ADM PÚBLICA BRASILEIRA

POLICIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Estado, Governo e Administrao Pblica Prof.
: Rafael Maffini Data: 31/01/2007
1. Estado.
A noo de Estado tem origem na Revoluo Francesa com a tripartio do poderes. O Estado uno, mas divide suas tarefas em 3 funes, para realizar objetivos concretos, ainda que ele prprio seja um ente abstrato. Essas funes a qual chamamos de poderes possuem funes tpicas e atpicas, assim temos: Poder Funo tpica Funo atpica Legislativo Funo legislativa Administrar (ex: administrar seu quadro de funcionrios) e tambm jurisdicional (ex: crimes de responsabilidade) Executivo Administrao Pblica Legislativa (ex: medidas provisrias) e jurisdicional (ex: Tribunais Administrativos) Judicirio Jurisdio Administra seus quadros de funcionrios e tambm faz sua Lei orgnica.
Dessa forma, vige o sistema de freios e contra pesos, nele os poderes possuem funes tpicas e funes atpicas. Vale lembrar que o MP tem funo jurisdicional com tpica. 2. Conceitos de Administrao Pblica. a) Administrao Pblica em sentido objetivo (ou ainda material funcional): significa uma atividade estatal de administrao pblica, por ex. servios pblicos prestados como transporte pblico. ATIVIDADE DE ADMINISTRAO PBLICA b) Administrao Pblica em sentido subjetivo (tambm chamada de formal, orgnico): esse designa uma estrutura, ou seja, o conjunto de rgos que faz parte da administrao pblica. Ex: INSS, Ministrios etc. ESTRUTURA DE ADMINISTRAO PBLICA Obs.: A atividade pblica, via de regra, desempenhada por quem faz parte da estrutura da administrao pblica. Ou seja, esses conceitos no so excludentes, eles podem coexistir (porm a coexistncia no obrigatria, ex: concesses). 3. Governo. Administrao e governo no so sinnimos. Administrao pblica um conjunto de atividades, de rgos que no mudam de tempos em tempos. O governo corresponde a uma carga ideolgica que est impressa na administrao, influenciando-a. Adm. Pblica Permanente Neutra Atividade predominantemente tcnica Governo Temporrio Ideolgico Atividade predominantemente poltica
4. Critrios de definio do Direito Administrativo. 4.1 Critrio legalista: o Direito Adm. Estuda as leis da adm. pblica. Critica: ao mencionar apenas o estudo de leis restringe-se muito a abrangncia do Dir. Adm.
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POLICIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Estado, Governo e Administrao Pblica Prof.: Rafael Maffini Data: 31/01/2007
4.2 Critrio do poder executivo: segundo esse critrio o Dir. Adm. rea do Direito que estuda o poder executivo. Critica: deixa de fora todo o conjunto de atividades administrativas atpicas e tambm aquelas que esto nas mos de particulares. 4.3 Critrio do Servio pblico: estuda os servios pblicos. Critica: h outras espcies de manifestaes que no sejam os servios pblicos. 4.4 Critrio teleolgico (tambm chamado de finalistico): significa que o Dir. Adm. estuda os fins da administrao pblica. Critica: O Direito Administrativo estuda os fins, mas principalmente os meios. 4.5 Critrio Negativista: o Direito Administrativo estuda tudo o que no diz respeito jurisdio ou a legislao. Critica: ele no traz nenhuma definio, apenas diz que no . 4.6 Critrio das relaes jurdicas: o Dir. Adm. versa sobre as relaes jurdicas entre o Estado e o cidado. Crtica: nem toda relao entre estado e cidado regrada pelo Dir. Adm. 4.7 Critrio da Administrao Pblica: o Dir. Adm. estuda a atividade de administrao pblica (sentido objetivo) e estrutura de administrao (sentido subjetivo). Esse o critrio adotado no Brasil. 5. Princpios do Direito Administrativo. -No h hierarquia de princpios. -Um principio no se esgota, pois eles tm contedos que se ligam. -A normatividade dos princpios no est condicionada a sua positivao. 5.1 Princpio da legalidade. H dois sentidos que devemos saber para estud-lo. So eles: a) Sentido de reserva legal: no Dir. Adm. s se pode fazer o que a lei permite, a lei instrumento de outorga de poder para o administrador agir. Disso depreende-se que se no for legislado, normatizado o comportamento ser invlido. A falta de regra legal gera proibio da ao. b) Sentido de primazia da lei e do direito: hoje a noo de validade de uma conduta deve estar de acordo com a lei, formalmente considerada, mas tambm substancialmente considerada (ou seja, deve estar de acordo com a moralidade, publicidade etc.). 5.2 Impessoalidade. No se podem admitir privilgios ou prejuzos a certo indivduo, o objetivo do principio evitar a subjetivao. Na desconsiderao da figura do administrado temos trs sentidos para a definio desse principio: a) Noo de isonomia: tratar os iguais igualmente e os desiguais desigualmente. (conceito do Prof. Celso Antonio Bandeira de Mello) b) Noo de imparcialidade: ao selecionar devem-se adotar critrios imparciais. c) Noo de finalidade (entendimento mais encontrado na doutrina): seria sinnimo do principio da finalidade.
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POLICIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Estado, Governo e Administrao Pblica Prof.: Rafael Maffini Data: 31/01/2007
Na desconsiderao das caractersticas do administrador temos 3 sentidos: a) Limitao publicitria, pois probe vincular elemento de campanha a obras da administrao, beneficiando o administrador. b) Vinculo de imputao, o que o agente pblico faz imputado a administrao pblica (esse um dos fundamentos da responsabilidade objetiva). c) A Lei 6454/77 probe que se batize com nome de pessoa viva bem pblico federal (apenas em mbito federal). 5.3 Moralidade. Art. 37, caput da C.F. muito difcil definir o que seja moralidade, mas sabemos que um principio autnomo, ou seja, seu significado autnomo ao princpio da legalidade, que componente da noo de validade e que pode ser objeto de controle do judicirio. 5.4 Publicidade. Para melhor entendimento do principio vamos dividi-lo em 2 significados, quais sejam: a) Publicidade provocada: art. 5 da CF, inc XXXIII. O administrado tem o direito de pedir informaes e a administrao tem o dever de prest-las Obs.: Exceo so as informaes sigilosas para garantir a segurana pblica e quelas que ferrem a intimidade de algum. b) Publicidade ex officio: a publicidade que o administrado no precisa provocar, ela vem para divulgar ato realizado. Obs.: A Publicidade no requisito para a existncia e nem para a validade do ato, ela apenas requisito para a eficcia dele (para que produza efeitos). BIBLIOGRAFIA: MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, 21 edio. Editora Malheiros. MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. Editora RT.
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POLICIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Organizao da Administrao Brasileira Prof.: Rafael Maffini Data: 14/02/2007
1. Principio da eficincia. Esse princpio foi positivado com o advento da EC-19. Foi inserido para que o Brasil buscasse o modelo gerencial de administrao, aquele com o qual a organizao instrumento para atingir a eficincia. Assim a noo de eficincia est intimamente ligada ao modelo gerencial de administrao. Vale lembrar que a eficincia deve ser produto de um parmetro objetivo para que no seja instrumento de perseguio pessoal. 2. Organizao da Administrao Brasileira. Iremos tratar aqui da adm em sentido formal, ou seja, estrutura. Administrao pblica direta: Equivale a uma pessoa jurdica para cada mbito. Essa PJ se confunde com o prprio ente federado. 2.1 Administrao Pblica Direta. A adm pblica direta costuma ser chamada de pessoa poltica, porque tem autonomia adm e poltica. Quem estabelece quem integra a administrao pblica a lei. No mbito federal temos: a) rgo de chefia do poder executivo; b) Todos os demais rgos que segundo a lei esto ligados a chefia do poder executivo por um vinculo de hierarquia. Diferena entre rgo e entidade: a) rgo unidade adm carente de personalidade. b) Entidade unidade adm dotada de personalidade jurdica. Segundo a Teoria do rgo: a) O rgo no tem patrimnio prprio; b) No tem personalidade; c) Tem funes; d) No tem capacidade jurdica. A relao entre o rgo e a pessoa jurdica a que est ligado de vinculo de imputao. 2.2 Administrao Pblica Indireta. um conjunto de outras PJs (pessoas jurdicas) ligadas a ela. Basicamente so: -Autarquias; -Fundaes Pblicas; -Sociedade de Economia Mista; -Empresa pblica. Estas PJs tm autonomia adm mas no tm autonomia poltica, da serem chamadas de pessoas administrativas. So titulares de deveres e direitos prprios, assim podem demandar e ser demandadas.
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A relao entre adm pblica direta e cada uma das PJs da adm pblica indireta de vinculo de superviso. Ateno: Descentralizao se d sempre que a ampliao da estrutura da adm pblica resulta da criao de PJ. J a desconcentrao ocorre quando a ampliao resulta criao de rgo. Caractersticas comuns: 1) Todas so PJs; 2) Todas tm autonomia administrativa; 3) Todas precisam de lei para sua existncia. No caso da autarquia a lei a cria; e nas demais a lei autoriza sua criao. 4) Todas esto submetidas ao dever de licitar; 5) Todas esto submetidas ao controle do Tribunal de Contas; 6) Quanto aos seus profissionais estes esto devem ser admitidos mediante concurso e esto subordinados s regras de proibio de acumulao de cargos. Diferenas entre autarquia e fundao: Autarquias Para desempenho de atividades tpicas de administrao. Fundaes Para desempenho de atividades que sero definidas em Lei Complementar (essa LC ainda no foi criada). Autorizadas por lei.
Quanto atividade:
Quanto forma de criao:
Criadas por lei.
Quanto natureza jurdica:
Sempre ser de PJ de direito pblico.
Para Celso Antonio Bandeira de Melo sempre ser de direito pblico. Essa a posio da doutrina minoritria, todavia a adotada pela CESP.
Semelhanas entre Sociedade de economia mista e empresa pblica: 1) So PJ de direito privado; 2) Tm quadro funcional celetista; 3) No incide prescrio qinqenal, e sim a do CC. 4) Desempenham atividade econmica lato senso.
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Diferenas:
Quanto composio do capital:
Sociedade de economia mista Admitem ingresso de capital privado em sua composio patrimonial. Desde que ao Estado esteja a maior parte do capital votante.
Quanto forma societria:
Sempre sero Annimas.
Sociedades
Empresa pblica No admitem ingresso de capital privado em sua composio. H dois tipos: a) Empresa pblica com 100% do capital em UMA PJ. Ex: Caixa Econmica Federal. b) Empresa pblica com mais de um scio, desde que nenhum seja particular. Podem adotar qualquer forma societria compatvel. Ex: S.A. aberta no compatvel.
Diferenas entre autarquias e fundaes X empresa pblica e sociedade de economia mista: Autarquias e Fundaes Quanto ao aspecto tributrio: Gozam de imunidades recprocas no que tange a renda, patrimnio ou servios, art. 150 pargrafo. 2 da CF. Empresa Pblica e Sociedade de Economia Mista Se todas as empresas de uma rea econmica gozarem de privilgios fiscais as empresas pblicas e soc de economia que exercem essa mesma atividade tambm recebero o mesmo tratamento. No so consideradas fazendas para fins processuais. Mas a lei pode atribuir a alas algumas caractersticas de fazenda pblica.
Quanto ao aspecto processual:
So consideradas fazendas pblicas para fins processuais.
Bibliografia: MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, 21 edio. Editora Malheiros. MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. Editora RT.
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POLCIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Poderes Administrativos Prof.: Rafael Maffini Data: 28/02/07
Jurisprudncias citadas em Aula RE 167137 / TO - TOCANTINS RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. PAULO BROSSARD Julgamento: 18/10/1994 rgo Julgador: SEGUNDA TURMA Parte(s) RECTE.(S): HAGAHUS ARAUJO E SILVA RECORRIDO: ESTADO DO TOCANTINS RECORRIDOS: JOAO DE DEUS MIRANDA RODRIGUES E OUTRO EMENTA: TRIBUNAL DE CONTAS. NOMEAO de seus membros em Estado recem-criado. Natureza do ato administrativo. Parametros a serem observados. AO POPULAR desconstitutiva do ato. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE TOCANTINS. PROVIMENTO DOS CARGOS DE CONSELHEIROS. A nomeao dos membros do Tribunal de Contas do Estado recem-criado no e ato discricionario, mas vinculado a determinados critrios, no s estabelecidos pelo art. 235, III, das disposies gerais, mas tambm, naquilo que couber, pelo art. 73, par. 1., da CF. NOTORIO SABER - Incisos III, art. 235 e III, par. 1., art. 73, CF. Necessidade de um minimo de pertinencia entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o oficio a desempenhar. Precedente histrico: parecer de Barbalho e a deciso do Senado. AO POPULAR. A no observancia dos requisitos que vinculam a nomeao, enseja a qualquer do povo sujeita-la a correo judicial, com a finalidade de desconstituir o ato lesivo a moralidade administrativa. Recurso extraordinrio conhecido e provido para julgar procedente a ao. RMS 24699 / DF - DISTRITO FEDERAL RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA Relator(a): Min. EROS GRAU Julgamento: 30/11/2004 rgo Julgador: Primeira Turma Parte(s) RECTE.(S) : BERNARDO ROSENBERG RECDO.(A/S) : UNIO EMENTA: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEMISSO. PODER DISCIPLINAR. LIMITES DE ATUAO DO PODER JUDICIRIO. PRINCPIO DA AMPLA DEFESA. ATO DE IMPROBIDADE. 1. Servidor do DNER demitido por ato de improbidade administrativa e por se valer do cargo para obter proveito pessoal de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica, com base no art. 11, caput, e inciso I, da Lei n. 8.429/92 e art. 117, IX, da Lei n. 8.112/90. 2. A autoridade administrativa est autorizada a praticar atos discricionrios apenas quando norma jurdica vlida expressamente a ela atribuir essa livre atuao. Os atos administrativos que envolvem a aplicao de "conceitos indeterminados" esto sujeitos ao exame e controle do Poder Judicirio. O controle jurisdicional pode e deve incidir sobre os elementos do ato, luz dos princpios que regem a atuao da Administrao. 3. Processo disciplinar, no qual se discutiu a ocorrncia de desdia --- art. 117, inciso XV da Lei n. 8.112/90. Aplicao da penalidade, com fundamento em preceito diverso do indicado pela comisso de inqurito. A capitulao do ilcito administrativo no pode ser aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa. De outra parte, o motivo apresentado afigurou-se invlido em face das provas coligidas aos autos. 4. Ato de improbidade: a aplicao das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 no incumbe Administrao, eis que privativa do Poder Judicirio. Verificada a prtica de atos de improbidade no mbito administrativo, caberia representao ao Ministrio Pblico para ajuizamento da competente ao, no a aplicao da pena de demisso. Recurso ordinrio provido.
Material do Anotador 1. Agncias reguladoras e agncias executivas.
1.1 Agncia reguladora uma entidade autrquica em regime especial que criada para desempenho de atividades de administrao consistentes na regulao ou de servios pblicos ou de outras atividades relevantes ao Estado. Ateno: Prestar servios pblicos no tpico de administrao. J regular servios pblicos atividade tpica de administrao. STF: APENAS DUAS AGENCIAS REGULADORAS ESTO PREVISTAS NA CF, PORM A LEI PODRIA CRIA-LAS MESMO QUANDO NO PREVISTAS NA CF. 1.2 Agncia executiva uma qualificao formal que se atribui a uma autarquia ou fundao pblica que celebra um contrato de gesto, cumprindo as metas nele estabelecidas. Ex: artigo 24 da lei 8666. De acordo com a Lei 9649/98 a qualificao de agencia executiva se d por ato do presidente da Repblica. 2. Poderes da Administrao Pblica. 2.1. Poder vinculado e poder discricionrio. Vinculao e discricionariedade so duas formas diferentes de atribuio de competncia; ou a lei atribui a competncia ao administrador de forma vinculada ou de forma discricionria.. Regra vinculada: A lei prev uma hiptese e estabelece para a ocorrncia desta um comportamento nico para o administrador. Assim, no h na regra vinculada nenhum juzo de escolha de valor, mas h um juzo de interpretao (se a hiptese cabe ou no). Ex: artigo 202 da lei 8112/90. Regra discricionria: a lei estabelece uma hiptese e concretizada essa hiptese a lei estabelece mais de uma forma vlida de atuao. Assim, uma circunstancia que no escapa da legalidade, mas sim da vinculao. Ex: concesso de licena ao servidor para assuntos particulares. A escolha que o administrador dever fazer dentre as opes que a lei lhe d deve seguir um critrio, trata-se do mrito administrativo. a) Pra que serve? O mrito administrativo serve para ser critrio de escolha em regra de competncia discricionria. b) O que mrito administrativo? o binmio convenincia e oportunidade. Convenincia e oportunidade significam o juzo de valorao da hiptese legal (oportunidade) seguido da eleio da melhor soluo ao interesse pblico (convenincia). c) O poder judicirio pode controlar o mrito administrativo? Trata-se de questo amplamente debatida. Quando o administrador concretiza regra discricionria de forma vlida e optar por determinada hiptese oferecida pela lei no pode o magistrado controlar o mrito da escolha. Todavia os que entendem ser possvel o controle do mrito explicam-se afirmando que no
caso do administrador agir invalidamente com pretexto de estarem agindo de forma discricionria possvel o controle do judicirio. 2.2 Poder hierrquico. Poder hierrquico a distribuio ou escalonamento das competncias, atribuies da administrao pblica em patamares hierarquicamente diferenciados, de modo que se estabeleam nveis de chefia. O organograma a representao grfica do poder hierrquico. Consectrios desse poder (conseqncias): a) Poder de chefia; b) Poder de coordenao; c) Poder de reviso de atos; d) Poder de iniciativa do poder disciplinar; e) Poder de transferncia administrativa de competncia (delegao e avocao de competncia). e.1) Limites a delegao de competncia: 1- Limites conceituais (extrados do conceito): deve a delegao ser parcial, temporria, espordica e excepcional. 2- Limites especficos: cada servidor regido por regra que dir suas atribuies, artigo 84 da CF. 3- Limitaes gerais: so aquelas que decorrem da natureza do ato. Conforme o artigo 13 da lei 9784 no pode ser delegado ato de carter normativo, deciso de recurso administrativo (para que no se transforme o recurso em pedido de reviso) e as matrias de competncia exclusiva. Obs.: A delegao de competncia no mbito federal prescinde de hierarquia ao passo que a avocao no. Bibliografia: MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, 21 edio. Editora Malheiros. MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. Editora RT.
POLCIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Poderes da Administrao Prof.: Rafael Maffini Data: 14/03/2007
MATERIAL DE APOIO 1. PODER DE POLICIA. Polcia pblica o gnero do qual temos trs espcies: 1) Polcia Judiciria; 2) Polcia Ostensiva de manuteno da ordem; 3) Policia administrativa. O conceito encontra-se no artigo 78 do CTN. O poder de policia pode manifestar-se de vrias formas uma delas a taxa. Podemos desmembrar o conceito em 4 elementos: 1 elemento: Considera-se poder de policia a atividade da administrao pblica que no se transfere ao particular (ADIN 1717). Para a maioria da doutrina no h exceo exceto para o Prof. Celso Antonio Bandeira de Melo que afirma haver uma exceo qual seja a do capito de navio. Poder de polcia pode ser: 1) Originrio: aquele desempenhado pelo prprio ente federado que segundo a CF o titular. 2) Derivado: quando o ente federado que o titular cria uma pessoa jurdica da administrao pblica indireta para o poder de policia. 2 elemento: que limita ou disciplina direito (liberdade e propriedade). O objeto da policia administrativa o direito em si e no a pessoa (objeto da policia judiciria). 3 elemento: que regula a pratica de ato ou abstrao de fato. Quais so os meios de exerccio do poder de polcia? a) atravs de ordens; b) proibies; c) sanes. Considera-se regular o meio quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel com observncia do processo legal e tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder. Poder de policia tem como limites principais: lei e o devido processo legal ( em suas duas faces: procedimental e substancial). 4 elemento: em razo do interesse pblico. 1.1 INSTITUTOS AFINS. 1.1.1 POLICIA ADMINISTRATIVA x POLICIA JUDICIARIA. Policia administrativa Sua atividade no gira em torno de crime Estudada pelo Direito Administrativo Policia judiciria uma atividade que se relaciona com a noo de crime Estudada pelo Direito processual penal
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POLCIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Poderes da Administrao Prof.: Rafael Maffini Data: 14/03/2007
Incide sobre direitos das pessoas Tem uma finalidade preventiva mas para exercela pode ser repressiva ou preventiva
Incide sobre a pessoa em si repressiva
1.1.2 POLICIA ADMINISTRATIVA X SERVIO PBLICO. Em mbito federal h a lei 9873/99 que trata do prazo de prescrio do poder de policia, qual seja de 5 anos. O servio publico pode ser delegado a particulares enquanto o poder de policia no. 1.2 ATRIBUTOS DO PODER DE POLICIA. a) discricionariedade; b) imperatividade (da qual decorre a coercibilidade); c) auto-executoriedade. 2. PODER DISCIPLINAR H 2 formas de subordinao do individuo administrao: 1) Subordinao geral; 2) Subordinao especial (funcionrio publico). Conceito: a faculdade (prerrogativa) que tem a administrao publica de aplicar sanes administrativas a quem est subordinado a ela de modo especifico ( no entra a subordinao geral). 3. PODER REGULAMENTAR. Conceito: a faculdade (prerrogativa) da administrao pblica atravs do chefe do poder executivo de criar normas gerais e abstratas para a regulamentao de normas contidas em leis em sentido formal. Limites do poder regulamentar: a) A administrao PODE explicar o texto de lei. b) A administrao PODE explicitar conceitos legais (STF chama de regulamentos intra legem) c) A administrao como regra no pode editar atos normativos como lei (a diferena deles est justamente no fato de que apenas a lei pode inovar), todavia quanto a existncia de exceo a doutrina majoritria admite pelo menos uma qual seja o artigo 84, VI, da CF. d) A administrao no pode contrariar o texto de lei. Bibliografia: MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, 21 edio. Editora Malheiros. MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. Editora RT.
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POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Roteiro de Aula Prof.: Rafael Maffini Data: 28/03/07
