DREPT CONSTITUIONAL I INSTITUII POLITICE

Prof. univ.dr. Cristian Ionescu

CUPRINS: PARTEA I. DREPTUL I STATUL N SISTEMUL PUTERII I. Noiuni generale despre drept II. Conceptul de instituie politic III. Statul. Elementele constitutive ale statului IV. Forma statului. Structura de stat. Forma de guvernmnt PARTEA A II-A. TEORIA CONSTITUIEI I. Noiuni generale despre constituie II. Adoptarea i revizuirea Constituiei III. Controlul constituionalitii legilor PARTEA A III-A. ORGANIZAREA I INTERFERENA (COLABORAREA) PUTERILOR I. Principiul separaiei puterilor II. Principalele mecanisme de interferen (colaborare) a structurilor de guvernare PARTEA A IV-A. ACCESUL LA PUTERE I. Suveranitatea poporului II. Participarea cetenilor la exercitarea puterii politice (sistemul electoral) PARTEA A V-A. CREAREA INSTITUIILOR STATULUI DE DREPT I. Revoluia din decembrie 1989 II. Necesitatea elaborrii unei noi Constituii III. Caracterele i atributele statului romn IV. Cetenia romn V. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor romni VI. Avocatul poporului PARTEA a VI-a. ORGANISMELE DE SUVERANITATE NAIONAL I. Parlamentul Romniei Seciunea 1. Rdcini ale tradiiei parlamentare romneti Seciunea 2. Bicameralismul Seciunea 3. Alegerea Parlamentului Romniei (Sistemul electoral)

Seciunea 4. Organizarea Parlamentului Romniei Seciunea 5. Funcionarea Parlamentului Romniei Seciunea 6. Funciile Parlamentului Romniei Seciunea 7. Actele Parlamentului Romniei Seciunea 8. Statutul deputailor i senatorilor II. Preedintele Romniei PARTEA A VII-A. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA CURII CONSTITUIONALE I. Locul i rolul Curii Constituionale n sistemul organelor puterii de stat II. Statutul judectorilor Curii Constituionale III. Competena Curii Constituionale IV. Actele Curii Constituionale

PARTEA I. DREPTUL I STATUL N SISTEMUL PUTERII

Dup parcurgerea acestei teme, vei nva urmtoarele: 1. Elementele caracteristice ale dreptului subiectele de drept i izvoarele dreptului. 2. Ce este o instituie i care sunt caracteristicile instituiilor . 3. Elementele constitutive ale instituiei statului teritoriu, populaia, puterea politic suveran. 4. Criteriile care determin forma de stat i tipologia formelor de stat n funcie de aceste criterii. 5. Formele de guvernmnt republica; monarhia.

I.

NOIUNI GENERALE DESPRE DREPT

1. Originea i factorii de configurare a dreptului

Istoria civilizaiei umane poate fi privit, din perspectiva teoriei generale a dreptului, ca istorie a raporturilor juridice ntre indivizi, precum i a raporturilor juridice ntre individ i stat, fiecare dintre aceste entiti fiind titulare de drepturi i obligaii. Iat primele dou noiuni dintr-un amplu dicionar juridic: DREPTURI I OBLIGAII. n jurul acestor dou concepte i n legtur direct cu ele s-a desfurat viaa social din cele mai vechi timpuri pn astzi. Locul celor dou noiuni n ansamblul social global i coninutul lor delimiteaz societile primitive de cele organizate statal. Dac ne referim la cele dou noiuni ca drepturi i, respectiv, ndatoriri ceteneti, la locul lor n ansamblul societal, ele definesc un stat ca fiind democratic, un stat de drept sau, dimpotriv, ca un stat totalitar. Ne referim n acest sens la ansamblul de drepturi i liberti publice ocrotite i garantate de stat prin constituie i la ndatoririle fundamentale ale cetenilor, precum i la drepturile subiective pe care le poate deine orice persoan fizic sau juridic. Astfel, ntr-un stat de drept, cetenilor le sunt recunoscute i garantate un ansamblu larg de drepturi i liberti publice, pe cnd un stat totalitar restrnge exerciiul drepturilor omului sau stabilete un cadru formal de enunare a acestora fr a le garanta ns n mod real i efectiv.

n societatea modern, practic orice individ, instituii sau autoriti publice, partide i organizaii sindicale, societi comerciale .a. au drepturi i obligaii. O parte dintre acestea deriv din constituie sau din diferite alte acte normative adoptate de Parlament sau de Guvern. O alt parte din drepturile i obligaiile corelative acestora provin din acordul de voin al prilor. n fine, se poate vorbi de anumite drepturi i obligaii ce pot s apar ca urmare a conduitei delictuale sau a nerespectrii unor prescripii administrative. Modul n care subiectele de drept i exercit drepturile i i ndeplinesc obligaiile asumate definete, la rndul su, gradul de civilizaie al unui popor. Avem n vedere, n acest sens, gradul de cultur politic i juridic al subiectelor de drept, nelegerea de ctre acestea a jocului politic democratic, care presupune pluralismul, diversitatea i chiar divergena opiniilor i convingerilor politice. ntr-o societate civilizat, respectarea drepturilor i ndatoririlor civice sau a obligaiilor civile apare ca o ndeletnicire fireasc. La rndul su, ntr-o asemenea societate, exercitarea drepturilor, indiferent care ar fi natura i coninutul lor, nu poate da natere la abuzuri - ca practic sau fenomen social. Ce este dreptul? Care este rolul social al dreptului? Ce este just i nejust? Sunt interogaii fireti, ce privesc raporturile interumane, relaiile ntre individ i colectivitatea n care triete. Pentru istoric, ca i pentru sociolog, filosof sau jurist, este evident c orice comunitate uman a tins s devin unitar, s capete o fizionomie caracteristic sub multiple aspecte. De exemplu, sub aspect teritorial, s i desfoare viaa pe teritoriul pe care s-a format ntr-un ndelungat proces istoric sau, dup caz, s se organizeze pe un teritoriu pe care s-a aezat ca rezultat al migraiei sau pe care 1-a cucerit; sub aspect economic, s stimuleze formarea i dezvoltarea unor tradiii privind anumite activiti productive; sub aspect religios, s promoveze i s garanteze respectarea i practicarea unui anumit cult religios sau s declare i s sprijine o religie oficial. Aceeai comunitate tinde ns spre coeziune i din punct de vedere juridic. Aceast coeziune se realizeaz, n principal, prin dou modaliti, i anume: a) reglementarea sau ordonarea relaiilor ntre membrii ei, potrivit acelorai principii juridice i norme de convieuire social1; b) asigurarea cunoaterii i respectrii acestor norme prin toate mijloacele, inclusiv recurgnduse n mod legitim la fora sa de constrngere. n acest proces, membrii comunitii respective realizeaz, desigur, ntr-un ndelungat proces istoric, care le sunt avantajele cunoaterii i respectrii normelor de convieuire social, dar i ce consecine vor suporta dac vor nclca prescripiile acestora. Din momentul contientizrii de ctre societate i individ a faptului c sunt titulare de drepturi i obligaii, se poate vorbi de existena dreptului ca form juridic de reglementare a relaiilor sociale. Conceptul tiinific de drept depinde ns de particularitile reglementrii juridice a relaiilor sociale, diferite de la un sistem juridic naional la altul, precum i de multitudinea ramurilor juridice, aflate, ndeosebi n etapa actual, ntr-un puternic proces de diversificare i autonomizare2 . nc de la nceput, dreptul - n nelesul de norm de conduit - a avut o funcie social foarte clar: de a ordona anumite relaii sociale existente n societate. Fiind reglementate de o norm juridic, faptele sociale ale oamenilor, ca i aciunile sociale ale organismelor cu autoritate public au cptat o fizionomie i un coninut juridic. Coninutul juridic al faptelor sociale svrite de indivizi sau al aciunilor sociale ntreprinse de autoritile publice a putut s fie exprimat prin drepturi i obligaii. La nceput au fost, aadar, faptul social, aciunea oamenilor i apoi a intervenit dreptul pentru a justifica i legaliza activitatea acestora, deprinderea cu un anumit fel de via, cu anumite reguli de conduit, apoi s-a nscut n contiina oamenilor sentimentul de dreptate; acest sentiment i determin pe oameni s caute o justificare a aciunii lor, s legitimeze actul lor i s-1 ncadreze n regulile dreptului3. Originea dreptului se pierde n negura veacurilor i este sigur c normele de convieuire s-au cristalizat n cadrul practicii sociale (soluionnd conflicte sociale), adic pe baza unor fapte repetate ntro form identic timp ndelungat. Caracterul de act repetat al faptelor sociale supuse unor anumite prescripii juridice, mai mult sau mai puin sporadice (dar care au cptat, treptat, un caracter obligatoriu), semnific o experien juridic, o practic ndelungat de cristalizare a unor obiceiuri i a unor relaii sociale (dar nu o simpl succesiune

1 Principiile de drept - scria D. Gusti n Cursul de sociologie general inut n anii 1920-1921 - dau vieii sociale o directiv i o coeziune, i dau principiile de organizare, fr de care o societate nu poate exista. 2 n legtur cu accepiunile noiunii de drept, a se vedea Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1996, p.44-46. 3 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, vol.I, Casa coalelor, Bucureti, 1942, p.3-4. A se vedea i Jean Dabin, Thorie gnrale du droit, Dalloz, Paris, 1969, p.19-31.

de fapte disparate), care se reiau n mod continuu, pstrndu-i caracteristicile specifice, identitatea proprie prin care se deosebesc de alte obiceiuri zilnice4. Confruntndu-se repetat cu un asemenea obicei, membrii unei colectiviti umane i-au format, la nceput fr un scop anume, o idee, o prere despre utilitatea obiceiului respectiv, despre importana sa pentru individ, ca i pentru ntregul grup social. Sintetiznd apoi toate aceste elemente, autoritatea public a stabilit o norm; o prescripie potrivit interesului general al grupului social respectiv. ntruct nici o comunitate nu se putea lipsi de o anumit ordine i disciplin social, condiionate, n primul rnd, de necesitatea organizrii activitii membrilor si, a procurrii celor necesare traiului i desfurrii vieii de familie, de cerina aprrii mpotriva dumanilor externi etc., relaiile sociale din cadrul primelor comuniti umane au nceput s fie reglementate printr-un sistem de norme sociale cu caracter cutumiar, prescripii religioase i alte reguli de convieuire social5. Aceste prescripii nu erau impuse de voina unui membru al comunitii sau a mai multor membri, ci de voina autoritii sau a forelor politice care dominau societatea i erau singurele abilitate s le aplice i s le interpreteze6. Este fr ndoial c liderul politic ori eful militar sau conductorul spiritual al unei comuniti sociale a putut impune prin calitile sale charismatice propria voin ca prescripie general. Dominaia pe care o exercita liderul asupra grupului i ddea acest drept. Pentru ca o prescripie general s devin cu adevrat o norm juridic trebuie ns ca ea s rezulte nu din voina individual, ci din voina colectiv i s exprime interesele generale ale colectivitii. Numai n acest fel se poate vorbi de drept ca fenomen social. Cu alte cuvinte, apare ntr-o formul general necesitatea de a stabili norme de conduit care s reglementeze relaiile sociale, s armonizeze interesele diferitelor grupuri umane7 i s soluioneze conflictele intervenite ntre membrii unei comuniti umane. Exerciiul repetat al soluionrii unor asemenea conflicte a generat spiritul de ordine, potrivit cruia, treptat, a devenit evident c nuntrul grupului social aciunile i interesele fiecruia trebuie s se armonizeze cu aciunile celorlali. Ideea de ordine implic ns reguli de conduit care s indice fiecrui individ ceea ce i este ngduit i ceea ce nu i este ngduit s ntreprind, adic ce comportament social este obligat s adopte. n afar de reguli de conduit - standarde de comportament n relaiile de grup ideea de ordine presupune instituionalizarea actului de coerciie (pedeapsa social), adic stabilirea aceluiai gen de pedeaps care s sancioneze acelai gen de fapt care ncalc standardele comportamentale prestabilite. Ordinea presupune, deci, o sum, un ansamblu, un complex de reguli care s conin n ele att prescripiuni privind conduite (precepte), ct i msuri privind represiunea social (sanciuni)8. La nceputul acestei faze, dreptul se prezenta sub forma unor obiceiuri sau practici neunitare, haotice, multe dintre ele avnd, pe lng o form i un coninut laic, i elemente religioase puternic nrdcinate n contiina oamenilor. Cu timpul, n locul anarhiei obiceiurilor disparate, a aprut legitimitatea legii - expresie a voinei suverane a puterii statului9. Concomitent cu legea se formeaz un aparat specializat care s-o aplice i s sancioneze nclcarea ei. Acest aparat (statul) exercit puterea public. Din acest moment istoric, statul capt un rol social de mare importan pentru organizarea i reglementarea juridic a relaiilor sociale, care const n elaborarea i aplicarea, la nevoie prin fora sa de constrngere, a normelor de conduit generalobligatorii10. Treptat, aceste obiceiuri i reguli de conduit au fost codificate (inventariate, stilizate lingvistic, corelate ntre ele, grupate sau sistematizate pe baza unor criterii metodologice) n documente scrise. Primele codificri au fost fcute n materie penal11. Fa de cele artate, se poate conchide c orice colectivitate uman presupune un minimum de prescripii sau norme avnd un caracter general-obligatoriu, care aduc o relativ uniformizare i echilibru n raporturile individuale, stabilind statutul, sfera de aciune ale fiecrui individ, nlturndu-se astfel, n msura posibilitilor, ciocnirile de interese, deci i conflictele care
Probabil c la oameni ideea de rept exist incotient. A se vedea Franoise Terre, Introduction gnrale au droit, Dalloz, Paris, 1991, p.l. 5 Ioan Ceterchi, Momcilo Luburici, Teoria general a statului i dreptului, Universitatea Bucureti, Facultatea de Drept, 1983, p.83. Cercetrile efectuate de sociologi, istorici, antropologi ai culturii n comunitile aflate pe treapta primitiv de dezvoltare au scos la iveal faptul c n aceste comuniti raporturile membrilor lor erau conduse pe baza unor comandamente care exprimau nevoile elementare ale vieii n comun i care erau cuprinse ntr-un sistem de norme sociale (Nicolae Popa, Op. cit., p.51). 6 Bertrand de Jouvenel, Du Puvoir, Librairie Hachett, Paris 1972 p.133. n legtur cu originea i apariia dreptului, a se vedea Nicolae Popa, Op. cit., p.47-62. 7 Enrico Ferri, Principii de drept criminal, vol.I, Bucureti, 1929, p.15. 8 Vintil Dongoroz, Drept penal, Bucureti, 1939, p.139. A se vedea i Cristian Ionescu, Principiile fundamentale ale dreptului (aspecte istorice), n Studii i cercetri juridice, nr.3/1988. 9 Jean Touchard, Histoire des ides politiques, vol.I, PUF, Paris, 1978, p.13-14. 10 Bertrand de Jouvenel, Op. cit., p.139. 11 Cristian Ionescu, Principiile fundamentale ale dreptului (aspecte istorice), n Studii i cercetri juridice, nr.3/1988.
4

primejduiesc convieuirea unor populaii pe acelai teritoriu. Din aceste norme i prescripii este alctuit ordinea de drept a fiecrei colectiviti12. Cnd puterea sau autoritatea public s-a autonomizat, devenind o for distinct de restul grupului social, ea a putut s-i impun voina asupra acestuia, dominndu-l prin intermediul normelor de conduit. Iniial, justificarea dominaiei s-a fcut recurgndu-se la o legtur direct sau indirect ntre zeitile venerate de grupul respectiv i autoritatea public respectiv, aceasta din urm pretinznd c ar reprezenta voina divin. Norma juridic este acum considerat ca un comandament al Divinitii i, prin urmare, nedreptatea juridic este o ofens adus Divinitii nsei13. Puterea politic nu putea s-i realizeze scopul - dominaia asupra grupului social - dect impunnd reguli de conduit membrilor colectivitii (la nceput privind raporturile lor cu colectivitatea, iar mai trziu, privind relaiile ntre ei) i asumndu-i rolul de arbitru n caz de conflict. Acestor reguli li s-a dat numele de reguli de conduit sau norme de drept. Astfel s-a nscut dreptul, deci ordinea juridic14. Condiiile concrete de via material, social-politic i spiritual care influeneaz procesul de legiferare sunt considerate factori de configurare a dreptului. Cunoaterea i cercetarea acestora prezint o importan teoretic deosebit, ntruct se ofer astfel legiuitorului elementele definitorii pentru evaluarea eficienei sociale a unei anumite norme juridice. n teoria general a dreptului factorii de configurare a acestuia sunt grupai n trei mari categorii: a) cadrul natural; b) cadrul social-politic: c) factorul uman15. n componentele cadrului natural sunt cuprinse mediul geografic, factorii biologici i fiziologici, precum i factorii demografici16. Cadrul social-politic este constituit prin confluena intereselor claselor sociale, ale partidelor politice, sindicatelor, grupurilor de presiune. n ceea ce privete factorul uman, trebuie s se aib n vedere c destinatarul normei juridice este omul aflat ntr-o multitudine de raporturi cu semenii si, cu Statul, cu Biserica, partidele politice etc. Din aceast perspectiv, aa cum s-a subliniat n literatura de specialitate, eficiena aciunii dreptului este legat de funcionarea unor mecanisme psihosociale complexe, crora legiuitorul le d satisfacie, prefigurnd prin normele de drept variante de comportament considerate utile, att din punct de vedere social, ct i individual17.

2. Definiia dreptului
Conceptul de drept este, practic, imposibil de definit, datorit multiplelor sensuri i nuane atribuite acestui termen de diferite popoare i n diferite epoci istorice18. De sensul concret acordat noiunii de drept depinde concepia de organizare a societii, de reglementare a raporturilor ntre indivizi, ntre stat i particulari. Dincolo de nuane i conotaii, care in mai mult de filosofia juridic, noiunea de drept este n general utilizat n dou sensuri principale: ca norm juridic ce reglementeaz raporturi sociale concrete (de exemplu, normele juridice privind cstoria, adopiunea, obligaiile cumprtorului n contractul de vnzare-cumprare, pedepsirea infraciunii de furt etc.) i ca posibilitate recunoscut sau garantat de stat unei persoane de a cere altei persoane un anumit comportament juridic, prescris expres de lege (de exemplu, dreptul de autor, dreptul de proprietate, dreptul de crean - drepturi denumite generic drepturi subiective)19.
Aceste aspecte sunt pe larg analizate dintr-o perspectiv filosofic de Mircea Djuvara, Precis de filosofie juridic. Tezele fundamentale ale unei filosofii juridice, Bucureti 1941; Eugeniu Sperania, Introducere n filosofia dreptului, Sibiu, 1944; A.D. Xenopol, Principiile fundamentale ale istoriei, n vol. Antologie de filosofie romneasc", vol.4, Editura Minerva, Bucureti, 1988, p.8-98; Eugeniu Sperania, Normele sociale i dreptul n vol. Antologie de filozofie romneasc, vol.4, Editura Minerva Bucureti, 1988, p.213-283. 13 Giorgio Del Vecchio Lecii de filosofie juridic, Europa Nova, Bucureti, p.308. Max Weber, Sociologie du droit, PLTF Paris 1986, p.64; Jacques Ellul, Le fondement thologigue du droit, Paris, 1964; E. Durkheim, Les formes lmentaires de la vie religieuse, Paris, 1912. 14 Vintil Dongoroz, Op. cit., p.8. 15 Nicolae Popa, Op. cit., p.62-72 10. 16 Legile, scrie Montesquieu, trebuie s fie potrivite cu condiiile fizice ale rii; cu clima - rece, cald sau temperat -, cu calitatea solului, cu aezarea, cu ntinderea sa; cu felul de via al popoarelor - plugari, vntori sau pstori; ele trebuie s fie potrivite cu gradul de libertate pe care ornduirea statului o poate ngdui, cu religia locuitorilor, cu nclinrile, cu bogiile, cu numrul, cu negoul, cu moravurile, cu deprinderile lor (Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol.I, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p.17. A se vedea i Victor Zltescu, Geografie juridic contemporan, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p.118-119 i Dennis Lloyd, The Idea of Law, Penguin Books, New York, 1991, p 227-231). 17 Nicolae Popa, Op. cit., p.70. 18 n legtur cu diferitele accepiuni ale noiunii de drept, a se vedea L. Franoise, Le problme de le dfinition du droit, Lige, 1978, Franoise Terr, Op. cit., p.2-3. 19 Paul Negulescu, George Alexianu, Op. cit., p.4-5.
12

ntr-o accepiune, prin drept se nelege ansamblul normelor juridice edictate sau sancionate de stat, prin care acesta stabilete drepturile i obligaiile indivizilor, modul de organizare i funcionare a puterilor statului, precum i raporturile ntre ele i prin care sunt instituite i aprate ordinea i stabilitatea social - norme a cror respectare este general-obligatorie i asigurat prin fora de constrngere a statului20. ntr-o alt definiie, dreptul ar fi ansamblul regulilor de conduit uman edictate i sancionate de ctre autoritatea statal i destinate s asigure domnia ordinii i libertii n relaiile sociale21. n literatura noastr juridic mai veche s-a considerat pe drept cuvnt c dreptul nu este dect un ansamblu (un sistem) de reguli de conduit impuse de puterea public, menite s asigure ordinea n societate22 sau ca un sistem de norme de aciune social, raional armonizate i impuse de societate23. Ca o variant a acestei ultime definiii, se consider c dreptul este un sistem deductiv de norme sociale destinate, printr-un maximum de justiie realizabil, s asigure un maximum de socialitate ntr-un grup social determinat24. Din definiiile enunate rezult c dreptul nu valoreaz nimic fr fora statului care s-1 propulseze, s-l impun. Aceast relaie ntre drept i fora statului este valabil att n interiorul acestuia, ct i, mai ales, n raporturile internaionale. Dac n interiorul unui stat nclcarea dreptului unei persoane afecteaz, n principiu, numai acea persoan, nclcarea sau nesocotirea dreptului unui stat mai slab de ctre un stat mai puternic afecteaz o ntreag comunitate naional i poate fi, n acelai timp, sursa unui conflict politico-diplomatic, militar, economic la nivel regional sau chiar mondial. Exprimnd i promovnd interesele i opiunile fundamentale de dezvoltare social-economic i politic ale unei anumite colectiviti sociale organizate n stat, normele de conduit, interdiciile i sanciunile juridice care mpreun formeaz, ca un tot unitar, dreptul nu sunt un dat n afara existenei sociale, a experienei umane acumulate n decursul desfurrii relaiilor interumane sau, dup cum au relevat corect unii dintre gnditorii notri25, rodul unor meditaii abstracte, ci, dimpotriv, ele reflect i se ntemeiaz pe realitile social-economice ale vieii materiale, exprimnd nivelul contiinei generale a societii. Prin urmare, dreptul - activitate social prin excelent - este un produs al practicii i existenei sociale, purtnd trsturi specifice unui anumit sistem politic, ale unei anumite comuniti istorice creia i aparine ca tip istoric de reglementare a vieii sociale. Legile dreptului - sublinia, n acest sens, Hegel sunt legi provenind de la oameni26. Edictarea dreptului are la baz voina general a unei colectiviti de reglementare normativ a relaiilor sociale, norma juridic fiind expresia concret a acestei voine. Respectarea normei este asigurat la nevoie prin fora de constrngere a statului. Aadar, conceptul de drept presupune ideea de constrngere, dar i mputernicirea de a constrnge27. Se poate conchide c, n esena sa, dreptul este instrumentul principal prin care autoritatea statal, puterea de stat i exercit, n virtutea suveranitii sale, rolul i funciile de consolidare i aprare a organismului social, a relaiilor de producie i sociale, de reglare a comportamentului uman, astfel nct s nu se lezeze valorile economice, sociale, politice, juridice, etice .a. pe care se ntemeiaz o anumit comunitate social i de care beneficiaz prin vocaie fiecare individ.

3. Subiectele de drept
Subiectele de drept sunt persoanele fizice i juridice. Calitatea de subiect de drept nu este dobndit automat sau din oficiu; ea este conferit de stat cu respectarea anumitor condiii. Aceste condiii, pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan fizic i juridic pentru a i se recunoate calitatea de subiect de drept, difer, n general, de la un stat la altul i de la o epoc istoric la alta. De pild,
De la definiia lui Ulpian: Jus est boni et aequi, pn la definiiile cele mai recente, se poate constata o mare diversitate de elemente definitorii pentru drept, de formulri, de nuane. Nu avem pretenia c definiia dat de noi surprinde elementele eseniale ale dreptului. Intenia noastr a fost de a selecta i meniona ndeosebi caracteristicile normelor juridice aparinnd dreptului constituional. 21 Jean Gicquel, Andr Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Edition Monchretien, Paris 1985, p.18. 22 Vintil Dongoroz, Op. cit., p.8. 23 Eugeniu Sperania, Principii fundamentale de filosofie juridic, Cluj, 1936, p.48. 24 Eugeniu Sperania, Introducere n filosofia dreptului, Cluj, 1946, p.373 25 Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului. Enciclopedia juridic, vol.2, Bucureti, p.358-359. Toate principiile de drept sunt rezultatele unor observaiuni continue i necesare ale nevoilor societii i nici unul dintre aceste principii nu este numai rezultatul speculaiunii abstracte (Mircea Djuvara, Op. cit., p.364). 26 Hegel, Principiile filosofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, p.9. 27 Orice drept n sens restrns (ius strictum) este nsoit de mputernicirea de a constrnge scria Kant n lucrarea Metafizica moravurilor, referindu-se la teoria dreptului. (Immanuel Kant, Scrieri moral-politice, Editura tiinific, Bucureti, 1991, p.20).
20

sclavii, femeile i metecii, adic strinii, nu erau considerai - n polisurile greceti - ceteni i, prin urmare, nu participau la viaa public, nu puteau vota .a. Cu alte cuvinte, nu li se recunotea calitatea de subiect de drept constituional, am spune astzi. Este adevrat c aveau calitatea de subiect de drept n alte raporturi juridice. Fiecare stat suveran deine prerogativa de a stabili condiiile necesare recunoaterii calitii de subiect de drept. ntr-o formulare general se poate considera c atribuirea calitii de subiect de drept n anumite raporturi juridice presupune recunoaterea de ctre stat a capacitii juridice, adic a posibilitii de a fi titular de drepturi i obligaii i de a le exercita nemijlocit. Capacitatea juridic a unui subiect de drept poate avea un caracter general (posibilitatea legal de a avea drepturi i obligaii) sau un caracter special (posibilitatea legal de a avea i exercita anumite drepturi i obligaii care formeaz statutul persoanei fizice sau juridice). Din aceast perspectiv, putem distinge capacitatea juridic a alegtorului de cea a candidatului la o funcie electiv, capacitatea juridic a militarilor, cea a minitrilor, cea a membrilor Parlamentului .a.m.d. Putem conchide c subiectele de drept sunt oameni luai individual ori n considerarea funciei lor n cadrul unei ierarhii sociale, politice, profesionale, confesionale .a., precum i persoanele juridice. i unii i alii sunt participani la anumite raporturi juridice i dispun de capacitate juridic, adic sunt titulari de drepturi i obligaii specifice acestora.

4. Izvoarele dreptului
Conceptul de izvor de drept are o dubl accepiune: izvor n sens material i izvor n sens formal. Izvoarele materiale ale dreptului denumite i izvoare reale sunt concepute ca un adevrat dat din afara dreptului i exterior acestuia, care justific i determin aciunea legiuitorului 28. Ne referim n acest sens la condiiile materiale de existen ale unei colectiviti, care se cer a fi ordonate, reglementate, aprate prin intermediul dreptului. Izvorul de drept n sens formal este forma pe care o mbrac o prescripie juridic: lege, regulament, decret, decret-lege, ordonan etc. Dei dreptul nsumeaz un ansamblu de norme juridice, acestea sunt cuprinse, potrivit unor criterii i reguli precise, n anumite acte juridice. Tocmai aceste acte constituie izvorul de drept.

5. Distincia ntre dreptul public i dreptul privat

Deosebirea ntre dreptul public i dreptul privat a fost fcut nc de juritii romani. Astfel, Ulpian afirma c publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet. Dup cum se poate observa, criteriul de delimitare ntre cele dou categorii de drepturi const n natura intereselor ocrotite de acestea. Distincia ntre dreptul public i dreptul privat este ntlnit doar n dreptul roman, de unde a fost preluat de celelalte popoare. n secolul al XIX-lea i s-au adugat i altele, cum ar fi cea a scopului urmrit de cele dou categorii diferite. Potrivit acestui criteriu, dreptul public ar avea ca scop aprarea statului, iar dreptul privat, ocrotirea individului. Dreptul public nsumeaz ansamblul normelor juridice care reglementeaz modul de organizare i funcionare al instituiilor guvernante, atribuiile acestora, raporturile ntre stat i supuii si, precum i raporturile ntre state29. n toate aceste raporturi, statul sau organismele sale specializate sunt nvestite cu prerogative de putere decurgnd din puterea suveran a poporului i, n aceast calitate, statul elaboreaz legi, organizeaz executarea acestora i sancioneaz violarea lor sau adopt alte msuri obligatorii, menite s asigure ordinea social i progresul social-politic i economic, s apere drepturile i libertile indivizilor. Dreptul public are dou caracteristici importante care l disting de dreptul privat30. Astfel, n raporturile de drept public, ntotdeauna unul dintre subiecte este statul (de exemplu, statul elibereaz autorizaiile pentru operaiunile de import-export; exercit controlul vamal; ncheie un tratat internaional etc.), pe cnd n raporturile de drept privat pot fi i doi indivizi (de exemplu, contractul de vnzarecumprare sau de donaie se ncheie n general ntre dou persoane particulare). n raportul juridic aparinnd dreptului public se urmrete interesul general al societii (emiterea monedei naionale,
28

Nicolae Popa, Op. cit., p.190.

29 Henry Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Les Editions Yvon Blais, Inc. Quebec, 1990, p.3-4; Franoise Terr, Op. cit., p.70-71. n concepia profesorului Franoise Terr, ntre dreptul public i dreptul privat exist trei distincii principale: scopul (dreptul public urmrete satisfacerea intereselor colective ale naturii); caracterul (dreptul public este esenialmente imperativ); sanciunea (sanciunea de drept public se stabilete cu mai mult dificultate, poate i pentru motivul c nsui statul poate fi sancionat), (Franoise Terr, Op. cit., p.70). 30 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Masson, 1983, p. 33.

stabilirea cursului valutar, adoptarea unei legi, alegerea Parlamentului, desemnarea efului statului, numirea Guvernului, numirea unui prefect, conferirea unei decoraii, naintarea n grad, semnarea sau ratificarea unui tratat etc.). n raportul juridic de drept privat, fiecare parte urmrete un interes personal (contractul de asigurare a vieii sau a anumitor bunuri, contractul de munc, contractul de nchiriere a unei locuine etc.). Dreptul privat cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaz drepturile i obligaiile persoanelor fizice i juridice private i definesc raporturile ntre ei (jus proprium civitatis)31. Potrivit obiectului su de reglementare, dreptul public este format din: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul internaional, iar dreptul privat din dreptul civil, al familiei, al muncii etc.

II. Conceptul de instituie politic

Folosirea noiunii de instituie politic n cursurile de drept constituional este pe deplin ndreptit, ntruct, ca ramur a sistemului de drept, acesta reglementeaz raporturile sociale din domeniul cuceririi i exercitrii puterii politice. Altfel spus, dreptul constituional stabilete, ntre altele, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile instituiilor prin intermediul crora se exercit puterea politic. n acest fel, mai mult dect orice ramur a sistemului de drept, dreptul constituional are cele mai diverse i mai substaniale legturi cu sfera politicii. ntr-un sens general, termenul de instituie i trage rdcinile semantice din verbul latin institutio (a ntemeia, a ridica, a aeza cu temei) sau din institutum (obicei, principiu de organizare, rnduial, aezmnt). Toate aceste sensuri presupun intervenia indivizilor nvestii cu autoritate pe care acetia o exercit asupra altora, n vederea realizrii anumitor interese (personale sau de grup). n limbajul comun, noiunea de instituie desemneaz organizaiile care au un statut, reguli de funcionare i acioneaz pentru realizarea anumitor nevoi colective (sociale). Modelul tipic de organizaie - care ntrunete condiiile enunate - este statul. Conceptul de instituie, n caracteristicile sale primare, are accepii particulare n sociologie, politologie i tiina dreptului. n sociologie, termenul de instituie desemneaz, ndeobte, regulile de influenare i control social ale comportamentelor individuale, modelele specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor ntre indivizi i grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu importan esenial pentru meninerea colectivitilor sociale. n politologie, termenul de instituie este circumscris organismelor nvestite cu autoritatea de a exercita puterea politic. ntr-un sens apropiat conceptului politologic de instituie, dreptul constituional limiteaz instituia social la autoritile instituite prin textele constituionale, la modul lor de funcionare i la interferena lor n procesul de exercitare a puterii politice. tiina juridic folosete ndeobte termenul de instituie n sensul de ansamblu unitar de norme general-obligatorii care reglementeaz anumite relaii sociale potrivit unor metode particulare (instituii juridice). Trsturile comune ale tuturor accepiunilor termenului de instituie se regsesc n coninutul noiunii de instituie politic i sunt urmtoarele: a) instituia politic este format dintr-un colectiv de indivizi; b) instituia politic are un caracter stabil; c) modul de constituire i atribuiile instituiei politice sunt prevzute ntr-un act cu valoare constituional; d) instituiile politice sunt constituite pentru satisfacerea unor interese sociale largi; e) instituiile politice dispun de autoritate, pe care o exercit n mod legitim i legal asupra unei colectiviti umane care nu are, n principiu, o alt alternativ dect de a se supune voinei respective. Instituiile politice au o funcie dinamic prin nsui modul lor de apariie i configurare procedural i operaional. Cu alte cuvinte, instituiile politice au aprut ca modaliti de soluionare a unor probleme ce confruntau viaa social, avnd, totodat, rolul de a influena i modifica viaa social ntr-un sens dezirabil Binelui comun, precum i voinei instituiei ca atare. Nu este mai puin adevrat c i instituiile, la rndul lor, suport dinamismul vieii sociale, modificndu-i forma, rolul, funciile i metodele de aciune pe msura transformrilor sociale. Rezult, aadar, c instituia politic nu este o reflectare pasiv a realitilor sociale, ci una dinamic, ce i propune s le orienteze ntr-un sens dezirabil voinei forei publice. Apare astfel clar c fundamentul obiectiv al instituiei politice este, ca i n cazul dreptului, faptul social, n timp ce

31

Marcel Prlot, Jean Boulouis, Op. cit., p.22; Charles Cadoux, Op. cit., p.24.

fundamentul subiectiv al acesteia este ideea de a face sau de a ntreprinde ceva care corespunde unui anumit interes social. Ideea de a crea instituii politice a luat natere incontient n mintea indivizilor. Dup ce aceast idee devine contient, colectivitatea (cea care creeaz instituia) recurge la forme instituionalizate pentru a o realiza din punct de vedere politic i juridic 32. n felul acesta, instituia rezult din legtura ntre ideea de organizare politic a unei colectiviti social-umane (necesitatea unei viei asociative organizate stabil) i voina suveran a acesteia. Trebuie observat ns c instituia politic astfel conceput i realizat tinde s aib un caracter permanent. Dac instituia politic rezult din manifestarea de voin politic a corpului social (poporul), trebuie s acceptm concluzia c acesta este garantul legitimitii i autenticitii instituiei respective, precum i al aprrii acesteia. Orice atingere adus instituiei politice din interiorul comunitii socialumane, sau din afara acesteia, afecteaz voina suveran a celui care a creat instituia politic. n sens larg, conceptul de instituie politic se raporteaz n principal la stat, organismele de guvernare (Parlament, Preedinte de republic sau monarh, Guvern, prim-ministru) i partidele politice. Toate organismele enunate ntrunesc calitatea de instituie politic, ntruct au un rol bine definit n procesul de dobndire i exercitare a puterii politice. Corespunztor acestui rol, fiecare dintre ele are anumite funcii, o organizare proprie i metode specifice de activitate prin care particip la procesul de guvernare 33. n sens restrns, conceptul de instituie politic se raporteaz exclusiv la stat, Parlament, eful statului, Guvern i primul-ministru. Rezult c n accepiunea restrns a termenului de instituie politic sunt excluse partidele politice. ntruct organizarea i funcionarea instituiilor politice propriu-zise (autoritile publice) sunt reglementate de anumite norme juridice, din aceast perspectiv, prin noiunea de instituie politic vom nelege att autoritile nvestite cu dreptul de a exercita puterea politic, ct i normele referitoare la aceasta 34. n ceea ce ne privete, optm pentru conceptul de instituie politic luat n sens restrns. n opinia noastr, ceea ce confer specificitate instituiilor politice este calitatea lor de a participa nemijlocit la exercitarea propriu-zis a puterii politice. Din acest punct de vedere considerm c partidele politice nu sunt instituii politice. Instituiile politice sunt nvestite prin lege cu autoritate sau putere de comand general. Ele au dreptul de a exprima voina suveran a poporului i de a aciona pentru realizarea i respectarea acesteia. n virtutea acestui drept, instituiile politice transpun voina poporului n norme de conduit generalobligatorii sau acioneaz n modaliti i cu instrumente specifice pentru aplicarea i respectarea acestora. ntr-adevr, numai organismele nvestite cu prerogativele de putere la nivel general sunt ndreptite s fie denumite instituii politice. Spre deosebire de ele, partidele politice particip la exercitarea puterii n mod mijlocit, prin intermediul Parlamentului sau al Guvernului. Este vorba n acest caz de partidele parlamentare (partidele reprezentate n Parlament) i, respectiv, de partidele care dein fotolii guvernamentale. n ceea ce privete partidele neparlamentare, precum i partidele nereprezentate n guvern, se poate spune c acestea nu particip nici mcar mijlocit la exercitarea puterii, ci doar la influenarea acesteia prin intermediul presei, ntrunirilor, demonstraiilor .a. Desigur, partidele (ca fore politice) au rolul de a contribui la definirea i exprimarea voinei politice a poporului, de a influena procesul de guvernare. Ponderea influenei, ca i mijloacele folosite n acest scop difer ns de la un partid la altul n funcie de legitimitatea electoral a fiecruia. Din punct de vedere juridic, partidele sunt organisme nfiinate din iniiativ particular (dei ele acioneaz n sfera politicii i sunt subiecte de drept public); ele se constituie, se organizeaz potrivit voinei fondatorilor i membrilor lor, exprimat n platforme sau programe politice i ideologice.

Yang Tanguy, Les institutions dans l'oeuvre de Maurice Hauriou. Actualit d'une doctrine, n Revue du droit public nr.l/1991, p.74; G. Renard, La thorie de l'institution, Sirey, Paris, 1993; G. Marty, La thorie de l'institution, n La pense du Doyen Hauriou et son influence, Pdone, Paris 1969. 33 n concepia fondatorului teoriei instituionaliste, profesorul Maurice Hauriou, instituia este o idee sau o ntreprindere care se realizeaz i dureaz juridic ntr-un mediu social; pentru realizarea acestei idei, se produc manifestri ale acordului de voin dirijate prin organe ale puterii i reglementate prin proceduri. (Maurice Hauriou, La thorie de l'institution et de la fondation, Sirey, Paris, 1925, p.10). 34 A se vedea n acest sens i Pierre Pactet, Institutions politigues. Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p.34; Ioan Muraru, Op. cit., vol.I, p.18-19.

32

Spre deosebire de partide, instituiile politice sunt organisme nfiinate expres prin Constituie sau lege35. De asemenea, atribuiile i prerogativele acestora sunt stabilite de forul legislativ. Exist ns i unii autori care consider c partidele politice sunt instituii politice, ntruct concur la exercitarea puterii 36 . n opinia noastr, vocaia partidelor politice de a concura la exerciiul puterii nu este un element determinant al calitii lor de instituii politice. De fapt, nu numai partidele concur la exercitarea puterii. n acest sens, se poate considera c i presa, sindicatele, unele organizaii neguvernamentale concur la procesul de exercitare a puterii, dar nu convertesc voina poporului n acte de comand social. Instituiile politice sunt inseparabil legate de stat, care, la rndul su, este considerat o autentic instituie politic integratoare a tuturor celorlalte instituii. Instituiile la care ne referim sunt reglementate juridic cu ajutorul normelor de drept, dei acestea nu sunt norme care concur la organizarea i funcionarea instituiilor politice ca atare. De aceea, ele sunt studiate n cadrul dreptului constituional. Cu alte cuvinte, organizarea i funcionarea lor, atribuiile i prerogativele ce li se confer sunt stabilite prin Constituie sau alte acte normative. Pentru a fi n prezena unei instituii politice trebuie s fie ntrunite dou condiii de fond: a) instituia respectiv s fie nvestit n mod expres prin Constituie sau prin lege cu prerogativa de a exercita puterea politic. Faptul c instituia politic este prevzut expres n Constituie sau ntr-o lege i confer acesteia legitimitate, ntruct Constituia i legea depoziteaz voina suveran a poporului. b) instituia politic trebuie s beneficieze de o deplin libertate de aciune n exercitarea misiunii sale. Aceasta nu nseamn, desigur, separarea absolut a instituiilor una de alta i a tuturor fa de celelalte autoriti statale. Instituia politic, ca atare, se formeaz ca rezultat al conlucrrii mai multor factori: a) instituionalizarea i autonomizarea unor relaii i activiti politice prezentnd similitudini i o important social deosebit pentru viaa social, ndeosebi pentru conducerea politic a societii; b) specializarea organismelor (instituiilor) care desfoar un anumit tip de activiti i unirea tuturor acestora ntr-un sistem unitar i coerent; c) conferirea unei haine juridice acestui sistem unitar prin stabilirea unor norme generalobligatorii care reglementeaz desemnarea i funcionarea instituiilor politice, precum i a unor norme care sancioneaz orice atingere adus funcionrii instituiilor politice respective. Instituiile politice, ca i cele juridice trebuie s fie stabile. Numai astfel ele pot nfptui o guvernare armonioas. O explicaie se impune n privina instanelor judectoreti. Este nendoielnic faptul c ele exercit nemijlocit i specializat puterea (puterea judectoreasc). Mai mult chiar, instana suprem este nvestit prin lege cu prerogativa de a judeca pe eful statului pus sub acuzare de Parlament, ca i pe membrii Guvernului pentru svrirea anumitor fapte. Din acest punct de vedere, teoretic, instanele judectoreti ar putea fi incluse n categoria instituiilor politice, ntruct exercit nemijlocit puterea judectoreasc, care constituie un segment al puterii politice. Cu toate acestea, pentru raiuni de ordin practic, considerm c instanele judectoreti nu trebuie incluse n categoria instituiilor politice, ntruct sunt corpuri independente fa de Parlament, de eful statului, Guvern etc. Instanele judectoreti nu desfoar o activitate de conducere politic propriu-zis, nu particip n mod efectiv i permanent la exerciiul puterii; ele sunt sesizate doar n cazul unor litigii rezultate din nclcarea legii. n general, constituiile nu folosesc conceptul de instituie politic, ci termenul de autoritate public, nelegnd prin acestea, n primul rnd, Parlamentul, eful statului, Guvernul i, n al doilea rnd, alte organisme nvestite cu autoritate i putere de comand cum ar fi, de pild, Curtea Constituional, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Aprare a rii .a.

III. STATUL. ELEMENTELE CONSTITUTIVE ALE STATULUI

1. Noiunea de stat
Din punct de vedere semantic, noiunea de stat s-a format din verbul latin statuo, care nseamn a pune, a aeza, a ntemeia. Sintagma Status civitas exprima n Imperiul Roman modul de guvernare a Cetii. Romanii au acordat cuvntului status o semnificaie politic, adugndu-i determinativul res
Bernard Tricot, Raphael Hadas-Lebel, Les institutions politiques franaises, Dalloz, Paris, 1985, p.16. n legtur cu conceptul de instituie politic, a se vedea i Silviu Brucan, ndreptar-Dicionar de politologie, Nemira, Bucureti, 1993 p.22-28. 36 Claude Leclercq, Institutions politiques et droit constitutionnel, Librairies Techniques, Paris 1979, p.15; Clin Atanasiu, Societatea civil i instituiile politice, n Sfera Politicii nr.4/1993, p.12.
35

publica, adic lucrul public. Res publica definea ns i ideea de conducere a vieii publice sau a statului. Aadar, status rei publicae nsemna pentru magistraii i poporul roman starea lucrrilor publice sau, altfel spus, situaia conducerii vieii publice1. Romanii au folosit dou noiuni referitoare la stat, i anume, res publica (pentru perioada republicii) i imperium pentru perioada imperiului (dominatului). Pentru acelai tip de organizare politic a unei colectiviti umane, grecii foloseau denumirea de polis2. Dup aceste consideraii introductive, trebuie adugat c trsturile moderne care definesc n prezent statul nu erau reunite n totalitate, nici n cadrul Imperiului Roman, nici n cel al puzderiei de polisuri greceti, ca, de altfel, nici n cadrul altor state existente n acea vreme. Statul antic se caracterizeaz nainte de toate prin confuzia ntre monarhul ereditar i prerogativele sale de conducere pe care le deine ca bunuri personale, prin centralizarea excesiv a puterii, prin metode despotice de guvernare .a. De altfel, noiunea de stat s-a format relativ recent (sec. al XVIII-lea), fiind folosit pentru prima dat ntr-un sens modern de Machiavelli n lucrarea Principele3. n Evul Mediu, pentru stat se folosea ndeosebi termenul de regat, ar, principat sau republic, noiuni care exprimau ideea de ntindere a teritoriului statal i ideea de putere a regelui, principelui sau, dup caz, a corpului politic local de a comanda i de a cere s li se dea ascultare. Este tiut c statul grec antic i, apoi, Imperiul Roman de Apus au disprut. Statul roman a deczut n sec. al V-lea, sub presiunea atacurilor succesive ale unor puternice populaii migratoare, foarte bine organizate din punct de vedere militar. n locul puterii publice i al statului roman a aprut o puzderie de celule sociale, independente unele de altele, create pe o arie geografic larg n Europa medieval. n aceste formaiuni, conducerea vieii publice era atribuit unei cvasiautoriti patriarhale. Dispariia Imperiului Roman de Apus i decderea fostelor administraii publice instituite de acesta n provinciile imperiului nu au nsemnat ctui de puin pierderea elementelor teoretice caracteristice noiunii de stat i nici a unora dintre scrierile filosofice, istorice i politice referitoare la organizarea statului antic. Pstrarea fundamentelor teoretice ale statalitii n sud-estul Europei s-a datorat, n principal, formrii Imperiului Roman de Rsrit i Bisericii cretine din provinciile orientale ale fostei administraii imperiale romane. Un rol important n pstrarea elementelor gndirii filosofice i politice greceti 1-au avut prelaii lcaurilor cretine din Orientul Mijlociu care au salvat scrierile antichitii, aici fiind mai puin expuse nvlirilor popoarelor nomade ce au distrus Roma. La sfritul secolului al XII-lea, Imperiul Bizantin intr ntr-un proces de progresiv destrmare, accentuat de a patra cruciad4. Sub loviturile cruciailor catolici i subminat de contradicii interne, Imperiul Bizantin ncepe s se fragmenteze ntr-o multitudine de state mici create de popoarele balcanice (bulgari, vlahii de sud, srbi i greci)5. i n Europa central i de rsrit, fenomenul statal se rencheag sub forma unor voievodate, cnezate i chiar regate, n organizarea crora Biserica joac un rol foarte important datorit forei sale de cretinare. n zona mediteranean s-a nchegat, de asemenea, n secolul al X-lea o nou i puternic formaiune statal care mbina elementele cunoscute deja ale centralizrii i administraiei statale cu elemente noi, ndeosebi cu caracter militar, precum i cu preceptele religiei islamice. Este vorba de Imperiul Otoman. Conjugarea tuturor acestor factori a avut ca urmare meninerea ideii de statalitate n gndirea i practica politic european. n sec. al XIII-XIV-lea, pe msura ntririi autoritii publice feudale, a avut loc o regrupare a formaiunilor prestatale din spaiul european n jurul unora mai puternice, rezultatul fiind reapariia formaiunilor statale care mbinau elemente clasice ale modelului antic de organizare statal cu elemente practice ale organizrii feudale, constnd, de pild, n instituia vasalitii. n cadrul acestora, locul central l deinea monarhul, a crui suzeranitate recunoscut de vasalii si i ntrit de Biseric i conferea o putere deosebit.
Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Les Editions Yvon Blais Inv. Quebec, 1990, p.61. Pentru o imagine general a organizrii i funciilor polisului n Grecia antic, a se vedea G. Glotz, Cetatea greac, Editura Meridiane, Bucureti, 1992, p.24-40; Pierre Carlier, Secolul al IV-lea grec, Editura Teora, Bucureti, 1998, p.183-212; Edmond Levy, Grecia n secolul al V-lea, Editura Teora, Bucureti, 1998, p.183-222. 3 Toate statele, toate stpnirile care au avut i au autoritate asupra oamenilor au fost i sunt sau republici, sau principate (Machiavelli, Principele, Editura Minerva, Bucureti, 1995, p.4). Pentru a se referi la stat, Machiavelli folosea ns denumirea de principat. A se vedea, n acest sens, cap. IX din lucrarea menionat, intitulat n original De principatu civile (Despre Principatul civil).
2 1

Florentina Cazan, Cruciadele, Editura Academiei, Bucureti, 1990, p.93-102. erban Papacostea, Romnii n secolul al XIII-lea. ntre cruciad i Imperiul Mongol, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1993, p.12.
5

Noiunea de stat capt ns un sens modern n Europa medieval ncepnd cu epoca Renaterii. Unul dintre promotorii nelegerii moderne a noiunii de stat este Jean Bodin, autorul celebrei lucrri Les six livres de la Rpublique (sec. XVI). n lucrarea menionat, gnditorul francez fundamenteaz conceptul de suveranitate a poporului, pe care o prezint distinct de suveranitatea monarhului. n concepia lui Bodin, regele este o persoan care exercit prerogativele monarhice n nume propriu, dar ca rezultat al mputernicirii date de poporul suveran i potrivit unei ordini legale care obiectiveaz n norme juridice voina lui Dumnezeu. Gnditorul francez situeaz suveranitatea deasupra monarhului, dei rmne ntru totul adeptul convins al monarhiei absolute. Bodin mbrieaz ideea unui absolutism legitim al monarhului, opus unui despotism arbitrar. ntr-un astfel de regat, aa cum ne-a transmis Bodin n lucrarea sa, supuii trebuie s dea ascultare legilor Monarhului, iar Monarhul s dea ascultare legilor naturii. Din opera lui Bodin se desprinde, totodat, ideea potrivit creia puterea Monarhului se disociaz de persoana care o exercit. Aceast disociere a fost primul pas n formarea noiunii moderne de stat, fiind o trstur esenial a acestuia6. Concepia c statul presupune existena a dou entiti aflate n relaii de subordonare una fa de alta (guvernai i guvernani) o ntlnim i la ali autori din timpul Renaterii, dovad a progresului gndirii politice. n lucrarea Monarhia, Dante afirm c, n Cetate, al crei scop este vieuirea n bun stare, este necesar s existe o singur conducere i aceasta nu numai ntr-o dreapt ocrmuire, ci i n cea abuziv7. Treptat, s-a accentuat diferenierea ntre toi cei nvestii cu atribuii de guvernare sau de conducere i cei obligai s se conformeze acestora. Raportul de subordonare ntre guvernani i guvernai reprezint o alt trstur esenial a noiunii moderne de stat. Potrivit unei asemenea accepiuni, guvernanii au dreptul s-i impun voina fa de restul populaiei, dar ei acioneaz n numele statului i nu al lor personal, aa cum fceau monarhii n antichitate. Autoritii statale i corespunde, corelativ, obligativitatea absolut a indivizilor de a se conforma autoritii respective. Tot n perioada medieval se formeaz noiunea de teritoriu (statal) prin disocierea posesiunilor Coroanei (domeniile Coroanei) de domeniile private ale regelui. Domeniile Coroanei, adic ale statului, nu mai puteau fi nstrinate de rege, nici mcar membrilor propriei familii. Aceste domenii erau legate de stat ca instituie ori de monarhie ca instituie a statului i nu de Monarh. Dup cum este de la sine neles, aceste noi conotaii ale noiunii de stat au rmas mult vreme la nivelul enunurilor teoretice, nefiind transpuse n practic. O alt concluzie ce se desprinde din conceptul introdus de Jean Bodin const n afirmarea suveranitii poporului ca principiu de baz n sistemul de guvernare. Pe acest principiu se ntemeiaz mai trziu conceptul modern de democraie reprezentativ, dei forme de reprezentare a nobilimii i burgheziei oreneti n anumite organisme existau i n perioada anterioar. Altfel spus, titularul puterii suverane poporul nu se poate autoguverna. De aceea, poporul ncredineaz exerciiul puterii sale suverane principelui sau unui grup de guvernani pe care i controleaz i i poate schimba oricnd, dac acetia conduc tiranic. Se poate conchide c statul este forma instituionalizat de organizare politic a unei colectiviti umane constituite istoric i localizat geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi, deinnd n virtutea suveranitii poporului i ca expresie a voinei acestuia, ori ilegitim, prerogativele i instrumentele exercitrii autoritii publice, ale elaborrii i aplicrii normelor de convieuite social, exprim i apr interesele fundamentale ale statului i ale naiunii i impune voina acestora ca voin general-obligatorie. Aceast definiie este valabil i pentru statele pe al crui teritoriu convieuiesc alturi de naiunea majoritar i minoriti naionale mai mult sau mai puin numeroase. n aceast situaie, statul reprezint i apr interesele tuturor cetenilor si, fr deosebire de naionalitate, i le garanteaz, deopotriv, drepturile i libertile fundamentale, care, de altfel, sunt egale pentru toi8. Desigur, fiecare stat suveran va aciona n cadrul definitoriu menionat, organizndu-se, selectnd i reprezentnd anumite interese, impunnd voina general a naiunii, aa cum consider c este mai potrivit. De fapt, n aceasta const suveranitatea sa.

6 7

Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I, Cujas, Paris, 1973, p.46.

Dante, Monarhia, n Const. Floru, Const. Nica, Mircea Vulcnescu, Izvoare de filosofie. Culegere de studii i texte, Editura Torouiu, Bucureti, 1942, p.152. 8 Alineatul 2 al articolului 4 din Constituia noastr precizeaz c Romnia este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor si, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social.

Fiind un fenomen social foarte complex i avnd o existen milenar, extins la scar planetar, statul a cptat de-a lungul timpului o diversitate de definiii. Astfel, Esmein a definit statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni, precum i ca subiect i suport al autoritii publice9. Maurice Hauriou definea, la rndul lui, statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni nfptuit ca urmare a centralizrii politice, economice i juridice a elementelor Naiunii i realizat n vederea crerii regimului civil10. Tot Hauriou spunea c statul este instituia esenial a ordinii sociale, nfptuit ca asigurnd durata micrii de ansamblu, lent i uniform a societii11. n opinia unui alt constituionalist francez, Leon Duguit, statul ar fi aprut, i rmne astfel, ca fenomen natural rezultat prin diferenierea natural ntre indivizi i prin impunerea de ctre un grup social a forei sale asupra celeilalte pri a populaiei12. Dintr-o asemenea perspectiv, la originea sa, statul, n sensul cel mai general al termenului, este un fapt (social) i rmne astfel, indiferent de forma i caracteristicile pe care le capt n epoca modern. Nu este ns vorba exclusiv de dominaia pe care statul ar impune-o asupra populaiei. n afar de dominaie, statul exercit o autoritate moral i chiar religioas (cu excepia statului contemporan)13, economic (autoritile statului stabileau n antichitate regulile generale ale produciei, repartiiei i schimbului de produse), politic (statul asigur guvernarea societii), social (statul este factor de echilibru social i apr ordinea social), juridic (statul impune i apr ordinea de care beneficiaz, la nceput chiar i inegal, ntreaga comunitate) i militar. n secolele al XVII-lea i al XVIII-lea, statul era conceput ca rezultat al unui pact sau contract social ntre guvernai i grupul minoritar, nvestit de acetia cu prerogative de conducere politic. n aceast concepie, poporul (titularul suveranitii) deleag exerciiul puterii sale suverane unor indivizi n schimbul acceptrii de ctre acetia a anumitor condiii. Evident, pactul poate fi desfcut oricnd de popor, dac acesta este nemulumit de modul n care este guvernat14. Printr-un asemenea contract social, poporul (masa neorganizat) scap de anarhie, tulburri i conflicte sociale generate de cucerirea i exercitarea dezordonat a puterii, iar guvernanii capt n schimb prestigiul i deliciul puterii, n schimbul obligaiei de a impune i apra ordinea social n beneficiul egal al indivizilor ntregii comuniti sociale. Unii dintre cei mai de seam reprezentani ai teoriei contractului social au fost, n Anglia, Thomas Hobbes i John Locke, iar n Frana, Jean-Jacques Rousseau. Spre deosebire de Hobbes i Locke, care fundamentau puterea absolut a Regelui ncredinat acestuia de popor, Rousseau susinea c poporul rmne n continuare suveran, putnd s-l constrng pe rege s-i respecte voina. n epoca contemporan, definiiile date statului au pstrat elementele clasice ale conceptului. Astfel, profesorul Constantin G. Dissescu scria c statul este o unitate alctuit din reuniunea mai multor oameni pe un teritoriu determinat n forma guvernanilor i guvernailor15. Anibal Teodorescu nota c statul este forma superioar de societate omeneasc nvestit cu puterea exclusiv de comand asupra colectivitii de indivizi aezai pe un teritoriu determinat, ce i aparine n propriu16. Profesorul Alexianu arta, la rndul su, c statul este o grupare de indivizi, reunii printr-o legtur naional pe un teritoriu determinat i guvernai de o putere superioar voinelor individuale17. De asemenea, Hans Kelsen preciza c, n general, statul este considerat o grupare de indivizi trind pe un anumit teritoriu bine determinat i supus unei puteri organizate juridicete18. n concepia lui Burdeau, statul reprezint o entitate juridic i, n acelai timp, o form de manifestare a puterii politice19. Profesorul Ion Deleanu apreciaz c statul este, n sens restrictiv i concret, ansamblul organelor politice de guvernare i c el desemneaz aparatul de direcionare a societii politice20. Profesorul Muraru arat c, ntr-o accepiune restrns, prin stat se nelege forma organizat a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul statal21. Profesorul Tudor Drganu definete statul ca o instituie avnd ca suport o grupare de oameni aezat pe un spaiu delimitat, capabil de a-i determina singur
A. Esmein, Elments de droit constitutionnel franais et compar, Sirey, Paris, 1909, p.l. Maurice Hauriou, Droit publique; Paris, 1916, p.304. 11 Maurice Hauriou, Precis de droit constitutionnel, Paris, 1929, p.91. 12 Leon Duguit, Trait de droit constitutionnel, vol.I, Paris, 1927, p.655. 13 n unele state islamice (de pild, Iran, Arabia Saudit), statul exercit att o autoritate politic, ct i una religioas, constituiile lor incluznd principii ale Coranului. 14 Georges Burdeau, Trait de science politique, vol.2, LGDJ, Paris, 1967, p.48-76 . 15 Constantin G. Dissescu, Drept constituional, Socec, Bucureti, 1915, p.429. 16 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucureti, 1929, p.22. 17 G. Alexianu, Curs de drept constituional, vol.I, Casa coalelor, Bucureti 1930, p.72. 18 Hans Kelsen, Teoria general a statului, Bucureti, 1928, p.24. 19 Georges Burdeau, Op. cit., p.163. 20 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Iai, 1992, p.8. 21 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti 1995, p.89.
10 9

propria sa competen i organizat n vederea exercitrii unor activiti care pot fi grupate n funciile: legislativ, executiv i jurisdicional22. Indiferent de formulrile folosite n definirea statului de diveri autori, elementele eseniale ale definiiei complete a acestuia sunt urmtoarele: a) form de organizare politic a unei colectiviti umane constituite istoric; b) localizarea geografic; c) existena unui grup conductor nvestit cu atribuii de guvernare i de exercitare a autoritii publice n numele poporului; d) prerogativa grupului conductor de a stabili i a apra ordinea statal i, n cadrul acesteia, ordinea juridic. Din aceast perspectiv, statul poate s apar, pe de o parte, ca ansamblul de instituii nvestite prin Constituie, sau n conformitate cu aceasta, cu prerogative de putere i, pe de alt parte, ca un fenomen social sintetiznd toate actele i faptele prin care se exercit puterea i care au ca rezultat organizarea i coeziunea unei colectiviti umane localizate spaial i temporal. ntruct n studierea statului, privit att ca fenomen, ct i ca ansamblu de organizare, sunt interesai deopotriv specialitii n tiinele politice, ca i juritii, considerm util s punctm principalele elemente ale noiunii de stat din perspectiv politologic, sociologic, ca i din perspectiv juridic.

2. Analiza politologic a statului

Potrivit unei definiii politologice, statul reprezint o comunitate politic ocupnd un anumit teritoriu, avnd un guvern i beneficiind de suveranitate att n interior, ct i n afara granielor sale 23. ntr-o analiz politologic, statul apare deci ca o colectivitate uman istoricete constituit i organizat pe un anumit teritoriu, care se structureaz politic n grupul de guvernani i restul populaiei. Modul de constituire i organizare difer de la stat la stat i poate fi generat de factori naturali (aezarea geografic, conformaia solului), militari (cuceriri teritoriale), economici (bogiile naturale) etc. Din aceast definiie rezult cel puin patru elemente definitorii ale noiunii de stat din perspectiva analizei politologice: a) organizarea politic a unei comuniti umane, b) gradul de coeziune al colectivitii respective; c) raporturile de comand/supunere (subordonare) existente ntre guvernani i guvernai; d) legitimitatea exercitrii autoritii i a puterii de comand (dominaie) de ctre guvernani. Cerina unui anumit grad de organizare social i politic are o importan deosebit pentru a se face deosebire ntre formaiunile prestatele cu caracter rudimentar, caracterizate prin anarhie, dezordine social, i stat care presupune o organizare social ordonat i ierarhizat. Coeziunea unei colectiviti umane este dat, n primul rnd, de comunitatea limbii vorbite, de factori etnici, de valorile culturale i tradiiile comune, de comunitatea de via economic, de valorile politice, de solidaritatea indivizilor, indiferent care ar fi structura etnic a populaiei .a. Coeziunea unei societi organizate statal poate fi privit sub mai multe aspecte: a) istoric (valorile i tradiiile istorice pstrate i respectate n procesul de formare i dezvoltare a naiunii pe teritoriul statului respectiv); b) economic (tradiiile dezvoltrii economice); c) cultural (limba i cultura comun); d) religios (respectarea unui anumit cult religios); e) politic (instituirea puterii politice, organizarea politic unitar, stabilirea instituiilor guvernante); f) naional (preponderena n ansamblul populaiei a unei naiuni n raport cu minoritile naionale) etc. Raporturile politice bazate pe principiul comand/supunere (subordonare) presupun puterea de constrngere exercitat de stat 24. Prerogativa statului de a adopta sau sanciona norme de conduit, inclusiv n domeniul organizrii vieii publice i al guvernrii i a le pune n aplicare, precum i de a pedepsi nclcarea acestora constituie un atribut inerent al statului. Aceast prerogativ este nfptuit de organisme specializate, nvestite n mod legitim cu atribuii de putere. Dac privim ns statul fcnd abstracie de indivizii care exercit la un moment dat puterea, acesta ne va aprea ca un fenomen social manifestat printr-o multitudine de acte i fapte de guvernare. ncercarea de a explica statul ca fenomen social este fcut nu numai de politologie, ci i de sociologia politic.
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Trgu Mure, 1993, p.94. Jack C. Plano, Milton Greenberg, The American Political Dictionary, The Dreyden Press, Hinsdale, Illinois, 1976, p.l 8.
23 24 22

Henry Brun, Guy Tremblay, Op. cit., p.65.

3. Analiza sociologic a statului

Din perspectiv sociologic, statul sau, altfel spus, fenomenul puterii publice reprezint un produs al evoluiei sociale a civilizaiilor. Potrivit sociologului Emile Durckheim, statul a aprut ca rezultat al diviziunii sociale a muncii 25. Aceast idee a fost preluat n chip vulgarizator de Marx, care a conceput statul ca un fenomen istoric aprut o dat cu apariia proprietii private asupra mijloacelor de producie i cu mprirea societii n clase antagoniste. De aici i accentul pus n doctrina marxist pe stat ca instrument al dominaiei unei clase sociale asupra alteia sau, aa cum aprecia Lenin, ca o main pentru meninerea dominaiei unei clase asupra alteia. Se tie ns c n cadrul fiecrui stat exist un ansamblu de clase i pturi sociale, fiecare dintre ele fiind purttoare a unor interese specifice i a unui mod de via diferit, a unei culturi i contiine sociale distincte. Fiecare dintre aceste clase are o percepie proprie a fenomenului puterii i a actelor de guvernare. n trecutul ndeprtat, unele dintre aceste clase aveau un rol redus n exercitarea sau influenarea puterii; altele erau excluse de la jocul politic, n timp ce pturile avute dominau politic pe cele srace. n statele moderne nu se mai practic o asemenea discriminare politic ntre clasele sociale. n ultimele decenii, modelul sociologic al statului, bazat pe disocierea relaiilor sociale cu caracter privat de cele avnd caracter public, pune tot mai mult accentul pe funcionalitatea i eficiena social ale aparatului birocratic de conducere, ca i pe legitimitatea actelor acestuia, decurgnd din voina suveran a celor guvernai. n prezent, statul se afirm din punct de vedere sociologic ca o colectivitate uman bazat pe raporturi de cetenie i dotat n mod legitim cu instituii de guvernare specializate care au un caracter impersonal i permanent26. Sociologul care s-a impus n analiza, din perspectiva sociologiei politice, a statului este Max Weber. n analiza fenomenului statal, Weber pune accentul pe DOMINAIE, SUBORDONARE, AUTORITATE i FOR sau PUTERE. n opinia sociologului german, ceea ce d coninut i consisten statului este aparatul su birocratic, al crui rol const n impunerea dominaiei, a subordonrii, autoritii i forei statului 27. Potrivit lui Max Weber, statul constituie, asemenea uniunilor politice care 1-au precedat n istorie, un raport de dominare a oamenilor de ctre oameni, bazat pe instrumentul exercitrii legitime (mai bine zis, considerate legitime) a constrngerii. Pentru ca statul s existe, trebuie aadar ca cei dominai s se supun autoritii celor ce se pretind a fi, la un moment dat, dominatorii28. Tot din perspectiv sociologic, Andre Hauriou afirma c statul este un grup uman fixat pe un teritoriu determinat i n care este stabilit i meninut, de ctre o autoritate nvestit cu puterea de constrngere, o ordine social, politic i juridic29. Dezvoltnd aceast concepie, autorul francez remarca patru elemente care, reunite, indic existena unui stat: a) existena unui grup uman; b) existena unui teritoriu pe care s-a stabilit colectivitatea uman; c) existena unei puteri care conduce colectivitatea uman; d) stabilirea de ctre putere a unei ordini economice, sociale, politice i juridice. Din perspectiv sociologic, statul apare deci ca o grupare de indivizi avnd un grad ridicat de organizare i stabilitate, care ocup un teritoriu determinat geografic i recunoscut politic, asupra creia o autoritate public exercit prerogative de comand sau de putere, nzestrat, totodat, cu vocaia i capacitatea organizatoric i instituional de a exprima i impune tuturor voina grupului ca voin general. Fr ndoial, fenomenul puterii se ntlnete n toate tipurile de societate, indiferent de gradul i formele de organizare social ale acestora, de modalitile concrete de exercitare sau impunere a puterii sociale, mai degrab a autoritii publice. Aceasta nu nseamn ns ctui de puin c toate formele de societate, toate colectivitile umane n care s-a exercitat o form de putere sau autoritate au cunoscut forma de organizare statal.
25 26 27

Emile Durckheim, De la division du travail social, P.U.F, Paris, 1960, p.205.

Bertrand Badie, Pirre Birnbaum, Sociologie de l'tat, Bernard Grasset, Paris, 1979, p.54. Max Weber, conomie et Socit, vol.I, Plon, Paris, 1971, p.229. 28 Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura Anima, Bucureti, 1992, p.9. 29 Andre Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Monchestien, Paris, 1968 p.90. A se vedea i Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Monchretien, Paris, 1985, p.85.

Nu se poate atribui, astfel, apelativul de stat unei colectiviti sociale n care raporturile de organizare politic propriu-zis (de exemplu, stabilirea, n mod coerent i organizat, a unor norme de comportament general-obligatoriu; constituirea unor celule organizatorice specializate, nvestite cu anumite atribuii n ceea ce privete desfurarea vieii n comun; constituirea unei armate; recunoaterea autoritii unui ef militar, precum i a unui conductor religios, chiar dac cele dou tipuri de autoritate ar fi exercitate de aceeai persoan .a) se confund cu relaiile de natur patrimonial (proprietatea asupra uneltelor i armelor, asupra vnatului, adposturilor, celorlalte bunuri personale .a.)30. Exist, fr ndoial, o diferen calitativ ntre organizarea societii, desfurat potrivit unor anumite principii bine statuate, bazat pe instituii politice stabile i pe un aparat de specialiti, pe de o parte, i organizarea social a societilor rudimentare - clanuri, triburi, grupuri religioase, familii etc. -, pe de alt parte. Cercetarea sociologic a manifestrilor sau fenomenelor de putere n grupurile sociale, altele dect statul, este justificat, dar aceasta nu nseamn a generaliza fenomenul statal pe ntreaga scal a evoluiei civilizaiei omeneti31. Prin urmare, nu punem pe acelai plan unitile politice rudimentare i statul n accepiunea sa modern. Este adevrat ns un fapt: dei termenul modern de stat a fost fundamentat i folosit n diferite lucrri teoretice sau literare n timpul Renaterii (ndeosebi n secolele XIV-XVII), elementele constitutive ale acestuia au existat mult mai devreme. Vorbim astfel de statul mesopotamian, egiptean, chinez, indian, statul grec, roman sau dac. Toate aceste state din antichitate ntruneau elementele constitutive ale statului: teritoriu; populaie, puterea suveran. n timpul Renaterii, doctrina politic a contientizat pe lng elementele constitutive ale statului i elementele eseniale ale noiunii de stat i le-a fundamentat tiinific n spiritul epocii respective. Potrivit doctrinei politice i sociologice actuale, societatea politic (statul) a cptat trsturi caracteristice rezultate din experiena anterioar i s-a delimitat net de alte forme de organizare social. Din perspectiva politologiei i sociologiei politice, n epoca contemporan, trsturile care confer specificitate fenomenului statal sunt: a) legitimitatea nvestirii organelor statului cu atributele puterii politice; b) structurarea puterii i exercitarea ei de ctre un aparat de guvernare specializat i autonomizat fa de restul populaiei (aparatul birocratic); c) stabilirea unor raporturi precise ntre instituiile de guvernare pe baza principiului separaiei puterilor; d) exercitarea legitim de ctre stat a dominaiei i constrngerii, precum i funcionarea eficient a mecanismelor de conducere (de administrare i gestionare a Binelui comun); e) comportamentul politic al Guvernantului, exprimat prin impunerea de ctre acesta a dominaiei, a puterii de comand i a autoritii publice; f) comportamentul social al indivizilor, exprimat prin supunerea fa de autoritatea statului. Un alt element al analizei sociologice a statului const n considerentul c fenomenul statal, localizat iniial la scar regional, a devenit planetar 32. Se poate spune c, ncepnd din secolul al XVIlea, statul a fost circumscris practic n aria european. S-a considerat ns fr temei c fenomenul statal este i va rmne venic propriu spaiului european. Istoria a infirmat aceast previziune sociologic. Astfel, pe continentul american s-au format, n secolul al XIII-lea, Statele Unite ale Americii. De asemenea, pe acelai continent s-au produs micri de independen din care au rezultat noi state independente i suverane (statele din America Latin). Totodat, n anii '60, continentul african a cunoscut o puternic micare de decolonizare, din care au rezultat un foarte mare numr de state ce i-au declarat independena politic. Fosta Uniune Sovietic s-a dezmembrat n 1990-1992. Unele dintre fostele republici unionale au devenit state suverane, recunoscute ca atare de comunitatea internaional. Un fenomen asemntor s-a produs dup 1990 n Iugoslavia i n Cehoslovacia. Practic, fenomenul statal s-a extins la scar planetar.