Material do Professor ATOS ADMINISTRATIVOS (Prof. Rafael Da Cs Maffini) 1) Conceito: a) Ato administrativo (stricto sensu) pode ser definido atravs dos seguintes aspectos: ato jurdico: manifestao unilateral de vontade apta produo de efeitos jurdicos concretos preestabelecidos (tipicidade) praticado pela Administrao Pblica ou por quem lhe faa as vezes submetido a um regime jurdico especial de Direito Pblico, com a fixao de prerrogativas em favor da Administrao Pblica, fundamentadas no princpio do interesse pblico b) Institutos que no podem ser confundidos com atos administrativos: contratos da administrao pblica atos normativos da Administrao Pblica fatos administrativos atos jurdicos praticados pela Administrao Pblica regidos pelo Direito Privado (atos de gesto) c) Diferena entre ato administrativo stricto sensu e ato administrativo lato sensu: ato administrativo stricto sensu: marcado pelas noes de unilateralidade, concretude e tipicidade ato administrativo lato sensu: quaisquer manifestaes de vontade com aptido de efeitos jurdicos. Neste sentido, incluem-se, alm dos atos administrativos stricto sensu (unilaterais, de efeitos concretos e tpicos), os atos de efeitos normativos (regulamentos, portarias, resolues) e os negcios jurdicos da administrao (contratos, convnios, consrcios) 2) Elementos (requisitos e pressupostos) dos atos administrativos: a) Entendimento majoritrio (trata de elementos, requisitos e pressupostos como sinnimos): Artigo 2 da Lei n 4.717/65 competncia (subdividido em aspecto material, aspecto temporal, aspecto territorial) forma finalidade motivo (ou causa) objeto (ou contedo) b) Entendimento defendido pelo Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello (diferencia os conceitos de elementos e pressupostos) I) Elementos: Contedo Forma Pressupostos De existncia
II)
o o De validade o o o o o o
Objeto Pertinncia Sujeito (pressuposto subjetivo) Motivo (pressuposto objetivo) Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo) Finalidade (pressuposto teleolgico) Causa (pressuposto lgico) vnculo de pertinncia entre motivo e contedo Formalizao (pressupostos formalsticos)
3) Atributos dos atos administrativos: Presuno de legitimidade Imperatividade Auto-executoriedade Tipicidade OBS: Alguns autores desdobram a auto-executoridade em exigibilidade (qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de terceiros, o cumprimento das obrigaes que impe, sem a necessidade de autorizao judicial) e executoridade (qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, sem buscar previamente as vias judiciais) 4) Classificao (principais critrios de classificao dos atos administrativos): 4.1 Quanto estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos; 4.2 Quanto aos destinatrios: atos individuais e atos gerais; 4.3 Quanto situao de terceiros: atos internos e atos externos 4.4 Quanto aos efeitos do ato em relao ao administrado: atos ampliativos e atos ablativos (ou restritivos) 4.5 Quanto formao: atos simples, atos complexos ou atos compostos; 4.6 Quanto ao regramento: atos vinculados e atos discricionrios 5) Extino dos atos administrativos: 5.1 Modos ordinrios ou normais de extino de atos administrativos: podem ser enumerado como principais exemplos os seguintes: nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos a termo final, o advento do termo; nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos condio resolutiva, a implementao da condio; nos atos administrativos de efeitos instantneos, com a prpria prtica do ato; nos atos administrativos intuitu personae ou de efeitos personalssimos, com o perecimento do destinatrio; nos atos administrativos em geral, com o esgotamento do objeto 5.2. Modos extraordinrios ou anormais de extino dos atos administrativos: a) Principais espcie
revogao: extino do ato administrativo em funo de questes de convenincia e oportunidade. Pela importncia, ser tratada pormenorizadamente. Vide quadro abaixo; anulao (ou invalidao): extino do ato administrativo por razes de invalidade. Tal como a revogao, tambm merecer tratamento especfico oportuno. Vide quadro abaixo; cassao: extino do ato por descumprimento, pelo interessado, de condies posteriores prtica do ato, as quais so necessrias para que o ato possa permanecer produzindo efeitos; caducidade: extino do ato que se d porque a legislao que o embasava revogada e substituda por outras normas jurdicas que passam a proibi-lo; renncia: extino do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatrio de um ato abre mo dos efeitos que lhe so benficos aps j t-los, mesmo que parcialmente, usufrudo; recusa: extino do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatrio abre mo dos efeitos que lhe so benficos antes de ter iniciado a sua fruio; contraposio: extino do ato por conta da superveniente prtica de outro ato cujos efeitos lhe so contrapostos. b) Quadro comparativo entre revogao e anulao de atos administrativos: REVOGAO DE ATOS Caractersticas abordadas Fundamento jurdico ADMINISTRATIVOS ANULAO DE ATOS ADMINISTRATIVOS Ilegalidade lato sensu (Artigo 2., pargrafo nico, I, da Lei 9.784/1999), ou seja, invalidade
Legitimao
Natureza regramento
quanto
Convenincia e oportunidade (questo de mrito administrativo ou, ultima ratio, de interesse pblico) A revogao pressupe atos administrativos perfeitos, vlidos e eficazes (exeqveis ou no) Exclusivamente a Administrao Pblica (a compreendidos os Poderes Judicirio e Legislativo, em relao aos seus prprios atos administrativos, quando no exerccio de funo atpica de administrao pblica) ao Discricionria (Lei n 9.784/1999, art. 53. A Administrao (...) pode revog-lo [os seus atos administrativos] por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos).
Poder Judicirio Administrao Pblica
Efeitos
Em regra, vinculada (Lei 9.784/1999, art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade (...)). Vide ainda Smula 473, do Supremo Tribunal Federal. A regra da vinculao quanto ao dever de anulao de atos invlidos possui excees materiais: a) a decadncia (art. 54, da Lei 9.784/1999 e art. 103-A, da Lei n 8.213/1991); e b) a convalidao (art. 55, da Lei n 9.784/1999) Ex nunc artigo 5, XXXVI, da Ex tunc, ressalvados quanto CF/1988 aos terceiros de boa-f, em relao aos quais a invalidao opera efeitos ex nunc.
OBSERVAES: 1) Atos administrativos irrevogveis: atos atos atos atos atos atos atos atos vinculados, enquanto possurem tal qualidade; j extintos; que a lei declare irrevogveis; de controle; internos a um processo administrativos, j preclusos; complexos; enunciativos (ou declaratrios); de efeitos concretos, dos quais se originam direitos adquiridos.
2) Limites materiais anulao de atos administrativos: a) Decadncia da prerrogativa administrativa de invalidao ex officio dos atos administrativos (artigo 54 da Lei 9.784/1999, para atos praticados pela Administrao Pblica Federal em geral, e art. 103-A, da Lei 8.213/1991, para atos praticados pela Previdncia Social) requisitos: Ser o ato ampliativo, ou seja, ser praticado de modo a produzir efeitos benficos aos seus destinatrios + Ter sido o ato praticado h largo tempo (na Lei Federal de Processo Administrativo, 5 anos) + Boa-f (presumida) do destinatrio, assim compreendida no ter o destinatrio dado causa invalidade b) Convalidao de atos administrativos (art. 55 da Lei 9.784/1999) requisitos:
No pode acarretar leso ao interesse pblico + No pode acarretar prejuzo a terceiros, da por que no se podem convalidar atos que tenham sido objeto de alguma impugnao, uma vez que, neste caso, existiram interessados diretos na sua invalidao + O ato deve apresentar defeitos sanveis (vcios de competncia e de forma).
3) Limites formais anulao de atos administrativos: contraditrio e ampla defesa
Material de Apoio Acordos mencionados em aula a) quanto irrazoabilidadede no prorrogar concurso, se no houver fundamento plasivel para tal providncia: RE 192.568 e RE 273.605 RE 192568 / PI RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. MARCO AURLIO Julgamento: 23/04/1996 rgo Julgador: Segunda Turma Parte(s) RECTE. : VIRGLIO MADEIRA MARTINS FILHO E OUTROS ADVDO. : ANTNIO VILAS BOAS TEIXEIRA DE CARVALHO RECDO. : TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DO PIAU Ementa CONCURSO PBLICO - EDITAL - PARMETROS - OBSERVAO. As clusulas constantes do edital de concurso obrigam candidatos e Administrao Pblica. Na feliz dico de Hely Lopes Meirelles, o edital lei interna da concorrncia. CONCURSO PBLICO - VAGAS - NOMEAO. O princpio da razoabilidade conducente a presumir-se, como objeto do concurso, o preenchimento das vagas existentes. Exsurge configurador de desvio de poder, ato da Administrao Pblica que implique nomeao parcial de candidatos, indeferimento da prorrogao do prazo do concurso sem justificativa socialmente aceitvel e publicao de novo edital com idntica finalidade. "Como o inciso IV (do artigo 37 da Constituio Federal) tem o objetivo manifesto de resguardar precedncias na seqncia dos concursos, segue-se que a Administrao no poder, sem burlar o dispositivo e sem incorrer em desvio de poder, deixar escoar deliberadamente o perodo de validade de concurso anterior para nomear os aprovados em certames subseqentes. Fora isto possvel e o inciso IV tornar-se-ia letra morta, constituindo-se na mais rptil das garantias" (Celso Antonio Bandeira de Mello, "Regime Constitucional dos Servidores da Administrao Direta e Indireta", pgina 56). CONCURSO PBLICO, PRAZO DE VALIDADE, PRORROGAO, PEDIDO, INDEFERIMENTO, JUSTIFICATIVA, AUSNCIA, PUBLICAO, EDITAL, FINALIDADE, IGUALDADE, ADMINISTRAO PBLICA, DESVIO DE PODER, CARACTERIZAO, CANDIDATO, APROVAO, DIREITO, NOMEAO, CONCURSO PBLICO, EDITAL, PARMETROS Observao Votao: por maioria, vencido em parte o Min. Carlos Velloso e integralmente o Min. Nri da Silveira. Resultado: conhecido e provido. Obs.: - O RE-192568 foi objeto dos RE-192568-ED, no conhecidos. N.PP.:(42). Anlise:(LMS). Reviso:(NCS). Incluso: 18/09/96, (ARL). Alterao: 30/11/03, (MLR). Doutrina OBRA: Regime Constitucional dos Servidores da Adm. Direta e Indireta AUTOR: Celso Antonio Bandeira de Mello PGINA: 56 RE 273605 / SP RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. NRI DA SILVEIRA Julgamento: 23/04/2002 rgo Julgador: Segunda Turma Parte(s) RECTES. : ARI MARCELO SOLON E OUTRO ADVDOS. : MILTON CAMPILONGO E OUTROS RECDA. : UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP ADVDA. : SONIA NARA GIANELLI RODRIGUES ADVDO. : CARLOS ROBICHEZ PENNA Ementa Recurso extraordinrio. Administrativo. Concurso Pblico. 2. Acrdo que negou provimento apelao, assentando a inexistncia de direito subjetivo nomeao de candidatos aprovados em concurso para provimento de cargo de Professor Assistente. 3. Criao de dois cargos de Professor Assistente no Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito, quando se encontrava em pleno curso o tempo de efic cia do concurso pblico. Ocorrncia de contratao de professores e renovao de contrato. 4. Precedente da Turma no RE 192.569-PI, em que se assegurou a nomeao de concursados, eis que
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existentes vagas e necessidade de pessoal. 5. Constituio, art. 37, IV. Prequestionamento verificado. 6. Recurso extraordinrio conhecido e provido. Observao Votao: unnime. Resultado: conhecido e provido. Acrdo citado: RE-192568. Doutrina OBRA: COMENTRIOS CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 AUTOR: CELSO RIBEIRO BASTOS E IVES GANDRA MARTINS EDITORA: SARAIVA VOLUME: 3 PGINA: 80 ANO: 1992 OBRA: REGIME CONSTITUCIONAL DOS SERVIDORES DA ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA AUTOR: CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO PGINA: 56 Acrdos no mesmo sentido RE 273605 ED ANO-2002 UF-SP TURMA-02 MIN-GILMAR b) quanto ao direito propriamente dito nomeao RMS 23.657 RMS 23657 / DF - DISTRITO FEDERAL RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA Relator(a): Min. MARCO AURLIO Julgamento: 21/11/2000 Parte(s) RECTE. : PLOVER PEDRO SCHIAVON ADVDA. : HELOISA STEIN NEVES RECDA. : UNIO FEDERAL ADVDO. : ADVOGADO-GERAL DA UNIO Ementa DECADNCIA - MANDADO DE SEGURANA - ATO OMISSIVO. Tratando-se de ato omissivo - no caso, a ausncia de convocao de candidato para a segunda fase de certo concurso -, descabe potencializar o decurso dos cento e vinte dias relativos decadncia do direito de impetrar mandado de segurana, prazo estranho garantia constitucional. CONCURSO PBLICO - EDITAL - PARMETROS - OBSERVNCIA BILATERAL. A ordem natural das coisas, a postura sempre aguardada do cidado e da Administrao Pblica e a preocupao insuplantvel com a dignidade do homem impem o respeito aos parmetros do edital do concurso. CONCURSO PBLICO - EDITAL - VAGAS - PREENCHIMENTO. O anncio de vagas no edital de concurso gera o direito subjetivo dos candidatos classificados passagem para a fase subseqente e, alfim, dos aprovados, nomeao. Precedente: Recurso Extraordinrio n 192.568-0/PI, Segunda Turma, com acrdo publicado no Dirio da Justia de 13 de setembro de 1996. Indexao RECONHECIMENTO, INOCORRNCIA, DECADNCIA, MANDADO DE SEGURANA, (STJ), EXISTNCIA, ATO OMISSIVO, ADMINISTRAO PBLICA. EXISTNCIA, DIREITO SUBJETIVO, CANDIDATO, CONVOCAO, FASE SUBSEQUENTE, CONCURSO, FISCAL DO TRABALHO, OCORRNCIA, PREVISO, REALIZAO, NOVO CONCURSO, AUSNCIA, EXAURIMENTO, PRAZO DE VALIDADE, CONCURSO ANTERIOR, POSSIBILIDADE, PRORROGAO // CONFIGURAO, DESVIO DE PODER, INDEFERIMENTO, PRORROGAO, CONCURSO, EXISTNCIA, VAGAS, CANDIDATOS APROVADOS // OBSERVNCIA, PRINCPIO DA RAZOABILIDADE /PREFERNCIA, CANDIDATOS CLASSIFICADOS, CONCURSO ANTERIOR, CANDIDATOS HABILITADOS, CONCURSO ULTERIOR. (VOTO VENCIDO), OCORRNCIA, DECADNCIA, MANDADO DE SEGURANA, TERMO INICIAL, PRAZO DECADENCIAL, AUSNCIA, PRORROGAO, CONCURSO, PUBLICAO, NOVO EDITAL / IMPOSSIBILIDADE, OMISSO, ATO DISCRICIONRIO, INEXISTNCIA, OBRIGATORIEDADE, PRORROGAO, CONCURSO / INOCORRNCIA, PRESCRIO, AUSNCIA, RECEPO, LEI, CONSTITUIO FEDERAL, (MINISTRO MAURCIO CORRA).
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(VOTO VENCIDO), AUSNCIA, SURGIMENTO, DIREITO SUBJETIVO, CANDIDATO, OCORRNCIA, MERA PREVISO, VAGAS // EXISTNCIA, REGIONALIZAO, VAGAS, CONCURSO REALIZADO, INOCORRNCIA, DISTRIBUIO REGIONAL, NOVAS VAGAS / INEXIGIBILIDADE, EXPLICITAO, MOTIVOS DE CONVENINCIA, OPORTUNIDADE, REALIZAO, ATO DISCRICIONRIO // LICITUDE, CLUSULAS EXORBITANTES, CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, SOBREPOSIO, INTERESSE PBLICO, INTERESSE PRIVADO, (MINISTRO MAURCIO CORRA). Observao Votao: por maioria, na preliminar e no mrito, vencido o Ministro Maurcio Corra. Resultado: afastada a alegao de decadncia e provido o recurso, para conceder o mandado de segurana. Acrdos citados : RMS-18387 (RTJ-50/154), RMS-18387-EDv (RTJ-53/637), MS-20475, MS-21067 (RTJ-140/67), RMS-23040 (RTJ-172/485), RMS-23056 (RTJ-168/488), MS-23126 (RTJ-175/128), RMS-23341, RMS-23538 (RTJ-173/515), RMS-23598, RE-192568. N.PP.:(30). Anlise:(CMM). Doutrina OBRA: O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIRIO AUTOR: SEABRA FAGUNDES EDIO: 2 PGINA: 88 OBRA: DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO AUTOR: HELY LOPES MEIRELLES EDIO: 23 PGINA: 191 ANO: 1988 EDITORA: MALHEIROS Resumo de aula (Material Complementar ao do professor) 2. Elementos do ato administrativo, conforme a doutrina clssica (est na Lei da Ao Popular): 2.1 Competncia: o ato dever ser praticado por quem detenha a habilitao jurdica para faz-lo. A analise da competncia exige trs requisitos: -Aspecto material: atribuio legal originria atribuio legal derivada -Aspecto temporal; -Aspecto territorial. 2.2 Forma: o modo de exteriorizao do ato, o modo como se consegue percebe-lo. a lei quem define a forma. Nos atos administrativos a forma elemento, no mera prova, assim o vicio de forma gera problemas no plano da validade e no da eficcia. Ateno: no confundir forma com formalidade, essa ultima a especificao da forma. A formalidade se divide em duas espcies: 1) essencial: sua inobservncia gera os mesmos efeitos do vcio de forma; 2) no essencial: sua inobservncia gera mera irregularidade. 2.3 Finalidade: podemos analis-la sob duas perspectivas; 1) finalidade abstrata, geral ou mediata: interesse pblico primrio.
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2) finalidade concreta, especifica, imediata ou ainda legal: aquele interesse especifico para o qual o ato praticado. Para os atos administrativos em geral, salvo para as desapropriaes, a administrao publica no pode desgarrar nem da finalidade geral nem da especifica. Obs.: no confundir desvio de poder ou desvio de finalidade (vicio no elemento finalidade) com excesso de poder (vicio na competncia). 2.4 Motivo ou causa: Motivo do ato a situao de fato prevista em lei que antecede a pratica do ato e lhe determina. Teoria dos motivos determinantes: nos atos em que a motivao obrigatria a existncia e a congruncia dos motivos contidos na motivao determina a validade do ato administrativo praticado (a). Nos atos em que a motivao no obrigatria, mas feita, vale a letra a. 2.5 Objeto ou contedo.
POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Artigo do Professor Atos Administrativos Prof.: Rafael Maffini Data: 11.04.07
Atos Administrativos Sujeitos a Registro pelos Tribunais de Contas e a Decadncia da Prerrogativa Anulatria da Administrao Pblica Rafael Da Cs Maffini Advogado em Porto Alegre. Mestre e Doutorando em Direito pela UFRGS. Professor de Direito Administrativo Sumrio: Introduo - I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos - II A decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos e o princpio da proteo da confiana - Concluses Referncias bibliogrficas Introduo O Direito e a Constituio so o que as Cortes Constitucionais dizem que so. Tal mxima - referida por Hart -1 revela-se absolutamente apropriada num sistema judicirio como o brasileiro, em que o Supremo Tribunal Federal qualificado solenemente na Carta Poltica como o "guardio precpuo da Constituio".2 Demais disso, questes de poltica judiciria, notadamente aquelas pertinentes ao excessivo volume de demandas que desguam no Poder Judicirio,3 germinam uma tendncia cada vez mais acentuada de concentrao decisria de matrias constitucionais no Supremo Tribunal Federal, em bvio detrimento dos mecanismos de controle difuso de constitucionalidade.4 Por certo, a interpretao constitucional oriunda do Pretrio Excelso merece respeito e impe obedincia, dada a legitimao institucional que lhe imanente. No entanto, o mister institucional cometido ao Supremo Tribunal Federal de ser a boca que pronuncia as palavras da Constituio Federal,5 seu intrprete autntico,6 pois, no o imuniza de crticas. Ao jurista se impe uma avaliao atenta das decises exaradas pelo STF - ou por qualquer outro rgo jurisdicional seja para revelar e reconhecer a correo dos fundamentos que ensejaram a deciso, seja para apontar eventuais equvocos de premissa ou, em sentido mais amplo, a incorreo inerente ao julgamento analisado. "A supreme tribunal has the last word in saying what the law is and, when it has said it, the statement that the court was wrong has no consequences within the system: no one's rights or duties are thereby altered. . ... This leads to another from ofthe denial that courts in deciding are ever bound by rules: "The law (or the constitution) is what the court say it is." (HART, Herbert L.A. The Concept of Law. london: Oxford, 1961, p. 138). 2 "CF, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, ...". 3 O prprio Poder Pblico, no se pode olvidar, um dos principais responsveis pelo incomensurvel nmero de demandas que vertem ao Poder Judicirio. 4 A Emenda Constitucional n 45, de 08.12.2004 (publicada no DOU de 31.12.2004) cristalizou ainda mais tal tendncia, ao ampliar ou atribuir vinculatividade s decises oriundas do STF, especialmente com a redao dada aos Artigos 102, 2 ("As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal") e 103-A ("O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei"). Antes da EC n 45/04, a referida tendncia j aparecia na legislao infraconstitucional, especialmente na lei n 9.868/99 (Art. 28, pargrafo nico) e na lei n 9.882/99 (Art. 10, 3). 5 Tal considerao no mais do que uma parfrase a Montesquieu (MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Trad. Pedra Vieira Mata. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 176). que obviamente no pode ser interpretada com uma ode endereada a um comportamento autmato e restritivo dos integrantes daquela Corte. 6 Aqui, intrprete autntico expresso utilizada no sentido empregado por Kelsen. Verbis: "a interpretao feita pelo rgo aplicador do Direito sempre autntica. Ela cria Direito. ... Mas autntica, isto , criadora de Direito, -o a interpretao atravs de um rgo aplicador do Direito, ainda quando crie Direito apenas uma norma individual ou execute uma sano" (KELSEN. Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 4. ed. Coimbra: Armnio Amado, 1979, p. 472).
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Tal posicionamento crtico, longe de significar afronta ao importante papel desempenhado pelo STF, o coloca em relevo. O produto da atividade jurisdicional necessariamente carece de mediatizao humana e, como tal, apresenta-se suscetvel a erros. Tanto quanto falvel, a condio humana traz consigo a caracterstica da mutabilidade, razo pela qual se permite cogitar de uma alterao de posicionamento,7 mesmo que levado a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Ou seja, o papel da Cincia Jurdica, e pois, daqueles que dela se ocupam, deve visar sempre construo, mesmo que, para tanto, tenha de destruir, no plano terico, os argumentos jurdicos empregados como fundamentos para as decises judiciais. O presente ensaio almeja justamente promover uma anlise crtica de uma orientao intrnseca a decises recentemente levadas a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Tratam-se dos Mandados de Segurana n 24.958,8 24.997,9 25.015,10 25.036,11 25.037,12 25.090,13 25.09514 e 25.192,15 todos impetrados contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da Unio. O que assemelha tais decises o fato de que, embora tenham tido um resultado unnime de concesso da ordem pleiteada, deixaram de reconhecer a decadncia da potestade administrativa de invalidao ex officio de atos administrativos, sob o argumento de que a jurisprudncia daquela corte, segundo o Min. Eros Grau, tem "entendido que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeioando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido, pois, a condio resolutiva, no se operam os efeitos da decadncia antes da integrao da vontade final da Administrao".16 Em outras palavras, entendeu-se, em relao aos atos sujeitos a registro17 pelos Tribunais de Contas, que, embora tais atos administrativos tenham sido praticados h largo tempo, o prazo decadencial havido para a Administrao Pblica promover a sua invalidao no teria o seu termo inicial, seno aps a deciso de registro do referido ato pela respectiva Corte de Contas, uma vez que somente aps esse momento que se poderia considerar perfectibilizado o ato administrativo. Ora, em que pese o j referido papel do STF de "dizer" a Constituio Federal, bem assim da importncia dos relatores dos ares tos ora criticados - Min. Marco Aurlio e Min. Eros Grau -, que tanto contribuem para a construo do Direito Pblico ptrio, quer parecer que tais decises no se coadunam com a melhor aplicao do princpio da proteo da confiana, o qual se apresenta cada vez mais relevante construo terica do Direito Administrativo.
Traduo de mutabilidade e de humildade a passagem de CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958, XXI, pela qual "chi vuol sapere perch, dopo tanti anni, continuo a studiare e a scrivere, sappia dunque che cosi faccio per correggere, fino a che posso, i mieri errori". 8 MS 24.958-7/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 02.02.2005. 9 MS 24.997-8/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 10 MS 25.015-1/DF; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 11 MS 25.036-4/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 12 MS 25.037-2/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 13 MS 25.090-9/DI; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 14 MS 25.095-0/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 15 MS 25.192-1/DF, Rel. Min. Eros Grau, j. 07.04.2005. 16 Tal passagem encontrada em todos os Acrdos acima referidos, relatados pelo Min. Eros Grau. 17 Em relao categoria dos atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas, tem-se a base normativoconstitucional no Artigo 71, III, da Carta Poltica ("Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: ... III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;... "). que embora se referia ao Tribunal de Contas da Unio. projeta-se aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. quando houver, por fora do Artigo 75. tambm da CF/88.
A demonstrao de que a orientao jurisprudencial aqui criticada desgarra-se efetivamente do princpio acima referido (princpio da proteo da confiana), apresenta-se o objeto desse artigo, o qual ser dividido em duas partes. N a primeira delas, tratar-se- do enquadramento - ao que parece equivocado - dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como "atos administrativos complexos". Num segundo momento, as decises acima referidas sero critica das luz do princpio da proteo da confiana. I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos Dispe o Artigo 71, da Constituio Federal18 que compete aos Tribunais de Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, ressalvados para os cargos em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses. Em outras palavras, uma vez investido um agente pblico em um cargo, emprego ou funo pblica, tais atos de provimento sero apreciados pelos respectivos Tribunais de Contas para fins de registro. Do mesmo modo, uma vez perpetrada a aposentadoria, a reforma ou o pensionamento de algum servidor, militar ou dependente de servidor pblico, esses atos de concesso de benefcio previdencirio sero apreciados pelos Tribunais de Contas respectivos para fins de registro. Tal "apreciao, para fins de registro", cumpre salientar, consiste na verificao, sem carter jurisdicional, da legalidade ou, num sentido mais amplo, da validade dos atos administrativos benficos queles que so investidos em funes pblicas, inativados ou pensionados pela Administrao .Pblica.19 Em face da necessidade de que a investidura e a inativao da maior parte dos agentes pblicos sejam submetidas apreciao e, por fim, ao registro pelos Tribunais de Contas, vrios so os julgados exarados tanto pelo Supremo Tribunal Federal20 quanto pelo Superior Tribunal de Justia21 no sentido de que tais atos seriam "atos administrativos complexos".22 23 Tal concluso, qual seja, a de que os atos sujeitos a registro seriam "atos administrativos complexos", rogando-se vnia tradio e, pois, a quem para ela contribuiu, no parece ser a mais correta. Alm disso, mesmo que se entendesse correta tal premissa - atos sujeitos a registro so atos administrativos complexos -, ainda assim no se poderia chegar concluso de que a decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos viciados somente teria o seu termo inicial quando do pronunciamento pelo Tribunal de Contas. Com efeito, a classificao dos atos administrativos no pode ser considerada tema singelo. Isso porque, de um lado, apresenta-se rdua a tarefa de se catalogar uma categoria to vasta e abrangente e, de Uma interessante anlise do desiderato e da organizao dos Tribunais de Contas encontrada em BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos (Org.). Administrao Pblica - Direito Administrativo, Financeiro e Gesto Pblica: Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 97-109. 19 Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 135. 20 Alm dos julgados acima referidos (vide notas 8-15), que se fazem objeto dos comentrios crticos aqui vertidos, podem ser citados os seguintes precedentes: MS 8.886, ReI. Min. Cndido Motta, j. 06.12.1963; MS 19.861, ReI. Min. Thompson Flores, j. 31.03.1971; MS 19.873, ReI. Min. Amaral Santos, j. 09.06.1971; RE 195.861, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 26.08.1997; MS 24.754, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 07.10.2004. 21 REsp 1.560, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 05.02.1990; RMS 693, ReI. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 28.11.1990; RMS 6.777, ReI. Min. Gilson Dipp, j. 11.09.2001; EDcl nos Edcl no RMS 10.983, ReI. Min. Jos Arnaldo da Fonseca, j. 11.12.2001. 22 Embora haja algumas discordncias, algumas inclusive inseridas no presente ensaio, no se pode deixar de considerar interessante a abordagem sobre o plo passivo do Mandado de Segurana quando da negativa de registro de atos de concesso de aposentadoria foi feita por HOMERCHER, Maria Cristina D'Arienzo. Da Autoridade Coatora no Mandado de Segurana em Deciso Denegatria de Registro de Ato de Concesso de Aposentadoria pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, UFRGS, 2003. Monografia (Especializao em Processo Civil - Processo e Constituio). 23 A orientao jurisprudencial dos Tribunais Superiores, ademais, influencia decises exaradas em Tribunais Inferiores, como se pode depreender dos EI 70.010.318.798,2 Grupo de Cmaras Cveis do TJRS, ReI. Desa. Matilde Chabar Maia, j. 11.02.2005 e AC 20020110501444, 2a Turma Cvel do TJDFT, ReI. Des. Mrio Selmiro, j. 22.11.2004.
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outro, no se pode olvidar que os critrios taxiolgicos por vezes carecem de cientificidade. Isso porque tais critrios de classificao so demasiadamente voltados noo de utilidade, em detrimento da noo de correo. No se pode olvidar a celebrizada passagem pela qual as classificaes no poderiam ser classificadas como certas ou erradas, mas teis ou inteis.24 Em solo ptrio, j se afirmou que "toda classificao em cincia feita sob o critrio da utilidade: as classificaes so formuladas para servirem a algum fim. Elas no existem por si, isto , no derivam da 'natureza da coisa"'.25 Alm disso, toda a tarefa de classificar e de delinear conceitos jurdicos apresenta-se naturalmente tormentosa. Aos problemas de tcnica jurdica, aliam-se outros - talvez mais complexos - de linguagem, de metalinguagem, de hermenutica.26 Especialmente na classificao quanto formao, ou quanto composio de vontades, a classificao dos atos administrativos apresenta-se ainda mais tormentosa. Com base nesse critrio, costuma-se dividir os atos administrativos em trs espcies: atos administrativos simples, atos administrativos complexos e atos administrativos compostos. Importante referir que uma das razes da j referida dificuldade de serem os atos administrativos classificados quanto formao se d justamente por que a diferenciao entre atos complexos e atos compostos muito sutil, sendo que parte da doutrina se vale de uma classificao dicotomizada (atos simples e atos complexos). Opta-se, no presente ensaio pela diviso tricotomizada supramencionada, porquanto a dita sutil diferena entre atos complexos e atos compostos justamente o cerne de um dos fundamentos pelos quais se poderia considerar equivocada a orientao jurisprudencial aqui criticada. CARRl, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73. A anlise da doutrina brasileira sobre a classificao dos atos administrativos quanto formao h de se iniciar pela compreenso dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles. Para o renomado autor, ato simples seria "o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado".27 J o ato administrativo complexo seria" o que se forma pela conjugao de vontade de mais de um rgo administrativo". Assevera Hely Lopes Meirelles, ainda em relao aos atos complexos, que tal categoria possuiria como elemento essencial "o concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico", razo pela qual "s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial".28 Por fim, o ato administrativo composto seria aquele que "resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel".29 Conclui, ento, o autor que "o ato composto distingue-se do ato complexo porque este s se forma com a conjugao de vontade de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade".30
CARRl, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73. SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 144. 26 Ensina OLIVEIRA. Regis Fernandes. Delegao e Avocao Administrativas. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 21 que "Os termos e conceitos jurdicos no se assemelham aos matemticos. No retratam perfis indeformveis. Por constiturem-se em frmulas verbais, os conceitos so amoldveis linguagem comum, e seu uso, com diversos focos de significao, torna difcil a exata compreenso do conceito. Por vezes, alguns juristas empregam-no em certo sentido; outros usam-no diversamente, separando-o do significado comum. A divergncia terminolgica confunde". 27 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 171. 28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.
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Em termos gerais, a classificao proposta por Hely Lopes Meirelles e o conceito de ato administrativo complexo, bem como a diferena entre esses e os atos compostos31 so seguidos pela doutrina brasileira,32 embora sempre com alguns temperamentos.33 O que chama a ateno, entretanto, que justamente esse conceito de ato complexo preconizado majoritariamente pela doutrina levaria percepo de que os atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no seriam enquadrados em tal categoria, embora o entendimento doutrinrio em tela tenha sido empregado para a construo jurisprudencial aqui criticada, notadamente a deciso exarada por ocasio do julgamento ao Recurso Extraordinrio n 195.861.34 Ora, se ato administrativo complexo aquele para cuja formao ou existncia, apresentam-se necessrias vrias vontades conjugadas, os atos administrativos dependentes de registro pelos Tribunais de Contas no podem ser considerados atos administrativos complexos. Isso porque todos os elementos de aperfeioamento de tais atos administrativos j so implementados quando da prtica dos mesmos pela prpria Administrao Pblica. A simples meno constitucional ao fato de que a apreciao realizada pelos Tribunais de Contas tem como parmetro a legalidade (ou validade) dos atos verificados induz, per se, a concluso de que se tratam de atos j existentes. Nesse sentido, no se pode olvidar a passagem j devidamente celebrizada de Pontes de Miranda, no sentido de que a legalidade (ou validade) atributo de atos que existem.35 Ou seja, tendo o Tribunal de Contas o mister de apreciar a legalidade (ou validade) dos atos sujeitos ao seu ato de registro, no se pode considerar tal apreciao uma manifestao volitiva componente ou requisito de sua formao. Demais disso, ainda a contribuir para o no-enquadramento dos atos sujeitos a registro como atos complexos h de ser considerado um aspecto pertinente sua produo de efeitos. Em efeito, tais atos sujeitos a registro (investidura, aposentadoria, pensionamento, etc.) embora tenha a sua legalidade (ou validade) apreciada ulteriormente sua efetivao pelos Tribunais de Contas, j produzem desde sua expedio e publicao todos os efeitos que lhe so imanentes. Isso significa dizer que tais atos administrativos no dependem da apreciao e, ao final, do registro pelos Tribunais de Contas para Conveniente recordar que tal diferenciao no seguida por todos os autores que debruaram suas atenes sobre o tema. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 390; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 109; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Lumen Juris, 1999, p. 87-88; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 215; GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 74; JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 209; MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 213; OLIVEIRA, Odlia Ferreira da Luz. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 110; SEABRA FAGUNDES, Miguel. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 38-40; TELLES, Antnio A. Queiroz. Introduo ao Direito Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 59. 33 Talvez os mais interessantes deles. pelo aprofundamento, sejam os propostos por ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 446-448; CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955, v. I, 243-246 e por CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro, Forense. 2003. p. 168-172. Demais disso, deve-se apontar que alguns autores, embora no tenham divergncias de fundo, atribuem outras denominaes ao que considerou acima "ato administrativo complexo", como o caso de MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: forense, 1998, p. 107. ao preferir a terminologia "ato administrativo conjunto". resguardando a expresso "ato complexo" para manifestaes bi ou plurilaterais de vontades mediante comunho de interesses. 34 Vide nota 20. 35 "Para que algo valha preciso que exista. No tem sentido falar-se de validade ou de invalidade a respeito do que no existe. A questo da existncia questo prvia. Somente depois de se afirmar que existe possvel pensar-se em validade ou invalidade. Nem tudo que existe suscetvel de a seu respeito discutir-se se vale, ou se no vale. No se h de afirmar nem de negar que o nascimento, a morte, ou a avulso, ou o pagamento valha. No tem sentido. To-pouco, a respeito do que no existe: se no houve ato jurdico, nada h que possa ser vlido ou invlido. Os conceitos de validade ou de invalidade s se referem a atos jurdicos, isto , atos humanos que entraram (plano da existncia) no mundo jurdico e se tornaram, assim, atos jurdicos" (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, t. IV. p. 7. Do mesmo modo, MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do Fato Jurdico (Plano da Existncia). 7. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 79.
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produzirem a totalidade de seus efeitos, uma vez que os mesmos j so produzidos desde a sua perpetrao pela prpria Administrao Pblica. N esse sentido, tomando-se como exemplo do ato de concesso de aposentadoria de um servidor pblico inscrito no regime prprio (art. 40, da CF/88), percebe-se que uma vez concedida a aposentadoria pela Administrao Pblica, antes mesmo de o ato ser remetido para a apreciao pelo Tribunal de Contas respectivo, j ocorre a produo de todos os efeitos jurdicos decorrentes da inativao. Em efeito, somente com a concesso de aposentadoria pela Administrao Pblica, portanto, j se opera a vacncia do cargo, podendo o mesmo ser prontamente provido por outro servidor.36 Demais disso, no se pode olvidar que a legislao referente ao tema estabelece que a aposentadoria compulsria automtica e to-somente declarada por ato vigente a partir do dia imediato implementao da idade-mxima de 70 anos,37 enquanto que a aposentadoria voluntria e por invalidez vigora a partir da publicao do respectivo ato.38 Ou seja, uma vez implementada a idade-mxima, na aposentadoria compulsria, ou publicado o ato, nos casos de aposentadoria voluntria ou por invalidez permanente, o servidor j possuir o status de inativo, passando a perceber proventos, ao invs de remunerao.39 Importante salientar que nada disso (vacncia, inativao, proventos) exige o dito registro pelo Tribunal de Contas, correspondendo, ao contrrio a efeitos j produzidos em face do simples ato de concesso pela prpria Administrao Pblica. O mesmo ocorre com o ato de investidura dos servidores pblico em cargos de provimento efetivo. Uma vez aprovados em concurso pblico, nomeados e empossados, os servidores gozaro de todos os efeitos decorrentes de sua condio funcional, independentemente de qualquer pronunciamento, verificao ou registro pelo Tribunal de Contas. Assim, o conceito de servidor pblico,40 a percepo da remunerao,41 a contagem do tempo de servio,42 o prazo para fins de estabilizao,43 o perodo aquisitivo de frias,44 a condio de funcionrio pblico para fins penais,45 a condio de agente pblico para efeitos da Lei de Improbidade,46 ou seja, todas as repercusses decorrentes da condio de servidor pblico, como visto, independem do registro do ato de investidura pelo Tribunal de Contas. Ou seja, deve-se entender que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas so formal e materialmente autnomos em relao ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. A circunstncia que lhes peculiariza no condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma vez que esse pressupe manifestaes de vontades conjugadas para a formao de um nico ato administrativo. No caso em comento, tem-se duas manifestaes de vontade que no s so autnomas, como so formal e materialmente consistentes em atos (manifestaes de vontade) autnomos. Ainda a demonstrar dita autonomia havida entre o ato sujeito a registro e o registro propriamente dito, alm do fato de que tais atos sujeitos a registro j produzem seus efeitos desde sua prtica/publicao, deve-se recordar que a deciso de registro propriamente dita pressupe, de forma autnoma, toda uma processualidade, na qual h de se observar, por exemplo, os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Nesse sentido, deve-se recordar um fato que esclarece tal autonomia de vontade havida nos atos de registro, em relao ao ato objeto de tal verificao. Trata-se do fato de que o prprio STF j se pronunciou, em diversas ocasies, no sentido de que seria invlida a deciso de negativa de registro -
Em relao aos servidores pblicos federais, por exemplo, o Art. 33, VII, da Lei n 8.112/90 preceitua que "a vacncia do cargo pblico decorrer de: ... aposentadoria;...". 37 Vide Art. 187, da Lei n 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n 8.112/90. 38 Vide Art. 187, da Lei n 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n 8.112/90. 39 Vide Art. 189. da lei n 8.112/90. 40 Vide Art. 2. da lei n 8.112/90. 41 Vide Art. 41. da lei n 8.112/90. 42 Vide Art. 100. da Lei n 8.112/90. 43 Vide Art. 21. da lei n 8.112/90 e. especialmente. o Art. 41. da (F/88. 44 Vide Art. 77. da lei n 8.112/90. 45 Vide Art. 327. do CP. 46 Vide Art. 2. da lei n 8.429192.
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independente do ato sujeito a registro - em que no se observou os princpios do contraditrio e da ampla defesa.47 Ora, inquestionvel, pois, a autonomia de tal deciso. Sendo assim, quer parecer equivocado o enquadramento dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como atos administrativos complexos, porquanto esse pressupe vontades conjugadas para a formao de um nico ato, enquanto que no caso dos atos sujeitos a registro o que se tem so duas decises independentes e autnomas, quais seja, o ato propriamente dito e o registro de tal ato. Isso significa dizer que, segundo a definio que se depreende da doutrina majoritria, os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no seriam atos administrativos complexos, mas atos administrativos compostos. Para se alcanar tal concluso, destaca-se o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem "ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumental em relao a do outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato s, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessrio; este ltimo pode ser pressuposto ou complementar daquele".48 Ao contrrio do que entende o STF, nos atos administrativos sujeitos a registro pelo Tribunal de Contas, a mecnica existente no consiste em uma manifestao de vontade sujeita a uma condio resolutiva, mas de duas manifestaes de vontade - uma principal (o ato sujeito a registro) e uma acessria e complementar (a deciso de registro de tal ato) -, ou seja, de dois atos administrativos, autnomos, seja quanto formao, seja quanto aos efeitos, seja, por fim, quanto aos princpios que orientam suas respectivas perfectibilizaes. Trata-se, pois, de ato composto e no de ato complexo. Tal considerao - a de que atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas so atos administrativos compostos e no complexos - por representar um equvoco de premissa contido nas decises aqui criticadas, j se prestaria a contradit-Ias. Ainda que assim no fosse, ou seja, mesmo que se entendessem tais atos s eitos a registro como complexos, no sentido de que a sua formao somente estaria aperfeioada quando da deciso de registro pelo Tribunal de Contas, um outro aspecto - j referido - poderia ser empregado para que se conclusse pelo equvoco nuclear das decises aqui criticadas, o de que no se poderia falar em prazo decadencial seno aps a deciso de registro pelo Tribunal de Contas. Trata-se do fato de que, como j mencionado acima, uma vez praticado/publicado um ato sujeito a registro,49 todos os seus efeitos, notadamente os efeitos favorveis aos seus destinatrios, j so produzidos, independentemente de qualquer pronunciamento oriundo da Corte de Contas incumbida de verificar a validade e registrar, pois, tal ato. Em funo disso, como ser demonstrado no prximo item, mesmo que se considerassem os atos sujeitos a registro atos administrativos complexos - o que no o caso - ainda assim, seria possvel concluir que as decises aqui comentadas padeceriam do vcio consistente na inobservncia do princpio da proteo da confiana, consectrio que do princpio da segurana jurdica. II A decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos e o princpio da proteo da confiana
RMS 23.383, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 17.06.2003; MS 24.268, ReI. p/ Acrdo Min. Gilmar Mendes, j. 05.02.2004; MS 22.357, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2004. Em relao necessidade de contraditrio e ampla defesa como condio para a extino de atos administrativos benficos aos seus destinatrios o STF j havia se pronunciado, em especial, nas seguintes decises: RE 158.543, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 30.08.1994; RE 199.733, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 15.12.1998. Todas essas decises vo ao encontro da feio procedimental da proteo s legtimas expectativas depositadas em atos estatais. Nesse sentido, vide: SCHONBERG, Soren J. Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford: Oxford Press, 2000, p. 31/63 e VILA, Humberto. Benefcios Fiscais Invlidos e a Legitima Expectativa do Contribuinte. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004, p. 2/5. 48 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 215. 49 Nomeao para cargo efetivo, aposentadoria de servidor inscrito no regime prprio de previdncia, concesso de penso, por exemplo.