4. Analiza juridic a statului

Din punct de vedere juridic, statul reprezint ordinea juridic mai mult sau mai puin centralizat i aflat n strns legtur cu ordinea internaional 33. Atunci cnd ne referim ns la ordinea juridic instituit de ctre un stat, avem n vedere ansamblul de norme i principii ale dreptului, aplicate n interiorul statului; cu alte cuvinte, ordinea sa intern. Spre deosebire de aceasta, exist o ordine interna30 31

Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, p.13-17. Charles Cadoux, Op. cit., p.48. 32 Idem, p.49. 33 Henry Brun, Guy Tremblay, Op. cit., p.69.

ional. Ordinea internaional este ansamblul de norme i principii privind raporturile politice, economice, militare, culturale .a. ntre state suverane, convenite prin acordul acestora. n statele federative distingem ordinea juridic instituit i aplicat la nivel naional i, n cadrul i ca o component a acesteia, ordinea juridic a fiecrui stat component al federaiei. Acest paralelism nu nseamn c o ordine juridic ar exclude-o pe cealalt. Este ns esenial ca ordinea juridic s fie unic. ntr-un stat este exclus descentralizarea juridic, cu alte cuvinte, existena unei ordini juridice autonome, aplicabil doar unei colectiviti sau unei pri a teritoriului statului. Evident, aceasta nu exclude dreptul organelor administraiei publice locale de a adopta, n limitele competenelor lor legale, norme juridice de aplicare local, care se ncadreaz ns n ordinea juridic naional. Din aceeai perspectiv, statul poate fi privit ca o persoan juridic sau persoan moral, adic este titular de drepturi i obligaii ca orice persoan fizic. Cu alte cuvinte, statul este subiect de drept (statul garanteaz drepturile ceteneti; recunoate cetenia; intr n raporturi de drept internaional cu alte state .a.). Doctrina consider c elementele personalitii juridice sunt: a) organizare de sine stttoare; b) independena patrimonial; c) scop n acord cu interesele generale ale societii. Astfel, art.25 din Decretul nr.31/1954 prevede c statul este persoan juridic n raporturile n care particip nemijlocit, n nume propriu, ca subiect de drepturi i obligaii. El particip n astfel de raporturi prin Ministerul Finanelor, afar de cazurile n care legea stabilete alte organe n acest scop. Statul este o persoan juridic de drept public. Aceast calitate este inerent statului. Pentru toate celelalte persoane juridice de drept public, personalitatea este atribuit pe cale legislativ i deci recunoscut n anumite condiii i cu anumite limite (Guvernul, Camera Deputailor, Senatul, ministerele, primarul au personalitate juridic, dar aceasta nici nu se poate compara cu cea a statului). Statul poate fi, ns, i subiect n raporturile de drept privat. Iat cum un concept juridic i politic - Statul - percepe relaii complexe i le d o soluie la fel de complex, nglobnd unitar rspunsuri de natur juridic - pe cale legislativ, executiv, judectoreasc -, politic, economic, cultural, religioas.

5. Elementele constitutive ale statului

Importana cunoaterii i studierii acestor elemente deriv din necesitatea de a ti cu precizie dac o anumit societate uman poate fi considerat ca stat. Doctrina constituional occidental a formulat trei elemente constitutive ale statului, aflate ntr-o unitate organic: teritoriu, populaie, putere politic suveran34.

A. Teritoriul Teritoriul de stat este spaiul geografic alctuit din sol, subsol, ape, precum i din coloana aerian de deasupra solului i apelor, asupra cruia un stat i exercit suveranitatea exclusiv i deplin35. Aceast definiie surprinde elementele teritoriului din perspectiva dreptului internaional. Cu toate acestea, trecerea n revist a comportamentelor respective indic n mod limpede c teritoriul constituie una dintre premisele materiale, naturale ale existentei statului36. Suveranitatea statului asupra propriului teritoriu s-a configurat cu mai mult claritate n operele unor gnditori din secolul al XVII-lea, ca un drept teritorial general - aparinnd Naiunii - opus, din raiuni de unitate, drepturilor domeniale particulare. Teritoriul a cptat astfel o valoare politic, independent de valoarea sa economic sau militar. O consecin fundamental a acestei noi concepii a fost,

34

Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol.l, LGDJ, Paris, 1979, p.55-57; M. Vraru, Dreptul administrativ romn, Socec, Bucureti, 1928, p.17-29; Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, vol.l, Casa coalelor, Bucureti, 1942, p.31. Profesorul Ion Deleanu consider c sunt elemente constitutive ale statului: teritoriul i autoritatea politic exclusiv sau suveran. Esenial este ca aceste elemente s fie ntrunite cumulativ. A se vedea Ion Deleanu, Op. cit., p.l l. Vezi i Tudor Drganu, Op. cit., p.103. . 35 Grigore Geamnu, Dreptul internaional contemporan, vol.l, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti. 36 Ibidem.

totodat, nlturarea posibilitii ca unii monarhi s nstrineze pri ale teritoriului regatului - din motive matrimoniale, militare ori politice - altor dinastii37. Suveranitatea statului asupra teritoriului naional are caracterul unei puteri publice continuu exercitate, care este suprapus dreptului de proprietate38. Fiind un element constitutiv al statului, teritoriul capt automat unele trsturi ale acestuia. De aceea, puterea statului asupra teritoriului naional este mai presus dect dreptul de proprietate, care presupune posibilitatea juridic a schimbrii titularilor si. Dei teritoriul unui stat i aparine acestuia n exclusivitate, nu nseamn, firete, c nu pot fi admise modificri (legale ale sale). Astfel, potrivit principiului autodeterminrii, o naiune aflat n componena unui stat, n pofida voinei sale suverane, poate iei de sub jurisdicia acestuia, constituinduse pe teritoriul pe care l ocup ntr-un stat suveran sau intrnd n componena altui stat, pentru realizarea unitii sale naionale. Orice modificri ale unui teritoriu sunt deci admisibile, potrivit dreptului internaional contemporan, numai dac au la baz voina suveran a naiunii sau poporului care locuiete pe acel teritoriu39. Asupra ntregului su teritoriu, statul exercit o autoritate exclusiv, manifestat sub trei aspecte generale: a) plenitudine; b) exclusivitate; c) opozabilitate fa de orice alt stat. Primul aspect indic faptul c statul exercit n limitele sale teritoriale plenitudinea funciilor sale (statul, prin organismele sale specializate, legifereaz, organizeaz administraia local; stabilete instanele de judecat; organizeaz armata i forele de poliie .a.). n ceea ce privete exclusivitatea, este general admis c, pe teritoriul su, statul i exercit n mod liber ntreaga autoritate, fiind excluse, aadar, intervenia sau amestecul altui stat. Este adevrat c principiul exclusivitii competenelor statului suveran pe teritoriul su sufer o serie de atingeri stabilite cel mai adesea prin tratatele internaionale. Un stat suveran are ns dreptul s accepte o diminuare a suveranitii sale (de exemplu, un stat care are instalaii nucleare accept o inspectare a instalaiilor sale sau folosirea acestora de ctre un alt stat sau de ctre o organizaie internaional; existena unor baze militare sau instalaii militare n alte state; Uniunea European impune, prin unele organisme i mecanisme economico-financiare, diminuarea competenelor statului asupra propriului teritoriu). Aceast tirbire a suveranitii este, de fapt, o expresie a suveranitii sale. Statul este liber s nu accepte astfel de imixtiuni. Aspectul opozabilitii este conferit, n primul rnd, de legitimitatea i recunoaterea internaional a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu. Cu alte cuvinte, un teritoriu poate aparine unui stat doar n mod legitim i legal. n plus, legitimitatea i caracterul legal al ocuprii unui teritoriu de ctre un stat trebuie recunoscute de comunitatea internaional. Excepie de la acest principiu sunt rapturile, anexiunile teritoriale, cedrile de teritorii sub presiunea sau ameninarea militar, politic a altor state .a.40. Un astfel de exemplu l reprezint Basarabia i Bucovina de Nord, rupte din trupul Romniei i anexate prin for de Uniunea Sovietic n vara anului 1940. Importana stabilirii teritoriului unui stat implic o delimitare precis a frontierelor sale. Frontiera apare, aadar, ca o instituie juridic foarte important, iar dreptul internaional - care o definete ca o linie i eventual ca o zon care separ teritoriul unui stat de altul sau la care limiteaz atributele suveranitii statale -41 prevede diverse tehnici i proceduri de delimitare a acestora. Aplicarea efectiv a regulilor respective se ciocnete ntotdeauna de interesele sau ambiiile statelor. De altfel, existena i traseul frontierelor se afl la originea multor conflicte militare i politice ntre state42. n privina rilor africane care i-au declarat independena n anii '60, frontierele ntre ele au urmat vechile limite administrative stabilite n perioada colonial. Astfel, dac acelai teritoriu colonial fusese administrat n trecut de dou sau trei puteri coloniale, dup declararea independenei au aprut dou sau trei state, corespunztor numrului puterilor coloniale respective, frontierele dintre ele fiind cele din perioada colonial. Recunoaterea unei frontiere are o consecin juridic de drept internaional: respectarea integritii teritoriale a statului respectiv.
M. Vraru, Op.cit., p.27. Ca stpn al teritoriului rii, suzeranul ddea nsemnate poriuni ale acestuia (feude) seniorilor, care n schimb i datorau credin, ajutor militar i material. Fiind proprietatea privat a suzeranului, teritoriul putea fi mprit la moartea acestuia ntre succesorii lui (astfel, imperiul lui Carol cel Mare a fost mprit ntre cei trei fii ai si). De asemenea, era posibil ca suzeranul s dea ca zestre o parte din teritoriul rii. Vezi Tudor Drganu, Op. cit., p.94. 38 Romulus Seianu, Istoria frontierelor, Cartea Romneasc, Bucureti, 1940, p.5. 39 Idem, p.495. 40 Paul Reutier, Droit international publique, P.U.F., Paris, 1976, p.162167. 41 Idem, p. 167. A se vedea i Alexandru Bolintineanu, Adrian Nstase, Drept internaional public, Institutul Romn de Studii Internaionale, Regia autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1995, p.47. 42 Charles Cadoux, Op.cit., p.52.
37

Din punct de vedere juridic, ntinderea sau configuraia teritoriului unui stat nu are importan sub aspectul care ne intereseaz. ntins sau mai puin ntins, continental sau insular, teritoriul exist ca atare. Configuraia geografic poate influena ns forma statului: unitar sau compus. Evident, un stat al crui teritoriu este vast va avea resurse i posibiliti superioare de dezvoltare social-economic. Aceasta nu este ns o condiie absolut; exist state care, dei au un teritoriu vast i mari bogii naturale, nu au atins un nalt grad de progres economic. n practica internaional au existat totdeauna diferenieri ntre marile puteri i statele mici n ceea ce privete admiterea i respectarea principiului egalitii ntre toate statele suverane. Teritoriul are o important vital pentru stabilirea unei populaii i pentru accelerarea procesului de formare a naiunii i a sentimentului naional. n cadrul unor frontiere precise i sigure, stabilite n legtur cu procesul de formare a unei populaii, aceasta se va simi mai ataat de teritoriul naional. Stabilirea legitim a frontierei contribuie la ntrirea sentimentului naional i la apariia i afirmarea ideii de patrie43. Contientizarea apartenenei la un anumit teritoriu, apoi la o anumit patrie duce evident la contientizarea de sine a naiunii, la stabilirea unor trsturi comune ale acesteia, la o anumit identitate cu caracter naional, manifestat prin: limb comun; pia economic comun; specificitatea dezvoltrii economice (oieritul n Anglia a marcat ntr-o anumit perioad dezvoltarea industriei n aceast ar; comerul maritim a caracterizat dezvoltarea Greciei n epoca antic; n Romnia, agricultura - cultivarea pmntului - a avut un caracter primordial pn n vremuri recente); formarea unui anumit arhetip cultural (Horezu, Boian etc.), formarea unei anumite concepii privind abordarea relaiilor cu alte state (se spune, n general, despre germani c ar fi o naiune rzboinic; dimpotriv, italienii nu au tradiii militare solide; romnii nu au pornit niciodat rzboaie de agresiune i se caracterizeaz ca un popor panic)44. Spre deosebire de popoarele sedentare, populaiile nomade nutresc mai puin un sentiment naional. n lume au existat cndva comuniti naionale dispersate datorit condiiilor vitrege ale istoriei. Acestea au luptat pentru dobndirea unui teritoriu identificat cu vatra strmoeasc. Exemplul Israelului, care a fost creat ca stat n 1948, este clasic. Aceeai revendicare au astzi, de pild, palestinienii. n afar de caracteristicile sale politice, economice sau naionale, teritoriul prezint dou mari caracteristici juridice. Astfel, teritoriul unui stat este indivizibil i inalienabil. Indivizibilitatea teritoriului exprim unitatea acestuia. Fiind un element constitutiv al statului, teritoriul nu poate fi divizat i nstrinat altor entiti statale. Faptul c teritoriul statal este mprit n uniti administrativ-teritoriale care se bucur de autonomie local nu are, n acest sens, nici o relevan, ntruct unitile respective nu sunt opuse statului ca atare. Cu alte cuvinte, n epoca modern, teritoriul statului nu poate fi divizat n componente teritoriale distincte pentru a fi apoi nstrinate pentru diferite motive. O asemenea nstrinare ar afecta nsi suveranitatea statului ca atare. n ceea ce privete opiunea pentru un anumit model de organizare administrativ-teritorial, trebuie subliniat c acesta trebuie s fie, exclusiv, rezultatul manifestrii de voin a statului respectiv. Statul i exercit suveranitatea i prerogativele de putere pe ntreg teritoriul su, fr amestecul altui stat sau a1 organizaiilor internaionale. Inalienabilitatea teritoriului ntrete indivizibilitatea acestuia. Fiind inalienabil, teritoriul nu poate fi nstrinat altui stat. Aa cum am artat deja, n practica internaional este acceptat ideea modificrii frontierelor, dar numai ca expresie a acordului ntre statele suverane interesate. n doctrina constituional, acestor dou caracteristici - indivizibilitatea i inalienabilitatea - li s-a adugat impenetrabilitatea teritoriului, care ar consta n interdicia ca pe teritoriul unui stat s-i poat exercita puterea de comand un alt stat45. Cu toate acestea, recent s-a conturat tendina ca unor state suverane s li se impun, sub acoperirea Cartei ONU, restricii cu privire la folosirea propriului teritoriu. Astfel, Irakului i s-a impus, de ctre O.N.U., n 1993, o zon de excludere aerian n propriul teritoriu.
43 A ndeprta pe invadator de pe teritoriul naional constituie forma elementar a patriotismului, reacia instinctiv i colectiv a celor invadai. A se vedea George Sofronie, Principiul naionalitilor n tratatele de pace din 19191920, Universul, Bucureti, 1936, p.17. 44 O naiune - scria Dimitri Gusti - nu este o realitate dezrdcinat, suspendat n aer, ci, dimpotriv, ea are legturi adnci cu pmntul pe care se dezvolt, cu sngele populaiei care o compune, cu trecutul i produsele strmoilor i cu viaa psihic a indivizilor n via. (tiina naiunii, n Sociologia Romneasc, Anul II, nr.2-3, februariemartie, 1937). 45 Constantin G.Dissescu, Op.cit., p.435.

n aceast zon nu este permis accesul navelor aeriene irakiene. Legitimitatea unei asemenea msuri a fost contestat de Irak la O.N.U., ca un act ce ncalc suveranitatea unui stat independent.

B. Populaia Orice societate, orice stat presupun un minimum de populaie stabil. Este necesar ca populaia s prezinte anumite caracteristici specifice? Rspunsul este afirmativ. n cadrul populaiei unui stat se gsesc, n general, dou categorii de locuitori: locuitori avnd aceeai cetenie (cei mai numeroi); locuitori care nu au calitatea de ceteni ai statului respectiv. Ceteanul este individul legat de stat printr-o legtur juridic: cetenie. Aceast legtur este determinat n mod suveran de ctre stat pe anumite criterii: jus sanguinis sau jus loci (jus soli). Strinul este cetean al altui stat i rmne supus acestuia din punct de vedere al ndatoririlor ceteneti. n aceast categorie intr i indivizii fr cetenie (apatrizii). O categorie suplimentar i nesemnificativ o formeaz indivizii cu dubl cetenie. Prezena unei comuniti de strini ntr-un stat ridic multiple probleme de ordin economic, financiar, politic, social, cultural, religios, etnic. n legtur cu aceast problem, exist pericolul ca autoritile unui stat s-i trateze grupurile minoritare - ceteni ai statului respectiv - ca pe strini. Problema poate fi abordat din punct de vedere cantitativ i calitativ. Aspectul cantitativ al populaiei poate influena sentimentul de comunitate naional. Este mai uor s menii, s dezvoli acest sentiment la populaii numrnd zeci i sute de milioane de indivizi i mai greu cnd o asemenea populaie se ridic la un milion de oameni. Cu toate acestea, tradiiile naionale suplinesc uneori numrul mic al locuitorilor rii respective. Aspectul cantitativ al populaiei se pune n raport cu fenomenul demografic. n aceast privin, este dreptul statului de a stabili o anumit rat de cretere demografic a populaiei sau mcar de a o controla. Aspectul calitativ are n vedere faptul c fiecare stat regrupeaz ntr-o proporie mai mare sau mai mic populaii cu trsturi etnice diferite. n funcie de aceast regrupare, statele se pot mpri n state naionale i state multinaionale. Statele naionale sunt cele n care populaia majoritar formeaz o singur naiune. ELEMENTELE NAIUNII sunt: rasa; limba; religia; tradiiile istorice; interesele materiale i culturale comune; situaia geografic. Datorit unor mprejurri speciale, nu ntotdeauna aceste elemente pot fi ntrunite fr, ns, ca naiunea s fie afectat46. Astfel, cele dou state germane au format, pn la reunificare (octombrie 1990), o singur naiune, dei unele elemente ale acesteia nu au fost ntrunite (comunitatea de via economic). De asemenea, romnii din Basarabia i Bucovina de Nord, mpreun cu cei din Romnia, constituie un element etnic unic. Cele dou state coreene cuprind mpreun o singur naiune. ndeosebi n perioade de crize militare i politice, analitii s-au ntrebat dac exist una sau mai multe naiuni arabe. Toate aceste exemple arat ct de relativ poate fi conceptul de naiune, el situndu-se, aparent, n afara oricrei definiii. Trebuie reinut ns ideea c naiunea presupune o incontestabil unitate sociologic a populaiei, dar nu o uniformitate absolut. Din aceast perspectiv, identificarea STAT-NAIUNE este considerat, n doctrina constituionalist occidental, ca fiind soluia cea mai bun, pentru c ea asigur cea mai profund solidaritate n rndul populaiei. De fapt naiunea STAT-NAIUNE reprezint o component esenial a doctrinei tratatelor de pace ncheiate dup primul rzboi mondial i reprezentnd i n prezent un factor structurant al relaiilor internaionale. n ceea ce privete raporturile ntre naiune i stat, naiunea precede statul. Naiunea romn s-a format nainte de unirea celor dou principate romneti i formarea statului naional, n 1859. La 1 decembrie 1918 s-a desvrit statul naional unitar romn.
46

Originea etimologic a cuvntului naiune rezid n substantivul latin nasci, natus (nscut). Dac rasa, situaia geografic (teritoriul), tradiiile istorice reprezint, spunea Dimitrie Gusti, condiii obiective ale vieii naionale, limba i religia sunt manifestrile ei subiective, care, numai dup ce sunt produse, intr la rndul lor n categoria condiiilor obiective; toate la un loc nu formeaz elementele constitutive ale naiunii, ci numai cadrul ori mediul (cosmic, biologic i psihoistoric) n care se nate i evolueaz naiunea. Vezi D. Gusti, Problema naiunii, n D. Gusti, Sociologia naiunii i rzboiului, Editura Floare albastr, Bucureti, 1995. A se vedea i Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol.II, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1992, p.12.

n multe state africane, procesul formrii naiunii nu este nc terminat nici n prezent; n aceast situaie se poate spune c statul a precedat formarea naiunii. STATUL MULTINAIONAL este statul a crui populaie este format din diferite rase sau naionaliti, vorbind limbi diferite i avnd culturi i un trecut istoric diferite. n asemenea state, coeziunea naional este dificil de asigurat, dar nu imposibil de realizat.

C. Puterea politic suveran Statul suveran este dator s exercite pe teritoriul su i fa de ntreaga populaie prerogativele sale de putere suveran, pentru a menine ordinea, a apra comunitatea respectiv mpotriva oricrei agresiuni etc. O autoritate public este suveran atunci cnd nu este supus nici unei alte autoriti, nici n cadrul intern al statului, nici pe plan extrem. Nici o alt entitate nu o poate controla. Altfel spus, n interiorul frontierelor sale, statul exercit o putere exclusiv; deine puterea de a controla, comanda i de a sanciona n mod suveran. Unul din atributele eseniale ale suveranitii statului l constituie dreptul su inalienabil de a reglementa, n mod liber i fr nici o intervenie din partea altui stat, organizarea i funcionarea sistemului politic, raporturile societate-stat-cetean; raporturile personale i patrimoniale ntre indivizi etc., prin intermediul normelor juridice. Transpunnd n norme de drept obiectivele cele mai importante ale dezvoltrii social-economice i politice, statul instituie, n virtutea suveranitii sale, o ordine juridic menit s-i ocroteasc i s-i consolideze valorile fundamentale pe care se ntemeiaz i pe care este interesat s le promoveze i s le apere, relaiile sociale corespunztoare acestor valori. Reglarea normativ i optimizarea relaiilor sociale prin intermediul normelor de drept, instituirea unei ordini juridice stricte constituie, astfel, una dintre caracteristicile definitorii ale suveranitii puterii de stat, singura ndrituit s mbrace n hain normativ voina poporului i s-i confere acesteia, la nevoie prin fora de constrngere a statului, autoritate i obligativitate general. Legtura indisolubil dintre suveranitatea puterii de stat i ordinea juridic dintre stat i drept are rdcini istorice adnci, apariia i cristalizarea diferitelor formaiuni sociale desfurndu-se ca un proces istoric complex, n care latura politic a activitii sociale, rolul statului suveran s-au mpletit armonios cu elaborarea i aplicarea normelor de conduit. Sintetiznd cerinele sociale fundamentale i prefigurnd, pe plan legislativ, un anumit comportament uman corespunztor acestora, autoritatea public, n virtutea suveranitii sale, instituie o ordine juridic potrivit intereselor sale majore. Din perspectiv istoric se poate spune c suveranitatea puterii de stat ca fenomen social-politic, ca realizare a vieii i practicii social-economice, a aprut cu mult nainte de cristalizarea sa ca noiune teoretic, n urma unei profunde necesiti istorice, reflectnd caracteristicile fundamentale ale statului: autoritate suprem exercitat pe un anumit teritoriu, dreptul exclusiv de a se organiza de sine stttor economic, politic, militar, administrativ -, de a elabora i impune la nevoie prin fora sa de constrngere legi, norme obligatorii pentru ntreaga societate. Aceasta explic i de ce puterea de stat suveran, n concepia marilor gnditori din perioada de formare i cristalizare a relaiilor de producie i sociale burgheze (cnd s-a fundamentat teoretic i practic conceptul de suveranitate) - Jean Bodin, Hugo Grotius, Thomas Hobbes i mai trziu Spinoza, Machiavelli .a. - este inseparabil legat de drept, de stabilizarea unei ordini juridice ferme. Aceti gnditori au neles un fapt fundamental, i anume c, prin intermediul dreptului, puterea de stat se impune ntregii societi ca putere suveran. ntr-un anume sens, comunitatea social este sinonim cu ordinea, iar autoritatea servete drept fundament pentru instituirea ordinii pe care societatea o reclam. Este esenial ca puterea s fie legitim i s se exercite n cadrul legislaiei constituionale adoptate n mod democratic. O putere devine ilegitim prin contestarea ei de ctre ntreaga naiune sau de ctre majoritatea populaiei. O condiie a legitimitii este respectarea de ctre putere a Constituiei. Astfel, un guvern desemnat legal poate deveni ilegitim datorit activitii sale. Lipsa de legitimitate ntr-o asemenea situaie se exprim prin pierderea de ctre guvern a suportului popular sau prin retragerea sprijinului partidelor parlamentare 47.
47

Conceptul de legitimitate raportat la o instituie social are, deopotriv, conotaii juridice i politice, unii autori conferindu-i chiar sensuri psihosociologice. Astfel, autorul american Jai M. Shafritz consider c sensul juridic al legitimitii unei instituii sociale indic faptul c modul de constituire, organizare i funcionare a acesteia sunt

n primul caz, ilegitimitatea guvernului are conotaii moral-politice i evideniaz c poporul nu mai are ncredere n echipa guvernamental i n programul acesteia de guvernare. n al doilea caz, ilegitimitatea este pus n discuie chiar de ctre Parlament. Simpla contestare a unui guvern de ctre partidele din opoziia parlamentar sau de opinia public (prin mitinguri de protest, demonstraii antiguvernamentale, maruri, grev general .a.) nu nseamn ns automat i pierderea legitimitii guvernului. Raiuni de ordin practic impun cerina stabilitii instituiilor constituionale i, n cadrul acesteia, a guvernului. De aceea, contestarea public a unor autoriti statale nu are ca rezultat automat revocarea acestora i nlocuirea lor cu altele. n cazul analizat de noi, ilegitimitatea trebuie constatat oficial pe cale parlamentar, prin votarea unei moiuni de cenzur sau ca rezultat al unei revoluii sau revolte populare. n cazul constatrii legitimitii guvernului, urmeaz ca acesta s fie nlocuit printr-un alt guvern, cu respectarea dispoziiilor constituionale n materie. Elementele legitimitii puterii politice sunt: legalitatea instituirii puterii (cu respectarea Constituiei) i corecta folosire a acestei puteri (n conformitate cu legile statului). Este important de subliniat c, n numele legitimitii sale, instituia politic exercit dominaia social. La rndul su, populaia se supune ordinelor primite de la guvernant (instituia politic) n numele aceleiai legitimiti, pe care, de altfel, i-a conferit-o prin sprijinul su electoral. Pentru justificarea legitimitii de comand exercitate de guvernant s-au invocat mai multe teorii. Dintre acestea, se remarc n mod deosebit cea formulat de sociologul german Max Weber. Potrivit acestuia, exist trei tipuri de legitimare a puterii n numele crora liderul exercit dominaia: calitile personale ale liderului (dominaia charismatic); tradiia (dominaia este acceptat de populaie ca un obiect intrat n contiina public); legal (poporul se supune ordinelor i legilor adoptate de autoritile publice pe care el le-a nvestit n mod legal cu atribuii de guvernare). Din punct de vedere sociologic, legitimitatea a fost definit ca fiind caracteristica puterii (a sursei, naturii i organizrii sale de a fi conform cu ceea ce crede preferabil sau corespunztor potrivit anumitor norme juridice, morale sau unor tradiii consacrate48). Din punct de vedere politologic, legitimitatea este considerat un principiu de ntemeiere i justificare a unui sistem de guvernmnt care presupune o anumit recunoatere a acestui drept de ctre guvernani49.

conforme cu legea. Din acest punct de vedere, legitimitatea unei instituii sociale relev c aceasta a fost constituit i funcioneaz potrivit legii. Referindu-se la conotaiile psihosociologice ale conceptului de legitimitate, acelai autor apreciaz c legitimitatea instituiilor sociale existente ntr-o societate depinde de suportul lor popular, fiind n acelai timp un factor de coeziune social (Jai M. Shafritz, Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, Chicago, 1988, p.324). 48 Ctlin Zamfir, Lazr Vlsceanu (coord.), Dicionar de sociologie, Editura Babel, Bucureti, 1993, p.329-330 49 Mica Enciclopedie de Politologie, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1977, p.262-263

IV. FORMA STATULUI. STRUCTURA DE STAT. FORMA DE GUVERNMNT

1. Conceptul formei de stat
Forma de stat este un concept politico-juridic care exprim modul de constituire i exercitare a puterii, de organizare i conducere a societii prin stat1. ntr-o alt formulare, forma statului exprim modul de organizare a coninutului puterii, structura intern i extern a acestui coninut2. Forma statului este unul dintre cele mai vechi concepte rezultate din studierea fenomenului statal n general, a organizrii i conducerii statale, n special3. n doctrina constituional, forma de stat este analizat sub trei aspecte: forma structurii de stat; forma de guvernmnt; regimul politic. Dei distincte, cele trei aspecte sunt strns legate i condiionate unele de altele. Dorim s precizm c forma statului nu este un concept integrator, care ar cuprinde ntr-o sintez teoretic cele trei aspecte enunate. Se poate spune c forma statului apare sub o ntreit nfiare n funcie de criterii distincte. Aceste trei criterii sunt: modul de organizare i exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului; organismul nvestit cu prerogativele de ef al statului; metodele de guvernare. n funcie de cele trei criterii, statul va cpta o anumit form: stat unitar/stat federal; monarhie/republic; va avea un regim politic democratic/autocratic sau autoritar. Indiferent de mrime, de potenial economic sau militar .a., orice stat, ca entitate suveran, deine prerogativa, n virtutea suveranitii sale, s decid n mod liber i n conformitate cu prevederile constituionale, ce form de guvernmnt, de structur ori regim politic s adopte. Opiunea pentru o anumit form de stat este, n primul rnd, o opiune politic. Dar nu a statului propriu-zis, reprezentat prin Parlament sau prin eful puterii executive, i cu att mai puin a guvernului. Decizia oricreia dintre cele trei autoriti publice menionate, prin care s-ar hotr adoptarea unei forme a statului sau a alteia, echivaleaz cu un act politic de guvernare. Opiunea pentru oricare dintre formele de stat nu poate fi ns dect rezultatul unui referendum popular. Caracterul real al unei astfel de opiuni depinde ns de gradul de participare a cetenilor la referendum, de sinceritatea votului i, nu n ultim instan, de faptul dac populaia cu drept de vot a avut reprezentarea exact a semnificaiei formei de stat fa de care i-a exprimat opinia. Oricare i-ar fi ns forma de stat, n cele trei aspecte ale acesteia, din punct de vedere al elementelor sale constitutive, al trsturilor sale caracteristice, statul ca fenomen politic ori social rmne neschimbat. Dei statele au forme de stat diferite, ele prezint aceleai principale caracteristici definitorii ale fenomenului statal. Astfel, Frana, Republica Popular Chinez, Austria, Republica Federal Germania, Statele Unite ale Americii, Cuba, Romnia, Irak sau Marea Britanie au structuri de stat, forme de guvernmnt i chiar regimuri politice diferite, dar caracteristicile lor eseniale - cele care le definesc trsturile statale rmn aceleai: statele respective sunt subiecte de drept n raporturile de drept constituional, de drept internaional etc., sunt egale ntre ele din punct de vedere juridic .a.m.d.4.

2. Structura de stat
Din punct de vedere conceptual, prin structura de stat se nelege modul de organizare a puterii n raport cu teritoriul statului5.
1 Sofia Popescu, Forma de stat. Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, p.14. A se vedea i Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Trgu Mure, 1993, p. 180; Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Editura Actami, Bucureti, 1995, p. 141-142; Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol.I, Editura Europa Nova Bucureti, 1996, p.131-132). 2 Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1996 p.109. 3 A se vedea dezvoltarea concepiilor politico-juridice despre forma de stat n Ioan Ceterchi, Momcilo Luburici, Teoria general a statului i dreptului, Universitatea din Bucureti, Facultatea de Drept, 1983, p. 232-234.

n cadrul acestui capitol ne preocup, ndeosebi, aspectele legate de structura de stat i forma de guvernmnt. Profesorul Ioan Muraru consider c structura de stat reprezint organizarea de ansamblu a puterii n raport cu teritoriul, ea indicnd dac statul este constituit din unul sau mai multe state membre. (Ioan Muraru, Op.cit. p.141). Profesorul Ion Deleanu apreciaz, la rndul su, c structura de stat desemneaz integritatea sistemului puterii de stat, modul de organizare a acestei puteri pe un anumit teritoriu (Ion Deleanu, Op.cit., p.131).
5

Este unanim acceptat n doctrina constituional c, din punct de vedere al structurii de stat, statele pot fi mprite n dou categorii: state unitare i state compuse. n afar de aceste dou categorii principale, istoria constituional a unor state consemneaz forme particulare ale categoriilor menionate.

3. Statul unitar
Statul unitar prezint urmtoarele caracteristici principale: a) este format dintr-un ansamblu unic de organisme prin care se exercit puterea politic la nivel central i local; b) activitatea de guvernare se difuzeaz de la centru pe cale ierarhic; c) exist o singur ordine juridic, ntemeiat pe o constituie unic; d) populaia are o singur cetenie. Dei statul este unitar, teritoriul su poate fi mprit n uniti administrativ-teritoriale. Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului unitar au caracter eminamente administrativ i nu constituie state n interiorul statului. Structura unitar a statului s-a format, n general, o dat cu apariia statului nsui. Acesta a fost cazul unora dintre cele mai vechi state europene (Frana, Grecia .a.), a cror formare a fost rezultatul unificrii mai mult sau mai puin violente a unor teritorii sub conducerea unei dinastii sau a unui lider politic. Structura unitar a statului este, n principiu, conceput pe principiul centralizrii, ea presupunnd, aa cum am artat deja, un ansamblu unic de instituii i puterea de control a autoritilor publice centrale asupra autoritilor locale. Aceasta nseamn c statul unitar are o singur constituie i o legislaie uniform, o singur organizare administrativ-teritorial, un singur Parlament, un singur ef al statului i un Guvern unic, un singur sistem de organizare judectoreasc a cror competen se extinde pe ntregul teritoriu al statului fr nici o excepie6. n mod corespunztor, ordinea juridic are un caracter unitar, actele normative adoptate de Parlament sau de Guvern n executarea legilor aplicndu-se fr excepii tuturor destinatarilor acestora. Trebuie menionat c, teoretic, exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru unic de decizie care o va converti n decizii obligatorii pentru ntreaga populaie i pentru ntregul teritoriu al statului. Aceasta este schema general a oricrui act de putere. Astfel, n monarhiile absolute, puterea era exercitat pe principii stricte de centralizare pentru ca monarhul s controleze, direct sau prin aparatul su specializat de funcionari administrativi, modul n care i se respectau deciziile. Centralizarea a fost astfel reazemul absolutismului monarhic. n statul modern, ntemeiat pe principiile statului de drept, centralizarea joac un rol asemntor cu cel din monarhiile absolute, dar, evident, cu mijloace i obiective diferite. Avem n vedere, n acest sens, faptul c aparatul statal centralizat (centrul unic sau principal de decizie) reprezint, n realitate, ntreaga naiune i servete interesele generale ale acesteia. n statele moderne, centralizarea puterii i distribuirea ei de ctre un centru unic de decizie nu se mai fac n beneficiul unei singure persoane, ci al ntregului popor. n statul modern (furit dup Revoluia francez de la 1789), centralizarea politic a fost susinut nu numai de factori politici i juridici, ci i de factori economici. Astfel, n doctrina economic a liberalismului s-a susinut centralizarea, ntruct trecerea la o form de organizare economic superioar piaa - implica suprimarea reglementrilor locale i a piedicilor impuse mobilitii economice, comerciale, financiare necesare dezvoltrii economiei de pia7. Din punct de vedere practic, conducerea centralizat prezint avantajul c actele Parlamentului i ale Guvernului ar fi aplicate unitar pe ntreg teritoriul statului. De asemenea, conducerea centralizat presupune dreptul de control al centrului asupra modului n care i sunt respectate deciziile i posibilitatea de corecie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autoritilor centrale. Potrivit unei asemenea scheme teoretice, ntr-un sistem centralizat numai organele centrale sunt abilitate s ia msuri legislative i decizii administrative pentru ntreg teritoriul8. Centralizarea nu exclude ns crearea la nivel local a unui aparat funcionresc care faciliteaz raporturile centrului cu cei administrai. n acest caz, aparatul local este supus controlului ierarhic al centrului9. O structur statal unitar conceput pe metode stricte de centralizare nu poate fi ns pus n aplicare n condiiile statului modern. Aceasta, deoarece orice structur unitar rigid, supercentralizat,
6 7 8

Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1973, p.100-102.

Xavier Frge, Descentralizarea, Humanitas, Bucureti, 1991, p.14. Charles Debbasch, Science administrative. Administration publique, Dalloz Paris, 1989, p.198. 9 Ibidem.

presupune prin definiie lipsa unor verigi intermediare, parial autonome, ntre puterea central i destinatarii deciziilor luate de guvernani. Astfel, n nici un stat modern nu se poate concepe ca membrii guvernului s se poat ocupa personal i nemijlocit de soluionarea tuturor problemelor guvernrii, aprute pe ntreaga cuprindere a statului. O parte a acestor probleme este ncredinat unor ageni - aflai n legtur cu guvernul crora le sunt conferite atribuii de administrare pe plan local. De asemenea, i activitatea judectoreasc se desfoar n tribunale sau alte instane judectoreti integrate ntr-un sistem unic cu ramificaii pe ntreg cuprinsul rii. Numai activitatea legislativ se desfoar la centru, dar de ctre ageni, fie reprezentani ai Naiunii, fie ai colectivitilor locale. n principiu, persoanele alese n Parlament au calitatea de reprezentani ai naiunii, fiind n serviciul poporului. n unele state, chiar unitare, cum ar fi Frana sau Spania, deputaii reprezint naiunea, iar senatorii, colectivitile teritoriale (art. 24 din Constituia Franei i, respectiv, art. 69 din Constituia Spaniei). n alte state, cum, este, de pild, Romnia, att deputaii, ct i senatorii reprezint naiunea. Chiar dac centralizarea absolut, adic conducerea statal exercitat exclusiv de la centru, ar fi tehnic posibil, din punct de vedere politic nu ar fi dezirabil s se ncredineze atributele guvernrii unui singur centru de decizie, deoarece acesta ar putea nesocoti interesele locale sau s-ar putea chiar s nu le cunoasc.

A. Deconcentrarea Prin definiie, o putere centralizat presupune concentrarea acesteia de ctre un unic centru de putere (instituiile de guvernare), n special de ctre puterea executiv. Aa cum am vzut ns, concentrarea puterii i exercitarea ei n mod centralizat nu sunt posibile. De aceea se recurge la deconcentrarea puterii. Deconcentrarea const n diminuarea puterii centrale prin acordarea unor autoriti publice locale, ai cror titulari sunt numii de puterea central, a dreptului de a lua decizii pe plan local 10. Prin deconcentrare, puterea central renun, astfel, la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie acestor autoriti publice locale. Este vorba, aadar, de repartizarea puterii de decizie a Guvernului n favoarea agenilor locali (prefeci) repartizai/numii de Guvern n uniti administrativ-teritoriale. Prefecii sunt nsrcinai s transmit i s ia toate msurile pentru a asigura respectarea ordinelor Guvernului i - n anumite limite - s decid ei nii n calitate de mputernicii ai Guvernului central. Prin deconcentrare sunt scoase din competena puterii centrale anumite probleme de interes local, ce urmeaz a fi soluionate de autoritile locale nfiinate n acest scop. Deconcentrarea nu anuleaz autoritatea puterii centrale. Dimpotriv, agenii locali care reprezint puterea central n unitile administrative sunt numii de Guvern i sunt plasai sub controlul ierarhic al acestuia. Autoritile centrale exercit un control ierarhic asupra agenilor locali deconcentrai, avnd dreptul de a le aproba, suspenda, anula sau modifica actele emise. De asemenea, ele pot s emit ordine, instruciuni obligatorii pentru autoritile ierarhic inferioare. Controlul se exercit, deopotriv, pentru motive de legalitate i de oportunitate. Controlul ierarhic nu trebuie s fie prevzut expres de lege, ntruct este o consecin fireasc a centralizrii. Practica deconcentrrii nu prezint nici un inconvenient pentru exercitarea actului de conducere statal. Organismele centrale i pstreaz toate responsabilitile prevzute n Constituie. Avantajul deconcentrrii const, ntre altele, n faptul c agenii locali desemnai de Guvern cunosc mai bine realitile politice, economice i sociale la nivel local, au resurse proprii, putnd s ia astfel decizii operative i eficiente. Oricum, ei se afl sub autoritatea Guvernului (adic a puterii centrale) i sub controlul ierarhic al acestuia. Noiunea de control ierarhic presupune dreptul autoritii superioare de a modifica sau anula actele emise de agentul local care i este subordonat.

B. Descentralizarea Principiului centralizrii i s-a adus, pe lng deconcentrare, un corectiv principal: descentralizarea. Aparent, descentralizarea este o alternativ la centralizarea excesiv i const n posibilitatea recunoscut de puterea central colectivitilor locale de a adopta n unele domenii sau la

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ vol.I, Bucureti, 1934, p.611; Dana Apostol, Probleme actuale ale descentralizrii administrative, Studii de drept romnesc nr.3-4/1991, p.143.

10

nivel teritorial anumite acte sau decizii, fr a se consulta n prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia. Prin descentralizare sunt scoase din competena puterii i autoritii centrale anumite servicii publice de interes local sau din domenii speciale de activitate i transferate n sarcina unor autoriti ale administraiei publice locale. Aceste autoriti (primari i consilii locale) beneficiaz de o anumit independen fa de puterea central i acioneaz n mod autonom. Independena i autonomia autoritilor administraiei publice locale se bazeaz pe faptul c aceste organisme sunt alese i nu numite de puterea central. Autoritile administraiei publice locale au patrimoniu propriu i organizare intern de sine stttoare. n realitate, descentralizarea este, la fel ca i centralizarea, o metod de organizare i conducere statal. Aceste dou noiuni nu se exclud una pe alta. Viaa practic ilustreaz c o centralizare excesiv i, respectiv, o descentralizare absolut afecteaz deopotriv i profund substana actului de conducere statal. Atragem atenia c descentralizarea nu se opune centralizrii politice a statului. De asemenea, descentralizarea nu are nimic comun cu raporturile existente ntre statul federal i componentele federaiei. Descentralizarea are la baz principiul potrivit cruia cei guvernai i cunosc mai bine interesele dect guvernantul central i pot gestiona cu mai mult eficien resursele ce li se aloc n acest scop. Potrivit doctrinei de specialitate, descentralizarea presupune nfiinarea unor subiecte de drept speciale care beneficiaz de autonomie pe plan local (descentralizare teritorial) sau crora li se stabilete o competen material n anumite domenii (descentralizarea serviciilor publice).

4. Statul unitar complex

Asocierea termenului de stat unitar cu cel de complex poate da natere la o anumit ambiguitate. Aceast expresie ambigu calific ns o realitate efectiv complex 11. Statul unitar complex este una din formele imperfecte ale categoriei de stat unitar. Statul unitar complex este statul unitar care, fr a pierde unitatea sa de structur, prezint, n acelai timp, mari diversiti locale administrative, de legislaie, chiar de jurisdicie, datorit crora n interiorul su sunt pstrate enclave istorice avnd particulariti de dezvoltare politic, socialeconomic i juridic. Unitatea cadrului juridic constituional se opune ns accenturii diversitii structurilor administrative i legislative (inclusiv jurisdicionale). ntre autoritatea central i particularitile locale se pstreaz un echilibru care asigur funcionalitatea de conducere social. Originea formrii statului unitar complex are caracter istoric. Guvernanii trebuie s in seama de varietatea aspiraiilor i intereselor populaiei, mai mult sau mai puin omogen. Totodat, sunt datori s apere prin toate mijloacele caracterul unitar al statului. Practic, este dificil s introduci realitile concrete, existente ntr-un stat sau altul, n modelele teoretice expuse. n practica constituional sunt considerate state unitare complexe: uniunea ncorporat i regionalismul.

A. Uniunea ncorporat Uniunea ncorporat este un stat caracterizat prin unitatea puterii centrale, n interiorul cruia exist, pe lng un fond juridic comun, o diversitate de legislaii corespunznd unei diversiti de populaii i teritorii ncorporate statului. n aceast situaie, exist un singur Parlament, dar acesta voteaz legi distincte, care nu sunt aplicabile la fel tuturor regiunilor locuite de populaii distincte. Astfel, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord constituie un stat unitar (o uniune ncorporat) n care regimul legislativ nu este uniform pentru toate regiunile (Anglia, ara Galilor, Scoia, Irlanda de Nord). La baza formrii uniunilor ncorporate se afl factorii istorici. n cazul Marii Britanii, cucerirea de teritorii i ncorporarea lor de ctre Coroana statului englez nu au eliminat particularitile populaiilor cucerite. Anglia a cucerit ara Galilor n 1536, Scoia n 1707, Irlanda de Nord ntre 18001921.
11

Charles Cadoux, Op.cit., p.108

Marile imperii coloniale au avut ca urmare, ntre altele, ruperea cursului firesc al dezvoltrii sociale, inclusiv politico-administrative, juridice a teritoriilor preluate sau ocupate i exploatate de ele. Puterile coloniale au introdus, n teritoriile ocupate, propria organizare administrativ-teritorial, au impus mecanisme de guvernare care s le faciliteze dominaia. Dup prbuirea sistemului colonial, unele teritorii coloniale care nu i-au declarat independena au rmas - desigur, cu un alt statut politico-juridic i administrativ - sub autoritatea metropolei. Statul francez, de pild, ncorporeaz unele teritorii sau departamente situate peste mri. Astfel, potrivit art. 74 din Constituia Franei, teritoriile de peste mri ale Republicii au o organizare particular, corespunztoare propriilor lor interese n ansamblul intereselor Republicii. Aceast organizare este definit i modificat prin lege dup consultarea adunrilor teritoriale interesate.

B. Regionalismul Regionalismul exprim o situaie geografic, politic, administrativ, lingvistic, spiritual cu rdcini istorice n dezvoltarea unui stat unitar, datorit creia acesta opteaz pentru mpletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii, de regul, largi unor colectiviti regionale. Problema regionalismului se pune cu acuitate n multe ri occidentale cu sisteme politice i administrative centralizate. Forma n care s-a pus aceast problem a fost determinat ns aproape ntotdeauna de o criz politic. Adepii regionalismului au invocat incapacitatea structurilor politico-administrative centrale de a oferi soluii viabile i eficiente cererii unor fore sociale de participare la guvernare, lipsa voinei politice a autoritilor centrale de a rspunde necesitii de redistribuire a puterii n favoarea unitilor administrative locale. Adversarii regionalismului au susinut c acesta amenin nsi unitatea statului i c este un factor de dezmembrare a acestuia. n acest context, unii autori consider c experiena italian constituie, prin amploarea sa, ca i prin originalitatea coninutului su, un model de reflecie pentru gsirea unui modus vivendi ntre aprarea unitii statului i invocarea regionalismului. Nu este mai puin adevrat c i experiena francez merit studiat de ctre cei care s-ar simi atrai de un asemenea model. Un lucru este clar sau ar trebui s fie clar: regionalismul fr realismul politic al factorilor de guvernare risc s ridice probleme, nu i s le rezolve. Romniei, stat naional unitar, i s-a impus un gen de regionalism consfinit n Constituia din 1952 la care nu s-a putut renuna dect n anul 1968. n doctrina i practica constituional sunt cunoscute mai multe modele de regionalism.

C. Regionalismul politic Regionalismul politic este o noiune destul de ambigu. Coninutul termenului de regionalism nu difer foarte mult de cel al autonomiei locale. Una din trsturile regionalismului const n mpletirea, n acelai cadru geografic, a unor interese generale cu particulariti etnice, lingvistice, cu tradiii i interese locale care pot fi ns multietnice. Regionalismul devine politic atunci cnd competenele regiunii depesc pe cele ale unei simple circumscripii administrative care beneficiaz de autonomie local. n acest caz, unitatea administrativ-teritorial care beneficiaz de statutul de regionalism politic deine ntr-un cadru constituional prestabilit prerogative sau puterea de a se autoguverna. n general, regionalismul politic se justific din motive de ordin istoric, regiunile constituind uniti culturale n snul statului. Este adevrat c regionalismul politic poate tinde spre federalism (n Frana i Italia s-a considerat c regionalismul ncurajeaz fore centrifuge interesate n independena regiunilor sau federalizarea statului). Potrivit regionalismului politic, Constituia unui stat unitar recunoate regiunilor nu numai autonomia administrativ, dar i o autonomie politic, adic organe proprii de conducere la nivel local 12. Unele state au permis sau au introdus n legislaia lor regionalismul politic: a) Constituia Italiei din 1947 a statuat principiul regionalismului politic; Sicilia are propriile sale instituii de guvernare, dar acestea funcioneaz n cadrul Constituiei. Crearea n 1970 a unor regiuni a provocat disensiuni violente n legtur cu alegerea capitalelor regiunilor.
12

Charles Cadoux, Op.cit., p.110.

b) Regionalismul politic este agreat n Spania i recunoscut naionalitilor i regiunilor, dar nu are o consisten deosebit. c) Proiectele mai vechi ale Africii de Sud de a crea bantustanele n ncercarea de a rezolva problemele rasiale. Intenia a fost crearea unui stat unitar-complex n care albii s triasc separat de negri. Dei stabilirea granielor ntre regiuni i a competenelor conferite fiecreia dintre ele sunt fixate prin lege, nu se poate spune c problema regionalismului politic, a celui lingvistic sau cultural a fost soluionat definitiv. Forele interesate: partidele politice, alte organizaii sociale, autoritile guvernamentale, cetenii reacioneaz aproape la fiecare aciune politic pe care o consider c poate schimba raporturile ntre regiuni. Aa se explic, de pild, de ce Constituia belgian a fost supus unor ample revizuiri.

5. Statul compus
Spre deosebire de statul unitar, statul compus este format din mai multe entiti statale reunite ntr-un stat suprapus lor i legate ntre ele prin raporturi juridice mai mult sau mai puin strnse. Vzut din exterior, statul compus apare ca un stat constituit el nsui din mai multe colectiviti statale. Este deci o asociaie de state care formeaz un fel de super-stat. Statul compus este aproape ntotdeauna o form artificial, deoarece rezult din conjuncturi politico-miIitare. Arhetipul statului compus este statul federal. Statul federal este o asociaie de state care decid n mod liber, n virtutea suveranitii lor, s-i creeze organe comune, crora le confer o parte din competenele lor, ndeosebi, n domeniul militar, al diplomaiei sau financiar. n general, nelegerea ntre statele respective este consfiinit ntr-un act politic (Chart, Pact). Prin acest act se stabilete repartizarea competenelor ntre statele federale13. Fenomenul federal este de o mare diversitate n ceea ce privete nu numai motivaia constituirii (a se analiza, de exemplu, motivaia constituirii SUA i a Comunitii Statelor Independente), ci i n atribuiile conferite statelor. n istoria politic a unor state au existat ns forme rudimentare de state compuse - state regrupate sub numele general de Uniuni de State i Confederaii de State.

A. Uniuni de State14 Expresia are un sens juridic precis, dei n limbajul politic se abuzeaz uneori de acest termen pentru a califica drept o uniune, legtura existent ntre mai multe state care au n comun unul sau mai multe obiective, dar care sunt deosebite unul de cellalt din punct de vedere statal (NATO; ONU). Exist o veritabil uniune de state atunci cnd dou sau mai multe state se grupeaz pentru a forma o nou entitate politic distinct i pentru a exercita n comun anumite activiti, n special n domeniul aprrii, finanelor i relaiilor internaionale. n cadrul uniunii, fiecare stat membru i pstreaz personalitatea juridic intern i internaional, dar accept s ncredineze unui organ comun responsabilitatea lurii deciziilor n domeniile stabilite prin actul juridic (tratatul) ce consfinete uniunea. Din punct de vedere istoric, pot fi consemnate dou tipuri principale ale uniuni de state. n fapt, este vorba de acele uniuni de state formate, ndeosebi n Europa, n legtur cu succesiunea tronului n unele regate. Din aceast perspectiv pot fi studiate: uniunea personal i uniunea real. Statele constituite ntr-o uniune personal au n comun instituia efului de stat, fiecare dintre ele pstrndu-i Parlamentul i Guvernul, ntre care nu se stabilesc raporturi rezultate din actul de unire. Legtura juridic ntre state este deci firav i poate fi ntrerupt printr-un nou acord. Cele mai cunoscute exemple de uniuni personale sunt: Anglia i Regatul Hanovrei (1714-1837); rile de Jos i Luxemburg (1815-1890); Belgia - Statul Liber al Congoului (1885-1908); Moldova i ara Romneasc ( 1859-1862).

13 A se vedea Teoria general a federalismului n Charles Debbasch i alii, Droit constitutionnel et institutions politiques, Economica, Paris, 1983, p.29-31. 14 n literatura de specialitate, uniunile de state apar i sub denumirea de asociaii de state, cuprinznd uniunea personal, uniunea real i confederaia. (Ion Deleanu, Op.cit., vol.I, p.I36; Ioan Muraru, Op.cit., vol.I, p. I46). Unii autori adaug la cele trei forme menionate i statul federal (Tudor Drganu, Op. cit., p.180-181.

n uniunea real, legtura de asociere ntre statele componente este mai puternic: uniunea este condus de acelai monarh, statele componente i constituie organe comune care exercit, n numele uniunii reale, suveranitatea statal n domeniul diplomaiei, aprrii i finanelor. Pentru restul prerogativelor statale, fiecare stat component acioneaz distinct unul fa de cellalt. Exemple de uniuni reale sunt: Uniunea dintre Suedia i Norvegia (1815-1905); Uniunea ntre Austria i Ungaria (1869-1918); Moldova i ara Romneasc ( 1862-1864).

B. Confederaiile de State Este forma de uniune foarte rspndit n istorie. Este cunoscut nc din antichitate (Liga Atenian; Liga Macedonian .a.). Alte exemple sunt: Confederaia helvetic (din secolul al XIV-lea pn n 1848); Confederaia Statelor Unite ale Americii de Nord (1776-1787); Confederaia Rhinului (18061815). Dup 1990, a fost creat Comunitatea Statelor Independente prin dezintegrarea Uniunii Sovietice, cele 12 state ale Comunitii constituind o confederaie de state. Confederaia de state este o asociaie teoretic permanent de state care urmresc obiective identice, ndeosebi n domeniul relaiilor internaionale i al aprrii i sunt legate prin angajamente reciproce. Totodat, confederaia are unul sau mai multe organe comune ale statelor membre, care exercit atribuii n numele acesteia. Fiecare stat confederat pstreaz suveranitatea sa intern asupra cadrului constituional. Dar suveranitatea pe plan internaional este exercitat n numele confederaiei de un organ comun - Adunare, Diet - care adopt decizii n unanimitate. Confederaia de state, cu toate c este mai puternic dect uniunea personal sau real, este instabil, deoarece principiul unanimitii risc ntotdeauna s paralizeze modul su de funcionare. n plus, dreptul de retragere din confederaie accentueaz i mai mult instabilitatea acesteia. Practica arat c aceste formaiuni statale nu s-au meninut mult vreme: ele se dezagregheaz din diferite motive, fiecare stat component al confederaiei relundu-i atribuiile suveranitii. Alteori, confederaia se transform sau evolueaz ntr-un stat federal (Statele Unite ale Americii, Elveia). Confederaia permite s se depeasc cadrul unitar fr ns a se ajunge la federalism, care nseamn o veritabil fuziune a elementelor statale componente. Motivele care determin crearea uniunii de state sunt diferite (contiina intereselor comune, dorina de hegemonie politic a unui stat, preocuparea de a ntri contactele ntre regimurile politice bazate pe aceeai ideologie). Exemple de confederaii: Republica Arab Unit, prin uniunea dintre Egipt i Siria (1958-1961); uniunea ntre Tanganica i Zanzibar (1964); Commonwealth-ul (ef de stat comun). i Uniunea European reprezint un model sui generis de confederaie.

6. Statul federal
Statul federal este format din mai multe formaiuni statale care beneficiaz de un stat de autonomie n materie constituional, legislativ i judectoreasc i se subordoneaz acestuia. n relaiile internaionale, numai statul federal are calitatea de subiect de drept. Legtura de asociere ntre state este stabilit prin constituie. Statul federal se prezint, aadar, ca o asociaie de state care se supun, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federal) i care, pe de alt parte, conserv o larg autonomie constituional, administrativ i jurisdicional. Statul federal conserv o pluralitate de cadre constituionale subordonate aceluiai cadru constituional superior (al statului federal). n S.U.A., Constituia federal se impune tuturor constituiilor celor 50 de state care compun statul federativ. n doctrina de specialitate se apreciaz c sunt dou modaliti de constituire a federaiilor: prin integrarea mai multor state i constituirea unei noi entiti statale; prin separarea unor regiuni ale statului unitar i constituirea, mpreun cu teritoriul rmas, a unei federaii. Prima modalitate a fost cea mai rspndit. Motivele integrrii unor state independente i suverane ntr-un stat federal sunt foarte diverse: aprarea comun mpotriva unei ameninri externe; preocuparea de a asigura (prin integrare) o ordine social intern stabil; dorina de a folosi mai eficient resursele economice; particularitile geografice etc. Cazurile cele mai cunoscute de federaii constituite prin nelegere sunt: S.U.A., Elveia, Imperiul german, format n 1871. n ceea ce privete motivele constituirii unei federaii prin separarea unor provincii de statul unitar, acestea constau ndeosebi n ncercarea de a soluiona probleme naionale conflictuale. Un caz tipic este fosta Uniune Sovietic, care s-a constituit prin asocierea provinciilor Imperiului arist - stat unitar -, cu excepia teritoriilor care i-au proclamat independena i au ieit din componena imperiului (Basarabia). Trsturi caracteristice ale statului federal: a) Unitatea pe plan internaional. Statele componente ale federaiei nu se bucur de personalitate juridic n relaiile internaionale. Aceasta este i deosebirea ntre confederaia de state, ale crei componente sunt recunoscute pe plan internaional, i federaie. Sunt i state federale n care

componentele federaiei (cantoanele elveiene, landurile R.F.G.) se bucur, potrivit Constituiei, de anumite competene cu caracter limitat pe planul relaiilor internaionale; b) Diversitatea constituional i juridic pe plan intern. Fiecare stat federal are n mod normal propriul su sistem constituional, instituii guvernamentale, propria legislaie, sistem de organizare judectoreasc. Aceast varietate genereaz, evident, o complexitate de raporturi juridice, dar ea este dovada autonomiei politice recunoscute membrilor federaiei: c) Supleea raporturilor ntre federaie i statele membre. Este trstura cea mai important a federaiei. n funcie de stabilirea i meninerea ei, statul federal va cunoate sau nu convulsii militare, religioase etc. Este esenial problema stabilirii unui echilibru satisfctor din toate punctele de vedere, care s permit statelor federative s convieuiasc n armonie i, n acelai timp, s aib raporturi funcionale cu organismele centrale.

7. Organizarea competenelor n statul federal

Federalismul veritabil se bazeaz pe dou principii complementare: principiul autonomiei i principiul participrii.

A. Principiul autonomiei Principiul autonomiei este fundamental pentru organizarea i funcionarea statului federal; potrivit acestuia, statelor membre ale federaiei li se confer largi prerogative n cele mai diverse domenii - de la domeniul legislativ la cel jurisdicional i economic. Practic, fiecare stat federal i construiete structurile de guvernare i i stabilete raporturile ntre ele n mod liber, i precizeaz o politic social proprie, i stabilete taxe i impozite cu aplicabilitate local, i construiete o structur economic i infrastructurile necesare acesteia .a. Larga autonomie nu nseamn ns ruperea legturilor cu statul federal. Dimpotriv, ntreaga autonomie de care beneficiaz fiecare membru component al federaiei este pus n aplicare n limitele impuse chiar n Constituia statului federal i, eventual, n legi care completeaz prevederile constituionale. De asemenea, statul federal i pstreaz unele prerogative pe care le exercit pe teritoriul oricrui stat membru sau care le intereseaz direct: atribuii n domeniul securitii naionale, poliiei, serviciului secret, infracional, jurisdicional etc. Potrivit principiului autonomiei, se stabilete o strict partajare a competenelor ntre statul federal i statele membre ale federaiei, desigur, cu respectarea colaborrii ntre autoritile centrale i cele locale. n caz de conflict ntre acestea, puterea judectoreasc are competena de a soluiona diferendul i de a reface echilibrul constituional. Cazurile n care intervin instanele de judecat sunt ns foarte puin numeroase. De regul, n momentul constituirii unei federaii se stabilesc i principiile de conlucrare ntre state, pe de o parte, i ntre acestea i statul federal, pe de alt parte. n practic se folosesc trei metode de stabilire a competenelor statului federal n cadrul federaiei i n raporturile acesteia pe plan internaional, precum i a competenelor statelor federale: a) n Constituia statului federal sunt prevzute expres competenele exclusive ale acestuia. Ca atare, toate celelalte atribuii revin statelor componente ale federaiei (Amendamentul X la Constituia SUA, adoptat n 1791); b) precizarea competenelor atribuite statelor, rezultnd astfel c toate celelalte atribuii sunt conferite din principiu statului federal; c) stabilirea concomitent prin Constituie a sferelor de atribuii repartizate exclusiv statului federal i, respectiv, statelor membre15.

B. Principiul participrii Principiul participrii este complementar principiului autonomiei; fr participarea statelor componente ale federaiei la procesul general de guvernare, federaia ar fi n realitate un stat unitar
15

Charles Debbasch i alii, Op.cit., p.30-31

complex. Federalismul autentic presupune participarea statelor federale pe baze de egalitate la elaborarea deciziilor aplicabile pe teritoriul ntregii federaii. Fiecare stat component al federaiei este, teoretic, egal din punct de vedere politic i juridic cu un alt asemenea stat indiferent de ntindere, de bogiile naturale i de mrimea populaiei sale. Rezult de aici necesitatea crerii unor organe federale nsrcinate s nfptuiasc interesele comune i, totodat, s reprezinte statele federale la nivel central. Unul dintre aceste organisme este Parlamentul bicameral (Senatul reprezint statele componente ale federaiei, interesele particulare ale acestora). O garanie a respectrii competenelor stabilite n Constituie pentru statul federal, ca i pentru statele federative, const n prevederea constituional potrivit creia orice iniiativ de revizuire a Constituiei trebuie aprobat att de puterea central, ct i de statele componente ale federaiei. Privit din perspectiva dreptului internaional, statul federativ are caracterul unui stat unitar, adic are un singur teritoriu; populaia sa are o singur cetenie, o singur capital. Privit din perspectiva dreptului constituional, statul federal este considerat ca o varietate de state membre, fiecare avnd teritoriul su; populaia sa; organizare politic (parlament; guvern; instane judectoreti; servicii publice .a.); capital proprie.

8. Forma de guvernmnt
Forma de guvernmnt este un concept juridic i, deopotriv, politologic care indic natura organului ce ndeplinete funcia de ef al statului: preedinte, monarh-rege, mprat, Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul revoluiei, Consiliul federal etc. ntr-o alt accepiune, forma de guvernmnt indic modul n care sunt constituite i funcioneaz organele supreme i este raportat, n principiu, la trsturile definitorii ale efului de stat i la raporturile sale cu puterea legiuitoare16. Potrivit formei de guvernmnt, statele se mpart n dou categorii: republici i monarhii. Republica este acea form de guvernmnt n care organul ce ndeplinete funcia de ef al statului este ales pentru o perioad anumit. Republicile pot fi: prezideniale sau parlamentare. n republicile prezideniale, preedintele este ales prin vot universal direct; n republicile parlamentare, preedintele este ales de ctre Parlament. Republica semiprezidenial se caracterizeaz n principal prin alegerea preedintelui sau prin vot universal direct i prin rspunderea politic a guvernului fa de Parlament. Ceea ce imprim caracter prezidenial, parlamentar sau, respectiv, semiprezidenial formelor de guvernmnt republicane este caracterul regimului politic, stabilit n funcie de principiul separaiei celor trei puteri. Monarhia este acea form de guvernmnt n care organul ce ndeplinete atribuiile de ef al statului este un monarh, care ocup tronul fie prin alegere pe via, fie prin succesiune ereditar. Monarhia poate fi: absolut (monarhul este unicul organ suprem n stat); limitat sau constituional (alturi de eful statului exist i alte organe care exercit puterea: parlament, guvern). n monarhia constituional, prerogativele monarhului sunt restrnse; guvernul deine puteri sporite; guvernul este emanaia parlamentului (rezultat al alegerilor generale). Monarhia dualist se deosebete de cea constituional prin faptul c, n cadrul ei, guvernul este numit de monarh i subordonat acestuia. Puterile monarhului sunt ns limitate prin atribuiile conferite parlamentului. ntrebri recapitulative: 1. Care sunt elementele caracteristice ale dreptului? 2. Prezentai trsturile constitutive ale statului. 3. Care sunt criteriile ce determin forma de stat? 4. Care sunt caracteristicile principale ale statului unitar? 5. Principiile fundamentale ale federalismului

PARTEA A II-A. TEORIA CONSTITUIEI

16

Ioan Muraru, Op.cit., p.40.

Dup parcurgerea acestui curs, vei nva urmtoarele: 1. Condiiile de fond i de form ce definesc o constituie. 2. Avantajele constituiei scrise asupra celei cutumiare. 3.Clasificarea tipurilor de constituii dup modul de adoptare. 4.Tipuri de puteri constituante n funcie de formele de guvernmnt. 5.Instituiile juridice care asigur supremaia constituiei.

I. NOIUNI GENERALE DESPRE CONSTITUIE

1. Noiunea de constituie
Din punct de vedere etimologic, cuvntul constituie provine din substantivul latin constitutio, care nseamn aezare cu temei sau starea unui lucru37. n sistemul de drept roman, Constituia nsemna edictul semnat de mprat i a crui for juridic era superioar celorlalte acte juridice adoptate de autoritile publice ale imperiului. Unele state feudale au consemnat n documente scrise anumite reguli fundamentale privind raporturile ntre guvernani i guvernai, care urmau s prevaleze, cu valoare de principiu de conduit politic, fa de cutumele existente, precum i fa de comportamentul ulterior semnrii acestora al monarhilor. Ne referim n acest sens la Magna Chart englez din 1215, la Bula de Aur emis de regele maghiar Andrei al IIlea, Bill of Rights din 1629 .a. n Evul Mediu, cuvntul constituie era folosit n unele state pentru a delimita astfel de reguli de simplele legi sau statute. n general, Constituia scris se prezint sub forma unui document politico-juridic avnd mai multe sau mai puine articole i care este adoptat direct de popor sau de reprezentanii acestuia, potrivit unei proceduri speciale i solemne. Prezentarea Constituiei ca un document cuprinznd un anumit numr de articole i adoptat printr-o procedur special de ctre un organism cu puteri constituante sau prin referendum (sau prin combinarea celor dou modaliti) este, ns, insuficient pentru caracterizarea tiinific, n special juridic, a Legii fundamentale. Iat de ce vom ncerca s desprindem cteva trsturi definitorii ale Constituiei. Pentru a cpta nsuirile unei Constituii, documentul la care ne-am referit trebuie s ntruneasc anumite condiii de fond i de form. n ceea ce privete condiiile de fond ale Legii fundamentale, trebuie inut seama de faptul c dispoziiile constituionale reglementeaz, n primul rnd, raporturi politice, indiferent care ar fi obiectul acestora i domeniul vieii politice. Nu intereseaz nici faptul c raporturile respective se concretizeaz n acte de natur legislativ, executiv, diplomatic, financiar .a. Esena comun a tuturor asemenea acte const n faptul c prin intermediul lor se transpun n practic obiective de conducere politic. Se poate astfel observa c modul de desemnare a autoritilor publice, ca i prerogativele de conducere ale guvernanilor, la care ne-am referit, sunt stabilite, de fapt, pentru facilitarea exercitrii puterii politice. Prin urmare, constituiile au caracter politic, iar documentul n care ele sunt nscrise are un caracter politic. Aceasta este o condiie de fond a oricrei Constituii. Cu alte cuvinte, dispoziiile constituionale referitoare la organizarea i exercitarea puterii au un preponderent caracter politic. Caracterul politic al dispoziiilor constituionale este obiectivat ns n norme juridice care le confer, astfel, obligativitate general, nclcarea lor fiind sancionat. Cu alte cuvinte, ele au cptat, pe lng un caracter politic, i un caracter normativ. Caracterul normativ al dispoziiilor constituionale reprezint o alt condiie de fond a Constituiei. Caracterul normativ al dispoziiilor constituionale decurge, ndeosebi, din necesitatea de a conferi consisten i caracter general obligatoriu normelor politice, precum i de a asigura respectarea acestora sub sanciunea legii. Dac dispoziiile constituionale ar avea doar un caracter politic, nclcarea acestora nu ar putea fi sancionat n mod eficient. Nu este ns vorba de un simplu caracter normativ. Dac am accepta, ca o condiie de fond a Constituiei, ca dispoziiile sale s aib pur i simplu caracter normativ, acest act fundamental nu s-ar deosebi de o lege ordinar, ale crei prevederi au, de asemenea, caracter normativ. Constituia are un caracter normativ (juridic) suprem, ceea ce nseamn c toate celelalte acte juridice trebuie s fie conforme cu dispoziiile sale.
37

Tudor Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p.45.

De asemenea, caracterul normativ al dispoziiilor constituionale impune stabilirea unei ordini constituionale corespunztoare intereselor social-politice ale unei societi localizate temporal i geografic, care nu poate fi schimbat oricnd i de oricine. Dac am accepta soluia contrar, ar nsemna ca dispoziiile constituionale s poat fi contestate i nlocuite cu altele fr o procedur special i solemn. n afar de cele dou caracteristici de fond menionate, mai pot fi sintetizate dou alte elemente definitorii ale noiunii de constituie, de aceast dat din punct de vedere formal. Astfel, din punct de vedere al formei sale, Constituia este o lege prin care se stabilesc, ntre altele, principiile generale de guvernare, ca i principiile generale ale legislaiei, cu alte cuvinte, ale reglementrii juridice a raporturilor sociale. Atta vreme ct Constituia este n vigoare, ea constituie baza cadrului juridic al societii, adic a dreptului pozitiv. Al doilea element formal const n supremaia Constituiei. ntr-adevr, Constituia este o lege suprem din punct de vedere juridic n raport cu toate celelalte legi. Att legile organice, ct i cele ordinare trebuie s corespund literei i spiritului Constituiei. Experiena constituional a statelor lumii permite constatarea c Legea Suprem a oricrui stat Constituia - este un act politico-juridic fundamental, inspirat de o anumit filosofie social i adoptat de naiune sau n numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare i de funcionare al puterilor statului i raporturile ntre acestea, principiile generale ale ordinii juridice a societii, precum i drepturile i ndatoririle cetenilor, act care este adoptat i modificat potrivit unei proceduri speciale. Din punct de vedere al politologiei, Constituia a fost definit, de pild, ca fiind ansamblul normelor politice i legale fundamentale care prescriu regulile de guvernare38. n opinia unuia dintre fondatorii constituionalismului american, James Madison, scopul oricrei constituii politice este, ori trebuie s fie, n primul rnd, s obin pentru guvernanii care posed cea mai mare nelepciune de a discerne i cea mai nalt nsuire de a conduce binele comun al societii, iar n al doilea rnd, s ia cele mai eficiente msuri de prevedere pentru a-i pstra pe acetia virtuoi ct timp exercit conducerea39. Din punct de vedere sociologic, Constituia reprezint n esen un pact social (acord raional ncheiat ntre oameni/ intervenit ntre guvernant i guvernai prin care acestora din urm li se garanteaz un sumum de drepturi, n schimbul acceptrii de ctre ei a puterii de comand i a dominaiei la care sunt supui de guvernant, fr, ns, ca acesta s devin tiranic. Respectarea acordului este asigurat printr-o infrastructur instituional (instituiile politice sau autoritile publice) organizat pe principiul separaiei puterilor i al verificrii lor reciproce (checks and balances) - prevzute, de asemenea, n Constituie. Caracterul pactului social poate s difere, dup cum ne situm pe poziiile unei guvernri absolutiste (de tipul celei preconizate de Thomas Hobbes n Leviathan) sau, dimpotriv, ale unei guvernri democratice (de tipul celei preconizate de J.J. Rousseau n Contractul social). n sociologia marxist sau influenat de teoria marxist privind raporturile de putere, Constituia a fost definit ca expresie a raporturilor de for ntre clasele sociale. Esena acestei concepii const n faptul c sistemul de drept sau Constituia confer fiecrei clase sociale attea drepturi ct putere real are n societate. Din punct de vedere istoric, o astfel de definiie a Constituiei este parial exact. Avem n vedere, n acest sens, naterea constituionalismului modern n lupta ntre burghezie i nobilimea grupat n jurul monarhiei. Referindu-se la acest proces i lund ca punct de sprijin Magna Charta, Declaration of Rights i celelalte documente de baz ale Constituiei Marii Britanii, sociologul romn tefan Zeletin scria n 1927 c n dezvoltarea istoric, Constituia s-a nscut ca rezultat i ncheiere a luptei ntre dou fore sociale: pe de o parte, puterea de stat, reprezentat prin regalitate, de alta poporul, reprezentat prin burghezie. Aceast lupt a fost ndelungat i s-a ncheiat n Anglia cu revoluia de la 1688, n Frana cu revoluia de la 178940. ntr-o concepie autentic democratic, esena Constituiei const n reflectarea politico-juridic a condiiilor social-istorice existente ntr-o societate Ia un moment dat, precum i a intereselor generale, fundamentale ale naiunii, privite din perspectiva procesului de cucerire prin competiie electoral democratic a puterii i exercitare a acesteia pentru nfptuirea binelui comun al poporului. Scopul
Jay M. Shafritz, Dictionary of American Government and Politics, Dorsey Press, Chicago, 1988, p.131. Federalist Papers nr.57. n legtur cu rolul i funciile unei constituii, a se vedea Jean Franois Aubert, Ncessite et fonctions de la Constitution; Leszek Garlicki, Necesity and Functions of the Constitution, n Roland Bieber, Pierre Widmer (ed.) L'espace constitutionnel european, L'Institut suisse de droite compar, Zurich, 1995.
39 40 tefan Zeletin, Neoliberalismul. Studii asupra istoriei i politicii burgheziei romne, Editura Scripta, Bucureti, 1992 p.14. 38

unei constituii, scria, n acest sens, sociologul romn Dimitrie Gusti, este de a formula politic i juridic n mod solemn psihologia social, starea economic, dezideratele dreptii sociale i aspiraiile etnice ale naiunii41.