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Um dos consectrios do Estado de Direito, previsto no Art. 1, da CF/88 consiste justamente na exigncia de que toda a atividade estatal deva submisso ordem jurdica - constitucional ou infraconstitucional por ele mesmo criada.50 Em funo disso, o princpio da legalidade, colocado, por razes bvias, em posio destacada nos estudos de Direito Administrativo51 desde o reconhecimento da autonomia cientfica de tal disciplina, o que coincide, com o surgimento do prprio Estado de Direito em sua feio liberal.52 Depreende-se da legalidade, por seu turno, a potestade atribuda ao Estado, e aqui interessa Administrao Pblica, de invalidar, extinguir, desconstituir os atos, condutas ou procedimentos que se apresentem, direta ou indiretamente, contrrios ao Direito e lei.53 Tais prerrogativas extintivas de atos e condutas contrrios ordem jurdica representam, pois, manifestao da assim denominada "autotutela administrativa", desde h muito reconhecida no Direito Administrativo brasileiro.54 Ocorre que a legalidade, embora extremamente relevante, no deve ser considerada como um "princpio absoluto".55 Trata-se, ao contrrio, de um primado hermenutico necessariamente instrumental, no sentido de que a legalidade no traz consigo um fim em si mesmo. Isto , no se pretende um estado de coisas decorrente da legalidade, por uma simples simpatia legalidade. Como se afirmou, a legalidade administrativa consiste em um instrumento voltado obteno de segurana jurdica para, em conjunto com tal princpio constitucional, conformar a noo de Estado de Direito.56 Da porque se afirmar que "Ia seguridad jurdica no es solamente seguridad en legalidad, sino
RE 158.215, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 30.04.1996; RE 154.159, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 10.06.1996; RE 158.655, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 20.08.1996; RE 162.309, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 03.12.1996; RE 198.016, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 01.04.1997; RE 170.463, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 16.12.1997; RE 223.230, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 01.06.1999; RE 215.624, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 16.12.1999; RE 194.295, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 07.11.2000; RE 252.245, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 14.11.2000; RE 242.064, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 14.11.2000; RE 247.262, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 13.02.2001. 51 Diz Celso Antnio Bandeira de Mello que "este la legalidade] o princpio capital para a configurao do regime jurdicoadministrativo" (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 90). Tambm nesse sentido, "o Direito Administrativo determinado por toda uma srie de princpios. O mais importante , seguramente, o princpio da legalidade da administrao pblica" (MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo. Trad. Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2001, p. 45). Concorda-se com os ilustres autores - e este ao que parece o contexto unicamente cabvel- quanto ao fato de que o princpio da legalidade o mais tratado doutrinariamente e mais diretamente relacionado com a atividade concreta ou normativa da Administrao Pblica. Uma hierarquizao a priori e abstrata que coloca a legalidade em posio de maior importncia em relao aos demais princpios. como se poderia depreender das passagens isoladamente consideradas no se apresenta, todavia, adequada. 52 SRVULO CORREIA, Jos Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 19. 53 Vide, no plano federal, o disposto no Artigo 2, pargrafo nico, I, da Lei n 9.784/99 ("A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade. proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. ... Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: ... I - atuao conforme a lei e o Direito"). notvel a influncia do Artigo 20.3, da Constituio da Alemanha ("Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmBige Ordnung, die vol/ziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden"). 54 Pode-se reconhecer como marcos da autotutela administrativa a edio, em 1963, da Smula 346 (A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos) e, posteriormente, em 1969, da Smula 473 (A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vicias que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-Ios, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial), ambas do STF. 55 Ora, no dado olvidar que "princpio absoluto", consoante os hodiernos estudos de hermenutica jurdica, consiste em uma contradio em termos, isso porque se algo princpio jurdico no pode ser considerado absoluto e, sendo absoluto, no se lhe pode reconhecer a feio de princpio. Demais disso, para uma crtica perspectiva totalizante e absoluta do princpio da legalidade, contrria, pois, ao seu prprio mister axiolgico, vide OHLWEILER, Leonel. Direito Administrativo em Perspectiva. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2000. 56 Pet 2.900 QO. Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2003.
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tambin, seguridad en el Derecho".57 Cumpre salientar que, na maioria dos casos, a legalidade cumpre o seu desiderato instrumental de garantia da segurana jurdica e, assim, de conformao do prprio Estado de Direito. Assim, no seria equivocado asseverar que uma determinada conduta administrativa contrria lei e ao Direito representaria, tambm, contrariedade noo de Estado de Direito, razo pela qual haveria de ser retirada no mundo jurdico, com efeitos retroativos, inclusive. Ocorre que, por vezes, em casos obviamente excepcionais, a legalidade induz a decorrncias que, ao invs de concretizar a segurana jurdica, culmina por contrari-Ia, razo pela qual se impe a ponderao de tais valores, com vistas consecuo do Estado de Direito. Impe-se, pois, como dito em outra poca, que a legalidade seja "temperada" com outros valores no menos relevantes segurana jurdica.58 Desse fluxo de idias, tem-se como um dos mais importantes instrumentos de ponderao da legalidade e da segurana jurdica a fixao de uma delimitao prazal para que a Administrao Pblica exera potestade que lhe outorgada de invalidar seus prprios atos administrativos. Eis a decadncia administrativa que, em termos gerais, e em relao ao plano federal, prevista no Artigo 54, da Lei n 9.784/99.59 Trata-se de uma ntida manifestao do princpio da proteo da confiana, o qual, dada a tradio eminentemente "legalista" do Direito Pblico ptrio, vem sofrendo indevidas resistncias.60 Com efeito, o princpio da proteo da confiana apresenta-se com uma deduo do princpio do Estado de Direito61 e da segurana jurdica, sendo dessa uma feio subjetiva,62 tendo por precpua finalidade a obteno de um LUENGO, Javier Garca. El Principio de Proteccin de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 198. O emprego da expresso "temperar a legalidade com outros cnones da estabilidade das relaes jurdicas" deve-se a uma remisso a precedentes de lavra do eminente Min. Humberto Gomes de Barros, no Superior Tribunal de Justia, dos quais se destacam o REsp 6.518, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 19.08.1991 e o REsp 45.522, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 14.09.1994. 59 "O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 {cinco} anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f". 60 "... el principio de proteccin de la confianza legtima tiene un contenido realmente chocante para nuestra mentaldad jurdicoadministrativa, formada en el respeto absoluto de la legalidad de la actuacin administrativa, respeto que acta como limite ai juego de otros principias utilizados por nuestra jurisprudncia contencioso-administrativa como el de la buena f o el de los actos proprios, ya que permite mantener los efectos de determinadas situaciones ilegales, mantenimiento que se justifica por la proteccin que merece el particular que confi legtimamente en la estabilidad de la situacin jurdica creada por la Administracin. En tales supuestos, la seguridad jurdica prima sobre el principio da legalidad de la actuacin administrativa e impide a la Administracin remover la situacin favorable ai Administrado por muy ilegal que sea" (MARIN RIAO apud BLANCO, Federico A. Castollo. La Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998, p. 99). Almiro do Couto e Silva ensina, ainda, que "A Administrao Pblica brasileira, na quase totalidade dos casos, aplica o princpio da legalidade, esquecendo-se completamente do princpio da segurana jurdica. A doutrina e a jurisprudncia nacionais, com as ressalvas apontadas, tm sido muito tmidas na afirmao do princpio da segurana jurdica" (COUTO E SILVA, Almiro. Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 84. out./dez. 1987, p. 62). 61 Nesse sentido, vide: CAlMES, Sylvia. Ou Principe de Protection de la Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Franais. Paris: Dalloz, 2001, p. 63 e H ECK, Lus Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princpios Constitucionais - Contributo para uma Compreenso da Jurisdio Constitucional Federal Alem. Porto Alegre: Safe, 1995, p. 186. 62 COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular os seus prprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (lei n 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237, jul./set 2004, esp. p. 272-276. Do mesmo modo CANOTllHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 256, para quem "o homem necessita de segurana para conduzir, planificar e conforma autnoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana como elementos constitutivos do Estado de direito. Estes dois princpios - segurana jurdica e proteo da confiana - andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princpio da proteo da confiana como um subprincpio ou como uma dimens,30 especfica da segurana jurdica. Em geral, considera-se que a segurana jurdica est conexionada com elementos objetivos da ordem jurdica - garantia de estabilidade jurdica, segurana de orientao e realizao do direito - enquanto a proteo da confiana se prende mais com as componentes subjectivas da segurana. designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivduos em relao aos efeitos jurdicos dos actos".
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estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais. O referido mister, por seu turno, encontra concreo atravs de diversos instrumentos, dos quais se destaca a preservao ou manuteno de atos administrativos,63 mesmo que praticados de modo contrrio ordem jurdica, desde que a confiana neles depositada pelos seus destinatrios seja legtima, em funo da boaf64 e do decurso de um largo espao de tempo. Tal delimitao prazal prevista, no plano federal, no Art. 54, da Lei n 9.784/99,65 que concretiza a proteo da confiana e a segurana jurdica na medida em que no permite a perpetuao da prerrogativa anulatria da Administrao Pblica, impondo a preservao de atos administrativos mesmo quando invlidos, se ultrapassado, da prtica do ato ou da fruio de seus efeitos patrimoniais, o prazo decadencial de cinco anos. Cumpre salientar que a decadncia da potestade invalidatria que se analisa reclama, basicamente, a conjugao de trs requisitos legalmente previstas.66 O primeiro critrio diz respeito natureza do ato administrativo, porquanto somente se possa falar em decadncia da potestade anulatria da Administrao Pblica quando se tratar de atos que produzem efeitos benficos aos seus destinatrios, ou seja, quando de tratar de um "ato administrativo ampliativo".67
COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular os seus Prprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (lei n 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237. jul./set. 2004, esp. p. 274. Antes de tal trabalho, o ilustrado professor gacho j havia tratado do assunto em outros dois trabalhos: COUTO E SILVA, Almiro. Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 84, out./dez. 1987 e COUTO E SILVA, Almiro. Prescrio Qinqenria da Pretenso Anulatria da Administrao Pblica com Relao a seus Atos Administrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204. abr./jun. 1996. 64 PREZ, Jess Gonzles. EI Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. 3. ed. Madri: Civitas, 1999, p. 55, para quem "Y as 10 pane de manifiesto el resumen que se ofrece a continuacin dei rgimen jurdico dei principio de la confianza legtima. Los requisitos para que opere el principio y las efectos no difieren sustancialmente de las que constituyen el rgimenjurdico dei principio de la buena fe". 65 Importante ser dito que, em criticvel providncia, adotou-se o imperial instrumento previsto no Artigo 62, da Constituio Federal, para, atravs da Medida Provisria n 138, de 20.11.2003, convertida na Lei n 10.839/04, inserir-se o Artigo 103-A, Lei n 8.213/91, o qual previu que o "o direito da Previdncia Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os seus beneficirios decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f". Tal regra, que obviamente no revogou o Artigo 54, da Lei n 9.784/99, trouxe norma especial em relao "Previdncia Social", em que se ampliou o prazo para 1 O (dez) anos. Quanto ao novel dispositivo tem-se a dizer, inicialmente, que o prazo decenrio exagerado e, portanto, no alcana o desiderato de se dar concreo ao principio da segurana. Ademais, "Seguridade Social" consiste em uma expresso deveras ampla e carente de significado, porquanto no denota nenhuma pessoa jurdica ou rgo pblico integrantes da Administrao Pblica Federal. Aps tudo isso, a regra do Art. 1 03-A, da Lei n 8.213/91 foi alterada por outra Medida Provisria, qual seja a MP 242, a qual, por seu 'turno, encontra-se suspensa por deciso liminar exarada pelo Min. Marco Aurlio nas ADIs 3467, 3473 e 3505. 66 A inexistncia de critrios objetivos e previamente determinados quanto ponderao entre a legalidade e a proteo da confiana geraria, por mais paradoxal que parea, um estado de insegurana jurdica. Ensina LUENGO, Javier Garcia. El Principio de Proteccin de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 88, que "Ia falta de unos requisitos claros a la hora de determinar la aplicabilidad dei principio de proteccin de la confianza genera, paradjicamente, inseguridad jurdica". 67 Atos ampliativos "constituam direitos na esfera jurdica do destinatrio, eliminem restries ao exerccio de direitos pr-existentes, eliminem ou restrinjam obrigaes, ou, ainda, que constituam na esfera jurdica do particular situaes jurdicas activas diferentes dos direitos subjectivos, designadamente simples poderes ou faculdades" (SRVULO CORREIA, Jos Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 290). No texto do Artigo 54, da Lei n 9.784/99, utilizou-se a expresso "atos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios".
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O segundo requisito exigido como critrio de ponderao entre a proteo da confiana e a legalidade administrativa, tambm prevista pelo Artigo 54, da Lei n 9.784/99, consiste na boa-f do destinatrio do ato, assim compreendida o fato de que esse no tenha contribudo para a invalidade que eiva o ato.68 Por fim, o ltimo dos requisitos reclamados pelo Art. 54, da Lei n 9.784/99, ou seja, para a decadncia administrativa corresponde ao prazo qinqenrio a contar da prtica do ato viciado ou, no caso a efeitos patrimoniais contnuos, da percepo do primeiro pagamento. Trata-se de um critrio flagrantemente objetivo, cuja aferio se faz, por isso mesmo, singela. O lapso temporal , como no poderia deixar de ser, determinante para a implementao do prazo extintivo decadencial.69 Retomando-se a anlise das decises do STF que se fazem objeto do presente ensaio, tem-se justamente em relao a esse ltimo requisito para a implementao da decadncia administrativa, o ncleo do que parece ser a incorreo cometida pelo Pretria Excelso, na medida em que considerou no caso dos atos sujeito a registro pelos Tribunais de Contas - mal tidos como atos complexos - que o termo inicial do prazo decadencial seria no a prtica do ato administrativo sujeito a registro, mas do registro exarado pelo Tribunal de Contas. Ora, a decadncia administrativa corresponde a uma garantia que ter o destinatrio de um ato administrativo invlido para que, mesmo reconhecida tal vcio, no seja o ato administrativo anulado. No cerne de tal proteo, encontra-se a legitimidade da expectativa depositada pelo administrado. Considerando-se que tal expectativa se inicia no com o registro pelo Tribunal de Contas, mas com a prtica do ato, e desse momento - e no daquele - que h de se iniciar a contagem do prazo de decadncia administrativa. No se pode negar,' pois, que da prtica do ato - e no do registro - que se inicia o "depsito" de confiana do ato administrativo sujeito a registro. Como se afirmou, tal ato apresenta-se formal e materialmente autnomo em relao ao seu ulterior registro. Desde a sua prtica pela Administrao Pblica, tal ato se entroniza no mundo jurdico, porquanto j implementa todos os pressupostos pertinentes ao plano da existncia. Praticado o ato, ademais, seus efeitos j so todos produzidos, como se viu acima, independentemente do registro pelo Tribunal de Contas. Demais disso, o ato administrativo sujeito a registro, uma vez praticado ou publicado, j se v qualificado pela presuno de legitimidade que tambm auxilia na construo da confiana digna de proteo, Nesse sentido, no se poderia afirmar que a presuno de legitimidade do ato somente teria incio quando da deciso de registro pelo Tribunal de Contas. Ultima ratio, a confiana digna de proteo j se inicia com a prtica do ato e no to-somente com o seu registro, razo pela qual o prazo decadencial h de ter seu incio quando efetivamente se inicie a produo de seus efeitos.70 Um nico exemplo concreto, extrado justamente das decises aqui critica das, ser suficiente para a demonstrao do que se est sustentando. No caso do Mandado de Segurana n 25.015, tinha-se a seguinte situao: o impetrante, militar reformado desde 1975, acumulava tais proventos com os proventos decorrentes de aposentadoria em cargo civil de auxiliar de informaes da ABIN, desde 1995,
Nesse sentido, importante referir o REsp. 603.135, ReI. Min. Teori Zavazcki, j. 08.06.2004, no qual se deixou de aplicar a regra em comento em face da m-f comprovada do destinatrio do ato. 69 Nesse sentido, pode-se dizer, tal como faz OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. O Sentido da Vinculao Administrativa Juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1069, que o "tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como em qualquer outro sector do ordenamento, um papel de facto gerador do 'esquecimento' de situaes jurdicas contrras ou conformes legalidade jurdico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos". 70 Nesse sentido, pensando-se no princpio da proteo da confiana que se referiu anteriormente que, para se demonstrar a incorreo das decises aqui criticadas, seria irrelevante qualificar os atos sujeitos a registro como atos administrativos complexos ou compostos, porquanto de qualquer forma no se poderia negar que o incio da fruio de seus efeitos se d com a prtica do ato sujeito a registro e no com a deciso de registro pelo Tribunal de Contas.
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quando se inativou na ltima das funes, at que, em 2004, aps negativa de registro pelo Tribunal de Contas, foi suspensa a percepo dos proventos decorrentes do cargo civil. 71 Percebe-se, pois, que do ato supostamente invlido (ato de aposentadoria no cargo civil) at a deciso de registro pelo Tribunal de Contas da Unio operou-se o transcurso de nove anos, nos quais o impetrante se encontrava no pleno gozo dos efeitos benficos decorrentes da aposentadoria. Assim, se o que se pretende com a decadncia administrativa a concretizao do princpio da proteo da confiana e, com isso, a obteno de um estado de segurana jurdica, impe-se concluir que a deciso do STF no cumpre seu desiderato de guarda do Estado de Direito e, pois, da Constituio, ao deixar de reconhecer como termo inicial da decadncia a prtica do ato, para faz-lo em relao to-somente com a deciso de registro pelo Tribunal de Contas respectivo. Concluses No se nega que se mostra extremamente desconfortvel a posio de criticar uma significativa quantidade de decises exaradas pelo Supremo Tribunal Federal, seja pela autoridade que tal corte traz consigo, seja pelo reconhecimento tcnico e pessoal de que cada um de seus membros merecedor. Todavia, buscou-se no presente ensaio, o qual ambiciona incentivar ao debate, contrariar respeitosamente um posicionamento havido na Corte Constitucional, atravs da anlise das premissas tericas nele vertidas, com vistas a alcanar concluses que podem ser assim resumidas: - A destacada posio institucional atribuda ao Supremo Tribunal Federal, na interpretao, aplicao e guarda de Constituio Federal no se presta a imunizar de crticas as decises exaradas naquela Corte, sendo imposto aos operadores do Direito que se promova o exame do contedo decisrio criticado, seja para com ele concordar, seja para dele discordar, sempre com vistas ao aprimoramento da Cincia Jurdica; - Colocou-se sob lentes crticas a orientao jurisprudencial sedimentada por uma srie de Mandados de Segurana julgados pelo STF, nos quais se deixou de reconhecer o incio da contagem do prazo de decadncia da potestade anulatria da Administrao Pblica em atos sujeitos verificao pelos Tribunais de Contas, nos termos do Art. 71, lII, da CF/88, seno aps a deciso de registro; - Ao contrrio do que entende o STF, como premissa terica para a orientao criticada, os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no so atos administrativos complexos, uma vez que esses consistem em atos para cuja formao necessria a conjugao de vontades de rgos ou entes diversos; - Isso porque, de um lado, a verificao realizada pelos Tribunais de Contas pautada pela noo de legalidade (ou validade) do ato, o que pressupe a sua existncia e, de outro, porque os atos sujeitos a registro e a deciso de registro propriamente dita so formal e materialmente atos administrativos autnomos; - A autonomia de tais atos, um principal (o ato sujeito a registro) e o outro acessrio e complementar (a deciso de registro), demonstrada pelo fato de que cada um deles surte efeitos jurdicos diversos, bem assim possuem pressupostos e formalidades independentes. Tratam-se, seguindo-se a doutrina majoritria, de atos administrativos compostos; - A juridicidade, assim compreendida a necessidade de que a atividade estatal de administrao pblica seja adequada ordem jurdica, uma decorrncia do Estado de Direito, razo pela qual a legalidade administrativa merece posio de destaque no Direito Administrativo;
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Importante recordar que, embora no se tenha reconhecido a alegao de decadncia, a ordem foi concedida sob o argumento de que b "o art. 93, 9, da Constituio do Brasil de 1967, na redao da EC 1169, bem como a Constituio de 1988, antes da EC 20/98, no obstavam o retorno do militar reformado ao servio pblico e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os respectivos proventos".
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- Todavia, a legalidade no se apresenta absoluta, na medida em que possui o papel instrumental de garantir a segurana jurdica, outro princpio constitucional no menos relevante ao Estado de Direito. Assim, quando as circunstncias determinadas pelo princpio da legalidade afrontarem a segurana jurdica, a legalidade dever ser ponderada com vistas consecuo do Estado de Direito; - Dentre os mecanismos de ponderao entre a legalidade e a segurana jurdica, coloca-se em destacada posio o princpio da proteo da confiana, o qual tem por precpua finalidade a obteno de um estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais; - De tal princpio decorre, dentre outros institutos, a decadncia da potestade de invalidao ex officio de atos administrativos quando tais atos tenham sido praticados em benefcio de seus destinatrios, sem que esses tenham contribudo para a invalidade e j se tenha transcorrido, desde a prtica do ato, um significativo lapso temporal; - Considerando-se que tal prazo decadencial se fundamenta na confiana legitimamente depositada no ato pelo destinatrio, que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas j produzem os seus efeitos desde a sua prtica pela Administrao Pblica, bem como desde esse momento j se encontram portadores do atributo da presuno de legitimidade, a confiana depositada em tais atos apresenta-se legtima desde quando a Administrao Pblica o pratica e no desde quando venha o Tribunal de Contas a se pronunciar quanto ao registro, razo pela qual da prtica do ato que deve ser contado o prazo da decadncia administrativa. Julho de 2005. Referncias bibliogrficas ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. VILA, Humberto. Benefcios Fiscais Invlidos e a Legtima Expectativa do Contribuinte. Revista Dilogo jurdico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994. BLANCO, Federico A. Castollo. La Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998. BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos (Org.).Administrao Pblica - Direito Administrativo, Financeiro e Gesto Pblica: Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. CALMES, Sylvia. Du Principe de Protection de Ia Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Franais. Paris: Dalloz, 2001. ANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000. CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958. CARRI, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Buenos Aires: Abaledo-Perrot, 1965. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4.ed. So Paulo: Lumen Juris, 1999. CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955. v. I.
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Atos Administrativos Sujeitos a Registro pelos Tribunais de Contas e a Decadncia da Prerrogativa Anulatria da Administrao Pblica Rafael Da Cs Maffini Advogado em Porto Alegre. Mestre e Doutorando em Direito pela UFRGS. Professor de Direito Administrativo Sumrio: Introduo - I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos - II A decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos e o princpio da proteo da confiana - Concluses Referncias bibliogrficas Introduo O Direito e a Constituio so o que as Cortes Constitucionais dizem que so. Tal mxima - referida por Hart -1 revela-se absolutamente apropriada num sistema judicirio como o brasileiro, em que o Supremo Tribunal Federal qualificado solenemente na Carta Poltica como o "guardio precpuo da Constituio".2 Demais disso, questes de poltica judiciria, notadamente aquelas pertinentes ao excessivo volume de demandas que desguam no Poder Judicirio,3 germinam uma tendncia cada vez mais acentuada de concentrao decisria de matrias constitucionais no Supremo Tribunal Federal, em bvio detrimento dos mecanismos de controle difuso de constitucionalidade.4 Por certo, a interpretao constitucional oriunda do Pretrio Excelso merece respeito e impe obedincia, dada a legitimao institucional que lhe imanente. No entanto, o mister institucional cometido ao Supremo Tribunal Federal de ser a boca que pronuncia as palavras da Constituio Federal,5 seu intrprete autntico,6 pois, no o imuniza de crticas. Ao jurista se impe uma avaliao atenta das decises exaradas pelo STF - ou por qualquer outro rgo jurisdicional seja para revelar e reconhecer a correo dos fundamentos que ensejaram a deciso, seja para apontar eventuais equvocos de premissa ou, em sentido mais amplo, a incorreo inerente ao julgamento analisado. "A supreme tribunal has the last word in saying what the law is and, when it has said it, the statement that the court was wrong has no consequences within the system: no one's rights or duties are thereby altered. . ... This leads to another from ofthe denial that courts in deciding are ever bound by rules: "The law (or the constitution) is what the court say it is." (HART, Herbert L.A. The Concept of Law. london: Oxford, 1961, p. 138). 2 "CF, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, ...". 3 O prprio Poder Pblico, no se pode olvidar, um dos principais responsveis pelo incomensurvel nmero de demandas que vertem ao Poder Judicirio. 4 A Emenda Constitucional n 45, de 08.12.2004 (publicada no DOU de 31.12.2004) cristalizou ainda mais tal tendncia, ao ampliar ou atribuir vinculatividade s decises oriundas do STF, especialmente com a redao dada aos Artigos 102, 2 ("As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal") e 103-A ("O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei"). Antes da EC n 45/04, a referida tendncia j aparecia na legislao infraconstitucional, especialmente na lei n 9.868/99 (Art. 28, pargrafo nico) e na lei n 9.882/99 (Art. 10, 3). 5 Tal considerao no mais do que uma parfrase a Montesquieu (MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Trad. Pedra Vieira Mata. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 176). que obviamente no pode ser interpretada com uma ode endereada a um comportamento autmato e restritivo dos integrantes daquela Corte. 6 Aqui, intrprete autntico expresso utilizada no sentido empregado por Kelsen. Verbis: "a interpretao feita pelo rgo aplicador do Direito sempre autntica. Ela cria Direito. ... Mas autntica, isto , criadora de Direito, -o a interpretao atravs de um rgo aplicador do Direito, ainda quando crie Direito apenas uma norma individual ou execute uma sano" (KELSEN. Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 4. ed. Coimbra: Armnio Amado, 1979, p. 472).
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Tal posicionamento crtico, longe de significar afronta ao importante papel desempenhado pelo STF, o coloca em relevo. O produto da atividade jurisdicional necessariamente carece de mediatizao humana e, como tal, apresenta-se suscetvel a erros. Tanto quanto falvel, a condio humana traz consigo a caracterstica da mutabilidade, razo pela qual se permite cogitar de uma alterao de posicionamento,7 mesmo que levado a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Ou seja, o papel da Cincia Jurdica, e pois, daqueles que dela se ocupam, deve visar sempre construo, mesmo que, para tanto, tenha de destruir, no plano terico, os argumentos jurdicos empregados como fundamentos para as decises judiciais. O presente ensaio almeja justamente promover uma anlise crtica de uma orientao intrnseca a decises recentemente levadas a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Tratam-se dos Mandados de Segurana n 24.958,8 24.997,9 25.015,10 25.036,11 25.037,12 25.090,13 25.09514 e 25.192,15 todos impetrados contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da Unio. O que assemelha tais decises o fato de que, embora tenham tido um resultado unnime de concesso da ordem pleiteada, deixaram de reconhecer a decadncia da potestade administrativa de invalidao ex officio de atos administrativos, sob o argumento de que a jurisprudncia daquela corte, segundo o Min. Eros Grau, tem "entendido que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeioando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido, pois, a condio resolutiva, no se operam os efeitos da decadncia antes da integrao da vontade final da Administrao".16 Em outras palavras, entendeu-se, em relao aos atos sujeitos a registro17 pelos Tribunais de Contas, que, embora tais atos administrativos tenham sido praticados h largo tempo, o prazo decadencial havido para a Administrao Pblica promover a sua invalidao no teria o seu termo inicial, seno aps a deciso de registro do referido ato pela respectiva Corte de Contas, uma vez que somente aps esse momento que se poderia considerar perfectibilizado o ato administrativo. Ora, em que pese o j referido papel do STF de "dizer" a Constituio Federal, bem assim da importncia dos relatores dos ares tos ora criticados - Min. Marco Aurlio e Min. Eros Grau -, que tanto contribuem para a construo do Direito Pblico ptrio, quer parecer que tais decises no se coadunam com a melhor aplicao do princpio da proteo da confiana, o qual se apresenta cada vez mais relevante construo terica do Direito Administrativo.
Traduo de mutabilidade e de humildade a passagem de CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958, XXI, pela qual "chi vuol sapere perch, dopo tanti anni, continuo a studiare e a scrivere, sappia dunque che cosi faccio per correggere, fino a che posso, i mieri errori". 8 MS 24.958-7/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 02.02.2005. 9 MS 24.997-8/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 10 MS 25.015-1/DF; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 11 MS 25.036-4/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 12 MS 25.037-2/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 13 MS 25.090-9/DI; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 14 MS 25.095-0/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 15 MS 25.192-1/DF, Rel. Min. Eros Grau, j. 07.04.2005. 16 Tal passagem encontrada em todos os Acrdos acima referidos, relatados pelo Min. Eros Grau. 17 Em relao categoria dos atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas, tem-se a base normativoconstitucional no Artigo 71, III, da Carta Poltica ("Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: ... III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;... "). que embora se referia ao Tribunal de Contas da Unio. projeta-se aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. quando houver, por fora do Artigo 75. tambm da CF/88.
A demonstrao de que a orientao jurisprudencial aqui criticada desgarra-se efetivamente do princpio acima referido (princpio da proteo da confiana), apresenta-se o objeto desse artigo, o qual ser dividido em duas partes. N a primeira delas, tratar-se- do enquadramento - ao que parece equivocado - dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como "atos administrativos complexos". Num segundo momento, as decises acima referidas sero critica das luz do princpio da proteo da confiana. I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos Dispe o Artigo 71, da Constituio Federal18 que compete aos Tribunais de Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, ressalvados para os cargos em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses. Em outras palavras, uma vez investido um agente pblico em um cargo, emprego ou funo pblica, tais atos de provimento sero apreciados pelos respectivos Tribunais de Contas para fins de registro. Do mesmo modo, uma vez perpetrada a aposentadoria, a reforma ou o pensionamento de algum servidor, militar ou dependente de servidor pblico, esses atos de concesso de benefcio previdencirio sero apreciados pelos Tribunais de Contas respectivos para fins de registro. Tal "apreciao, para fins de registro", cumpre salientar, consiste na verificao, sem carter jurisdicional, da legalidade ou, num sentido mais amplo, da validade dos atos administrativos benficos queles que so investidos em funes pblicas, inativados ou pensionados pela Administrao .Pblica.19 Em face da necessidade de que a investidura e a inativao da maior parte dos agentes pblicos sejam submetidas apreciao e, por fim, ao registro pelos Tribunais de Contas, vrios so os julgados exarados tanto pelo Supremo Tribunal Federal20 quanto pelo Superior Tribunal de Justia21 no sentido de que tais atos seriam "atos administrativos complexos".22 23 Tal concluso, qual seja, a de que os atos sujeitos a registro seriam "atos administrativos complexos", rogando-se vnia tradio e, pois, a quem para ela contribuiu, no parece ser a mais correta. Alm disso, mesmo que se entendesse correta tal premissa - atos sujeitos a registro so atos administrativos complexos -, ainda assim no se poderia chegar concluso de que a decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos viciados somente teria o seu termo inicial quando do pronunciamento pelo Tribunal de Contas. Com efeito, a classificao dos atos administrativos no pode ser considerada tema singelo. Isso porque, de um lado, apresenta-se rdua a tarefa de se catalogar uma categoria to vasta e abrangente e, de Uma interessante anlise do desiderato e da organizao dos Tribunais de Contas encontrada em BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos (Org.). Administrao Pblica - Direito Administrativo, Financeiro e Gesto Pblica: Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 97-109. 19 Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 135. 20 Alm dos julgados acima referidos (vide notas 8-15), que se fazem objeto dos comentrios crticos aqui vertidos, podem ser citados os seguintes precedentes: MS 8.886, ReI. Min. Cndido Motta, j. 06.12.1963; MS 19.861, ReI. Min. Thompson Flores, j. 31.03.1971; MS 19.873, ReI. Min. Amaral Santos, j. 09.06.1971; RE 195.861, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 26.08.1997; MS 24.754, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 07.10.2004. 21 REsp 1.560, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 05.02.1990; RMS 693, ReI. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 28.11.1990; RMS 6.777, ReI. Min. Gilson Dipp, j. 11.09.2001; EDcl nos Edcl no RMS 10.983, ReI. Min. Jos Arnaldo da Fonseca, j. 11.12.2001. 22 Embora haja algumas discordncias, algumas inclusive inseridas no presente ensaio, no se pode deixar de considerar interessante a abordagem sobre o plo passivo do Mandado de Segurana quando da negativa de registro de atos de concesso de aposentadoria foi feita por HOMERCHER, Maria Cristina D'Arienzo. Da Autoridade Coatora no Mandado de Segurana em Deciso Denegatria de Registro de Ato de Concesso de Aposentadoria pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, UFRGS, 2003. Monografia (Especializao em Processo Civil - Processo e Constituio). 23 A orientao jurisprudencial dos Tribunais Superiores, ademais, influencia decises exaradas em Tribunais Inferiores, como se pode depreender dos EI 70.010.318.798,2 Grupo de Cmaras Cveis do TJRS, ReI. Desa. Matilde Chabar Maia, j. 11.02.2005 e AC 20020110501444, 2a Turma Cvel do TJDFT, ReI. Des. Mrio Selmiro, j. 22.11.2004.
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outro, no se pode olvidar que os critrios taxiolgicos por vezes carecem de cientificidade. Isso porque tais critrios de classificao so demasiadamente voltados noo de utilidade, em detrimento da noo de correo. No se pode olvidar a celebrizada passagem pela qual as classificaes no poderiam ser classificadas como certas ou erradas, mas teis ou inteis.24 Em solo ptrio, j se afirmou que "toda classificao em cincia feita sob o critrio da utilidade: as classificaes so formuladas para servirem a algum fim. Elas no existem por si, isto , no derivam da 'natureza da coisa"'.25 Alm disso, toda a tarefa de classificar e de delinear conceitos jurdicos apresenta-se naturalmente tormentosa. Aos problemas de tcnica jurdica, aliam-se outros - talvez mais complexos - de linguagem, de metalinguagem, de hermenutica.26 Especialmente na classificao quanto formao, ou quanto composio de vontades, a classificao dos atos administrativos apresenta-se ainda mais tormentosa. Com base nesse critrio, costuma-se dividir os atos administrativos em trs espcies: atos administrativos simples, atos administrativos complexos e atos administrativos compostos. Importante referir que uma das razes da j referida dificuldade de serem os atos administrativos classificados quanto formao se d justamente por que a diferenciao entre atos complexos e atos compostos muito sutil, sendo que parte da doutrina se vale de uma classificao dicotomizada (atos simples e atos complexos). Opta-se, no presente ensaio pela diviso tricotomizada supramencionada, porquanto a dita sutil diferena entre atos complexos e atos compostos justamente o cerne de um dos fundamentos pelos quais se poderia considerar equivocada a orientao jurisprudencial aqui criticada. CARRl, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73. A anlise da doutrina brasileira sobre a classificao dos atos administrativos quanto formao h de se iniciar pela compreenso dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles. Para o renomado autor, ato simples seria "o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado".27 J o ato administrativo complexo seria" o que se forma pela conjugao de vontade de mais de um rgo administrativo". Assevera Hely Lopes Meirelles, ainda em relao aos atos complexos, que tal categoria possuiria como elemento essencial "o concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico", razo pela qual "s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial".28 Por fim, o ato administrativo composto seria aquele que "resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel".29 Conclui, ento, o autor que "o ato composto distingue-se do ato complexo porque este s se forma com a conjugao de vontade de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade".30
CARRl, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73. SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 144. 26 Ensina OLIVEIRA. Regis Fernandes. Delegao e Avocao Administrativas. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 21 que "Os termos e conceitos jurdicos no se assemelham aos matemticos. No retratam perfis indeformveis. Por constiturem-se em frmulas verbais, os conceitos so amoldveis linguagem comum, e seu uso, com diversos focos de significao, torna difcil a exata compreenso do conceito. Por vezes, alguns juristas empregam-no em certo sentido; outros usam-no diversamente, separando-o do significado comum. A divergncia terminolgica confunde". 27 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 171. 28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.
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Em termos gerais, a classificao proposta por Hely Lopes Meirelles e o conceito de ato administrativo complexo, bem como a diferena entre esses e os atos compostos31 so seguidos pela doutrina brasileira,32 embora sempre com alguns temperamentos.33 O que chama a ateno, entretanto, que justamente esse conceito de ato complexo preconizado majoritariamente pela doutrina levaria percepo de que os atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no seriam enquadrados em tal categoria, embora o entendimento doutrinrio em tela tenha sido empregado para a construo jurisprudencial aqui criticada, notadamente a deciso exarada por ocasio do julgamento ao Recurso Extraordinrio n 195.861.34 Ora, se ato administrativo complexo aquele para cuja formao ou existncia, apresentam-se necessrias vrias vontades conjugadas, os atos administrativos dependentes de registro pelos Tribunais de Contas no podem ser considerados atos administrativos complexos. Isso porque todos os elementos de aperfeioamento de tais atos administrativos j so implementados quando da prtica dos mesmos pela prpria Administrao Pblica. A simples meno constitucional ao fato de que a apreciao realizada pelos Tribunais de Contas tem como parmetro a legalidade (ou validade) dos atos verificados induz, per se, a concluso de que se tratam de atos j existentes. Nesse sentido, no se pode olvidar a passagem j devidamente celebrizada de Pontes de Miranda, no sentido de que a legalidade (ou validade) atributo de atos que existem.35 Ou seja, tendo o Tribunal de Contas o mister de apreciar a legalidade (ou validade) dos atos sujeitos ao seu ato de registro, no se pode considerar tal apreciao uma manifestao volitiva componente ou requisito de sua formao. Demais disso, ainda a contribuir para o no-enquadramento dos atos sujeitos a registro como atos complexos h de ser considerado um aspecto pertinente sua produo de efeitos. Em efeito, tais atos sujeitos a registro (investidura, aposentadoria, pensionamento, etc.) embora tenha a sua legalidade (ou validade) apreciada ulteriormente sua efetivao pelos Tribunais de Contas, j produzem desde sua expedio e publicao todos os efeitos que lhe so imanentes. Isso significa dizer que tais atos administrativos no dependem da apreciao e, ao final, do registro pelos Tribunais de Contas para Conveniente recordar que tal diferenciao no seguida por todos os autores que debruaram suas atenes sobre o tema. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 390; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 109; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Lumen Juris, 1999, p. 87-88; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 215; GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 74; JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 209; MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 213; OLIVEIRA, Odlia Ferreira da Luz. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 110; SEABRA FAGUNDES, Miguel. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 38-40; TELLES, Antnio A. Queiroz. Introduo ao Direito Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 59. 33 Talvez os mais interessantes deles. pelo aprofundamento, sejam os propostos por ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 446-448; CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955, v. I, 243-246 e por CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro, Forense. 2003. p. 168-172. Demais disso, deve-se apontar que alguns autores, embora no tenham divergncias de fundo, atribuem outras denominaes ao que considerou acima "ato administrativo complexo", como o caso de MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: forense, 1998, p. 107. ao preferir a terminologia "ato administrativo conjunto". resguardando a expresso "ato complexo" para manifestaes bi ou plurilaterais de vontades mediante comunho de interesses. 34 Vide nota 20. 35 "Para que algo valha preciso que exista. No tem sentido falar-se de validade ou de invalidade a respeito do que no existe. A questo da existncia questo prvia. Somente depois de se afirmar que existe possvel pensar-se em validade ou invalidade. Nem tudo que existe suscetvel de a seu respeito discutir-se se vale, ou se no vale. No se h de afirmar nem de negar que o nascimento, a morte, ou a avulso, ou o pagamento valha. No tem sentido. To-pouco, a respeito do que no existe: se no houve ato jurdico, nada h que possa ser vlido ou invlido. Os conceitos de validade ou de invalidade s se referem a atos jurdicos, isto , atos humanos que entraram (plano da existncia) no mundo jurdico e se tornaram, assim, atos jurdicos" (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, t. IV. p. 7. Do mesmo modo, MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do Fato Jurdico (Plano da Existncia). 7. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 79.