2. Originea i caracteristicile Constituiei cutumiare

Coninutul Constituiei cutumiare este format din tradiii, obiceiuri, practici, care au ca trstur comun faptul c sunt nescrise i c reglementeaz modul de organizare i de funcionare a organismelor de guvernare i raporturile ntre ele, statutul indivizilor .a. Esenial este ca obiectul de reglementare a tradiiilor constituionale s fie format din relaii sociale fundamentale, de natura celor reglementate n constituiile scrise (relaiile de putere). Fora juridic a unei Constituii cutumiare nu este, ns, diminuat dac guvernanii i guvernaii recunosc legea fundamental n aceast concepie. n acest fel, Parlamentul va legifera, potrivit tradiiilor constituionale, guvernul va aplica legile n acelai spirit, iar judectorii vor judeca dnd ctig de cauz persoanelor ale cror interese sau drepturi, izvorte din tradiia constituional, au fost nclcate fie de ctre stat, fie de ctre o persoan particular. Cutuma constituional are un caracter istoric. ntr-adevr, ntreaga istorie a popoarelor pune n eviden formarea diferitelor ramuri ale dreptului pe baz de cutum. Pn n secolul al XVIII-lea, raporturile constituionale erau reglementate prin cutum. Rarele documente politice, de pild, Magna Charta din 1215, prin care se reglementau unele raporturi ntre Rege i supuii si, nu puteau fi socotite constituii n nelesul pe care l dm astzi acestui document, dei n documentul menionat s-a stabilit principiul constituional potrivit cruia orice tax sau impozit se stabilete doar de reprezentanii naiunii. Pe msura contientizrii i consolidrii procesului de organizare politic, n diferite state s-a conturat un anumit numr de obiceiuri i tradiii constituionale, transmise din generaie n generaie, acceptate ntr-o manier general de ctre guvernani i popor, ceea ce fcea inutil codificarea lor, adic sancionarea lor de ctre stat ntr-o form scris. Este adevrat c nici realitile sociale i nici organizarea politic a societii nu cptaser complexitatea caracteristic epocii moderne. De asemenea, populaia era mai puin numeroas, accesul la putere limitat, iar exercitarea puterii sacralizat. Deci, nici cutuma constituional nu era foarte dezvoltat. Treptat, aceste norme i uzane au fost adaptate noilor condiii istorice i codificate. Momentul codificrii a fost generat de trei factori: centralizarea politic, afirmarea unitii naionale; dezvoltarea procesului de instituionalizare ntr-o form modern, corespunztoare principiului suveranitii poporului i principiului separaiei puterilor n stat, a puterii politice. Centralizarea puterii n minile monarhului presupunea reguli mult mai stricte i mai clare dect cutuma, ndeosebi n ceea ce privete raporturile ntre eful statului i nobili. Totodat, centralizarea puterii regale a pus bazele unui aparat birocratic, specializat, avnd rolul de a aduce la ndeplinire n mod permanent i sistematic ordinele monarhului. Acumularea puterii centrale n minile monarhului nu nsemna ns c acesta ar fi putut soluiona singur toate problemele aprute pe ntreg teritoriul Coroanei. Pe de alt parte, att nobilimea, ct i alte pturi sociale invocau dreptul de a lua parte sau cel puin de a fi reprezentate la luarea deciziilor n organele centrale. De asemenea, soluionarea problemelor la nivel local, ca i modalitile de reprezentare a noilor pturi sociale la nivel central reclamau schimbri de ordin politic i administrativ. Este evident c aceste schimbri nu puteau fi introduse n condiiile pstrrii cutumei constituionale, iar puterea central nu putea atepta formarea unei noi cutume - proces ce presupune un timp ndelungat. n afar de aceasta, noile realiti sociale i politice nu erau nici ele consolidate, clare, putndu-se schimba cu repeziciune n funcie de interese conjuncturale. Astfel a aprut necesitatea stabilirii unor norme constituionale, administrative, financiare scrise. Afirmarea unitii naionale - avnd o legtur indisolubil cu unitatea statal - a nsemnat, printre altele, afirmarea rolului Naiunii ca deintoare suveran a puterii. Modalitile practice de exercitare de ctre naiune a puterii sale suverane nu se regseau ns n cutuma constituional. De aceea, reprezentanii naiunii au militat pentru nlocuirea cutumei cu dispoziii scrise care prezentau avantajul c puteau reglementa i alte probleme sociale, cum ar fi, de pild, raportul ntre stat i naiune, drepturile i libertile publice, controlul naiunii asupra modului n care este guvernat .a. Dezvoltarea procesului de instituionalizare a puterii n Evul Mediu a fost astfel o rezultant a centralizrii i afirmrii rolului naiunii. ntr-adevr, concentrarea puterii i specializarea acesteia au presupus constituirea unui aparat, a unui organism care s exercite puterea politic potrivit unor reguli bine stabilite.
41

Dimitrie Gusti, Constituia din 1923 n dezbaterea contemporanilor, Humanitas, Bucureti, 1990, p.21.

Instituionalizarea puterii a permis i un control eficient din partea populaiei asupra celor care exercitau puterea n numele naiunii. Totodat, a permis divizarea puterilor, fiecreia revenindu-i atribuii specifice. Constituia scris a putut s indice modul de formare i organizare a aparatului de exercitare a puterii, modalitile de recrutare a personalului acestuia, atribuiile sale, metodele de lucru, controlul activitii, sanciunile nerespectrii normelor scrise. Iat, prin urmare, cteva din cauzele principale care au stat la baza codificrii cutumei constituionale i a elaborrii unor reguli clare, stabile, cu caracter constituional. Cerina de codificare a fost resimit de toate statele europene existente n acea epoc, dreptul lor public fiind format n acea vreme n principal din norme cutumiare. n opera de codificare au fost cuprinse, ns, cele mai importante uzane, precum i cele care aveau o aplicabilitate general. Astfel, chiar n cadrul teritoriului pe care se constituie un stat au putut s rmn enclave n care a continuat s se aplice cutuma constituional sau n care unele tradiii au continuat s se aplice, completnd noile norme codificate. n prezent, sistemul de guvernare n Marea Britanie, Canada, Israel, Australia, Noua Zeeland este reglementat att de cutuma constituional, ct i de legi scrise. Sistemul constituional britanic se bazeaz n prezent pe trei elemente: a) Common Law cutumele sancionate de judector; b) Obiceiurile (alegerea primului-ministru din rndul membrilor Camerei Comunelor; prezentarea Mesajului Tronului n Camera Lorzilor; obligativitatea semnrii de ctre suveran a legilor votate de Parlament etc.); c) Statutele - legile scrise relative la organizarea puterilor publice votate de Parlament42. n Israel, Parlamentul a adoptat o serie de legi constituionale alturi de care se aplic cutuma constituional. Rezult, aadar, c doar parial constituiile statelor respective sunt cutumiare. Practic, ele mbin cutuma cu acte politice i juridice coninnd dispoziii constituionale.

3. Originea i caracteristicile Constituiei scrise

Cerina unei Constituii scrise a fost puternic resimit n Europa medieval - cu excepia Angliei - veacuri de-a rndul. Ineria guvernrii, supleea cutumei, gradul redus de complexitate a activitilor statale, timiditatea doctrinarilor, recrutai ndeosebi din rndul burgheziei, durata procesului de nfptuire a unitii naionale, precum i ali factori au ntrziat pn la sfritul secolului al XVIII-lea apariia unei Constituii scrise. Aceasta a fost adoptat prima oar de ctre fostele colonii engleze din America, dup 11 ani de la cucerirea independenei, ca un act care a consfinit i consolidat emanciparea lor politic n raport cu Coroana britanic, stabilit prin Declaraia de Independen din 4 iulie 1776. Apariia Constituiei scrise a fost i un rezultat al luptei burgheziei, aflat n ascensiune economic i politic, mpotriva absolutismului feudal. Or, este clar c o Constituie scris nu putea s apar n Europa dect pe fondul nlturrii relaiilor de producie feudale i a absolutismului monarhic, adic al unei revoluii. Coloniile americane, mai avansate din punct de vedere al gradului de ascensiune i de emancipare politic a burgheziei, dect Coroana englez i celelalte state europene, au reuit s-i declare la 4 iulie 1776 independena, dup care s-au constituit ntr-o Confederaie transformat apoi n Uniune de state. Uniunea statelor americane a fructificat filosofia politic revoluionar a Europei din secolul al XVIII-lea i a adoptat prima Constituie scris n anul 1787. Unele colonii aveau deja constituii proprii. n Europa, prima Constituie scris a fost cea a Poloniei (3 mai 1791). A urmat cea a Franei (noiembrie 1791 ). Constituia scris asigur, n principiu, o mai mare stabilitate i securitate a instituiilor politice, deoarece coninutul articolelor sale este clar. Acest avantaj al Constituiei scrise fa de cutum a fost n mod special subliniat n filosofia politic din secolul al XVIII-lea. ntr-adevr, regula de drept scris are avantajul claritii i preciziei; prin intermediul ei se stabilete cu exactitate cadrul de organizare a puterilor, se sancioneaz nclcarea abuzurilor de putere. Pe de alt parte, cei guvernai, beneficiind de posibilitatea de a studia Constituia scris, pot s cunoasc exact prerogativele i atribuiile guvernanilor i, mai important, s-i cunoasc drepturile i modalitile de exercitare i de aprare a acestora. Rezult de aici importana formalismului constituional: fiecare fraz, cuvnt, semn de punctuaie dintr-o constituie merit o atenie deosebit. Dac redactarea unui text constituional nu este clar, dac
42

P.J. Kinder, S.Mc.Cracken, Connaissance du droit anglais, LGDJ, Paris, 1980, p.171 i urm.

coninutul unor norme are un caracter ambiguu, pot aprea, pe de o parte, dificulti de interpretare, iar pe de alt parte, tensiuni politice, conflicte sociale43. n Constituie sunt nscrise drepturile i ndatoririle ceteneti, garaniile mpotriva tiraniei i abuzului de putere. n Declaraia drepturilor omului i ale ceteanului, adoptat de revoluionarii francezi la 26 august 1789, este scris: Toate societile n care garania drepturilor nu este asigurat, nici separaia puterilor stabilit, nu au Constituie.

II. ADOPTAREA I REVIZUIREA CONSTITUIEI

Importana deosebit a Constituiei i supremaia ei fa de toate celelalte acte politice i normative indiferent care ar fi organul lor emitent - impun de la sine folosirea unor proceduri constituionale speciale i, totodat, solemne pentru adoptarea i revizuirea acesteia. Principiul supremaiei Constituiei presupune, deopotriv, nlturarea posibilitii de adoptare facil i fr discernmnt a acesteia, precum i a posibilitii de revizuire permanent a ei, ceea ce ar genera pe plan juridic insecuritatea instituiilor constituionale, instabilitatea sau nesigurana drepturilor i libertilor ceteneti, iar pe plan politic, tensiuni i conflicte sociale.

1. Situaiile n care se adopt o Constituie nou

n general, o Constituie nou este adoptat: a) O dat cu formarea unui stat nou. Apariia unui stat nou este un proces politic de o mare complexitate ce impune adoptarea unor dispoziii cu caracter politico-juridic solemn prin care se reglementeaz caracteristicile juridice eseniale ale teritoriului, structura de stat, forma de guvernmnt, regimul politic, se constat existena unei anumite populaii pe teritoriul respectiv (mai mult sau mai puin omogene sub aspect naional), se prevd principiile, normele i organismele de exercitare a puterii suverane, drepturile i ndatoririle ceteneti .a. Cu alte cuvinte, Constituia reglementeaz ansamblul relaiilor sociale fundamentale. Aceste dispoziii sunt stabilite n Constituie sau ntr-un alt act juridic cu valoare constituional. n asemenea situaii, se poate spune c formarea noului stat, ca i adoptarea Constituiei sunt procese desfurate aproape concomitent. Exemplul clasic l constituie formarea Statelor Unite ale Americii, Constituia acestui stat fiind i cea mai veche constituie scris. Procese similare au avut loc la sfritul primului rzboi mondial, cnd s-au format o serie de state noi independente. b) n situaia cnd n viaa unui stat au loc schimbri politice structurale, i anume, cnd se schimb regimul politic ori cnd un stat i rennoiete fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic sau cnd i desvrete unitatea naional. Schimbrile politice menionate au avut ca urmare adoptarea unor constituii noi cum ar fi, de pild, Constituia Romniei din 1923, Constituia Portugaliei din 1976, Constituia Spaniei din 1978, Constituia Franei din 1791. Exemple recente de adoptare a unor constituii noi, datorit schimbrii regimurilor politice totalitare cu regimuri democratice, pluraliste sunt constituiile unor foste state socialiste (de exemplu, Constituia Romniei i Constituia Bulgariei, adoptate n 1991, Constituia Rusiei din 1993).

2. Caracterul i legitimitatea constituional ale loviturilor de stat i revoluiilor sociale

Deseori, schimbrile politice structurale din viaa unui popor se produc ca urmare a unor lovituri de stat, puciuri, revolte populare sau chiar a unor revoluii sociale. Atragem de la nceput atenia c n tiina politic nu exist un model, n domeniul care ne intereseaz, care poate fi aplicat automat n toate statele i n toate situaiile cnd se produc astfel de evenimente politice. n situaiile cnd au loc lovituri de stat, puciuri, nu este neaprat nevoie s se adopte i o nou Constituie. Sunt ns i situaii cnd o lovitur de stat este urmat de adoptarea unei Constituii noi sau, oricum, de schimbarea substanial a cadrului constituional, ntruct a antrenat schimbarea regimului politic (nlturarea marealului Antonescu n Romnia la 23 august 1944 a fost imediat urmat de nlturarea regimului politic impus prin Decretul nr. 3053 din 5 septembrie 1940 i repunerea n vigoare cu

43

Charles Cadoux, Op.cit., p.184.

unele rezerve a Constituiei din 1923, prin Decretul nr. 1626 din 31 august 19441; nlturarea lui Mussolini n aprilie 1945 a fost urmat de instituirea regimului parlamentar i liberal i alegerea, la 2 iunie 1946, a unei Adunri Constituante, nsrcinat s redacteze o nou Constituie a Italiei2). Sub aspect juridic, se poate discuta problema legitimitii puciului i, respectiv, a unei noi constituii, adoptat ca urmare a acestuia. n principiu, orice lovitur de stat sau puci este neconstituional, pentru c ambele sunt ndreptate mpotriva ordinii constituionale existente, adic a ,,legalitii constituionale (folosim aici termenul de legalitate constituional n sensul de cadru instituional i normativ de exercitare a puterii politice)3. n dreptul constituional este fundamentat principiul potrivit cruia poporul este n drept s se revolte mpotriva samavolniciei celor aflai la guvernarea statului. Se consider c acest principiu a fost pentru prima dat enunat n Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului adoptat de Adunarea Naional (Constituant) a Franei la 26 August 1789 i inclus ca Preambul la Constituia din 1791. Articolul 2 al Declaraiei prevede c scopul tuturor asociaiilor politice este de a conserva drepturile naturale i imprescriptibile ale omului. Aceste drepturi sunt libertatea, proprietatea, sigurana i rezistena la opresiune (s.n.). Dup patru ani, o nou Declaraie (n 35 de puncte), adoptat ca Preambul al primei Constituii republicane din istoria politic a Franei (1793), prevede n art. 35 c atunci cnd guvernul ncalc drepturile poporului, insurecia este pentru popor i pentru fiecare parte a lui cel mai sacru dintre drepturi i cea mai indispensabil dintre ndatoriri . Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, adoptat n 1793, depete spiritul revoluionar al declaraiei din 1789, ntruct nu se limiteaz la recunoaterea dreptului la rezisten mpotriva opresiunii enunat n art. 33, ci consfinete dreptul la insurecie al poporului (art. 35)4. n istoria constituional se consider ns c fundamentarea moral-politic a revoltei populare mpotriva opresiunii dateaz nc din perioada preconstituional (prerevoluionar) a coloniilor americane. Astfel, art. 6 din Declaraia drepturilor, adoptat n Maryland la 5 octombrie 1767, prevede c doctrina nonrezistenei la puterea arbitrar i la opresiune este absurd, servil i distructiv a binelui i fericirii Umanitii. De asemenea, Declaraia drepturilor, adoptat de colonia Virginia n 1776 (proiectul a fost ntocmit de George Mason), prevede n art. 3 dreptul necontestat, inalienabil i imprescriptibil al poporului (sau al majoritii comunitii) de a se revolta mpotriva unui guvern care i-ar nela ateptrile, putnd s-l schimbe sau s-1 rstoarne n orice modalitate pe care ar considera-o cea mai favorabil bunstrii publice5. Articolul 35 din Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, din 1793, a legitimat (este adevrat, postrevoluionar) revolta popular de la 14 iulie 1789 mpotriva absolutismului monarhic. Ca i n cazul Declaraiilor celor dou colonii americane, art. 35 din Declaraie a substituit legitimitii dominaiei absolute exercitate de rege (n cazul coloniilor americane, a dominaiei Coroanei engleze), legitimitatea voinei suverane a poporului rsculat. inem s precizm ns c legitimitatea revoltelor populare, indiferent care ar fi ponderea acestora, ntemeiat pe art. 35 din Declaraia drepturilor din 1793, are doar o valoare moral, dei principiul n sine face parte dintr-un document constituional. Facem aceast rezerv, ntruct revolta maselor este esenialmente anarhic, imprevizibil sub aspectul finalitilor sale i poate fi deturnat de la obiectivele sale nobile n anumite conjuncturi defavorabile. Dac am limita legitimitatea revoltei populare doar la postulate moral-politice, schimbrile produse n urma ei ar avea doar un coninut moral-politic.
1 2

Monitorul oficial, Partea I, nr.202 din septembrie 1944. P. Lumiere, A. Demichel, Les rgimes parlamentaires europens, P.U.F., Paris, 1978, p. 565. 3 Revoluia se poate defini n chipul urmtor: o schimbare politic n care violena joac un rol decisiv. Ea consist ntr-o serie de fapte legate ntre ele n mod manifest pentru a forma un tot, fapte care se atribuie unor cauze directe, a cror dat se poate mai mult sau mai puin arta. n astfel de revoluiuni, fora intervine totdeauna ca s le produc, precum intervine i ca s le sting. A se vedea Constantin G. Dissescu, Dreptul constituional, Socec, Bucureti, 1915, p. 426. A se vedea i A. Esmein, Op. cit., p. 521 i 1009-1010. 4 Teoretizarea modern a dreptului poporului la insurecie a fost fcut de Locke (Essay on civil government, 135-142; 208-209; Wolff (Jus nature, vol. 8, 980); Blackstone (Commentaries, Cap. 1, p.124); Montesquieu (Despre spiritul legilor, vol. 1 Cartea a VIII-a, Cap. XI); Rousseau (Contractul social, Cartea a II-a, Cap. I ). 5 Randal H. Nelson, The Primary Sources of American Government G.P. Putman`sons, New York, 1991, p. 52; David J. Bodenhamer, James W. Ely Jr. (ed.) The Bills of Rights in Modern America, Indiana University Press, Bloomington, 1993, p. 5; Documents of the Pre-constitutional Period (Guide of U.S. Congress), Library of Congress, Washington D.C. 1987, p. 876. Constituia SUA instituie n art. 1, paragraful 8, clauza 15 dreptul Congresului de a lua msuri pentru reprimarea insureciilor. n spiritul Constituiei SUA, insurecia echivaleaz cu un atac mpotriva sistemului politic democratic instituit de aceasta. O astfel de insurecie poate fi deci reprimat. Documente internaionale recente (de pild, Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinei pentru dimensiunea uman a C.S.C.E. din 29 iunie 1990) instituie responsabilitatea statelor pentru reprimarea actelor de terorism sau violen n scopul rsturnrii ordinii democratice.

Totodat, revolta are n substana ei o ncrctur emoional, o motivaie incomplet sedimentat sub aspectul viitoarei ordini publice, sociale, economice sau juridice. De aceea, apreciem c legitimitii populare (morale) a revoltelor poporului trebuie s-i urmeze n mod necesar o recunoatere juridic bazat pe un text constituional sau pe manifestarea ntr-o form organizat democratic (constituional) a sprijinului popular. Aparent, rezolvarea acestei situaii pare simpl: dac lovitura de stat sau puciul ntrunesc adeziunea sincer, liber exprimat, aspiraiile marii majoriti a populaiei, ele sunt legitimate din punct de vedere politic, din punct de vedere juridic fiind legitimate de noua Constituie, de un act constituional. Este posibil ca, prin amploarea sa social i prin forele sale motrice, o lovitur de stat s capete proporiile unei revoluii sau s se transforme, n anumite condiii politice interne i externe, ntr-o revoluie. Fr doar i poate, ntre puci i revoluie nu se pune semnul egalitii, pn la un punct ele avnd trsturi comune (reprezint revolta unui nucleu social, politic sau militar mpotriva guvernanilor). n ceea ce privete ns revoluiile, baza lor social este mai larg, ele au un program ideologic i obiective clare, pot avea o structur instituional embrionar. Revoluiile sociale (democratice) au o baz popular larg i tind s reconfere poporului atributele suveranitii. Spre deosebire de revoluiile sociale, n cadrul loviturilor de stat populaia nu particip efectiv la rsturnarea ordinii constituionale contestate de puciti, ci se limiteaz, n general, la ateptarea rezultatelor puciului organizat, condus i nfptuit, aproape exclusiv, de un grup minoritar care are ca unic el s preia conducerea. n general, pucitii n caz de victorie nu vor schimba structural cadrul constituional existent. Problema raportului ntre Constituie i revoluie social este foarte complex. Prin revoluie se rstoarn legalitatea constituional existent n momentul izbucnirii acesteia i se pun bazele unei noi ordini constituionale. Vechea constituie va fi suspendat, revizuit sau, dup caz, abrogat i nlocuit cu alta, care va consfini noile raporturi de fore politice. Se spune c revoluia drm pentru a construi. Nu ns ntotdeauna ceea ce se construiete printr-o revoluie social exprim progresul istoric. Astfel, revoluiile socialiste au produs o discontinuitate n plan istoric, n plan juridic/constituional, genernd nlocuirea unor regimuri politice pluraliste, a unor tradiii de guvernare democratice, cu regimuri autocrate6. Noile structuri de putere instituite n urma insureciilor, loviturilor de stat, revoluiilor prezint tendina de a prelua puterea de comand i de a exercita n exclusivitate anumite prerogative ale autoritii statale, care, n condiii de normalitate politic, revin autoritilor publice desemnate electoral. Acest fenomen este general i repetabil n timp. Actele normative emise de noile organisme pot cpta un coninut constituional pentru c reglementeaz raporturi sociale fundamentale, de natura celor care apar n procesul de exercitare a puterii i, de asemenea, pentru c provin de la structuri de guvernare care au concentrat puterea suprem n stat. Trebuie observat ns c n doctrina constituional clasic s-a subliniat constant c nvestirea unei autoriti cu putere constituant originar se face expres prin lege i nu ca rezultat al cuceririi neconstituionale a puterii politice7. n aceste condiii, numai convenional se poate admite caracterul constituional al unor acte normative emise de noua putere, rezultat din lovitura de stat, insurecie sau revoluie, i numai sub rezerva sprijinului popular al schimbrilor politice respective. Dup prerea noastr, intr n aceast categorie de acte constituionale Decretul-Regal nr. 1626 din 31 august 1944 prin care s-a repus n vigoare cu unele rezerve Constituia din 1923 i s-a stabilit o alt modalitate de exercitare a puterii legislative. Prin actul constituional menionat s-a prevzut - prin derogare de la textul Constituiei din 1923 - c pn la organizarea Reprezentanei Naionale, puterea legislativ se exercit de ctre Rege la propunerea Consiliului de Minitri. Natura constituional a dispoziiilor citate este necontestabil. De asemenea, ntrunete aceleai caracteristici i Decretul-Lege nr. 2/1989 pentru constituirea Consiliului Frontului Salvrii Naionale i a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvrii Naionale. Potrivit Decretului-Lege menionat, Consiliul FSN, ca organ suprem al puterii de stat (denumirea este improprie fa de noile realiti politice, ntruct teoretic contravine principiului separaiei puterilor), avea, printre altele, atribuia de a emite decrete cu putere de lege i decrete. Totodat, acest act normativ (constituional) a revizuit Constituia din 21 august 1965, prevznd n art. 10 c sunt i rmn dizolvate toate structurile de putere ale fostului regim dictatorial (Titlurile III i V ale Constituiei socialiste din 1965). Potrivit teoriei clasice a dreptului constituional, o veritabil constituant originar rezult doar din alegeri democratice i libere i nu din rsturnarea unei ordini constituionale (nu lum aici n discuie caracterul regimului politic consacrat de ordinea constituional rsturnat).

O interesant analiz comparativ a raportului ntre stat i revoluiile sociale o ntreprinde Theda Skocpol n lucrarea States and Social Revolutions, Cambridge, University Press, London, 1984. A se vedea i Pierre Pactet, Institutions Politiques. Droit constitutionnel, Mason, Paris, 1983, p. 73-74. 7 Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Armand Colin, Paris, 1982, p.31.

n acest sens se impune constatrii faptul c att Consiliul FSN, ct i CPUN nu au avut un caracter constituional pur, ntruct nu au fost expresia manifestrii voinei suverane a electoratului, ci a voinei unui organism politic revoluionar i, respectiv, a voinelor forelor politice. Membrii celor dou organisme nu au fost desemnai de electorat - condiie sine qua non a caracterului unui organism reprezentativ. Calitatea membrilor CPUN, ca reprezentani ai anumitor partide, s-a rsfrnt asupra naturii unora dintre actele normative adoptate, crora le-a imprimat un caracter cvasiconstituional. Legitimitatea politic (popular) a unei revoluii victorioase nu are efecte din punct de vedere constituional dac revoluia nu este legitimat i juridic. n acest sens, n Romnia, la 22 decembrie 1989, Consiliul Frontului Salvrii Naionale a fcut o declaraie politic anunnd, printre altele, dizolvarea structurilor de putere ale regimului politic socialist: Marea Adunare Naional, Preedinia, Consiliul de Stat, precum i consiliile populare ca organe locale ale puterii de stat. De asemenea, n Declaraie se enunau unele dintre obiectivele revoluionare. ntruct Frontul Salvrii Naionale reprezenta la acea dat o structur de putere rezultat din revolta popular izbucnit la 22 decembrie 1989 i i asumase prerogative de guvernare, Declaraia menionat echivala cu un act de legitimare popular a revoltei n sine.

3. Organismul competent s adopte Constituia

Potrivit schemei teoretice clasice, este competent s adopte o nou Constituie organul care deine sau care a fost nvestit cu puterea constituant originar. n condiii de normalitate politic i de stabilitate a instituiilor de guvernare, ale jocului politic democratic bazat pe pluralism i dialog social, desemnarea i nvestirea unui anumit organism reprezentativ la nivel naional se asigur prin alegeri democratice. n condiii de criz politic, de schimbare calitativ a realitilor sociale i a raporturilor ntre forele politice sau n situaia n care n viaa unui stat intervin evenimente de importan naional privind sistemul de guvernare, poate aprea tendina de a monopoliza puterea, de a domina alte fore politice sau sociale. Aceast tendin este evident i se manifest cu putere att la nivelul indivizilor, grupurilor sociale, organizaiilor neguvernamentale, ct i la nivelul unor formaiuni politice. n formele de guvernmnt monarhice, puterea constituant originar poate aparine regelui. Potrivit acestei proceduri, monarhul fcea cadou supuilor si sau acorda acestora o Constituie izvort din propria voin i augusta sa grij pentru binele comun (Constituia Romniei din februarie 1938 pregtit sub autoritatea Regelui Carol al II-lea i apoi supus naiunii romne spre bun tiin i nvoire sub lozinca: Salvarea Romniei contemporane8; Statutul Albertin din Italia; Charta constituional din anul 1814 oferit de Ludovic al XVIII-lea revenit pe tronul Franei dup detronarea mpratului Napoleon I; Constituia Belgiei din anul 1831 .a.). n cazul constituiilor concedate sau octroaiate, nu se solicit, n principiu, acordul sau manifestarea real de voin a poporului. eful statului (monarhul/preedintele) este cel care concede, acord Constituia. n acest caz, poporul nu particip efectiv la adoptarea Legii fundamentale. Avnd un drept exclusiv de a conceda Constituia, eful statului va avea i dreptul s o revizuiasc oricnd. n regimurile politice democratice, puterea constituant este deinut de popor n virtutea suveranitii sale 9. Modalitile practice de exercitare a acestei puteri difer de la un sistem la altul. Pot fi ns prezentate unele modaliti mai des folosite: a) Poporul exercit aceast putere prin reprezentanii si alei (Adunarea Constituant sau Convenie). Organismul desemnat s adopte Constituia este ales prin sufragiu universal, cu un mandat concret: adoptarea Constituiei (de pild, art. 80 din Decretul-Lege nr. 92/1990). Dup adoptarea noii Constituii, acest organism i nceteaz activitatea, continund s funcioneze ca Adunare legiuitoare obinuit. Se poate prevedea chiar i un termen n care organismul nvestit cu prerogative de putere constituant originar este nsrcinat s adopte Constituia. ntr-un regim democratic pluralist, Adunarea Constituant aleas prin vot universal va fi alctuit din reprezentanii mai multor partide sau grupri politice. Dac fiecare dintre ele ntrunete o larg adeziune a electoratului, este de presupus c cei alei n Adunarea Constituant vor fi cu adevrat reprezentani ai ntregii naiuni, dar vor exprima pe lng interesele naionale i interesele i ideologia de partid. Acest organism nu trebuie confundat cu Comisia Constituional, care redacteaz proiectul Constituiei. Adunarea Constituant este, n general, Parlamentul. b) Poporul exercit direct puterea. n asemenea situaii, proiectul de Constituie ntocmit de un organism nvestit cu aceast prerogativ este supus direct aprobrii poporului. Un asemenea procedeu este

Mircea Muat, Ion Ardeleanu, Romnia dup Marea Unire, vol. II, partea a II-a, Editura tiinific i Enciclopedic Bucureti, 1988, p. 801-803. 9 Claude Leclercq, Institutions politiques et droit constitutionnel, Librairies Techniques, Paris, 1979, p. 87.

cunoscut, ndeosebi, n Elveia10. De asemenea, recenta Constituie a Rusiei a fost adoptat prin referendum constituant. Alteori, Constituia ntocmit i practic adoptat de o Adunare Constituant aleas n acest scop este supus poporului spre aprobare n cadrul unui referendum (Constituia Franei din 1958, Constituia Romniei din 199l). c) Este posibil ca Parlamentul s se transforme, fr alegeri generale, n Adunare Constituant i s adopte o nou lege fundamental. n regimurile politice ale fostelor state socialiste, constituiile au fost aprobate ntr-o procedur pseudodemocratic. Practic, puterea politic fiind concentrat n vrful unei piramide totalitare, proiectul unei Constituii a reflectat interesele, ideologia acesteia i mai puin aspiraiile electoratului. Dezbaterile i aprobarea proiectului de Constituie, dup ce anterior acesta fusese aprobat n structurile partidului unic, s-au redus n fapt la aclamaii reflectnd pasivismul, dar i oportunismul parlamentarilor11.

4. Clasificarea constituiilor dup modul lor de adoptare

Doctrina constituional clasic ofer o clasificare a constituiilor lund drept criteriu modul lor de adoptare. Se pot distinge, astfel, patru categorii sau tipuri de constituie: a) Constituia octroaiat sau concedat; b) Constituia-pact; c) statutul; d) Constituia-convenie. Dup cum am artat deja, Constituia concedat este iniiat i adoptat sub autoritatea efului statului (monarhul). Acest tip de constituie caracterizeaz regimurile monarhice n care eful statului are puteri absolute. Constituiile concedate pot ns s consfineasc i privilegii impuse monarhului. Constituia-pact exprim echilibrul de fore - rezultat ntotdeauna dintr-un compromis militar sau politic - ntre monarh i Reprezentana naional. Statutul este din punct de vedere al formei o Constituie concedat, dar adoptat prin plebiscit. Iniiativa elaborrii statutului aparine monarhului, dar acesta o supune ratificrii populare prin procedura democratic a plebiscitului. Constituia-convenie este adoptat de un organism de suveranitate naional, special ales pentru adoptarea Constituiei i nvestit n acest scop cu putere constituant originar. n literatura de specialitate este menionat i Constituia parlamentar, iniiat, dezbtut i adoptat de Parlament12. 5. Revizuirea Constituiei Revizuirea Constituiei const n modificarea acesteia prin reformularea, abrogarea anumitor articole sau prin adugarea unui text nou. Exemple: A. Reformularea unui text: prin Legea nr. 1/1968 a fost reformulat art. 79 al Constituiei din 1965; textul iniial prevedea c sfaturile populare sunt organe locale ale puterii de stat n regiuni, raioane, orae i comune. Deoarece Legea nr. 2/1968 privind noua mprire administrativ-teritorial a rii a stabilit alte uniti administrativ-teritoriale, n locul regiunilor i raioanelor, i a introdus n cadrul acestora municipiul, art. 79 al Constituiei din 1965 a fost reformulat astfel: consiliile sunt organe locale ale puterii de stat n unitile administrativ-teritoriale n care au fost alese13. B. Abrogarea unor articole: prin Decretul-Lege nr. 2/1989 (art. 10) s-a stabilit c sunt i rmn dizolvate toate structurile de putere ale fostului regim dictatorial. Ca atare, au fost abrogate implicit art. 42 (Marea Adunare Naional, organ suprem al puterii de stat, este unicul organ legiuitor al Republicii
10 11

Charles Cadoux, Droit constitutionel et institutions politiques, vol. 1 Cujas, Paris, 1975, p. 205. A se vedea n acest sens Comunicatul CC al PCUS, Prezidiului Sovietului Suprem al URSS din 21 decembrie 1972, n Pravda din 22 decembrie 1972, prin care se anuna hotrrea acestor organisme de a elabora noul proiect de Constituie. n Republica Popular Chinez, n august 1977, cel de-al XI-lea Congres al P.C.C. a decis elaborarea unei noi constituii. Proiectul a fost ntocmit de o comisie prezidat de secretarul general al Partidului Comunist Chinez din acea vreme i a fost aprobat de ctre Comitetul Central al partidului nainte de a fi naintat Adunrii Populare Naionale. Printr-o procedur similar au fost elaborate i adoptate i constituiile socialiste n Romnia n 1948, 1952 i 1965.

12

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. l, Actami, Bucureti, 1995, p. 60. n legtur cu categoriile de constituii stabilite dup modul lor de adoptare, a se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. l, Trgu-Mure, 1993, p.57-58; Ioan Muraru, Op. cit, p.58-60; Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. 1, Editura Europa Nova Bucureti 1996, p.270-271. 13 Buletinul Oficial nr. 16 din 16 februarie 1968.

Socialiste Romnia); art. 62 (Consiliul de Stat al Republicii Socialiste Romnia este organ suprem al puterii de stat, cu activitate permanent, subordonat Marii Adunri Naionale); art. 71 (Preedintele Republicii Socialiste Romnia este eful statului i reprezint puterea de stat n relaiile interne i internaionale ale Republicii Socialiste Romnia). n fapt, n baza art. 10 din Decretul-Lege nr. 2/1989, se consider abrogat implicit ntregul Titlu III al Constituiei din 1965 referitor la Organele supreme ale puterii de stat. Parlamentele fostelor ri socialiste au abrogat expres articolul din Constituie referitor la rolul conductor al partidului comunist n societate 14. C. Adugarea unui text nou: prin Legea nr. 19/1986 s-a modificat art. 43 al Constituiei R.S.R., introducndu-se o atribuie nou a MAN. Potrivit modificrii, art. 43 pct. 3 din Constituie a cptat urmtoarea formulare: Marea Adunare Naional hotrte consultarea poporului, prin referendum, asupra msurilor de importan deosebit care privesc interese supreme ale rii15. Fiind, n general, un fenomen social dinamic, Dreptul este supus schimbrilor care se produc n societate. Normele i principiile constituionale nu fac nici ele excepie de la aceast regul. n favoarea ideii de revizuire a Constituiei pot fi invocai factori de natur politic, ct i factori de natur juridic16. Din punct de vedere politic este cunoscut c orice constituie exprim realitile politice existente n momentul adoptrii sale. n cazul schimbrii profunde a acestor realiti, este firesc s se modifice i Constituia. Din punct de vedere juridic, fiind n esena sa o lege, Constituia este supus n mod firesc modificrii. n art. 28 din Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, ce figureaz ca preambul al Constituiei franceze din 1793, se arat, de altfel, c un popor are ntotdeauna dreptul de a reexamina, corecta i de a schimba propria Constituie. O generaie nu poate subjuga cu legile sale generaiile viitoare17. Prin urmare, orice constituie este supus modificrii, indiferent care ar fi forma acesteia (reformularea ori abrogarea unui articol sau introducerea unei dispoziii constituionale noi). De obicei, posibilitatea, ca i procedura de revizuire sunt expres prevzute chiar n textul legii fundamentale. Absena din textul Constituiei a unor proceduri referitoare la revizuirea acesteia poate genera tensiuni ntre diferitele fore politice existente n societate (ndeosebi partidele politice), care, fiind interesate s iniieze sau s propun anumite modificri n legea fundamental, nu ar putea s fac acest lucru datorit lipsei unei proceduri corespunztoare. Tot att de periculoas prin efectele sale destabilizatoare este i practica de a modifica oricnd o Constituie. O asemenea practic este posibil, n special n regimuri politice nedemocratice, fiind iniiat fie de un partid politic avnd o larg majoritate parlamentar, fie de un lider susinut de anumite cercuri sau fore politice n scopul de a-i consolida hegemonia asupra opoziiei sau de a realiza anumite interese de natur politic i economic sau particulare. Fr a se renuna la ideea necesitii obiective a perfecionrii cadrului constituional corespunztor schimbrilor ce au loc n societate i voinei poporului, cerinelor progresului social, dar, n acelai timp, fr a se ceda unor presiuni sau influene politice conjuncturale n vederea revizuirii facile i repetate a Legii fundamentale se poate conchide c soluia optim o constituie stabilirea unui echilibru ntre cele dou tendine i alegerea corect a momentului revizuirii, precum i stabilirea clar a coninutului acesteia. n orice situaie ns, trebuie s primeze voina clar i expres formulat a poporului sau a reprezentanilor si.

6. Distincia ntre Constituia supl i Constituia rigid

Din punct de vedere al procedurii de revizuire, constituiile sunt suple sau rigide. Constituia supl este o constituie a crei revizuire se nfptuiete, practic, prin votarea, fr o procedur special, a unei legi ordinare18. Prin aceasta, chiar principiul supremaiei Constituiei este compromis. Se nelege c o Constituie cutumiar este supl i deci ntotdeauna adaptabil la schimbrile din societate. n epoca modern, exemple de asemenea constituii sunt puine. n literatura de specialitate este menionat, n acest sens, Constituia Africii de Sud din 1961. Constituia Romniei din 1965 a fost n realitate o Constituie supl, dei votul cerut pentru a fi modificat era de 2/3 din numrul total al deputailor din M.A.N. Ea a fost modificat expres de 10 ori i, implicit, o dat prin Decretul-Lege nr. 2/1989.
14 15

Monitorul Oficial nr. 4 din 27 decembrie 1989. Buletinul Oficial nr. 64 din 27 octombrie 1986. 16 Charles Debbasch i alii, Droit constitutionnel et institutions politiques, Economica, Paris, 1983, p. 88 i urm. Principiul revizuirii Constituiei fusese deja enunat n art. 1 din Titlul VII al Constituiei din 1791 (Adunarea Naional Constituant declar c Naiunea are dreptul imprescriptibil de a schimba Constituia sa). A se vedea Maurice Duverger, Constitutions et documents politiques, P.U.F., Paris, 1992, p. 42; A. Esmin, Op. cit., p. 509-512. 18 Charles Cadoux, Op. cit., p. 209-210.
17

Constituia rigid este o constituie a crei modificare se dovedete a fi mai dificil dect cea a unei legi ordinare, datorit procedurii cerute, care implic n general colaborarea mai multor organisme constituionale i votul unei majoriti calificate, adic 2/3 din numrul membrilor Parlamentului. n epoca contemporan, tendina constituanilor este de a adopta constituii rigide. Aprecierea unei Constituii ca fiind rigid impune analiza nu numai a dispoziiilor constituionale, ci i a vieii politice n general. Existena unui partid dominant, masiv reprezentat n Parlament, ai crui membri respect cu strictee normele de disciplin din partid, asigur oricnd i cu uurin modificarea Legii fundamentale, ntrunindu-se fr nici o dificultate numrul de voturi cerut pentru modificarea unei constituii. Motivele revizuirii unei Constituii sunt foarte diferite, nu numai de la ar la ar, dar chiar n cadrul aceleiai ri. Transformrile profunde n viaa social, care afecteaz vreuna dintre instituiile de guvernare sau diferite alte norme constituionale, impun revizuirea legii fundamentale; o constituie poate fi revizuit i n situaii de criz politic, ca un mijloc de rezolvare a acesteia. Doctrina constituional s-a oprit, n general, la cteva cazuri mai des ntlnite: a) producerea unui eveniment politic marcant (constituiile unor foste ri socialiste au fost modificate dup 1989 prin abrogarea expres a dispoziiilor constituionale referitoare la rolul conductor al partidului comunist n societate); b) schimbri produse n structura organismelor guvernamentale (de pild, instituirea funciei prezideniale n sistemul constituional romn n 1974); c) transformarea denumirii unor organisme prin care se exercit puterea public (de exemplu, transformarea n 1961 a Prezidiului Marii Adunri Naionale n Consiliul de Stat); d) producerea unor schimbri n organizarea i funcionarea unuia sau unora dintre organismele prin care se exercit guvernarea (reforma constituional din Frana din 1962 a schimbat procedura alegerii indirecte a Preedintelui Republicii prin votul direct al tuturor alegtorilor; n 1913, Constituia SUA a fost modificat prin abrogarea Amendamentului nr. 16, potrivit cruia senatorii urmau s fie alei de populaia statului respectiv; Amendamentul nr. 22 al aceleiai Constituii, adoptat n 1951, a precizat c nici o persoan nu va fi aleas n funcia de preedinte mai mult de dou ori i nici o persoan care a deinut funcia de preedinte sau a activat ca preedinte, o vreme de peste doi ani din durata unui mandat acordat prin alegeri unei persoane, nu va fi aleas n funcia de preedinte mai mult dect o dat).

III. CONTROLUL CONSTITUIONALITII LEGILOR

1. Supremaia Constituiei
Prin esena sa, ca i prin funcia sa social, Constituia are o valoare juridic superioar fa de orice alt norm de drept. n consecin, toate actele normative adoptate de Parlament i Guvern, precum i actele emise de celelalte autoriti publice trebuie s se conformeze normelor i principiilor constituionale. n cazul n care un act normativ, inclusiv o lege adoptat de Parlament sau regulamentul de organizare i funcionare al acestuia, contravine Constituiei, el nu poate produce efecte. Justificarea teoretic a supremaiei Constituiei rezid chiar n caracterul politic i juridic al acesteia. Astfel, n Constituie i gsete expresia voina suprem a poporului n ceea ce privete obiectivele i instrumentele de exercitare a puterii politice. Normele constituionale fixeaz principalele instrumente de guvernare, stabilesc autoritile care vor nfptui guvernarea i raporturile ntre acestea. Totodat, Constituia este sediul drepturilor i libertilor ceteneti. n plus, Constituia este factorul structurant al ordinii juridice, creia i furnizeaz principiile directoare: egalitatea tuturor cetenilor, legalitatea, neretroactivitatea legilor .a. Chiar i numai aceste argumente sunt ndeajuns pentru a demonstra supremaia Constituiei i poziia sa dominant n raport cu celelalte acte normative. Pentru a nelege ns i mai clar supremaia Constituiei, vom spune c aceasta nu are relevan numai fa de celelalte acte normative. Astfel, activitatea politic, n general, a unor fore sociale - cum ar fi partidele politice, n special - trebuie s fie conform cu dispoziiile constituionale. Sisteme constituionale moderne prevd, n acest sens, sanciuni pentru nclcarea prevederilor Legii fundamentale, fie de autoritile statale care desfoar o activitate politic propriu-zis, cum este, de pild, eful statului, fie de ctre partidele politice. Astfel, Curtea Constituional a Romniei, Tribunalul constituional federal din RFG sunt competente s se pronune asupra constituionalitii partidelor politice1.

A se vedea Nicolae Popa, Cristian lonescu, Consecine juridice ale neconstituionalitii partidelor politice, n Revista de drept public, nr. 2/1995.

De asemenea, este o ndatorire general a efului statului de a veghea la respectarea de ctre toate celelalte autoriti publice, organisme neguvernamentale, ceteni, partide politice, sindicate .a. a Constituiei (art. 2, paragraful 3 din Constituia SUA; art. 80, alin. (2) din Constituia Romniei; art. 5 din Constituia Franei). n Portugalia, garantul aplicrii Constituiei este Consiliul Revoluiei, potrivit art. 142 i 146 din Constituie. Asigurarea supremaiei Constituiei nseamn, astfel, asigurarea stabilitii sociale i a ordinii juridice n stat. Datorit supremaiei Constituiei, Legiuitorul Constituant a stabilit o anume ierarhie a actelor normative, n fruntea tuturor acestora fiind chiar Legea fundamental. Ei i urmeaz legile constituionale, legile organice, legile ordinare, ordonanele, hotrrile guvernului .a.m.d. n sistemul constituional romnesc, legile constituionale nu sunt inute strict s respecte textele Constituiei, ntruct prin intermediul lor se revizuiete Legea fundamental. Cu alte cuvinte, legea constituional este o excepie de la principiul supremaiei Constituiei, deoarece o va modifica. Aceasta nu nseamn nicidecum c o lege constituional poate contraveni, chiar implicit, dispoziiilor constituionale nemodificate. Legea prin care se modific Constituia trebuie s se ncadreze astfel ordinii constituionale existente. O ultim observaie se impune n ceea ce privete Constituia bazat pe cutum. Prin definiie, problema supremaiei unui asemenea tip de lege fundamental se pune n ali termeni dect aceea a supremaiei Constituiei scrise. Noua cutum sau o nou lege cu un coninut constituional se vor substitui cu uurin cutumei ieite din uz sau, respectiv, legii a crei modificare sau abrogare se impune. Supremaia Constituiei este ns doar un principiu. Ea trebuie dublat de stabilirea unui mecanism care s-i dea consisten, s-o apere. Aceast concepie a fcut ca n toate constituiile scrise s apar un mecanism special, care s asigure o superioritate normelor instituite de puterea constituant fa de legile ordinare, n sensul c ele nu pot fi modificate dect tot de puterea care le-a instituit, cu respectul unor forme i garanii speciale, diferite de cele ale legilor ordinare2. Pentru asigurarea supremaiei Constituiei, doctrina i practica constituional au creat dou instituii juridice eficiente: controlul constituionalitii legilor i contenciosul administrativ3.

2. Noiunea de control al constituionalitii legilor

nelegem prin control al constituionalitii legilor ansamblul dispoziiilor normative care reglementeaz activitatea de verificare a conformitii legilor i altor acte normative cu dispoziiile Legii fundamentale 4. Sediul acestor norme juridice se gsete, firete, n Constituie. Lor li se adaug normele cuprinse n actul normativ special care reglementeaz organizarea i funcionarea instituiei nvestite cu prerogativele de jurisdicie constituional. Pentru a se verifica conformitatea unei legi cu dispoziiile constituionale, au fost propuse, n principal, dou sisteme: a) controlul exercitat de ctre un organ politic; b) controlul exercitat printr-un organ jurisdicional5. Cele dou sisteme mai sunt cunoscute i sub denumirea de control preventiv i, respectiv, control posterior6. Modalitile politice sau juridice prin care se asigur conformitatea actelor normative cu dispoziiile constituionale difer de la o ar la alta. Oricum, concordana la care ne-am referit trebuie asigurat pentru meninerea cadrului juridic naional.
2 3

G. Alexianu, Curs de drept constituional, vol. I, Casa coalelor, Bucureti, 1930, p.220. Idem, p.239. 4 Mircea Lepdtescu, Teoria general a controlului constituionalitii legilor, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1974, p.9. A se vedea, n acest sens, Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, vol. 1, Casa coalelor, Bucureti, 1942, p.129; Helmut Steinberger, Modles de jurisdiction constitutionnele (Deuxieme Rapport interimaire). Conseil de l'Europe, Commision europene pour la democratie par de droit, 1991, p.3 i urm. 6 n literatura de specialitate sunt analizate i alte modaliti de control cum ar fi, de pild controlul prin referendum potrivit cruia poporul are dreptul de a aprecia constituionalitatea legilor. mpotriva admiterii unei asemenea jurisdicii constituionale populare poate fi adus ns argumentul specializrii controlului, care nu poate fi asigurat de electorat. De asemenea, un astfel de control este costisitor. Un alt argument const n lipsa de eficien a referendumului n cazul unui absenteism pronunat al alegtorilor. (Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. 1, Bucureti, 1991, p. 151). S-a susinut chiar necesitatea absenei controlului constituionalitii legilor pe motiv c, poporul fiind suveran, reprezentanii si exprimnd voina sa suveran, ar fi liberi s adopte legi neconforme Constituiei. (Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques. Thorie gnrale des institutions politiques, Cujas, Paris, 1973, p. 218-219).
5

O astfel de cerin general este expres formulat i n noua Constituie a Romniei sub forma soluionrii conflictului temporal de legi. Potrivit art. 150 din Constituie, Consiliul Legislativ va examina ntrun termen de 12 luni de la nfiinarea sa conformitatea legislaiei cu noua Constituie i va face Parlamentului sau, dup caz, Guvernului, propuneri corespunztoare.

3. Controlul constituionalitii legilor exercitat

de un organism politic

Acest gen de control este controversat, deoarece organismul nvestit cu prerogativele de control al constituionalitii legilor votate de Parlament apare ca o autoritate care ar exercita o a patra putere n stat, putnd s infirme voina parlamentarilor, ei nii exponeni ai voinei suverane a poporului. n realitate, controlul politic al constituionalitii nu impieteaz cu nimic asupra prerogativelor Parlamentului i se exercit n baza Constituiei. Iniial, problema controlului politic s-a pus n Frana n cadrul Constituantei nvestite cu puterea de a adopta Constituia Anului III (Constituia din 1795). Autorul iniiativei a fost abatele Sieys, care a propus nfiinarea unui Juriu constituional, organizat ca un corp de reprezentani ai poporului nvestii cu atribuia special de a judeca reclamaiile mpotriva oricror atingeri care ar fi aduse Constituiei 7. Propunerea nu a fost ns acceptat. Abatele Sieys a reiterat-o ns cu prilejul lucrrilor Constituantei Anului VIII (1799). Constituia adoptat n 1799 a prevzut un Senat Conservator compus din 80 de membri, inamovibili pe via i avnd dreptul s intervin n caz de neconstituionalitate a legilor adoptate de corpul legislativ, nainte de a fi promulgate de Primul Consul. Senatul conservator putea decide anularea actelor neconstituionale. De menionat c acest organism nu-i exercita atribuiile din oficiu, el fiind sesizat de Tribunal (organism avnd sarcina s se pronune asupra proiectelor de lege) sau de Guvern8. Senatul Conservator nu a fost ns eficient datorit regimului politic napoleonian n care nici o autoritate public nu i se putea opune mpratului. Un alt Senat Conservator, nfiinat n 1852 de mpratul Napoleon al III-lea, nu a desfurat o activitate notabil. Un asemenea tip de control a fost instituit, de asemenea, n Principatele Romne prin Convenia de la Paris din 1858. Art. 37 din Convenie prevedea, n acest sens, c legile de interes special pentru fiecare Principat nu vor fi ntrite de hospodar dect dup ce vor fi comunicate de dnsul Comisiei Centrale, care va avea a preui de sunt potrivite cu dispoziiile constitutive ale noii organizaii. Prerogativele Comisiei Centrale au fost apoi preluate de Corpul ponderator creat n 1864 prin Statutul Dezvoltator al Conveniei de la Paris9. Caracterul politic a1 controlului rezult, n primul rnd, din coninutul politic al legii fundamentale. Cu alte cuvinte, controlul politic are ca scop conservarea structurilor i mecanismelor de exercitare a puterii politice. Totodat, caracterul politic este imprimat i de organismul care exercit controlul. Acest organism trebuie s exprime, prin reprezentare, voina suveran (politic) a poporului. Nu este mai puin adevrat c autoritatea care exercit un asemenea control se pronun asupra voinei politice a parlamentarilor, precum i a guvernului care a iniiat legea respectiv. Iat, prin urmare, cel puin trei factori care imprim caracterul politic al acestui control. n doctrina constituional modern se admite c reprezentativitatea organismului de control poate s rezulte nu numai din desemnarea electoral a membrilor si (Senat), dar i din numirea acestora de autoriti, care la rndul lor sunt reprezentative (Camerele legislative i Preedintele Republicii). Un asemenea organism ar urma s exercite jurisdicia constituional fie pe cale preventiv, opunnd veto-ul su legilor adoptate de Parlament, dar nepromulgate de eful statului, fie posterior, invalidnd o lege aflat n vigoare10. mpotriva controlului politic se aduc cteva argumente principale: a) principiul separaiei puterilor nu ar admite, n afara celor trei autoriti guvernante, crearea unei a patra, situat deasupra parlamentului i guvernului i nvestit cu dreptul de a le cenzura activitatea legislativ, respectiv, puterea regulamentar;

Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, p.22; Jean-Denis Bredin, Sieys-cl de la Revolution franais, Fallois, Paris, 1988, p.513. 8 Art. 28 din Constituia din 1799 prevedea c Tribunatul sesizeaz Senatul conservator n legtur cu toate actele puterii legislative (Le corp legislativ) pentru motive de neconstituionalitate. Senatul avea o deplin libertate de apreciere. Art. 21 din aceeai Constituie preciza c Senatul menine sau anuleaz toate actele ce i sunt prezentate ca neconstituionale de Tribunal sau de Guvern. (Maurice Duverger, Constitutions et documents politiques, P.U.F., Paris, 1992, p.120). 9 Art. 12 din Statut prevedea c dispoziiile constitutive ale noii organizaiuni ale Romniei sunt puse sub ocrotirea Corpului Ponderator. 10 Charles Debbasch i alii, Droit constitutionnel et institutions politiques, Economica, Paris, 1983 p.79.

b) organismul politic care exercit controlul ar putea fi discreionar, putnd s infirme voina suveran a reprezentanilor poporului; c) controlul constituionalitii legilor este totui un control de specialitate, deasupra oricror argumente politice11.

4. Controlul constituionalitii legilor exercitat de un organism politico-jurisdicional

n ultimele decenii, doctrina constituional a optat n favoarea unui organism special care s ntruneasc deopotriv un caracter politic i jurisdicional. Caracterul politic rezid, ndeosebi, n modul de numire a membrilor organismului respectiv, iar caracterul jurisdicional, n procedura folosit pentru verificarea constituionalitii legilor. Denumirea, componenta numeric, modul de desemnare, ca i prerogativele concrete de control exercitat de un astfel de organism difer de la un stat la altul. Au introdus acest tip de control Austria, Frana, Germania Federal, Italia, Spania, Portugalia, Ungaria, Rusia, Romnia .a. n doctrin este general acceptat c verificarea conformitii anumitor acte normative cu textul constituional de ctre un organ specializat, avnd o jurisdicie unic, este foarte eficient. Avantajele sale constau, printre altele, n faptul c asigur un control specializat i omogen din punct de vedere al soluiilor pronunate. De asemenea, deciziile privind constituionalitatea sau, dup caz, neconstituionalitatea actelor normative supuse controlului au efecte erga omnes. n plus, organismul nvestit cu jurisdicia constituional poate fi folosit i n alte scopuri (verificarea constituionalitii partidelor politice, controlul legalitii unor operaiuni electorale, avize privind diferite probleme de interes public major, soluionarea unor conflicte care pot aprea ntre legislativ i executiv, nclcarea drepturilor ceteneti .a.). n Frana, acest organism, nvestit cu controlul preventiv al constituionalitii legilor, poart denumirea de Consiliul Constituional i este compus din nou membri al cror mandat dureaz 9 ani i nu poate fi rennoit. Trei membri sunt numii de Preedintele Republicii, trei de Preedintele Adunrii Naionale i trei de Preedintele Senatului. Consiliul constituional se rennoiete (1/3 din numrul membrilor si) din trei n trei ani. n afar de cei nou membri numii, sunt membri de drept ai acestui organism fotii preedini de Republic. Preedintele Consiliului este numit de Preedintele Republicii12. Consiliul Constituional este competent s verifice constituionalitatea legilor organice, nainte de a fi promulgate, i a regulamentelor adunrilor parlamentare, naintea aplicrii lor. Controlul acestor acte este obligatoriu. De asemenea, pot fi trimise Consiliului Constituional, spre verificarea conformitii lor cu Constituia, i legile ordinare nainte de promulgarea lor. Sesizarea poate fi fcut de Preedintele Republicii, Primul-ministru, Preedintele Adunrii Naionale, Preedintele Senatului sau de 60 deputai ori 60 senatori. Prin urmare, acest control este facultativ. O dispoziie declarat neconstituional de ctre Consiliul Constituional nu poate fi promulgat sau pus n aplicare. mpotriva deciziilor Consiliului Constituional nu se poate declara recurs. Ele se impun autoritilor publice i tuturor autoritilor administrative i jurisdicionale (art. 62 din Constituie). Noua Constituie a Romniei a preluat din practica constituional modern sistemul controlului politico-jurisdicional al conformitii legilor cu Legea fundamental.

5. Controlul constituionalitii legilor exercitat ca urmare a ridicrii, n faa unei instane judectoreti, a unei excepii de neconstituionalitate cu prilejul judecrii unei cauze
Aceast modalitate de control are o vechime considerabil, instanele fiind primele organisme care s-au confruntat, n practica judiciar, cu neconstituionalitatea unei legi. Exercitarea acestui control de ctre instanele judectoreti este o expresie a aplicrii principiului separaiei puterilor13. Fundamentarea teoretic a controlului constituionalitii legilor pe principiul separaiei puterilor este unanim acceptat n doctrina constituional. Unii autori au subliniat chiar c recunoaterea acestui drept de control tribunalelor este o consecin logic a separaiei puterilor i deci nu ar mai trebui expres prevzut14. La aceeai concluzie a ajuns i un autor romn, Al. Vleanu, care nota cu peste ase decenii

11 12 13

Ion Deleanu, Op. cit., p.152; Charles Debbasch i alii, Op. cit., p. 79.

Jean-Lois Quermonne, Le gouvernement de la France sous la V-me Republique, Dalloz, Paris, 1983, p. 378-393. Paul Negulescu, George Alexianu, Op. cit., p.133-134. 14 Leon Deguit, Trait de droit constitutionnel, vol. 3, Sirey, Paris, 1923, p. 673-674.

n urm c instituia controlului constituionalittii legilor i poate datora existena principiului separaiei puterilor n stat15. Controlul exercitat de ctre magistrai de profesie, potrivit unei proceduri jurisdicionale experimentate n practica judectoreasc, este considerat n literatura de specialitate mai eficient dect controlul politic exercitat de un organism ai crui membri pot fi lipsii de experiena dobndit n practica judectoreasc. mpotriva unei asemenea proceduri se aduc ns i unele critici, ntemeiate la prima vedere: un asemenea control ar presupune aprecieri cu caracter politic fcute de magistrai cu privire la coninutul unor legi; ingerina puterii judectoreti n activitatea legislativ printr-un surplus de zel judectoresc; posibilitatea de manipulare sub diferite forme a magistrailor de ctre puterea executiv; situarea puterii judectoreti deasupra celei legislative; posibilitatea unor erori judiciare imposibil de remediat16. Avnd n vedere ns vechimea ndelungat a procedurii jurisdicionale a controlului constituionalitii legilor, formularea unor critici mpotriva acesteia este nentemeiat. De fapt, procedeul menionat a fost consacrat ntr-o manier general n sistemele constituionale contemporane, fiind cel mai rspndit. Dei astfel consacrat i acceptat, acest procedeu a dat ns natere la o problem de principiu: va fi competent s se pronune asupra constituionalitii unei legi, invocat de oricare dintre pri pentru soluionarea unui proces, instana ordinar care judec cauza sau, n acest scop, va fi nvestit o alt instan, special constituit ? n general, se admite c va fi competent s judece constituionalitatea unei legi instana situat n fruntea ierarhiei instanelor judectoreti. Procedura de control jurisdicional este diferit de la un sistem constituional la altul. Dincolo de diferenele inerente, se pot distinge ns dou proceduri: a) Controlul exercitat pe calea unei aciuni directe, intentate mpotriva unei autoriti sau a unui act, invocndu-se nclcarea de ctre acestea a unui drept recunoscut prin Constituie sau printr-o alt lege, precum i printr-un act de reglementare a puterii executive (hotrre, ordonan, regulament etc.). Rezult de aici dreptul oricrei persoane de a contesta constituionalitatea unei legi. Plngerea se adreseaz fie unei instane speciale, nvestit prin constituie pentru exercitarea controlului, fie tribunalelor obinuite, ori anumitor tribunale (de exemplu, instana suprem federal din Elveia exercit jurisdicia constituional n ceea ce privete raporturile ntre legile cantoanelor i Constituia federal). Legea declarat neconstituional ca urmare a aciunii directe este anulat cu efecte erga omnes17. Decizia de anulare are autoritate absolut de lucru judecat. Acest procedeu prezint dezavantajul c un complet de judecat, format dintr-un numr redus de persoane - supuse greelii de apreciere -, poate invalida o lege dezbtut i aprobat de un ntreg Parlament. b) Controlul exercitat pe cale de excepie. Aceast procedur se folosete n cadrul oricrui proces, cnd oricare parte poate pretinde c un text dintr-o lege, sau o lege, n ansamblul ei, este neconstituional i i afecteaz drepturile legate de dosarul care urmeaz a fi judecat. n termeni juridici, aceast pretenie este ndeobte denumit excepia de neconstituionalitate. Numai prile n proces pot ridica aceast excepie. Primind excepia de neconstituionalitate, judectorul nu se poate pronuna asupra fondului cauzei nainte de a decide, el sau alt instan, dac legea este ntr-adevr neconstituional. Decizia instanei poate fi atacat la o instan de apel sau la instana superioar, pn la instana suprem. La acest nivel se va decide n mod definitiv asupra constituionalitii legii respective. n cazul n care instana declar legea ca fiind neconstituional, efectele declaraiei se rsfrng exclusiv asupra prilor n proces. n privina celorlali destinatari ai legii, acestora li se aplic n continuare dispoziiile legii respective18. Aceasta nseamn c decizia are autoritate relativ de lucru judecat. Acest tip de control este cel mai mult dezvoltat n Statele Unite ale Americii. n Romnia, problema controlului jurisdicional al constituionalitii legilor s-a pus pentru prima dat n 1912 n faa instanelor judectoreti. Cu acest prilej, s-a decis c acestea au dreptul i datoria s verifice conformitatea cu prevederile constituionale a oricrei legi, - ori de cte ori, cu prilejul judecrii unui proces, se invoc neconstituionalitatea ei, soluia pronunat determinnd soarta aciunii intentate i, dac socotete respectiva lege ca fiind neconstituional, s o nlture prin hotrrea judectoreasc dat19.
15 16 17

Al. Vleanu, Controlul constituionalitii legilor n dreptul romn i comparat, Bucureti, 1936, p.24-25.

Ion Deleanu, Sanciunea supremaiei Constituiei, n Dreptul nr. 78/1991, p.24-25. Charles Cadoux, Op. cit., p.227. 18 Pentru o analiz comparativ a jurisdiciilor constituionale moderne, a se vedea Gerard Conac, Didier Maus (coord.), L'exception d'inconstitutionnalit. Expriences trangres. Situation franaise, Editions STH, Paris; Helmut Steinberger, Op. cit.; Le contrle de constitutionnalit, n Documents d'tudes, n La documentation Franaise nr.1-15, 1-16/1987; Ion Deleanu, Justiia constituional, Lumina Lex, Bucureti, 1995.
19

Mircea Lepdtescu, Op. cit., p.191-194.

Potrivit Constituiei din 1923, competena de a judeca constituionalitatea legilor a revenit Curii de casaie n seciuni unite. Paralel, s-a organizat i un control preventiv, mai exact spus o activitate avnd ca scop prevenirea includerii ntr-un text de lege a unei dispoziii neconstituionale. Organismul nsrcinat s desfoare o asemenea activitate a fost Consiliul Legislativ nfiinat n 1925 20. Primele dou constituii socialiste romneti, cea din 1948 i, respectiv, din 1952, nu au prevzut explicit un control al constituionalitii legilor 21. Constituia din 1965 a reintrodus expres aceast procedur constituional n sistemul nostru de drept, stabilind n art. 43 c numai Marea Adunare Naional hotrte asupra constituionalitii legilor. Era vorba de un control ulterior adoptrii legilor. Prin Legea nr. 1/1969, care a completat art. 53 din Constituie, s-a introdus controlul prealabil al constituionalitii proiectelor de lege22.

6. Sisteme constituionale ntemeiate pe controlul exercitat de opinia public

Raportat la condiiile social-istorice i politice actuale - caracterizate, ele nsele, printr-o mare varietate de comportamente psihosociale, de manifestri de civism, prin interese politice diverse, prin dispute ideologice .a.m.d. - controlul constituionalitii legilor exercitat de opinia public ar fi ineficient. Aceasta nu mpiedic ns pe nimeni - individ, partide, sindicate, alte organizaii sociale - s ridice problema constituionalitii unei legi n vigoare, prin petiii, articole n pres, mitinguri etc. Trebuie ns subliniat c o asemenea contestaie nu produce efecte juridice n ceea ce privete norma juridic sau chiar legea incriminat. Sunt puine motive s se accepte ideea c cetenii sau organizaii ale acestora ar fi dispuse s-i asume sarcina de a veghea la respectarea Constituiei i de a supune propriului lor control legile votate n Parlament pentru a constata dac acestea sunt conforme Constituiei. n general, poporul i manifest aversiunea fa de o lege pe care o consider ntemeiat neconstituional, sau fa de un act al puterii executive i chiar fa de o sentin judectoreasc vdit netemeinic i ilegal, revoltndu-se. Acest drept a fost formal recunoscut de art. 35 al Declaraiei Drepturilor Omului i Ceteanului, care a figurat ca Preambul al Constituiei Franceze din 1793, potrivit cruia cnd guvernul violeaz drepturile poporului, insurecia este pentru popor i pentru fiecare parte a acestuia cel mai sacru dintre drepturi i cea mai indispensabil dintre ndatoriri. Analizate prin aceast prism, controlul i depistarea legilor care consacr un regim politic tiranic, nedemocratic sunt posibile printr-o revolt popular. Aceasta reprezint ns o situaie excepional, ce nu acoper cerina permanent de verificare a constituionalitii legilor.

ntrebri recapitulative: 1. Care sunt avantajele unei constituii scrise, n raport cu cea cutumiar? 2. Cnd are loc adoptarea unei noi constituii? 3. Care sunt tipurile de modificri ce pot fi aduse unei constituii? 4. Comparai constituia rigid cu cea supl. 5. Tipuri de control al constituionalitii legilor.

20

Art. 2 alin. 3 lit. c din Legea pentru organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ prevedea atribuia Consiliului de a propune iniiatorilor proiectelor de legi sau propunerilor legislative modificrile de form sau fond ale acestora impuse de coordonarea cu principiile i concepiunile economice, sociale i politice ale Constituiei (Legea nr. 20/1925 pentru organizarea i funcionarea Consiliului n Colecie de legi i regulamente), 1 ianuarie 1925 - 31 decembrie 1925, tomul III, Ministerul Justiiei, Bucureti, 1925. A se vedea i Ion Filitti, Originea i menirea Consiliului Legislativ, Cultura naional, Bucureti, 1927, p. 18. Art. 2 alin. 1 lit. e din Legea 73/1993 privind nfiinarea i funcionarea Consiliului Legislativ preia din Legea nr. 20/1925 ideea unui control de specialitate al concordanei ntre legislaia n vigoare i prevederile i principiile Constituiei. 21 Nistor Prisca, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.55. 22 Art. 53 din Constituia din 21 august 1965 prevedea c n exercitarea controlului constituionalitii legilor, precum i pentru pregtirea lucrrilor privind adoptarea legilor, Marea Adunare Naional alege pe durata legislaturii o comisie constituional i juridic. Comisia constituional i juridic prezint Marii Adunri Naionale rapoarte sau avize cu privire la constituionalitatea legilor. De asemenea, examineaz constituionalitatea decretelor cuprinznd norme cu putere de lege i a hotrrilor Consiliului de Minitri, potrivit Regulamentului de funcionare a Marii Adunri Naionale.

PARTEA A III-A. ORGANIZAREA I INTERFERENA (COLABORAREA) PUTERILOR

Dup parcurgerea acestei teme, vei nva urmtoarele: 1. Aplicarea n praxisul instituional modern a teoriei separaiei puterilor. 2. Relaiile i mecanismele de interferen a structurilor de guvernare ntr-un sistem politic. 3.Cele patru mari categorii de structuri de guvernare.

I. PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR

1. Originea teoriei separaiei puterilor
Orice proces de conducere social-politic desfurat n vederea realizrii unor obiective de interes general, sau prin care se urmrete Binele comun al naiunii, presupune specializarea activitilor statale, adic stabilirea unor organisme nvestite cu autoritate, care s desfoare nentrerupt i potrivit anumitor metode, practici ori reguli, acelai tip de activiti. Aceast cerin are caracter obiectiv, se impune cu necesitate n viaa oricrui stat, pentru ca procesul de conducere la nivel general s fie eficient44. Chiar i n cele mai vechi state ale antichitii s-au stabilit n timp modele de distribuire a autoritii de guvernare anumitor organisme specializate, nvestite cu prerogative de putere, mai mult sau mai puin nsemnate. Aceasta, ntruct orict de simple ar fi relaiile de putere ce se cer ordonate, reglementate unitar n societate, orict de puin numeroas ar fi o comunitate uman, procesul de conducere nu poate fi realizat nemijlocit de un singur individ sau de un unic organism titular al puterii politice. Prin esena sa, procesul de conducere statal trebuie s fie ns unitar, reflecie a caracterului unitar al puterii politice. n orice formaiune statal, puterea politic trebuie s aib un caracter unitar, n sensul c este deinut fie de un singur individ sau de un grup foarte restrns (n statele arhaice), fie de un corp politic larg (n statele moderne). Din aceast perspectiv, se spune c ntr-un stat nu poate exista dect o putere unic, creia nu i se opun alte puteri de aceeai natur. n virtutea puterii publice, statul este ndreptit s nu recunoasc pe teritoriul su o alt voin (putere) venit din afar45. Atribuim aici termenului de putere sensul de for organizat aparinnd unui singur individ sau colectiviti umane largi, concretizat n capacitatea sa de a defini i nfptui interesele generale ale grupului, impunnd tuturor membrilor acestuia voina sa, la nevoie prin folosirea legitim a forei de constrngere46. ntr-un alt sens (cel instituional), prin putere nelegem, de regul, autoritatea de stat (puterea de stat) exercitat prin organisme specializate i potrivit anumitor metode sau tehnici. Este uor de remarcat
Robert A. Dahl, Democracy and its critics, Yale University Press, New Haven, 1989, p.62-63 . A. Teodorescu, n Tratat de drept administrativ, vol. 1, Bucureti, 1929, p.113. 46 ntr-o alt definiie, prin putere se nelege puterea organizat a unui grup care se exprim n capacitatea acestuia de a exprima voina naiunii i a asigura realizarea acesteia prin mijloace specifice organizrii societii n stat, deinnd n acest scop monopolul crerii i aplicrii dreptului (Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, Editura tefan Procopiu, Iai, 1993, p. 125). Georges Burdeau definete puterea ca o for nscut din contiina social, destinat s conduc grupul n cutarea Binelui comun i capabil, dac e cazul, s impun membrilor acestuia comportamentul pe care ea l comand (George Burdeau, Trait de science politique, vol. I, L.G.D.J., Paris, 1966, p. 259). n legtur cu conceptul de putere vezi i Liliana Mihu, Dilemele tiinei politice, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1995 p. 53-56.
45 44

c acest sens acordat termenului de putere se refer, de fapt, la forma concret de exercitare a prerogativelor de putere i presupune delegarea legitim a acestora de ctre titularul puterii politice unor instituii specializate de guvernare. Din aceast perspectiv, puterea presupune o relaie stabil, ierarhic i bine definit, pe de o parte, ntre titularul suveran al puterii politice i instituiile de guvernare, iar, pe de alt parte, ntre acestea i membrii componeni ai grupului: relaia este astfel bivalent. n concluzie, putem afirma c puterea politic suveran, ca element constitutiv, este esenialmente unic, indiferent cine ar fi titularul legitim al acesteia - un individ (monarhul absolut) sau poporul - i formele sale de exercitare47. Suveranul unic poate concesiona una sau mai multe dintre atribuiile sale la diferite autoriti, care o exercit i care se numesc puteri publice48. Tot unic este i puterea delegat statului de ctre popor. Puterea statului de a comanda n nume propriu puterea de voin i de comandament - dup expresia profesorului Constantin Rarincescu, nu se confund cu puterea suveran a poporului, care este permanent i indestructibil. Puterea statului este o putere vremelnic delegat de ctre titularul puterii suverane, autoritile statului acionnd n limitele competenelor ce le-au fost delegate direct sau indirect de corpul electoral. Cu alte cuvinte, autoritile statului exercit mai degrab funcii dect puteri. Exercitarea de ctre autoritile publice a anumitor funcii presupune, pe de o parte, dreptul exclusiv al autoritii respective de a comanda n nume propriu (drept conferit/delegat de popor), iar pe de alt parte, capacitatea ei de a nfptui sau de a aduce la ndeplinire decizii de comand. Dei puterea politic, ca fenomen, este unic, ea poate i trebuie s fie distribuit, pentru a fi exercitat, unor organisme diferite, crora le sunt repartizate sau ncredinate anumite atribute, prerogative de conducere. Nici unul dintre aceste organisme nu poate exercita puterea n numele ori n folosul propriu i n afara controlului deintorului suveran i legitim al puterii. Este fals s considerm puterile fiecrui organ al statului ca o delegare distinct a unei puteri superioare, dndu-se, astfel, natere unor entiti separate. n realitate, acestea sunt competene care sunt repartizate unor organisme, puterea neputnd fi divizat. Fiecare organism dispune de putere etatic n plenitudinea sa indivizibil49. n concepia i filosofia politic ale antichitii elene - unde gsim primele informaii despre distribuirea autoritii - puterea aparinea i era exercitat, fie de un singur individ (monarhul), fie de un corp politic restrns (aristocraia), fie de ctre popor (democraia). Guvernmntul i Constituiunea fiind lucruri identice i guvernmntul fiind puterea suveran a Cetii - spunea Aristotel - trebuie n chip necondiionat ca aceast putere s se compun ori din un singur individ sau din o minoritate sau, n sfrit, din masa cetenilor50. n concordan cu o asemenea concepie, monarhului i revenea autoritatea suprem n stat (polis), el putnd legifera potrivit bunului plac, avnd deplina libertate de a decide punerea n aplicare a legilor i de a judeca. Cucerind de la regalitate puterea, aristocraia atenian i-a impus propriile interese politice i economice n detrimentul cetenilor liberi, dar sraci. Ca regim politic, democraia instaurat n Atena i n alte polisuri greceti a realizat importante reforme politice i legislative, de natur a consolida libertatea i egalitatea i de a satisface interesele celor muli, prin mijlocirea unor magistraturi care s-i reprezinte51. Indiferent de natura celor trei tipuri de regimuri politice enunate, prerogativele propriu-zise de putere erau exercitate de organisme diferite, ntruct era practic imposibil ca ntreaga activitate statal s fie concentrat n minile unui singur individ sau organism. Aa cum spunea profesorul Paul Negulescu, libertatea i posibilitatea de dezvoltare a unei societi, a unei naiuni, nu pot fi asigurate dect numai cnd aceste atribuiuni eseniale ale statului ar fi ncredinate la mai multe persoane, la titulari deosebii, care s nu depind unii de alii, s fie separai, independeni, s se controleze reciproc52. Firete c o astfel de cerin nu putea fi realizat pe deplin n sistemul de guvernare al polisurilor greceti. Nu este mai puin adevrat ns c n aceste ceti distribuirea distinct a prerogativelor de putere era o practic politic necontestat. Informaii n acest sens avem de la Aristotel. n orice stat, spune
George Burdeau, Op. cit., vol. 2, p.333. Politologul francez consider c puterea este unic, ntruct ideea de drept pe care o implic (adic vocaia i capacitatea Puterii de a impune voina sa ca voin general-obligatorie) nu poate fi realizat dect de o singur Putere. Potrivit unei alte concepii, Puterea nu poate constitui dect un tot indivizibil, un ntreg omogen, care nu poate fi divizat (Robert A.Dahl, Modern Political Analysis, Englewood Cliffs, Prentice Hall, New Jersey 1984, p. 20-22). i Dante afirm c n cetate, al crei scop este vieuirea n bun stare, este necesar s existe o singur conducere i aceasta nu numai ntr-o dreapt crmuire, ci i n cea abuziv. n orice regat, spune Dante, corpurile politice i regatul nsui trebuie subordonate unui principe sau unei puteri unice, adic monarhului sau monarhiei.(A se vedea Dante, Monarhia, n Const. Floru, Const. Noica i Mircea Vulcnescu, Izvoare de filozofie. Culegere de studii i texte, Bucovina, I.E.Torouiu, Bucureti, 1942, p. 152). 48 Constantin G. Dissescu, Dreptul constituional, Bucureti, 1915, p.402. 49 George Burdeau, Op. cit., vol. 2, p. 334. 50 Aristotel, Politica, Biblioteca Politic, Bucureti, 1924, p.110. 51 G.Glotz, Cetatea greac, Editura Meridiane, Bucureti, 1992, p.172-185. 52 Paul Negulescu, Curs de drept constituional romn, editat de Th. Doicescu, Bucureti, p. 298.
47

acesta, sunt trei pri, de care legiuitorul se va ocupa, dac e nelept, s le rnduiasc ct mai bine i avnd n vedere, nainte de orice, interesele fiecruia. Cea dinti din aceste trei pri este Adunarea general, care delibereaz cu privire la afacerile publice; a doua este corpul magistrailor, cruia trebuie s i se hotrasc natura, atribuiile i modul de numire; a treia este corpul judectoresc53. Cetatea Atenei, de pild, avea pe lng Adunarea poporului un mare numr de magistrai, fiecare ndeplinind un anumit gen de activitate54. Printre funciile publice astfel exercitate figurau legiferarea, judecarea pricinilor, conducerea rzboiului, ntreinerea focului sacru .a. Cel mai important organism n cadrul democraiei ateniene era Adunarea poporului (Ecclesia)55. Un alt organism era Consiliul (Boul), nsrcinat cu atribuii de natur executiv i constituit dintr-un numr foarte mare de membri (500 n timpul lui Clistene)56. Acestor dou organisme li se adugau magistraturile (archai). nalii magistrai erau desemnai de popor fie prin tragere la sori, fie prin alegere pentru un mandat, a crui durat varia n raport cu natura magistraturii57. i activitatea de justiie se desfura n polisurile greceti n mod organizat i specializat58. O situaie asemntoare ntlnim n Roma n timpul regalitii i ndeosebi n perioada republicii. Astfel, comiiile curiale erau adunri ale Brbailor sub arme, convocate i prezidate de rege. Rolul lor consta n deliberarea celor mai importante probleme de interes public, cum ar fi: adoptarea legilor, declararea rzboiului, alegerea regelui. n timpul republicii, comiiile alegeau (pentru un mandat de un an) magistrai, care deineau fie atribuii legislative, fie prerogative de natur executiv sau judectoreasc. Dintre acetia, doi consuli exercitau pe rnd puterea executiv suprem. O alt magistratur o constituia pretorul, care avea ndeosebi funcii judiciare, constnd n organizarea instanelor i stabilirea formulelor procedurale n procese. Senatul era instituia suprem n timpul republicii, avnd rolul de a conduce ntreaga via a statului. A trage ns concluzia, din cele artate, c n Grecia antic sau Roma, ori n marile imperii orientale i asiatice era practicat separaia puterilor ar fi o eroare. Distribuirea anumitor prerogative sau funcii publice unor instituii specializate constituia o cerin elementar a actului de conducere. Repartizarea, potrivit anumitor reguli stricte, a funciilor de conducere statal, mai mult sau mai puin simpl, a continuat i dup dispariia polisurilor greceti i a Imperiului Roman. n Evul Mediu, dominat de puternice frmntri sociale i politice, de lupta pentru supremaia puterii ntre Papalitate i Sfntul Imperiu Roman, ntlnim o organizare a exercitrii puterilor, de fapt a prerogativelor concrete de putere, oarecum apropiat de cea din antichitate. Cu toate acestea, o dat cu ntrirea regalitii i apariia monarhiei absolutiste, principiul central de guvernare a nceput s se bazeze pe confuzia puterilor, adic pe concentrarea ntregii puteri politice n minile monarhului, care o exercita dup bunul su plac, potrivit principiului: quod placuit principi, legis habet vigorem sau: princeps legibus solutus. Nu este mai puin adevrat c sub influena preceptelor i moralei cretine, monarhul era obligat s nu guverneze ca un tiran i chiar s sprijine victimele celor care abuzau de puterea lor. Apare astfel modelul de monarhie atenuat, schiat ntr-o form incipient de Tomas'Aquino n lucrarea De regimine principum59. Dei puterea politic absolut aparinea regelui, care o exercita potrivit bunului plac, complexitatea administrrii regatului impunea ns o distribuire i specializare a diferitelor activiti de conducere, inclusiv la nivel local, unde din secolul al IV-lea ncepe s se afirme puterea local a unor autoriti cvasipolitice (comune). n Irlanda, Germania i mai ales n Italia, comunele au putut obine o larg autonomie local fa de monarh. Cu timpul, s-au reforjat i instituiile, prin intermediul crora voina regelui se obiectiva n ordonane i edicte, n decizii administrative i n soluii ale instanelor judectoreti.

53 Aristotel, Op. cit., p. 241. Ca principiu, aceeai metod de repartizare specializat a anumitor prerogative de autoritate ntlnim i n organizarea politic a popoarelor orientale i asiatice, a cror form de guvernmnt era monarhia absolut, exercitat n numele unei zeiti supreme, protectoare a populaiei. La aceste popoare, conceptul de libertate politic - n sensul filosofiei greceti - nu exista. n schimb, statele asiatice i orientale au dezvoltat, naintea celor europene, o vast reea a administraiei publice. A se vedea doctrina politic a popoarelor orientale n G.Mosca, Histoire des doctrines politiques depuis l'antiquit jusqu'a nos jours, Payot Paris, 1936, p.22-29. 54 Fustel de Coulanges, Cetatea antic, vol. 2, Editura Meridiane, Bucureti, 1984, p. 188-196. 55 G. Glotz, Op. cit., p.186-219. 56 Idem, p.220-246. 57 Idem, p.247-279 . 58 Idem, p.280-317. 59 n opera sa monumental Summa Theologica, sfntul Toma sesizeaz cerina ca legile elaborate de monarh s fie puse n executare de minitrii si. Faptul c un monarh pmntesc ar trebui s aib minitri care s-i execute legile nu este semnul c el ar fi imperfect, ci o dovad a demnitii sale, ntruct prin instruciunile minitrilor puterea regeasc este pus ntr-o mai mare eviden. (Saint Thomas Aquino, The Summa Theologica, vol. I, Mortimer J.Adler (edit) Great Books of the Western World, Enciclopedia Britanic Inc. vol. 17, Chicago, 1993, p. 533).

n regatul francez, de pild, se formeaz Curia regis, ca adunare deliberativ, n care se examinau problemele ce nu erau soluionate de rege i marii si ofieri sau funcionari60. Chiar anterior, n timpul Imperiului Carolingian, funciona o adunare (Placita generalia) convocat cu regularitate de suveran, la care participau clerici i nalta nobilime a Coroanei. Din secolul al XII-lea, activitatea efectiv n Curia regis era asigurat de profesioniti, recrutai n funcie de competena i profilul pregtirii de specialitate61. Modaliti asemntoare de exercitare specializat a autoritii se ntlnesc, chiar n forme mai evoluate, n Anglia, n procesul de formare a Parlamentului. Concomitent cu apariia i dezvoltarea acestor instituii politice specializate, se consolideaz cutuma constituional care reglementa cadrul lor de funcionare62. n Evul Mediu, preocuprile pentru realizarea celor mai bune modele de guvernare se mpletesc cu ncercrile partizane de a justifica virtuile monarhiei absolutiste i preteniile suveranilor de centralizare n minile lor a ntregii puteri politice n confruntarea cu Papalitatea, care pretindea, la rndul ei, puterea temporal pe baza principiului formulat de Sfntul Paul: Omnis potestas a Deo. Numeroi gnditori, printre care Marsilio da Padova, Dante, Tommaso Campanella, Johannes Althussius, Thomas Morus, Erasm din Rotterdam, Jean Bodin, Nicolo Machiavelli i alii, avnd ca punct de plecare al operelor lor cultura clasic a antichitii greceti i romane, au schiat, n acest sens, modele teoretice - unele adevrate utopii - ale unui nou tip de sistem politic, o nou teorie a statului, n care figura central rmnea totui Monarhul atotputernic63. ntr-un regat arta Dante, trebuie s existe un singur rege, care s domneasc i s guverneze; altfel, supuii acestui regat nu-i vor putea realiza interesele lor, iar regatul se va prbui n ruin64. n schimb, Jean Bodin, n lucrarea Les six livres de la Republique, publicat n 1577, prelund modelul aristotelic al formelor de guvernare, susine c suveranitatea aparine, din punct de vedere teoretic, fie unei multitudini de indivizi (democraie), fie unei minoriti (aristocraie), fie unui singur om (monarhie)65. Monarhul neputnd ns s guverneze nemijlocit, el se nconjoar de un ansamblu de instituii (Consiliul permanent denumit Senat sau Parlament, Strile Generale i adunrile provinciale, funcionari), care desfoar n numele Coroanei diferite activiti cu caracter statal. Aceste corpuri nu-i pot ns aroga atribuii ale suveranitii sau putere de decizie n nume propriu, suveranitatea fiind monopolul monarhului66. Ele dein ns prin delegaie dreptul de a exercita puterea suveran n numele Coroanei. Adevratul suveran - spune Bodin este acela care d legi supuilor si fr consimmntul lor i fr ca el s li se supun67. n ceea ce privete atributele suveranitii, n concepia lui Bodin, acestea sunt: puterea legislativ, puterea judectoreasc, puterea de a declara rzboi i de a ncheia tratate, dreptul de a bate moned, dreptul de a numi n funcii publice .a.68. Trebuie observat c aceste puteri se exercit de organisme independente unul fa de cellalt, toate ns dependente de suveran, care rmne unic titular suveran al puterii. n lucrarea sa Defensor pacis, Marsilio da Padova arat c ntr-un stat cineva trebuie s fac legile, iar altcineva s le aplice. Cu alte cuvinte, n orice stat trebuie s existe o putere legislativ i o putere executiv. Puterea legislativ aparine cetenilor sau unei pri a lor, acetia fiind contieni c nu o pot exercita mpotriva propriilor interese. Ct privete puterea executiv sau instrumental, cum o denumete Marsilio da Padova, aceasta este subordonat puterii legislative i trebuie ncredinat unui singur om de ctre ceteni (principe electiv). Ali autori, cum este Tommaso Campanella, susinnd puterea absolut a monarhului, fundamenteaz regimul confuziei puterilor i arat ca n statul su ideal (Cetatea Soarelui) puterea legislativ nu este separat de celelalte dou puteri. Organismele care l ajut pe eful statului (Metafizicianul) s guverneze desfoar ns o activitate specializat, aceast fiind, n concepia lui Campanella, singura temelie a unei bune magistraturi69.
Pierre-Clement Timbas, Andre Castaldo, Histoire des institutions publiques et des faits sociaux. Dalloz, Paris, 1990, p.134. 61 Idem, p.316. 62 Philippe Sueur, Histoire du droit public francais, XVe-XVIIIe siecle, PUF, Paris, 1992, vol. 1, p. 25-91. 63 Istoria filosofiei moderne, editat sub egida Societii Romne de Filozofe, Bucureti, 1937, vol. 1 p.79-95. 64 Dante, Monarhia, n Const. Floru, Const. Noica, Mircea Vulcnescu, Izvoare de filosofie. Culegere de studii i texte, vol. 1, Bucovina, I.E. Torouiu, Bucureti 1942, p.152. 65 Jean-Jacques Chevallier, Les grandes oeuvres politiques, Armand Colin, Paris, 1990, p.38-39. 66 Idem, p.42. 67 Istoria filosofiei moderne, vol. 1, p.90. 68 Ibidem. A se vedea i G.Mosca, Op. cit., p.144-145. 69 Principele suprem al ei - spunea Campanella - este un sacerdot pe care l numesc n limba lor HOH; n limba noastr i-am spune Metafizicul. El este cpetenia tuturor n cele temporare i spirituale, toate treburile publice i procesele sunt supuse n prima instan hotrrii sale. El este asistat de trei principi colaterali: Pon, Sin i Mor, care n limba noastr nseamn: Putere, nelepciune i Iubire. (Campanella, Cetatea Soarelui, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.52-53. A se vedea i P.P. Negulescu, Filosofia Renaterii, vol. 3, Editura Cugetarea, Bucureti, 1945, p. 458).
60

Aceeai cerin a departajrii i specializrii activitilor statale o ntlnim i la Thomas Hobbes. Adept al monarhiei absolutiste, Hobbes arat c suveranul nu rspunde fa de nimeni. Acesta nu este obligat s respecte legile civile, ntruct astfel s-ar obliga pe sine, ceea ce este de neconceput. Monarhul atribuie ns unui corp de dregtori sarcina de a ndeplini, sub controlul su, diferite acte de guvernare. Hobbes admite totui c suveranitatea are anumite limite. Chiar suveranului i incumb anumite ndatoriri, una dintre ele fiind protecia ceteanului, care renun n favoarea statului la o parte din atributele libertii sale naturale pentru a ctiga un tip de libertate social, garantat de stat (monarh). Hobbes este ns un critic acerb al separaiei puterilor70. Aceeai concepie este susinut i de coala dreptului natural, remarcabil ilustrat de Groius, Woff i Puffendorf. n concepia acestora, statul trebuie s dein puterea absolut (imperium absolutum), creia i corespunde natural monarhia absolut71. Puffendorf este chiar ostil separrii puterii legislative de cea executiv, ea fiind contrar guvernrii. Nota comun a tuturor acestor teorii este susinerea fr reinere a puterii absolute, unice a monarhului i a delegrii de ctre acesta a unor funcii ale puterii unor corpuri intermediare ntre Coroan i supui. Nu este mai puin adevrat c autorii menionai au subliniat cerina unei guvernri moderne, constnd n specializarea organismelor abilitate s exercite n numele Regelui autoritatea statului. Nici unul dintre autori nu a raportat, ns, aceast cerin, la ameliorarea raporturilor ntre stat i cetean. Potrivit principiului confuziunii puterilor, ntreaga putere a statului era concentrat n minile monarhului absolutist. Acesta direciona ntr-o manier personal activitatea legislativ, executiv i judectoreasc. Principiul confuziunii puterilor reflecta n acelai timp stratificarea social ntre aristocraie i popor. ntre acestea nu existau stri intermediare cristalizate, bine definite, cu un statut i privilegii precise. Mica nobilime aparinea, ca esen, aristocraiei, dei nu se bucura de toate drepturile acesteia, ntruct era mai slab economic. Burghezia oraelor, dei beneficia de privilegiile acordate de rege, nu avea un statut politic bine precizat, nu participa la exerciiul puterii. Poporul nu deinea nici o putere, singura clas social care avea drepturi politice fiind marea aristocraie. Acest fapt explic principiul confuziunii puterilor. Emanciparea economic a burgheziei, mbogirea ei n detrimentul aristocraiei, care din punct de vedere economic pierde teren n favoarea acestea, au ca rezultat lupta noii clase sociale pentru recunoaterea puterii sale economice i pentru accesul la putere. Accesul la putere (emanciparea burgheziei) nu era posibil datorit sistemului confuziunii puterilor i preeminenei sociale a aristocraiei. Teoreticienii legai de interesele burgheziei au transpus n scrierile lor elementele primare ale clasificrii regimurilor politice fcute de Aristotel i Herodot; n felul acesta, ei au ajuns la concluzia separrii puterilor. Motivaia principal a principiului separaiei au fost astfel lupta mpotriva tiraniei regelui absolutist i deschiderea unei ci de acces la putere pentru burghezie. Esena principiului separaiei este inversarea titularului puterii. Potrivit noii concepii, puterea nu mai aparine regelui, ci suveran al puterii este poporul, iar reprezentantul social al poporului este burghezia. Revoluiile burgheze din Anglia (din 1640 i din 1688) i lupta mpotriva despotismului monarhic pe tot parcursul secolului al XVII-lea au dus la o schimbare radical a gndirii politice, rezultat i al ntririi considerabile a burgheziei72. Sub impulsul luptei burgheziei pentru supremaia politic, teoria suveranitii absolute a regelui este tot mai mult contestat, adversarii si susinnd, n schimb, suveranitatea puterii poporului. Pentru a se da ctig de cauz unei asemenea teorii, se propun noi formule teoretice, care s limiteze puterea despotic a Coroanei i, totodat, s garanteze dreptul burgheziei de a participa la conducerea statelor. Cel mai remarcabil gnditor al noului curent n filosofia politic a fost publicistul englez John Locke. Lund ca reper cutuma constituional britanic i cerinele noii clase sociale de a i se garanta nu numai libertatea n sens filosofic (libertatea fiecrui individ ca persoan social), ci i libertatea politic, Locke susinea c puterea absolut ar putea fi diminuat prin separarea unor funcii ale Coroanei i exercitarea lor de ctre organisme distincte. n lucrarea Essay on civil government, publicat n 1690, Locke arat c singurul remediu mpotriva tiraniei l constituie limitarea puterii monarhului i, n ultima instan, dreptul la insurecie al celor oprimai73. Locke distinge n stat trei puteri: puterea legislativ, puterea executiv i puterea federativ. ntre acestea,
70

Thomas Hobbes, Leviathan n lucrarea Bacon, Morus, Hobbes, Locke, Editura de stat, Bucureti, 1951, p.123. A se vedea i Jean Touchard, Histoire des idees politiques, vol. I PUF, Paris, 1978, p.331. 71 A se vedea Marcel Prelot, George Lescuyer, Histoire des ides politiques, Dalloz, Paris, 1992, p.249. A se vedea pe larg transformrile politice petrecute n aceast perioad n Anglia n Ernest Glasson, Histoire du droit et des institutions politiques, civiles et judiciares de l'Angleterre, vol. 5, Paris, 1883, p.217-216. Suveranului i s-a impus s se conformeze el nsui legilor pe care avea nc dreptul s le edicteze. n acest fel s-a fcut trecerea de la monarhia absolutist, bazat pe principiul princeps legibus solutus, la monarhia limitat, n care suveranul era obligat s respecte legea (princeps legibus tenere). 73 Jean Touchard, Op.cit., p.377.
72

puterea suprem este puterea legislativ, ntruct adopt norme general-obligatorii. Puterea executiv are un caracter limitat i este ncredinat monarhului. Potrivit concepiei lui Locke, puterea executiv i cea legistativ nu trebuie s fie reunite de aceeai persoan74, spre deosebire de puterea executiv i federativ, care trebuie contopite. Dei este suprem, puterea legislativ are totui limite, constnd n comandamentele dreptului natural. Prin puterea federativ, Locke nelege dreptul de a declara rzboi, de a ncheia pace i tratate cu alte state i, n general, prerogative cu caracter diplomatic. n concepia lui Locke, monarhul deine n exclusivitate i o putere discreionar (prerogative)75. n ceea ce privete puterea judectoreasc, Locke consider c aceasta ar fi inclus n puterea legislativ, avnd n vedere funciile judiciare ale Camerei Lorzilor. Justificarea separrii celor trei puteri, n concepia lui Locke, const n faptul c, datorit fragilitii caracterului oamenilor, tendina acestora de a acapara puterea este prea mare, dac aceleai persoane care au puterea de a face legi ar avea n acelai timp n minile lor i puterea de a le executa76. Ca atare, adaug Locke, n toate republicile bine organizate, unde Binele public este nfptuit aa cum trebuie s fie, puterea legislativ este remis mai multor persoane, care se reunesc n adunri i o exercit mpreun77. n ceea ce privete celelalte dou puteri, Locke consider c ele pot fi exercitate de aceeai persoan, ntruct i una i cealalt presupun intervenia forei publice. Trebuie ns remarcat faptul c Locke, dei distinge ntre cele trei puteri, nu intuiete esena principiului separrii acestora, adic de a mpiedica tirania, teoria sa reducndu-se la o simpl distribuire a unor funcii specializate ale statului i exercitarea lor separat. Analiznd concepia lui Locke privind separaia puterilor, Leon Duguit arat c pentru a se asigura aciunea guvernamental, o pondere reciproc trebuia s se instituie ntre diferite organe. Nu era o separare a puterilor care le-ar fi izolat, care ar fi provocat conflicte i ar fi mpiedicat liberul joc al mainriei politice. Era mai degrab o colaborare a organelor i o repartiie a funciilor78. Locke nu este singular. n epoca n care i-a expus concepiile politice privind un nou model de guvernare, i ali autori au supus sistemul de guvernare englez i economia Angliei unei analize atente, ale crei concluzii au stat la baza progresului tiinei din veacul urmtor. ntre acetia, James Harrington schieaz n lucrarea sa Oceania (I656) planul unei guvernri echilibrate, bazate pe o diviziune tripartit a corpurilor politice: Senatul pregtete proiectele de lege i le nainteaz unei Adunri reprezentative, care le adopt, iar legile sunt puse n aplicare de Executiv. Ca i Locke, Harrington nu consider instanele judectoreti ca o putere de sine stttoare.

2. Consacrarea principiului separaiei puterilor n opera lui Montesquieu

Una din problemele fundamentale care au stat la baza programelor celor dou revoluii burgheze din Anglia, din secolul al XVII-lea, a fost problema libertii. Dar nu libertatea individului neleas ca un comandament superior, de drept natural, ci libertatea politic, n sensul dreptului naiunii de a-i alege reprezentanii i de a nu fi guvernat n mod tiranic. ntr-un context social-politic n care prindea contur tot mai mult ideea potrivit creia instituiile politice i sociale nu se justific dect n msura n care ele protejeaz interesele i garanteaz drepturile individului, Montesquieu conchide c ntr-un stat, adic ntr-o societate n care exist legi, libertatea nu poate consta dect n a putea face ceea ce trebuie s vrei i de a nu fi constrns s faci ceea ce nu trebuie s vrei79. Cu alte cuvinte, prin libertate se nelege dreptul de a face tot ceea ce ngduie legile. Cu o condiie: legea s nu fie tiranic. Or, n sistemul confuziei puterilor legislativ i executiv, legea era tiranic fa de popor, care nu beneficia de libertate politic80.
Idem, p. 376. ntruct legile sunt elaborate ntr-o perioad scurt de timp, dar presupun aplicarea lor permanent, este necesar s existe o for care s le adopte i alta care s le pun n executare. i astfel, puterea legislativ i cea executiv trebuie s fie separate (John Locke Concerning Civil Government, Second Essay n Mortimer J.Adler (edit), GreatBooks of the western world, Encyclopaedia Britanica inc. Chicago, vol. I, 1993, p. 58). 75 G.Alexianu, Curs de drept constituional, vol. II (partea I), Casa coalelor, Bucureti 1932, p.10. 76 Este posibil - spunea Locke - s existe o mare tentaie, datorit fragilitii caracterului omenesc, pentru acapararea puterii, de ctre persoana care ar cumula puterea de a face legi, cu puterea de a le executa, exceptndu-se pe sine nsui de la respectarea legilor pe care le face, John Locke, Op. cit., p.58. 77 A. Esmein, Elements de droit constitutionnel franais et compar, Sirey, Paris, 1909, p.394. 78 Leon Duguit, Leons de droit public general, Paris, 1926, p.196 79 Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p.193 80 Barbu Berceanu, Principiul separaiei puterilor n opera lui Montesquieu, n Studii de drept romnesc, nr. 1/1990.
74

n concepia lui Montesquieu, nici democraia, nici aristocraia nu sunt state libere, prin natura lor. Libertatea politic exist dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar experiena de totdeauna ne nva c orice om care deine o putere este nclinat s abuzeze de ea i c el merge mai departe aa, pn ce d de granie81. Remediul pentru o asemenea situaie este contraponderea la puterea tiranic. Aceast soluie dat de Montesquieu a revoluionat gndirea i practica politic ale statelor lumii i a fundamentat de fapt esena separaiei celor trei puteri n stat. Pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca prin rnduiala statornicit puterea s fie nfrnat de putere, .a.82 Montesquieu nu se refer n fragmentul citat la puterea politic, ci la modalitile concrete de exercitare a acesteia. n fiecare stat - spune autorul francez - exist trei feluri de puteri: puterea legislativ, puterea executiv privitoare la chestiunile care in de dreptul ginilor i puterea privitoare la cele care in de dreptul civil83. Montesquieu explic n continuare c puterea executiv privitoare la chestiunile care in de dreptul ginilor aparine principelui (Monarhului) i const n dreptul acestuia de a declara rzboi sau de a ncheia pacea, de a trimite i primi ambasadori, de a apra teritoriul .a. Ultima putere mai este denumit i putere judectoreasc. Montesquieu este interesat, ndeosebi, de separarea celor trei puteri, ntruct de modul n care acestea sunt separate i se exercit se realizeaz sau nu libertatea politic. Atunci cnd n minile acelorai persoane sau ale aceluiai corp de dregtori se afl ntrunite puterea legiuitoare i puterea executiv, nu exist libertate, deoarece se nate teama c acelai monarh sau acelai Senat s nu ntocmeasc legi tiranice, pe care s le aplice n mod tiranic. Nu exist, de asemenea, libertate, dac puterea judectoreasc nu este separat de puterea legislativ i de cea executiv84. ntr-un sistem de confuzie a puterilor, cnd acelai om sau acelai corp politic, fie al unei minielite (aristocraia), fie al poporului, ar exercita aceste trei puteri, libertatea politic ar fi exclus. n concepia lui Montesquieu, puterea executiv a statului ar trebui ncredinat monarhului, ntruct exercitarea ei presupune aciuni prompte85. n schimb, puterea legislativ ar trebui deinut de ctre popor. Dei Montesquieu folosete termenul de puteri, el are n vedere funcii distincte (ansambluri de atribuii sau prerogative specializate), distribuite unor organisme distincte i care acioneaz n mod separat unul fa de altul86. ntre cele trei puteri, trebuie s existe ns o colaborare, dei ele sunt separate. Colaborarea rezid n special n intervenia sau participarea unei puteri la nfptuirea celeilalte. Astfel, de pild, puterea executiv fixeaz momentul convocrii corpului legislativ i durata sesiunilor sale n raport cu mprejurrile pe care ea le cunoate87. De asemenea, puterea executiv trebuie s ia parte la legiferare prin dreptul su de veto; altminteri, ea va fi curnd deposedat de prerogativele sale88. Monarhului - care deine dreptul de veto, n virtutea cruia se poate mpotrivi voinei puterii legislative (n ipoteza n care acesta ar adopta o lege tiranic) - i este interzis s ia parte la legiferare, adic s statueze. n schimb, puterea legislativ, - dei nu ar trebui s aib, la rndul ei, dreptul de a ine n loc puterea executiv, cci activitatea executiv fiind limitat prin natura ei, este inutil de a o ngrdi,89 - are dreptul i trebuie s aib mputernicirea de a examina n ce chip au fost puse n aplicare legile pe care le-a fcut ea90. Montesquieu contest ns puterii legislative dreptul de a judeca dregtorul nvestit cu atribuia de a apra legea. Ca atare, examinarea modului de aplicare a legilor nu are o finalitate sancionatorie. Oricare ar fi ns aceast examinare corpul legislativ nu trebuie s aib puterea de a judeca persoana i, ca atare, conduita celui mputernicit s pun n aplicare legile. Persoana lui trebuie s fie inviolabil, cci, fiindu-i necesar statului pentru ca corpul s nu devin tiranic, din momentul n care ar fi acuzat sau judecat, nu ar mai exista libertate91. Doctrina constituional i de drept administrativ, precum i practica guvernrii au corectat aceast tez, meninnd inviolabilitatea monarhului, potrivit principiului c regele nu poate grei, dar prevznd
Montesquieu, Op. cit., p.194. Ibidem. 83 Montesquieu, Op. cit., p.195. 84 Idem, p.195-196. 85 Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor n stat, Editura tiinific, Bucureti, 1994, p.11. 86 A se vedea Genoveva Vrabie, Renaterea teoriei separaiei puterilor n stat n Romnia, n Studii de drept romnesc, nr. 3-4/1991; Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Tg. Mure, 1993, p. 208217. 87 Montesquieu, Op. cit., p.202. Dac puterea executiv nu are dreptul de a se mpotrivi iniiativelor corpului legislativ - arat Montesquieu -, acesta va fi despotic, ntruct el i va putea atribui toat puterea pe care o poate dori i va anihila astfel celelalte dou puteri. 88 Idem, p.204. 89 Idem, p.202. 90 Ibidem. 91 Ibidem.
82 81

instituia responsabilitii minitrilor pentru actul de guvernare al monarhului, ntemeiat pe cerina contrasemnrii de ctre membrii guvernului a anumitor acte ale acestuia. Montesquieu a intuit c separaia puterilor aplicat n mod absolut i absurd ar bloca, practic, procesul de guvernare. Dac cele trei puteri nu ar coopera i s-ar nfrna neproductiv i ineficient una pe alta, doar de dragul nfrnrii, ar ajunge la un punct mort, adic la inaciune92. Remediul unui asemenea impas este colaborarea puterilor. Datorit mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite s funcioneze, vor fi nevoite s funcioneze de comun acord93. n schema teoretic a principiului separaiei celor trei puteri specializate n stat (legislativ, executiv, judectoreasc), acestea se exercit de autoriti independente, crora le revin poriuni aproximativ egale de putere. n cadrul competenelor ce le sunt conferite, fiecare putere (autoritate public) deine i exercit o serie de atribuii prin care realizeaz de fapt activiti specifice (legislative, executive sau judectoreti) i, totodat, contrabalanseaz raporturile reciproce dintre ele. Potrivit principiului separaiei puterilor, nici una dintre cele trei puteri nu prevaleaz asupra celeilalte, nu i subordoneaz pe cealalt i nu poate s-i asume prerogative ce revin celeilalte. n plus, fiecare putere are o posibilitate legal i material de a supraveghea cealalt putere i, dac observ ncercri ale acesteia de a-i asuma puteri suplimentare fa de o alt putere, fie prin preluarea unor prerogative ce aparin altei puteri, fie prin adugarea unor puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite, trebuie s sancioneze aceast ncercare94. Un avantaj al separaiei puterilor const n faptul c aceasta indic n mod exact: 1. modul de organizare a autoritilor care vor exercita una din cele trei puteri; 2. modul lor de funcionare; 3. mecanismul de interferen a acestora95. n felul acesta, poporul tie foarte clar cum trebuie aleas sau numit o autoritate, cum funcioneaz aceasta i ce atribuii are. Pe baza precizrii modelului de organizare, funcionare i a atribuiilor, se poate stabili i statutul persoanelor care exercit n cadrul autoritii un anumit tip de putere. De pild, magistraii trebuie s fie independeni, inamovibili i s se supun numai legii. n mod corespunztor, funcionarii publici vor avea un statut special (statutul poliitilor, statutul cadrelor didactice etc.). Pentru parlamentari se poate crea un statut al acestora; regulamentele tuturor Camerelor legislative conin, n dezvoltarea dispoziiilor constituionale, prevederi referitoare la imunitile parlamentare (inviolabilitatea parlamentarilor, lipsa rspunderii juridice pentru voturile i opiniile exprimate n calitate de parlamentar i regimul de incompatibiliti). n momentul n care a fost instituionalizat n constituii, principiului separaiei puterilor i s-au adus multe corective, constnd n colaborarea puterilor. Se va crea ceea ce doctrina denumete checks and balances, adic supravegherea reciproc a celor trei puteri pentru reechilibrarea raportului ntre ele. Dac nelegem principiul separaiei puterilor n mod abstract i rigid, ntre cele trei puteri nu exist nici o legtur; aplicat n condiii practice de guvernare, principiul astfel conceput ar produce haos i dezordine public, ntruct oricare dintre cele trei puteri ar avea nclinaia s se manifeste n mod tiranic. Prin corecia operat, cele trei puteri colaboreaz; colaborarea poate fi rigid sau supl96.

3. Suveranitatea poporului i separaia puterilor n concepia lui Jean-Jacques Rousseau

Preocupat ca i Montesquieu s gseasc o form de guvernmnt care s pun legea mai presus dect omul, pornind de la principiul de baz al operei sale, potrivit cruia legea este emanaia suveranitii poporului i expresia voinei generale (suveranitatea echivalnd aici cu libertatea individului care se nate liber), JeanJacques Rousseau afirm, n primul rnd, dou caracteristici ale suveranitii: inalienabilitatea i indivizibilitatea, care ne intereseaz aici n mod deosebit, celelalte fiind caracterul absolut i calitatea ei de a fi mai presus de orice97. Potrivit concepiei lui Rousseau, admirabil expus n Contractul social, suveranitatea

Idem, p.204. Ibidem. 94 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. 2, Editura Actami, Bucureti, 1995, p.9. 95 Cristian Ionescu, Principalele forme de interferen ale instituiilor de guvernare n statul de drept, n Studii de drept romnesc, nr. 2/1995. 96 Genoveva Vrabie, Op. cit. 97 Spun deci c suveranitatea nefiind dect exercitarea voinei generale nu poate niciodat s fie nstrinat i c suveranul, care nu este dect o fiin colectiv, nu poate fi reprezentat dect prin el nsui; puterea se poate transmite, voina ns nu. (J.J.Rousseau, Contractul social, Editura tiinific, Bucureti, 1951, p.114-115. A se vedea i Jean-Jacques Chevallier, Op. cit., p.114).
93

92

este un drept aparinnd poporului (dar nu suma aritmetic a voinei fiecrui cetean), care nu poate rezulta dect din corpul Naiunii i nu poate fi n nici un caz exercitat de ctre un individ sau de civa98. Concluzia care se desprinde din aceast concepie este simpl: suveranitatea nu poate fi nstrinat i nu poate fi divizat n pri distincte. Rousseau afirm tranant c poporul care i nstrineaz suveranitatea pierde calitatea sa de popor i devine o sum de indivizi disparai i fr nici o legtur ntre ei, dup cum individul deposedat de propria libertate pierde calitatea de om99. Rousseau este ostil deopotriv monarhului absolutist i democraiei reprezentative, ntruct exerciiul suveranitii trebuie deinut, pstrat de popor. Poporul nu poate s-i desemneze reprezentanii i, totodat, s rmn titular al suveranitii. n cazul n care poporul consimte la desemnarea unor reprezentani ai si ntr-un corp politic deliberativ, el se supune implicit voinei acestuia. n astfel de condiii ns, corpul politic constituit din reprezentanii poporului nu exprim voina acestuia, ci voina sa particular. Corpul politic legitim este, pentru Rousseau, compus din indivizi autonomi, liberi i egali n drepturi, care particip direct la problemele statului i care formeaz mpreun, n calitate de ceteni, poporul suveran. Suveranitatea poporului se exercit prin legi, puin numeroase, care nu statueaz dect asupra problemelor interesnd corpul politic n ansamblul su100. n modelul politic (utopic) conceput de Rousseau, voina general a poporului constituind esena suveranitii, puterea legislativ trebuie s fie suveran, celelalte puteri n stat fiindu-i subordonate. Rousseau accept astfel implicit existena unor puteri n stat: poporul stabilit ntr-un corp politic (Parlament), care stabilete legile, i Guvernmntul, compus din indivizi care le pun n executare. Executivul ar fi deci un simplu agent de executare a legilor votate de Parlament101. Guvernmntul deine puterea ca depozitar, el neavnd o putere proprie. Cei ce compun Guvernmntul, fiind, prin graia Suveranului (Poporului), depozitari temporari ai puterii i exercitnd n aceast calitate anumite prerogative de putere, adopt diferite acte, pe care Suveranul le poate modifica, limita sau anula, dup bunul su plac. Dup cum se vede, Rousseau preia modelul anterior de guvernare, bazat pe supremaia puterii monarhului absolut, dar schimb titularul suveranitii absolute, atribuind-o naiunii i reprezentanilor si. Puterea legislativ fiind suprem, rezult c puterea executiv este supus acesteia, ceea ce exclude independena puterilor. Accentul pus pe stricta subordonare a Guvernmntului (a puterii executive) fa de puterea legislativ ilustreaz geniul politic al lui Rousseau102. n ceea ce privete puterea judectoreasc, aceasta este, n concepia filosofului francez, o putere aparte, distinct att de puterea legislativ, ct i de cea executiv103. Totui, datorit specializrii activitii tribunalelor, constnd n aplicarea la cazul concret a unor dispoziii legale, puterea judectoreasc ar constitui o ramur aparte a puterii executive. Fundamental n opera lui Rousseau este ns concepia acestuia c actul prin care un popor se supune unor efi nu este un contract. Nu este dect o nsrcinare, o slujb, n care, ca simpli slujitori ai suveranului, ei exercit n numele lui puterea pe care le-a ncredinat-o i pe care el o poate limita, modifica i lua napoi cnd dorete104. O asemenea concepie se va regsi mai trziu generalizat n doctrina constituional marxist potrivit creia deputaii puteau fi revocai de alegtori dac nu i ndeplineau mandatul corespunztor voinei acestora (practic, a segmentelor de decizie din aparatul de partid i de stat).

4. Consacrarea instituional a principiului separaiei celor trei puteri

Teoria separaiei celor trei puteri n stat a revoluionat gndirea i practica politic ale statelor lumii de la sfritul secolului al XVIII-lea i a generat un proces de rennoire constituional att n Europa, ct i n America de Nord. Succesul teoriei se datora faptului c oferea o alternativ la guvernarea absolutist i o pavz mpotriva tiraniei guvernanilor. Clasa social cea mai interesat n consacrarea i generalizarea principiului separaiei era burghezia. Beneficiarii aplicrii i respectrii separrii i independenei celor trei puteri erau cetenii fiecrui stat, acetia vznd n teoria lui Montesquieu garantarea propriei liberti politice. Continentul european nu era ns suficient de pregtit, n ansamblul su, pentru a instituionaliza principiul separaiei. Realitatea politic cea mai apropiat de esena teoriei lui Montesquieu era sistemul de guvernare din Anglia. De aceea, n aceast ar nu s-au fcut demersuri speciale pentru racordarea procesului
Ovidiu Trsnea, Filosofia politic, Editura Politic, Bucureti, 1956, p.176. Aadar, dac poporul fgduiete doar s asculte, el se dizolv prin nsui acest act i pierde calitatea de popor (J.J. Rousseau, Op. cit., p.115). 100 Pascal Ory (coord.), Nouvelle histoire des idees politiques, Hachette, 1987, p.115. 101 Jean Touchard, Op. cit., vol. 2, p.426. 102 Ovidiu Trsnea, Op. cit., p.184.
99 103 104 98

G.Alexianu, Op. cit., p.14.

J.J. Rousseau, Contractul social, Editura tiinific, Bucureti, 1957, p.164.

de guvernare la sistemul separaiei puterilor, preconizat de Locke i Montesquieu. n afar de aceasta, instituionalizarea principiului separaiei puterilor se lovea de rezistena monarhiei absolutiste. Singura modalitate de consacrare a separaiei era revoluia, micarea social pentru care Europa nu era nc destul de pregtit. n schimb, rzboiul de independen ctigat de coloniile engleze din America de Nord n 1776, n urma cruia acestea s-au desprins definitiv de Imperiul Britanic, a permis ca noile state s-i fureasc sistemul politic potrivit teoriei separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc. Astfel, constituiile fostelor colonii britanice Massachusetts, Maryland, New Hampshire, Virginia, North Carolina .a. au inclus dispoziii privind drepturile omului i o clar separare a celor trei puteri105. n acest sens, poate fi menionat art.4 din Constituia noului stat Carolina de Nord, adoptat n 1776, potrivit creia puterea legislativ, executiv i puterile judectoreti supreme ale guvernmntului trebuie s fie separate pe veci i distinct una de alta. Un text identic se afl n art.6, din Constituia statului Maryland106. De altfel, cu dou decenii n urm celebrul Albany Plan of Union (1754) coninea elemente ale separrii puterii legislative atribuite unui Mare Consiliu constituit din 48 de membri alei de Adunrile Reprezentative din colonii (Houses of Representatives) i puterii executive, ncredinate unui Preedinte General, numit i sprijinit de Coroan107. Fondatorii Constituiei SUA s-au inspirat nu numai din opera politic i filosofic european, dar i din tradiiile de autoguvernare ale fostelor colonii engleze108. Astfel, ei au pus bazele unui sistem politic a crui vigoare nu a fost afectat de trecerea timpului109. Constituia SUA adoptat n 1787 a stabilit o separare rigid a celor trei puteri i o independen strict a acestora. Puterea legislativ a fost ncredinat unui Congres bicameral110, puterea executiv efului statului111, iar puterea judectoreasc instanei supreme i judectoreti112. Modul n care s-au stabilit anumite raporturi, absolut necesare pentru o bun organizare a vieii de stat, ntre puteri dovedete c prinii Constituiei adoptate la Convenia de la Philadelphia, la 17 septembrie 1787, aveau o reprezentare foarte clar a esenei principiului separaiei i a modalitilor corespunztoare concepiei politice a colonitilor, de nfptuire practic a acestuia. James Madison a apreciat c acumularea tuturor puterilor, legislativ, executiv i judectoreasc n aceleai mini, fie ale mai multora, fie ereditar, prin cucerire sau prin alegere, poate n mod just s fie considerat ca o veritabil definiie a tiraniei113. Unul dintre cei mai strlucii constituani, James Madison, a constituit mpreun cu colegii si n Convenie un mecanism flexibil de echilibrare i contrapondere a puterilor n cazul n care vreuna din ele ar fi ncercat s guverneze tiranic. n concepia sa, puterile trebuie s fie astfel distribuite i echilibrate ntre diferite departamente, nct nici una dintre ele s nu poat depi limitele stabilite de Constituie114. n Frana, Revoluia burghez declanat la 14 iulie 1789 mpotriva absolutismului monarhic a permis transpunerea teoriei separaiei puterilor n documente politice menite s exprime ntr-o form instituionalizat programul revoluionarilor. Art. 16 al Declaraiei Drepturilor Omului i Ceteanului, adoptat de Adunarea Naional la 26 august 1789, prevedea c o societate n care garantarea drepturilor nu este asigurat i nici separaia puterilor determinat, nu are Constituie.
105

H.Nelson, John J.Wuest, The primary sources of American Government, G.P. Pulman's Sons, New York 1991, p.3-9. 106 William F.Swindler (ed), Sources and Documents of the United States Constitutions, 1975, p.402 i 373. Guide of US Congress, Washington DC, 1986, p. 873-874. Separaia puterilor o vom regsi, ca principiu n alte numeroase documente, cum ar fi Declaraia primului Congres Continental (14 oct. 1774), Declaraia de Independen (4 iulie 1776), Articolele Confederaiei (adoptate la 15 noiembrie 1776 i ratificate la 1 martie 1781). 108 David J.Bodenhamer, James W. Ely Jr. (editori), The Bill of Rights in Modern America; After 200 Years, Indiana University Press, Bloomington, 1993, p.4-10. 109 Cristian Ionescu, Sisteme constituionale contemporane, Editura ansa, Bucureti, 1994, p.80-82. 110 Art. I, parag. I din Constituie prevede c toate puterile legislative acordate prin aceast Constituie vor fi exercitate de ctre un Congres al Statelor Unite care va fi alctuit din Senat i din Camera Reprezentanilor. 111 Puterea executiv va fi exercitat de ctre Preedintele Statelor Unite ale Americii (Art.II parag. 1). Puterea judectoreasc a Statelor Unite va fi exercitat de o Curte Suprem i de judectorii care vor fi institute i stabilite din cnd n cnd de ctre Congres (Art.III, parag.1). 113 The Federalist Papers, nr. 47. Aceeai idee este subliniat i de Thomas Jefferson n Notes on the State of Virginia. Concentrarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n aceleai mini - afirm Jefferson - este chiar definiia guvernrii despotice. Vezi n acest sens The Federalist Papers nr. 48; Edward H. Levi, Some aspects of separation of powers, Columbia Law Review, nr.3/1976. 114 The Federalist Papers, nr. 48. Pentru o privire de ansamblu asupra doctrinei americane privind separaia puterilor, vezi Philip B. Kurland, The rise and fall of the Doctrine of Separation of Powers n Michigan Law Review nr. 3/1986; Harold J.Krent, Separating the strands in separation of powers controversies, n Virginia Law Review, nr. 7/1987; Michael Brody, Congress, the President and federal equal employment policy making: a problem n separation of powers, n "Boston University Law Review", nr. 2/1980.
112 107

n redactarea primei Constituii scrise adoptate n Frana se ine seama de aceast cerin i se stabilete o separaie foarte strict a celor trei puteri, ceea ce afecteaz nsui procesul de guvernare, ntruct, sub impulsul valului revoluionar, fiecare pretinde prerogative ct mai nsemnate. Potrivit art. 2, Naiunea, de la care eman toate puterile, nu le poate exercita dect prin delegaie. Constituia adoptat n septembrie 1791 delega puterea legislativ unei Adunri Naionale (art. 3), puterea executiv regelui (art. 4), iar puterea judectoreasc judectorilor, alei pentru o anumit perioad de popor (art. 5). Dei Constituantul folosea termenul de putere, se aveau n vedere funciile respective. Constituia stabilea astfel o dubl separare a puterilor: o separare funcional i o separare organic115. Datorit rigiditii n care a fost transpus n Constituie principiul separaiei puterilor, regimul politic instituit avea unele dintre trsturile unui sistem prezidenial. Regele pstra atribuii nsemnate, ndeosebi dreptul de veto, dificil ns de realizat, iar minitrii erau responsabili n faa sa i nu puteau face parte din Adunarea naional116. Folosirea de ctre rege a dreptului su de veto a nemulumit reprezentanii poporului, astfel nct la 10 august 1792 monarhia a fost rsturnat. Noua Constituie (Constituia Anului 1), adoptat n 1793, a stabilit o separaie mai flexibil a puterilor, n spiritul concepiei lui Rousseau. Constituiile adoptate ulterior (n 1795 Constituia directorial a anului III; n 1799 - Constituia din anul VIII a pus bazele sistemului cezarismului democratic al generalului Bonaparte, devenit ulterior mpratul II Napoleon; Constituia din 1814, .a.m.d.) au stabilit diferite modele de transpunere a principiului separaiei n dispoziii constituionale. Constituia adoptat n 1958 a pus bazele unui regim semiprezidenial, n care puterile sunt echilibrate, dei Preedintele Republicii deine puteri considerabile n procesul de guvernare, iar puterile Parlamentului sunt raionalizate117. n ceea ce privete celelalte state europene, se poate spune c acestea, sub impulsul marilor principii democratice i valori general-umane proclamate de Revoluia de la 1789, au purces la furirea unui nou regim constituional dup modelul francez i potrivit propriilor tradiii politice. n cele dou Principate romneti, principiul separaiei puterilor este introdus prin Regulamentele Organice din 1831 i 1832118. Convenia de la Paris din 1858 conine, de asemenea, principiul separaiei, care va fi reluat n constituiile adoptate n 1866, 1923 i 1938119. Dup 1945 principiului separaiei i se aduc limitri substaniale n practica de guvernare. n 1948 s-a renunat formal la principiul separaiei puterilor, acesta fiind nlocuit cu principiul unicitii puterii (Constituia din aprilie 1948). Nici Constituiile ulterioare (din 1952 i 1965) nu au prevzut separaia puterilor, instituind o structur a organelor statului ntemeiat pe principiul puterii unice, ceea ce nu a impietat ns asupra departajrii activitilor fundamentale ale statului. Rsturnarea prin revoluie a regimului politic totalitar i a suportului su instituional - organele supreme i locale ale puterii de stat - a avut ca rezultat, ntre altele, nlocuirea principiului unicitii puterii cu principiul clasic al separaiei puterilor. Documentul politic n care s-a enunat acest principiu a fost Comunicatul Consiliului FSN din 22 decembrie 1989. Printre obiectivele Programului FSN figura separarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n stat. Decretul-lege nr. 2/1989 a preluat acest obiectiv, dndu-i o expresie juridic. Constituia din 1991 nu a prevzut expres - aa cum au fcut-o Constituiile din 1866, 1923 i 1938 - principiul separaiei puterilor, ns acest principiu este aezat de Legiuitorul Constituant la baza organismelor nvestite cu atribuii de suveranitate i a raporturilor ntre acestea. De altfel, art. 2 alin. 1 din Constituia adoptat n 1991 prevede c Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. Exist totui un text n Constituie care face referire la puterile statului; or, acestea nu pot fi dect puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc120. Mai mult chiar, funcia de mediere exercitat de Preedintele Romniei ntre puterile statului face parte din scenariul clasic al teoriei lui Montesquieu: puterile legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i, n caz de dezechilibrare, se declaneaz procedura de reechilibrare. La o

Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1984, p.323. Prin conceptul de separaie funcional se are n vedere stabilirea unor atribuii, sarcini ale statului, iar conceptul de separare organic vizeaz remiterea atribuiilor respective unor organisme diferite. 116 Jean Gicquel, Andr Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Montchretien, Paris, 1985, p.607-608. 117 Cristian Ionescu, Op. cit., p.119-136. 118 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. 2, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p.19-23. 119 Vezi principalele prevederi ale acestor Acte referitoare la separaia puterilor n Genoveva Vrabie, Op. cit., p.133135.
120

115

Potrivit art. 80 alin. 2 din Constituie, Preedintele Romniei exercit funcia de mediere ntre puterile statului.

astfel de procedur se refer art. 80 alin. 2 din Constituie. Este necesar s se observe c Legea nr. 92/1992 se refer expres n coninutul su la principiul separaiei puterilor121. Noile constituii ale Greciei, Portugaliei i Spaniei, care au consacrat trecerea acestor state de la regimuri totalitare la statul de drept, precum i Constituia Turciei, au consacrat n formule moderne principiul separaiei puterilor122. n doctrina i practica constituional contemporane, stabilirea expres n constituii a principiului separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc nu este o cerin sine qua non. Important este ca separaia puterilor s fie determinat sau reglementat n spiritul art. 16 din Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, adoptat de Adunarea Naional la 26 august 1789123. Dup modelul constituiilor moderne, fostele state socialiste au repus n vigoare, fie expres, fie implicit, principiul separaiei puterilor, ca dovad a valorii perene a acestuia124.

5. Evoluia teoriei separaiei puterilor

n decursul celor dou secole de aplicare, teoria separaiei celor trei puteri n stat a luat forme distincte n fiecare regim politic. Practic, nu se ntlnesc dou state n care modalitile concrete de separare sau distribuire a funciilor (puterilor) legislativ, executiv i judectoreasc s aib o form identic. Chiar n cadrul aceluiai stat, ntr-o evoluie istoric mai mult sau mai puin ndelungat, s-au constatat modificri ale raportului ntre puteri, n beneficiul uneia sau alteia dintre ele, dei prevederile constituionale care reglementau distribuirea atributelor de putere au rmas neschimbate. De pild, n practica constituional a Statelor Unite ale Americii, raporturile ntre puteri, ndeosebi ntre puterea executiv i cea legislativ, cunosc o evoluie distinct n fiecare legislatur, respectiv, mandat prezidenial 125. Att puterea legislativ, ct i cea executiv exercit aa-numitele puteri enumerate (puterile expres stipulate n Constituie) i puteri implicite (prerogative care in de natura funciei legislative sau executive).

Art. 1 al Legii pentru organizarea judectoreasc prevede c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului ... S-a creat, n acest fel, un precedent ce ofer Legiuitorului posibilitatea de a stipula ntr-o viitoare lege a organizrii Guvernului (prevzut de art. 72 alin. 2, lit. d din Constituie), cadrul de exercitare a puterii executive.
122 Art. 111 din Constituia Portugaliei, adoptat n 1976, prevede c puterea politic aparine poporului, care o exercit potrivit dispoziiilor constituionale. n continuarea acestui principiu, art. 114 prevede c organele de suveranitate (Preedintele Republicii, Parlamentul, Consiliul Revoluiei, Guvernul i tribunalele) trebuie s respecte separaia i independena stabilite de Constituie. Constituia Spaniei, adoptat n decembrie 1978, prevede c Parlamentul (Cortesurile Generale) exercit puterea legislativ (art. 66), Guvernul exercit funcia executiv (art. 97) i tribunalele i alte autoriti jurisdicionale, stabilite de lege, exercit puterea judectoreasc (art. 117, alin. 3). Art. 11 din Constituia Turciei, adoptat la 7 noiembrie 1982, prevede c dispoziiiie acesteia sunt reguli obligatorii pentru organele legislative, executive i judectoreti. Puterea legislativ este ncredinat Marii Adunri Naionale (art. 7), puterea executiv (i funcia executiv) este exercitat de Preedintele Republicii i Consiliul de Minitri (art. 8), iar puterea judectoreasc revine tribunalelor (art.9). 123 P. Lalumiere, A. Demichel, Les rgimes parlamentaires europens, PUF, 1978, p.445. 124 n Constituia Moldovei, adoptat la 29 iulie 1994, se prevede c puterea legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i colaboreaz n exercitarea prerogativelor ce le revin. Constituia Slovaciei, adoptat la 1 septembrie 1992, reglementeaz distinct cele trei puteri (art. 72-100; 101-123; 141-148). Constituantul a inclus n puterea judectoreasc i Curtea Constituional, ca o autoritate independent, nvestit cu mandatul de a apra principiile constituionale (art. 124-140). Art. 2, alin. 1 din Constituia Cehiei, adoptat la 16 septembrie 1992, prevede c autoritatea statului (puterea poporului) se exercit prin organismele puterii legislative, executive i judectoreti. Puterea legislativ aparine Parlamentului (art. 15), puterea executiv este ncredinat Preedintelui (art. 54-66) i Guvernului, care reprezint organe cu atribuiile executive cele mai mari (art.67, alin.1: Guvernul este organul cel mai nalt al puterii executive), iar puterea judectoreasc se exercit de tribunale independente (art. 81). n sistemul puterii judectoreti este inclus i Curtea Constituional (art. 83-89). Art. 1 din Actul Constituional al Poloniei, adoptat la 17 octombrie 1992, prevede c puterea legislativ este ncredinat Seimului i Senatului, puterea executiv Preedintelui Republicii i Consiliului de Minitri, iar puterea judectoreasc tribunalelor independente. n Constituia Bulgariei, adoptat la 12 iulie 1991, se prevede c puterea legislativ aparine Adunrii Naionale (art. 62), puterea executiv Preedintelui Republicii i Consiliului de Minitri (art. 92-116), iar puterea judectoreasc autoritilor judiciare. 125 Nota distinct a acestei evoluii este, dup caz, sporirea puterii personale a Preedintelui prin asumarea de ctre acesta a celor mai multe responsabiliti de guvernare (teoria personalizrii puterii) n detrimentul unui Congres care evit s uzeze de prerogativele sale constituionale, ori ascendena Congresului asupra unei administraii conduse de un preedinte considerat slab. A se vedea n acest sens Arthur M. Schlesinger Jr., The Imperial Presidency, Houghton Mifflin Co., Boston, 1990, p.378-392.

121

n ceea ce privete puterile implicite (implied powers), Congresul sau Preedintele exercit diferite puteri, la limita competenelor lor stabilite de Constituie, graie crora i impun influena asupra altor sectoare126. Sursa puterilor implicite este interpretarea diferitelor texte din Constituie. Astfel, printr-o interpretare extensiv a anumitor texte constituionale, Preedintele SUA devine mai puternic dect Congresul fr ca echilibrul constituional ntre puteri s fie grav deteriorat127. De aceeai latitudine beneficiaz teoretic i Congresul, care, de pild, deine dreptul de a ntocmi toate legile care vor fi considerate necesare i corespunztoare pentru punerea n aplicare a puterilor legislative ce i s-au conferit de Constituie (Art. 1 Seciunea 8 Clauza 18). Constituia nepreciznd despre ce legi este vorba, Congresul este liber s aprecieze n aceast materie. Practic, ns, Preedintele a dat substan, de cele mai multe ori, puterilor implicite. Dei ntrecerea n materie de prerogative constituionale se desfoar ntre Executiv i Legislativ, puterea judectoreasc nu este exclus. n fond, se poate spune cu deplin temei c, ntr-o interpretare extensiv a textelor constituionale, preedintele Curii Supreme de Justiie a Statelor Unite, John Marshall, a creat, n 1803, pincipiul controlului pe cale judectoreasc al constituionalitii legilor128. Curtea Suprem de Justiie deine o putere considerabil n sistemul de guvernare american, ea fiind exercitat prin aplicarea combinat a autoritii judiciare prescrise n Constituie, a legislaiei adoptate de Congres, interpretat de magistrai, i a unei bogate jurisprudene129. O alt deformare n practic a principiului separaiei celor trei puteri este delegarea legislativ, care const n transmiterea (legal i legitim) de ctre Parlament, puterii executive a unora dintre prerogativele sale legislative. n felul acesta, Executivul dobndete o putere proprie de reglementare, constnd n dreptul de a emite n anumite condiii norme general-obligatorii, avnd fora juridic a legii. Cerina unei astfel de delegri legislative este motivat n esen prin avantajul adoptrii unor reglementri de o strict specializare (care face inoportun dezbaterea politic partizan n Parlament a unui proiect de lege) i al rapiditii prin care poate legifera Executivul. n ciuda unor puternice opoziii n doctrina constituional, delegarea legislativ este astzi unanim admis i prevzut n constituiile statelor130. n constituii, unele moderne, se recunoate nu numai delegarea legislativ131, dar i o putere de reglementare proprie guvernului132, graie creia puterea executiv se poate substitui puterii legislative. Mai mult chiar, prin posibilitatea recunoscut Guvernului de a-i asuma rspunderea n faa forului legislativ asupra unui proiect de lege (art. 113, alin. 1 din Constituia Romniei)133, se recunoate Executivului o preponderen asupra Parlamentului, ntruct, printr-o asemenea procedur, Guvernul beneficiind de sprijin parlamentar - i impune o anumit decizie, tiind c va fi susinut n pofida votului negativ al opoziiei minoritare. Dup primul rzboi mondial, n multe state europene Executivul a luat msuri pentru raionalizarea puterii legislative, care au mers, practic, n unele situaii, pn la suspendarea sau dizolvarea Parlamentului. Dup al doilea rzboi mondial, parlamentele europene au exprimat interesele unei multitudini de fore politice care i cuceriser legitimitatea popular n lupta mpotriva Germaniei naziste i fceau acum parte din forul legislativ. ntr-un astfel de parlament multicolor, n care nici un partid nu avea o majoritate absolut, jocul politic se desfura n arena parlamentar, guvernele minoritare nefiind n stare s guverneze fr un suport parlamentar consistent.

Louis Fisher, Constitutional Conflicts between Congress and the President, Princeton University Press Princetown, 1985, p. 18-27. 127 Potrivit Art. 1 Seciunea 8, revine Congresului dreptul de a declara rzboi, dar Preedintele este comandantul suprem al forelor armate (terestre i navale), precum i al grzilor naionale din unele state (art. II, Seciunea 2). Constituia neprevznd cu exactitate i exhaustiv coninutul acestei atribuii prezideniale, diferii preedini au uzat de ea, trecnd peste puterile Congresului i dispunnd trimiterea armatei americane n operaiuni militare mpotriva altor state fr aprobarea formal a forului legislativ. n acest mod s-a conturat un drept necontestat al Preedintelui de a dispune, fr autorizarea Congresului, lansarea trupelor n afara granielor pentru aprarea securitii naionale a SUA sau pentru a proteja vieile americanilor. (Louis Fisher, Op. cit. p.284-289; Johnny H. Killian (Ed.) The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation, Library of Congress, Washington D.C., 1987, p.463 i urm.) 128 Johnny H.Killian, Op. cit., p.716-717. 129 Charles H. Pritchett, The American Constitution, McGraw-Hill Book Co., New York, 1977, p. 83 i urm. 130 A se vedea, pentru practica constituional american, Peter H. Aranson, Ernest Gellhorn, Glen O. Robinson, A Theory of Legislative Delegation, n Cornell Law Review, nr. 6/1983; Theodore J. Lowi, Delegation of Powers to Administrative Agencies, n The American University Law Review, nr. 2/1987; Lawrence Tribe, American Constitutional Law, Mineola, New York, 1988, p.362-369. 131 A se vedea, de pild, art. 114 din Constituia Romniei, art. 168 din Constituia Portugaliei, art. 76 i 77 din Constituia Italiei. 132 A se vedea art. 37 din Constituia Franei, art. 201 din Constituia Portugaliei, art. 97 din Constituia Spaniei. 133 A se vedea art. 196 din Constituia Portugaliei, art. 49 din Constituia Franei, art. 112 din Constituia Spaniei.

126

Constituia Franei din 1946 a consacrat o astfel de realitate politic, cu grave repercusiuni asupra procesului de guvernare. Puterile Parlamentului erau teoretic substaniale, dar fragmentarea forelor politice din interiorul su mpiedic buna guvernare. De aceea, Constituantul din 1958 a cutat s gseasc un antidot la atotputernicia Parlamentului, prevznd o serie de mecanisme pentru raionalizarea acestuia134. Unul dintre mecanisme este atribuirea prerogativelor de jurisdicie constituional Consiliului Constituional. Este interesant de observat n acest sens c n timp ce Guvernul poate ridica n dezbaterile legislative excepia de neconstituionalitate a unei propuneri de lege sau a unui amendament de origine parlamentar, forul legislativ nu are nici o cale de atac mpotriva exceselor puterii de reglementare a guvernului135. Ulterior, datorit segmentrii forului legislativ ntr-o majoritate parlamentar stabil i opoziie, raionalizarea Parlamentului s-a diminuat n fapt. n practica parlamentar, membrii forului legislativ francez, n special deputaii, au contrabalansat deprecierea rolului puterii legislative n raporturile acesteia cu Executivul, prin amplificarea de facto a dreptului lor la informare i de control asupra membrilor guvernului, precum i prin creterea influenei lor asupra deciziei luate de puterea executiv136. Ca instrumente pentru atenuarea reducerii rolului Parlamentului se folosesc, ntre altele, constituirea unor organisme extraparlamentare controlate, ns, de Parlament, avnd rolul de a selecta i prelucra informaii din anumite domenii de activitate, folosite ulterior n activitatea parlamentar, mediatizarea prin canale proprii de televiziune a lucrrilor parlamentare, ndeosebi a Orei ministeriale, recrutarea unor specialiti, folosii de deputai n ndeplinirea propriilor atribuii .a. Datorit acestei practici praeter legem, sporesc specializarea i eficiena activitii legislative a Parlamentului n dauna forei politice a Guvernului. Cu toate acestea, n prezent se consider c rolul puterii executive este primordial fa de cel al puterii legislative. Principalul realizator al politicii naionale este Guvernul, care stabilete i conduce politica naiunii (art. 20, alin. 1 din Constituia Franei) sau, altfel spus, asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice (art. 101, alin. 1 din Constituia Romniei). Din aceast perspectiv, rolul Parlamentului const n adoptarea legilor (de fapt, n amendarea i aprobarea proiectelor de lege prezentate de Guvern) i n controlul parlamentar, iar cel al Executivului - n exercitarea efectiv a puterii politice n conformitate cu programul de guvernare legitimat de Parlament (n regimurile parlamentare) sau de corpul electoral (n regimurile prezideniale), printr-un complex aparat birocratic. Dei parlamentele din diferite state ntreprind eforturi pentru contrabalansarea puterii Executivului, rmn o constant a activitii de conducere politic trecerea pe plan secundar a competiiei (raporturilor) ntre Legislativ i Executiv, corespunztor mecanismelor separaiei puterilor, i evidenierea, n schimb, a confruntrii ntre Guvern i societatea civil, n special sindicate i partide neparlamentare, care pretind c exprim nemulumirea electoratului, a unor segmente socioprofesionale ale populaiei fa de anumite obiective ale programului de guvernare sau msuri guvernamentale nepopulare. Centrul unei astfel de lupte politice, n care se contest practic legitimitatea Guvernului, nu mai este Parlamentul, care ofer un cadru democratic de negocieri i soluionare a conflictelor ntre majoritate i opoziia parlamentar prin vot, locul acestuia fiind luat de grupurile de interese, sindicate, formaiuni politice nereprezentative (uneori susinute de partidele din opoziie) al cror scop comun este rsturnarea Guvernului fr recurgerea la moiunea de cenzur137. Consecina acestei schimbri const nu numai n sporirea complexitii i dificultii actului de guvernare, ci i n preocuparea de racordare a aparatului birocratic administrativ la cerina formulrii i aplicrii unor decizii administrative rapide i eficiente. Teoria i practica separaiei puterilor n prezent se ndeprteaz, aadar, de forma iniial a principiului sau i caut forme noi de transpunere. Aceasta nu nseamn nicidecum c factorii politici, doctrina, Guvernantul n general, nu ar mai vedea n separaia puterilor antidotul tiraniei. Dimpotriv, statul de drept este indisolubil legat de acest principiu. i mai mult ca oricnd are valoare principiul c o

Cristian Ionescu, Sisteme constituionale contemporane, Editura ansa, Bucureti, 1944, p. 119 i urm.; JeanLouis Quermonne, Le gouvernement de la France sous la V-me Rpublique, Dalloz, Paris, 1983, p. 52-56. 135 Art. 41 din Constituia Franei prevede c dac n cursul procedurii legislative se constat c o propunere sau un amendament nu este de domeniul legii sau este contrar unei delegaii (legislative) acordate n virtutea art. 36, Guvernul poate opune inadmisibilitatea (textelor). n caz de dezacord ntre Guvern i Preedintele Camerei Legislative interesate, Consiliul Constituional, la cererea unuia dintre acetia, hotrte n termen de 8 zile. A se vedea i Jean Louis Quermonne, Op. cit., p. 571 i 389. 136 Guy Carcassonne, La resistence de l'Assemblee Nationale a l'abaissement de son role, n Revue franaise de science politique, nr. 4-5/1984. Micrile greviste din Frana din decembrie 1995 declanate de sindicate i sprijinite de partide politice de stnga sunt un exemplu al mutrii luptei politice din Parlament pe strzi.
137

134

societate n care separaia puterilor nu este stabilit, nu are Constituie, deci nu se respect i nu se garanteaz libertatea politic a individului. Astzi, ns, fenomenul politic este din ce n ce mai profund, mai legat de problemele globale ale unei regiuni sau continent, sau chiar ale Planetei, jocul politic este tot mai abil i discret, societatea civil revendic tot mai mult dreptul, puterea de a participa la conducere. Pentru aceste considerente s-a putut spune c teoria separaiei puterilor parcurge un proces de mbtrnire138. Apar noi centre de putere (ne referim la corpurile intermediare) - la fel de legitime ca i cele trei puteri - care preiau pe seama lor decizia, dei o transpun, o obiectiveaz n cadrul (modelul clasic) teoriei lui Montesquieu. n prezent, accentul nu se pune pe separaia puterilor, ci pe colaborarea lor139. Nu trebuie omis din acest proces influena puterilor, fcut nu numai de partidele politice, ci i de sindicate i organizaii neguvernamentale, care i impun uneori voina asupra puterilor, determinndu-le s ntreprind, sau nu, anumite aciuni guvernamentale140. Din evoluia modern a principiului separaiei puterilor nu ar trebui s excludem nici ali factori noi: a. participarea maselor la conducere prin referendum i iniiative legislative populare, restrngndu-se astfel principiul reprezentrii; b. instituionalizarea n constituii a unor autoriti noi, avnd rolul i funciile ombudsmanului; apar astfel noi forme de control asupra autoritii administraiei publice centrale i locale; c. recurgerea la justiia constituional, nfptuit de o autoritate politic jurisdicional independent (Curile Constituionale), n condiiile n care puterea executiv deine dreptul de sesizare a acesteia (art. 41, alin. 2 i art. 61 din Constituia Franei, modificat prin Legea nr. 74-904 din 29 octombrie 1974, art. 144 lit. a din Constituia Romniei); d. nfiinarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ, care funcioneaz pe lng Parlament, Consiliul Suprem de Aprare, afiliat Executivului, Consilii Supreme ale Magistraturii, cu atribuii n organizarea puterii judectoreti, Curile de Conturi etc.; e. discordana care apare uneori ntre formalismul legal, existent n cadrul fiecrei puteri, i funcionalismul actului de guvernare, din care pot rezulta procese de decizie ce nu pot fi ncadrate cu uurin n nici una dintre cele trei puteri n stat;141 f. instituionalizarea unor cvasiforme de control cetenesc asupra unor departamente ale executivului prin sesizarea instanelor de contencios administrativ, n legtur cu acte administrative ilegale i abuzuri ale administraiei; g. dublarea principiului separaiei puterilor cu raporturile politice ntre majoritatea parlamentar (Guvernul majoritar) i opoziie, din care poate s rezulte transpunerea regulilor jocului politic specifice separaiei puterilor n confruntri ntre partidele politice parlamentare; h. controlul societii civile, ndeosebi prin mijloace de pres, asupra mecanismelor de decizie guvernamental i a transpunerii n practic a programului de guvernare, ceea ce duce la desacralizarea puterii i la sporirea responsabilitii autoritilor legislative, executive i judectoreti fa de ceteni. Toi aceti factori i pun amprenta asupra modului de transpunere practic a teoriei separaiei puterilor, ceea ce determin perspective noi, suplimentare, de analiz a teoriei, n scopul schirii unor modele perfecionate de echilibru i colaborare a puterilor, n raport cu noile realiti i forme ale jocului politic142.