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produzirem a totalidade de seus efeitos, uma vez que os mesmos j so produzidos desde a sua perpetrao pela prpria Administrao Pblica. N esse sentido, tomando-se como exemplo do ato de concesso de aposentadoria de um servidor pblico inscrito no regime prprio (art. 40, da CF/88), percebe-se que uma vez concedida a aposentadoria pela Administrao Pblica, antes mesmo de o ato ser remetido para a apreciao pelo Tribunal de Contas respectivo, j ocorre a produo de todos os efeitos jurdicos decorrentes da inativao. Em efeito, somente com a concesso de aposentadoria pela Administrao Pblica, portanto, j se opera a vacncia do cargo, podendo o mesmo ser prontamente provido por outro servidor.36 Demais disso, no se pode olvidar que a legislao referente ao tema estabelece que a aposentadoria compulsria automtica e to-somente declarada por ato vigente a partir do dia imediato implementao da idade-mxima de 70 anos,37 enquanto que a aposentadoria voluntria e por invalidez vigora a partir da publicao do respectivo ato.38 Ou seja, uma vez implementada a idade-mxima, na aposentadoria compulsria, ou publicado o ato, nos casos de aposentadoria voluntria ou por invalidez permanente, o servidor j possuir o status de inativo, passando a perceber proventos, ao invs de remunerao.39 Importante salientar que nada disso (vacncia, inativao, proventos) exige o dito registro pelo Tribunal de Contas, correspondendo, ao contrrio a efeitos j produzidos em face do simples ato de concesso pela prpria Administrao Pblica. O mesmo ocorre com o ato de investidura dos servidores pblico em cargos de provimento efetivo. Uma vez aprovados em concurso pblico, nomeados e empossados, os servidores gozaro de todos os efeitos decorrentes de sua condio funcional, independentemente de qualquer pronunciamento, verificao ou registro pelo Tribunal de Contas. Assim, o conceito de servidor pblico,40 a percepo da remunerao,41 a contagem do tempo de servio,42 o prazo para fins de estabilizao,43 o perodo aquisitivo de frias,44 a condio de funcionrio pblico para fins penais,45 a condio de agente pblico para efeitos da Lei de Improbidade,46 ou seja, todas as repercusses decorrentes da condio de servidor pblico, como visto, independem do registro do ato de investidura pelo Tribunal de Contas. Ou seja, deve-se entender que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas so formal e materialmente autnomos em relao ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. A circunstncia que lhes peculiariza no condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma vez que esse pressupe manifestaes de vontades conjugadas para a formao de um nico ato administrativo. No caso em comento, tem-se duas manifestaes de vontade que no s so autnomas, como so formal e materialmente consistentes em atos (manifestaes de vontade) autnomos. Ainda a demonstrar dita autonomia havida entre o ato sujeito a registro e o registro propriamente dito, alm do fato de que tais atos sujeitos a registro j produzem seus efeitos desde sua prtica/publicao, deve-se recordar que a deciso de registro propriamente dita pressupe, de forma autnoma, toda uma processualidade, na qual h de se observar, por exemplo, os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Nesse sentido, deve-se recordar um fato que esclarece tal autonomia de vontade havida nos atos de registro, em relao ao ato objeto de tal verificao. Trata-se do fato de que o prprio STF j se pronunciou, em diversas ocasies, no sentido de que seria invlida a deciso de negativa de registro -
Em relao aos servidores pblicos federais, por exemplo, o Art. 33, VII, da Lei n 8.112/90 preceitua que "a vacncia do cargo pblico decorrer de: ... aposentadoria;...". 37 Vide Art. 187, da Lei n 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n 8.112/90. 38 Vide Art. 187, da Lei n 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n 8.112/90. 39 Vide Art. 189. da lei n 8.112/90. 40 Vide Art. 2. da lei n 8.112/90. 41 Vide Art. 41. da lei n 8.112/90. 42 Vide Art. 100. da Lei n 8.112/90. 43 Vide Art. 21. da lei n 8.112/90 e. especialmente. o Art. 41. da (F/88. 44 Vide Art. 77. da lei n 8.112/90. 45 Vide Art. 327. do CP. 46 Vide Art. 2. da lei n 8.429192.
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independente do ato sujeito a registro - em que no se observou os princpios do contraditrio e da ampla defesa.47 Ora, inquestionvel, pois, a autonomia de tal deciso. Sendo assim, quer parecer equivocado o enquadramento dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como atos administrativos complexos, porquanto esse pressupe vontades conjugadas para a formao de um nico ato, enquanto que no caso dos atos sujeitos a registro o que se tem so duas decises independentes e autnomas, quais seja, o ato propriamente dito e o registro de tal ato. Isso significa dizer que, segundo a definio que se depreende da doutrina majoritria, os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no seriam atos administrativos complexos, mas atos administrativos compostos. Para se alcanar tal concluso, destaca-se o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem "ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumental em relao a do outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato s, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessrio; este ltimo pode ser pressuposto ou complementar daquele".48 Ao contrrio do que entende o STF, nos atos administrativos sujeitos a registro pelo Tribunal de Contas, a mecnica existente no consiste em uma manifestao de vontade sujeita a uma condio resolutiva, mas de duas manifestaes de vontade - uma principal (o ato sujeito a registro) e uma acessria e complementar (a deciso de registro de tal ato) -, ou seja, de dois atos administrativos, autnomos, seja quanto formao, seja quanto aos efeitos, seja, por fim, quanto aos princpios que orientam suas respectivas perfectibilizaes. Trata-se, pois, de ato composto e no de ato complexo. Tal considerao - a de que atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas so atos administrativos compostos e no complexos - por representar um equvoco de premissa contido nas decises aqui criticadas, j se prestaria a contradit-Ias. Ainda que assim no fosse, ou seja, mesmo que se entendessem tais atos s eitos a registro como complexos, no sentido de que a sua formao somente estaria aperfeioada quando da deciso de registro pelo Tribunal de Contas, um outro aspecto - j referido - poderia ser empregado para que se conclusse pelo equvoco nuclear das decises aqui criticadas, o de que no se poderia falar em prazo decadencial seno aps a deciso de registro pelo Tribunal de Contas. Trata-se do fato de que, como j mencionado acima, uma vez praticado/publicado um ato sujeito a registro,49 todos os seus efeitos, notadamente os efeitos favorveis aos seus destinatrios, j so produzidos, independentemente de qualquer pronunciamento oriundo da Corte de Contas incumbida de verificar a validade e registrar, pois, tal ato. Em funo disso, como ser demonstrado no prximo item, mesmo que se considerassem os atos sujeitos a registro atos administrativos complexos - o que no o caso - ainda assim, seria possvel concluir que as decises aqui comentadas padeceriam do vcio consistente na inobservncia do princpio da proteo da confiana, consectrio que do princpio da segurana jurdica. II A decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos e o princpio da proteo da confiana
RMS 23.383, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 17.06.2003; MS 24.268, ReI. p/ Acrdo Min. Gilmar Mendes, j. 05.02.2004; MS 22.357, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2004. Em relao necessidade de contraditrio e ampla defesa como condio para a extino de atos administrativos benficos aos seus destinatrios o STF j havia se pronunciado, em especial, nas seguintes decises: RE 158.543, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 30.08.1994; RE 199.733, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 15.12.1998. Todas essas decises vo ao encontro da feio procedimental da proteo s legtimas expectativas depositadas em atos estatais. Nesse sentido, vide: SCHONBERG, Soren J. Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford: Oxford Press, 2000, p. 31/63 e VILA, Humberto. Benefcios Fiscais Invlidos e a Legitima Expectativa do Contribuinte. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004, p. 2/5. 48 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 215. 49 Nomeao para cargo efetivo, aposentadoria de servidor inscrito no regime prprio de previdncia, concesso de penso, por exemplo.
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Um dos consectrios do Estado de Direito, previsto no Art. 1, da CF/88 consiste justamente na exigncia de que toda a atividade estatal deva submisso ordem jurdica - constitucional ou infraconstitucional por ele mesmo criada.50 Em funo disso, o princpio da legalidade, colocado, por razes bvias, em posio destacada nos estudos de Direito Administrativo51 desde o reconhecimento da autonomia cientfica de tal disciplina, o que coincide, com o surgimento do prprio Estado de Direito em sua feio liberal.52 Depreende-se da legalidade, por seu turno, a potestade atribuda ao Estado, e aqui interessa Administrao Pblica, de invalidar, extinguir, desconstituir os atos, condutas ou procedimentos que se apresentem, direta ou indiretamente, contrrios ao Direito e lei.53 Tais prerrogativas extintivas de atos e condutas contrrios ordem jurdica representam, pois, manifestao da assim denominada "autotutela administrativa", desde h muito reconhecida no Direito Administrativo brasileiro.54 Ocorre que a legalidade, embora extremamente relevante, no deve ser considerada como um "princpio absoluto".55 Trata-se, ao contrrio, de um primado hermenutico necessariamente instrumental, no sentido de que a legalidade no traz consigo um fim em si mesmo. Isto , no se pretende um estado de coisas decorrente da legalidade, por uma simples simpatia legalidade. Como se afirmou, a legalidade administrativa consiste em um instrumento voltado obteno de segurana jurdica para, em conjunto com tal princpio constitucional, conformar a noo de Estado de Direito.56 Da porque se afirmar que "Ia seguridad jurdica no es solamente seguridad en legalidad, sino
RE 158.215, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 30.04.1996; RE 154.159, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 10.06.1996; RE 158.655, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 20.08.1996; RE 162.309, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 03.12.1996; RE 198.016, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 01.04.1997; RE 170.463, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 16.12.1997; RE 223.230, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 01.06.1999; RE 215.624, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 16.12.1999; RE 194.295, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 07.11.2000; RE 252.245, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 14.11.2000; RE 242.064, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 14.11.2000; RE 247.262, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 13.02.2001. 51 Diz Celso Antnio Bandeira de Mello que "este la legalidade] o princpio capital para a configurao do regime jurdicoadministrativo" (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 90). Tambm nesse sentido, "o Direito Administrativo determinado por toda uma srie de princpios. O mais importante , seguramente, o princpio da legalidade da administrao pblica" (MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo. Trad. Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2001, p. 45). Concorda-se com os ilustres autores - e este ao que parece o contexto unicamente cabvel- quanto ao fato de que o princpio da legalidade o mais tratado doutrinariamente e mais diretamente relacionado com a atividade concreta ou normativa da Administrao Pblica. Uma hierarquizao a priori e abstrata que coloca a legalidade em posio de maior importncia em relao aos demais princpios. como se poderia depreender das passagens isoladamente consideradas no se apresenta, todavia, adequada. 52 SRVULO CORREIA, Jos Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 19. 53 Vide, no plano federal, o disposto no Artigo 2, pargrafo nico, I, da Lei n 9.784/99 ("A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade. proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. ... Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: ... I - atuao conforme a lei e o Direito"). notvel a influncia do Artigo 20.3, da Constituio da Alemanha ("Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmBige Ordnung, die vol/ziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden"). 54 Pode-se reconhecer como marcos da autotutela administrativa a edio, em 1963, da Smula 346 (A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos) e, posteriormente, em 1969, da Smula 473 (A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vicias que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-Ios, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial), ambas do STF. 55 Ora, no dado olvidar que "princpio absoluto", consoante os hodiernos estudos de hermenutica jurdica, consiste em uma contradio em termos, isso porque se algo princpio jurdico no pode ser considerado absoluto e, sendo absoluto, no se lhe pode reconhecer a feio de princpio. Demais disso, para uma crtica perspectiva totalizante e absoluta do princpio da legalidade, contrria, pois, ao seu prprio mister axiolgico, vide OHLWEILER, Leonel. Direito Administrativo em Perspectiva. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2000. 56 Pet 2.900 QO. Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2003.
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tambin, seguridad en el Derecho".57 Cumpre salientar que, na maioria dos casos, a legalidade cumpre o seu desiderato instrumental de garantia da segurana jurdica e, assim, de conformao do prprio Estado de Direito. Assim, no seria equivocado asseverar que uma determinada conduta administrativa contrria lei e ao Direito representaria, tambm, contrariedade noo de Estado de Direito, razo pela qual haveria de ser retirada no mundo jurdico, com efeitos retroativos, inclusive. Ocorre que, por vezes, em casos obviamente excepcionais, a legalidade induz a decorrncias que, ao invs de concretizar a segurana jurdica, culmina por contrari-Ia, razo pela qual se impe a ponderao de tais valores, com vistas consecuo do Estado de Direito. Impe-se, pois, como dito em outra poca, que a legalidade seja "temperada" com outros valores no menos relevantes segurana jurdica.58 Desse fluxo de idias, tem-se como um dos mais importantes instrumentos de ponderao da legalidade e da segurana jurdica a fixao de uma delimitao prazal para que a Administrao Pblica exera potestade que lhe outorgada de invalidar seus prprios atos administrativos. Eis a decadncia administrativa que, em termos gerais, e em relao ao plano federal, prevista no Artigo 54, da Lei n 9.784/99.59 Trata-se de uma ntida manifestao do princpio da proteo da confiana, o qual, dada a tradio eminentemente "legalista" do Direito Pblico ptrio, vem sofrendo indevidas resistncias.60 Com efeito, o princpio da proteo da confiana apresenta-se com uma deduo do princpio do Estado de Direito61 e da segurana jurdica, sendo dessa uma feio subjetiva,62 tendo por precpua finalidade a obteno de um LUENGO, Javier Garca. El Principio de Proteccin de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 198. O emprego da expresso "temperar a legalidade com outros cnones da estabilidade das relaes jurdicas" deve-se a uma remisso a precedentes de lavra do eminente Min. Humberto Gomes de Barros, no Superior Tribunal de Justia, dos quais se destacam o REsp 6.518, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 19.08.1991 e o REsp 45.522, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 14.09.1994. 59 "O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 {cinco} anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f". 60 "... el principio de proteccin de la confianza legtima tiene un contenido realmente chocante para nuestra mentaldad jurdicoadministrativa, formada en el respeto absoluto de la legalidad de la actuacin administrativa, respeto que acta como limite ai juego de otros principias utilizados por nuestra jurisprudncia contencioso-administrativa como el de la buena f o el de los actos proprios, ya que permite mantener los efectos de determinadas situaciones ilegales, mantenimiento que se justifica por la proteccin que merece el particular que confi legtimamente en la estabilidad de la situacin jurdica creada por la Administracin. En tales supuestos, la seguridad jurdica prima sobre el principio da legalidad de la actuacin administrativa e impide a la Administracin remover la situacin favorable ai Administrado por muy ilegal que sea" (MARIN RIAO apud BLANCO, Federico A. Castollo. La Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998, p. 99). Almiro do Couto e Silva ensina, ainda, que "A Administrao Pblica brasileira, na quase totalidade dos casos, aplica o princpio da legalidade, esquecendo-se completamente do princpio da segurana jurdica. A doutrina e a jurisprudncia nacionais, com as ressalvas apontadas, tm sido muito tmidas na afirmao do princpio da segurana jurdica" (COUTO E SILVA, Almiro. Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 84. out./dez. 1987, p. 62). 61 Nesse sentido, vide: CAlMES, Sylvia. Ou Principe de Protection de la Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Franais. Paris: Dalloz, 2001, p. 63 e H ECK, Lus Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princpios Constitucionais - Contributo para uma Compreenso da Jurisdio Constitucional Federal Alem. Porto Alegre: Safe, 1995, p. 186. 62 COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular os seus prprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (lei n 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237, jul./set 2004, esp. p. 272-276. Do mesmo modo CANOTllHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 256, para quem "o homem necessita de segurana para conduzir, planificar e conforma autnoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana como elementos constitutivos do Estado de direito. Estes dois princpios - segurana jurdica e proteo da confiana - andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princpio da proteo da confiana como um subprincpio ou como uma dimens,30 especfica da segurana jurdica. Em geral, considera-se que a segurana jurdica est conexionada com elementos objetivos da ordem jurdica - garantia de estabilidade jurdica, segurana de orientao e realizao do direito - enquanto a proteo da confiana se prende mais com as componentes subjectivas da segurana. designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivduos em relao aos efeitos jurdicos dos actos".
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estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais. O referido mister, por seu turno, encontra concreo atravs de diversos instrumentos, dos quais se destaca a preservao ou manuteno de atos administrativos,63 mesmo que praticados de modo contrrio ordem jurdica, desde que a confiana neles depositada pelos seus destinatrios seja legtima, em funo da boaf64 e do decurso de um largo espao de tempo. Tal delimitao prazal prevista, no plano federal, no Art. 54, da Lei n 9.784/99,65 que concretiza a proteo da confiana e a segurana jurdica na medida em que no permite a perpetuao da prerrogativa anulatria da Administrao Pblica, impondo a preservao de atos administrativos mesmo quando invlidos, se ultrapassado, da prtica do ato ou da fruio de seus efeitos patrimoniais, o prazo decadencial de cinco anos. Cumpre salientar que a decadncia da potestade invalidatria que se analisa reclama, basicamente, a conjugao de trs requisitos legalmente previstas.66 O primeiro critrio diz respeito natureza do ato administrativo, porquanto somente se possa falar em decadncia da potestade anulatria da Administrao Pblica quando se tratar de atos que produzem efeitos benficos aos seus destinatrios, ou seja, quando de tratar de um "ato administrativo ampliativo".67
COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular os seus Prprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (lei n 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237. jul./set. 2004, esp. p. 274. Antes de tal trabalho, o ilustrado professor gacho j havia tratado do assunto em outros dois trabalhos: COUTO E SILVA, Almiro. Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 84, out./dez. 1987 e COUTO E SILVA, Almiro. Prescrio Qinqenria da Pretenso Anulatria da Administrao Pblica com Relao a seus Atos Administrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204. abr./jun. 1996. 64 PREZ, Jess Gonzles. EI Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. 3. ed. Madri: Civitas, 1999, p. 55, para quem "Y as 10 pane de manifiesto el resumen que se ofrece a continuacin dei rgimen jurdico dei principio de la confianza legtima. Los requisitos para que opere el principio y las efectos no difieren sustancialmente de las que constituyen el rgimenjurdico dei principio de la buena fe". 65 Importante ser dito que, em criticvel providncia, adotou-se o imperial instrumento previsto no Artigo 62, da Constituio Federal, para, atravs da Medida Provisria n 138, de 20.11.2003, convertida na Lei n 10.839/04, inserir-se o Artigo 103-A, Lei n 8.213/91, o qual previu que o "o direito da Previdncia Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os seus beneficirios decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f". Tal regra, que obviamente no revogou o Artigo 54, da Lei n 9.784/99, trouxe norma especial em relao "Previdncia Social", em que se ampliou o prazo para 1 O (dez) anos. Quanto ao novel dispositivo tem-se a dizer, inicialmente, que o prazo decenrio exagerado e, portanto, no alcana o desiderato de se dar concreo ao principio da segurana. Ademais, "Seguridade Social" consiste em uma expresso deveras ampla e carente de significado, porquanto no denota nenhuma pessoa jurdica ou rgo pblico integrantes da Administrao Pblica Federal. Aps tudo isso, a regra do Art. 1 03-A, da Lei n 8.213/91 foi alterada por outra Medida Provisria, qual seja a MP 242, a qual, por seu 'turno, encontra-se suspensa por deciso liminar exarada pelo Min. Marco Aurlio nas ADIs 3467, 3473 e 3505. 66 A inexistncia de critrios objetivos e previamente determinados quanto ponderao entre a legalidade e a proteo da confiana geraria, por mais paradoxal que parea, um estado de insegurana jurdica. Ensina LUENGO, Javier Garcia. El Principio de Proteccin de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 88, que "Ia falta de unos requisitos claros a la hora de determinar la aplicabilidad dei principio de proteccin de la confianza genera, paradjicamente, inseguridad jurdica". 67 Atos ampliativos "constituam direitos na esfera jurdica do destinatrio, eliminem restries ao exerccio de direitos pr-existentes, eliminem ou restrinjam obrigaes, ou, ainda, que constituam na esfera jurdica do particular situaes jurdicas activas diferentes dos direitos subjectivos, designadamente simples poderes ou faculdades" (SRVULO CORREIA, Jos Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 290). No texto do Artigo 54, da Lei n 9.784/99, utilizou-se a expresso "atos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios".