1. Noiunea de mecanisme de interferen a structurilor de guvernare

138 139 140

Ioan Muraru, Op. cit., p.12. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. I, Europa Nova, Bucureti, 1996, p.82.

Un exemplu elocvent, n acest sens, l constituie declanarea procesului de modificare a Legii nvmntului nr. 84/1995 ca urmare a grevei studenilor din octombrie 1995, dei legea respectiv fusese adoptat cu puin vreme nainte. 141 Avem n vedere natura juridic controversat a procurorului financiar i a Plenului jurisdicional i a instanelor Curtii de Conturi a Romniei, instituia complex a Consiliului Revoluiei, definit de Constituia Portugaliei ca organ de suveranitate naional, care beneficiaz de putere legislativ n domeniul propriu de activitate. 142 A se vedea Thomas O. Sargentich, The Contemporary Debate about Legislative-Executive Separation of Powers, n Cornell Law Review nr. 3/1987.

II. PRINCIPALELE MECANISME DE INTERFEREN (COLABORARE) A STRUCTURILOR DE GUVERNARE

Prin caracteristicile, rolul i funciile ce le-au fost conferite de ctre Constituie, instituiile de guvernare, adic organismele prin care se exercit prerogativele de putere (Parlament, eful statului i Guvernul, precum i formele i metodele lor de organizare i funcionare), reflect natura sistemului politic al unui stat, fiind un indiciu pentru caracterul democratic, sau, dimpotriv, totalitar al acestuia1. Fiecare dintre organismele sau instituiile de guvernare adopt o serie de decizii potrivit competenei ce le-a fost conferit prin Constituie sau printr-o lege organic. Evident, este vorba de decizii politico-juridice adoptate de un organism specializat, nvestit cu prerogative ale puterii i ale autoritii publice, care acioneaz n virtutea legii i ntr-un cadru prescris de acestea. Din multitudinea deciziilor politice vom alege, de pild, pe acelea care constau n votarea sau adoptarea unei legi i punerea acesteia n aplicare (executare), n formarea Guvernului, ori deciziile luate n urma controlului parlamentar. Se poate lesne observa c toate categoriile de decizii enunate (legiferarea i actul de executare a unei legi, numirea Guvernului i controlul parlamentar) sunt de natur a reflecta esena guvernrii, care const n folosirea autoritii n concordan cu legea pentru a proteja anumite scopuri pe care deintorii puterii le consider dezirabile2. Prin mecanisme de interferen a structurilor de guvernare se nelege ansamblul metodelor sau formelor prin intermediul crora instituiile guvernante, exercitndu-i prerogativele constituionale, concur printr-o interferen la nfptuirea conducerii sistemului social global. Abordnd relaia ntre caracterul mecanismelor de interferen ale autoritilor publice i natura sistemului politic, unii autori consider c cele mai importante decizii politice sunt luate de o mic elit aflat la putere. Ali autori susin, dimpotriv, c asemenea decizii sunt rezultatul interaciunii i al conflictului ntre mai multe grupuri - dintre care nici unul nu deine i nu exercit puterea decisiv3. Aceast ultim opinie rezult din concepia teoretic pe care se bazeaz principiul separaiei: nici unul dintre organismele de guvernare sau de conducere global a societii nu ar putea deine i nu ar putea exercita puterea n chip discreionar sau n detrimentul celorlalte, ntruct Constituantul nu a conferit nici unuia dintre ele o putere absolut, ci, dimpotriv, a prevzut un sistem de verificare i echilibrare reciproc denumit checks and balances prin intermediul cruia fiecare putere vegheaz ca cealalt s nu fie exercitat abuziv i s strice astfel echilibrul existent ntre ele. ntr-un sistem politic, rolul hotrtor n adoptarea i, aplicarea deciziilor politice majore revine Guvernului i Parlamentului. Aceasta nu nseamn c tribunalul ar fi exclus automat de la jocul politic ntre celelalte autoriti sau puteri publice. n procesele n care sentina pronunat de un tribunal vizeaz, de pild, interesele politice cu caracter naional, se poate admite opinia c sentina respectiv are i
1 ntr-o definiie sintetic, sistemul politic constituie totalitatea proceselor de decizie care privesc ansamblul unei societi globale. (Jean William Lapirre, L'analyse des Systmes politiques, P.U.F., Paris, 1973, p.34). Aceast definiie exprim, ns, finalitatea sistemului politic - asigurarea adoptrii unor decizii, msuri, acte politice .a. la nivel micro i macro-social, prin care este organizat i condus o anumit societate i nu sistemul n sine. n opinia autorului american Robert A. Dahl, sistemul politic este orice model stabil al relaiilor umane care include putere, norme de conduit sau autoritate (Robert A. Dahl, Modern Political Analysis, Englewood Cliffs, New Jersey, 1963, p.6). ntr-o alt opinie, prin sistem politic se nelege ansamblul de organisme care adopt/stabilesc decizii politice, norme general-obligatorii, standarde de conduit, a cror nclcare atrage fora represiv a statului. (Gilbert Abcarian, George S. Mazannat, Contemporary Political Systems. An Introduction to Government, Charles Scribner's Sons, New York, 1970, p.10-12). 2 Bernard Russell, Political Ideals, Barnes and Noble, New York, 1963, p.21. Pentru o analiz comparativ a domeniului politicii i ndeosebi a organismelor i mecanismelor prin care se asigur guvernarea n domeniile legislativ, executiv i judectoresc, a se vedea Gilbert Abcarian, George S. Massanat, Op. cit., p. 171-262. 3 Ibidem, p.4-5.

implicaiile unei decizii politice4. De asemenea, n unele sisteme constituionale, instanelor le revine sarcina de a verifica conformitatea legilor cu Constituia, putnd declara o lege votat de Parlament i promulgat de eful statului ca fiind neconstituional. n consecin, legea sau dispoziia legal neconstituional nu se aplic prii care a invocat ntr-un proces excepia de neconstituionalitate. Precizm ns c o decizie judectoreasc nu poate avea un caracter politic, ci doar implicaii sau consecine politice. Magistratul trebuie s fie neutru din punct de vedere politic, el supunndu-se numai legii. Mecanismele de interferen (colaborare) a celor trei puteri puse n aplicare separat de Parlament i Guvern, potrivit prerogativelor ce le-au fost conferite fiecreia prin Constituie, precum i principiile care guverneaz raporturile ntre cele dou corpuri guvernante i metodele folosite pentru transpunerea acestor principii n practic i pun amprenta, ns, nu numai pe sistemul politic, dar i pe regimul politic5, putnd fi luate ca reper pentru caracterizarea acestuia ca un regim politic democratic sau, dimpotriv, ca un regim politic totalitar. ntre structurile de guvernare exist o strns interferen. Interferena puterii legislative cu cea executiv i judectoreasc este un rezultat al aplicrii principiului separaiei puterii. Dei n teorie, aa cum a fost ea fundamentat de gnditorii secolului al XVIII-lea -, cele trei puteri sunt separate, realitatea constituional confirm numai parial aceast separare. Practica constituional a demonstrat c o separaie absolut ntre puteri ar echivala cu un blocaj constituional. Pentru a nu bloca mecanismul constituional, teoreticienii au impus o interferen ntre puteri i chiar modaliti de conlucrare i colaborare ntre ele. Esenial pentru orice sistem constituional este ca, permindu-se interaciunea puterilor, s nu se afecteze substana principiului separaiei, care i pstreaz ntru totul valoarea. n practica constituional a statelor s-au conturat mai multe modaliti de interferen sau interaciune ntre Parlament, ca organism de guvernare nsrcinat, n principal, cu votarea legilor i controlul activitii executivului i, pe de alt parte, Guvern, nsrcinat s execute legile i s exercite conducerea general a administraei publice. Aceste modaliti sunt prevzute expres n Constituia fiecrei ri i deci au o for juridic absolut. n practica constituional, modalitile de jonciune i interferen a prerogativelor parlamentare cu cele ale executivului sunt mult mai diverse, de la un sistem constituional la altul, putndu-se ntlni variante, mai mult sau mai puin asemntoare. Aceast mare diversitate a raporturilor ntre Parlament i Guvern confer specificitate i originalitate sistemelor constituionale existente astzi n lume. Firete, fiecare dintre cele dou instituii guvernante se afl n raporturi mai mult sau mai puin strnse i cu alte organisme: partide politice, uniuni sau confederaii sindicale, grupuri de presiune, organizaii ceteneti, asociaii umanitare, religioase .a., care le influeneaz, ntr-un fel sau altul, deciziile politice, dar aceste raporturi au o importan secundar. Raporturile reciproce i interaciunea existente ntre Parlament i Guvern sunt diferite de la un stat la altul, deosebirea principal ntre ele fiind generat de caracterul sistemului politic: prezidenial sau parlamentar.

2. Modaliti de aciune a puterii executive asupra Parlamentului

A. Desemnarea unor membri ai Parlamentului de ctre puterea executiv Acest procedeu const n desemnarea expres a unor parlamentari de ctre eful puterii executive. n Canada, membrii Senatului sunt numii de Guvernatorul General la propunerea Primuluiministru. n condiiile n care propunerile fcute de Premier nu trebuie s corespund anumitor criterii obiective, rezult c acesta are o deplin libertate de opiune i de selecie. Potrivit art. 59 alin. 2 din Constituia Italiei, Preedintele Republicii poate numi cinci senatori pe via dintre cetenii care au merite deosebite n viaa social, tiinific, artistic sau literar. n Marea Britanie, Life Peerage Act, adoptat n 1959, confer Reginei i Primului-ministru dreptul s acorde titlul de lord unor personaliti proeminente din lumea tiinific, politic, artistic .a. Acest titlu este conferit pe via i d dreptul persoanei gratificate s devin membru al Camerei Lorzilor. Titlul de lord nu poate fi ns transmis,
n sistemul constituional american, puterea judectoreasc este foarte puternic i influent, unele dintre deciziile Curii Supreme fiind socotite adevrate decizii politice. A se vedea, n acest sens, Johnny H. Killian (editor), The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation, Congressional Research Service, Library of Congress, Washington D.C. 1987; p.631-636; p.703-713; Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, Mineola, New York, 1988, p.23-26. 5 A se vedea, n acest sens, Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol. 1, Cujas, Paris, 1973, p.284-286.
4

avnd deci o valoare viager6. Un alt exemplu l constituie sistemul constituional al Germaniei Federale, n care membrii Bundesratului (Camera Superioar a Parlamentului) sunt numii i revocai de guvernele landurilor. Fiecare land are rezervate din oficiu 3 mandate n Bundesrat, numrul acestora putnd s creasc n funcie de mrimea populaiei landului respectiv pn la 6 mandate. n prezent, Bundesratul are 68 de membri, toi fiind numii de puterea executiv. Constituia SUA permite Guvernatorului unui stat s numeasc prin delegaie un senator n locul senatorului ales al crui mandat a ncetat nainte de termen n perioada vacanei Congresului local (art. 1, paragraful 3). Legat de aceast practic a existat i procedeul care consta n depunerea de ctre Guvern a unor aa-zise candidaturi oficiale. Prin acest procedeu, Guvernul impune alegerea unui candidat al su, fcnd presiuni asupra electoratului. Acest procedeu se aplic ndeosebi n America Latin i a fost, de asemenea, procedeul clasic al regimurilor politice comuniste, n care listele de candidai erau pregtite i aprobate iniial de forurile partidului unic. B. Intervenia puterii executive n organizarea intern a activitii camerelor legislative Un exemplu evocat, n acest sens, este controlul constituional exercitat de Consiliul Constituional n Frana asupra regulamentelor celor dou Camere7. Potrivit art. 61 din Constituia Franei, Regulamentele Camerelor legislative sunt supuse n mod obligatoriu controlului de constituionalitate. Controlul este neutru, dar constituionalitatea regulamentelor nu este raportat exclusiv la Constituie, ci i la legi organice, ordinare, inclusiv la ordonane emise de Guvern8. Preedintele Franei are dreptul de a ataca o lege ordinar prin care se ncalc puterea de reglementare a Guvernului, potrivit art. 37 din Constituie. n general, ideea de control al constituionalitii regulamentelor Camerelor este acceptat n doctrina i practica constituional, dei se consider c, prin aceasta, atributele suveranitii Parlamentului ar putea fi afectate9. Scopul fundamental al acestui control - izvort din doctrina separaiei puterilor - l constituie, fr ndoial, prevenirea asumrii de ctre Parlament, prin intermediul regulamentelor Camerelor legislative, a unor prerogative - altele dect cele care i-au fost conferite expres prin Constituie - graie crora Parlamentul ar cumula o for superioar fa de cea a celorlalte dou instituii de guvernare, ndeosebi a Guvernului, deteriornd, astfel, echilibrul puterilor. Un exemplu clasic de implicare a puterii executive n organizarea intern a Parlamentului este convocarea acestuia de ctre eful statului n sesiuni extraordinare. Astfel, de pild, potrivit art. 63 alin. 2 din noua Constituie a Romniei, la cererea Preedintelui Romniei, Camera Deputailor sau Senatul se ntrunesc n sesiuni extraordinare. De asemenea, Guvernul particip la stabilirea ordinii de zi a fiecrei Camere legislative, putnd astfel interveni n organizarea edinelor acestora. C. Implicarea direct a puterii executive n activitatea legislativ a Parlamentului Ponderea procedurilor de intervenie este ns diferit, n funcie de tipul de sistem politic: prezidenial sau parlamentar. Domeniile n care puterea executiv este ndrituit s se implice n derularea unor activiti parlamentare sunt: a) iniiativa legilor; b) participarea la dezbaterile parlamentare; c) mesajele adresate de ctre eful statului naiunii prin intermediul Parlamentului. n general, iniiativa legilor este conferit deopotriv Parlamentului i puterii executive. n Constituia Romniei din 1866 se prevedea c iniiativa legilor aparine celor dou Camere ale Reprezentanei Naionale i regelui. Un text identic coninea i Constituia din 1923. Constituia din 1938 a

Se apreciaz c, n prezent au devenit membri ai Camerei Lorzilor, ca efect al nnobilrii, peste 500 de personaliti ale vieii cultural-artistice, politice, tiinifice din Marea Britanie. n 1963, Parlamentul a adoptat un nou act normativ care permite lorzilor s renune la titlul lor (eventual, pentru a candida la demnitatea de membru al Camerei Comunelor) i, de asemenea, recunoate femeilor provenind din nalta aristocraie dreptul de a li se transmite prin succesiune titlul de lord i a deveni, astfel, membre ale Camerei Lorzilor. Charles Cadoux, Op. cit., p.287. Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p.454. 9 n legtur cu verificarea constituionalitii regulamentelor parlamentare de ctre Curi (tribunale) constituionale, a se vedea Deciziile nr. 45/1994 i 46/1994 ale Curii Constituionale (Monitorul Oficial nr. 131 din 17 mai 1994); Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, vol. 2, Europa Nova, 1996, p.412-416; Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituionale, Actami, Bucureti, 1995, p.138-140; Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. 1, Actami, Bucureti, 1995, p.89; Ion Deleanu, Justiia constituional, Lumina Lex, Bucureti, 1995, p.240.
8 7

ncredinat iniiativa legilor monarhului, cele dou Camere legislative putnd propune doar proiecte de lege n interesul obtesc al statului. n sistemul constituional francez actual, iniiativa legilor aparine Guvernului i Parlamentului. n sistemul constituional italian, iniiativa aparine Guvernului, fiecrui membru al Camerelor, ca i organelor care au fost nvestite cu aceasta de ctre o lege constituional. De asemenea, poporul are dreptul de iniiativ a legilor prin intermediul propunerii fcute de ctre cel puin 500.000 alegtori a unui text redactat pe articole (art. 71 din Constituia Republicii Italiene). Dreptul Guvernului (al puterii executive) de a iniia proiectele de lege are rdcini istorice i este o rmi contemporan a regimului confuziei de puteri, caracteristic monarhiei absolutiste. n prezent, implicarea executivului n procesul legislativ prin iniierea proiectelor de lege are o justificare politic. Guvernul este responsabil pentru conducerea general a administraiei i asigur realizarea politicii interne i externe a statului (art. 101 alin. 1 din Constituia Romniei). n virtutea acestei responsabiliti, Guvernul trebuie s dein prerogativa de a propune Parlamentului proiecte de legi i, totodat, de a face amendamente la propunerile legislative prezentate de parlamentari. n plus, Guvernul poate deine o putere de reglementare proprie (potrivit Constituiei) sau delegat de Parlament, n virtutea creia are dreptul s emit n anumite condiii norme cu putere de lege. n ceea ce privete participarea membrilor Guvernului la dezbaterile forului legislativ, practica general parlamentar relev c minitrii pot participa la edinele Camerelor. Desigur, comisiile pot hotr ca anumite lucrri ale acestora s se desfoare fr prezena membrilor Guvernului. Justificarea dreptului membrilor Guvernului de a participa la lucrrile Parlamentului, inclusiv la cele ale comisiilor parlamentare, este aceeai ca n cazul dreptului de iniiativ legislativ. Potrivit noii Constituii a Romniei (art. 110; alin. 2), participarea membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului este obligatorie dac li se solicit prezena. Potrivit Regulamentului Senatului, preedintele acestuia poate invita un reprezentant al Guvernului la edina de stabilire a proiectului ordinii de zi. n ceea ce privete stabilirea ordinii de zi a Camerei Deputailor, Regulamentul acestei Camere prevede c la edinele biroului su permanent n care se dezbate proiectul ordinii de zi poate participa, la cerere, un membru al Guvernului. n sistemul nostru constituional, minitrii au acces, de asemenea, la lucrrile comisiilor Camerei Deputailor i Senatului care pot, ns, decide ca anumite lucrri ale lor s se desfoare fr prezena reprezentanilor Guvernului. n concordan cu regulamentele celor dou Camere, dezbaterea proiectelor de lege este precedat de prezentarea de ctre iniiatorul acestora a motivelor care au condus la promovarea proiectului. La discutarea acestuia va putea lua cuvntul n cele dou Camere i reprezentantul Guvernului. De altfel, n componena Guvernului Romniei se afl un ministru pentru relaia cu Parlamentul, instituie preluat din dreptul constituional francez. O alt form de intervenie direct a puterii executive asupra celei legislative const n mesajele adresate periodic, de eful statului, Parlamentului privind probleme de interes general. Aceast procedur a fost inclus pentru prima dat n Constituia Statelor Unite ale Americii, dar are la baz cutuma constituional britanic referitoare la mesajul Tronului. Potrivit paragrafului 3 al Articolului II din Constituia SUA, din cnd n cnd, Preedintele va informa Congresul asupra strii Uniunii i i va recomanda s ia n considerare msurile pe care el le apreciaz a fi necesare i oportune. Aceste msuri reprezint, practic, programul legislativ al Administraiei, Congresul fiind dator s ia n dezbatere cererile formulate cu acest prilej de ctre preedinte. Potrivit art. 18 din Constituia Franei, Preedintele Republicii comunic cu cele dou Camere ale Parlamentului prin mesaje citite i care nu dau natere la nici o dezbatere10. n sistemul politic prezidenial, preedintele, fiind ales prin vot universal i direct, este egal, din punct de vedere reprezentativ, cu Parlamentul i totui se adreseaz naiunii prin intermediul acestuia. Este, acesta, nc un argument care demonstreaz supremaia principiului suveranitii poporului i rolul Parlamentului de depozitar a1 acesteia. Este vorba de mesaje foarte importante. Preedintele S.U.A. se poate adresa naiunii sau unor categorii sociale direct, prin mijloace de pres (alocuiuni televizate, conferine de pres, articole, declaraii publice .a.), dar, n acest dialog, problemele dezbtute, ca i msurile preconizate pentru soluionarea acestora nu au importana celor care figureaz n Mesajul anual al preedintelui. n Constituia Statelor Unite nu se preconizeaz concret procedura folosit pentru adresarea mesajului. Astfel, preedintele poate adresa un mesaj scris sau mesajul poate fi prezentat chiar de preedinte. De pild, pn n anul 1969, mesajele preedintelui american nu erau prezentate de el nsui. n practica constituional francez sunt folosite ambele modaliti de prezentare a mesajului.
Jean Massot, La Prsidence de la Rpublique en France, Notes et Etudes Documentaires, nr. 4343-4347 din 21 decembrie 1976, p.113-115.
10

n practica constituional romneasc interbelic, regele deschidea sesiunea Reprezentanei Naionale printr-un mesaj la care fiecare adunare ntocmea un rspuns (art. 90 din Constituia din 1923). n dreptul constituional romn, procedura prezentrii de ctre preedintele republicii n faa Parlamentului a unor mesaje (dri de seam) asupra exercitrii atribuiilor sale i asupra dezvoltrii statului a fost introdus prin Legea nr. 1/1974 pentru instituirea funciei prezideniale. De menionat este faptul c preedintele ales n anul 1974 nu a prezentat nici o dare de seam n faa Marii Adunri Naionale, socotind c expunerile fcute cu diferite prilejuri omagiale, n faa Parlamentului sau a unor foruri naionale, suplineau ndatorirea sa constituional. n noua Constituie a Romniei se prevede c preedintele adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. Dispoziia reduce coninutul mesajelor la principalele probleme politice, dei, de pild, problemele economice sau cele de protecie social sunt cel puin la fel de importante ca i cele politice. Este adevrat c, n ultim instan, problemele economice sau sociale au implicaii politice, dar aceast relaie ntre economic i politic nu este un argument puternic pentru depirea ngustrii coninutului mesajelor prezideniale. n afar de aceasta, Constituia nu stabilete o periodicitate a mesajelor preedintelui adresate Parlamentului. D. Prerogativele puterii executive privind finalizarea procesului legislativ Evident, un asemenea gen de participare a puterii executive la procesul de adoptare a legilor, corelat i cu dreptul acesteia de iniiere a proiectelor de lege, este, aparent, de natur s pun un semn de ntrebare asupra supremaiei Parlamentului. n asemenea condiii, suveranitatea Parlamentului nu ar fi compromis? Parlamentarii nu s-ar transforma din reprezentani ai naiunii n funcionari ai executivului? Rspunsul la aceste ntrebri nu poate fi dect negativ. n realitate, intervenia puterii executive este pur formal i nu impieteaz asupra exercitrii de ctre parlamentari a mandatului lor n condiii de deplin libertate i la adpost de o eventual presiune guvernamental. n practica constituional s-au conturat dou ci de intervenie a Executivului n aceast materie asupra legislativului: a) sancionarea i promulgarea legilor; b) dreptul de veto. Procedura sancionrii i promulgrii legilor izvorte din doctrina separaiei puterilor i este un ultim efort al puterii executive pentru a preveni un eventual abuz al puterii legislative care s-ar lsa tentat ca, votnd o lege, s-i impun punctul de vedere n mod discreionar nu numai unei puteri sau alteia, ci poporului, care este, n ultim instan, destinatarul legii. Aadar, eful statului, dispunnd de puterea de a promulga legea adoptat de Parlament, o supune unei ultime verificri n ceea ce privete coninutul acesteia i, chiar, constituionalitatea ei. Promulgarea echivaleaz cu o autentificare a legii. Prin actul promulgrii, legea devine executorie, capt for juridic11. Dup promulgare, legea este publicat ntr-o colecie oficial care cuprinde n ordine cronologic toate legile adoptate de Parlament. Pentru motive lesne de neles, n Constituie este prevzut un termen rezonabil n care eful statului promulg legea. Potrivit prevederilor noastre constituionale, termenul respectiv este de 20 de zile. Preedintele Romniei poate trimite napoi legea Parlamentului - doar o dat -, pentru a fi examinat. Trebuie reinut faptul c preedintele nu poate face presiuni asupra Parlamentului, ncercnd s propun o anumit redactare a vreunui articol sau s modifice substana legii. Legea poate fi meninut n forma n care a fost votat iniial. Mai mult, pentru o nou adoptare, nu este cerut o alt majoritate de voturi fa de faza iniial. De asemenea, Preedintele Romniei poate sesiza Curtea Constituional asupra constituionalitii legii. n aceste dou cazuri, promulgarea legii este obligatorie n termen de 10 zile de la primirea legii readoptate de ctre Parlament sau de la primirea deciziei Curii Constituionale prin care se confirm constituionalitatea legii. Dup cum se poate observa, prerogativele Preedintelui Romniei n acest caz sunt pur formale, el neputnd bloca procesul legislativ, care rmne fieful Parlamentului. Sunt ns, n unele ri, i situaii cnd eful statului deine un autentic drept de veto, opunndu-se astfel legii adoptate de Parlament i refuznd s o semneze12. b) Din punct de vedere juridic, refuzul efului statului de a promulga legea este o expresie a dreptului su de veto. Acest drept este conferit efului statului att n republicile prezideniale, ct i n
Charles Cadoux, Op. cit., p. 289 Art. 1 paragraful 7 clauza 2 din Constituia SUA prevede c dac un proiect de lege oarecare va fi restituit de ctre Preedinte n limitele a 10 zile (fr duminici) dup ce i-a fost naintat, proiectul va fi promulgat ca lege ca i cum ar fi fost semnat de el, n afar de cazul cnd Congresul mpiedic restituirea prin suspendarea sesiunii, i astfel nu va deveni lege.
12 11

republicile parlamentare. Dreptul de veto poate fi exercitat i de monarh. Cum ns n epoca contemporan monarhiile au mbrcat o form constituional sau parlamentar, dreptul de veto al monarhului s-a atrofiat. Astfel, potrivit art. 62 din Constituia Spaniei, regele sancioneaz i promulg legile adoptate de Cortesurile Generale (Parlamentul). Constituia nu prevede, ns, dreptul monarhului de a refuza sancionarea unei legi. De asemenea, monarhul Marii Britanii nu a mai exercitat dreptul de veto de la nceputul secolului al XVII-lea, iar regele Franei, cruia i s-a recunoscut un drept de veto suspensiv prin Constituia din 1791, a pltit cu capul acest drept de a se mpotrivi voinei Adunrii Naionale. n prima Constituie a Franei (1791), sancionarea unei legi era n realitate un veto suspensiv, durnd maximum 4 ani (dou legislaturi, mandatul fiind de 2 ani). n cazul n care eful statului refuz s sancioneze decretele legislative, acestea nu mai puteau si fie prezentate n timpul aceleiai legislaturi, urmnd a fi reluate dup urmtoarele dou legislaturi13. Potrivit Constituiei S.U.A., dac preedintele nu semneaz legea n termen de 10 zile de la data la care i-a fost trimis de Congres spre promulgare, aceasta intr automat n vigoare. Preedintele Statelor Unite ale Americii poate opune ns vetoul su oricrei legi. Congresul nu poate depi acest veto dect dac adopt din nou legea respins de preedinte cu o majoritate de 2/3 din numrul congresmenilor14. Guvernatorii statelor membre ale Uniunii beneficiaz de un aa-numit item veto15. Potrivit acestor proceduri, guvernatorul unui stat i exprim dezacordul fa de o anumit parte a textului legislativ adoptat de Congresul local. Altfel spus, el opune veto la un articol sau capitol dintr-o lege local, restul articolelor urmnd s se aplice. O variant a procedurii constituionale americane de veto este aa-numitul poket veto16. Potrivit acestei proceduri, n ultimele 10 zile ale sesiunii parlamentare, preedintele poate refuza semnarea unei legi dac i este trimis n acest termen de Congres pentru a fi semnat dup care i suspend lucrrile. n cazul n care preedintele utilizeaz procedura de poket veto, refuznd s semneze legea respectiv, n sesiunea urmtoare a Congresului procesul legislativ de adoptare a acesteia este reluat de la nceput. E. Delegarea legislativ ntr-un singur caz este permis uneori, n condiii stabilite n Constituie, ca puterea executiv s se implice efectiv n activitatea legislativ, prelund prerogativele de reglementare primar a relaiilor sociale, care n mod normal sunt exercitate doar de puterea legislativ. n general, asemenea acte sunt denumite decrete-lege, ordonane, decrete legislative .a. n viaa fiecrui stat pot interveni situaii cnd Parlamentul se afl n imposibilitatea de a se ntruni pentru a legifera i chiar situaii social-politice ce impun adoptarea rapid a unei reglementri juridice. n asemenea condiii, procedura parlamentar fiind mai greoaie, se abiliteaz Guvernul s ia msuri rapide - inclusiv de legiferare. Originea acestei abilitri se gsete n tradiia constituional britanic, care acorda efului statului - regele - atribuia de a lua pe cale de regulament toate msurile necesare pentru a garanta sigurana politic i aprarea regatului17. Caracteristicile decretului-lege sunt: a) are putere de lege; b) poate modifica sau abroga legile. Sunt cazuri cnd prin decret-lege se modific sau chiar se suspend Constituia (Decretul-lege nr. 3052 din 5 septembrie 1940 a suspendat Constituia Romniei din 1938, iar Decretul-lege nr. 2 din 27 decembrie 1989 a modificat implicit Constituia rii noastre din 1965); c) singura condiie procedural cerut este ca organismul emitent s fie competent s-l adopte; d) decretul-lege trebuie s fie supus ratificrii Parlamentului la proxima sa sesiune. n istoria constituional a diferitelor ri sunt situaii cnd decretele-legi nu trebuiau s fie supuse ratificrii corpului legislativ18. n Romnia, practica emiterii decretelor-legi a fost folosit n diferite perioade istorice. Iniial, a fost instituit de Alexandru Ioan Cuza dup modelul francez. Astfel, n art. 18, alin. 2 al Statutului
Marcel Prlot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel; Dalloz, Paris, 1984, p.328-329. Fred R. Harris, Paul L. Haim, America's Legislative Process; Congress and the State, Scott, Foresman and Co, Glenview, Illinois, 1983, p.404-407; Christopher H. Pyle, Richard M. Pious, The President, Congress and the Constitution, Free Press, New York, 1984 p.219-220.
14 13

Christopher H. Pyle, Richard M. Pious, Op. cit., p. 220-221. Idem, p.221-222. 17 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, vol. 1, Casa coalelor, Bucureti, 1942, p.151. n prezent, rolul reginei Angliei n procesul legislativ este pur formal. (Anthony H. Birch, The British System of Gouvernment, Allen and Unwin, London, 1987, p.24).
16

15

A se vedea pe larg problematica teoretic a decretelor-lege i aspecte istorice ale acestei instituii constituionale n Paul Negulescu, George Alexianu, Op. cit., p.148-155.

18

Dezvolttor al Conveniei de Paris din 1858, se prevedea c Decretele ce pn la convocarea noii Adunri se vor da de Domn, dup propunerea Consiliului de Minitri i a Consiliului de Stat, vor avea putere de lege. De asemenea, n art. III al Modificaiunilor ndeplintoare Statutului se arat c n cazul cnd guvernul ar fi nevoit a lua msuri de urgen care cer concursul Adunrii Elective i al Senatului, n timpul cnd aceste adunri nu sunt deschise, ministrul va fi dator a le supune la cea dinti convocaiune, motivele i rezultatele acestor msuri. Aceast practic a mai fost folosit n Romnia n timpul primului rzboi mondial. Constituia din 1923 a ratificat, prin art. 133, unele dintre decretele-lege adoptate n perioada anterioar. Sub imperiul Constituiei din 1938, regele avea dreptul ca n timpul cnd adunrile legiuitoare erau dizolvate i n intervalul dintre sesiuni s fac n orice privin decrete cu putere de lege, care urmau a fi supuse adunrilor spre ratificare la cea mai apropiat sesiune a acestora (art. 46). Prin Decretul-Lege nr. 3052 din 5 septembrie 1940, cele dou Camere ale Parlamentului au fost dizolvate i, prin urmare, de la aceast dat pn la constituirea Parlamentului n urma alegerilor generale din noiembrie 1946, s-a legiferat prin decrete-lege. Constituia din 1948 a prevzut crearea unui organism ales din rndul parlamentarilor Prezidiul Marii Adunri Naionale - cruia i s-a conferit atribuia de a emite decrete cu putere de lege. Constituia din 1952 a preluat ntocmai prevederea din Constituia din 1948. n anul 1961, acest organism i-a schimbat denumirea n Consiliul de Stat. Din punct de vedere al naturii sale juridice, Prezidiul Marii Adunri Naionale i Consiliul de Stat ntruneau caracteristicile de organ suprem de stat cu activitate permanent, subordonat Marii Adunri Naionale19. Avnd aceast calitate, Consiliul de Stat era nvestit cu atribuia de a emite, n anumite condiii, decrete cu putere de lege care erau apoi supuse dezbaterii M.A.N. potrivit procedurii de adoptare a legii. Aceste decrete, din punct de vedere al coninutului lor, ntruneau caracteristicile decretului-lege, dei nu purtau aceast denumire. Practica propriu-zis a decretelor-lege a fost reluat n decembrie 1989 n condiiile dizolvrii Marii Adunri Naionale i a Consiliului de Stat i a fost folosit pn la constituirea Parlamentului Romniei n urma alegerilor din 20 mai 1990. n sistemul constituional francez, actual, practica decretelor-lege, folosite ntre 1875-1958, este preluat sub denumirea de ordonane (art. 38 din Constituie). n Frana, acest procedeu poate fi folosit mai ales n materie bugetar. Astfel, dac proiectul de buget introdus de Guvern nu este adoptat de Parlament n 70 de zile, Guvernul are dreptul (art. 47 din Constituie) s adopte el nsui actul normativ respectiv prin ordonan. Acest procedeu este cunoscut n doctrin sub denumirea de delegarea de legislaie i este practicat n mod general. Din punct de vedere conceptual, delegarea de legislaie sau delegarea puterii legislative const ntr-un transfer de prerogative de la Parlament ctre Guvern privind adoptarea unui act normativ. Tendina parlamentarilor de a delega puterea legislativ celei executive are caracter general, n pofida faptului c numeroi autori i se opun20. Principalul argument adus de adversarii teoriei delegrii puterii legislative se ntemeiaz pe principiul potrivit cruia delegata potestas non delegare possum. Cu alte cuvinte, dac Parlamentul deine i exercit o putere delegat, el nu ar mai avea, la rndul su, vocaia de a delega sau nstrina o putere ce nu i aparine. O asemenea lips de vocaie a Parlamentului de a ncredina altei puteri exerciiul legiferrii a fost intuit i de John Locke, care spunea c legislativul nu poate transfera puterea de a adopta legi, ntruct o deine ca o putere delegat de popor i nu o poate transfera altuia. Poporul singur poate desemna forma (organul) care se va constitui n putere legislativ. Cnd poporul a spus - continu Locke Noi vom ncredina puterea i vom fi guvernai de legi fcute de astfel de oameni (adic parlamentari) i n astfel de forme, nimeni altcineva nu poate spune c alii vor face legile pentru el21. Practica constituional a convins, ns, cea mai mare parte a doctrinarilor de
Pentru o analiz istoric a acestei instituii, a se vedea T. Drganu, Cteva consideraii - prin prisma dezvoltrii constituionale a rii noastre asupra locului i rolului Consiliului de Stat al Republicii Populare Romne n sistemul organelor statului, n S.U.C. (seria Drept), 1962; Nistor Prisca, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.428-431; Tudor Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic 1972, p.376-380; T. Dumitrescu, Natura juridic i efectele decretelor cu putere de lege n raport cu prevederile constituionale, n Revista romn de drept, nr. 10/1970, p.64-66; Mircea Lepdtescu, Sistemul organelor statului n Republica Socialist Romnia, Editura tiinific, Bucureti, 1966; I. Benditer, Consiliul de Stat a1 Republicii Populare Romne, n Justiia Nou , nr. 6/1963; Nistor Prisca, Alfred Carsian, Marea Adunare Naional i Prezidiul Marii Adunri Naionale, Editura tiinific, Bucureti, 1959. 20 Richard I. Goldsmitch, Ins. V. Chandha and the Nondelegation Doctrine: a Speculation, n Syracuse Law Review, vol. 35, nr. 2, 1984; Davis Schoenbrod, The Delegation Doctrine: Could the Court Give it Substance, n Michigan Law Review, vol. 83, nr. 5, 1985; Johnny H. Killian, Op. cit., p.67-80; C. Herman Pritchett, The American Constitution, McGraw-Hill Book Co, New York, 1977, p.152-154. 21 John Locke, Concerning Civil Government, Second Essay, n Great Books of the Western World, vol. 33, Enciclopedia Britanica, Chicago, 1993, p.58.
19

necesitatea ca Parlamentul s nvesteasc puterea executiv cu atributul de a legifera n anumite condiii stabilite chiar de Parlament. Argumentul hotrtor au fost complexitatea i tehnicizarea actului de conducere social, care ar impune adoptarea rapid a unor msuri legislative pentru rezolvarea unor probleme acute22. Potrivit art. 114 din noua Constituie a Romniei, Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen care intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Constituia Spaniei din 1978 prevede, de asemenea, n art. 83 c Parlamentul (Cortesurile Generale) poate delega Guvernul, printr-o lege-cadru, s edicteze reguli avnd putere de lege (decrete legislative). n legea-cadru se stabilesc precis domeniul de reglementare i durata delegrii. Guvernul poate adopta i decrete-lege n caz de necesitate extraordinar i urgent. Parlamentul portughez (Adunarea Republicii) este competent, potrivit art. 164 lit. e din Constituie, s confere Guvernului autorizaia de a legifera. Fiind astfel nvestit cu o adevrat competen legislativ. Guvernul portughez poate emite decrete-legi n domeniile care nu sunt rezervate Adunrii Republicii, precum i n domeniile respective, potrivit legii de abilitare. Consecvent opiniei n favoarea delegrii, articolul 38 din Constituia Franei abiliteaz Guvernul ca, pentru nfptuirea programului su, s cear Parlamentului autorizaia de a lua hotrri, ntr-un termen limitat, msuri care n mod normal sunt de domeniul legii. Dispoziii avnd un coninut asemntor sunt stipulate i n alte constituii. Astfel, potrivit articolului 44 din Constituia Greciei, n circumstane excepionale, de necesitate, de extrem urgen i neprevzut, Preedintele Republicii poate, la propunerea Consiliului de Minitri, s edicteze acte cu valoare legislativ. Aceste acte sunt supuse, potrivit dispoziiilor art. 72, paragraful 1 din Constituie, ratificrii Camerei Deputailor ntr-un termen de 14 zile de la edictarea lor sau de la convocarea n sesiune a forului legislativ. F. Dizolvarea Parlamentului n practica constituional a statelor, problema conflictului ntre Parlament i puterea executiv, reprezentat n acest caz de eful statului (monarh sau preedinte), a devenit notorie, fiind n ultim instan soluionat n Constituia fiecrui stat. Conflictul ntre Parlament i preedinte este de fapt un conflict ntre prerogativele constituionale ale celor dou instituii guvernante i se manifest att pe plan intern, ct i n relaiile internaionale23. ntotdeauna, conflictul se soluioneaz prin mijloace legale (constituionale). Forma cea mai grav pe care o poate lua un astfel de conflict const n refuzul Parlamentului de a acorda votul de ncredere Guvernului. ntr-o asemenea situaie, soluionarea crizei impune dizolvarea Parlamentului de ctre eful statului. Trebuie precizat c o asemenea msur este posibil numai n regimurile parlamentare. n statele n care Parlamentul are o organizare bicameral, dizolvarea poate fi dispus, fie n privina ambelor Camere, fie n privina unei singure Camere. De obicei, Camera vizat este Camera inferioar. n conformitate cu art. 89 din Constituia Romniei, preedintele rii poate s dizolve Parlamentul dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac forul legislativ nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. 3. Modaliti de aciune a Parlamentului asupra executivului A. Intervenia Parlamentului n formarea executivului i n desemnarea unor nali demnitari ai puterii executive Rolul Parlamentului n formarea executivului este foarte complex i difer n funcie de sistemul politic - prezidenial sau parlamentar -, precum i n funcie de realitile social-politice i tradiiile constituionale din fiecare ar. n primul rnd, trebuie menionat prerogativa Parlamentului, n republicile parlamentare, de a alege i revoca pe preedinte (art. 43 pct. 10 din Constituia Romniei din 1965; art. 29/A alin. 1 i art. 31 alin. 1 lit. f din Constituia Ungariei; art. 83 din Constituia Italiei; art. 54 din Constituia R.F.G.).

22 23

Christopher H. Pyle, Richard M. Pious, Op. cit., p.174-175. Michael J. Glennon, Constitutional Diplomacy, Princeton University Press, New Jersey, 1990, p.35-36.

n afar de alegerea i revocarea efului statului, n unele sisteme constituionale, Parlamentul alege i revoc guvernul sau alege pe primul-ministru. Potrivit art. 62 din Constituia R.F.G., n Germania, cancelarul federal este ales fr dezbateri de ctre Bundestag (Camera inferioar) la propunerea Preedintelui Republicii Federale. O form de participare direct a Parlamentului la constituirea executivului, de fapt, a guvernului const n desemnarea membrilor acestuia, inclusiv a primului ministru, de ctre eful statului, din rndul parlamentarilor. Exemplul clasic nc n vigoare este cel al Marii Britanii. Senatul Statelor Unite avizeaz numirile n nalte funcii de demnitar, fcute de preedinte. B. Intervenia Parlamentului n activitatea executivului Aceast modalitate de intervenie parlamentar n activitatea executiv este posibil n mai multe situaii: a) rspunsul dat de Parlament unor probleme la solicitarea guvernului sau a efului statului (ex. rspunsul adresat n parlament la mesajele adresate de eful statului). b) constituirea unor comisii de anchet asupra activitii unor departamente ale executivului. Astfel, a devenit deja o tradiie pentru fiecare Parlament s-i constituie din snul su comisii parlamentare de anchet. Exemplul clasic l constituie sistemul constituional al Statelor Unite ale Americii. Comisiile de anchet ale Camerei Reprezentanilor i ale Senatului sunt foarte temute, deoarece, prin prerogativele ce le-au fost ncredinate, ele au dreptul s ancheteze orice probleme considerate de membrii acestora ca importante pentru comisie, de la probleme privind, de pild, securitatea naional, livrri de arme, trafic de droguri, pn la trafic de influen sau alte delicte comise de nali funcionari. Raportul ntocmit de comisie poate fi public sau secret 24. c) ntrebri i interpelri adresate membrilor guvernului. Potrivit regulamentelor de organizare i funcionare ale fiecrei Camere, parlamentarii se bucur de dreptul de a adresa ntrebri sau de a-i interpela pe membrii guvernului, inclusiv pe primul-ministru. Aceast practic este general, fiind diferite doar elementele tehnice de adresare a ntrebrilor sau a interpelrilor, precum i modalitile de rspuns. Cel interpelat poate refuza n anumite situaii i condiii s rspund la o anumit ntrebare, justificnd refuzul su prin considerente de aprare a unor secrete de stat sau a securitii naionale. d) dreptul la informare. n sistemul nostru constituional, de pild, parlamentarii au dreptul s solicite, n cadrul dreptului de control parlamentar, prin preedinii Camerelor sau ai comisiilor date, informaii, documente de la Guvern i de la celelalte organe ale administraiei publice. Sistemul constituional francez cunoate urmtoarele modaliti de adresare a ntrebrilor i interpelrilor: a) ntrebri orale cu sau fr dezbatere (ntrebarea este adresat de ctre un parlamentar unui membru al Guvernului care rspunde n urmtoarea edin a Camerei; dac se solicit dezbaterea pe marginea ntrebrii se acord un timp limitat, att pentru prezentarea ntrebrii, ct i n legtur cu aceasta, eventual pentru susinerea ei de ctre parlamentari). n acelai sistem constituional, o ntrebare oral urmat de dezbateri se numete interpelare. De cele mai multe ori, interpelarea d natere la discuii contradictorii, confruntri de opinii ideologice, interese politice i de partid .a. i se poate sfri chiar prin demisia Guvernului. b) ntrebri scrise. Ele nu rezult din Constituie, ci dintr-o cutum datnd de la nceputul secolului XX, care a fost receptat n regulamentele Camerelor. ntrebrile scrise privind politica general a Guvernului sunt adresate primului-ministru. n sistemul constituional romnesc actual, Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de senatori. De asemenea, oricare Camer legislativ poate adopta o moiune prin care i exprim poziia cu privire la problema ce a fcut obiectul interpelrii. C. Intervenia Parlamentului asupra unor autoriti executive Este forma cea mai ampl prin care forul legislativ i manifest poziia sa de reprezentant al naiunii fa de puterea executiv. Este un procedeu rspndit, dar formele sale difer de la un sistem constituional la altul. Ca modalitate, este cunoscut punerea sub acuzare a efului statului, precum i a minitrilor. Minitrii i ceilali nali demnitari pot fi deferii justiiei pentru comiterea unor fapte penale, dar procedura este diferit fa de cea folosit fa de cetenii care ar comite aceleai fapte: luare de mit, evaziune fiscal, omucidere, spionaj, nalt trdare etc.
Steven S. Smith, Cristopher J. Deering, Commitees in Congress, Congressional Quatlerly Inc., Washington D.C., 1990, p.23.
24

De obicei, prin Constituie sunt fixate procedura, organismul sau organismele la care se face apel. Astfel, potrivit articolului 61 din Constituia Republicii Federale Germania, oricare Camer a Parlamentului poate pune sub acuzare pe preedintele republicii n faa Tribunalului constituional federal pentru violarea voluntar a legii fundamentale sau a unei legi federale. Cererea de punere sub acuzare trebuie prezentat de cel puin 1/4 din membrii Bundestagului (Camera inferioar) sau ai Bundesratului (Camera superioar). Decizia de punere sub acuzare trebuie aprobat cu o majoritate de 2/3 din membrii Camerei respective. Acuzaia este susinut de un reprezentant al Adunrii care a votat punerea sub acuzare. Potrivit aceluiai articol, dac Tribunalul constituional federal constat c preedintele republicii s-a fcut vinovat de o violare voluntar a legii fundamentale sau a unei alte legi federale, l poate declara eliberat din funcie. n sistemul constituional francez (art. 68 din Constituie), preedintele republicii nu este responsabil de actele svrite n exerciiul funciei sale dect n caz de nalt trdare. El nu poate fi pus sub acuzare dect de cele dou Camere, care au hotrt printr-un vot identic n scrutin public i cu o majoritate absolut a membrilor care le compun. Preedintele este judecat de nalta Curte de Justiie. n ceea ce privete membrii guvernului, acetia rspund penal pentru actele svrite n exerciiul funciilor lor, calificate drept crime sau delicte n momentul cnd au fost comise. n Statele Unite ale Americii este cunoscut procedura de impeachment. Aceast procedur const n punerea sub acuzare a nalilor demnitari ai statului, inclusiv a preedintelui. Procedura cuprinde dou faze: Camera Reprezentanilor este nvestit cu dreptul de a pune sub acuzare prin votul majoritii simple a membrilor acesteia, judecata propriu-zis urmnd a fi fcut de Senat. n cazul cnd este judecat preedintele, lucrrile Senatului vor fi prezidate de preedintele Curii Supreme. Procedura de judecat seamn foarte mult cu cea folosit n faa unei instane. Pentru acuzare se cere votul a 2/3 din numrul senatorilor prezeni25. Potrivit articolului 108 din Constituia Romniei, urmrirea penal a membrilor guvernului este cerut de cele dou Camere ale Parlamentului, precum i de Preedintele Romniei. n Romnia, potrivit Constituiei din 1965, preedintele rii a fost rspunztor fa de Marea Adunare Naional. Aceasta fiind singura dispoziie constituional referitoare la rspunderea preedintelui, se poate trage concluzia c legiuitorul, instituind n 1974 funcia de preedinte al republicii, nu a avut n vedere o rspundere penal sau material a acestuia, ci doar o form de rspundere politic. Potrivit noii Constituii a rii (art. 84 alin. 3), Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. n acest caz, competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie n condiiile legii. Preedintele este demis la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare. Art. 95 din Constituie a instituit i o procedur de suspendare a Preedintelui Romniei. Teoretic, este posibil ca preedintele suspendat s nu fie demis n urma referendumului. Problema este c, dac ntr-o asemenea ipotez, s-ar face aplicaia art. 96 alin. 1 din Constituie potrivit cruia, n cazul n care preedintele este n imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor, intervine vacana prezidenial. ntro atare situaie, n termeni de trei luni de la constatarea vacanei, guvernul ar urma s organizeze alegeri prezideniale. n literatura de specialitate s-a emis opinia c, n cazul n care electoratul a refuzat demiterea preedintelui, interimatul funciei acestuia, instituit n virtutea art. 97 alin. 1 din Constituia Romniei, nceteaz, iar preedintele suspendat i reia exerciiul mandatului su26. Guvernul rspunde politic n faa Parlamentului, aceasta fiind o alt form de intervenie a puterii legislative n activitatea executiv. n sistemele prezideniale, Guvernul nu este responsabil fa de Parlament (n S.U.A., de pild); deci, forma de intervenie menionat este o modalitate utilizat n sistemele parlamentare, precum i n statele al cror sistem politic este construit pe o sintez a celor dou sisteme. n Romnia - n care sistemul politic este semiprezidenial, Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Articolul 20 din Constituia Franei prevede c Guvernul rspunde n faa Parlamentului. Aceast norm cu valoare de principiu este corelat cu dispoziiile cuprinse n articolele 49 i 50 din legea fundamental care stabilesc condiiile i procedura rspunderii. Responsabilitatea Guvernului este angajat de premier n faa Adunrii Naionale cu prilejul prezentrii unei declaraii de politic general sau a programului su. Adunarea Naional pune n cauz responsabilitatea Guvernului prin votarea unei moiuni de cenzur.
25 26

Johnny H. Killian (coord.), Op. cit., p.602-608; C. Herman Prichett, Op. cit., p.155-158. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. 2, Iai, 1992, p.217.

4. Categorii tipologice de structuri de guvernare n ciuda existenei unei mari diversiti de sisteme constituionale, literatura de specialitate a reuit s disting patru mari categorii de structuri de guvernare, criteriul de difereniere fiind principiul separaiei celor trei puteri: a) regimul confuziei puterilor; b) regimul separaiei rigide; c) regimul separaiei suple sau al colaborrii puterilor; d) regimul semiprezidenial27. A. Regimul confuziei puterilor Acest regim const n deinerea i exercitarea de ctre acelai organ a prerogativelor constituionale de natur legislativ i executiv. Modalitile concrete de deinere sau de concentrare a puterii i de exercitare a acesteia difer de la un stat la altul. Teoretic, este posibil ca Parlamentul s concentreze pe lng prerogativele sale legislative i de control i atribuii ale puterii executive. n acest caz, este necesar ca Parlamentului s i se confere n mod permanent sau el s fie nvestit pentru o anumit perioad cu atribuii de natur executiv avnd o importan deosebit. Este vorba, n principal, de ndrituirea Parlamentului de a adopta msuri pentru executarea propriilor legi sau, de pild, de a constata i sanciona anumite contravenii etc. Potrivit Constituiei Romniei, preedintele rii (organism aparinnd puterii executive) este ndrituit s instituie prin decret starea de asediu sau starea de urgen, urmnd ca msura adoptat s fie ncuviinat de ctre Parlament (art. 93), care este, de altfel, competent, n virtutea art. 72 alin. 3 lit. e, s reglementeze prin lege organic regimul strii de asediu i al celei de urgen. De asemenea, potrivit art. 114 din Constituia Romniei, Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Potrivit aceluiai articol, n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen care intr n vigoare dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. n baza art. 16 din Constituia Franei, preedintele este nvestit cu prerogative speciale (puteri excepionale) constnd n luarea oricror msuri cerute de circumstane pentru aprarea instituiilor republicii, independenei naiunii, integritii teritoriului, asigurarea autoritii de stat constituionale. Dei nu au tangen cu regimul confuziei puterilor, aspectele relevate ilustreaz posibilitatea executivului de a-i spori puterea.

B. Regimul separaiei rigide a puterilor (regimul prezidenial) Separaia absolut sau rigid a celor trei puteri caracterizeaz, ndeosebi, sistemele prezideniale. Constituia este cea care stabilete departajarea net a puterilor. Pentru o analiz teoretic a sistemului, are relevan ndeosebi departajarea puterii legislative de cea executiv. n sistemele politice prezideniale, modalitile de interaciune a celor dou structuri guvernante sunt mai puin numeroase i mai puin complexe dect n regimurile politice parlamentare. Desigur, exist o anumit colaborare ntre executiv i Parlament, dar aceasta este limitat i de cele mai multe ori ctigul de cauz revine executivului. n epoca contemporan, n afara Statelor Unite ale Americii, care au fundamentat n doctrina constituional i instituionalizat pentru prima oar sistemul prezidenial, au adoptat acest regim statele Americii Latine, precum i unele state africane. n general, regimurile prezideniale se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: a) puterea executiv este ncredinat prin Constituie preedintelui, nvestit, totodat, cu largi responsabiliti n conducerea general a statului; b) preedintele este ales prin vot universal, egal, direct i secret pentru un mandat a crui durat variaz de la un sistem constituional la altul (4 ani n Statele Unite ale Americii, 7 ani n Frana i Turcia, 4 ani n Romnia etc.); procedura alegerii preedintelui este, din punct de vedere al reprezentativitii, similar cu cea prevzut pentru alegerea Parlamentului. n acest fel, preedintele deine o poziie egal cu cea a Parlamentului n ceea ce privete reprezentarea naiunii;

Profesorul Charles Cadoux distinge trei tipuri de structur guvernamental: regimul confuziei puterilor; regimul separaiei stricte a puterilor, regimul colaborrii puterilor, Op. cit., p.296-304.

27

c) preedintele nu poate dizolva Parlamentul, iar acesta nu poate revoca sau demite pe preedinte. Imposibilitatea revocrii mandatului preedintelui nu nltur posibilitatea punerii sub acuzare a efului statului pentru anumite fapte i potrivit unei anumite proceduri; d) minitrii nu rspund politic pentru activitatea guvernamental pe care o desfoar n faa Parlamentului. Aceste trsturi caracterizeaz, n special, modelul prezidenial american. Unele dintre ele nu se regsesc ntocmai n alte sisteme considerate prezideniale sau semiprezideniale. De pild, n sistemul semiprezidenial romnesc, guvernul rspunde politic n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. n practic, sistemul prezidenial a fost aplicat i n variante ce i-au denaturat coninutul. n statele Americii de Sud, de pild, este evident o preponderen constituional a preedintelui, dar de cele mai multe ori echilibrul de fore s-a nclinat n favoarea efilor marilor comandamente militare. De aici, i tradiia puciurilor militare n spaiul politico-geografic al Americii de Sud. n unele state africane care au grefat modelul prezidenial american pe tradiiile organizrii politice tribale - incomplet atenuate de stpnirea colonial -, Parlamentul are un rol insignifiant; preedintele exercit puterea autoritar, chiar dictatorial i discreionar, la fel ca efii de trib din perioada anterioar colonizrii. C. Regimul separaiei suple sau al colaborrii puterilor (regimul parlamentar) Acest regim este cunoscut i sub denumirea de regim sau sistem parlamentar. Rdcinile sale istorice se afl n sistemul constituional britanic. Caracteristica esenial a acestui regim politic const n gradul nalt de echilibru i interferen ntre Parlament i componentele sale, pe de o parte (adunri/Camere; comisii parlamentare), i Guvern, pe de alt parte. Modalitile de interferen sunt variate, cadrul constituional al nfptuirii acestora friznd nclcarea autonomiei sau independenei organismelor guvernante angrenate n aceast jonciune pe deplin legal: Parlament i executiv (eful statului i guvern). ntre cele dou puteri exist o colaborare strns, n general, armonioas (n principiu, sunt excluse conflictele ntre eful statului i Parlament). Tipul de organizare a puterii executive corespunde modelului executivului dualist/bicefal28. n ceea ce privete organizarea Parlamentului, nu are nici o importan dac acesta este bicameral sau monocameral. n afara colaborrii armonioase i a echilibrului ntre puterea legislativ i cea executiv, regimul parlamentar se caracterizeaz prin: a) alegerea preedintelui republicii de ctre Parlament. Aceast trstur este evident, desigur, doar n formele de guvernmnt republicane; b) rspunderea politic a membrilor Guvernului i a acestuia n ntregul su fa de Parlament; c) nvestirea efului statului (monarh sau preedinte de republic) cu atribuii limitate privind conducerea efectiv. eful statului nu-i asum o rspundere politic, putnd ns s fie sancionat, potrivit unei proceduri speciale, doar pentru anumite fapte: nalta trdare, violarea Constituiei i a legilor; d) prerogativele constituionale conferite executivului ca n anumite condiii, prevzute expres i limitat n legea fundamental, s dizolve Parlamentul. Dizolvarea Parlamentului nu este, ns, o sanciune aplicat acestuia, ci o cale de rezolvare a unui conflict. n general, actorii politici, eful statului, Parlamentul (preedinii celor dou Camere, liderii grupurilor parlamentare), efii de partide - dein instrumentele politice i juridice pentru a preveni crizele i tensiunile sociale, strile conflictuale generate de inapetena sau chiar refuzul unei pri de a colabora sau de a fi cooperant n cutarea unei soluii constituionale pentru rezolvarea unei anumite probleme. n ultim instan, se poate recurge la noi alegeri generale pentru formarea unui nou parlament i a unei noi echipe guvernamentale. n practica social sunt ntlnite diferite variante de regim parlamentar, mai mult sau mai puin deprtate de modelul original. Referindu-se la aceast diversitate, profesorul Charles Cadoux consider pe bun dreptate c mecanismele constituionale, tradiiile naionale i jocul partidelor politice explic diferenele, adesea profunde, n funcionarea parlamentarismului29. Prin simplificare metodologic, pot fi identificate urmtoarele trei posibiliti constituionale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar: a) preponderena ctigat de guvern, ntr-o evoluie constituional ndelungat fa de parlament. Caracteristica acestei deformri, sau resortul constituional al funcionrii unui asemenea regim, const n prerogativa guvernului de a organiza alegeri parlamentare anticipate n caz de divergen
28 29

A se vedea P. Lalumire, A. Demichel, Les rgimes parlamentairs europens, P.U.F., 1978, p.38-44. Charles Cadoux, Op. cit.

cu parlamentul sau al imposibilitii de rezolvare a unei probleme de interes major. Noul parlament, ca i noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor anticipate, vor ncerca s ias din impasul ce a blocat actorii politici precedeni; b) preponderena parlamentului asupra executivului. n sistemul constituional francez, parlamentul a avut un rol precumpnitor fa de puterea executiv n timpul celei de a III-a i a IV-a Republici (ntre 1875-1958). Acest regim este cunoscut, aa cum am artat deja, i sub numele de regim de adunri. Reacia la acest model nu a ntrziat s apar, cel puin n doctrin. Astfel s-a conturat teoria parlamentului raionalizat, care tinde s diminueze, s raionalizeze atribuiile forului legislativ i s rebalanseze raporturile ntre parlament i executiv; c) ntrirea prerogativelor efului statului. Aceast deformare a modelului parlamentar teoretic, este generat de intenia efului statului de a depi condiia sa de organism constituional lipsit de putere efectiv i practic iresponsabil din punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia instrumente politico-juridice graie crora eful statului i poate impune voina fa de parlament. El rmne, n continuare, iresponsabil din punct de vedere politic, dar nceteaz s fie o pies de decor constituional. Profesorul Charles Cadoux identific trei modaliti de realizare a unei preponderene a efului statului. Acestea sunt: a) stabilirea unei duble responsabiliti a guvernului: fa de parlament, dar i fa de eful statului, care, ns, nu se subordoneaz puterii legislative (de pild n Portugalia); b) meninerea responsabilitii guvernului fa de parlament, concomitent cu nvestirea cu puteri reale a efului statului ales prin sufragiu universal i direct. eful statului deine o for deosebit, se bucur de prestigiu naional i este arbitru al celorlali actori politici. n doctrin, acest regim este denumit, de muli autori, regim prezidenialist, prezidenialism raionalizat. Se consider c sistemul constituional francez actual a pus n practic acest sistem; c) asumarea de ctre eful statului a funciei de premier (executivul monocefal), dar supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament. Acest sistem caracterizeaz unele sisteme constituionale africane care tind spre un sistem sau un regim politic prezidenial30. D. Regimul semiprezidenial Se caracterizeaz n principal prin alegerea efului statului prin vot universal, direct i prin rspunderea politic a guvernului fa de parlament. Frana a inaugurat un regim semiprezidenial ale crui caracteristici au fost accentuate prin reforma constituional din 1962. De asemenea, regimul politic consacrat prin Constituia actual a Romniei este caracterizat ca un regim semiprezidenial. ntrebri recapitulative: 1. 2. 3. Teoria separaiei puterilor la Montesquieu. Modaliti de aciune a executivului asupra parlamentului Trsturi definitorii ale structurilor de guvernare.

30

Charles Cadoux, Op. cit., p.303-304

PARTEA A IV-A. ACCESUL LA PUTERE

Dup parcurgerea acestei teme, vei nva urmtoarele: 1. Distincia ntre puterea politic i puterea de stat. 2. Relaia suveranitate-putere de stat. 3. Caracteristicile suveranitii unicitate, indivizibilitate, inalienabilitate, imprescriptibilitate. 4. Dreptul de vot i diferitele sale modaliti de exercitare.

I. SUVERANITATEA POPORULUI
1. Delimitri conceptuale tiina dreptului constituional i, n general, tiina politic folosesc o palet larg de termeni circumscrii ariei exercitrii puterii sau autoritii publice. Ne referim n acest sens la termenii de putere politic sau putere, autoritate public, putere de stat, democraie, suveranitate, ca i la concepte nrudite cu acestea, cum ar fi dominaie, for de constrngere. Termenii respectivi pot s exprime fie fenomenul puterii ca atare, fie forma instituionalizat a acestuia, adic instituiile politice care exercit prerogative de putere sau de comand. Ca fenomen, puterea politic este caracterizat ca putere global exercitat n cadrul colectivitii, n scopul de a o organiza, de a o menine i apra143, sau ca o capacitate generalizat de a obine efectuarea unor ndatoriri obligatorii de ctre indivizi i grupri sociale ntrun sistem de organizare colectiv, atunci cnd ndatoririle sunt legitimate prin legtura lor ca scopuri colective144. Georges Burdeau consider c puterea este o for nscut din contiina social, destinat s conduc grupul social (societatea) n cutarea Binelui comun i capabil s impun n caz de nevoie membrilor grupului atitudinea pe care ea o comand145. Aceste definiii privesc puterea politic ca o capacitate colectiv abstract, inerent vieii sociale organizate politic i nepersonalizat, aparinnd ntregii colectiviti umane rezidente pe un anumit teritoriu i constnd n fora de a impune respectarea general a anumitor comandamente sociale. Se poate lesne observa c definiiile puterii politice enunate conin, totodat, i elemente categoriale ce pot fi folosite la definirea statului: capacitatea unor structuri organizatorice de a impune unor indivizi sau grupuri diverse ndatoriri (prescripii) juridice n interesul general. Definiia puterii formulat de profesorul Tudor Drganu surprinde tocmai aceste elemente. n opinia acestuia, puterea ar consta n capacitatea de a lua, pe calea unor manifestri de voin unilaterale i n afara oricrei subordonri fa de vreo autoritate superioar sau concurent, msuri obligatorii, susceptibile de a fi impuse respectului general cu ajutorul forei de constrngere care a fost constituit n acest scop146. ntr-un mod asemntor, profesorul Ion Deleanu definete puterea ca ansamblul sau sistemul relaiilor de putere constituite ntr-o societate istoricete determinat, exprimnd autoritatea pe care un individ sau un grup de indivizi o are asupra altora pentru realizarea unui

143 144

T. Parson, Politics and Social Structure, New York, 1959, p.364. A. Etioni, The Active Society, The Free Press, New York, 1968, p.323. 145 Georges Burdeau, Trait de Science Politique, vol.I, L.G.D.J., Paris, 1966, p.406. 146 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Tg. Mure, 1993, p.161.

scop comun, asumat de membrii colectivitii sau impus acestora de ctre cei care exercit puterea147. Se poate uor observa c cei doi autori nu se refer la conceptul de putere politic n calitate de fenomen, ci la forma instituionalizat a acesteia, adic la puterea de stat. Din aceeai perspectiv instituional, puterea a fost definit ca fiind capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a schimba comportamentul altor indivizi sau grupuri n sensul dorit148 sau abilitatea de a-i face pe alii s fac ceea ce doreti de la ei, presupunnd c aceasta difer de ceea ce ei ar fi dorit s fac, dac nu ar fi fost silii s se supun altei voine149. Din punct de vedere instituional, puterea se obiectiveaz n diverse organisme, crora le sunt delegate atribuii sau funcii de putere. Puterea astfel instituionalizat apare sub forma puterii de stat i este exercitat de acestea n ntregul su i n mod specializat i distinct de diverse organe ale sale. Din aceast perspectiv, statul apare ca titular exclusiv al forei de comand i dominaie. Att ca fenomen, ct i ca form instituionalizat a acestuia, puterea se raporteaz n mod necesar la un titular cruia i sunt recunoscute anumite prerogative. Dac statul exercit o putere delegat, limitat sau circumscris realizrii anumitor obiective sociale de interes general (Binele comun), se pune ntrebarea: Cine este titularul puterii globale? Acesta nu poate fi dect un individ sau poporul ori, dup caz, naiunea, care deine n mod natural puterea politic (suveranitatea). Poporul sau naiunea este titularul absolut al puterii politice, adic al suveranitii, pe cnd statul (autoritile/puterile publice) este titularul puterii de stat ncredinate (delegate) n mod legitim de popor. Raporturile reciproce ntre guvernai (titularul puterii politice) i guvernant (titularul puterii n stat) apar, pe de o parte, ca transferul de ctre cei guvernai a exerciiului unora dintre prerogativele puterii politice i controlul nfptuit de ei asupra celor aflai la putere, iar pe de alt parte, ca raporturi de putere concretizate n comandamente, ordine, instruciuni impuse de ageni politici specializai (guvernani) membrilor colectivitii, individual sau grupai pe criterii sociale, politice, profesionale, economice .a. Distincia ntre putere politic i putere de stat a fost fcut cu foarte mult vreme n urm. Romanii, de pild, foloseau noiunea de potentia pentru a desemna autoritatea natural, fora de influen a unui individ sau grup fa de ali indivizi sau grupuri i noiunea de potestas n sensul de instituie public care exercit efectiv fora. O distincie asemntoare se face i n sociologia politic modern. Astfel, Maurice Duverger preciza c numim aici putere (pouvoir) ceea ce alii denumesc autoritate. Puterea (pouvoir) este forma de influen (sau de putere/puissance) care este instituit de normele, credinele i valorile societii n care se exercit150. ntre Potentia i Puissance exist un raport de echivalen. Astfel, potentia sau puissance este esenialmente unic, n timp ce potestas, respectiv pouvoirs, sunt multiple (puterea printeasc, puterea militar, puterea efului ierarhic, puterea de stat, puterea legislativ, puterea executiv, puterea judectoreasc). Este necesar de reinut c fiecare epoc istoric are concepia sa despre esena, legitimitatea, coninutul i modalitile de exercitare a puterii. Raportarea conceptului modern de putere la realitile politice din statele antichitii dezvluie c acestea nu ntruneau n totalitate trsturile actuale ale puterii. Dei nu se poate tgdui c Statele-Ceti ale Greciei antice sau Republica Roman, ori Imperiul Roman, precum i marile imperii asiatice, erau formaiuni statale, acestea nu ntruneau, totui, caracteristicile moderne ale fenomenului statal. n acea vreme, ca, de altfel, i n Evul Mediu, monarhia i statul formau o unitate indisolubil, regele ntruchipnd nsi ideea de organizare politic. n aceste state, puterea public era socotit un atribut personal al monarhului i se confunda cu persoana acestuia. Chiar i teritoriul statului avea acelai regim juridic cu cel al
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol.I. Bucureti, 1991, p.13. n legtur cu fenomenul puterii i evoluia formelor de putere existente n societate, a se vedea i Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol.I, L.G.D.J., Paris, 1979, p.10-17.
148 Harold Lasswell, Abraham D. Kaplan, Power and Society: A Framework for Political Inquiry, New Have, Yale University Press, p.76. 149 Geoffrey Ponton, Peter Gill, Introduction to politics, Blackwell, Oxford, 1988, p.50. 150 Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Paris, 1968, p.167. 147

bunurilor cuprinse n patrimoniul Coroanei, putnd fi mprit, nstrinat de monarh potrivit bunului su plac151. Trebuie observat, n acest context, c numai statul are, prin tradiie, vocaia s i se ncredineze exerciiul puterii (potestas/pouvoirs). Biserica, de pild, dei a pretins cu secole n urm c deine autoritatea temporal i, chiar, a exercitat-o, este n vremurile moderne separat de stat i nu i arog vreun rol activ n conducerea efectiv a statului152. n prezent, statele au un caracter eminamente laic, evideniat chiar n textele constituionale. Astfel, de pild, potrivit art. 2 din Constituia Franei, aceasta este o republic laic153. i n constituiile celorlalte state europene se stipuleaz, ntr-un mod sau altul, distincia ntre stat i biseric. n primul rnd, laicitatea semnific separaia total ntre stat i cultele religioase. Aceast separaie este ambivalent, ntruct statul este sustras n ntregime influenei religiei, iar aceasta scap complet de ascendena pe care ar avea-o asupra ei statul154. Nici partidele, sindicatele, nici alte organizaii sociale ale societii civile nu pot primi prin delegaie i nu i pot aroga prerogative ale puterii statale. Raiunea delegrii de ctre popor a anumitor prerogative de putere unor autoriti publice specializate, aflate sub controlul su, este asigurarea, pe aceast cale, a siguranei colective a tuturor cetenilor. Pentru a se asigura un climat de pace social i ordine ntr-o comunitate uman este necesar ca interesele i voina fiecrui individ s se topeasc ntr-o voin general unic, exprimat i impus la nevoie prin for fiecrui individ de ctre autoriti publice desemnate n mod legitim. Este esenial ca att desemnarea autoritilor publice crora li se deleag prerogative de putere, ct i exercitarea ca atare a acestora s se fac n mod legitim. Este un adevr incontestabil c puterea de stat nu poate fi meninut dect n msura n care structurile de putere sunt legitime, iar deciziile politice, inclusiv legile, exprim voina general i nu sunt folosite mpotriva unei pri a populaiei. Legitimitatea unei puteri statale poate fi privit dintr-o dubl perspectiv: ca act al desemnrii structurilor de putere (cucerirea sau actul de ntemeiere a puterii); ca asigurare a concordanei ntre coninutul deciziilor politice i ateptrile celor guvernai. Maurice Duverger consider, n acest sens, c singura surs a legitimitii unei puteri const n faptul c ea este conform schemei de legitimitate definite de sistemul de valori i norme ale colectivitii n cadrul creia se exercit i c asupra acestei scheme exist un consens n interiorul colectivitii155. Astfel privit, puterea statal se bazeaz pe dominaie i for de constrngere, trsturi care la rndul lor trebuie s fie legitime. Se poate face, din acest punct de vedere, o distincie net ntre putere i autoritate. Autoritatea nu se confund cu puterea, dei se ntemeiaz pe aceasta. Fr sprijinul puterii de stat nu ar exista autoritate politic. Raportul ntre autoritate i puterea de stat, ca atare, are la baz factori distinci, de care depinde fiecare dintre acestea. Astfel, puterea statului presupune folosirea constrngerii materiale, a forei, pe cnd autoritatea, care se ntemeiaz pe legea adoptat de organismele competente i legitime, se asigur prin respectarea de bun voie a deciziilor (legilor). Numai n cazul nerespectrii acestora se recurge la fora de constrngere a statului. n cazul n care autoritile publice crora li se deleag prerogative de putere abuzeaz de ele i guverneaz n mod tiranic, poporul are dreptul de a se rzvrti mpotriva statului, recurgnd, n acest caz, la violen i insurecie. Dreptul la rzvrtire este legitim dac se exercit ca o reacie la tiranie. Pe aceast cale, s-a justificat chiar i tiranicidul. Fundamentele teoretice

Tudor Drganu, Op.cit., p.94. Dei este unanim admis c Biserica nu se implic n politic, sunt cazuri cnd, din amvon, unii prelai ndeamn credincioii s adopte o anumit conduit politic, s voteze sau s nu voteze anumii candidai propui de partide neagreate de Biseric. 153 A se vedea Jean Bauberot, La laicit: Evolutions et enjeux, n Problemes politiques et sociaux. La documentation Franaise, nr.768, 7 iunie 1996. Fostul ministru francez de externe Maurice Schumann, membru al Micrii Republicane Populare, partid de orientare democrat-cretin, declara n Adunarea Constituant din 1958 c laicitatea statului semnific independena sa fa de orice autoritate care nu este recunoscut de ntreaga naiune, n scopul de a-i permite s fie imparial fa de fiecare membru al comunitii naionale i a nu favoriza nici un segment al naiunii. 154 Maurice Barbier, La laicit, L'Harmattan, Paris, 1995, p.84. A se vedea i Jean Boussinesq, La laicit franaise. Mmento juridique, Editions du Seuil, Paris, 1994, p.7-9; Emile Poulat, La Rpubligue et les religions, La Croix, Paris, 12 februarie, 1993. 155 Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Paris, 1973, p.177.
152

151

ale unui asemenea drept le regsim din abunden n scrierile antichitii greceti i romane, precum i n operele filosofice ale unor gnditori din Evul Mediu156. 2. Raportul ntre puterea politic i puterea de stat Puterea, ca atare, a existat i s-a manifestat ca act de comand, de dominaie i de constrngere n orice colectivitate uman. O astfel de putere avea caracter social i se exercita individual sau colectiv, dar neorganizat asupra altor indivizi. Abia o dat cu apariia organizrii sociale s-a pus instinctiv problema asigurrii unei coeziuni a grupului care s capete caracter permanent. Unica modalitate pentru atingerea acestui scop erau utilizarea sistematic a puterii de ctre un individ sau un grup restrns i stabilirea prin intermediul ei a unui ansamblu de prescripii obligatorii pentru ntregul grup157. Abordnd raportul ntre putere i societate, Robert Bierstedt consider c este nevoie de putere pentru a consfini asociaia, a-i garanta continuitatea, a-i ntri normele. Pe scurt, puterea sprijin ordinea fundamental a societii i organizarea social n cadrul ei. Puterea st n spatele fiecrei asociaii i i susine structura. Fr putere nu exist nici o organizaie i nici o ordine158. Din momentul apariiei statului se poate vorbi de o adevrat putere de stat, fr a se face distincia ntre aceasta i puterea politic. De altfel, ntr-o asemenea faz de dezvoltare a societii omeneti, nici nu se punea problema unei puteri aparinnd n mod natural ntregului grup social. Numai n tiina politic modern exist preocuparea pentru analiza comparativ a puterii politice i puterii de stat. ntre categoria de putere politic i cea de putere de stat exist un raport ca de la ntreg la parte. Trsturile puterii politice se regsesc n puterile statului, dar trsturile statului nu se regsesc n totalitate n ansamblul puterii politice159. Puterea de stat este o putere specializat i delegat de popor, n calitatea sa de titular al puterii politice, anumitor organisme sau autoriti publice denumite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc). Puterea de stat este astfel o putere derivat i condiionat de puterea politic deinut de popor160. n afara acestei condiionri, puterea de stat ar fi o putere concurent i egal ca pondere cu puterea politic. Faptul c puterea de stat este o putere delegat sau, altfel spus, o putere derivat i condiionat, nseamn c ea nu poate fi opus poporului i folosit mpotriva i pentru mpilarea acestuia. Tocmai de aceea, puterea de stat este legitim numai dac rezid n puterea suveran a poporului. Puterea de stat nelegitim este o putere rezultat din uzurparea puterii legitime sau a puterii exercitate mpotriva poporului. Fora de dominaie, constrngerea exercitat de stat se ntemeiaz pe o voin superioar, care este cea a poporului sau a naiunii. Nu este ns vorba de suma aritmetic a voinelor individuale, ci de o voina colectiv i abstract, rezultat din consimmntul tacit al indivizilor, dar i din contientizarea de ctre popor a rolului i forei sale n cadrul delimitat al unui teritoriu. Voina colectiv supraindividual a poporului se afl la temelia puterii (suveranitii) acestuia i constituie coninutul su, n timp ce statul (puterea de stat) reprezint forma politic, exteriorizarea instituional a suveranitii poporului. Puterea politic este denumit uneori suveranitate, ntruct n cadrul teritoriului statal nu exist o alt putere care s o restrng sau s o concureze i pentru a se sublinia caracterul ei suprem fa de orice alte forme de autoritate, cum ar fi cea bisericeasc, a familiei, a colii sau chiar a statului. Este adevrat c n unele lucrri se folosete sintagma putere de stat suveran.
156 A se vedea n acest sens De oficiis, scris de Cicero, ca i Polycraticus sive de nugis curialium et vestigiis philosoforum a lui Jean de Salisbury (1159), Summa Theologica a lui Toma D'Aquino (1272), De Rege et regis institutione, scris de Juan Mariana (1598), Tractatus potestatis ecclesiae al lui William Occam .a. 157 Virgil Mgureanu, Puterea politic i sistemul social, n Puterea politic i sistemul social, Editura Politic, Bucureti, 1985, p.15. 158 Robert Bierstedt, Power and Progress. Essay on Sociological Theory, McGraw-Hill, New York 1975, p.234-235.