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O segundo requisito exigido como critrio de ponderao entre a proteo da confiana e a legalidade administrativa, tambm prevista pelo Artigo 54, da Lei n 9.784/99, consiste na boa-f do destinatrio do ato, assim compreendida o fato de que esse no tenha contribudo para a invalidade que eiva o ato.68 Por fim, o ltimo dos requisitos reclamados pelo Art. 54, da Lei n 9.784/99, ou seja, para a decadncia administrativa corresponde ao prazo qinqenrio a contar da prtica do ato viciado ou, no caso a efeitos patrimoniais contnuos, da percepo do primeiro pagamento. Trata-se de um critrio flagrantemente objetivo, cuja aferio se faz, por isso mesmo, singela. O lapso temporal , como no poderia deixar de ser, determinante para a implementao do prazo extintivo decadencial.69 Retomando-se a anlise das decises do STF que se fazem objeto do presente ensaio, tem-se justamente em relao a esse ltimo requisito para a implementao da decadncia administrativa, o ncleo do que parece ser a incorreo cometida pelo Pretria Excelso, na medida em que considerou no caso dos atos sujeito a registro pelos Tribunais de Contas - mal tidos como atos complexos - que o termo inicial do prazo decadencial seria no a prtica do ato administrativo sujeito a registro, mas do registro exarado pelo Tribunal de Contas. Ora, a decadncia administrativa corresponde a uma garantia que ter o destinatrio de um ato administrativo invlido para que, mesmo reconhecida tal vcio, no seja o ato administrativo anulado. No cerne de tal proteo, encontra-se a legitimidade da expectativa depositada pelo administrado. Considerando-se que tal expectativa se inicia no com o registro pelo Tribunal de Contas, mas com a prtica do ato, e desse momento - e no daquele - que h de se iniciar a contagem do prazo de decadncia administrativa. No se pode negar,' pois, que da prtica do ato - e no do registro - que se inicia o "depsito" de confiana do ato administrativo sujeito a registro. Como se afirmou, tal ato apresenta-se formal e materialmente autnomo em relao ao seu ulterior registro. Desde a sua prtica pela Administrao Pblica, tal ato se entroniza no mundo jurdico, porquanto j implementa todos os pressupostos pertinentes ao plano da existncia. Praticado o ato, ademais, seus efeitos j so todos produzidos, como se viu acima, independentemente do registro pelo Tribunal de Contas. Demais disso, o ato administrativo sujeito a registro, uma vez praticado ou publicado, j se v qualificado pela presuno de legitimidade que tambm auxilia na construo da confiana digna de proteo, Nesse sentido, no se poderia afirmar que a presuno de legitimidade do ato somente teria incio quando da deciso de registro pelo Tribunal de Contas. Ultima ratio, a confiana digna de proteo j se inicia com a prtica do ato e no to-somente com o seu registro, razo pela qual o prazo decadencial h de ter seu incio quando efetivamente se inicie a produo de seus efeitos.70 Um nico exemplo concreto, extrado justamente das decises aqui critica das, ser suficiente para a demonstrao do que se est sustentando. No caso do Mandado de Segurana n 25.015, tinha-se a seguinte situao: o impetrante, militar reformado desde 1975, acumulava tais proventos com os proventos decorrentes de aposentadoria em cargo civil de auxiliar de informaes da ABIN, desde 1995,
Nesse sentido, importante referir o REsp. 603.135, ReI. Min. Teori Zavazcki, j. 08.06.2004, no qual se deixou de aplicar a regra em comento em face da m-f comprovada do destinatrio do ato. 69 Nesse sentido, pode-se dizer, tal como faz OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. O Sentido da Vinculao Administrativa Juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1069, que o "tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como em qualquer outro sector do ordenamento, um papel de facto gerador do 'esquecimento' de situaes jurdicas contrras ou conformes legalidade jurdico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos". 70 Nesse sentido, pensando-se no princpio da proteo da confiana que se referiu anteriormente que, para se demonstrar a incorreo das decises aqui criticadas, seria irrelevante qualificar os atos sujeitos a registro como atos administrativos complexos ou compostos, porquanto de qualquer forma no se poderia negar que o incio da fruio de seus efeitos se d com a prtica do ato sujeito a registro e no com a deciso de registro pelo Tribunal de Contas.
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quando se inativou na ltima das funes, at que, em 2004, aps negativa de registro pelo Tribunal de Contas, foi suspensa a percepo dos proventos decorrentes do cargo civil. 71 Percebe-se, pois, que do ato supostamente invlido (ato de aposentadoria no cargo civil) at a deciso de registro pelo Tribunal de Contas da Unio operou-se o transcurso de nove anos, nos quais o impetrante se encontrava no pleno gozo dos efeitos benficos decorrentes da aposentadoria. Assim, se o que se pretende com a decadncia administrativa a concretizao do princpio da proteo da confiana e, com isso, a obteno de um estado de segurana jurdica, impe-se concluir que a deciso do STF no cumpre seu desiderato de guarda do Estado de Direito e, pois, da Constituio, ao deixar de reconhecer como termo inicial da decadncia a prtica do ato, para faz-lo em relao to-somente com a deciso de registro pelo Tribunal de Contas respectivo. Concluses No se nega que se mostra extremamente desconfortvel a posio de criticar uma significativa quantidade de decises exaradas pelo Supremo Tribunal Federal, seja pela autoridade que tal corte traz consigo, seja pelo reconhecimento tcnico e pessoal de que cada um de seus membros merecedor. Todavia, buscou-se no presente ensaio, o qual ambiciona incentivar ao debate, contrariar respeitosamente um posicionamento havido na Corte Constitucional, atravs da anlise das premissas tericas nele vertidas, com vistas a alcanar concluses que podem ser assim resumidas: - A destacada posio institucional atribuda ao Supremo Tribunal Federal, na interpretao, aplicao e guarda de Constituio Federal no se presta a imunizar de crticas as decises exaradas naquela Corte, sendo imposto aos operadores do Direito que se promova o exame do contedo decisrio criticado, seja para com ele concordar, seja para dele discordar, sempre com vistas ao aprimoramento da Cincia Jurdica; - Colocou-se sob lentes crticas a orientao jurisprudencial sedimentada por uma srie de Mandados de Segurana julgados pelo STF, nos quais se deixou de reconhecer o incio da contagem do prazo de decadncia da potestade anulatria da Administrao Pblica em atos sujeitos verificao pelos Tribunais de Contas, nos termos do Art. 71, lII, da CF/88, seno aps a deciso de registro; - Ao contrrio do que entende o STF, como premissa terica para a orientao criticada, os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no so atos administrativos complexos, uma vez que esses consistem em atos para cuja formao necessria a conjugao de vontades de rgos ou entes diversos; - Isso porque, de um lado, a verificao realizada pelos Tribunais de Contas pautada pela noo de legalidade (ou validade) do ato, o que pressupe a sua existncia e, de outro, porque os atos sujeitos a registro e a deciso de registro propriamente dita so formal e materialmente atos administrativos autnomos; - A autonomia de tais atos, um principal (o ato sujeito a registro) e o outro acessrio e complementar (a deciso de registro), demonstrada pelo fato de que cada um deles surte efeitos jurdicos diversos, bem assim possuem pressupostos e formalidades independentes. Tratam-se, seguindo-se a doutrina majoritria, de atos administrativos compostos; - A juridicidade, assim compreendida a necessidade de que a atividade estatal de administrao pblica seja adequada ordem jurdica, uma decorrncia do Estado de Direito, razo pela qual a legalidade administrativa merece posio de destaque no Direito Administrativo;
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Importante recordar que, embora no se tenha reconhecido a alegao de decadncia, a ordem foi concedida sob o argumento de que b "o art. 93, 9, da Constituio do Brasil de 1967, na redao da EC 1169, bem como a Constituio de 1988, antes da EC 20/98, no obstavam o retorno do militar reformado ao servio pblico e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os respectivos proventos".
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- Todavia, a legalidade no se apresenta absoluta, na medida em que possui o papel instrumental de garantir a segurana jurdica, outro princpio constitucional no menos relevante ao Estado de Direito. Assim, quando as circunstncias determinadas pelo princpio da legalidade afrontarem a segurana jurdica, a legalidade dever ser ponderada com vistas consecuo do Estado de Direito; - Dentre os mecanismos de ponderao entre a legalidade e a segurana jurdica, coloca-se em destacada posio o princpio da proteo da confiana, o qual tem por precpua finalidade a obteno de um estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais; - De tal princpio decorre, dentre outros institutos, a decadncia da potestade de invalidao ex officio de atos administrativos quando tais atos tenham sido praticados em benefcio de seus destinatrios, sem que esses tenham contribudo para a invalidade e j se tenha transcorrido, desde a prtica do ato, um significativo lapso temporal; - Considerando-se que tal prazo decadencial se fundamenta na confiana legitimamente depositada no ato pelo destinatrio, que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas j produzem os seus efeitos desde a sua prtica pela Administrao Pblica, bem como desde esse momento j se encontram portadores do atributo da presuno de legitimidade, a confiana depositada em tais atos apresenta-se legtima desde quando a Administrao Pblica o pratica e no desde quando venha o Tribunal de Contas a se pronunciar quanto ao registro, razo pela qual da prtica do ato que deve ser contado o prazo da decadncia administrativa. Julho de 2005. Referncias bibliogrficas ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. VILA, Humberto. Benefcios Fiscais Invlidos e a Legtima Expectativa do Contribuinte. Revista Dilogo jurdico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994. BLANCO, Federico A. Castollo. La Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998. BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos (Org.).Administrao Pblica - Direito Administrativo, Financeiro e Gesto Pblica: Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. CALMES, Sylvia. Du Principe de Protection de Ia Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Franais. Paris: Dalloz, 2001. ANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000. CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958. CARRI, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Buenos Aires: Abaledo-Perrot, 1965. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4.ed. So Paulo: Lumen Juris, 1999. CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955. v. I.
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POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Atos administrativos Prof.: Rafael Maffini Data: 11/04/07
Material de Apoio MS 24073 / DF - DISTRITO FEDERAL MANDADO DE SEGURANA Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 06/11/2002 rgo Julgador: Tribunal Pleno Parte(s) IMPTES. : RUI BERFORD DIAS E OUTROS ADVDO. : LUS ROBERTO BARROSO IMPDO. : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. TOMADA DE CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR: PARECER. C.F., art. 70, parg. nico, art. 71, II, art. 133. Lei n 8.906, de 1994, art. 2, 3, art. 7, art. 32, art. 34, IX. I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece parecer sugerindo contratao direta, sem licitao, mediante interpretao da lei das licitaes. Pretenso do Tribunal de Contas da Unio em responsabilizar o advogado solidariamente com o administrador que decidiu pela contratao direta: impossibilidade, dado que o parecer no ato administrativo, sendo, quando muito, ato de administrao consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas nos atos de administrao ativa. Celso Antnio Bandeira de Mello, "Curso de Direito Administrativo", Malheiros Ed., 13 ed., p. 377. II. - O advogado somente ser civilmente responsvel pelos danos causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusvel, ou de ato ou omisso praticado com culpa, em sentido largo: Cd. Civil, art. 159; Lei 8.906/94, art. 32. III. - Mandado de Segurana deferido. Material Complementar ao do Professor 3) Atributos dos atos administrativos: Presuno de legitimidade : o ato at ser efetivamente invalidado ter em seu favor a presuno de que foi praticado de forma valida. Trata-se de presuno jris tantum. Imperatividade: significa que o ato administrativo pode ser praticado independentemente ou at mesmo contra a vontade de seu destinatrio. Obs.: Poder ou efeito extroverso significa que a administrao publica pode praticar atos atingindo esferas jurdicas alheias sem que essas pessoas se pronunciem. a propia imperatividade. Excees: no so imperativos os seguintes atos: a) os atos negociais, b) atos enunciativos ou meros atos declaratrios. Auto-executoriedade: para a pratica do ato e execuo de seus efeitos no necessria a interveno do judicirio. Exceo: se no houver pagamento espontneo da multa a administrao precisar do judicirio para realizar a cobrana. OBS: Alguns autores desdobram a auto-executoridade em exigibilidade (qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de terceiros, o cumprimento das obrigaes que impe, sem a necessidade de autorizao judicial) e executoridade (qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, sem buscar previamente as vias judiciais) Tipicidade: significa que os efeitos jurdicos do ato administrativo sempre previsto em lei.
4) Classificao (principais critrios de classificao dos atos administrativos): 4.1 Quanto estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos; 4.2 Quanto aos destinatrios: atos individuais (cujos destinatrios so especificados) e atos gerais (no permite que se especifiquem os destinatrios); 4.3 Quanto situao de terceiros: atos internos (no produz efeitos para alm da administrao) e atos externos ( produz efeitos durante terceiros); 4.4 Quanto aos efeitos do ato em relao ao administrado: atos ampliativos (produz efeitos favorveis, ex. admisso) e atos ablativos (ou restritivos) so aqueles que produz efeitos desfavorveis. 4.5 Quanto formao: atos simples, atos complexos ou atos compostos; a) Ato simples: aquele para cuja prtica necessria a manifestao de vontade de um nico rgo. Ser ato simples mesmo que o rgo seja colegiado. b) Ato complexo: aquele para cuja pratica so necessrias vontades de mais de um rgo. c) Ato composto: aquele ato para cuja pratica (plano de existncia) depende de um nico rgo, mas a sua exigibilidade, sua produo de efeitos (plena eficcia) depende do pronunciamento de um outro rgo. 4.6 Quanto ao regramento: atos vinculados e atos discricionrios. 5) Extino dos atos administrativos: 5.1 Modos ordinrios ou normais de extino de atos administrativos: so aqueles que decorrem da prpria natureza do ato, podem ser enumerados como principais exemplos os seguintes: nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos a termo final, o advento do termo; nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos condio resolutiva, a implementao da condio; nos atos administrativos de efeitos instantneos, com a prpria prtica do ato; nos atos administrativos intuitu personae ou de efeitos personalssimos, com o perecimento do destinatrio; nos atos administrativos em geral, com o esgotamento do objeto 5.2. Modos extraordinrios ou anormais de extino dos atos administrativos: a) Principais espcies: revogao: extino do ato administrativo em funo de questes de convenincia e oportunidade. Pela importncia, ser tratada pormenorizadamente. Vide quadro abaixo; anulao (ou invalidao): extino do ato administrativo por razes de invalidade. Tal como a revogao, tambm merecer tratamento especfico oportuno. Vide quadro abaixo; cassao: extino do ato por descumprimento, pelo interessado, de condies posteriores prtica do ato, as quais so necessrias para que o ato possa permanecer produzindo efeitos; caducidade: extino do ato que se d porque a legislao que o embasava revogada e substituda por outras normas jurdicas que passam a proibi-lo;
renncia: extino do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatrio de um ato abre mo dos efeitos que lhe so benficos aps j t-los, mesmo que parcialmente, usufrudo; recusa: extino do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatrio abre mo dos efeitos que lhe so benficos antes de ter iniciado a sua fruio; contraposio: extino do ato por conta da superveniente prtica de outro ato cujos efeitos lhe so contrapostos. b) Quadro comparativo entre revogao e anulao de atos administrativos: REVOGAO DE ATOS ANULAO DE ATOS Caractersticas abordadas Fundamento jurdico ADMINISTRATIVOS Convenincia e oportunidade (questo de mrito administrativo ou, ultima ratio, de interesse pblico) A revogao pressupe atos administrativos perfeitos, vlidos e eficazes (exeqveis ou no) Exclusivamente a Administrao Pblica (a compreendidos os Poderes Judicirio e Legislativo, em relao aos seus prprios atos administrativos, quando no exerccio de funo atpica de administrao pblica) ao Discricionria (Lei n 9.784/1999, art. 53. A Administrao (...) pode revog-lo [os seus atos administrativos] por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos). ADMINISTRATIVOS Ilegalidade lato sensu (Artigo 2., pargrafo nico, I, da Lei 9.784/1999), ou seja, invalidade
Legitimao
Poder Judicirio Administrao Pblica
Natureza regramento
quanto
Efeitos
Em regra, vinculada (Lei 9.784/1999, art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade (...)). Vide ainda Smula 473, do Supremo Tribunal Federal. A regra da vinculao quanto ao dever de anulao de atos invlidos possui excees materiais: a) a decadncia (art. 54, da Lei 9.784/1999 e art. 103-A, da Lei n 8.213/1991); e b) a convalidao (art. 55, da Lei n 9.784/1999) Ex nunc artigo 5, XXXVI, da Ex tunc, ressalvados quanto CF/1988 aos terceiros de boa-f, em relao aos quais a invalidao opera efeitos ex nunc.
OBSERVAES: 1) Atos administrativos irrevogveis: atos atos atos atos atos vinculados, enquanto possurem tal qualidade; j extintos; que a lei declare irrevogveis; de controle; internos a um processo administrativos, j preclusos;
atos complexos; atos enunciativos (ou declaratrios); atos de efeitos concretos, dos quais se originam direitos adquiridos. 2) Limites materiais anulao de atos administrativos: a) Decadncia da prerrogativa administrativa de invalidao ex officio dos atos administrativos (artigo 54 da Lei 9.784/1999, para atos praticados pela Administrao Pblica Federal em geral, e art. 103-A, da Lei 8.213/1991, para atos praticados pela Previdncia Social) requisitos: Ser o ato ampliativo, ou seja, ser praticado de modo a produzir efeitos benficos aos seus destinatrios + Ter sido o ato praticado h largo tempo (na Lei Federal de Processo Administrativo, 5 anos) + Boa-f (presumida) do destinatrio, assim compreendida no ter o destinatrio dado causa invalidade b) Convalidao de atos administrativos (art. 55 da Lei 9.784/1999) requisitos: No pode acarretar leso ao interesse pblico + No pode acarretar prejuzo a terceiros, da por que no se podem convalidar atos que tenham sido objeto de alguma impugnao, uma vez que, neste caso, existiram interessados diretos na sua invalidao + O ato deve apresentar defeitos sanveis (vcios de competncia e de forma). 3) Limites formais anulao de atos administrativos: contraditrio e ampla defesa.
POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Licitaes Prof.: Rafael Maffini Data: 25/04/07
Material de Apoio 1. Teoria do agente publica de fato ou do funcionrio publico de fato. a preservao dos efeitos de atos administrativos praticados por autoridade incompetente em razo da plausvel aparncia de que o agente detinha competncia funcional para tanto. Assim o ato invlido mas preserva-se os efeitos. 2. Licitao. 1. Fundamento material: Princpios da prioridade do interesse publico, ou melhor da indisponibilidade do interesse pblico. 2. Competncia para legislar sobre licitaes: Somando a autonomia dos entes federados da Unio no meno do direito administrativo como de competncia da Unio temos que: cada ente federado tem competncia para legislar sobre seu prprio direito administrativo. Ex: lei das PPPs do art. 1 ao art. 13. 3. Conceito: Licitao um procedimento que visa uma contratao, no caso a mais vantajosa. Devemos ler ato administrativo formal como fico jurdica, a lei sabe que a licitao um conjunto de atos, mas trata como um nico ato. 4. Finalidade: Quais as finalidade do processo licitatrio? So varias mas a lei destaca 2 delas no art. 3: a) observncia do principio; b) selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. 5. Princpios: Princpios gerais: a) legalidade; b) impessoalidade; c) moralidade; d) publicidade; e) probidade administrativa. Princpios especficos: a) vinculao ao instrumento convocatrio; b) julgamento objetivo. 6. Obrigatoriedade: A regra que a administrao seja obrigada a licitar (cf art. 37, inc. XXI c/c art. 2 da lei 8666/93) 6.1 Destinatrios da obrigatoriedade: Administrao direta + fundos especiais+ administrao pblica indireta + demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo poder publico.
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POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Licitaes Prof.: Rafael Maffini Data: 25/04/07
6.2 Excees obrigatoriedade de licitar: Inexigibilidade 1) Tem conceito legal; 2) vinculado; 3) O artigo exemplificativa; 25 tem enumerao legal Dispensa 1) No existe conceito legal mas sim doutrinrio 2) discricionrio embora haja exceo, o art. 17, onde a dispensa ser vinculada. 3) O artigo 24, inciso IX, que uma situao vinculada, entende-se (segundo professor Celso Antonio Bandeira de Mello) que se trata de licitao proibida.