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Editura Actami Bucureti, 1995, p.5. Principatul apare fie ca rezultat al voinei poporului, fie al celor puternici, dup cum una sau alta din aceste pri are prilejul s o fac (Machiavelli, Principele, B.P.T., Bucureti, 1995, p.48). Aici, Machiavelli se refer la stat ca atare i nu la puterea de stat.
160

159

Aceasta nu nseamn ns c puterea respectiv s-ar opune suveranitii poporului, deoarece poporul poate retrage sau refuza s rennoiasc atributele de putere autoritilor statale abilitate s exercite puterea de stat, sau persoanelor ca atare care compun autoritile n cauz, dup cum poate s modifice structura aparatului statal i atribuiile concrete repartizate n cadrul acestuia. n virtutea suveranitii (puterii) sale, poporul este ndreptit s ia orice decizie, s determine natura regimului politic, forma de guvernmnt sau structura de stat, s se autoguverneze, sau s decid liber asupra bogiilor sale naturale .a. Pe plan extern, poporul se bucur, n virtutea aceleiai suveraniti, de tratament egal fa de alte popoare. Ca autoritate suprem, puterea politic nu depinde de nici o alt putere. n acest sens, spunem c puterea politic este o putere suveran. Afirmaia este deplin valabil, att pentru puterea politic privit ca potentia sau puissance, ct i pentru puterea privit ca putere de stat (potestas/pouvoir). Coninutul suveranitii poporului este - aa cum se poate observa - foarte general, pe cnd coninutul puterii de stat este extrem de specializat i variat. O alt deosebire ntre puterea politic (suveranitate) i puterea de stat const n faptul c puterea politic nu i schimb coninutul n procesul de dezvoltare social a unei naiuni, pe cnd puterea de stat i modific coninutul i mijloacele de exercitare de la o etap la alta a evoluiei statului, potrivit voinei guvernantului i intereselor generale ale naiunii, definite ca atare de acesta. Suveranitatea se raporteaz la popor n ansamblul su, pe cnd puterea de stat presupune constituirea unor elite sau a unei clase politice care i asum un anumit rol n organizarea i conducerea societii. n raport cu poporul suveran, elitele conductoare beneficiaz numai de autoritate fa de mulimea crmuit, ceea ce i explic, de altfel, setea de putere politic a acestora i predispoziia lor pentru tiranie, observat de Montesquieu n lucrarea Despre spiritul legilor 161 i de muli ali erudii ai Renaterii, naintea sa. Puterea politic (suveranitatea) nu se erodeaz n timp, nu i schimb esena i coninutul, pe cnd puterea de stat este funciarmente o putere predispus schimbrilor att n ceea ce privete coninutul i formele de exercitare, ct i n ce privete titularul. Clasa politic sau elitele conductoare se schimb n funcie de voina suveran a poporului (n democraiile constituionale), pe cnd titularul puterii politice, poporul - rmne neschimbat, indiferent de procesul trecerii de la o generaie la alta sau de la un regim politic la altul. Puterea politic este un element constitutiv al puterii statului. Relaia dintre cele dou concepte nu este ns unilateral. Dac puterea politic st la baza puterii de stat, aceasta consolideaz puterea poporului prin formele multiple pe care i le ofer pentru a se exterioriza i materializa n acte de putere (legi). Chiar i societatea civil (partidele politice, sindicatele, presa, organizaiile neguvernamentale, opinia public n general) sprijin puterea suveran a poporului. Societatea civil este ea nsi o potentia ntr-un sens derivat din cel originar. De aceea, societatea civil se poate opune autoritilor statele tiranice, dar nu i puterii, al crei titular este poporul162. Puterea politic (suveranitatea) poporului, ca i puterea de stat sunt esenialmente unice, n sensul c nu pot fi concurate n mod legitim de alte puteri de acelai tip 163. Obstrucia puterii politice a poporului de ctre o alt putere echivaleaz cu pierderea suveranitii poporului respectiv. Aceasta este urmarea unei agresiuni din partea unei alte puteri. Se mai impune observaia c poporul, respectiv naiunea, constituie unicul titular al puterii politice. Numai poporul n ntregul su, cu excluderea oricror segmente ale acestuia, este ndreptit s uzeze de puterea sa. Minoritile naionale nu pot invoca, chiar n statele multinaionale, atributele puterii suverane. Unele constituii stabilesc expres c suveranitatea nu poate fi exercitat n nume propriu de grupuri sociale sau de persoane. Nici chiar statul nu poate pretinde c exercit n nume propriu suveranitatea, deoarece aceasta ar nsemna s se substituie poporului ca atare.
Experiena de totdeauna ne nva c orice om care deine o putere este nclinat s abuzeze de ea i c el merge mai departe aa, pn ce d de granie. Cine ar spune aa ceva? nsi virtutea are nevoie de ngrdiri. Pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca prin rnduiala statornicit puterea s fie nfrnat de putere (Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol.I, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p.194). 162 Adam Seligman, The Idea of Civil Society, The Free Press, New York, 1992, p.143. 163 Hans Kelsen scria c este imposibil exstena a dou sisteme de norme simultan valabile, dei independente i izolate unul de altul (Hans Kelsen, Teoria general a statului, Bucureti 1928, p.30).
161

3. Rolul i funciile puterii politice Apariia conceptului de putere politic nu a fost posibil fr formarea unei contiine sociale a celor guvernai, graie creia acetia au fcut o disociere net ntre autoritatea personal i puterea public (colectiv) rezultat din unirea forelor individuale pe baza unor interese comune, devenite astfel interese generale. Interpretnd acest proces, Georges Burdeau arta c vine un moment n societile politice n care calitile personale ale unui ef, orict de considerabile ar fi ele, sunt neputincioase n a explica autoritatea pe care o exercit. Contiina politic a guvernanilor, devenit mai exigent, refuz s considere c orice organizaie social se bazeaz pe voina unei singure persoane164. Dac puterea nceteaz s mai fie ncorporat n persoana efului, se pune problema transferului autoritii publice de la conductorul-individ la conductorul-colectiv i a titularului voinei unui asemenea transfer. Acesta din urm nu poate fi dect totalitatea indivizilor guvernai, iar conductorul-colectiv este Statul. A aprut astfel Puterea instituionalizat, stratificat ierarhic ntro mulime de ageni politici (adunri publice deliberative, efi politici i militari, poliie, perceptori de impozite, judectori .a.m.d.), crora li s-au conferit temporar i condiionat funcii precise. Apariia puterii politice ca o necesitate inerent a vieii sociale organizate i manifestarea sa exterioar concomitent prin autoriti publice nzestrate cu for de dominaie i constrngere au avut un rol extrem de pozitiv n ordonarea relaiilor sociale, pn atunci anarhice, dezorganizate i conflictuale i n integrarea social att a indivizilor, ct i a diferitelor grupuri. Subordonndu-se puterii autoritilor publice, indivizii, familia, grupurile i comunitile umane mai largi au cptat un statut social bine definit, exercitnd anumite drepturi i asumndu-i obligaii fa de sistemul ierarhizat de autoriti guvernante. S-a realizat astfel i un echilibru social ntre colectivitile omogenizate din punct de vedere al intereselor i poziiilor sociale i fora public. Scopul fundamental al puterii politice, realizat prin intermediul statului, l constituie asigurarea securitii interne i funcionalitatea sistemului social n beneficiul tuturor membrilor corpului social i, n acelai timp, aprarea acestuia fa de atacurile i concurena altor colectiviti social-umane organizate politic. Puterea politic sau suveranitatea capt astfel o dubl nsuire: supremaia n interiorul colectivitii i independena fa de alte colectiviti. n virtutea puterii sale, poporul ia, prin reprezentanii si desemnai n mod legitim, decizii obligatorii pentru ntreaga societate, potrivit intereselor sale generale i fundamentale i asigur respectarea acestora de ctre cei ce le sunt destinate. Totodat, poporul deine dreptul de control i de sancionare politic a reprezentanilor si. n ceea ce privete rolul i funciile puterii de stat, acestea constau n principal n organizarea i ordonarea prin normativizare a celor mai importante relaii sociale i asigurarea respectrii comandamentelor juridice, la nevoie prin utilizarea forei de constrngere, n armonizarea i echilibrarea diferitelor categorii de interese sociale, n aprarea corpului social mpotriva agresiunilor din interiorul acestuia, precum i din exteriorul su .a. n orice societate este esenial ca scopul i funciile puterii de stat s corespund cu voina general a titularului suveran al puterii politice. Dac nu exist o asemenea concordan, sistemul politic i pierde legitimitatea, iar autoritatea exercitat de instituiile statale ia formele abuzului de putere. Tot att de adevrat este faptul c suveranitatea poporului sau democraia rmne o simpl ficiune dac poporul n ansamblul su nu este contient de rolul
164

Georges Burdeau, Op.cit., p.488.

complex pe care l are titularul suveran al puterii. Asumarea i exercitarea acestui rol de ctre popor presupun nu numai dreptul su de a participa la conducere - aspectul esenial al democraiei -, ci i ndatorirea de a furi o prosperitate economic i o dezvoltare cultural care s-i asigure, cum arta D. Gusti, acea libertate de care are nevoie, nu numai pentru a-i nchipui multiplele sale datorii ceteneti, ci i pentru a-i apra cu trie drepturile sale, n orice mprejurare165. 4. Principalele teorii privind suveranitatea n legtur cu fundamentarea i legitimitatea suveranitii, dou sunt teoriile care s-au confruntat de-a lungul secolelor, fiecare susinnd n mod partizan un alt deintor al acesteia: teoriile sau concepiile teocratice i doctrina democratic. Concepia teocratic asupra suveranitii are la baz un fragment din Epistola Sfntului Paul ctre Romani: Non e potestas nisi a Deo. Transpus n domeniul tiinei i practicii politice, aceast formul ilustreaz c nici un om, fie el i Principe, nu poate pretinde c deine puterea absolut asupra altora, deoarece numai Dumnezeu, Creatorul lumii, deine ntreaga putere. n aceast calitate, Dumnezeu desemneaz direct i nvestete un titular al suveranitii n persoana Regelui, care devine ales al Domnului. Se fundamenteaz astfel implicit teoria monarhiei de drept divin i principiul puterii absolute a Regelui, susinute pn la Revoluia francez din 1789. Teoria monarhiei de drept divin face din Monarh principalul factor constituional i l nzestreaz cu cea mai mare putere n stat, ceea ce i permite s nesocoteasc rolul Parlamentului n care ncepuse s fie reprezentat burghezia comitatelor i comunelor din Anglia i Starea a treia din Frana. Revendicrilor timide ale acestora, regele, susinut de aristocraie i clerul nalt, le rspunde cu dizolvarea parlamentului sau cu refuzul de a-l convoca. O variant a concepiei teocratice este teoria dreptului divin providenial, potrivit creia puterea (suveranitatea) izvorte din Divinitate, dar deintorul puterii temporare nu este desemnat de Dumnezeu, ci prin voina oamenilor. Omnis potestas a Deo - afirma Toma D'Aquino -, per populum166. Voina oamenilor, ca i evenimentele sociale, inclusiv cele politice sunt ns dirijate de Divinitate n mod providenial. Tot astfel, Divinitatea fundamenteaz i orienteaz activitatea de guvernare. Cu alte cuvinte, nvestirea unei persoane cu atributele autoritii supreme n stat este, n ultim instan, tot o expresie a voinei divine. Aceast concepie aparine Bisericii cretine i este atribuit Sf. loan Crisostomul, care, n secolul al IVlea e.n., interpretnd formula rostit de Sf. Paul Non e potestas nisi a Deo - afirma c nu exist putere care s nu vin de la Dumnezeu. Ce spunei ns? Orice Prin: este desemnat de Dumnezeu? Eu nu spun asta. Nu vorbesc de prini, ci chiar de lucrul nsui, adic de putere. Trebuie s existe guverne, pentru ca s nu fie lsat totul prad anarhiei i bunului plac. Iat tot ceea ce atribui nelepciunii divine. De aceea apostolul (Paul) nu spune c Prinul vine de la Dumnezeu; ci el spune, vorbim de lucrul nsui: Puterea vine de la Dumnezeu167. Dup cum se poate observa, puterea (stpnirea) vine de la Providen, ca un dar divin, iar Prinul (Monarhul), prin intermediul statului, cu care se confund, acumuleaz puterea i o exercit n mod centralizat, dar n interesul poporului. n aceast concepie, se disting dou planuri, ntr-un fel glisante: principiul puterii sau puterea ca atare, care este drept divin i se transmite prin graie celest Monarhului, i exercitarea puterii de ctre Monarh i aparatul su statal. Exercitarea puterii nu ine direct de Pronia Cereasc, ci de voina Monarhului, care este ns nrurit de Dumnezeu.
D. Gusti, Individ, societate i stat n Constituie, n vol.Sociologia naiunii i rzboiului, Editura Floare Albastr, Bucureti, 1995, p.70. 166 Charles Debasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, Economica, Paris, 1983, p.36; G. Alexianu, Curs de drept constituional, vol.l, Casa coalelor, Bucureti, 1930, p.79-83; Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I,. Trgu-Mure, 1993, p.163. 167 n cap.l3 din Epistola ctre Romani, Sf. Apostol Pavel ndeamn: tot sufletul s se supun naltelor stpniri, cci nu este stpnire dect de la Dumnezeu; iar cele ce sunt de Dumnezeu sunt rnduite. Pentru aceea, cel ce se mpotrivete stpnirii se mpotrivete rnduielii lui Dumnezeu. Iar cei ce se mpotrivesc i vor lua osnd (Biblia sau Sfnta Scriptur, Societatea Biblic Interconfesional din Romnia, 1992, p.1288).
165

Dup Revoluia francez din 1789, teoriile teocratice privind suveranitatea (monarhia de drept divin i monarhia de drept providenial) sunt definitiv nlturate i nlocuite cu concepia suveranitii naionale. O ncercare de revigorare a teoriilor teocratice este fcut de regele Ludovic al XVIII-lea n Charta constituional din 1814. Preambulul Chartei readuce legitimitatea monarhiei ntemeiate pe voina Providenei divine. Ca atare, ntreaga autoritate rezid n persoana regelui, declarat inviolabil i sacr (art.l3). Teoriile democratice n legtur cu suveranitatea sunt suveranitatea popular i suveranitatea naional. Conceptul de suveranitate popular este atribuit filosofului francez Jean-Jacques Rousseau, n opinia cruia poporul reprezint totalitatea indivizilor ce locuiesc pe un anumit teritoriu, fiecare dintre ei stpnind o cot-parte din suveranitate. n concepia lui Rousseau, suveranitatea poporului este rezultatul sumei aritmetice a cotelor-pri de suveranitate, astfel nct poporul devine titular al puterii prin acordul de voin al fiecrui individ, exprimat n cadrul unui pact social. Deinerea de ctre acesta a unei cote-pri de putere fcea posibil din punct de vedere teoretic exercitarea nemijlocit a puterii de ctre fiecare cetean (democraia direct), ntruct voina colectiv nu poate fi reprezentat fr a se anula nsi esena suveranitii, constnd din nsumarea voinelor particulare. Cum fiecare cetean deine o cot-parte delimitat de suveranitate, el este ndreptit s participe direct la guvernare, nefiind nevoie s fie reprezentat168. Rousseau este ns contient de imposibilitatea i absurditatea punerii n practic a unei asemenea idei, deoarece poporul spune el este dominat de egoism, patimi, interese contradictorii i discordie i, ca atare, este incapabil s se autoguverneze. Dac ar exista un popor de zei - afirm Rousseau - el s-ar guverna democratic. Un guvern att de perfect nu se potrivete oamenilor169. Suveranitatea, atribuit aritmetic poporului, este exercitat prin organisme mandatate de popor cu atribuii de guvernare170. Acestea reprezint poporul i exprim voina sa general, sau a celei mai mari pri a acestuia. Apare astfel ideea democraiei reprezentative, respinse ab initio de Rousseau171. Potrivit unei asemenea concepii, dreptul poporului de a participa la guvernare se exprim prin vot i nu poate fi refuzat nici unui cetean, ntruct dreptul i aparine n calitatea sa de titular al unui fragment de suveranitate. Aceast concepie st la baza admiterii votului universal. O alt concluzie care se desprinde din concepia suveranitii populare a lui Rousseau este revocarea reprezentanilor poporului n cazul n care acetia ncalc mandatul imperativ ce i leag de alegtori. Raiunea mandatului imperativ al parlamentarilor const n faptul c acetia exercit o funcie social, pun n aplicare voina general a poporului i sunt responsabili pentru respectarea acesteia. Concepia suveranitii populare i-a gsit o anumit exprimare n Constituia Franei din 23 iunie 1793, potrivit creia puterea eman de la popor. Art. 25 din Declaraia Drepturilor Omului i ale Ceteanului, ce formeaz Preambulul Constituiei, proclam c suveranitatea rezid n popor: ea este unic i indivizibil, imprescriptibil i inalienabil, iar n art. 7 din Constituie se precizeaz c poporul suveran constituie universalitatea cetenilor francezi. Practic, ns, teoria suveranitii populare nu s-a aplicat niciodat n Frana172. Teoria suveranitii naionale a fost susinut n Frana revoluionar de abatele Sieys, membru al Adunrii Constituante din 1789-1791, i are la baz aceeai idee, i anume c suveranitatea rezid n popor. Spre deosebire ns de Rousseau, abatele Sieys concepe poporul ca un corp abstract, n care voinele individuale se topesc, devenind astfel o naiune. Dac, n concepia lui Rousseau, poporul nu constituia o entitate distinct de indivizii care l alctuiau, n

Suveranitatea nu poate fi reprezentat pentru acelai motiv pentru care nu poate fi nstrinat; ea const esenialmente n voina general i voina general nu se reprezint; ea este aceeai sau este alta, mijlocire nu exist ns (J.J. Rousseau, Contractul social, Editura tiinific, Bucureti 1957, p.222). 169 Jean-Jacques Rousseau, Contractul social, Editura tiinific, Bucureti, 1957, p. l83. 170 Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei. Editura Virginia, Iai, 1995, p. 8. 171 Afirm deci, scrie Rousseau, c suveranitatea, nefiind dect exerciiul voinei generale, nu se poate nstrina niciodat i c suveranul, care nu este dect o fiin colectiv, nu poate fi reprezentat dect prin sine nsui: puterea se poate transmite, nu ns i voina (J.J. Rousseau, Op.cit., p. 114-115). 172 n art. 43 din proiectul Constituiei Franei din 1946 se stipula c suveranitatea aparine poporului. Art.3 alin. l din actuala Constituie a Franei precizeaz c suveranitatea naional aparine poporului, care o exercit prin reprezentanii si i prin referendum.

168

concepia lui Sieys, naiunea este distinct de indivizii care o alctuiesc i are o voin proprie, a crei expresie este legea adoptat de reprezentanii si173. Titularul suveranitii este naiunea, care apare astfel ca o alternativ a instituiei monarhiei. n aceast concepie, individului (ceteanului) nu i revine nici un fragment de suveranitate, deoarece aceasta este indivizibil i nu poate fi parcelat n cote-pri egale. Sieys pstreaz ideea imposibilitii poporului de a se guverna, dar n opinia sa reprezentanii naiunii sunt agenii acesteia. Parlamentarii dobndesc prin votul alegtorilor un mandat reprezentativ, care nu poate fi revocat de acetia. Articolul 3 din Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, adoptat la 26 august 1789, a stipulat n Titlul III art. l c principiul oricrei suveraniti rezid numai n naiune; nici un organism, nici un individ nu pot exercita vreo autoritate care s nu emane de la naiune. Punnd n aplicare acest principiu, Constituia din 3 septembrie 1791174 a prevzut c suveranitatea este unic, indivizibil, inalienabil i imprescriptibil. Ea aparine naiunii; nici un segment din popor, nici un individ nu-i pot atribui exercitarea ei. Concepia constituional modern este bazat pe teoria suveranitii naionale i pe principiul reprezentrii, potrivit cruia membrii corpului legislativ nu primesc de la alegtori un mandat imperativ, ci unul reprezentativ. n concordan cu aceast concepie, simbolul instituional al suveranitii naionale este Parlamentul, constituit din reprezentani ai poporului. Constituiile statelor reflect aceast realitate politic, prevznd c Parlamentul este organul reprezentativ al poporului. n aceast calitate, Parlamentul are nu numai funcia principal de a da form normativ voinei naionale, ci i funcia de a controla Guvernul i, n general, puterea executiv. 5. Precursori ai principiului suveranitii poporului Fundamentele teoretice ale suveranitii poporului au fost enunate mai nti n operele filosofice i politice ale reprezentanilor sau partizanilor noii clase sociale, burghezia, ca replic la gnditorii care susineau fie suveranitatea absolut a monarhilor mpotriva bisericii catolice, fie autoritatea Papei i supremaia instituiei papalitii asupra regatelor. Fin analist al vieii politice n care s-a format, Marsilio da Padova afirma n lucrarea Defensor pacis, scris n 1325, c poporul nu este o simpl ngrmdire de indivizi, ci un tot unitar, grupat, ns, n stri sau clase sociale175. Ordonarea acestora se realizeaz cu ajutorul legilor adoptate de puterea legislativ, care rezid n totalitatea cetenilor sau n partea cea mai mare a acestora176. n concepia lui Marsilio da Padova, suveranitatea const n puterea de a face legi, legile bune fiind garania Binelui comun al Cetii. Cu alte cuvinte, suveran este cel care are dreptul s legifereze. Aa cum am vzut, numai poporul n ntregul su, sau majoritatea acestuia, poate s legifereze. Concluzia care se desprinde din aceast afirmaie este simpl: monarhul nu este suveran, ntruct legiuitorul nu poate fi un singur individ sau un grup restrns. nainte de Bodin, Marsilio da Padova evideniaz poporul ca titular al suveranitii. Surprinde n aceast concluzie gndirea modern a autorului ei, pe deplin valabil i astzi. Puterea legislativ nu este ns o putere de sine stttoare (suveran) - spune Marsilio de Padova -, deoarece numai poporul n totalitatea sa are dreptul i puterea s dispun de el nsui. Poporul nu pierde nici un atribut al suveranitii sale, chiar dac deleag o parte din suveranitatea sa unei adunri legiuitoare sau mpratului. Puterea politic deinut de monarh izvorte din voina poporului, care este adevratul suveran. Tot poporul, n virtutea suveranitii sale, desemneaz o autoritate inferioar i subordonat puterii legislative, nsrcinat s aplice legile. Aceast autoritate public este

Genoveva Vrabie, Op.cit., p.10. Prima Constituie scris adoptat n Frana. 175 P.P. Negulescu, Filosofia Renaterii, vol.3, Editura Cugetarea, Bucureti, 1945, p.167-168. 176 Marsilio da Padova, Defensor pacis, Cartea a III-a, cap.VI: Legislatorem humanum solam civium universitatem esse aut valentiorum illius partem.
174

173

definit de Marsilio da Padova, mult nainte de Locke i Montesquieu, putere instrumental sau executiv177. Marsilio da Padova face astfel distincia ntre puterea legislativ i cea executiv nc de la nceputul secolului al XIV-lea. Demn de remarcat este faptul c Marsilio da Padova stabilete anumite raporturi ntre cele dou puteri, prefigurnd interferena i colaborarea acestora: Noi spunem c prima putere este (puterea) legislativ i noi spunem c puterea principelui, cvasiinstrumental sau executiv, este secundar, decurgnd din autoritatea care i-a fost cedat de legislator, dup formele concesiunii, adic de legea creia el trebuie totdeauna s se conformeze i dup care el trebuie, att ct poate, s reglementeze actele sale civile178. Marsilio da Padova nu este singurul gnditor care analizeaz fenomenul puterii i ncearc s-i fundamenteze legitimitatea i formele n care se instituionalizeaz. Numeroi ali istorici i filosofi au ncercat s explice diferite aspecte ale autoritii publice, precum i ale raporturilor ntre guvernant i supui sau ntre stat i Biseric, care, aa cum tim, i aroga prin Pap dreptul de a contesta i de a-i subordona puterea temporal a suveranilor 179. Operele lor minore sau eseniale pentru interpretarea fenomenului puterii se constituie ntr-un tezaur cultural inestimabil al Evului Mediu, care renvie cultura clasic greceasc i latin i reprezint o baz inepuizabil de reflecie pentru tiina politic modern. William Occam (1270-1347), de pild, transpune n Tractatus potestatis ecclesiae teoria suveranitii populare a lui Marsilio da Padova i principiul reprezentrii, preluat din practica breslelor de meteugari i negustori din epoca sa, la modul de organizare a Bisericii catolice. Occam creeaz astfel o construcie teoretic n care Papa este ales de conciliul cardinalilor, care, la rndul su, reprezint totalitatea credincioilor. n concepia lui Occam, conciliul cardinalilor echivaleaz cu adunrile poporului din cetile greceti sau cu adunrile periodice ale breslelor. Un alt gnditor, bizantinul Georgios Gemistos Plethon, propune n lucrarea sa Legile, scris ntre 1415-1438, un plan de reform a statului, n care poporul mprit n clase sociale, pe baza unei diviziuni sociale a muncii, se supune unui Suveran, nsrcinat s vegheze asupra Binelui comun i s conduc statul ca unitate politic, dar nu potrivit voinei sale arbitrare i absolute, ci pe baza legilor i cu ajutorul unui sfat sau Adunri obteti, constituit dintr-un numr restrns de membri180. Din opera lui Plethon desprindem, n primul rnd, ideea - care se afl la baza construciei teoretice a statului de drept - c n ndeplinirea sarcinilor sale Suveranul este ngrdit de legi. n ceea ce privete explicarea legitimitii puterii ca fenomen social i sursa legitimitii acesteia, pot fi identificate trei teorii principale, susinute de reprezentanii ilutri ai gndirii politice la care ne-am referit. Potrivit primei teorii, suveranitatea aparine Monarhului, care o capt prin voina Divinitii, fa de care se i subordoneaz. Potrivit celei de-a doua teorii, puterea aparine poporului, dar acesta o deleag Suveranului. n fine, potrivit concepiei moderne, puterea aparine poporului, iar acesta o exercit prin reprezentanii si n mod direct. Toma D'Aquino este adeptul monarhiei, a crei putere rezid n Divinitate181. n lucrarea sa Summa Theologica, scris n 1324, Toma D'Aquino subordoneaz puterea suveran a Monarhului voinei divine, din care izvorte i creia i este supus. n ceea ce privete poporul, Toma D'Aquino admite participarea acestuia la exerciiul actului de guvernare i i recunoate dreptul de a pretinde Monarhului s guverneze fr a abuza de puterea sa, iar n caz contrar libertatea de a se rzvrti mpotriva tiraniei i chiar de a-1 ucide pe Monarhul tiran182?
Secundariam vero quasi instrumentalem seu executivam dicimas principalem per auctoritatem a legislatore sibi concesam (Defensor pacis, Cartea I, cap.V). 178 Citat apud Ovidiu Trsnea, Filosofia politic, Editura Politic, Bucureti, 1986, p.124. 179 n Evul Mediu era curent practica monarhilor de a se supune ca vasali puterii pontificale. Este cunoscut, n acest sens, cazul regelui Angliei, Ioan Fr ar, care la 16 mai 1213 i-a pus sigiliul pe actul de supunere fa de Papa Inoceniu al III-lea, constituindu-se vasal al acestuia i obligndu-se s plteasc Sfntului Scaun un tribut anual. Papa Inoceniu al IIIlea a devenit pe aceast cale suveran al Angliei i Irlandei, avnd dreptul de a-l nltura de la domnie pe regele vasal i a propune tronul regatului oricrui alt monarh. n calitatea sa de suveran al Regatului Angliei i Irlandei, Papa Inoceniu al III-lea a declarat prin Bula papal din 24 august 1215, Magna Chart, semnat de Ioan Fr ar, ca un act juridic nul, deoarece acesta nu avea calitatea de suveran, fiind vasal al Papei, i nu avea dreptu1 s semneze un asemenea act. 180 P.P. Negulescu, Op.cit., p.182-191. 181 Saint Thomas Aquinas, The Summa Theologica, vol.I, Enciclopedia Britanic, Inc.vol. 17, Chicago, 1993, p.530. 182 G. Mosca, Histoire des doctrines politiques depuis l'antiquite jusqu'a nos jours Payot, Paris, 1936, p.85.
177

Dante, i el adept al monarhiei, afirma n lucrarea De Monarchia, scris prin 1311, c ntr-un regat - al crui scop const n asigurarea linitii n interiorul su - trebuie s existe un singur conductor (rege), care s domneasc i s guverneze; altfel supuii acestui regat nu-i vor putea realiza interesele lor, iar regatul nsui se va prbui n ruin183. Puterea suveran este deinut aadar de Monarh, dar izvorul ei rezid n Divinitate. Merit subliniat c Dante nu recunotea autoritatea Papei asupra mpratului, care - spune el - deine i exercit n mod exclusiv prerogativele puterii temporare184. Dante intenioneaz s scoat puterea mpratului de sub autoritatea Papei, artnd c autoritatea Bisericii (catolice) nu este cauza autoritii imperiale. Mai mult, Dante critic preteniile Bisericii de a rvni la o putere care nu i-a fost acordat. Concluzia la care ajunge Dante este aceea c autoritatea mpratului nu provine de la naltul Pontif (Vicarul lui Dumnezeu), ci de la Dumnezeu n mod nemijlocit. n lucrarea sa Utopia185, aprut ntre 1516-1518, Thomas Morus este adeptul unei organizri politice egalitare, n care populaia este guvernat n mod democratic, ntruct puterea aparine poporului, care, totui, nu se poate autoguverna. Conductorul suprem este ales democratic, pe via, dintre patru candidai indicai de ctre popor186. Funcia principal a conductorului suprem, precum i a filarhilor i protofilarhilor187 consta n aplicarea legilor i supravegherea treburilor de interes comun. Indirect, Thomas Morus schieaz o departajare a funciei executive, constnd n aplicarea legilor, conferite conductorului viager i filarhilor, de funcia de stabilire a regulilor pentru organizarea social, exercitat de o adunare aleas n mod democratic de toi cetenii republicii Utopia. Adept al organizrii democratice a statului este i filosoful protestant Johannes Althusius, care prsete astfel curentul de gndire imprimat de Martin Luther188. Dezvoltnd cu noi argumente teoria monarhomarilor189, ilustrat de Hubert Languet i George Buchanan care susinuser c puterea aparine poporului n ntregul su i c acesta o deleag principelui printrun contract tacit pentru a o exercita n numele tuturor, Johannes Althusius consider, n lucrarea Politica methodice digesta, aprut n 1603 i amplu revizuit i dezvoltat n 1610, c puterea (maiestatea) aparine poporului i este sufletul sau esena statului. Althusius conchide c maiestatea sa suveranitatea (adic puterea politic) nu poate rezida dect n totalitatea cetenilor unui stat i este unitar, indivizibil i inalienabil. Cine va ndrzni s spun c poporul poate transfera cuiva suveranitatea sa? - se ntreab Althusius. Acesta-i un drept indivizibil, inalienabil, imprescriptibil... Bodin s-a nelat atribuind regilor i celor mari suveranitatea: ea este dreptul societii ntregi. Dup Dumnezeu, Societatea d toat puterea legitim acelor pe care i numim regi sau prini; dar orict de mare ar fi puterea unei concesii, exist totdeauna alta mai mare dect ea, adic puterea aceluia care concede190. n concepia lui Althusius, dezvoltat n lucrarea Politica methodice digesta, poporul reprezint ansamblul unitar al cetenilor - fiine libere i raionale. Poporul n ntregul su este suveran i nu fiecare cetean n parte191. Este remarcabil observaia lui Althusius c poporul nu nceteaz s fie suveran, dei deleag monarhului sau principelui anumite atribute ale suveranitii sale. Prin urmare, nu este vorba de o transmitere absolut i total a suveranitii, pentru c aceasta este prin esena sa inalienabil, ci poporul nsrcineaz prin voina i puterea sa anumii magistrai sau funcionari s exercite n numele su anumite prerogative sau funcii.

Const. Floru, Const. Noica, Mircea Vulcnescu, Izvoare de filosofie, Culegere de studii i texte, Bucovina, I.E. Torouiu, Bucureti, 1942, p.152. 184 Idem, p.203. Dante are n vedere instituia mpratului n Imperiul Roman. 185 Titlul complet al lucrrii este De optimu reipublicae statu deque nova a insula Utopia. 186 Th. Morus, Utopia, Editura tiinific, Bucureti 1958, p.87. 187 Filarhul poate fi asimilat cu un magistrat; 30 de familii desemnau un filarh, iar 30 filarhi desemnau, la rndul lor, un protofilarh (Th. Morus, Op.cit., p.89-90). 188 Luther, ca i Calvin au fost adepii monarhiei absolute, n care vedeau un sprijin mpotriva Bisericii catolice. Ulterior, protestantismul a nclinat spre ceea ce mai trziu va fi numit liberalism i democraie. 189 Gnditori revoluionari, protestani, adversari i autoritii monarhului absolutist. 190 Citat apud G. Vldescu-Rcoasa, Politica i filosofia dreptului (Althusius) n Istoria filosofiei moderne, vol.I, Bucureti, 1937, p. 91. 191 Non singulis, sed conjunctim universis membris sive tot corpori consociato jus regni competit.

183

Gnditorul care s-a aplecat cel mai mult i cu cele mai strlucite rezultate asupra fundamentrii termenului de putere (suveranitate) i a legitimitii sale este Jean Bodin n lucrarea Six livres de la Republique aprut n 1577. Bodin pornete n analiza sa de la rolul primordial al statului, care const n asigurarea, n beneficiul poporului, a Binelui comun i a Dreptii. Pentru a realiza cele dou obiective, statul are nevoie de putere, definit de Bodin suveranitate. n concepia lui Bodin, suveranitatea are caracter absolut. Puterii statului i se subordoneaz tot ceea ce ine de viaa n comunitate. Suveranitatea poate fi deinut i exercitat de o singur persoan (monarhia), de un grup (oligarhie aristocratic) sau de ctre popor (democraie). Dintre aceste forme de guvernmnt, Bodin prefer monarhia, dar o monarhie legitim, n care regele nu conduce n mod tiranic (monarhia constituional). n ceea ce privete originea suveranitii n monarhia regal sau legitim, Bodin arat c aceasta aparine poporului, care, ns, o transmite irevocabil i necondiionat regelui. Aadar, poporul nu deleag anumite prerogative de putere unui monarh, care ar avea un mandat limitat i revocabil, ci renun pur i simplu la suveranitatea sa n favoarea monarhului ereditar192. Poporul sau seniorii unei republici pot s druiasc cuiva, pur i simplu, puterea suveran i perpetu, ca s dispun de tot statul dup bunul su plac i s o lase apoi cui va crede de cuviin, ntocmai ca un proprietar care poate drui lucrul su pur i simplu, fr alt cauz dect libertatea sa; aceasta e adevrata donaie, care nu mai primete nici o condiie, odat fcut i desvrit, pe cnd celelalte donaii, care sunt supuse la sarcini i condiii nu sunt adevrate donaii. De aceea, suveranitatea druit unui principe cu anumite sarcini i condiii nu este o adevrat suveranitate193. Bodin se ndeprteaz de autorii care recunoteau poporului dreptul la rzvrtire. n condiiile n care poporul druiete, nstrineaz necondiionat i nelimitat n timp suveranitatea sa, monarhul nu este rspunztor fa de popor, ci doar fa de Dumnezeu. Responsabil este ns guvernul, care exercit prin delegaie puterea suveran n numele statului. Puterea Monarhului este practic absolut, deoarece acesta decide potrivit bunului plac (princeps legibus solutus). Suveranitatea absolut a regelui nu este totui o calitate natural a acestuia, ci o funcie sau putere civic, n virtutea creia el ia msuri pentru sigurana i fericirea supuilor si. Regele trebuie s respecte n mod absolut persoana i averea supuilor si194. Bodin ine seama de practica politic a regatelor din timpul su, care cunotea instituia Parlamentului sau a Strilor generale. Parlamentul avea posibilitatea de a influena deciziile monarhului, n special n materie de impozite i n privina declarrii rzboiului i ncheierii pcii195. Bodin este primul gnditor care recunoate ntr-o viziune modern c suveranitatea aparine n mod natural i originar poporului. Faptul c acesta o nstrineaz Monarhului, pierznd definitiv controlul asupra ei, nu mai are relevan. Important este c se recunoate poporului calitatea de subiect de drept public, pentru c numai astfel el poate s dein suveranitatea i, mai ales, s o nstrineze. Aceast construcie teoretic are la baz norme fundamentale din dreptul privat roman, pe care autorul le cunotea n calitatea sa de jurist. O concepie foarte asemntoare cu cea a lui Jean Bodin o ntlnim la filosoful i iezuitul spaniol Francesco Suarez. n tratatul su intitulat De legibus ac Deo legislatore, publicat n 1619, Francesco Suarez consider c puterea aparine poporului prin natura lucrurilor. Trind ntr-o societate organizat, indivizii - n mod separat - consimt printr-un acord liber de voin s se subordoneze unei autoriti politice sau suveraniti. Suarez distinge mai multe puteri existente n societate. Dintre acestea, numai una este suveranitatea, celelalte fiind de drept privat (puterea printeasc, puterea economic). Autoritatea politic sau suveranitatea nu poate s rezide ntr-un singur om, ntruct oamenii sunt egali ntre ei, ci n totalitatea abstract a cetenilor (naiune).
P.P. Negulescu, Op.cit., p.332-336. Citat apud P.P. Negulescu, Op.cit., p.336. 194 Idem, p.338. 195 n Anglia, impozitele suplimentare (Auxilia) puteau fi percepute de Coroan, nc din secolul al XVII-lea, doar cu acordul unui Consiliu special, compus din reprezentani ai lorzilor i clerului nalt (Commune consilium regni).
193 192

Suarez circumscrie suveranitatea la puterea de a face legi. Dreptul de legiferare, care nseamn pur i simplu suveranitate, aparine n mod indivizibil tuturor membrilor societii. Suarez arat n tratatul su c, din cele mai vechi timpuri, popoarele au transmis puterea lor politic (suveranitatea) unei singure persoane sau unui grup restrns de conductori. Este aadar dreptul poporului de a dispune de suveranitatea sa dup bunul su plac. Suarez este astfel unul din precursorii concepiei moderne asupra suveranitii. Potrivit opiniei sale, existena suveranitii este un drept natural al popoarelor i o condiie obiectiv necesar a organizrii vieii sociale. Forma n care se concretizeaz suveranitatea, adic delegarea (nstrinarea) ei, condiionat sau nu, depinde de voina poporului. Ca i Bodin, Suarez este adept al monarhiei absolutiste i susine c poporul transmite suveranitatea sa n ntregime i necondiionat regelui. Se poate observa c pe acest tip de transfer al suveranitii se bazeaz i legitimitatea monarhiei absolutiste, aprat de Suarez. Spre deosebire de Bodin, Suarez recunoate, ns, poporului dreptul de a se rzvrti mpotriva regelui care ar uzurpa suveranitatea prin for sau printr-un rzboi nedrept. Raportul ntre puterea suveran a poporului i puterea de stat a cptat, din perspectiv teoretic, noi dimensiuni n secolul al XVII-lea, caracterizat nainte de toate prin emanciparea economic i ofensiva politic a burgheziei, manifestate ndeosebi n Anglia. Principalele evenimente din istoria constituional a Angliei din aceast perioad, n special cele dou revoluii burgheze i, n general, starea cvasipermanent de tensiuni politice, conflictul puternic ntre popor i rege au repus cu acuitate problema asigurrii stabilitii politice, siguranei individului, aprrii securitii vieii i averii sale. Pe acest fundal politic, Thomas Hobbes reia vechile teze ale suveranitii, artnd c, pentru asigurarea i administrarea pcii ntre oameni, trebuie s existe o voin unic a tuturor indivizilor, realizat prin renunarea de ctre fiecare persoan la propria voin, egoist i particular interesat, n favoarea voinei supreme a unuia singur sau a unei adunri nzestrate cu puterea de constrngere. Thomas Hobbes arat c, n cuprinsul statului, persoana (regele) sau adunarea (parlamentul), crora i-au supus toi cetenii propriile voine, constituie puterea suveran i, n aceast calitate, exercit dominaia absolut asupra supuilor196. Voina suprem a regelui sau a corpului politic electiv are o natur contractual, indivizii consimind, n schimbul siguranei publice generale, s renune la prerogativele ce li s-ar conferi de propria libertate haotic i concurent cu orice alt libertate. n concepia lui Hobbes, puterea de stat este o putere transmis prin convenie tacit, graie creia suveranitatea regelui sau a adunrii este intangibil, absolut i irevocabil. Aceste idei promovate de Hobbes n lucrarea De cive, publicat n latin n 1642, dar mai ales n monumentala oper Leviathan, aprut n 1651, fac din acesta ultimul mare teoretician al absolutismului 197. Secolul al XVIII-lea este secolul victoriei definitive i absolute a suveranitii poporului, realizat n special prin contribuia Revoluiei franceze din 1789 i a Revoluiei americane din 1776. Cele dou evenimente politice au pus bazele unei adevrate ideologii a suveranitii populare, ntemeiat pe filonul teoretic al operelor clasice ale antichitii greceti romane i ale scriitorilor i gnditorilor Renaterii, ncununate de scrierile lui Locke, Hobbes, Montesquieu, Rousseau i ale altor filosofi. 6. Trsturile generale ale puterii politice i ale puterii de stat Jean Bodin nelege prin suveranitate puterea absolut i perpetu a unei republici sau a unui stat. Gnditorul francez are aici n vedere, de fapt, caracteristicile a dou forme de guvernmnt: republica, n care titular al suveranitii este poporul, i monarhia, n care suveran
Thomas Hobbes, n Leviathan, n Bacon, Morus, Hobbes, Locke, Editura de Stat, Bucureti, 1951, p.118. Singura cale de a ntemeia o putere comun - spunea Hobbes - care s fie n stare s-i apere pe oameni de invazia strinilor i de loviturile unuia mpotriva altuia, asigurndu-i n aa fel nct, prin propria lor dibcie i prin roadele pmntului, s poat s se hrneasc i s triasc mulumii, este s acorde toat puterea i fora lor unui singur OM sau unei ADUNRI DE OAMENI, care s poat reduce toate voinele la una singur prin pluralitate de voturi (Thomas Hobbes, Op.cit., p.118). 197 G. Mosca, Histoire des doctrines politiques depuis l'antiquit jusqu'a nos jours, Payot, Paris, 1936, p.196.
196

este regele. n concepia lui Jean Bodin, suveranitatea este absolut i permanent ca stare de fapt, transmindu-se de la o generaie la alta sau prin succesiune ereditar, n cazul monarhiilor. n doctrina constituional modern se consider c puterea politic (suveranitatea) are urmtoarele trsturi generale: a) unicitatea b) indivizibilitatea c) inalienabilitatea d) imprescriptibilitatea Caracterul unic al suveranitii const, aa cum am artat deja, n inexistena unei alte puteri de aceeai natur, care s o concureze. Dac puterea politic, (suveranitatea) poporului este unic, rezult c i puterea de stat este esenialmente unic, ceea ce nu exclude departajarea i exercitarea separat a funciilor statului. Indivizibilitatea puterii politice indic imposibilitatea fragmentrii acesteia n cote-pri aparinnd unor titulari diferii. Faptul c alegtorii exercit individual o anumit prerogativ de putere suveran (dreptul de vot) nu se opune indivizibilitii puterii poporului. Exercitarea dreptului de vot, ca i consultarea direct a corpului electoral prin referendum sau plebiscit, constituie o form de exercitare a unor prerogative de putere politic, care nu se transmit de ctre naiune, prin delegaie, statului. Dac ntreaga putere politic ar fi transmis statului nu s-ar mai putea vorbi concomitent de suveranitate i putere de stat. Georges Burdeau a artat, de altfel, c instituionalizarea puterii nu este niciodat total198. Deinerea i exercitarea dreptului de vot se asigur ca un drept natural, subiectiv al fiecrui individ i nu n cadrul de reprezentare de tip Naiune-individ. Dreptul de vot aparine prin esen individului i nu Naiunii199. Este adevrat c recunoaterea i exercitarea dreptului de vot sunt condiionate de stat prin sistemul unor restricii (majoratul politic, demnitate civic i capacitate psihofiziologic - excluderea alienailor sau debililor mintali, interzii). Aceasta nu nseamn ns c Naiunea ar refuza dreptul de vot unor indivizi, ci puterea de stat. Caracterul inalienabil pune n eviden faptu1 c naiunea nu i poate nstrina definitiv i irevocabil suveranitatea200 fie unei persoane sau grup de persoane, fie unor organizaii internaionale. Statul ns are dreptul, n anumite condiii, s renune la anumite prerogative ale puterii sale suverane. Imprescriptibilitatea puterii politice face ca aceasta s existe att timp ct exist titularul ei: Poporul sau Naiunea. Aceleai patru caracteristici ale puterii politice le regsim la puterea de stat. Pe lng acestea, puterea de stat ntrunete i unele trsturi specifice: a) este o putere transmis prin delegaie de ctre Naiune unor organisme care exercit conducerea de stat; b) este o putere de dominaie i constrngere; c) este o putere organizat; d) este suprem n cuprinsul teritoriului statului i independent fa de o alt putere de stat; e) este limitat prin drepturile i libertile ceteneti recunoscute i garantate de Constituie; f) este revocabil prin dreptul Naiunii de a nu rennoi mandatul reprezentanilor si alei sau prin dreptul ei de a se rzvrti mpotriva guvernanilor care conduc n mod tiranic. Profesorul Ioan Muraru consider c pot fi identificate urmtoarele trsturi generale ale puterii de stat: caracterul de putere; putere de constrngere; putere social; putere de a exprima i realiza voina de stat; caracterul organizat; suveranitatea201. Profesorul Ion Deleanu apreciaz, la rndul su, c puterea de stat este: forma exteriorizat (public) a puterii politice; o putere de

Georges Burdeau, Op.cit., p.490-492. Pentru un punct de vedere contrar, a se vedea Tudor Drganu, Op.cit., p.164. Profesorul Tudor Drganu consider c alegtorii nu exercit un drept individual, ci o funcie social, nfptuit n numele societii.
199 200 201

198

n acelai sens, a se vedea Tudor Drganu, Op.cit., p.165. Ioan Muraru, Op.cit., p.26-27.

constrngere; o putere suveran202. ntr-o lucrare recent se subliniaz c puterea statului este o putere de centralizare; o putere de arbitraj; o putere extrapatrimonial i o putere civil i temporal203. Trebuie fcut deosebirea ntre trsturile generale ale puterii de stat i anumite cerine generale pe care trebuie s le ntruneasc aceasta, cum ar fi: legitimitatea, legalitatea exercitrii sale, respectarea pluralismului politic i ideologic, a democraiei constituionale. Evident, aceste trsturi aparin puterii de stat n regimurile politice democratice. Puterea de stat are multiple legturi cu societatea civil, elementele componente ale acesteia putnd exercita asupra diferitelor structuri statale o puternic presiune i influen, menit s asigure reprezentarea i aprarea intereselor diferitelor categorii i grupuri sociale la nivel statal. 7. Transpunerea la nivel constituional a principiului suveranitii poporului Transpunerea la nivel constituional a principiului suveranitii poporului a pus problema opiunii pentru una dintre cele dou teorii democratice asupra suveranitii. Teoria care s-a impus a fost cea a suveranitii naionale, chiar dac unele constituii au folosit termenul de suveranitate a poporului. Constituia Franei din 4 septembrie 1791 prevedea c suveranitatea este unic, indivizibil, inalienabil i imprescriptibil. Ea aparine naiunii. Nici un segment din popor, nici un individ nu i pot atribui exercitarea ei. n aplicarea principiului suveranitii populare fundamentat i susinut cu ardoare de Rousseau, Constituia din 1793 a prevzut n art. 7 c poporul suveran este universalitatea cetenilor francezi. Un text cu un coninut similar cuprinde i art.17 din Declaraia drepturilor i ndatoririlor omului i ceteanului, care figureaz - aa cum am artat - ca Preambul la Constituia din 1795. n ceea ce privete exercitarea propriu-zis a suveranitii de ctre Naiune, s-a admis principiul reprezentrii acesteia prin cei alei de ctre alegtori. Actuala Constituie a Franei, dei stipuleaz principiul reprezentrii, a fcut un compromis n favoarea teoriei suveranitii populare, susinut de Constituia din 1946 204. Astfel, art. 3 din Constituia din 1958 prevede c suveranitatea naional aparine poporului care o exercit prin reprezentanii si i prin referendum, iar alineatul final al art. 2 stipuleaz c principiul republicii este guvernarea poporului de ctre popor i pentru popor. Constituia Statelor Unite ale Americii, adoptat n 1787, nu conine un text expres referitor la suveranitatea poporului. Principiul suveranitii decurge ns din Preambulul Constituiei: Noi, Poporul Statelor Unite, n vederea unei Uniuni mai strnse, aezrii dreptii, asigurrii Linitii interne, nzestrrii pentru aprarea comun, promovrii Prosperitii generale i asigurrii Binecuvntrilor Libertii pentru noi nine i pentru Prosperitatea noastr, decretm i promulgm Constituia de fa pentru Statele Unite ale Americii. n Europa, datorit influenei exercitate de Revoluia Francez de la 1789, principiul suveranitii naiunii s-a extins cu rapiditate i a fost nscris n memorii, programe i reforme constituionale i, evident, n constituii. Art. 5 din Constituia Poloniei din 3 mai 1791 - prima Constituie scris din Europa - stipula c ntreaga putere n societatea civil trebuie s izvorasc din voina poporului. n Constituia Belgiei, adoptat n 1831, se precizeaz c toate puterile eman de la Naiune. Acelai principiu se gsete n diferite reforme constituionale i n Muntenia, nc din 1822 205. Proiectul de Constituie a Moldovei, ntocmit n 1822 (Constituia crvunarilor), preia i transpune la realitile sociale i politice din Moldova, la nceputul secolului al XIX-lea, elementele eseniale ale ideologiei revoluionare consacrate n Declaraia drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789, printre care i principiul suveranitii poporului206.
Ion Deleanu, Op.cit., p.19-25. Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Editura Europa, Craiova, 1995, p.39-41. 204 Art.3 din aceast Constituie preciza c suveranitatea naional aparine poporului francez 205 Ioan C. Filitti, Izvoarele Constituiei de la 1866 (Originile democraiei romne), Bucureti, 1934, p.8. ntregul sistem de reforme preconizat n Moldova i ara Romneasc la nceputul secolului al XIX-lea are la baz principiul suveranitii poporului i reprezentarea naional. 206 Proiectul se ntemeia pe cererile cele mai nsemnate ce se fac din partea obtiei Moldovei.... Potrivit art. 1, Norodul Moldovei, ca un norod ce din nvechime i pn astzi a avut i are sfinit privilegiul slobozeniei i acela al voiniciei de a se obldui cu ocrmuitorul su i cu pravilele rei sub umbrirea prea puternicei mprii creia este supus, cere de a avea
203 202

Constituia de la 1866 prevedea n art. 31 c toate puterile statului eman de la naiune, care nu le poate exercita dect numai prin delegaiune i dup principiile i regulile aezate n Constituiunea de fa. Un text identic coninea i Constituia din 1923. Constituia din 1938 a adus uoare modificri redacionale articolului 33 din Constituia din 1923, referitor la titularul suveranitii. Principiul suveranitii naionale i cel al reprezentrii au fost stipulate i n Constituia Republicii Helvetice, elaborat la 12 aprilie 1798 la Paris, dup modelul Constituiei Franei din acea vreme. Dup cderea mpratului Napoleon, cantoanele Elveiei, creia Congresul de la Viena din 1815 i-a recunoscut independena i neutralitatea, i-au adoptat constituii proprii, n care au stipulat principiul suveranitii naionale i principiul reprezentrii. Aceste principii au fost revigorate sub impulsul ideologiei liberale a revoluiei franceze din 1830. Constituia Elveiei din 1847, ca i cea din 1848 consfinesc suveranitatea cantoanelor potrivit principiului c puterea eman de la popor. Art. 1 din Constituia adoptat la 29 mai 1874 prevede c populaia celor 23 de cantoane formeaz mpreun Confederaia elveian. Art. 3 din Constituie prevede c cele 23 de cantoane sunt suverane n msura n care suveranitatea lor nu este limitat de Constituia federal i i exercit drepturile care nu sunt delegate puterii federale. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, n practica constituional a statelor europene, accentul s-a pus mai mult pe categoria de popor dect pe cea de naiune. Ca atare, statele n cauz, care i-au adoptat constituii noi, au proclamat solemn c suveranitatea aparine sau rezid n popor207. Fostele state socialiste au proclamat, n spiritul ideologiei oficiale a partidelor comuniste, c puterea politic rezid n popor i c reprezentanii acestuia exprim voina sa general. n realitate, puterea poporului era lipsit de eficien, iar guvernanii au condus potrivit principiilor absolutismului monarhic208. Dup nlturarea sistemelor totalitare din rsritul i centrul Europei, principiul suveranitii poporului a cptat o revigorare deosebit, iar fostele state socialiste au proclamat solemn c suveranitatea rezid n popor, iar acesta o exercit prin reprezentanii alei sau prin referendum209.
i folosina acestui privilegiu ntru deplina legiuire cele czute a dreptei i n pzirei cele datornice a sa supuneri i a credinei sale ctre naltul Devleat. 207 n preambulul Constituiei Japoniei, adoptat n 1946, se arat c principiul suveranitii poporului este un principiu universal, recunoscut ca atare de umanitate i c autoritatea guvernanilor eman de la popor. Art.l alin.l din Constituia Italiei, promulgat la 27 decembrie 1947, statueaz c suveranitatea aparine poporului, care o exercit sub formele i n limitele fixate de Constituie. Art.20 alin.2 din Constituia R.F.G., adoptat la 23 mai 1949, prevede c suveranitatea eman de la popor. Ea este exercitat de popor prin alegeri i referendum i prin organele special nvestite cu putere legislativ, executiv i judectoreasc. Constituia Franei din 1958 conine o formulare hibrid, care combin teoria suveranitii naionale cu cea a suveranitii populare. Astfel, art.3 alin.l din Constituie proclam c suveranitatea naional aparine poporului. Constituia Spaniei, adoptat n 1978, prevede, de asemenea, c suveranitatea naional rezid n poporul spaniol; toate puterile statului eman de la el. Constituia Suediei, promulgat n 1974, prevede n art.l c n Suedia, suveranitatea eman de la popor. Suveranitatea naional suedez este fundamentat pe libertatea de opinie i pe sufragiul universal i egal. Ea se realizeaz printr-un regim constituional reprezentativ i parlamentar i printr-o gestiune autonom a colectivitilor teritoriale. Suveranitatea se exercit n conformitate cu legile. Constituia Portugaliei din 1976 proclam n art. 111 c puterea politic aparine poporului i se exercit n condiiile stabilite n Constituie. Art. 112 precizeaz chiar c participarea direct i activ a cetenilor la viaa politic este condiia i instrumentul fundamental pentru a se ajunge la consolidarea sistemului democratic. 208 Art. 3 din Constituia Romniei din 1948 a prevzut c n Republica Popular Romn ntreaga putere de stat eman de la popor i aparine poporului. Poporul i exercit puterea prin organe reprezentative, alese prin vot universal, egal, direct i secret. Constituia a introdus i instituia mandatului imperativ, prevznd c reprezentanii poporului n toate organele puterii de stat sunt rspunztori n faa poporului i nu pot fi revocai prin voina alegtorilor, n condiiile stabilite de lege. Constituia din 1952 a ntrit dictatura proletariatului; dei nu se refer expres la aceasta. Art. 1 preciza c Republica Popular Romn este un stat al oamenilor muncii de la orae i sate. Prin admiterea categoriei sociologice de oameni ai muncii, recunoscut de Constituie, se excludeau indirect celelalte clase i categorii sociale de la exercitarea puterii. De altfel, art.4 din Constituie prevedea c puterea aparine oamenilor muncii de la orae i sate, care o exercit prin Marea Adunare Naional i sfaturile populare. Constituia din 1965 a stipulat c ntreaga putere aparine poporului, liber i stpn pe soarta sa. Potrivit art.4 din Constituie, poporul, deintor suveran al puterii, o exercit prin Marea Adunare Naional i consiliile populare. Toate constituiile statelor socialiste au prevzut texte cu un coninut asemntor. 209 Art.2 din Constituia Slovaciei, adoptat la 3 septembrie 1992, prevede c puterea de stat aparine cetenilor, care o exercit direct sau prin reprezentanii lor alei. Art.2 din Constituia Cehiei, adoptat la 16 decembrie 1992, stabilete c poporul este sursa ntregii autoriti a statului; el o exercit prin organele puterii legislative, executive i judectoreti.

n unele constituii, cum ar fi, de pild, cele ale Franei, Spaniei, Romniei, se folosete expresia ambigu: Suveranitatea naional aparine poporului. Aceasta nu nseamn ns c principiul reprezentrii ar fi nlturat sau atrofiat i c mandatul aleilor poporului ar fi imperativ. Meninerea unei astfel de formulri ar putea echivala cu admiterea, alturi de democraia reprezentativ (care are la baz teoria suveranitii naionale), a democraiei semidirecte (care rezid n teoria suveranitii populare). ntr-adevr, dup al doilea rzboi mondial i ndeosebi n ultimele decenii, se pune un accent tot mai mare pe iniiativele populare n materie legislativ (iniiativa legislativ a cetenilor)210 i pe consultarea direct a cetenilor n legtur cu problemele fundamentale ale politicii statale211. Aceste noi proceduri democratice au ca rezultat revigorarea contiinei sociale a cetenilor c puterea guvernanilor eman de la ei i c lor le aparine puterea de a-i desemna sau nlocui de la conducere, n cazul n care randamentul social al actului de guvernare este inferior ateptrilor celor guvernai.

II. PARTICIPAREA CETENILOR LA EXERCITAREA PUTERII POLITICE (SISTEMUL ELECTORAL)

1. Esena democraiei - participarea poporului la conducere Dintotdeauna, membrii oricrei colectiviti sociale au tins sau au nzuit la un stat politic care s le confere condiii prielnice pentru a se autoguverna sau, cel puin, pentru a participa, prin reprezentare, la procesul de conducere social. Pentru a-i convinge pe guvernani s le recunoasc o asemenea aspiraie - un adevrat drept natural -, masele populare au folosit fora armelor sau fora spiritului i adesea au reuit. n dezvoltarea istoric a fiecrui popor pot fi identificate, astfel, diverse forme organizatorice, la nceput rudimentare, apoi din ce n ce mai evoluate, prin care membrii colectivitii participau, sau erau atrai, ntr-un fel sau altul, la exercitarea unor atribute de conducere. Emanciparea politic a individului, vzut desigur n plan geografic i social-istoric, a marcat o treapt superioar pe calea progresului umanitii, devenind una dintre piesele de baz ale sistemului universal de valori social-umane. nsi noiunea de democraie, n care filosofii greci din secolele V-IV .e.n. au asimilat i concretizat din punct de vedere politic o asemenea nzuin, a exprimat, n polisurile greceti, forma de guvernare n care puterea era exercitat de ctre popor sau cu participarea substanial a acestuia. n ceea ce privete noiunea de popor, trebuie precizat c aceasta trebuie neleas prin raportare la un anumit cadru geografic i social-istoric. n vremurile strvechi - chiar i n statele care au constituit un sistem de guvernmnt democratic - poporul forma doar o categorie, un segment militar sau politic din totalitatea populaiei. Chiar i n condiiile democraiei sclavagiste

Art.2 alin.l din Constituia Moldovei; adoptat la 29 iulie 1994, prevede c suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative, n formele stabilite de Constituie. Constituia Romniei, adoptat prin referendum la 8 decembrie 1991, stabilete c suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. 210 Iniiativa legislativ a cetenilor este recunoscut de pild n Italia (Constituia din 1947 art.71 alin.2), Spania (Constituia din 1978 alin.3); Romnia (Constituia din 1991, art.73 alin. l i art.146 alin.2). 211 A se vedea, de pild, referendumurile organizate n unele state europene privind aderarea acestora la Tratatul de la Maastricht sau referendumul organizat n Polonia la 18 februarie 1996 n cadrul cruia electoratul a fost chemat s se pronune asupra distribuirii generale a bunurilor statului ctre ceteni.

ateniene, din categoria sociopolitic de popor erau exclui metecii, adic strinii stabilii pe teritoriul statului atenian, femeile, copiii i sclavii1. Fenomenul de reducere a poporului la un segment social - privit ca o categorie sociologic distinct de nobilime - a fost preluat i n Evul Mediu i pus n eviden, ndeosebi, n republicile burgheze2. Mult mai trziu, n prima faz de dezvoltare a fostelor state socialiste (perioada cuceririi puterii), termenului sociologic de popor i s-a conferit o conotaie politic. Astfel, din categoria politic de popor au fost exclui exponenii claselor sociale nlturate de pe scena politic prin fraude electorale, abuzuri administrative, fora represiv, chiar armat a aparatului de stat comunist. Acestora li s-au refuzat, o vreme, accesul la drepturile electorale, dreptul de asociere n partide politice, dei prevederi constituionale stipulau c puterea de stat eman de la popor i aparine poporului. n aceste condiii, noiunea de popor a primit o conotaie sociologic restrictiv: popor muncitor, iar pe plan politic a fost instaurat dictatura proletariatului - regim politic profund nedemocratic i antiumanist care a negat i nclcat drepturile naturale ale omului3. n ultima faz de evoluie a societii socialiste, noiunea de popor a fost extins practic la ntreaga populaie, dar din punct de vedere social i politic, poporul a fost marginalizat de ctre structurile de partid i de stat i lipsit, de fapt, de drepturile politice. n filosofia greceasc din secolele V-IV .e.n., strlucit reprezentat de gndirea lui Pericle, Platon, Aristotel, Demostene .a., puterea politic se exercita prin intermediul unor adunri ale cetenilor, fiecare dintre acetia fiind dator s exercite aceast putere potrivit principiului c cetenii sunt datori s participe n msur egal la rezolvarea treburilor politice ale Cetii4. Idealul Secolului lui Pericle era crearea unui sistem de guvernmnt n care individul, angajat, nainte de toate, n problemele Cetii sau ale Polisului, se supunea Adunrii poporului care era omnipotent, ea lund cete mai importante hotrri, inclusiv ostracizarea celor ce se fceau vinovai de crime sau prezentau un pericol pentru polis5. ntreaga gndire politic a Greciei antice este axat n jurul ideii i practicii democraiei. Imaginnd n secolul al IV-lea .e.n. un Stat ideal, Aristotel, titanul filosofiei politice a lumii greceti n epoca sclavagist, punea accentul pe capacitatea i disponibilitatea cetenilor de a ndeplini o funcie social conferit de Adunarea poporului, dar i de a se supune fr rezerve autoritii acesteia. Edificiul statal imaginat de filosoful grec se ntemeia pe ideea c fiecare cetean trebuie s fie, succesiv, guvernant i supus6. Dar, dac gnditorii care au analizat democraia sclavagist atenian au excelat n formularea unor concepte teoretice devenite teme de referin chiar n epoca lor, nu este mai puin adevrat c i la alte popoare au fost instituionalizate forme embrionare de putere sau de autoritate public bazate pe principiul participrii cetenilor la conducerea statului. Este, astfel, semnalat, la multe alte popoare antice, Adunarea poporului - organism format din oteni (ceteni purtnd arme) i nzestrat ndeosebi cu prerogative militare. O astfel de adunare este menionat de istoricul roman Diodor din Sicilia ntr-un pasaj n care descrie nemulumirea rzboinicilor geto-daci fa de intenia regelui Dromichete de a-l elibera pe regele Lysimach fcut prizonier de ctre daci i hotrrea lor, luat de comun acord, de
Ovidiu Drmba, Istoria culturii i civilizaiei, vol.I. Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1984, p.574-570. Caracteristicile adevratului cetean - scria Aristotel - este c ia parte la funciunile de judector i de magistrat (Aristotel, Politica. Cultura Naional, Bucureti 1924, p.96). 2 Jean Touchard, Histoire des ides politiques, vol.I, P.U.F., Paris, 1968, p.169-175. 3 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, vol.I, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p.161-162. 4 Ovidiu Trsnea, tiina politic. Studiu istorico-epistemologic, Editura Politic, Bucureti, 1970; Virgil Mgureanu, Puterea politic, Editura Politic, Bucureti, 1979, p.15-30. 5 Jean Touchard, Op.cit., p.18. Potrivit concepiei lui Aristotel, ceteanul este individul care poate avea n adunarea public i la tribunal vot deliberativ, oricare ar fi de altfel statul al crui membru este; i neleg prin stat o mulime de oameni de felul acesta, care posed tot ce-i trebuie, spre a tri mulumit (Aristotel, Op.cit., p.98). 6 Ovidiu Trsnea, Filosofia politic, Editura Politic, Bucureti, 1986, p.98. Aristotel spune n acest sens c se laud mult talentul cuiva de a ti s se supun deopotriv i s guverneze, i trece drept virtutea suprem a ceteanului s tie totdeauna s guverneze i s se supun (Aristotel, Op.cit. p.103).
1

a-1 ucide pe agresor. O alt surs antic ne relev consultarea poporului de ctre regele dac Scorilo asupra alternativei pcii sau rzboiului cu Imperiul Roman7. Obiceiul respectiv a devenit, prin repetare continu, cutum i s-a pstrat generaii peste generaii. Ne confirm acest lucru i savantul Nicolae Iorga cnd spune c, n Evul Mediu, n cele dou ri romneti, poporul participa nu numai la alegerea Domnului, dar i atunci cnd este vorba de luat o mare hotrre politic extern privitoare la ntreaga ndreptare a Statului; o politic de <<instinct naional>>, care nu se ine numai n domeniul retoricei, ci se razim pe o consultaie real a unui instinct manifestat n forme <<tradiionale>>8. Dup mai mult de un mileniu i jumtate n care, n Europa, conceptul i practica democraiei s-au cufundat n uitare, doctrina constituional a reuit s mbrace ntr-o form publicistic atrgtoare o realitate frapant de care contieni au devenit, chiar i silit, monarhul absolut i clasa nobiliar: suveranitatea nu poate aparine regelui i, deci, nu poate fi exercitat exclusiv de ctre acesta, deoarece izvorte de la Naiune. n consecin, Naiunea este ndreptit s participe la exercitarea puterii politice fie prin reprezentanii ei, fie n mod direct9. De la contientizarea i acceptarea acestui adevr, fixat mai nti n cutuma constituional i apoi n prima constituie scris, au trecut multe secole. Istoria constituional a fiecrui stat consemneaz revolte populare, rscoale, rzboaie, insurecii, lovituri de stat, toate fiind purtate n numele sau mpotriva acestui adevr. Astzi, problematica democraiei - a celei reprezentative, ca i a celei directe - cunoate o revigorare deosebit. Nici o constituie nu poate ignora afirmarea ntr-o form sau alta a dreptului poporului de participare la exercitarea puterii. n acest fel, nzuina spre autoguvernare sau, altfel spus, participarea poporului, n calitate de titular al suveranitii, la exercitarea puterii politice, a fost sancionat de puterea constituant, devenind un drept constituional. Nici n epoca contemporan, referirea la noiunea de popor, ca titular al exerciiului suveranitii - pe care se bazeaz ntreaga doctrin i practic constituional a democraiei - nu are n vedere totalitatea membrilor unei comuniti sociale, dar nici nu exclude unele clase sociale. Din punct de vedere al problematicii accesului popular la exercitarea puterii politice, prin termenul de popor se nelege ansamblul indivizilor crora statul le recunoate calitatea de ceteni ai acestuia i, n aceast calitate, aptitudinea de a participa n anumite condiii la diferite proceduri electorale prin care se exprim voina naional. Din acest punct de vedere, noiunea de popor este circumscris noiunii de electorat sau corp electoral10. Forma clasic de manifestare a dreptului de participare la guvernare, consacrat n toate constituiile statelor moderne, const n dreptul de a alege i dreptul de a fi ales. Dac n comunitile sociale antice, puin numeroase (democraia sclavagist greceasc), era posibil democraia direct prin ntrunirea cetenilor i adoptarea n comun a unor hotrri majore, n statele moderne democraia direct nu mai este posibil n formele pe care le-a cunoscut antichitatea11. Iat de ce accesul la exerciiul democratic, n epoca contemporan, se face prin reprezentare, care confer conceptului participrii maselor la exercitarea puterii, un coninut concret, material. Sigur c formele de participare sunt diferite de la un stat la altul, potrivit regimului politic, condiiilor concret-istorice, tradiiilor democratice, culturii politice a cetenilor, intereselor cercurilor i forelor politice care i disput opiunile electoratului .a. Este important, ns, ca aceast participare s fie autentic, real. Caracterul autentic al exerciiului democratic este conferit de garaniile materiale, politice i juridice acordate de stat pentru ca cetenii s-i exercite liber i deplin dreptul lor suveran de a participa la conducere. Cele mai importante garanii juridice pentru exercitarea acestui drept sunt stabilite prin sistemul electoral. Conceptul de sistem electoral este, ns, controversat n doctrina

7 8

Ioan Ceterchi (coord.), Istoria dreptului romnesc, Editura Academiei, Bucureti, 1980, p.53. Nicolae Iorga, Istoricul Constituiei romneti, n Noua Constituie a Romniei, Institutul Social Romn, Bucureti, 1922, p.11. 9 Ferdinand Lundberg, The Myth of Democracy, Carol Publishing Group, New York 1989, p.7-10. 10 Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, p.631.
11

n Preambulul Conveniei Europene a autonomiei locale, ncheiat la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, se arat c dreptul cetenilor de a participa la treburile publice poate fi exercitat n modul cel mai direct la nivel local.

constituional. n literatura politologic i juridic occidental se folosete ndeobte noiunea de drept de vot12 sau cea de drepturi electorale13. 2. Dreptul de vot Dreptul de vot poate fi definit ca dreptul recunoscut n condiiile legii cetenilor unui stat de a-i exprima n mod liber, direct sau indirect opiunea electoral pentru un anumit partid politic sau candidat propus de o grupare politic sau pentru un candidat independent. Dreptul de vot se exprim n mod obinuit prin completarea unui buletin de vot i depunerea acestuia n urn14. Exercitarea acestui vot are ca scop alegerea membrilor Parlamentului sau a Preedintelui, ai consiliilor locale, a primarilor, a altor persoane n diverse funcii publice eligibile (guvernator, erif, judector .a.); prin urmare, ea contribuie la constituirea structurii de guvernare la nivel central i local ntr-un anumit stat. Fiecare stat deine dreptul suveran de a stabili funciile publice eligibile i condiiile n care cetenii si i exercit dreptul de a alege personalul care candideaz pentru aceste funcii. Dreptul de vot se exercit n modaliti diverse, practic, fiecare stat stabilind n mod distinct, printr-o lege, procedurile electorale. Esenial este ca votul s fie exprimat liber, fr nici o constrngere sau presiune, deci s fie manifestarea neviciat a voinei personale i a contiinei politice i civice a alegtorului. n prezent, practica constituional general a consacrat votul universal (votul recunoscut tuturor cetenilor cu anumite excepii prevzute expres de lege). n evoluia constituional a statelor lumii pot fi identificate sisteme care au limitat exercitarea dreptului de vot, n funcie de avere, de pregtire sau capacitate intelectual, de apartenena la anumite clase sociale, de calitatea de membru al unor partide sau formaiuni politice, de apartenena la o comunitate etnic sau religioas .a. ntr-un sens general, toate aceste restrngeri ale dreptului de vot sunt apreciate ca discriminri. Unele dintre ele au avut un caracter istoric, meninerea lor i astzi n unele sisteme constituionale fiind simbolic, altele au disprut. Anumite restricii impuse exercitrii drepturilor electorale prezint o gravitate deosebit, fiind adevrate nclcri ale dreptului natural (de exemplu, excluderea de la vot a cetenilor aparinnd unei anumite clase sociale, comuniti etnice sau religii sau unui anumit partid politic). 3. Sufragiul cenzitar Acest sistem a fost cel mai rspndit i a constat n recunoaterea calitii de alegtor i, implicit, a dreptului de vot, cetenilor avnd un anumit venit anual evaluabil n titluri de proprietate imobiliar (terenuri, cldiri) s-au stabilit n funcie de cuantumul impozitelor pltite anual asupra veniturilor ncasate. Motivaia unui asemenea sistem de vot pare simpl, cu condiia de a ne situa n epoca n care s-a aplicat n acea epoc (sfritul secolului XVIII - nceputul secolului XX), averile importante, ndeosebi proprietile funciare, erau concentrate la o parte restrns a populaiei formnd o elit social. Aceasta avea rolul determinant n procesul de conducere social, ea era sursa important de venituri ale statului, deci sursa veniturilor unui stat. Averea - scriau profesorii Paul Negulescu i George Alexianu - face s apar spiritul conservator, iubitor de linite i ordine, elemente att de necesare ntr-o guvernare. n sfrit, averea implic o responsabilitate. Acei care au avere mai mare pltesc impozitele cele mai mari. Rspunderea greelilor guvernamentale se repercuteaz n mod mai evident asupra lor. Acei care suport aceast rspundere trebuie s aib i dreptul de a conduce15. Categoric, aseriunea fcut exact acum cinci decenii este corect, dac ne situm n epoca respectiv. Astzi, responsabilitatea guvernrii are alte conotaii. n ultim instan, alegtorii sunt responsabili pentru buna gestiune
12 13

Charles Debbasch i alii, Droit constitutionnel et institutions politiques, Economica, Paris, 1983, p.51. Jean Gicquel, Andr Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Montchretien, Paris, 1985, p.721 i urm. 14 Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I, Cujas, Paris, 1973, p.310-311. 15 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept politic, vol. I, Casa coalelor, Bucureti 1942, p. 440.

a afacerilor publice deoarece au ales guvernanii incapabili. Totodat, asupra lor se rsfrng toate consecinele negative ale unei astfel de guvernri. Concluzia: toi cetenii au vocaia de alegtori. n Romnia, votul cenzitar a fost introdus prin Legea electoral din 1864, care mprea electoratul n dou categorii: electoratul rural (cei care plteau o dare ctre stat de 48 de lei); electoratul urban (cei care plteau o dare ctre stat de 110 lei). Acest sistem s-a pstrat pn n anul 1917. De la regula votului cenzitar puteau fi stabilite i excepii. Astfel, articolul 3 din legea electoral din 1864 prevedea c, n Principate, aveau dreptul de a fi scutii de censul de avere alegtorii avnd calitatea de preoi ai parohiilor, profesorii academiilor i ai colegiilor, doctorii i liceniaii diferitelor faculti, avocaii, inginerii i arhitecii .a.16. Dei sistemul votului cenzitar nu a fost suprimat n ntregime n toate statele, el poate fi analizat ca o relicv istoric a unei democraii cenzitare. Astfel, paragraful I al Amendamentului 24 al Constituiei S.U.A., adoptat n anul 1964, prevede c dreptul cetenilor Statelor Unite de a vota n orice alegeri preliminare sau de alt fel pentru Preedinte sau vicepreedinte, pentru electorii pentru Preedinte sau vicepreedinte, ori pentru senator sau Reprezentant n Congres, nu va fi refuzat sau limitat de ctre Statele Unite sau oricare stat, datorit neplii unei taxe pe cap de locuitor sau oricrui alt impozit. 4. Sufragiul intelectual Potrivit practicii constituionale a unor state, acordarea sau recunoaterea dreptului de vot a fost condiionat de deinerea de ctre alegtor a unui certificat, diplom sau a oricrui act care i atesta pregtirea intelectual. Este vorba despre ceea ce profesorul francez Charles Cadoux numete aptitudinea intelectual de a vota. Acest sistem a fost aplicat frecvent n Europa pn n a doua jumtate a secolului al XIX-lea. n unele regiuni (coloniile franceze) s-a practicat i dup cel de-al doilea rzboi mondial, iar n unele state sudice ale S.U.A. se practic i astzi, cel puin, pentru anumite alegeri17. n esen, acest sistem rspunde cerinei ca alegtorii, avnd un nivel ridicat de pregtire intelectual i de nelegere a fenomenelor politice, a jocului politic, s fie n msur s cunoasc i s neleag platformele i programele electorale ale partidelor, s fac judeci de valoare pertinente asupra prezentrii candidailor care sunt nscrii n competiia electoral, deci s aib o cultur politic18. 5. Excluderea de la vot a anumitor categorii de ceteni

Practic, acesta nu este un sistem de vot, dei n doctrina constituional francez este denumit sufragiu politizat, ci o excludere arbitrar de la dreptul de vot a exponenilor anumitor clase sociale sau a celor care dein calitatea de membru al anumitor partide i formaiuni politice. Motivele excluderii sunt exclusiv politice. Practic, n toate fostele ri socialiste, adversarii regimului comunist au fost exclui de la exercitarea drepturilor electorale pn n momentul cnd liderii politici au considerat c opoziia politic a fost lichidat sau ngenunchiat i silit s se conformeze ideologiei i practicii sociale comuniste. 6. Votul universal Votul universal este un adevrat drept natural pe care statul este dator s-l garanteze fiecrui cetean. Votul universal este proclamat n toate constituiile moderne. El este
Dionisie Ionescu, Gheorghe uui, Gheorghe Matei, Dezvoltarea constituional a statului romn, Editura tiinific, Bucureti, 1957, p. 454-455. 17 Charles Cadoux, Op.cit., p.314. 18 P. Negulescu, G. Alexianu, Op.cit., p.441. Dup cum afirm Gabriel A. Almond i Disney Verba, democraia este caracterizat prin faptul c puterea asupra deciziilor autoritare semnificative ntr-o societate este distribuit n rndurile populaiei. Se ateapt ca omul obinuit s ia parte activ la afacerile guvernamentale, s fie contient de modul n care sunt luate deciziile i s-i fac cunoscute concepiile. (Gabriel A.Almond, Sidney Verba, Cultura civic, Editura du Style, Bucureti, 1996, p.143).
16

recunoscut exclusiv cetenilor statului respectiv. Acordarea dreptului este condiionat de ndeplinirea unei anumite vrste (majoratul politic), ca i de ntrunirea unor cerine viznd conduita social a alegtorilor. n general, vrsta minim pentru a vota este 18 ani. n unele perioade, majoratul politic se acorda la mplinirea vrstei de 21 ani. n anumite situaii, vrsta legal pentru a exercita acest drept a fost cobort la 16 ani (la referendumul organizat n Romnia n noiembrie 1986). n ceea ce privete conduita alegtorului, se cere ca acesta s nu fi fost condamnat pentru anumite infraciuni la pierderea drepturilor electorale (n unele sisteme constituionale se face referire la crime sau delicte). Alte categorii excluse n mod obinuit de la dreptul de vot sunt debilii sau alienaii mintali pui sub interdicie de autoritatea competent printr-un act valabil. n general, n legile electorale sunt prevzute expres incapacitile electorale. n sistemul nostru electoral nu au dreptul de vot debilii sau alienaii mintali pui sub interdicie, precum i persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv, la pierderea drepturilor electorale. n unele sisteme constituionale i n anumite etape de dezvoltare a unor state au fost excluse de la dreptul de vot femeile sau cei care nu au mplinit o anumit vrst. De asemenea, motivndu-se principiul, valabil i astzi, c militarilor le este interzis s participe la viaa politic, acetia au fost exclui mult vreme de la dreptul de vot. n prezent, cele mai multe state recunosc acest drept militarilor19. Este n general admis c votul sau sufragiul universal este egal, direct (sau indirect) i secret. n unele sisteme electorale se mai adaug i alte caracteristici. De pild, pe lng cele trei caracteristici menionate, Constituia Romniei ca, de altfel, i alte constituii stabilesc c votul este liber exprimat. Exercitarea dreptului de vot este condiionat, ntre altele, de majoratul politic al alegtorului, care se acord n funcie de vrsta acestuia. n acest sens, dreptul la vot presupune c alegtorul are o vrst care i permite s neleag importana social a alegerilor i, n consecin, s aib o reprezentare ct mai real a acestora. n general, majoratul politic coincide cu majoratul legal (18 ani).

ntrebri recapitulative: 1. 2. 3. 4. Teorii ale suveranitii. Prezentai trsturile relaiei suveranitii cu puterea de stat. Caracteristicile suveranitii. Tipuri de exercitare a dreptului de vot.

19

Despre istoricul adoptrii i extinderii sistemului de vot universal a se vedea P. Negulescu, G. Alexianu, Op.cit., p.442448.

PARTEA A V-A. CREAREA INSTITUIILOR STATULUI DE DREPT

Dup parcurgerea acestui curs, vei nva urmtoarele: 1.Legitimitatea politic a instituiilor revoluionare i a actelor F.S.N.. 2.Geneza constituiei din 1991; modaliti de revizuire a acesteia. 3.Caracterele statului roman: naional, suveran, independent, unitar i indivizibil. Atributele statului roman: de drept, democratic i social. 4.Cetenia romn i moduri de dobndire a acesteia. 5. Drepturile i libertile ceteneti n sistemul constituional roman. 6. Instituia ombudsmanului.

I. REVOLUIA DIN DECEMBRIE 1989

Revoluia popular din decembrie 1989, extins n ntreaga ar ca o autentic micare revoluionar, a nlturat de la putere conducerea de partid i de stat socialist. Schimbarea regimului politic, a doctrinei ideologice i a cadrului instituional de exercitare a puterii au constituit de la nceput obiective clare, fundamentale ale revoluionarilor. Concomitent s-a creat un nucleu organizatoric - Frontul Salvrii Naionale - care i-a asumat sarcini de conducere statal i de nfptuire a obiectivelor respective. n primul Comunicat de amploare al Consiliului Frontului, s-a precizat c scopul acestuia este instaurarea democraiei, libertii i demnitii poporului romn212. n Comunicat - document politic - se arat c toate structurile de putere sunt dizolvate (M.A.N., Preedinia, Consiliul de Stat i consiliile populare). ntreaga putere a fost preluat de Consiliul F.S.N., care i-a subordonat Consiliul Militar Superior, organism avnd sarcina de a coordona activitatea armatei i Ministerului de Interne. Toate celelalte ministere i organe centrale i-au continuat activitatea n subordinea Frontului Salvrii Naionale. Pe aceeai dat Guvernul a fost demis. Evident, msurile adoptate de noul organism de putere erau neconstituionale, dar, n situaii revoluionare, de crize politice, lovituri de stat, insurecii .a., regula general este c Legea fundamental este nfrnt213. Ca program politic, Frontul i-a propus printre altele: a) abandonarea rolului conductor al unui singur partid i statornicirea unui sistem democratic pluralist de guvernmnt; b) organizarea de alegeri libere; c) separarea celor trei puteri. S-a prevzut, totodat, constituirea unui comitet de redactare a unei constituii. Acelai document a schimbat denumirea rii n Romnia. n ceea ce privete natura sa, Comunicatul are exclusiv un caracter politic, provenind de la un organism revoluionar, creat ad-hoc i fr o procedur formal, constituional. n primul rnd, documentul menionat ntrunete caracteristicile oricrui comunicat: anun opiniei publice anumite
Comunicatul ctre ar al Frontului Salvrii Naionale, n Monitorul Oficial nr.l din 22 decembrie 1989. Problema legalitii i legitimitii diferitelor regimuri politice se pune i astzi, ca urmare a faptului c nu rareori ordinea constituional n vigoare n unele state este rsturnat prin aciuni violente, cum sunt revoluiile, insureciile, loviturile de stat, interveniile militare strine, rzboaiele de gheril etc. Pe calea acestor aciuni violente, la conducerea statului se instaleaz guverne de fapt, care nu mai recunosc ordinea constituional anterioar i o nlocuiesc cu structuri politice noi, a cror respectare o asigur prin fora de constrngere a statului. (Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Trgu Mure, 1993 p. 59.) Doctrina constituional a admis constant c, prin simplul fapt al unei revoluii victorioase (insurecie popular sau lovitur de stat), Constituia anterioar este nlturat imediat i i pierde cu totul fora sa. n aceste condiii nu se mai impune cu necesitate abrogarea ei formal. (A. Esmein, Elments de droit franais et compar, Sirey, Paris, 1909, p. 518-519).
213 212

informaii cu caracter general (alin. 1 i 2). n al doilea rnd, el face cunoscut constituirea Consiliului Frontului Salvrii Naionale, organism revoluionar social larg, care se sprijin pe armata romn i grupeaz toate forele sntoase ale rii, fr deosebire de naionalitate, toate organizaiile i gruprile care s-au ridicat cu curaj n aprarea libertii i demnitii n anii tiraniei totalitare214. Frontul Salvrii Naionale nu ntrunea caracteristicile unui organism exercitnd prerogative de comand sau de decizie statal, nu era nvestit cu atribuii de autoritate implicnd exercitarea forei, a controlului social specific puterii de stat. Din acest punct de vedere, enunul Comunicatului privind dizolvarea structurilor de putere ar fi trebuit s fie plasat dup anunarea constituirii Consiliului Frontului Salvrii Naionale. Numai acest organism i-a asumat prerogativele de putere i n aceast calitate ar fi putut decide dizolvarea structurilor statale socialiste. De altfel, n preambulul DecretuluiLege nr. 81/1990 referitor la transformarea Consiliului Frontului n Consiliul Provizoriu de Uniune Naional se va preciza c C.P.U.N. este organ suprem al puterii. n al treilea rnd, Comunicatul stabilete dizolvarea tuturor structurilor de putere ale statului socialist i preluarea ntregii puteri de stat de ctre Consiliul F.S.N., precum i constituirea n unitile administrativ-teritoriale a consiliilor locale ale F.S.N. ca organe ale puterii locale. n al patrulea rnd, enun programul n 10 puncte al Frontului Salvrii Naionale. n al cincilea rnd, enun componena provizorie a Consiliului Frontului. n finalul Comunicatului se precizeaz c acesta este o prim form de platform-program a noului organism al puterii de stat din Romnia215. Precizarea n sine este foarte important n sensul c exclude caracterul juridic al documentului respectiv. Prin urmare, coninutul su are un caracter exclusiv politic, iar n ceea ce privete dizolvarea structurilor de putere anterioare, se limiteaz la constatarea unei situaii de fapt: noul organism (F.S.N.), cruia nu i se negau calitile unui organism politic, a avut o larg baz social. Ca atare, legitimitatea politic a Frontului nu poate fi contestat. Acest organism nu avea ns dreptul s decid schimbri n aparatul de stat, n mecanismul de conducere statal care ar fi afectat nu numai coninutul Constituiei din 1965, ci i esena sa: Competena de a opera asemenea schimbri revenea Consiliului Frontului. Schimbrile politice enunate n Comunicat au fost confirmate juridic prin Decretul-Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliului Frontului Salvrii Naionale i a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvrii Naionale216. Decretul-Lege menionat reia o serie de enunuri politice din comunicat crora le d acum o form juridic cu valoare cvasiconstituional; noua denumire a rii (art. 1); constituirea consiliilor locale ale Frontului ca organe ale puterii locale, subordonate ierarhic Consiliului F.S.N. (art. 6); dizolvarea structurilor de putere ale fostului regim politic (art. 10). Prin aceast dispoziie se menine modelul consacrat n constituiile socialiste referitoare la structura puterii de stat la nivel suprem (central) i la nivel local. n plus, Decretul-Lege nr. 2/1989 a stabilit forma de guvernmnt a rii republica - (art. 1 alin. 2) i drapelul naional - tricolorul tradiional al Romniei fr stem (art. 1 alin. 3). De asemenea, n actul normativ respectiv au fost prevzute atribuiile Consiliului Frontului (art. 2), organizarea acestuia (art. 3) i modul su de lucru - n sesiuni i prin 11 comisii de specialitate (art. 4) - atribuiile preedintelui Consiliului Frontului. Din cuprinsul Decretului-Lege rezult c noul organism, Consiliul Frontului Salvrii Naionale, a fost nvestit cu prerogativele caracteristice parlamentului, iar preedintele consiliului cu atribuii de ef al statului. Totodat, prin Decretul-Lege nr. 8/1989 privind nregistrarea i funcionarea partidelor politice i a organizaiilor obteti s-a creat cadrul legal de nfptuire a principiului pluralismului politic, enunat n Comunicatul Consiliului Frontului Salvrii Naionale din 22 decembrie 1989217. Noua putere a preluat o parte din aparatul central de stat cu atribuii n conducerea activitii social-economice. S-a adoptat un nou cadru legal pentru constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului218. Potrivit noii reglementri, componena Guvernului se aproba de ctre Consiliul F.S.N. la propunerea Primului-ministru, care, la rndul su, era numit de acelai organism.
Ibidem. Monitorul Oficial nr.4 din 27 decembrie 1989. 216 Decretul-Lege nr. 2/1989 conine o serie de inadvertene, ceea ce dovedete - ca i n cazul Decretului Regal din 31 August 1944 - c n perioade revoluionare, cnd se produc schimbri fundamentale n viaa statului, se acioneaz sub tensiunea momentului istoric, trecndu-se cu vederea rigoarea tiinific a formulrilor juridice corecte. n primele 5 zile de la izbucnirea Revoluiei, Consiliul a luat msuri de guvernare pe cale de comunicate i numai ulterior a nceput s utilizeze n acest scop calea juridic a decretelor, adecvat activitii sale statale (Tudor Drganu, Op.cit., p. 314-315). 217 Monitorul Oficial nr. 9 din 31 decembrie 1989. Unele partide (de pild, UDMR) s-au nfiinat pe baza Legii nr. 21/1921, ca asociaii. 218 Decretul-Lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, n Monitorul Oficial nr. 9 din 31 decembrie 1989.
215 214

ntregul Guvern i fiecare dintre membrii acestuia erau rspunztori n faa Consiliului F.S.N., care deinea dreptul, totodat, s anuleze hotrrile Guvernului atunci cnd considera c acestea contravin legilor i decretelor n vigoare sau intereselor poporului219. n urma deciziei Frontului Salvrii Naionale de a se transforma n formaiune politic de sine stttoare, modul de alctuire al Consiliului Frontului Salvrii Naionale i componena acestuia s-au modificat potrivit principiului paritii (jumtate din numrul membrilor de la acea dat ai Consiliului, la care s-au adugat n aceeai proporie reprezentani ai formaiunilor politice i ai organizaiilor minoritilor naionale cooptate n Consiliu). De asemenea, s-a schimbat i denumirea Consiliului Frontului Salvrii Naionale n Consiliul Provizoriu de Uniune Naional. Noul organism a preluat ntocmai funciile i prerogativele Consiliului F.S.N.220. n martie 1990, Consiliul Provizoriu de Uniune Naional a adoptat Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei221. Unele dintre dispoziiile noului act normativ aveau un vdit caracter constituional (de pild, art. l; art. 2; art. 3; art. 4; art. 8; art. 82; art. 83), iar altele, un caracter cvasielectoral. Dintre prevederile Decretului-Lege menionm, ndeosebi, art. 2, potrivit cruia guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic, precum i a separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, i art. 3, care stabilea organizarea bicameral a Parlamentului i reinstituia funcia de Preedinte al Republicii. Potrivit art. 80 din Decretul-Lege nr. 92/1990, Adunarea Deputailor i Senatul, n edin comun, urmau s se constituie de drept n Adunarea Constituant pentru adoptarea noii Constituii a rii. n paralel, Parlamentul funciona i ca adunare legiuitoare. Instituiei prezideniale i s-au oferit atribuiile obinuite unui ef de stat n democraiile parlamentare. Parlamentul i-a constituit o comisie de redactare a proiectului de constituie format din membri ai celor dou camere i experi. Redactarea proiectului a cuprins dou faze principale: ntocmirea tezelor pentru elaborarea proiectului i pregtirea proiectului propriu-zis. n edina din 21 noiembrie 1991 a Adunrii Constituante, noua Constituie a fost supus la vot i adoptat cu 414 voturi pentru i 95 voturi contra. Dup adoptare, ea a fost supus aprobrii poporului prin referendum. Constituia a intrat n vigoare la data aprobrii ei prin referendum. La aceeai dat, Constituia din 21 august 1965 a fost abrogat n ntregime.

II. NECESITATEA ELABORRII UNEI NOI CONSTITUII

1. Elaborarea i adoptarea Constituiei Romniei din 1991
Este deja pe deplin acceptat, deopotriv n tiina politic i n teoria general a dreptului, c orice revoluie social are un caracter neconstituional, ntruct prin obiectivele sale, prin programul, ca i prin instrumentele folosite ori prin formele violente de manifestare, ea are ca scop s nlture ordinea constituional existent n momentul izbucnirii sale i s instituie un regim constituional nou, s nlocuiasc aparatul de stat constituit anterior cu o nou structur de guvernare. Revoluia romn de la 22 decembrie 1989 nu face excepie de la aceast regul general, fiind din punct de vedere formal juridic o micare social neconstituional1. Aa cum am artat deja, neconstituionalitatea unei revoluii, lovituri de stat, puci .a. nu nseamn ns lipsa lor de legitimitate2. O revoluie care prin esena ei este neconstituional poate fi legitim sau legitimat dac este sprijinit de popor sau dac urmrile sale sunt liber i neechivoc acceptate n modaliti manifeste (referendum, alegeri generale, sprijin popular spontan) de ntregul popor. Izbucnirea revoluiei la 22 decembrie 1989 a atras dup sine pierderea oricrei legitimiti a ordinii constituionale instituite la 21 august 1965. De fapt, structurile politice consfinite n Constituia din 1965 nu se bazau, n decembrie 1989, pe sprijin popular i, de altfel, nu erau nici expresia real a
219 Pe planul dreptului constituional, consider profesorul Tudor Drganu, zilele de 22-26 decembrie 1989 formeaz ceea ce s-ar putea numi foarte bine etapa puterii revoluionare depline sau etapa guvernrii prin comunicate. 220 Decretul - Lege nr. 81/1989 privind Consiliul Provizoriu de Uniune Naional, n Monitorul Oficial nr. 27 din 10 februarie 1990. 221 Monitorul Oficial nr. 35 din 18 martie 1990. 1 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii publice, vol. I Teoria general a instituiilor politice, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p.117. 2 Idem, p.118. A se vedea i Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice vol. I, Universitatea Ecologic Dimitrie Cantemir , Facultatea de drept, Trgu-Mure, 1993, p.314-329.

voinei suverane a poporului romn. Se poate spune chiar c poporul romn nu mai deinea n realitate puterea din 1948, rmnnd de atunci i pn la 22 decembrie 1989 doar un spectator pasiv al schimbrilor politice decise i nfptuite de nucleul conductor al partidului comunist sau, sub autoritatea acestuia, de autoritile statului socialist. Lipsei de sprijin popular a ordinii constituionale socialiste pe plan intern i corespundeau, pe plan internaional, marginalizarea i izolarea Romniei att n cadrul comunitii internaionale, ct i n cadrul complexului politico-militar, economic i ideologic socialist, aflat el nsui ntr-o criz de identitate i de legitimitate. Sfritul anului 1989 a adus cu sine, nu numai pentru Romnia, ci i pentru alte state socialiste, renunarea la sistemul socialist (de tip sovietic) de guvernare. Pentru toate statele socialiste care s-au eliberat de comunism prin revoluii panice sau violente s-a pus problema reflectrii la nivel constituional a reformelor democratice impuse de mase. Pentru Romnia, ca i pentru statele socialiste n cauz, singura alternativ viabil la modelul comunist de guvernare a fost alinierea la valorile universale ale democraiei liberale, la principiile statului de drept. Se poate aprecia c omenirea nu s-a mai confruntat niciodat la o scar geografic att de ntins i ntr-o unitate de timp att de scurt - cum a fost n 1989 i n anii ce au urmat - cu o problem att de delicat i complex, cum este cea a noilor construcii constituionale n fiecare dintre fostele state socialiste. Acest lucru a amplificat responsabilitatea Constituanilor mandatai de popor cu adoptarea unor constituii democratice. Decizia Constituantului romn de a se alinia standardelor constituionale occidentale a exprimat voina liber i suveran a poporului romn. Necesitatea adoptrii unei noi Constituii a fost generat, n primul rnd, de caracterul schimbrilor fundamentale structurale produse n viaa politic a Romniei n decembrie 1989. Aceste schimbri au privit nu numai regimul politic reflectat n Constituia din 1965, dar i instituiile politice prin care se asigura guvernarea, i anume, instituia parlamentar, cea prezidenial, Consiliul de Stat, Guvernul, organismele administraiei locale. Pe lng aceste autoriti publice funcionau instituii specializate, unele avnd un caracter preponderent statal, cum erau, de pild, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem al Dezvoltrii Economico-Sociale, Consiliul Organizrii Economico-Sociale .a. Automat, aceste organisme i-au ncetat activitatea, amplificnd i mai mult destrmarea structurilor statale i, prin aceasta, vidul de putere creat de revoluie. Actul revoluionar de desfiinare a tuturor structurilor de putere a fost att de profund, implicnd nu numai ncetarea activitii propriu-zise a autoritilor n cauz, ci i nlturarea infrastructurilor corespunztoare i a personalului aferent, nct refacerea pe baza unei noi concepii filozofice i politice, ca i a unei noi legitimiti populare a aparatului statal nu era posibil n cadrul constituional - chiar i revizuit adoptat n 1965. n plus, naiunea romn, ntregul popor romn, toate clasele i categoriile sociale ostile concepiei politice totalitariste de guvernare i ideologiei comuniste - care timp de patru decenii afirmaser valabilitatea i caracterul peren al instrumentelor de conducere ale statului socialist erau n favoarea adoptrii unei noi legi fundamentale i nu a revizuirii celei existente n momentul declanrii revoluiei. Adoptarea noii Constituii impunea ns o perioad de tranziie, de pregtire a instituirii unei noi ordini constituionale i a unor mecanisme democratice. De aceea, propunerea iniial fcut n Comunicatul politic al Consiliului Frontului Salvrii Naionale i n Decretul-Lege nr. 2/1989 privind constituirea unei comisii nsrcinate cu redactarea proiectului noii Constituii a fost prsit. Desfiinarea practic a aparatului de stat central i local, demiterea Guvernului - ca prime acte revoluionare - au pus, mai nti, problema nlocuirii acestora cu instituii politice i organisme ale administraiei locale cu caracter tranzitoriu, urmnd ca pe parcurs s se creeze i altele. Noile organisme de putere nvestite cu atribute de guvernare i administrare local au pregtit terenul pentru transmiterea prerogativelor de conducere autoritilor politice ce urmau s fie consfinite prin noua Constituie. Opiunea poporului romn i a noilor autoriti publice pentru adoptarea unei Constituii care s revigoreze tradiiile democraiei parlamentare romneti i s reflecte marile principii constituionale - n primul rnd, principiul separaiei puterilor, al reprezentrii, al puterii suverane a poporului, pluralismul, egalitatea n drepturi -, mecanismele statului de drept, a fost apreciat de comunitatea internaional ca o msur necesar racordrii Romniei la valorile democraiei constituionale. n noul Act fundamental urmau s fie consfinite i garantate principiile democratice de conducere statal i drepturile omului. Facilitarea procesului de integrare a Romniei n unele structuri democratice ale statelor europene depindea, astfel, ntr-o anumit msur, i de adoptarea unei Constituii elaborate dup modelul democraiilor occidentale.

2. Revizuirea Constituiei Romniei

Ca orice act normativ, Constituia reflect, aa cum am vzut, anumite realiti concret-istorice din momentul adoptrii sale. Cum viaa social se afl ntr-o continu schimbare i transformare, realitile respective nregistreaz, practic, aceeai dinamic. Ca atare, dup o anumit perioad de la adoptarea ei, Constituia trebuie s fie revizuit, cu alte cuvinte, s fie adaptat noilor realiti i condiii social-istorice. Constituia Romniei este o constituie rigid, n sensul c pentru a fi revizuit trebuie s se urmeze o procedur complex presupunnd aciunea conjugat a mai multor factori de iniiativ. Constituantul a prevzut i anumite limite ale revizuirii sale, ceea ce i accentueaz caracterul de constituie rigid. Potrivit Constituiei, iniiativa revizuirii aparine:

a) Preedintelui Romniei, la propunerea Guvernului; b) unei ptrimi din numrul deputailor sau al senatorilor; c) unui segment din populaia rii de cel puin 500000 ceteni cu drept de vot, cu condiia ca acetia s provin din cel puin jumtate din judeele rii, iar n fiecare dintre judeele respective sau n municipiul Bucureti s fie nregistrate cel puin 20000 de semnturi de adeziune la iniiativa de revizuire. Din punct de vedere procedural, revizuirea propriu-zis a Constituiei presupune, n afara declanrii iniiativei prezideniale sau parlamentare, ori ceteneti de revizuire, dou etape: a) dezbaterea proiectului sau a propunerii de revizuire de ctre fiecare Camer, potrivit procedurii legislative, i adoptarea ei cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor fiecreia dintre ele; b) aprobarea prin referendum a revizuirii, dup adoptarea propunerii de revizuire de ctre Camera Deputailor i Senat. Dac una dintre Camere adopt proiectul ntr-o alt form dect a fost adoptat de ctre cealalt Camer, se declaneaz procedura de mediere. Dac prin procedura de mediere nu se soluioneaz divergena, cele dou camere hotrsc n edin comun cu votul a cel puin trei ptrimi din numrul membrilor lor. Potrivit art. 147, alin. (3) din Constituie, revizuirea este definitiv numai dup adoptarea ei prin referendum. Organizarea referendumului se face n cel mult 30 de zile de la data adoptri proiectului sau a propunerii de revizuire i este necesar ntruct Constituia a fost aprobat printr-o procedur similar. n condiiile n care referendumul are valoarea unei condiii suspensive a efectelor juridice ale adoptrii de ctre Camere a proiectului sau a propunerii legislative de revizuire, rezultatul pozitiv al referendumului definitiveaz revizuirea i, ca atare, se poate deschide procedura de promulgare a legii de revizuire adoptate de Parlament, potrivit art. 77 din Constituie. Legiuitorul Constituant a prevzut expres unele limite ale revizuirii Constituiei, alturndu-se, astfel, unei practici relativ larg rspndite3. Art. 148 din Constituie interzice revizuirea dispoziiilor referitoare la caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, pluralismul politic i limba oficial, precum i orice revizuire a unor dispoziii care ar avea ca rezultat suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. Primele dou alineate ale art. 148 instituie aa-numite limite materiale ale revizuirii4. Alin. (3) al art. 148 prevede o restricie de ordin formal, n sensul c nu pot fi revizuite nici textele constituionale care nu sunt exceptate, potrivit primelor dou alineate ale art. 148, de la procedura de revizuire. Astfel, Constituia nu poate fi revizuit pe durata strii de asediu sau a strii de urgen i nici n timp de rzboi5.

III. CARACTERELE I ATRIBUTELE STATULUI ROMN

1. Caracterele statului romn
nelegem prin caracter al statului o trstur definitorie a statului n cauz, care i confer acestuia o individualitate proprie, graie creia se deosebete de un alt stat. O asemenea trstur nsoete statul respectiv pe toat durata existenei sale i nu i schimb coninutul, chiar dac ea nu este expres formulat ntr-un document politico-juridic de valoarea Constituiei. Caracterele statului se formeaz, n general, o dat cu apariia acestuia. Unele dintre ele se adaug ns pe parcurs n funcie de schimbrile structurale ce se produc n esena sau forma statului. Avnd n vedere importana fundamental a caracterului unui stat i faptul c fiecare stat i contureaz anumite caractere n procesul formrii sau evoluiei sale, trebuie precizat c existena unui anumit caracter al statului nu depinde de voina politic a celor aflai la putere la un moment dat, ci este un rezultat al procesului de formare a statului respectiv. Se poate spune c ansamblul caracterelor statului este forma de exteriorizare a statului n cauz. Caracterele statului nu influeneaz cu nimic natura sistemului sau a regimului politic, sistemul de drept, acestea depinznd de ali factori: geografici, politici, psihosociali, culturali .a. Faptul c fiecare stat are caractere proprii, inconfundabile nu nseamn ns c acelai gen de caractere nu poate fi ntlnit la un alt stat. Astfel, statul romn are caracter naional, dar i Frana, Italia, Republica Federal Germania sunt state cu caracter naional.

3 4 5

Limite ale revizuirii Constituiei sunt prevzute i de Constituiile Franei, Portugaliei, Bulgariei, Italiei. A se vedea, de pild, art. 288 din Constituia Portugaliei din 1976. Prevederi asemntoare se gsesc, de pild, n Constituiile Spaniei (art. 169) i Belgiei (art. 131 bis).

Atragem atenia c nu se poate face confuzie ntre caracterele statului i elementele constitutive ale acestuia. Aa cum am artat deja, elementele constitutive ale statului sunt componente structurale ale acestuia, inexistena lor nsemnnd inexistena statului1. Elementele constitutive ale statului sunt identice pentru toate statele, ele reprezentnd, de fapt, elemente de substan ale statului. Spre deosebire de acestea, caracterele statului sunt forme exterioare care difer de la un stat la altul, dei la state diferite pot fi ntlnite aceleai caractere. n opinia noastr - ntemeiat pe art. 1 alin. 1 din Constituie - sunt caractere ale statului romn: caracterul naional, caracterul suveran, caracterul independent, caracterul unitar i caracterul indivizibil. n literatura de specialitate aceste caractere au fost apreciate drept atribute ale statului romn2. Astfel, n opinia profesorului Ion Deleanu, prin atribute ale statului romn urmeaz s se neleag dimensiunile lui definitorii adic; stat suveran i independent, stat unitar i indivizibil, stat republican, stat de drept, stat social, stat pluralist, stat democratic3. n ultim instan, mai puin conteaz dac o anumit trstur definitorie a unui stat este apreciat ca un atribut sau ca un caracter al acestuia. Important ni se pare accepiunea pe care o conferim termenului de caracter al statului i, respectiv termenului de atribut al statului. Caracteul statului exprim ceea ce are el mai caracteristic, ceea ce i confer o fizionomie proprie. Acest caracter nu se schimb de la o etap la alta a dezvoltrii statului n cauz, ci rmne neschimbat atta vreme ct statul exist. De altfel i Constituia se refer n art. 148, alin. l ntr-o formulare unitar la caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn (se exclude, ns, caracterul suveran al statului, Legiuitorul Constituant referindu-se doar la independen, care, aa cum se tie, este o component, alturi de supremaia puterii de stat, a suveranitii). Dup cum se poate observa din atributele statului romn nominalizate de profesorul Ion Deleanu, unele dintre ele au caracter de permanen, altele sunt conjuncturale (n funcie de voina suveran a poporului exprimat legal i legitim de reprezentanii si), iar altele exprim cerine ce vor fi ndeplinite n timp4. Astfel, atributul unitar al statului are caracter de permanen, atributul republican are caracter conjunctural, iar atributele stat social, stat de drept sunt deziderate realizabile ca proces. n opinia noastr, pe lng caracterele consfinite n art. 1 din Constituie, statul romn are i anumite atribute. Ne referim, n acest sens, la atributul de a fi: stat de drept, stat democratic, stat social, stat cu regim politic pluralist. Ne ntemeiem opinia pe primele teze din art. 1, alin. 3 din Constituie. nelegem prin atribut a1 statului romn o nsuire esenial sau proprietate a statului nostru ntr-o anumit etap a evoluiei acestuia. Dac conceptul de caracter al statului se refer mai mult la configurarea trsturilor intrinseci ale acestuia, atributele sale fac trimitere la regimul politic. Astfel, atributul de a fi stat democratic definete Romnia ca un stat n care legile exprim voin suveran a poporului i, respectiv, ca un stat ntemeiat pe principiile democratice. Spre deosebire de caracterele statului, atributele sale nu au caracter de permanen. Astfel, Romnia a fost un stat naional, realitate consacrat prin Actul Unirii din 1859. Caracterul unitar a fost consfinit prin Actele Marii Uniri din 1918 i Constituia din 1923. Acest caracter, la care se adaug caracterul suveran i cel independent, a fost consacrat constituional i de Constituantul socialist n 1948, 1952 i 1965. Dar, dup 1948, Romnia nu a mai ntrunit atributul de a fi un stat de drept sau un stat democratic. Ct privete atributul de stat social, acesta este definit doar n Constituia din 1991. Caracterul statului nu ine de voina politic a Guvernatorului sau a Constituantului. Consfinind anumite caractere ale statului, Constituantul nu face o oper creativ, ci doar constat anumite valori perene ale unei anumite colectiviti organizate statal. n schimb, stabilirea atributelor statului ine, ntr-o msur considerabil, de voina agenilor de putere mandatai de popor prin alegeri generale. n afar de caractere i atribute, Constituia Romniei consacr i unele valori supreme garantate de stat. Este vorba, potrivit art. 3, alin. 3, de demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic. n teoria i practica constituional este statornicit principiul potrivit cruia, elabornd o nou Constituie, Legiuitorul Constituant preia din Legea fundamental anterioar anumite dispoziii, principii, ndeosebi acelea care conserv i ocrotesc valorile naionale, caracterele fundamentale ale statului.

Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. 1, Teoria general a instituiilor politice, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p. 40 i urm. A se vedea, de asemenea, Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. II, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 12 i urm.; Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Editura Actami, Bucureti, 1993, p.4. 2 Ion Deleanu, Op. cit., vol. II, 2, p.49 i urm. 3 Ibidem. 4 n comentariul fcut art. 1 din Constituie, profesorul Ion Deleanu folosete formularea elementele definitorii ale statului romn nelegnd prin aceasta elementele la care face referire articolul respectiv (Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.5).

Consecvent acestor teorii i practici constituionale, Legiuitorul Constituant din ara noastr a preluat din legile fundamentale anterioare caracterele eseniale ale statului romn. Astfel, potrivit Constituiei, Romnia este stat naional, suveran i independent unitar i indivizibil.

A. Stat naional Precizarea caracterului naional al statului romn a dat expresie unei realiti istorice de necontestat: Romnia este stat naional de la Unirea celor dou Principate romneti la 24 ianuarie 1859, poporul romn fiind, din momentul formrii sale, majoritar n proporie covritoare fa de alte seminii aezate n diferite perioade istorice pe teritoriul rii. Trebuie precizat c afirmarea caracterului naional nu nseamn, nicidecum, exclusivism naional sau ovinism. Dimpotriv, statul romn ocrotete prin tradiie n mod egal pe toi cetenii si, fr nici o discriminare.

B. Caracterul unitar Caracterul unitar al statului romn semnific faptul c acesta este organizat ca o singur unitate sau ca o unic formaiune statal n cadrul creia s-a instituit o singur ordine juridic, bazat pe o unic constituie, i c exist un unic sistem de organisme prin care se exercit cele trei puteri, deciziile de putere fiind difuzate n principal de la centru. Sfera de cuprindere a ordinii juridice, ca i cea de exercitare a autoritii organismelor puterii, respectiv a Parlamentului, Preedintelui, Guvernului i Curii Supreme de Justiie, este raportat la ntregul teritoriu al rii i la ntreaga populaie. La rndul ei, populaia rii are aceeai cetenie indiferent de naionalitatea pe care fiecare individ i-o declar n mod liber. Totodat, statul romn este unic subiect de drept constituional, dar i de drept internaional. Caracterul unitar nu mpiedic organizarea teritoriului - sub aspect administrativ - n uniti administrativ-teritoriale, conduse potrivit principiului autonomiei locale i principiului descentralizrii serviciilor publice. Exercitarea puterii centrale este atenuat prin intermediul deconcentrrii, graie creia agenii locali (prefeci) sunt numii de Guverm, care le transfer anumite prerogative decizionale. Potrivit art. 122 din Constituie, Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Reala atenuare a puterii centrale se realizeaz prin descentralizare, care poate fi funcional sau teritorial5. Prin descentralizare, agenii locali (primari, consilii locale) alei de locuitorii din circumscripiile electorale respective nu sunt subordonai Guvernului i nfptuiesc autoadministrarea unitilor administrativ-teritoriale n care au fost alei. Dei nu se subordoneaz puterii executive centrale, agenii locali descentralizai se afl sub tutela administrativ a Guvernului. Unitile beneficiaz de personalitate juridic, dar nu se opun statului ca atare. Puterea lor de decizie este prevzut expres de lege i se limiteaz la o anumit sfer de prerogative. Autonomia unitilor administrativ-teritoriale nu nseamn independena acestora fa de stat, ci doar dreptul colectivitilor locale de a se autoadministra n condiiile prevzute de Constituie i lege.

C. Stat indivizibil Legiuitorul Constituant a stabilit c Romnia nu este numai un stat unitar, ci i un stat indivizibil. Afirmarea caracterului indivizibil al statului romn ni se pare ns nejustificat n condiiile n care Romnia este declarat stat unitar. ntr-adevr, caracterul indivizibil ar indica faptul c statul nu ar putea fi mprit n mai multe uniti statale i transformat astfel n stat federal. Aceast imposibilitate decurge ns din caracterul unitar al statului. Indivizibilitatea statului nu se confund cu indivizibilitatea teritoriului, care nseamn c acesta nu poate fi mprit n pri componente beneficiind fiecare de un anumit regim de autonomie, sau ca acestea s fie desprinse din teritoriul statului i cedate altor state.

Ion Deleanu, Op. cit., p.60

n Constituia adoptat la 21 august 1965, teritoriul statului era definit ca indivizibil i inalienabil. Constituantul din 1991 a preferat, ns, s raporteze indivizibilitatea la stat i nu la teritoriu. Din perspectiv istoric putem constata c Legea fundamental de la 1866 a reinut caracterul indivizibil al statului romn, dar n condiiile n care acesta nu avea un caracter unitar. n acest context, considerarea Principatelor Romne ca fiind un singur stat indivizibil cu numele de Romnia era pe deplin justificat, Constituantul urmrind prin aceast formulare s mpiedice ncercrile de separare a celor dou state romneti unite la 24 ianuarie 1859. n contextul istoric dat indivizibilitatea se referea la formaiunea statal rezultat din Unirea din 1859 i consolidat prin unirea real nfptuit de Cuza n 18626. Constituantul din 1923 a preluat n mod eronat caracterul indivizibil al statului, eroare meninut i n Constituia din 1938. Dup prerea noastr, nu statul ca atare, ci teritoriul su este indivizibil. Conceptul indivizibil raportat la existena statului unitar evoc neconstituionalitatea divizrii acestuia n mai multe formaiuni statale, ceea ce ar afecta, ns, caracterul unitar al statului romn, i nu indivizibilitatea sa7. Faptul c teritoriul este divizat i organizat sub aspect administrativ n comune, orae i judee nu tirbete cu nimic indivizibilitatea sa. n sens constituional, divizibilitatea teritoriului ar echivala cu segmentarea sa n uniti administrative beneficiind de un statut ce ar depi autonomia obinuit.

D. Stat suveran i independent Suveranitatea i independena statului, prevzute n art. 1 alin. 1, din Constituie exprim supremaia puterii de stat pe plan intern i neatrnarea acesteia fa de alt putere pe plan extern. Suveranitatea reprezint acea calitate a puterii de stat n temeiul creia aceast putere are vocaia de a adopta orice decizie politic, juridic, economic, militar .a., n toate treburile interne i externe, fr nici o imixtiune din partea altei puteri8. Se nelege c vocaia sau dreptul unui stat de a fi suveran sau de a pretinde altor subiecte de drept internaional s i se respecte suveranitatea presupune n mod reciproc obligaia sa de a nu nclca suveranitatea altui stat. Altfel spus, de a se conforma normelor i principiilor dreptului internaional care protejeaz n mod egal suveranitatea i independena tuturor statelor. Suveranitatea unui stat apare - din punct de vedere teoretic - ca unitate a dou componente complementare: supremaia puterii n interiorul statului i independena acestuia n raport cu alte puteri strine. Supremaia fr independent este un nonsens. Cele dou componente ale suveranitii sunt, aadar, inseparabile. n interiorul statului, supremaia puterii de stat se raporteaz la celelalte puteri sociale: a partidelor, sindicatelor, organizaiilor neguvernamentale, a Bisericii9. n interiorul statului, puterea se exercit de autoritile publice expres nvestite prin Constituie: Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul i instanele judectoreti. Aceste autoriti acioneaz n limitele prevzute de Constituie i legi speciale. Aceasta nseamn c supremaia puterii de stat nu se exercit n mod absolut i n afara controlului nfptuit de organisme specializate sau de opinia public. Romnia, ca stat suveran, este un subiect de drept internaional i n aceast calitate i incumb anumite drepturi i obligaii prevzute n tratatele internaionale pe care le-a semnat i ratificat, precum i n legislaia intern.
6 Caracterul indivizibil a fost introdus n proiectul Constituiei n 1866 la propunerea lui G. Mrzescu, pentru a sublinia c unirea din 1859 este un fapt irevocabil. (A se vedea Dezbaterile Adunrii Constituante din anul 1866, publicate de Alexandru Pencovici, Bucureti, 1883, p. 68 i Ioan C. Filitti, Izvoarele Constituiei de la 1866 (originile democraiei romne), Bucureti, 1934, p.25). 7 Problema indivizibilitii teritoriului are conotaii istorice. n Evul Mediu timpuriu (sec. X-XI e.n.) exista cutuma ca monarhul s-i mpart regatul n mai multe pri. mprirea regatelor se fcea n favoarea descendenilor acestuia. Cu timpul, s-a contientizat c o asemenea divizare a regatului n mai multe regate are urmri negative asupra dezvoltrii poporului respectiv. Mai mult, divizarea discreionar a statului de ctre monarh contravenea ideii puterii suverane a poporului. La baza dreptului monarhului de a-i mpri statul era aezat concepia potrivit creia ntre teritoriul statului i stat ca organism politic este o confuzie. Cum monarhul era stpn absolut asupra teritoriului, rezulta concluzia c acesta ar fi avut dreptul s-i mpart regatul (M. Vraru, Drept administrativ, Socec, Bucureti, 1928, p. 27 i urm.). 8 Ion Deleanu, Op. cit., p.54. 9 Termenul de putere asociat partidelor, sindicatelor, organizaiilor neguvernamentale sau Bisericii este luat aici convenional.

ntruct comunitatea internaional a convenit asupra unor principii i norme menite s garanteze suveranitatea i securitatea fiecrui stat, s previn o nou conflagraie mondial, Constituantul a voit s precizeze la nivel constituional c Romnia ntreine i dezvolt relaii panice cu toate statele i, n acest cadru, relaii de bun vecintate, ntemeiate pe principiile i pe celelalte norme general admise ale dreptului internaional, cu statele limitrofe. Constituantul a dat, totodat, expresie principiului Pacta sunt servanda, potrivit cruia un stat se oblig s ndeplineasc cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele internaionale la care este parte (art.11). De altfel, tratatele internaionale ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.

2. Forma de guvernmnt
n ceea ce privete forma de guvernmnt, Legiuitorul Constituant a meninut republica, introdus n sistemul nostru constituional n 1947. n general, opiunea pentru o form de guvernmnt este o opiune politic, dar n acelai timp se bazeaz i pe un raionament juridic de natur constituional. nainte de a analiza textul cuprins n art. l, alin. 2 din Constituie, facem precizarea c este n afar de orice ndoial faptul c abolirea monarhiei a fost un act de for, rezultatul unei presiuni ultimative din partea Partidului Comunist, sprijinit din afara rii. Din punct de vedere juridic, abdicarea Regelui Mihai I a fost un act neconstituional, ntruct instituia abdicrii nu era prevzut n Constituie, iar Regele nu putea, oricum, s abdice i pentru urmaii si, cu alte cuvinte nu putea s extind consecinele juridice ale actului su de abdicare asupra unor prezumtivi i viitori descendeni legitimi ai acestuia. Este adevrat c Regele Carol ai II-lea a abdicat n septembrie 1940, dar a abdicat n favoarea fiului su, motenitorul legal al tronului. Urcarea pe tron a lui Carol I a fost rezultatul unui plebiscit. Abolirea monarhiei n decembrie 1947 ar fi trebuit s urmeze aceeai procedur. n realitate, Legea nr. 363/1947 nu folosete termenul de abolire, ci doar expresia abdicarea Regelui Mihai I pentru el i urmaii si. Potrivit Constituiei din 1923, actului abdicrii, chiar forate, ar fi trebuit s-i urmeze declanarea procedurii prevzute n art. 79 din Constituie referitoare la vacana tronului. Pentru a se evita ns aceast posibilitate i pentru a se pregti terenul abolirii de facto a monarhiei, prin Legea nr. 363/1947 s-a abrogat expres Constituia din 1923. Ca atare, problema plebiscitului a czut de la sine, iar abolirea monarhiei a fost un act politic la care au colaborat Guvernul i Partidul Comunist i pe care deputaii Adunrii Deputailor reunii n graba zilei de 30 decembrie 1947 1-au aprobat potrivit procedurii legislative regulamentare. i n alte ri europene monarhia a fost nlturat prin for (Frana, Portugalia, Grecia, Spania, Bulgaria .a.). Dintre acestea, doar Frana, pentru o anumit perioad, i Spania au restaurat monarhia. n situaia actual a Romniei i innd seama de faptul c fostul suveran nu are descendeni legitimi de sex masculin, instituia regalitii i, implicit, Constituia din 1923, transpus printr-un joc al nchipuirii n viaa politic actual, ar fi un factor de instabilitate politic intern. Avem n vedere, n acest sens, dispoziiile cuprinse n art. 77 al Constituiei din 1923 potrivit cruia puterile constituionale ale Regelui sunt ereditare n linie cobortoare direct i legitim a majestii sale Regele Carol I de Hohenzollern-Sigmaringen, din brbat n brbat prin ordinul de primogenitur i cu excluziunea perpetu a femeilor i cobortorilor lor. Cele trei Constituii ale Regatului Romniei au prevzut o procedur complicat pentru desemnarea succesorului la tron n cazul n care Regele nu ar fi avut descendeni sau dac nici unul dintre acetia nu ar fi fost de sex masculin. O asemenea procedur a fost declanat n timpul domniei Regelui Carol I, care nu a avut motenitori, succesorul tronului, prinul Ferdinand, fiindu-i nepot de frate. Constituia din 1923 mai prevedea c, pentru a se preveni vacana tronului, Regele va putea indica succesorul su dintr-o dinastie suveran din Europa cu primirea Reprezentanei Naionale (art. 79). Pentru a se pronuna asupra opiunii Regelui, cele dou Camere legislative ar fi trebuit s se reuneasc, potrivit art. 79 din Constituie, n prezena a cel puin trei ptrimi din membrii care compun fiecare dintre ambele adunri. Pentru a se vota desemnarea succesorului la tron, operat n condiiile art. 79 din Constituia din 1923, ar fi necesar votul a dou treimi din numrul parlamentarilor prezeni. n cazul declarrii vacanei tronului, art. 79, alin. 1 din Constituia din 1923 prevedea c cele dou adunri legislative se ntrunesc de ndat ntr-o singur adunare, chiar fr convocare, i cel mai trziu pn n opt zile de la ntrunirea lor aleg un Rege dintr-o dinastie suveran din Europa Occidental. Aceast alternativ ar fi chiar i mai greu de conceput c s-ar putea realiza n condiiile actualului raport de fore ntre partidele politice din Parlament. Din analiza textelor constituionale menionate, rezult, aadar, imposibilitatea obiectiv, de drept am putea spune, a restaurrii monarhiei i a unui mecanism constituional n care principalul factor de putere regele ar fi, n mod implacabil, sursa unui dezechilibru i haos politic.

Forma de guvernmnt republican a fost consacrat n textul Constituiei din 1991 i consfinit prin voina suveran a poporului exprimat prin referendum.

3. Atribute i valori supreme ale statului romn

ntruct societatea civil i statul de drept, pluralismul i democraia, drepturile i libertile ceteneti sunt valori incontestabile ale sistemelor constituionale occidentale, Constituantul romn nu putea face abstracie de ele. Includerea acestor valori universale ale gndirii i practicii politice contemporane n Constituia Romniei se datoreaz att dezideratelor general-umane n numele crora a fost nlturat regimul politic totalitarist, ct i revigorrii unor valori ale tradiiei constituionale romneti interbelice. Totodat, declanarea procesului de tranziie a Romniei spre o societate democratic s-a datorat i recomandrilor exprese ale unor forumuri internaionale de implementare a standardelor democratice universale, ca o condiie a accesului Romniei n comunitatea vest-european. Statul de drept, statul democratic i social, pluralismul politic reprezint standarde internaionale ale democraiei constituionale. Noiunile respective nu sunt ns noi. Noi sunt poate unele dintre conotaiile acestora i, n orice caz, perseverena cu care se urmrete transpunerea acestora n sistemele constituionale ale Europei de rsrit.

A. Stat de drept Conceptul statului de drept s-a conturat printr-un lung proces istoric de interferen a diferitelor teorii naionale privind raporturile ntre puterea de stat, societate, individ. Rdcinile acestui concept s-au format iniial n cadrul cutumei constituionale engleze, n care legalitatea, domnia legii erau principii fundamentale ale vieii sociale. Cutuma englez obliga deopotriv organismele i structurile de putere, ct i pe ceteni, individual sau n grup. Publicitii francezi din timpul Revoluiei de la 1789 au pus accentul pe lege ca manifestare a voinei suverane a poporului. Filosofii i juritii germani din secolul al XIX-lea au conceput statul de drept ca un instrument prin care statul i autolimiteaz puterea, instituind legi obligatorii pentru autoritile publice. Nici o ar nu-i poate atribui prioritatea absolut i monopolul exclusiv al fundamentrii conceptului statului de drept, n fizionomia pe care acesta o are astzi. Coninutul actual al acestui concept include, ntr-o sintez filosofic, juridic i politologic, trsturile eseniale ce i s-au conferit n diverse coli naionale de drept pe parcursul unui ndelungat proces istoric. n prezent, conceptul statului de drept este revendicat de ntreaga comunitate internaional, fiind consfinit expres sau consacrat indirect n documente de drept internaional cum ar fi: Charta de la Paris pentru o nou Europ (1990), Documentul Reuniunii de la Copenhaga al Conferinei pentru dimensiunea uman a CSCE (1990) i, respectiv, Convenia European pentru Drepturile Omului (1950). De pild, n Documentul Reuniunii de la Copenhaga din iunie 1990 se menioneaz expres c statul de drept nu nseamn numai o legalitate formal care asigur regularitatea i coerena n instaurarea i punerea n aplicare a ordinii democratice, ci o justiie bazat pe recunoaterea i deplina acceptare a valorii supreme a persoanei umane i garantat de instituiile care ofer un cadru pentru exprimarea sa cea mai complex10. Aceste documente au fixat, se poate spune, totalitatea conotaiilor conceptului statului de drept, n raport cu realitile social-economice, culturale .a. actuale (naionale i internaionale), ca i cu ateptrile legitime ale popoarelor. Aceste documente au marele merit, dup prerea noastr, c mbin, ntr-o sintez unitar, atributele statului de drept n doctrina juridic englez i american, n coala juridic i filosofia german i n teoria dreptului din Frana. n ceea ce privete consacrarea statului de drept n Constituia Romniei, trebuie menionat c nu exist doar un singur articol care s reglementeze aceast instituie. n Constituie sunt numeroase dispoziii care concur la alctuirea coninutului i fizionomiei statului de drept. De pild, art. 16, alin. 2 din Legea fundamental prevede c nimeni nu este mai presus de lege; art. 2, alin. 2 din Constituie, dei se refer la suveranitate, poate fi invocat i n construcia statului de drept: nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu; art. 15 alin. 2 proclam principiul general de drept al neretroactivitii legilor. La aceste dispoziii se adaug prevederile referitoare la drepturile omului, la mecanismul separaiei puterilor, la pluralism, imparialitatea justiiei .a. n literatura juridic,
Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinei pentru dimensiunea uman a CSCE, n Drepturile omului. Documente adoptate de organisme internaionale, Editura Adevrul, Bucureti, 1990, p.234.
10

chiar dac se subliniaz n mod corect c noiunea de stat de drept are dimensiunea universalitii, indiferent de contextul naional i temporal al utilizrii lui 11, persist, credem, o abordare incomplet a trsturilor definitorii ale acestui concept. n opinia noastr, subordonarea puterii fr de drept, structurarea piramidal a puterii i difuzarea ei unui numr mare de organisme, garantarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, participarea cetenilor la exercitarea puterii prin controlul jurisdicional i controlul de natur politic, limitarea fiecreia dintre cele trei puteri i controlarea lor reciproc, ierarhizarea puterii executive i a puterii judectoreti care s permit controlul ntre autoritile existente n sistemul aceleiai puteri - privite ca trsturi definitorii ale statului de drept12 - nu ofer o nelegere suficient de clar a conceptului n sine. Ne referim, ndeosebi, la structura piramidal a puterii13, care, departe de a fi o trstur a statului de drept, a constituit baza de construire a aparatului de stat socialist i a subordonrii tuturor structurilor piramidale ale acestuia, din treapt n treapt, vrfului piramidei, adic Partidului-Stat. Constituia adoptat de Constituant la 21 noiembrie 1991 i aprobat prin referendum naional la 8 decembrie 1991 a prevzut n art. 1, alin. 3, c Romnia este stat de drept. Enunul constituional cuprins n art. 1, alin. 3, din Constituia Romniei este identic cu texte incluse n alte constituii europene (de pild art. 1, alin. 1 din Constituia Spaniei, adoptat la 29 decembrie 1978). Din ntreaga economie a textelor Constituiei Romniei din 1991 rezult - practica politic i social a confirmat acest lucru, n ciuda unor disfuncii inerente n perioada de tranziie - voina politic a Guvernantului de instaurare a statului de drept. n fond, nimeni nu i nchipuie c art. 1, alin. (3) din Constituie exprim un proces deja ncheiat, rezultatul unor aciuni preexistente. Dimpotriv, teza constituional enun voina suveran a poporului, ca i hotrrea ferm a autoritilor publice prevzute de Constituie, de instaurare i consolidare a statului de drept. Legea fundamental nu se limiteaz la enunarea statului de drept ca stare actual a Romniei, ci enumer, totodat, garaniile acestuia, printre care menionm: asigurarea dreptului la aprare, controlul constituionalitii legilor, contenciosul administrativ, independena i imparialitatea justiiei, exprimarea prin norme general-obligatorii a voinei suverane a poporului. Cu alte cuvinte, Legiuitorul Constituant a creat cadrul n care orice msur, aciune sau dispoziie a puterilor n stat, de la Preedintele Romniei la Parlament, Guvern, Curtea Suprem de Justiie, autoriti ale administraiei publice centrale i locale, s se bazeze pe lege14. Orice msur luat de guvernant n afara cadrului prescris de Parlament - ca unic autoritate legiuitoare a rii - reprezint o nclcare a statului de drept, iar sancionarea ferm a unei asemenea msuri arbitrare, ilegale este o dovad a existenei statului de drept. Printre caracteristicile statului de drept se nscriu: a) regimul constituional, adic stabilirea n Constituie a principiilor fundamentale de organizare i exercitare a celor trei puteri. Cu alte cuvinte, sursa formal a puterii este Constituia, care prevede, de asemenea, i cadrul de exercitare a acesteia. Orice depire a cadrului respectiv are caracter neconstituional; b) legitimitatea popular (direct sau indirect a autoritilor publice); c) egalitatea tuturor - persoane fizice i juridice - n faa legii i a justiiei; d) neretroactivitatea legii; e) legea s exprime cu adevrat voina suveran a poporului i s fie adoptat prin procedura consacrat n Constituie i n regulamentele Camerelor; f) asigurarea supremaiei Constituiei printr-un control politic (preventiv) sau jurisdicional (sau prin mbinarea celor dou modaliti), ca i asigurarea supremaiei legii fa de actele normative ce i se subordoneaz; g) instituionalizarea i funcionalitatea contenciosului administrativ; h) dreptul la aprare bazat pe prezumia legal de nevinovie, corelat cu independena i imparialitatea justiiei; i) nfptuirea real a unei democraii autentice, pluraliste i, n cadrul acesteia, afirmarea pluralismului politic; j) alegeri libere organizate la anumite intervale, prin vot universal, egal, direct i secret;
A se vedea Sofia Popescu, Din nou despre statul de drept. Concept, trsturi definitorii i motivaii, n Studii de drept romnesc, nr. 4/1992. Idem. Idem. 14 A se vedea in acest sens i Teofil Pop, Rolul practicii judiciare a Curii Supreme de Justiie n consolidarea statului de drept, n Studii de drept romnesc, nr. 1/1992.
13 12 11

k) garantarea drepturilor i libertilor ceteneti consfinite n Constituie.

B. Stat democratic Conceptul de stat democratic este un concept relativ recent n doctrina i practica constituional15. Evident, caracterul democratic al statului, raportat la modul de percepere a democraiei la diferite popoare i epoci istorice, dateaz din vremea democraiei sclavagiste ateniene. Sintagma stat democratic exprim racordarea definitiv a statului romn la valorile democraiei universale. Ca i n cazul conceptului statului de drept, instituia juridic a statului democratic este consacrat prin mai multe texte constituionale. Cea mai important dispoziie constituional este art. 2, alin. 2 din Legea fundamental: Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. De asemenea, art. 8 prevede c pluralismul n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei constituionale. Beneficiind de cadrul constituional dat, poporul particip la conducere - esena democraiei - pe cale reprezentativ, precum i prin referendum. O form de participare direct a poporului la actul de conducere statal este, de asemenea, iniiativa legislativ conferit unui numr de cel puin 250.000 de ceteni cu drept de vot, care pot s propun astfel un proiect de lege n condiiile prevzute de art. 73 din Constituie. Cetenii mai pot exercita dreptul de iniiativ legislativ propunnd, n condiiile art. 146 din Constituie, revizuirea acesteia. n afara acestor modaliti clasice de exercitare a democraiei, Constituia mai consacr i alte instrumente prin care categorii ale populaiei tind s influeneze decizia politic, actul democratic de conducere legislativ i executiv. Este vorba de cadrul de nfiinare i funcionare al unor organizaii neguvernamentale. Asemenea organizaii reprezint, potrivit anumitor criterii, cetenii n faa statului. n unele situaii, acestea devin chiar parteneri ai Guvernului n procesul de decizie. Practic, aceste organizaii apar ca modaliti de garantare a drepturilor ceteneti.

C. Stat social Caracteristica statului romn de a fi un stat social semnific, cel puin n actuala etap, mai mult un deziderat dect o realitate. Sintagma stat social este ntlnit sub o alt form, dar cu un coninut asemntor, i n alte constituii. Caracterul sau atributul social pune n eviden ndeosebi rolul statului de garant al binelui social general, de proteguitor al interesului general i al nevoilor sociale elementare ale individului defavorizat de economia de pia. Conceptul statului social este i un rezultat al apropierii ntre puterea politic i societatea civil16. Concepia despre statul de drept proprie unei societi emancipate industrial reclam un echilibru ntre intervenia statului n viaa social-economic i principiile democratice liberale i presupune, totodat, asumarea de ctre stat a obligaiei de a asigura un trai decent cetenilor si. Potrivit concepiei ce st la baza instituiei statului social, statul nu poate avea un rol pasiv fa de competiia economic liber, caracteristic liberalismului, care poate duce inevitabil la uriae departajri sociale pe criterii de avere. Pe de alt parte, deintorul de capital privat sau investitorul particular nu poate susine programe de dezvoltare la nivel de ramur economic sau chiar la nivel naional, de cercetare tiinific. Este motivul pentru care statul i asum responsabiliti economice i sociale nemijlocite. n afar de aceast implicare a statului n viaa economic, cu efecte directe sau indirecte asupra statutului social al ceteanului obinuit, statul este, aa cum s-a subliniat n literatura de specialitate, un factor indispensabil al politicii de securitate social de care beneficiaz categorii largi de ceteni (art. 38, alin. 2 din Constituie referitor la salariai), ca i categorii defavorizate (handicapai - art. 46 din

Art. 2 al Constituiei Portugaliei prevede c Republica Portughez este un stat de drept democratic bazat pe suveranitatea poporului, pe pluralismul de exprimare i de organizare politic democratic i pe respectul i garantarea exercitrii drepturilor i libertilor fundamentale, care au ca scop realizarea democraiei economice, sociale i culturale i adncirea democraiei participative. Art. 1 din Constituia spaniol prevede c Spania se constituie ntr-un stat de drept, social i democratic care apr ca valori superioare ale sistemului su juridic libertatea, dreptatea, egalitatea i pluralismul politic. Art. 2 din Constituia Franei prevede c aceasta este o republic indivizibil, laic, democratic i social. Constituia Italiei prevede n art. 1 c aceasta este o republic democratic fundamentat pe munc. 16 Liviu Petru Zpran, tiina politicii, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1992, p.109; Statul socialist (dezbatere), n revista Societate i cultur, nr. 6/ 1996.

15

Constituie). De o protecie deosebit din partea statului se bucur, de asemenea, copiii i tinerii (art. 45 din Constituie)17. D. Omul - cetean (zoon politicon) Pivotul democraiei constituionale l constituie n ultim instan omul, privit ntr-o dubl ipotez: ca fiin uman i ca fiin politic (cetean). Consecvent acestei filosofii politice, fundamentat nc de Aristotel, Legiuitorul Constituant prevede ntr-una dintre tezele art. 1, alin. 3 c demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate de statul romn. n acest text sunt condensate cteva principii constituionale clasice pentru democraia liberal. Ne referim, n acest sens, la libertate, drepturile omului, dezvoltarea personalitii umane, pluralism. Dei nu e menionat printre aceste valori, egalitatea este fr ndoial subneles cu toate c este i consacrat expres n art. 16 din Constituie. Potrivit textului constituional, omul-cetean este msura lucrurilor. n jurul su se creeaz i funcioneaz - pentru nfptuirea Binelui comun, a intereselor generale ale Naiunii - toate autoritile publice. Cetenii sunt ocrotii de stat fr nici o discriminare. Drepturile lor sunt garantate i aprate. Statul asigur respectarea demnitii umane sub toate aspectele ce in de progresul social general, creeaz climatul necesar, precum i structurile organizatorice pentru aprarea justiiei sociale, afirmarea plenar a personalitii fiecrui individ. Textul citat este textul cadru. El este multiplicat, concretizat n numeroase alte texte constituionale i legale cum sunt, de pild, nr. 16, art. 8, ntreg Titlul II din Constituie .a.

4. Puterea suveran a poporului

Principiul puterii suverane a poporului, nscris n art. 2, alin. 1 din Constituie, nu are o legtur nemijlocit cu caracterul suveran al statului, consacrat n art. 1 alin. 1. Suveranitatea naional relev c poporul romn este deintor suveran al puterii. n acelai timp, art. 2, alin. 1 precizeaz modalitatea de exercitare a suveranitii: prin reprezentare i prin referendum. De fapt, dispoziia constituional cuprins n articolul 2 alin. 1 conine - s-ar prea - o contradicie n termeni. Suveranitatea naional aparine naiunii i nu poporului. Din punct de vedere constituional poporul poate fi privit ntr-o dubl accepiune: ca deintor suveran al puterii i ca totalitate de ceteni cu drept de vot. n prima accepiune, poporul reprezint totalitatea indivizilor (cetenilor), indiferent de naionalitatea pe care i-o declar fiecare. n a doua accepiune, poporul este reprezentat de cetenii nscrii n listele electorale. Art. 2, alin. 1 din Constituie face trimitere la prima accepiune a noiunii de popor (n sens constituional), iar art. 34 face trimitere la cea de-a doua accepiune Suveranitatea poporului18. Opiunea Constituantului pentru conceptul de suveranitate naional este motivat de faptul c naiunea ntrunete ntr-o sintez procesual trecutul, prezentul i viitorul generaiilor de romni19, n timp ce poporul ar reprezenta o sum aritmetic de indivizi, fiecare dintre ei deinnd o cot parte (egal) de suveranitate20. Cu toate acestea, Constituantul a asociat termenul de suveranitate naional cu cel de popor ntr-un concept teoretic ale crui valene sociale urmeaz a fi relevate n practica constituional. Organele la care se refer Constituia n art. 2, alin. 1 sunt Parlamentul i Preedintele Romniei, segmente ale puterii desemnate prin vot popular direct. Potrivit Constituiei, suveranitatea aparine poporului romn. Cum acesta nu se poate ntruni pentru a o exercita direct, el ncredineaz exerciiul atributelor suveranitii Parlamentului i Preedintelui, poporul rmnnd titular al puterii. Aceast tez este ntrit de art. 2, alin. 2 din Constituie, potrivit creia nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. Se nelege c Parlamentul este la fel de reprezentativ ca i Preedintele Romniei. Cu toate acestea, cele mai importante atribute ale suveranitii (puterea legislativ i controlul exercitat asupra executivului) revin Parlamentului. n fond, referindu-se la suveranitate naional, Constituantul a avut n vedere puterea al crei deintor suveran este poporul i pe care acesta nu o poate exercita direct, ci doar prin delegaiune (expresie folosit de Constituantul romn din 1923 i 1938). Caracterele puterii suverane sunt:
17 18

Constituia Romniei adnotat i comentat, Regia autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.14.