7. Tipo de licitao e modalidade de licitao: Tipo de licitao diferente de modalidade de licitao. Tipo de licitao Corresponde aos critrios de julgamento Art. 44 a 47 da lei 8.666/93 So eles: a) melhor preo; b) melhor tcnica; c) a de tcnica e preo; d) maior lance ou oferta. Modalidade de licitao So espcies de procedimento Art. 22 e 23 da lei 8.666/93 Podem ser: -Comuns tambm chamadas de sem objeto especifico: a concorrncia, a tomada de preos e o convite. -Especiais: concurso ou leilo. A lei 10520/02 prev o prego como modalidade de licitao. Ateno: o prego foi inicialmente institudo por MP e nessa poca ele no valia para a esfera federal. Porm quando da converso da MP em lei incluiuse essa modalidade tambm para a esfera federal.
-1J.M.F.T. & FMGP
POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Controle da Administrao Prof.: Rafael Maffini Data: 23 /05/2007. Material de Apoio I) Controle da Administrao Pblica: 1) Controle Interno: o controle feito pela prpria administrao pblica = controle administrativo. 2) Controle Externo: aquele realizado pelo Legislativo e pelo Judicirio. Ateno: o Judicirio no se submete ao controle externo feito pelo executivo (administrao pblica). O CNJ um rgo do Poder Judicirio, que dos seus 15 membros, 9 so escolhidos entre os magistrados. Logo um rgo de controle interno da funo administrativa, atipicamente, desempenhada pelo judicirio. 3) Caractersticas Gerais: 3.1) Controle Interno: a) Fundamento: Princpio da Autotutela (artigo 74, CF). b) Objetos do Controle: 1. Legalidade: artigo 2, 2, da Lei 9.784/99. 2. Mrito Administrativo: artigo 56 da Lei 9.784/99. O controle interno pode ser provocado (artigo 5, XXXIV, CF). Artigo 6 da Lei 9.784/99. Artigos 48 e 49 da Lei 9.784/99. O controle interno pode ser proposto ex officio A reformatio in pejus possvel desde que no haja disposio legal em contrrio. A lei 9.784/99 diferencia Recurso (discusso no curso do processo), de Reviso (findo o processo, surgem fatos novos). Artigo 65 da Lei 9.784/99. Artigo 64 da Lei 9.784/99. Artigo 51, 2, da Lei 9.784/99. possvel controle preventivo por parte da Administrao Pblica. possvel controle interno durante o ato, ou seja, controle concomitante. Em suma, o controle pode ser preventivo, concomitante ou repressivo. 4) Controle Jurisdicional (artigo 5, XXXV, CF: Princpio da Inafastabilidade da Operao do Judicirio: um controle horizontal feito por um poder sobre o outro, mas que no agride a Separao de Poderes. Limitao temtica. um controle necessariamente provocado, no pode ser exercido ex officio. 4.1. Requisitos: a) Tem que haver invalidade na causa pendente. b) Tem que haver no pedido, a decretao de nulidade. 4.2. Momentos do controle Jurisdicional: a) Preventivo ou a priori (ex.: MS preventivo). b) Posterior ou Repressivo. No h controle concomitante. 4.3. Sistemas Administrativos: Conceito: modos pelos quais a administrao controlada pelo judicirio. a) Sistema de Jurisdio Dplice ou Sistema Francs: adotado pelo Brasil, antes da CF/88. b) Sistema de Jurisdio Uma ou Anglo-Saxo: h apenas uma jurisdio. Adotado, atualmente, pelo Brasil. No necessrio esgotar-se a via administrativa, salvo nos casos da Justia Desportiva (artigo 217, 1, CF). A precluso administrativa no recai sobre o judicirio.
POLICIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO Tema: Controle da Administrao Prof.: Rafael Maffini Data: 23 /05/2007. Bibliografia: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Forense.
POLCIA FEDERAL Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO. Tema: CONTROLE E RESPONSABILIZAO DA ADMINISTRAO Prof.: RAFAEL MAFFINI. Data: 06/06/07.
Material da Aula Controle externo legislativo: a) competncia exclusiva do Congresso Nacional e do Senado para a apreciao, a priori ou a posterior, atravs de autorizaes ou aprovaes, decretos legislativos ou resoluesde atos do Poder Executivo (art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI, XVII e art. 52, III, IV, V e XI, ambos da CF/88); b) convocao de Ministros de Estado ou de outras autoridades administrativas para prestar pessoalmente informaes sobre assuntos previamente determinados (art. 50, da CF/88), bem como pedidos escritos de informaes (art. 50 2, da CF/88); c) atuao das Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs), atuao esta que investigatria (nosancionatria), devendo suas concluses ser remetidas aos rgos responsveis para as providncias cabveis (art. 58, 3 da CF/88); d) competncia do Senado Federal para processar e julgar altas autoridades administrativas por crimes de responsabilidade (art. 52, I e II, e pargrafo nico da CF/88); e) competencia do Senado Federeal para a fixao dos limites globais de endividamento pblico (art. 52, VI, VII e VIII, da CF/88); f) competencia exclusiva do Congresso Nacional para a sustao de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (art. 49, V, da CF/88); g) controle financeiro e oramentrio que promovido pelos Tribunais ou Conselhos de Contas, os quais so rgos auxiliares do Tribunais ou Conselhos de Contas, os quais so rgos auxiliares do Poder Legislativo (art. 70 a 75 da CF/88).
Jurisprudncia RE 327904 / SP - SO PAULO RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. CARLOS BRITTO Julgamento: 15/08/2006 rgo Julgador: Primeira Turma Parte(s) RECTE. : ASSOCIAO DE CARIDADE DA SANTA CASA DE MISERICRDIA DE ASSIS ADV.(A/S) : JOS LEITE SARAIVA FILHO ADVDOS. : JOS SARAIVA E OUTROS RECDO. : JOS SANTILLI SOBRINHO ADV. : JUVENAL TEDESQUE DA CUNHA EMENTA: RECURSO EXTRAORDINRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: 6 DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PBLICO (EX-PREFEITO). PRTICA DE ATO PRPRIO DA FUNO. DECRETO DE INTERVENO. O 6 do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposio de que somente as pessoas jurdicas de direito pblico, ou as pessoas jurdicas de direito privado que prestem servios pblicos, que podero responder, objetivamente, pela reparao de danos a terceiros. Isto por ato ou omisso dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes pblicos, e no como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ao indenizatria contra a pessoa jurdica de direito pblico, ou de direito privado que preste servio pblico, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinrio a que se nega provimento. Deciso A Turma conheceu do recurso extraordinrio, mas lhe negou provimento. Unnime. No participou, justificadamente, deste julgamento o Ministro Marco Aurlio. Falou pela recorrente o Dr. Jos Saraiva. 1. Turma,
-1 J.G.P.M
15.08.2006. RE 160401 / SP - SO PAULO RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 20/04/1999 rgo Julgador: Segunda Turma Parte(s) RECTE. : ESTADO DE SO PAULO RECDO. : MARINO VETTORI EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. C.F., art. 37, 6. I. - Agresso praticada por soldado, com a utilizao de arma da corporao militar: incidncia da responsabilidade objetiva do Estado, mesmo porque, no obstante fora do servio, foi na condio de policial-militar que o soldado foi corrigir as pessoas. O que deve ficar assentado que o preceito inscrito no art. 37, 6, da C.F., no exige que o agente pblico tenha agido no exerccio de suas funes, mas na qualidade de agente pblico. II. - R.E. no conhecido. Votao: Unnime. Resultado: No conhecido.
Material de Apoio I) Formas de Controle Legislativo da Administrao Pblica: 1) Tipos de Controle: ver material de apoio deixado pelo professor a) Artigo 49, I, II, III, IV, XII, XVI, XVII e artigo 52, III, IV, V, XI, CF. b) Artigo 50, 2, CF. c) Artigo 58, 3, CF. d) Artigo 52, I, II e pargrafo nico, CF. e) Artigo 52, VI, VII e VIII, CF. f) Artigo 49, V, CF. g) Artigo 70 a 75, CF. II) Responsabilidade Civil do Estado: 1) Introduo: uma responsabilidade civil aquiliana, ou seja, no decorre de relao contratual preexistente. 2) Evoluo Histrica das Teorias da Responsabilidade Civil do Estado: 2.1. Irresponsabilidade do Estado. 2.2. Responsabilidade Subjetiva do Estado ou Teoria da Culpa Administrativa: **Requisitos da Responsabilidade Subjetiva: Dano; Conduta; Culpa/ Dolo; Nexo de Causalidade. 2.2.1. Responsabilidade Subjetiva por Culpa Individual: para que o Estado fosse obrigado a reparar o dano causado a terceiros, estes teriam que provar individualmente cada um dos quatro requisitos da responsabilidade subjetiva.
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2.2.2. Responsabilidade Subjetiva por Culpa Annima ou da Falta de Servio: todas as vezes em que se restar comprovada a no prestao, o atraso, ou a m prestao das atividades estatais, estar-se-ia diante de uma presuno de conduta culposa ou dolosa, por parte do Estado. Trata-se, ento, de uma teoria de responsabilidade subjetiva com culpa presumida. 2.3. Responsabilidade Objetiva ou Do Risco Administrativo: Existem 3 casos de risco integral: a) Danos Ambientais; b) Danos Nucleares (artigo 21, XIII, CF); c) Acidente Areo decorrente de Ato Terrorista ou de Guerra. 3) Fundamentos da Responsabilidade: a) Condutas Ilcitas: o fundamento a prpria afronta ao Princpio da Legalidade. b) Condutas Lcitas: o fundamento o Princpio da Repartio (ou Distribuio) doa nus (ou Encargos) Decorrentes da Ao Estatal. III) Anlise do Artigo 37, 6, CF: a) Responsabilidade Civil do Estado por Funo Administrativa. b) Esta regra estabelece o seguinte preceito: o estado responde a terceiros pelos atos praticados por seus agentes, podendo regressar contra eles em caso de culpa ou dolo. STF: Rext. 327.904 de 15/08/2006. c) Responsabilidade da Pessoa Jurdica de Direito Pblico: artigo 41, CC. d) Responsabilidade da Pessoa Jurdica de Direito Privado, prestadoras de Servios Pblicos: no se aplica o artigo 37, 6, CF. A princpio o STF separou terceiro lesado usurio de terceiro lesado no usurio (RExt. 261.651; RExt. 302.622; RExt. 370.272. Hoje, est em votao, o RExt. 459.749. e) Agentes nesta qualidade: RExt. 160.401, para o STF, a expresso nesta qualidade se refere ao agente no exerccio da funo, regular ou irregularmente, exercendo suas atribuies, ainda que exorbitando suas competncias. e) Requisitos que devem ser demonstrados para que o Estado indenize terceiros: Dano; Conduta: diante da conduta comissiva, no resta dvida de que a responsabilidade ser objetiva, todavia a doutrina e a jurisprudncia divergem nos casos de condutas omissivas. Enquanto parte da doutrina acredita que tambm nos casos de omisso a responsabilidade ser objetiva, a outra defendem que a responsabilidade seria subjetiva por culpa annima. Nexo de Causalidade: o Estado pode opor excludentes para quebrar o nexo de causalidade (culpa exclusiva da vtima; fora maior). f) Requisitos para que o estado busque a reparao em face do agente causador do dano: nestes casos a responsabilidade civil ser sempre subjetiva. Dano; Conduta;
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Nexo de Causalidade; Culpa ou Dolo. g) Prazo Prescricional: Artigo 1, c, da Lei 9.494/97: 5 anos; Artigo 206, 3, CC: 3 anos; Aplica-se, neste caso, a lei mais especfica, qual seja, artigo 1, c, da Lei 9.494/97.
Bibliografia: MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo Coleo Manuais para Concursos e Graduao Vol.11. So Paulo: RT. 2007.
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POLCIA FEDERAL Disciplina: ADMINISTRATIVO Tema: Agentes Pblicos Prof.: Rafael Maffini Data: 19/06/07
Material de Apoio I. AGENTES PBLICOS 1. CONCEITO: todo aquele que exerce funo pblica, seja de forma temporria o permanente, gratuita ou onerosamente, pouco importando a forma de exerccio ou o vnculo jurdico. a) Pressuposto objetivo: desempenho de uma atividade estatal: qualquer que seja; b) Pressuposto subjetivo: existncia de um vnculo jurdico regular, pouco importando se gratuito, oneroso, permanente ou ocasional. O art. 327, CP define funcionrio pblico para fins penais. 2. Classificao: a) Agentes polticos: so aqueles que desempenham funo estatal tpica. b) Agentes administrativos: so aqueles que exercem uma atividade de ndole profissional e permanente. No so necessariamente os estveis. Temos trs categorias principais de agentes administrativos: b.1. Servidores Pblicos: o estatutrio, ou seja, seu vnculo profissional regido por uma lei prpria e no pela CLT. b.2. Empregados Pblicos: o regido pela CLT. Ambos ingressam por concurso pblico (salvo os cargos declarados em lei conforme o art. 27, II, CR uma norma de aplicabilidade limitada). Existe uma figura de empregado pblico que celetista, no ingressando mediante concurso e sim processo seletivo simplificado (O art. 198, 4, CR. A lei que trata o art. 198, 5, CR a Lei 11.185/06). b.3. Contratados emergenciais (art. 37, IX, CR): no so selecionados por concurso e sim processo seletivo simplificado. Esta figura excepcional permitida em duas situaes: a) necessidade urgente ex.: epidemia; b) necessidade transitria ex.: Censo do IBGE. c) Agentes honorficos: so aquelas pessoas que so premiadas com o desempenho de funo pblica em razo de sua honorabilidade. Ex.: conselheiro tutelar; juiz de paz; conciliador. d) Agentes delegados: so aqueles que desempenham funo pblica por um vnculo de colaborao. Ex.: serventurios notariais. 3. Cargo Pblico: 3.1. Conceito: o conjunto de atribuies e responsabilidades cometidas a um servidor. Todo cargo pblico possui uma funo. As atribuies de um cargo pblico so estabelecidas pela lei que o criou. 3.2. Classificao: a) Cargo em comisso: o baseado na confiana. o cargo de confiana, de livre nomeao e exonerao. Pode ser ocupado por qualquer pessoa, contudo a CR limitou um mnimo de vagas para que j servidor. A funo de confiana gera uma gratificao por funo de confiana, pois cumula um cargo com outra funo. Para a criao de cargos e funes deve haver lei prvia, salvo auxiliares do legislativo, cujos cargos so criados por resoluo da respectiva casa, mas a remunerao fixada por lei. b) Cargo efetivo: pode adquirir estabilidade aps 3 anos.
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c) Vitalcio: aps 2 anos ou, em 2 instncia judiciria com a posse. d) De carreira: tem plano de ascenso, pode subir na carreira. No h mudana de carreira e sim de cargo. e) Isolado: sem possibilidade de ascenso.
Smula 686 do STF: s por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico de carter eliminatrio o candidato a cargo pblico. Smula 683 do STF: o limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se legitima em face do art. 7, XXX, CR, quando possa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser preenchido. Smulas 20 e 21 do STF: necessrio processo administrativo com ampla defesa para demisso de funcionrio admitido por concurso pblico. Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado nem demitido sem inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de sua capacidade. 3.3. Quando falamos em previdncia pblica, temos duas espcies: a) RGPS (art. 201, CR): Aps a EC 20/98 o art. 40, 13 passou a dizer que aos servidores de cargo em comisso, exclusivamente, aplica-se o RGPS, ou seja, quem ocupa apenas cargo em comisso obedece ao RGPS. b) RPPS (art. 40, CR): regime prprio dos servidores. Os cargos so criados por lei, contudo so extintos, com base no art. 84, VI, b, CR, por decreto do Presidente da Repblica, quando vagos, no respeitando o paralelismo formal. Sendo assim, os cargos pblicos federais vagos podem ser extintos por decreto, sem necessidade de lei. Nos demais casos (cargos providos), a extino do cargo por decreto, contudo na forma da lei. O art. 8, Lei 8.112/90 trata dos conceitos de provimento e vacncia. 3.4. Provimento: ato que designa uma pessoa para titularizar um cargo pblico. A nomeao chamada de forma originria de provimento (art. 8, I, Lei 8.112/90), sendo as demais consideradas formas derivadas de provimento. Como a regra geral o concurso, ser inconstitucional qualquer forma de provimento derivado que no se d por concurso ou da carreira da qual faz parte (STF). O art. 7, Lei 8.112/90 diz que a investidura ocorre com a posse e que a nomeao o modo de provimento. Smula 15 do STF: dentro do prazo de validade concurso, o candidato tem o direito nomeao, quando o cargo for preenchido sem observncia da classificao. Smula 16 do STF: funcionrio nomeado por concurso tem direito posse. 3.4.1.Espcies de Provimento: a)Provimento originrio: quando entra pela primeira vez na carreira. Precisa de concurso pblico. a nomeao. b)Provimento derivado: a mudana dentro da carreira. a troca de cargo, vai ocupar um novo cargo e deixa o seu vago (provimento derivado). Pode ser: b.1.Vertical (promoo e transposio ou ascenso): Smula 685 do STF.
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b.2.Horizontal (transferncia e readaptao): quando no sob na carreira. b.2.1.Readaptao: quando o sujeito levado a outro cargo compatvel com suas novas limitaes fsicas ou mentais (art. 14, Lei 8.112/90). Devemos lembrar que a readaptao (junto com a promoo) so formas de vacncia e provimento, simultaneamente (art. 33, VI, Lei 8.112/90), de cargos diferentes. b.2.2.Transferncia: c) Reingresso: ocorre quando est fora do servio e chamado a retornar. Pode ser por (reintegrao, reconduo, reverso, aproveitamento): c.1.reintegrao o retorno do servidor quando comprovada a ilegalidade da desinvestidura, que ser anulada com efeitos ex tunc. Retorna para o cargo de origem Se o cargo estiver sido extinto o servidor ficar em disponibilidade remunerada - art. 28, Lei 8112/90. c.2.reconduo o servidor estvel retorna ao cargo anteriormente ocupado em decorrncia de inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo ou de reintegrao do anterior ocupante - art. 29 da Lei 8.112/90. S caber reconduo se gozava de estabilidade no cargo anterior, caso contrrio perde os dois cargos. c.3. reverso - ocorre o retorno do inativo (aposentado) ao mesmo cargo ou ao cargo resultante de sua transformao ou simplesmente ao servio, como excedente (na terminologia da lei), se o antigo cargo estiver provido, quando, por junta mdica oficial, forem declarados insubsistentes os motivos da aposentadoria por invalidez - art. 25 a 27 da Lei 8.112/90. c.4. aproveitamento o retorno obrigatrio atividade do servidor em disponibilidade, em cargo de atribuies e remunerao compatveis com o anteriormente ocupado - art. 30 e 31, da Lei 8.112/90.
3.5. Vacncia: ocorre quando o cargo fica vago (art.33, Lei 8.112/90). Ocorre nas seguintes hipteses: a) Exonerao b) Demisso c) Promoo d) Readaptao e) Aposentadoria f) Posse em outro cargo no passvel de acumulao. g)Falecimento
4. Desinvestidura de Cargo Pblico: a desconstituio da relao jurdica (investidura). Pode ocorrer de duas maneiras: a)Demisso: a penalidade por falta grave (art. 132, Lei 8.112/90), sendo que a lei prev ainda outras penalidades (advertncia, suspenso, demisso/cassao/destituio). b)Exonerao: no punio. So todos os casos em que no ocorre demisso (art. 132, Lei 8.112/90). A exonerao pode ser: b.1. Ad nutun: em cargo de comisso, no precisa de justificativa;
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b.2. Por falta de exerccio; b.3. Por inabilitao em estgio probatrio (reprovao na avaliao de desempenho art. 41, 4, CR); b.4. Por inabilitao em avaliao peridica (aps aquisio da estabilidade art. 41, 1, CR); b.5. De um dos cargos acumulados de forma proibida: caso ocorra antes da defesa em processo disciplinar, sendo aps a defesa demitido de todos os cargos art. 133, Lei. 8.112/90; b.6. Exonerao por excesso de despesa: 20% em comisso > todos os no estveis > estveis (exonerados); b.7. A pedido do interessado: sendo um direito subjetivo deste. Bibliografia: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris. MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo Coleo Manuais para Concursos e Graduao Vol.11. So Paulo: RT. 2007.
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POLCIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo. Tema: Agentes Administrativos (cont.), Improbidade Administrativa Prof.: Rafael Maffini. Data: 04 /07/2007.
Material de Apoio I. Agentes Pblicos (continuao). 1) Forma de Provimentos Derivada: a) Reconduo: artigo 29 da Lei 8.112/90. b) Aproveitamento: Se o indivduo ainda no tinha adquirido a estabilidade e o cargo extinto: perde o cargo. Se o indivduo estvel: posto em disponibilidade (que ao contrrio do aproveitamento, no forma de provimento). 2) Vacncia: a) Demisso: decorre de uma infrao. uma sano, ou seja, possui natureza punitiva. b) Exonerao: uma forma de desligamento de natureza no punitiva. 3) Promoo: ao mesmo tempo, um caso de provimento e vacncia, uma vez que quando o indivduo passa a prover um cargo, o outro fica vago. 4) Readaptao: ao mesmo tempo, um caso de provimento e vacncia, uma vez que quando o indivduo passa a prover um cargo, o outro fica vago. 5) Aposentadoria: uma forma normal de vacncia. 6) Falecimento: uma forma normal de vacncia. 7) Posse em outro cargo em que no possvel a cumulao: neste caso, a reconduo, caso o indivduo no seja aprovado no estgio probatrio do novo cargo, possvel. Salvo se o servidor, voluntariamente, pedir exonerao. 8) Estabilidade: artigo 41 da Lei 8.112/90. No se trata de uma vantagem funcional de natureza pecuniria, mas de uma garantia funcional traduzida em limites ao desligamento do servidor. Requisitos para aquisio: Artigo 41, 1, da Lei 8.112/90; artigo 169, CF. a) Ocupar cargo efetivo, tendo nele ingressado p concurso pblico. b) 3 anos. c) Estgio Probatrio, artigo 41, 4. 9) Vitaliciedade: por este instituto, apenas mediante sentena judicial, que o indivduo pode perder o cargo.
POLCIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo. Tema: Agentes Administrativos (cont.), Improbidade Administrativa Prof.: Rafael Maffini. Data: 04 /07/2007.
II. Improbidade Administrativa: Artigo 37, 4, CF. 1) Conseqncias punitivas para quem pratica improbidade: a) Suspenso dos direitos polticos; b) Perda da funo pblica; c) Indisponibilidade dos Bens; d) O ressarcimento ao Errio Artigo 37, 5, CF. Lei 8.429/92: artigo 23. Lei 8.112/90: artigo 141. 2) Sujeitos Ativos da Improbidade Administrativa: a) Sujeitos Ativos Prprios: artigo 2 da Lei 8.429/92. b) Sujeito Ativo Imprprio: artigo 3 da Lei 8.429/92. Ateno para os artigos 9, 10, 12 da lei de Improbidade Administrativa. ADIN 2182 (VER)
Bibliografia: MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo Col. Manuais graduao. Vol. 11. 1ed. RT: 2007. para Concursos e
Garcia, Emerson; Alves, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa - 3 Ed. Lumen Jris: 2006

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POLICIA FEDERAL Disciplina: Direito Administrativo Tema: Estado, Governo e Administrao Pblica Prof.

: Rafael Maffini Data: 31/01/2007

Quanto forma de criao:

Criadas por lei.

Quanto natureza jurdica:

Sempre ser de PJ de direito pblico.

Quanto composio do capital:

Quanto forma societria:

Sempre sero Annimas.

Quanto ao aspecto processual:

So consideradas fazendas pblicas para fins processuais.

Material do Anotador 1. Agncias reguladoras e agncias executivas.

Incide sobre a pessoa em si repressiva

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3) Limites formais anulao de atos administrativos: contraditrio e ampla defesa

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