Suveranitatea poporului reprezint suma aritmetic a cotelor de putere ce revin n pri egale fiecrui cetean. Poporul este o categorie social-politic constituit din totalitatea indivizilor ce locuiesc ntr-un anumit stat. Suveranitatea naional are la baz, de asemenea, ideea de totalitate de indivizi, privit ns ca o entitate abstract. Naiunea exprim, aadar, nu suma aritmetic a indivizilor ce formeaz poporul, ci o colectivitate abstract. Cele dou concepte nu se exclud, pn la un punct ele avnd o baz comun. 19 Ion Deleanu, Op. cit., p.50. 20 Ibidem.

a) inalienabilitatea; b) indivizibilitatea; c) imprescriptibilitatea; d) deplintatea; e) unitatea. Caracterul inalienabil al suveranitii arat c aceasta nu poate fi nstrinat. Indivizibilitatea relev c suveranitatea, fiind unitar (unic n concepia lui Rousseau), nu poate fi divizat n cote-pri, n uniti distincte i exercitate unele separat de celelalte. Caracterul imprescriptibil relev c suveranitatea exist atta timp ct exist naiunea respectiv. Deplintatea exprim faptul c suveranitatea nu poate fi rmurit, limitat arbitrar. n cadrul trasat de Constituie, domeniul suveranitii nu poate fi nclcat de o alt suveranitate. Unitatea suveranitii decurge din nsi sinteza calitativ i integratoare a cotelor-pri de suveranitate ale fiecrui individ.

5. Caracterul teritoriului
Statutul juridic al teritoriului unui stat are o important fundamental chiar pentru existena statului. Aa cum se tie, teritoriul statului constituie unul dintre elementele constitutive ale acestuia. De aceea, el trebuie s fie bine determinat. Lipsa teritoriului echivaleaz cu inexistena de facto a statului. De asemenea, lipsa de claritate n stabilirea statutului juridic al teritoriului afecteaz ntr-un fel personalitatea statului, ca i procesul de guvernare propriu-zis. Astfel, netrasarea clar sau trasarea defectuoas a frontierelor poate genera conflicte teritoriale cu statele vecine. Constituia statornicete, ca principiu, faptul c teritoriul Romniei este inalienabil. Cu alte cuvinte, nu este posibil nstrinarea n orice mod a unui fragment din teritoriul naional unui alt stat. De asemenea, inalienabilitatea nseamn c nici un alt stat nu poate exercita atribute de putere asupra teritoriului statului n cauz, indiferent care ar fi suprafaa afectat sau motivele invocate. Totodat, constituantul stabilete natura actului normativ prin care sunt consfinite frontierele: lege organic. De fapt, stabilirea i trasarea frontierelor unui stat reprezint o problem a relaiilor interstatale rezultnd din acordul statelor interesate, convenit potrivit principiilor dreptului internaional. Aa cum este statuat, de altfel, modificarea limitelor (frontierelor) unui stat se poate face numai n virtutea unei legi. Constituia mai prevede c teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. Acestea reprezint uniti administrativ-teritoriale conduse potrivit principiului autonomiei locale i principiului descentralizrii serviciilor publice. O ultim prevedere a art. 3 din Constituie spune c pe teritoriul statului romn nu pot fi strmutate sau colonizate populaii strine. O asemenea prevedere are deja caracter de tradiie n practica constituional romneasc. O dispoziie similar conineau i constituiile din 1866, 1923 i 1938. Textul constituional face referire expres la colectiviti relativ largi, ntruct numai acestea pot ntruni caracterul de populaie. Se nelege c este vorba de populaii ntrunind caracteristici ale unei anumite naiuni sau minoriti naionale. Interdicia de strmutare nu se refer la persoane strine care solicit statului romn aprobarea pentru stabilirea definitiv pe teritoriul rii. Din aceast perspectiv, o problem de interpretare a textului constituional coninut n alin. 4 al art. 3 din Constituie poate aprea n cazul n care un numr mare de indivizi, echivalnd numeric cu populaia, se stabilesc ntr-o anumit perioad pe teritoriul rii. n opinia noastr, aceasta ar produce, n fapt, efecte ale colonizrii teritoriului romnesc cu alte populaii.

IV. CETENIA ROMN

1. Noiunea de cetenie
ntruct unul dintre elementele constitutive ale statului este populaia, apare justificat analiza raporturilor existente ntre aceasta i stat, mai precis ntre fiecare individ, ca membru component al populaiei, i statul respectiv. S-a precizat, deja, n prima parte a cursului, c populaia unui stat se prezint ca o entitate eteroclit sub aspectul specificului raporturilor politice i juridice pe care le are fiecare membru al ei cu statul pe teritoriul cruia triete populaia respectiv. Din acest punct de vedere, populaia unui stat este format din cetenii acestuia, la care se adaug strinii i, dup caz, apatrizii.

Este un adevr evident, prin simplitatea sa, c ntre stat i populaie se ncheag o multitudine de raporturi de natur divers. Dintre acestea ne intereseaz n special acele raporturi care definesc legtura intim, obiectiv necesar, ntre stat i populaia acestuia. O asemenea legtur nu este ntmpltoare, ea s-a format de la sine, printr-un proces ndelungat n care att populaia, ct i fora politic au contientizat legturile lor reciproce, de intercondiionare. Locuind pe un anumit teritoriu i, mai trziu, organizndu-se politic pe acesta, populaia se identific att cu teritoriul respectiv, ct i cu forma de organizare politic, adic cu statul. n cadrul acestui proces de conexiuni reciproce, populaia capt cu timpul contiina de sine (contiina naional), care include contiina apartenenei la un teritoriu determinat, solidaritatea cu o anumit for public, creia i confer prin legitimitate. Elementele organice ale naiunii reflectate n contiina naional, cum sunt limba comun, tradiiile, cultura comun, religia, specificul organizrii vieii social-economice i politice, formeaz fondul conceptual i operaional al ideologiei naionale. Pe o asemenea baz, promovarea unei ideologii naionale bazate pe sistemul axiologic al naiunii reprezint un factor de transmitere din generaie n generaie a trsturilor specifice statului cum ar fi, de pild, n cazul statului romn, caracterul su naional, dar i de propagare i ntrire a raporturilor de apartenen a unei persoane fizice la stat, de cultivare a sentimentelor sale naionale, a ataamentului individual fa de valorile sociale, juridice, politice .a. ale poporului i, implicit, ale statului. Pe lng formarea ideologiei naionale se formeaz, tot de la sine, n mod firesc i indiferent de raporturile ntre naiune i minoritile naionale, o ideologie a acestora, care va ncorpora i valorifica sistemul lor axiologic (limba matern, folclor i tradiii artistice specifice, cultura, religia). n spiritul autenticei democraii se impune ca statele s respecte i s garanteze constituional aceste valori, n aceleai condiii n care sunt respectate i garantate valorile similare ca tip ale populaiei omogene i majoritare din punct de vedere naional. Cu alte cuvinte, este o cerin fundamental a democraiei constituionale, a statului de drept, ca statul s se manifeste - n cadrul raporturilor de cetenie - n acelai fel fa de toi cetenii si, fr nici o discriminare, fr a acorda unora privilegii n dezavantajul altora. Legtura intim ntre stat i ntreaga populaie care vieuiete pe teritoriul su - indiferent de naionalitate - st la baza drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, dar i la baza ndatoririlor lor fa de stat. n dreptul constituional modern, o asemenea legtur este exprimat prin termenul de cetenie. Se cuvine, mai nti, precizat c noiunea de cetenie are conotaii juridice multiple n funcie de natura raporturilor juridice n care se manifest: raporturi de drept internaional; raporturi de drept constituional (de pild, drepturile electorale); raporturi de drept administrativ (cererea de dobndire a ceteniei romne se adreseaz unei autoriti a puterii executive); raporturi de dreptul familiei (de pild, dobndirea ceteniei romne prin adopie). Rezult, aadar, c termenul juridic de cetenie are un caracter complex, generat de multitudinea i de natura ramurilor de drept care i confer o hain juridic specific1. Precizm ns c, n opinia noastr, cetenia nu este o noiune juridic - sintez, constituit prin integrarea i forjarea ntr-o unic unitate a caracteristicilor pe care i le imprim, dup caz, dreptul internaional, dreptul constituional, dreptul administrativ sau dreptul familiei. Considerm c noiunea juridic de cetenie rezult cu preponderen din tiina dreptului constituional, respectiv din dreptul constituional, celelalte ramuri ale dreptului reglementnd, mai degrab, modurile de dobndire sau pierdere a ceteniei dect coninutul propriu-zis al acesteia. Nu este mai puin adevrat c i alte tiine sociale cum ar fi, de pild, sociologia politic2 sau politologia3 confer noiunii de cetenie un coninut specific din perspectiva acestora.
1

n acest sens, profesorul Ion Deleanu apreciaz cetenia ca o instituie complex, integrnd elementele specifice mai multor ramuri ale dreptului sau, altfel zis, ca o instituie juridic aflat la confluena mai multor subsisteme juridice normative (Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. 2, Editura Nova Bucureti, 1996, p.25). O opinie similar este exprimat de profesorul Ioan Muraru n Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, vol. I, Bucureti, 1995, p.166. 2 Din perspectiv sociologic, cetenia este definit ca un status uzual i reprezint calitatea de membru al unui statnaiune, fiind conferit de la natere sau prin proceduri juridice n cazuri de emigrare dintr-un stat ntr-altul. (Ctlin Zamfir, Lazr Vlsceanu, coord., Dicionar de sociologie, Bucureti, 1993, p.95). 3 Din perspectiv politologic, cetenia este o relaie dinamic ntre un cetean i naiunea sa. Potrivit acestei concepii, noiunea de cetenie cuprinde reguli referitoare la ceea ce ar putea s fac (s voteze), la ceea ce trebuie s fac (s plteasc impozite i taxe) i la ceea ce ar putea s refuze s fac (Jay M. Shaphritz, Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, Chicago, 1983, p.95). Din aceeai perspectiv, cetenia este definit ca o calitate juridic a ceteanului care sintetizeaz ansamblul relaiilor social-economice, politice i

n doctrin se susine constant c cetenia poate fi privit att ca instituie juridic, ct i ca statut al persoanelor crora li se recunoate calitatea de cetean al unui anumit stat4. n calitate de instituie juridic, cetenia este privit ca ansamblu de norme juridice care reglementeaz modul de dobndire sau pierdere a calitii de cetean, adic raporturile sociale de cetenie. Ct privete aprecierea ceteniei ca o condiie juridic sau statut al individului exprimate prin drepturile i ndatoririle sale individuale, credem mai degrab c aceasta trebuie considerat izvorul drepturilor subiective garantate de stat, prin Constituie, propriilor ceteni i nu ca statut al unor indivizi. Ca atare, calitatea de cetean al unui anumit stat confer persoanei respective dreptul de a exercita drepturile i libertile fundamentale, dar i obligaia de a-i nfptui ndatoririle constituionale fa de stat, cu alte cuvinte, de a cpta un anumit statut juridic. Statutul juridic al individului nu este garantat att de drepturile subiective recunoscute i garantate de Constituie, ct de calitatea sa de cetean al unui stat, n virtutea creia el dobndete drepturile respective i i asum anumite ndatoriri. Dincolo de aspectele juridice ale ceteniei se impune a fi, totodat, observat i coninutul politic al acesteia. Este, astfel, uor de remarcat c cetenia are i un suport politic, nu numai prin faptul c stabilirea i modul ei de reglementare reprezint expresia voinei suverane a poporului, ci, ndeosebi, pentru c fiecare cetean particip n aceast calitate la exercitarea puterii, revenindu-i, prin abstractizare, o poriune din puterea suveran a poporului. Cu alte cuvinte, cetenia acord dreptul unei persoane fizice, membru al populaiei care locuiete ntr-un anumit stat, s se manifeste politic, adic s voteze i s fie ales n organele reprezentative ale puterii sau ale administraiei publice, ori s ocupe nalte demniti i funcii publice n aparatul de guvernare. Astfel, o persoan fizic particip la exercitarea puterii (prin reprezentare sau prin referendum), poate fi numit n funcii i demniti publice numai dac are calitatea de cetean romn i, n ultimul caz, dac are domiciliul n ar. n general, cetenia este definit ca fiind apartenena unei persoane la un anumit stat. Precizm c aceast apartenen este deopotriv politic i juridic. Se poate observa cu uurin c termenul de apartenen este ambivalent. Apartenena unei persoane la un anumit stat nu exprim o legtur unilateral, ci una reciproc ntre cele dou entiti. Cu alte cuvinte, nu numai ceteanul este legat de stat, ci i statul este legat de cetean. Aceast legtur are, n primul rnd, un fundament politic rezultnd din dreptul statului, ca reprezentant al puterii suverane a poporului, de a conferi i apra calitatea de cetean al su, a unei anumite persoane. n al doilea rnd, legtura respectiv are un fundament juridic rezultnd din consfinirea n Constituie i n alte acte normative a principiilor i a cadrului juridic de reglementare a raporturilor de cetenie. Apartenena nu exprim ns un simplu raport de subordonare a ceteanului fa de stat sau, altfel spus, un raport de dominaie exercitat de stat asupra unei persoane. Acest raport exist, indiferent de calitatea persoanei ce locuiete ntr-un anumit stat i asupra creia se exercit prerogative de comand. Este un adevr ce nu mai trebuie demonstrat c raporturile de subordonare/dominaie, caracteristice oricrui raport ntre stat i individ, nu au relevana nemijlocit, evident pentru raporturile de cetenie, fora public (statul) exercitndu-i dominaia asupra oricrui individ care domiciliaz sau rezideaz pe teritoriul su. Lund ca suport raportul de apartenen a individului fa de un anumit stat, unii autori au definit cetenia romn ca fiind situaia juridic ce rezult din raporturile statornice care intervin ntre o persoan fizic i statul romn, exprimnd apartenena persoanei la stat, situaie caracteristic prin plenitudinea drepturilor i obligaiilor reciproce predeterminate de lege5. ntr-o alt definiie, cetenia romn a fost apreciat ca acea calitate a persoanei fizice ce exprim relaiile permanente social-economice, politice i juridice dintre persoana fizic i stat, dovedind apartenena sa la statul romn i atribuind persoanei fizice posibilitatea de a fi titularul tuturor drepturilor i ndatoririlor prevzute de Constituia i de legile Romniei6. n ceea ce ne privete, considerm c cetenia romn exprim legtura principal i statornic ntre statul romn i o persoan fizic, n baza creia aceasta particip la diferite proceduri legale prin care se exprim voina suveran a poporului i beneficiaz de drepturile i libertile fundamentale pe care i le garanteaz statul, care, n acelai timp, i impune anumite ndatoriri fundamentale.
juridice dintre acestea i un anumit stat (Sergiu Tma, Dicionar politic. Instituiile democraiei i cultura civic, Editura Academiei, Bucureti, 1993, p.41). 4 Ion Deleanu, Op. cit., p.24; Ioan Muraru, Op. cit., p.166. 5 Ion Deleanu, Cetenia romn, Dacia, Cluj-Napoca, 1976, p.28 6 Ioan Muraru, Op. cit., p.168.

2. Principiile generale ale ceteniei romne

Aceste principii stabilesc cadrul juridic general de dobndire i de exercitare a calitii de cetean romn de ctre o persoan fizic. Ele decurg att din Constituie, ct i din alte legi, n primul rnd din Legea ceteniei romne; ele sunt totodat, i o expresie a trsturilor i nsuirilor psiho-sociale ale unui anumit popor. Pot fi considerate ca principii generale ale ceteniei romne, printre altele: a) egalitatea cetenilor romni fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social (art. 4, alin. 2 din Constituie); b) cetenia se dobndete pe baza principiului jus sanguinis, ceea ce nseamn c dobndete automat cetenia romn, indiferent de locul naterii sale, copilul ai crui prini - sau numai unul dintre ei - sunt ceteni romni; c) stabilirea modului de dobndire sau pierdere a ceteniei, ca i a drepturilor i ndatoririlor fundamentale a1e cetenilor, reprezint un atribut inerent, exclusiv i suveran al statului; d) cetenii romni au de regul o singur cetenie, dar, potrivit legii romne a ceteniei, pot dobndi o a doua cetenie; e) cstoria nu produce efecte juridice asupra ceteniei soilor, iar schimbarea ceteniei unuia dintre soi nu produce efecte asupra ceteniei romne a celuilalt so; f) cetenia romn nu poate fi retras aceluia care a dobndit-o prin natere.

3. Dobndirea ceteniei romne

Legiuitorul romn a optat pentru principiul jus sanguinis n ceea ce privete modul de dobndire a ceteniei. Aceasta nseamn c n stabilirea ceteniei romne a unei persoane primeaz legtura de snge a acesteia cu prinii si. Dac acetia au cetenia romn, persoana respectiv va dobndi automat la natere cetenia romn. Art. 5 din Legea ceteniei romne a reflectat acest principiu i a statuat: Copiii nscui pe teritoriul Romniei, din prini ceteni romni, sunt ceteni romni. Pe baza aceluiai principiu, legiuitorul a stabilit c au, de asemenea, calitatea de cetean romn cei care s-au nscut pe teritoriul statului romn, chiar dac numai unul dintre prini este cetean romn, precum i cei ce s-au nscut n strintate i ambii prini - sau numai unul dintre ei are cetenia romn. Legea ceteniei stabilete i o veritabil prezumie de cetenie romn, preciznd c minorul gsit pe teritoriul statului romn este cetean romn, dac nici unul dintre prini nu este cunoscut. n afar de natere, legiuitorul a prevzut i alte moduri de dobndire a ceteniei romne: adopiunea, repatrierea i acordarea acesteia la cerere. n ceea ce privete adopiunea, cetenia romn se dobndete de ctre copilul cetean strin sau fr cetenie dac adoptivii sunt ceteni romni, iar cel adoptat nu a mplinit vrsta de 18 ani. n cazul n care numai unul dintre prinii adoptivi este cetean romn, cetenia minorului adoptat va fi hotrt de comun acord, de ctre adoptivi. Dac acetia nu ajung la o hotrre comun, instana judectoreasc competent s ncuviineze adopiunea va decide asupra ceteniei persoanei adoptate, innd seama de interesele acesteia. Legea ceteniei prevede c, n acest caz, se cere i consimmntul minorului, dac a mplinit vrsta de 14 ani. n cadrul declarrii nulitii sau anulrii adopiunii, copilul adoptat este considerat c nu a fost niciodat cetean romn, dac la data declarrii sau anulrii adopiunii nu a mplinit vrsta de 18 ani i dac domiciliaz n strintate sau prsete ara pentru a domicilia n strintate. n situaia desfacerii adopiunii, copilul care nu a mplinit vrsta de 18 ani pierde cetenia romn pe data desfacerii adopiunii, dac acesta domiciliaz n strintate sau dac prsete ara pentru a domicilia n strintate. Legea prevede c persoana care a pierdut cetenia romn o poate redobndi prin efectul repatrierii, dac i exprim dorina n acest sens. Prinii care se repatriaz hotrsc pentru copiii lor minori privind cetenia. n situaia n care prinii nu cad de acord, tribunalul de la domiciliul minorului va decide, innd seama de interesele acestuia. Redobndirea ceteniei de ctre unul dintre soi nu are nici o consecin asupra ceteniei celuilalt so. Soul cetean strin, sau fr cetenie, al persoanei care se repatriaz poate cere dobndirea ceteniei romne. Potrivit legii, cetenia romn se poate acorda, la cerere, ceteanului strin sau persoanei fr cetenie care:

a) s-a nscut i domiciliaz, la data cererii, pe teritoriul Romniei sau, dei nu s-a nscut pe acest teritoriu, domiciliaz pe teritoriul statului romn de cel puin cinci ani sau, n cazul n care este cstorit cu un cetean romn, de cel puin 3 ani; b) dovedete prin comportarea i atitudinea sa ataament fa de statul i poporul romn; c) a mplinit vrsta de 18 ani; d) are asigurate mijloace legale de existen; e) este cunoscut ca avnd o bun comportare i nu a fost condamnat n ar sau n strintate pentru o infraciune care l face nedemn de a fi cetean romn; f) cunoate limba romn n msur suficient pentru a se integra n viaa social. Minorul nscut din prini ceteni strini sau fr cetenie, care au cerut cetenia romn, dobndete cetenia romn o dat cu prinii si. n cazul n care numai unul dintre prini dobndete cetenia romn, prinii vor hotr, de comun acord, cu privire la cetenia copilului. n situaia n care prinii nu cad de acord, tribunalul de la domiciliul minorului va decide, innd seama de interesele acestuia. n cazul copilului care a mplinit vrsta de 14 ani, este necesar consimmntul acestuia. Copilul dobndete cetenia romn pe aceeai dat cu printele su. Cetenia romn se poate acorda i persoanei care a avut aceast cetenie i care cere redobndirea ei, cu pstrarea domiciliului n strintate, dac a mplinit vrsta de 18 ani, dovedete, prin comportarea i atitudinea sa, ataament fa de statul i poporul romn i dac este cunoscut ca avnd o bun comportare i nu a fost condamnat n ar sau n strintate pentru o infraciune care l face nedemn de a fi cetean romn. Persoana major care redobndete cetenia romn prin repatriere, precum i soul acesteia, cruia cetenia i s-a acordat la cerere, depun n termen de ase luni, n faa autoritilor romne competente, jurmntul de credin fa de ar. Acelai jurmnt este prestat i de ceteanul strin i de apatridul crora li s-a acordat cetenia romn la cerere. n aceste cazuri, calitatea de cetean romn se dobndete pe data prestrii jurmntului.

4. Pierderea ceteniei romne

Cetenia romn se pierde n principal prin: a) retragerea ceteniei romne; b) aprobarea renunrii la cetenia romn.

A. Retragerea ceteniei Cetenia romn se poate retrage persoanei care: a) aflat n strintate, svrete fapte deosebit de grave prin care vatm interesele statului romn sau lezeaz prestigiul Romniei; b) aflat n strintate, se nroleaz n forele armate ale unui stat cu care Romnia a rupt relaiile diplomatice sau cu care este n stare de rzboi; c) a obinut cetenia romn prin mijloace frauduloase. Trebuie remarcat c, potrivit Legii ceteniei romne, retragerea acesteia nu produce efecte asupra ceteniei soului sau copiilor persoanei creia i s-a retras cetenia.

B. Aprobarea renunrii la cetenie Pentru motive temeinice, Legea prevede c se poate aproba renunarea la cetenia romn persoanei care a mplinit vrsta de 18 ani i care: a) nu este nvinuit sau inculpat ntr-o cauz penal ori nu are de executat o pedeaps penal; b) nu este urmrit pentru debite ctre stat, ctre persoane fizice sau juridice din ar, sau, avnd astfel de debite, le achit ori prezint garanii corespunztoare pentru achitarea lor. Trebuie precizat c pierderea ceteniei romne prin aprobarea renunrii nu produce nici un efect asupra ceteniei soului sau copiilor minori. Cu toate acestea, n cazul n care ambii prini obin aprobarea renunrii la cetenia romn, iar copilul minor se afl mpreun cu ei n strintate, ori prsete mpreun cu ei ara, acesta pierde cetenia romn o dat cu prinii si, iar dac ei au pierdut cetenia romn la date diferite, minorul va pierde cetenia romn la ultima dintre aceste date. Copilul minor care, pentru a domicilia n strintate, prsete ara dup ce ambii prini au pierdut cetenia romn, pierde cetenia romn la data plecrii sale din ar.

Legea ceteniei romne prevede i alte cazuri de pierdere a acesteia. Astfel, copilul minor cetean romn, nfiat de un cetean strin, pierde cetenia romn dac nfietorii sau, dup caz, nfietorul solicit aceasta n mod expres, iar legea strin prevede dobndirea ceteniei nfietorului de ctre cel nfiat. n cazul declarrii nulitii sau anulrii nfierii, copilul care nu a mplinit vrsta de 18 ani este considerat c nu a pierdut niciodat cetenia romn. Pierde, de asemenea, cetenia romn copilul gsit pe teritoriul Romniei dac, pn la mplinirea vrstei de 18 ani, i s-a stabilit filiaia fa de ambii prini, iar acetia sunt ceteni strini. Cetenia romn se pierde i n cazul n care filiaia s-a stabilit numai fa de un printe cetean strin, cellalt printe rmnnd necunoscut.

5. Dovada ceteniei romne

Legea ceteniei romne a prevzut c dovada acesteia se face cu buletinul de identitate, paaportul sau certificatul constatator al acordrii ceteniei romne. Cetenia copilului pn la vrsta de 14 ani se dovedete cu certificatul su de natere, nsoit de buletinul de identitate sau paaportul oricruia dintre prini. n cazul n care copilul este nscris n buletinul de identitate sau paaportul unuia dintre prini, dovada ceteniei se face cu oricare din aceste acte. Dovada ceteniei copiilor gsii se face, pn la vrsta de 14 ani, cu certificatul de natere.

V. DREPTURILE, LIBERTILE I NDATORIRILE FUNDAMENTALE ALE CETENILOR ROMNI

1. Tradiii constituionale ale instituiei drepturilor i libertilor ceteneti

n sistemul constituional romn, instituia juridic a drepturilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor a fost consfinit pentru prima dat ntr-o concepie modern n Constituia din 1866. Este adevrat, n acte constituionale anterioare - ncepnd cu Regulamentele Organice s-au prevzut, de pild, unele drepturi, printre care i drepturile electorale, acordate, ns, potrivit censului de avere. Alte dispoziii privind, de pild, unele raporturi ntre Guvernant i persoanele fizice, ntre acestea i tribunale, pe care astzi le-am include n categoria drepturilor ceteneti (dreptul la aprare n faa justiiei; prezumia de nevinovie; egalitatea prilor n faa legii .a.), dateaz de la sfritul secolului al XVIIIlea i nceputul secolului al XIX-lea, fiind incluse n legislaia civil i penal a celor dou Principate Romneti1. Merit s menionm c printre ncercrile i mai vechi de stabilire a unor drepturi-privilegii, smulse Domnitorului de ctre boieri, pot fi evocate i Hrisovul lui Leon Toma din 1631, precum i unele reforme social-economice fcute n spiritul secolului al XVIII-lea2. Adevrat Chart a libertii - asemntoare ca esen cu Magna Chart a regelui englez Ioan fr de ar de la 1215, sau cu Bula de Aur a regelui maghiar Andrei al II-lea de la 1222 - Hrisovul romnesc consfinete nelegerea ntre Domnitor i Adunarea de stri, constituit din boierii mari i mici, boierii mazili, roii i logofeii domneti3. Toi acetia din urm protestaser mpotriva obiceiurilor rele ce au fost adaos de oameni strini n ar, revendicnd vechile privilegii de care se bucuraser pn atunci.

Codul Calimach, Ediie critic, Editura Academiei, Bucureti, 1958, p.73 i urm. tefan Pascu, Liviu Maior, Culegere de texte pentru istoria Romniei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.138-184. 3 Hrisovul a fost publicat de Nicolae Blcescu n Magazinu Istoric pentru Dacia nr. 1/1845 p.122-125.
2

Silit de boieri, Domnitorul Leon Toma a acceptat doleanele reprezentanilor boierimii, jurndu-se c le va respecta sub sanciunea blestemului4. Prevederi fragmentare referitoare la o serie de drepturi i liberti au fost incluse, de asemenea, n diferite programe de reforme cu caracter social-economic cum ar fi: Ultimatumul lui Horea din 1l noiembrie 1778; Supplex Libellus Valachorum din 1791; Proclamaia lui Tudor Vladimirescu din 21 ianuarie 1821; Proclamaia de la Islaz din 9/21 iunie 1848; Programul revoluionar din Moldova din august 1848; Programul de revendicri naionale de la Blaj din 2-14 mai 1848 i Protocolul Adunrii Naionale a romnilor transilvneni din 15-17 mai 1848. Dispoziii de aceeai natur au fost incluse, de asemenea, n unele documente internaionale referitoare la Principatele Romne cum ar fi: Tratatul de pace de la Bucureti din 1812; Convenia de la Paris din 18585. Constituantul din 1866 a cuprins drepturile i libertile ceteneti ntr-o concepie politicojuridic proprie gndirii filosofice i politice a Europei occidentale din prima jumtate a secolului al XIXlea. Aceast concepie era nrurit, la rndul ei, de spiritul Declaraiei Drepturilor Omului i Ceteanului, adoptat de Adunarea Naional a Franei n 1789. Constituia din 1923 a preluat drepturile proclamate n Aezmntul fundamental din 1866. Pe lng acestea, a consfinit votul universal i contenciosul administrativ. Altor drepturi ceteneti proclamate n Constituia din 1866 Legiuitorul constituant din 1923 le-a dat o redactare mai clar. Exercitarea drepturilor ceteneti sub imperiul Constituiei din 1938 i a legislaiei adoptate n timpul guvernrii marealului lon Antonescu a purtat amprenta celor dou regimuri politice autoritare. Nu credem, ns, c se poate afirma c n perioada respectiv drepturile eseniale au fost cu totul nlturate. Chiar n condiiile suspendrii Constituiei din 1938 prin actele din septembrie 1940, drepturile ceteneti au fost, n general, respectate. Cu excepia perioadei septembrie 1940 - ianuarie 1941, nu se poate vorbi de violri masive i grave ale drepturilor i libertilor ceteneti. Caracterul drepturilor i libertilor ceteneti proclamate n Constituiile din 1948, 1952 i 1965 a reflectat natura regimului politic socialist n diferitele sale perioade. n perioada 1948-1964, caracterul represiv al guvernrii nu poate fi contestat. Constituia din 1965 a consacrat o anumit tendin de liberalizare a instituiei juridice a drepturilor ceteneti att ct putea permite natura sistemului politic socialist6. Guvernantul socialist a pus accentul, ndeosebi, pe drepturile social-economice (mai puin dreptul la grev, dreptul la un nivel de trai decent). Este ns adevrat c, datorit garantrii lor insuficiente, populaia nu a beneficiat n mod satisfctor de cadrul constituional al proclamrii acestora. n ceea ce privete drepturile i libertile civile i politice consacrate n Constituia din 1965, acestea au cptat n practica social un preponderent caracter formal. Cu excepia primelor etape ale formrii statului socialist, cnd drepturile politice au fost drastic restrnse sau abuziv nclcate, n etapele ulterioare nu s-au mai semnalat dect cazuri sporadice de nesocotire grav a libertilor ceteneti. Oricum, abuzurile nu au mai afectat o ptur sau o categorie social ca n primul deceniu al guvernrii socialiste, ci persoane individuale. Aceasta nu nltur ns, ctui de puin, caracterul totalitar al guvernrii i lipsa de respect a guvernantului fa de standardele democratice i documentele internaionale convenite n acest domeniu. Schimbarea regimului politic dup 22 decembrie 1989 a atras cu sine o nou concepie a legiuitorului romn asupra rolului statului n ceea ce privete proclamarea i garantarea real a drepturilor i libertilor ceteneti. Noile structuri de putere constituite pe cale revoluionar n decembrie 1989 i ulterior pe baze reprezentative (rezultate din alegerile parlamentare i prezideniale din 1990) au promovat i susinut racordarea Romniei la standardele internaionale n domeniul drepturilor omului. Astfel, Romnia a aderat la Conveniile internaionale privind ocrotirea anumitor drepturi ceteneti, la care nu era parte, i-a retras rezervele la alte acorduri n materie. Trebuie menionat, ns, c Romnia aderase n ultimele decenii la cvasiunanimitatea instrumentelor internaionale privind drepturile omului i cooperarea statelor n acest domeniu7. Legiuitorul constituant din 1991 a inclus n Constituia Romniei ntreaga gam de drepturi i liberti fundamentale ale omului consacrate n documentele internaionale de referin n acest domeniu.
O analiz cuprinztoare a Hrisovului este fcut de profesorul Valentin Al. Georgescu n studiul Hrisovul din 15 Iulie 1631 al lui Leon Toma n ara Romnesc i problema Crilor de liberti, Revista de istorie, nr. 7/1976, p.1018-1022. 5 A se vedea art. 46 din Convenia de la Paris din 1858 n Dionisie Ionescu, Gheorghe Tuui, Gheorghe Matei, Dezvoltarea constituional a statului romn, Editura tiinific, Bucureti, 1957, p.443-449. 6 A se vedea Titlul II al Constituiei din 21 august 1965. 7 Drepturile omului n lumea contemporan, Editura Politic, Bucureti, 1983, p.261-525.
4

Mai mult, potrivit art. 20 din Constituie, dispoziiile privind drepturile i libertile ceteneti vor fi interpretate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului din 1948, cu Pactele i cu celelalte tratate la care Romnia este parte. Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale.

2. Restrngerea exerciiului drepturilor i libertilor ceteneti

Exerciiul drepturilor i libertilor ceteneti poate fi restrns n anumite situaii, strict prevzute n textul Constituiei. Art. 49 din Legea fundamental a rii prevede, n acest sens, c exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege i numai dac se impune, dup caz, pentru: aprarea siguranei naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale; prevenirea consecinelor unei calamiti naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrngerea trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o i nu poate atinge existena dreptului sau a libertii. Se poate observa cu uurin c formularea folosit de Legiuitorul constituant, n prima tez a art. 49, este general. Rezult din ea c poate fi restrns exerciiul oricrui drept nscris n Constituie i, de asemenea, c restrngerea poate fi operat prin lege ordinar. Sunt, ns, anumite drepturi constituionale a cror exercitare este greu de admis c ar putea fi restrns. Astfel, art. 21, potrivit cruia orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, sau dreptul la aprare, nscris n art.24 din Constituie, sunt drepturi a cror exercitare nu poate fi ngrdit ntr-un stat de drept. Considerm c Legiuitorul Constituant ar fi trebuit s circumscrie sfera drepturilor i libertilor a cror exercitare ar putea fi restrns de Guvernant, i nu printr-o lege ordinar, ci printr-o lege organic. Este fr ndoial c Legiuitorul poate fi ndreptit, pentru motivele prevzute n Constituie n art. 49, s restrng exerciiul unor drepturi i liberti care afecteaz n anumite circumstane buna desfurare a procesului de guvernare. Ne referim, n acest caz, de pild, la libertatea cuvntului sau de opinie, dreptul de asociere, de liber circulaie etc. Posibilitatea acestor restrngeri este admis chiar de documente internaionale8.

3. Principii comune tuturor drepturilor i ndatoririlor fundamentale

Constituia Romniei abordeaz problematica drepturilor i libertilor fundamentate ntr-o viziune sistemic, global i totodat integral. Caracterul sistemic al viziunii Constituantului are n vedere drepturile i libertile ca un ansamblu coerent de uniti ntre care exist raporturi de interferen i de condiionare reciproc. La rndul su, ntregul ansamblu de drepturi se raporteaz la stat, conferindu-i acestuia, mpreun cu ali factori, caracterul democratic, precum i caracterul de stat de drept. Caracterul global al abordrii drepturilor i libertilor fundamentale const n faptul c Legiuitorul constituant le privete ca o entitate atotcuprinztoare, exercitarea fiecruia dintre drepturi fiind o condiie a exercitrii celorlalte. Caracterul integral al abordrii constituionale a drepturilor pune n eviden faptul c drepturile: a) sunt consacrate i garantate n mod deplin; b) aparin n totalitate tuturor cetenilor; c) sunt ocrotite n mod egal de ctre stat .a. n acelai timp, Constituia marcheaz i universalitatea drepturilor i ndatoririlor fundamentale sub un dublu aspect: a) fiecare cetean are vocaia de a beneficia n mod direct de libertile i drepturile constituionale. Altfel spus, toi cetenii beneficiaz de drepturile i libertile consacrate prin Constituie i alte legi; b) cetenii se bucur de toate drepturile i libertile fr excepie9. n mod corelativ, tuturor cetenilor le revin toate obligaiile prevzute n Constituie i n alte legi n sarcina lor. ntr-o societate cu adevrat democratic, bazat pe domnia legii, este imperios necesar ca cetenii s fie egali nu numai prin raportare la exercitarea drepturilor i libertilor, ci i n faa legii. Aceast cerin are valoare de principiu constituional. Constituia prevede astfel, n art. 16, alin. 1, c cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri.

A se vedea, n acest sens, art. 10 i art. 11 din Convenia European a Drepturilor Omului, art. 2 din Protocolul nr. 4 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, art. 4 i art. 18 din Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice etc. 9 Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.35.

Lupta maselor populare mpotriva oricror privilegii, n special a celor sociale, ca i mpotriva discriminrilor datorit rasei, sexului, convingerilor sau credinelor religioase, opiunilor politice .a., are, astfel, o finalitate constituional: egalitatea n drepturi a tuturor cetenilor fr nici o deosebire. Din enunul constituional cuprins n art. 16, alin. 1 decurge un alt principiu: nimeni nu este mai presus de lege (art. 16, alin. 2). Acest principiu, ale crui rdcini se gsesc n cutuma juridic a Angliei medievale, este aplicabil, deopotriv, persoanelor fizice, ca i persoanelor juridice. Rezult, aadar, c nici autoritile publice nu se pot bucura de privilegii unele fa de celelalte, sau oricare dintre ele, fa de ceteni. Constituia opereaz ns o aparent discriminare ntre anumite persoane. Astfel, art. 16, alin. 3 prevede c funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate doar de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. O asemenea cerin - larg enunat i n alte constituii - este pe deplin justificat, ntruct funcionarul public sau demnitarul acioneaz n numele statului romn i n beneficiul cetenilor si. Dac funcionarul public sau un demnitar nu ar avea cetenia romn sau dac pe lng aceasta ar fi i cetean al altui stat, este de presupus c el nu ar fi suficient de ataat intereselor publice pe care le servete ca funcionar sau demnitar. Mai mult, dac ar avea dubl cetenie, ar fi posibil s fie confruntat cu un conflict de interese i s fie nevoit s opteze pentru interesele statului romn n serviciul cruia se afl ca funcionar public sau demnitar sau, dimpotriv, pentru interesele celuilalt stat. n acest caz, s-ar face vinovat de infidelitate fa de ar. Legtura ntre statul romn i ceteanul su nu se limiteaz la teritoriul naional. Astfel, potrivit art. 17 din Constituie, cetenii romni se bucur n strintate de protecia statului romn. Evident, i cetenii romni care rezideaz n alte state sunt inui s se achite de obligaiile ce le revin n calitate de ceteni ai Romniei, cu excepia celor care nu sunt compatibile cu absena lor din ar. n ceea ce privete raporturile statului romn cu cetenii strini i apatrizii rezideni n Romnia, Constituia prevede c acetia se bucur de protecia general a persoanelor i averilor, prevzut n legislaia intern. n cazul n care acetia s-ar face vinovai de fapte infamante sau de alt natur, considerate de instana de judecat incompatibile cu calitatea lor de rezideni, acetia pot fi expulzai n urma unei hotrri judectoreti. Tot prin hotrre judectoreasc se dispune i extrdarea. Actul extrdrii este ns condiionat de existena unei convenii internaionale sau de clauza reciprocitii. Se nelege c ceteanul romn nu poate fi expulzat sau extrdat. De altfel, art. 19, alin. 1 din Constituie prevede expres c ceteanul romn nu poate fi extrdat sau expulzat din Romnia. Constituia prevede i dreptul de azil, care se acord i se retrage n condiiile legii cu respectarea tratatelor i a conveniilor internaionale la care Romnia este parte.

4. Clasificarea drepturilor i libertilor fundamentale

Preocuparea pentru clasificarea drepturilor i libertilor ceteneti rspunde, ndeosebi, unui scop didactic. Grupate n categorii, drepturile i libertile pot fi mai bine studiate i mai clar nelese. De asemenea, gruparea acestora pe clase sau categorii permite relevarea naturii i a caracterului lor esenial pentru fiecare individ. Clasificrile sunt diferite de la autor la autor, n funcie de criteriul avut n vedere de ctre fiecare dintre acetia. n fapt, clasificarea propriu-zis nu afecteaz cu nimic importana i coninutul drepturilor fundamentale. Dincolo de orice clasificare, Legiuitorul constituant a conferit o natur juridic similar fiecruia dintre drepturile i libertile ceteneti pe care le-a proclamat i garantat. O anumit grupare sau clasificare este operat i n documente sau acte internaionale. De remarcat este faptul c nici acestea nu fac o distincie ntre diferitele drepturi pe criteriul importanei sau al valorii acestora pentru statutul socioeconomic i politic al indivizilor. n acest sens, cele dou Pacte internaionale fac referire n mod distinct la drepturile civile i politice i, respectiv la drepturile economice, sociale i culturale. n doctrina constituional romneasc recent, drepturile i ndatoririle fundamentale au fost clasificate n urmtoarele categorii: a) egalitatea n drepturi a cetenilor, ca principiu general raportat la egalitatea ntre sexe; egalitatea n drepturi a cetenilor fr deosebire de ras, culoare, limb, de origine naional sau social, de avere, natere; egalitatea n drepturi a cetenilor fr deosebire de religie, opinie politic sau orice alt opinie; b) drepturile social-economice i culturale, cuprinznd: dreptul la munc (libertatea muncii); dreptul la odihn; dreptul la nvtur; dreptul la asigurarea material n caz de btrnee, boal sau incapacitate de munc (dreptul de pensie i asisten social); dreptul tinerilor; dreptul de proprietate; dreptul de motenire; dreptul la un nivel de trai decent; dreptul ceteanului de a se bucura de cea mai bun sntate fizic i mintal; c) drepturile exclusiv politice (drepturile electorale);

d) drepturile i libertile social politice (libertatea contiinei, libertatea cuvntului, libertatea presei; dreptul de asociere; dreptul de grev; libertatea ntrunirilor, a mitingurilor i a demonstraiilor; secretul la informaie); e) inviolabilitile (dreptul la via; inviolabilitatea persoanei; inviolabilitatea domiciliului; dreptul la liber circulaie; dreptul la cstorie; la ocrotirea familiei i a copiilor); f) drepturile garanii (dreptul de petiionare; dreptul celui vtmat, ntr-un drept al su, de a se adresa justiiei). Acestor categorii li se adaug dreptul de azil10. Ali autori opereaz o clasificare a drepturilor fundamentale avnd drept criteriu modul lor de exercitare11. Potrivit acestui criteriu, care mai este folosit i n doctrina constituional strin, pot fi distinse: a) drepturi i liberti exercitate individual sau personal; b) liberti exercitate n grup. n prima categorie sunt cuprinse: dreptul la via; dreptul la cetenie; dreptul la siguran individual; protecia vieii private stricto sensu; libertatea domiciliului i inviolabilitatea lui; secretul corespondenei; dreptul de circulaie; libertatea gndirii; libertatea cuvntului; libertatea presei; libertatea contiinei; dreptul la nvtur; dreptul la munc .a. Din a doua categorie fac parte: libertatea de reuniune; libertatea de asociere; libertatea manifestaiilor. Dup cum se observ, aceast clasificare nu se refer la natura drepturilor, ci la modul cum sunt ele exercitate. Dup prerea noastr, criteriul respectiv nu permite s se evidenieze caracterul inerent al drepturilor ceteneti, caracterul lor esenial pentru fiecare om n parte i pentru colectivitatea social n ntregul su.

A. Drepturile social-economice i culturale Dreptul la munc i dreptul la protecia social a muncii (art. 38) Originea consfinirii legislative a acestui drept se afl n revendicrile micrii sindicale de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului aI XX-lea. Acest drept (prezentat n unele lucrri i ca libertate a muncii) are un coninut complex. Constituia prevede doar c dreptul la munc nu poate fi ngrdit. Cu alte cuvinte, stabilete interdicia general de a ngrdi dreptul unei persoane la munc. Aparent, deintorul su l poate invoca doar n situaia n care o persoan fizic sau juridic (patron, organism guvernamental nsrcinat cu ocrotirea i protecia social a muncii) i-ar ngrdi n orice mod dreptul respectiv. Legiuitorul constituant a prevzut, aadar, o obligaie negativ, i anume o obligaie general de a nu face. Dreptul la munc este ns mult prea important pentru condiia uman pentru a fi ocrotit doar printr-o obligaie de abinere. Procedeul respectiv contravine i rolului social al statului, care este dator s-i asume un rol activ n controlarea pieei minii de lucru. n alte constituii, dreptul la munc este ocrotit prin afirmarea acestuia i chiar a obligaiei de a munci (constituiile Italiei i Spaniei). De asemenea, art. 18 al Constituiei Romniei din 1965 prevedea c fiecrui cetean i se asigur posibilitatea de a desfura, potrivit pregtirii sale, o activitate n domeniul economic, administrativ, social sau cultural, remunerat dup calitatea i cantitatea sa. n coninutul dreptului de munc, Legiuitorul constituant din 1991 a inclus alegerea profesiei i a locului de munc. Cu alte cuvinte, fiecare este liber s-i aleag profesia i locul de munc. Rezult de aici c nclcarea dreptului respectiv const n mpiedicarea unei persoane de a-i alege profesia sau locul de munc. Legat de dreptul de munc, Constituia a prevzut, n alineatul 2 al art. 38, dreptul la protecia social a muncii, iar n alin. 3 al aceluiai articol c durata normal a zilei de lucru este, n medie, de cel mult 8 ore. Msurile de protecie a muncii sunt concretizate, n primul rnd, n instrumente legislative, la care pot fi adugate hotrri sau ordonane guvernamentale ce reglementeaz diferite aspecte ale proteciei propriu-zise. Legiuitorul constituant a prevzut c msurile de protecie privesc securitatea i igiena muncii, regimul de munc al femeilor i al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repausul
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. 1, Editura Actami Bucureti, 1995, p.208. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. 1, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 204 i urm.
11 10

sptmnal, concediul de odihn pltit, reglementarea prestrii muncii n condiii grele i alte situaii specifice. De asemenea, prin Constituie s-a garantat femeilor salariul egal cu cel al brbailor, la munc egal. Totodat, s-a prevzut cadrul constituional pentru exercitarea dreptului la negocieri colective n materie de munc, precum i caracterul obligatoriu al conveniilor colective. Prin art. 39 din Constituie, Legiuitorul a transpus n legislaia intern o prevedere cuprins n instrumente internaionale care ocrotesc drepturile omului. Este vorba de interzicerea muncii forate. Considerm c prin aceast prevedere se urmrete aprarea demnitii persoanei, a libertii sale inerente. Dispoziia constituional cuprins n art. 39 face parte din coninutul complex al dreptului la munc12. Constituia prevede c nu se poate aprecia ca munc forat: a) serviciul militar sau activitile desfurate n locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu presteaz serviciul militar obligatoriu din motive religioase; b) munca unei persoane condamnate, prestat n condiii normale, n perioada de deinere sau de libertate condiionat; c) prestaiile impuse n situaia creat de calamiti ori de alt pericol, precum i cele care fac din obligaiile civile normale stabilite de lege. Dreptul la grev (art. 40) Dreptul la grev nscris n art. 40 este un drept nou, pe care Constituia l-a preluat din documentele i instrumentele internaionale referitoare la protecia drepturilor omului. Dreptul la grev poate fi considerat i ca o garanie a proteciei sociale a muncii. Dreptul la grev este circumscris de Legiuitorul constituant aprrii intereselor profesionale, economice i sociale ale salariailor. Rezult, aadar, c prin aciunea grevist nu pot fi promovate interese de alt natur, de pild, cele politice. Prin lege sunt stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept, precum i garaniile necesare asigurrii serviciilor eseniale pentru societate. Dreptul la proprietate (art. 41) Garantarea real a dreptului de proprietate i modalitile de garantare constituie nc un indiciu c Romnia i-a adecvat structurile guvernamentale, legislative standardelor internaionale prin care o societate se definete ca fiind democratic. Art. 135 din Constituie prevede, de asemenea, c statul ocrotete proprietatea, care poate fi public sau privat. Potrivit Constituiei, dreptul de proprietate, precum i creanele asupra statului sunt garantate. Coninutul i limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege. Textul art. 41 face trimitere expres la proprietatea privat, care, potrivit alin. 2 al articolului menionat, este ocrotit n mod egal de lege indiferent de titular. Art. 135, alin. 6 adaug c proprietatea privat este, n condiiile legii, inviolabil. Titular al proprietii private este orice persoan fizic (ceteni romni, ceteni strini, apatrizi) sau juridic, inclusiv statul. n afara proprietii private, Constituia ocrotete i proprietatea public, ce aparine n mod exclusiv statului sau unitilor administrativ teritoriale (art. 135, alin. 3 din Legea fundamental). Spre deosebire de proprietatea privat, proprietatea public este exclusiv att n privina titularului, ct i n privina bunurilor ce formeaz obiectul proprietii respective: bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaii, plajele, marea teritorial, precum i alte bunuri prevzute de Constituie sau stabilite de lege. Constituia prevede, potrivit unei vechi tradiii legislative, c cetenii strini i apatrizii nu pot dobndi dreptul de proprietate asupra terenurilor. Statul deine dreptul de expropriere a proprietii private pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii. Proprietarul ale crui bunuri sunt expropriate trebuie s primeasc o dreapt i prealabil despgubire din partea statului. Constituia mai prevede c averea dobndit n mod licit nu poate fi confiscat i c acest caracter se prezum. n cazul acuzaiei de dobndire ilicit a averii, Ministerul Public trebuie s dovedeasc caracterul ilicit al acesteia i nu titularul dreptului de proprietate: Dreptul la motenire (art. 42) Dreptul la motenire este la fel de vechi ca i dreptul de proprietate, de care este strns legat, motenirea fiind, de altfel, un mod de dobndire a proprietii. Titularii acestui drept pot fi, desigur, numai persoanele fizice. Condiiile legale ale exercitrii dreptului la motenire sunt prevzute n Codul civil. Dreptul la nvtur (art. 32)

12

Ioan Muraru, Op. cit., p.251.

Art. 32 din Constituie prevede c dreptul la nvtur este asigurat prin: a) nvmntul general obligatoriu; b) nvmntul liceal; c) nvmntul profesional; d) nvmntul superior; e) alte forme de instrucie i de perfecionare (cursuri post-universitare; programe de specializare; doctoratul). nvmntul de stat este gratuit. Constituia prevede, alturi de nvmntul de stat, i nvmntul particular. n principiu, n nvmntul particular pot fi cuprinse toate formele de pregtire menionate. nvmntul de toate gradele, indiferent dac se desfoar n instituii de stat sau particulare, trebuie s se fac n limba romn. Prin lege se poate prevedea ca nvmntul s se desfoare i ntr-o limb de circulaie internaional. Constituia prevede, totodat, c dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale de a nva limba lor matern i dreptul de a putea fi instruite n aceast limb sunt garantate. Modalitile de exercitare a acestor drepturi se stabilesc prin lege. n coninutul acestui drept este inclus i garantarea autonomiei universitare. Menionm c Legiuitorul constituant a prevzut c statul asigur libertatea nvmntului religios potrivit cerinelor specifice diferitelor culte. Prin lege vor fi prevzute condiiile de organizare i garantare, n colile de stat, a nvmntului religios. Dreptul la ocrotirea sntii (art. 33) Acest drept a fost enunat i a cptat o recunoatere internaional ndeosebi dup al doilea rzboi mondial. Statele sunt direct interesate s aib o populaie sntoas din toate punctele de vedere. Desigur, preocuparea, n acest sens, a statelor lumii este foarte veche. Potrivit Constituiei, statul este obligat s ia msuri pentru asigurarea igienei i a sntii publice. Dreptul la un nivel de trai decent (art. 43) i acest drept a fost formulat relativ recent prin instrumente internaionale ale cror prevederi au fost preluate n legislaia naional. Statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent. Legiuitorul constituant a circumscris acest drept la dreptul la pensie, la concediu de maternitate pltit, la asisten medical n unitile sanitare de stat, la ajutor de omaj i la alte forme de asisten social prevzute de lege. Toate aceste drepturi sunt drepturi social-economice clasice consfinite astfel n constituiile tuturor statelor, indiferent de sistemul politic, n ultimele decenii. De o protecie deosebit se bucur din partea statului copiii i tinerii. Nu este vorba de un drept propriu-zis, ci, aa cum prevede Constituia, de un regim special de protecie i de asisten n realizarea drepturilor lor. De asemenea, de o protecie special se bucur persoanele handicapate.

B. Drepturile politice Dreptul de vot (art. 34) n sistemul nostru constituional cetenii au drept de vot de la vrsta de 18 ani mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv. Nu beneficiaz de acest drept debilii sau alienaii mintali pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc i nici persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv, la pierderea drepturilor electorale. Prin intermediul acestui drept, cetenii particip, n primul rnd, la formarea Parlamentului i la alegerea Preedintelui rii, precum i la alegerea primarilor i membrilor consiliilor locale. ntruct Parlamentul i Preedintele Romniei au rolul de a conlucra la desemnarea Guvernului, la formarea altor autoriti publice, se poate spune c, votnd, cetenii particip indirect la procesul de conducere social. Evident, dei Constituia nu prevede expres, se subnelege c doar cetenii romni beneficiaz de acest drept. Exercitarea dreptului de vot nu este obligatorie. Dreptul de a fi ales (art. 35) Potrivit Constituiei, au dreptul de a fi alei cetenii romni care ndeplinesc condiiile prevzute n art. 16 alin. 3, dac nu le este interzis asocierea n partide politice, potrivit art. 37, alin. 3 din Legea fundamental. Excepia prevzut n alin. 3 al art. 16 din Constituie se refer la incompatibilitatea funciilor i demnitilor publice, civile sau militare cu orice persoan care nu are numai cetenia romn i domiciliul n ar. Prin urmare, nu pot candida strinii, apatrizii, precum i cetenii romni care au i o alt cetenie sau care nu au domiciliul n ar. Acestei categorii i se adaug, potrivit art. 37, alin. 3,

judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii, precum i alte categorii de funcionari publici, stabilite prin lege organic. Dac aceste din urm categorii de persoane ar dori s candideze n alegeri parlamentare, prezideniale sau locale, ele ar trebui s demisioneze din funciile respective nainte de a-i depune candidatura. Se nelege c i cetenii romni avnd dubl cetenie i domiciliul n strintate pot candida, dac anterior depunerii candidaturii renun la cealalt cetenie i i stabilesc domiciliul n ar. Pentru a fi alei n Camera Deputailor, sau n organele locale, candidaii trebuie s aib vrsta de cel puin 23 de ani. Candidaii pentru fotoliul senatorial sau pentru funcia de Preedinte al Romniei trebuie s aib vrsta de cel puin 35 de ani. Dei alte condiii nu sunt prevzute n Constituie, este evident c cetenii care nu au dreptul la vot nu pot candida n alegerile parlamentare i prezideniale. n opinia noastr, n categoria drepturilor politice - drepturi prin care cetenii romni au asigurat posibilitatea s participe la procesul de guvernare - ar trebui incluse, n afar de drepturile electorale, i dreptul cetenilor de a fi consultai prin referendum cu privire la probleme de interes naional i dreptul de iniiativ legislativ exercitat n condiiile art. 73, alin. 1 i ale art. 146 din Constituie. Ne ntemeiem opinia pe art. 2, alin. 1 din Constituie potrivit cruia poporul exercit suveranitatea naional prin organele sale reprezentative i prin referendum. Faptul c, n ceea ce privete iniiativa legislativ, nu poporul apare n prim-plan, ci un grup de ceteni care reprezint o mic parte, numeric vorbind, din popor, nu are relevan. Iniiativa legislativ este o modalitate de exercitare direct a puterii, egal ca valoare cu decizia politic luat de Guvern sau de parlamentari n condiiile art. 73, alin. 1 i, respectiv, art. 146, alin. 1 din Constituie.

C. Drepturile social-politice Dreptul la liber circulaie (art. 25) Acest drept aparine inerent oricrei persoane, fiind un drept natural al acesteia, o vocaie a ei de a-i manifesta libertatea deplin, inclusiv, hotrnd asupra locului i rii unde prefer s triasc. Constituia prevede, n acest sens, c fiecrui cetean i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n orice localitate din ar, de a emigra, precum i de a reveni n ar. Respectarea vieii intime, familiale i private (art. 26) Constituia prevede obligaia autoritilor publice de a respecta i ocroti viaa intim, familial i viaa privat a persoanelor. Se nelege c obligaia autoritilor publice romneti se angajeaz n privina nu numai a cetenilor romni, ci i a strinilor i apatrizilor rezideni n ara noastr. Legiuitorul constituant a inut ns s precizeze c persoana fizic are dreptul s dispun de ea nsi, dac nu ncalc drepturile i libertile altora, ordinea public sau bunele moravuri. Constituia nu precizeaz alte limite ale dreptului unei persoane fizice de a dispune de ea nsi. Libertatea contiinei (art. 29) Libertatea contiinei este un alt atribut inerent al fiinei umane. Libertatea gndirii nu poate fi ngrdit atta timp ct gndurile nu sunt exprimate. Legiuitorul constituant se refer la gndurile exprimate, ca i la opinii. ntruct Constituia nu precizeaz nimic n acest sens, rezult c opiniile i gndurile exprimate pot fi raportate la orice subiect sau domeniu. Deci sunt ocrotite, deopotriv, opiniile politice, economice, tiinifice, literare, cultural-artistice, sportive etc. Nu poate fi ngrdit nici libertatea credinelor religioase. Instrumentele internaionale n domeniu menioneaz, alturi de libertatea credinelor religioase, libertatea de a nu avea o credin religioas (ateismul). Libertatea contiinei trebuie s se manifeste ntr-un spirit de toleran i de respect reciproc. Libertatea contiinei este corelat cu libertatea cultelor religioase. Statul romn a adoptat o poziie egal fa de toate cultele. (Constituia din 1923 preciza c Biserica ortodox era dominant i c Biserica Greco-Catolic avea ntietate fa de celelalte culte religioase). Toate cultele sunt autonome fa de stat, care le acord sprijin, inclusiv prin nlesnirea asistenei religioase n armat, n spitale, n penitenciare, n azile i n orfelinate. Libertatea de exprimare (art. 30)

Gndurile, opiniile, credinele religioase, ca i convingerile ateiste, creaiile de orice fel pot fi exprimate prin viu grai, prin scris, prin mijloace mecanice, electronice, inclusiv prin mijloace de informare n mas, n condiii de deplin libertate. Mai mult, Legiuitorul constituant a statuat c libertatea de exprimare este inviolabil, n orice form s-ar manifesta aceasta. Libertatea de exprimare se afl la originea unei liberti de sine stttoare: libertatea presei. Aceasta presupune, ntre altele, interzicerea cenzurii, libertatea de a nfiina publicaii, interzicerea suspendrii sau suprimrii unei publicaii. Libertatea de exprimare prin viu grai (libertatea cuvntului), ca i libertatea de exprimare prin mijloace de informare n mas (libertatea presei) nu pot prejudicia demnitatea, onoarea, viaa particular a persoanei i nici dreptul la propria imagine. Constituia prevede c sunt interzise de lege defimarea rii i a naiunii, ndemnul la rzboi de agresiune, la ur naional, rasial, de clas sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violen public, precum i manifestrile obscene, contrare bunelor moravuri. Constituia nu menioneaz legile respective. Rezult c prin lege pot fi interzise asemenea manifestri, n msura n care ele nu sunt deja interzise. Constituia face trimitere, de asemenea, la o lege special privind delictele de pres. Dreptul la informaie (art. 31 ) Funcia social a presei nu este posibil dect dac ceteanul beneficiaz de dreptul la informaie. n felul acesta, se legitimeaz rolul presei de a exprima opinia public i o face cunoscut guvernantului. Dreptul la informaie nu este raportat exclusiv la pres. Ceteanul este ndreptit s aib acces la orice informaie de interes public. Potrivit Constituiei, autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice. Constituantul a prevzut, ns, c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau sigurana naional. Libertatea ntrunirilor (art. 36) Constituantul a voit s confere o libertate deplin organizrii mitingurilor, demonstraiilor, procesiunilor sau oricror ntruniri. Nu intereseaz dac acestea au caracter politic, sportiv, cultural, istoric, religios .a. Singura condiie este ca toate acestea s se desfoare n mod panic, fr nici un fel de arme. Aparent, i n tcerea Legiuitorului constituant, organizarea mitingurilor, demonstraiilor ori ntrunirilor nu poate fi reglementat pe cale normativ, ntruct, potrivit Constituiei, sunt libere. O dispoziie similar o gsim n art. 37 din Constituie, care prevede c cetenii se pot asocia liber n partide politice, n sindicate i n alte forme de asociere. Dreptul la asociere (art. 37) Cetenii romni se pot asocia liber n partide politice, n sindicate i n alte forme de asociere. Acest drept constituie baza pluralismului politic i ideologic al societii romneti actuale. Constituia a prevzut condiiile n care partidele sau orice alte organizaii sunt neconstituionale. Competena de a hotr asupra contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic revine, potrivit art. 144 lit. i din Constituie, Curii Constituionale. Asociaiile cu caracter secret sunt interzise. Ocrotirea familiei (art. 44) n literatura de specialitate, acest drept a fost denumit dreptul la cstorie13 sau dreptul persoanei de a ntemeia o familie14. Legiuitorul constituant a voit s enune cteva principii pe care le-a socotit eseniale pentru njghebarea celei mai simple (numeric vorbind) celule sociale: familia. Aceste principii sunt: consimmntul la cstorie exprimat n mod liber; egalitatea ntre soi; dreptul i ndatorirea prinilor de a asigura creterea, educaia i instruirea copiilor, egalitatea n faa legii a copiilor din afara cstoriei cu cei rezultai din cstorie; prioritatea, din punct de vedere al formalitilor, a cstoriei civile fa de cea religioas; stabilirea prin lege a condiiilor de ncheiere, de desfacere i de nulitate a cstoriei.
13 14

Ioan Muraru, Op. cit., pag. 256-257. Ion Deleanu, Op. cit., p.138-139.

D. Inviolabilitile Dreptul la via i dreptul la integritate fizic i psihic (art. 22) Cele dou drepturi sunt strns conexate unul de cellalt. Legiuitorul constituant a considerat c orice act sau activitate care afecteaz dreptul la via al unei persoane sau integritatea sa fizic i psihic sunt contrare Constituiei i legilor. Garantarea dreptului la via a impus includerea n Constituie a interdiciei pronunrii pedepsei cu moartea. Sunt interzise, de asemenea, tortura, precum i orice fel de pedeaps sau tratament inuman ori degradant, chiar dac acestea nu ar afecta dreptul la via sau dreptul la integritate fizic i psihic.

Libertatea individual (art. 23) Coninutul acestei liberti este complex i constituie, n anumite limite, un adevrat Habeas Corpus. Declarnd c libertatea individual i sigurana persoanei sunt inviolabile, Legiuitorul constituant a adugat c percheziionarea, reinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai n cazurile i cu procedura prevzute de lege. n Codul de procedur penal sunt concretizate toate dispoziiile constituionale care ocrotesc persoana de abuzurile puterii executive sau judectoreti. Includem n categoria inviolabilitii: inviolabilitatea domiciliului, precum i secretul corespondenei. Ca i n cazul libertii individuale, regimul constituional al inviolabilitii domiciliului este concretizat n legislaia special. n ceea ce privete secretul corespondenei, n tcerea Constituantului, considerm c de la secretul corespondenei nu se poate face excepie dect dac o prevede expres legea n condiiile art. 49 din Constituie.

E. Drepturi-garanii Accesul liber la justiie (art. 21 ) Orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. De la aceast prevedere nu poate exista nici o excepie. nici chiar n condiiile art. 49 din Constituie. Modalitile concrete ale accesului la justiie sunt prevzute n procedura penal i n cea civil. Dreptul la aprare (art. 24) Acest drept urmeaz n chip firese dup exercitarea dreptului nscris n art. 21 din Constituie. Dreptul la aprare este garantat. Aprarea se refer nu numai la rechizitoriul penal, ci i la orice aciune n justiie.

Dreptul de petiionare (art. 47) Cetenii au dreptul s se adreseze autoritilor publice prin petiii formulate n scris. Petiia trebuie semnat de petent. Acest drept este recunoscut i organizaiilor legal constituite. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public (art. 48) Prin coninutul su, acest drept ofer persoanei vtmate ntr-un drept al su, de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, posibilitatea de a se adresa justiiei pentru a obine anularea actului i repararea prejudiciului ce i s-a produs. Evident, dreptul afectat trebuie s fi fost recunoscut de lege i s fi existat n momentul cnd se pretinde c a fost nclcat. Constituia nu indic ce autoriti publice ar putea emite un asemenea act. Rezult c poate fi vorba de orice autoritate public. Afectarea dreptului se poate produce pe trei ci: a) emiterea unui act administrativ; b) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri; c) eroarea judiciar n procesul penal. Persoana vtmat se poate adresa organelor de justiie cernd: a) recunoaterea dreptului pretins; b) anularea actului; c) repararea pagubei.

5. Noiunea de ndatoriri fundamentale

ndatoririle fundamentale sunt corelative drepturilor i libertilor fundamentale. Caracterul corelativ al ndatoririlor ceteneti fa de drepturi este pe deplin justificat i nici o persoan fizic sau juridic nu se poate prevala doar de drepturi, fr a-i asuma i obligaii corespunztoare. Aceasta nseamn c Legiuitorul constituant le-a conferit o egal atenie. ndatoririle fundamentale sunt eseniale, vitale pentru stat, n aceeai msur n care drepturile i libertile sunt eseniale pentru individ. Statul ar fi redus la o abstracie, la o form fr fond dac nu i s-ar oferi instrumentele conservrii i dezvoltrii sale. Or, aceste instrumente i le ofer n parte cetenii si prin asumarea contient i nfptuirea de ctre acetia a ndatoririlor lor fundamentale. Bizuindu-se pe proprii ceteni, statul se ntrete continuu, garantnd, la rndul su, drepturile i libertile ceteneti proclamate n Constituie. Legiuitorul constituant a prevzut dou categorii de destinatari ai ndatoririlor fundamentale: cetenii statului romn i cetenii strini, precum i apatrizii rezideni n Romnia. Cetenilor romni li se rezerv n exclusivitate ndatoriri specifice cum ar fi: fidelitatea fa de ar; ndeplinirea cu bun credin a funciilor publice ncredinate; aprarea rii; contribuia la cheltuielile publice. Alte ndatoriri fundamentale angajeaz, deopotriv, pe cetenii romni, ca i pe cetenii strini i apatrizi aflai pe teritoriul rii. Astfel, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este o ndatorire general-obligatorie. De asemenea, exercitarea cu bun credin a drepturilor i libertilor constituionale este o obligaie general. Constituia prevede urmtoarele ndatoriri fundamentale: a) fidelitatea fa de ar; b) respectarea Constituiei i a legilor; c) aprarea rii; d) contribuiile financiare; e) exercitarea cu bun credin a drepturilor i libertilor. A. Fidelitatea fa de ar (art. 50) Constituia prevede c fidelitatea fa de ar este sacr. Fidelitatea decurge, n primul rnd, din calitatea de cetean al statului. Constituia nu distinge ntre cetenii romni i cetenii aparinnd minoritilor naionale. ntruct statul nu face nici o deosebire ntre cetenii si, protejndu-i fr discriminare, este legitim ca el s solicite din partea fiecruia dintre ei fidelitate pentru ar. n al doilea rnd, fidelitatea este o expresie a patriotismului, o legtur psihosocial ce leag ceteanul romn fa de ara n care s-a nscut. Se nelege c cetenilor romni nvestii cu o funcie public, precum i militarilor le incumb o responsabilitate sporit fa de interesele i valorile pe care le ocrotesc sau le apr n funcia ce li s-a ncredinat. Acesta este motivul pentru care cetenii ce ndeplinesc o funcie public, precum i militarii depun un jurmnt cerut de lege. B. Respectarea Constituiei i a legilor (art. 51) Aceasta este o obligaie elementar ce revine tuturor persoanelor domiciliate sau rezidente n Romnia, indiferent dac sunt ceteni romni, strini sau apatrizi. C. Aprarea rii (art. 52) i aceast ndatorire are un caracter elementar. Legiuitorul constituant a conturat o dubl perspectiv asupra acestei ndatoriri: a) aprarea rii este un drept; b) aprarea rii este o obligaie. Titularii dreptului i ndatoririi de aprare a rii sunt cetenii romni. n acest sens, Constituia prevede c serviciul militar este obligatoriu pentru brbaii, ceteni romni, care au mplinit vrsta de 20 de ani. D. Prestarea contribuiilor financiare (art. 53) Potrivit Constituiei; cetenii au obligaia s contribuie, prin plata impozitelor i taxelor stabilite prin lege, la cheltuielile publice. Constituantul a prevzut ns c sistemul legal de impuneri trebuie s asigure aezarea just a sarcinilor fiscale. De asemenea, orice prestaii sunt interzise n afara celor stabilite prin lege, n situaii excepionale.

E. Exercitarea cu bun credin a drepturilor i ndatoririlor fundamentale (art. 54) Aceast ndatorire este o concretizare a principiului din dreptul roman potrivit cruia titularul unui drept nu trebuie s ncalce drepturile i libertile celorlali.

VI. AVOCATUL POPORULUI

Constituantul a receptat din practica internaional a garantrii i asigurrii drepturilor fundamentale ale omului instituia ombudsmanului1. Rolul acestuia este aprarea drepturilor i libertilor cetenilor. Avocatul Poporului este o instituie nou n sistemul nostru de drept. Fizionomia sa este doar schiat n art. 54-57 din Constituie. Rolul su se aseamn pn la un punct cu cel al altor autoriti publice, de pild, cu cel al procurorului. De aceea, s-a spus c Avocatul Poporului apare, sub aspectul semnificaiei sale funcionale i practice, ca un procuror parlamentar pentru aprarea drepturilor i libertilor ceteneti2. Nu credem totui c aceast autoritate public ar aprea ca un procuror parlamentar. n primul rnd, nu exist o asemenea instituie i, deci, nu putem raporta o instituie al crei rol este doar schiat n linii generale de Constituie la o autoritate inexistent. n al doilea rnd, asemnarea funcional i practic a Avocatului Poporului cu un procuror ar fi forat, ntruct Avocatul Poporului nu va deine instrumentele de putere acordate procurorului, care rmne un exponent al puterii judectoreti, n timp ce Avocatul Poporului nu face parte din sistemul puterii. De altfel, Constituia Romniei stabilete, n art. 130, c, n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint, printre altele, drepturile i libertile cetenilor. Fr ndoial, reprezentnd n instan drepturile i libertile cetenilor, procurorul va aciona pentru aprarea lor. n acest caz, aprarea are caracter vdit judiciar. n schimb, Avocatul Poporului va aciona pentru aprarea drepturilor i libertilor ceteneti n alte sfere de activitate. Interveniile sale nu vor avea caracter judiciar. n al treilea rnd, orice asociere a instituiei Avocatului Poporului cu instituia Parlamentului se reduce - n lumina dispoziiilor constituionale - la numirea Avocatului Poporului i la obligaia acestuia de a prezenta Camerelor rapoarte, anual sau la cererea acestora. n exercitarea funciilor sale, Avocatul Poporului este independent fa de Parlament. Acest raport de independen decurge cu limpezime din orice studiu de drept constituional comparat privind rolul i atribuiile ombudsmanului. Din dispoziiile constituionale rezult c Avocatul Poporului este o instituie (autoritate public) numit de Senat. Constituia se refer la Avocatul Poporului att ca instituie, ct i ca persoan nvestit cu anumite atribuii. Astfel art. 55, alin. 1 din Constituie se refer, deopotriv, la persoana ce va fi numit de Senat ca Avocat al Poporului, ct i la organizarea i funcionarea instituiei ca atare. Art. 55, alin. 2 se refer exclusiv la persoana numit ca Avocat al Poporului. Art. 56, i art. 57 se refer, de asemenea, la persoana ce ndeplinete funcia de Avocat al Poporului. n ceea ce privete numirea Avocatului Poporului, se impune a se ine seama de art. 16, alin. 3 din Constituie, potrivit cruia funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. n afar de incompatibilitatea prevzut de art. 37, alin. 3 din Constituie, art. 55, alin. 2 adaug c Avocatul Poporului nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat. Aceast interdicie are caracter general i exprim grija Constituantului ca Avocatul Poporului s se afle deasupra oricrei bnuieli c i-ar folosi calitatea pentru a obine beneficii nemeritate. n activitatea sa, Avocatul Poporului trebuie s fie echidistant fa de orice autoritate public, chiar dac el este numit de Senat i este obligat s prezinte celor dou Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora. Caracterul independent al activitii sale nu nseamn, ns, c Avocatul Poporului s-ar putea substitui altor autoriti publice, mai ales celor care au atribuia de a apra drepturile i libertile cetenilor.

A se vedea pentru detalii istorice ale instituiei ombudsmanului i reglementarea acestei instituii n diferite legislaii naionale: Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. 1, Teoria general a instituiilor politice, Bucureti, 1994, p.174-176; Ioan Ceterchi, Instituia Ombudsmanului n Suedia, Studii de drept romnesc nr. 3/1991; H.B. Iacobini, O instituie nou de drept administrativ (Ombudsman). Experiena administraiei nordamericane, n Studii de drept romnesc, nr.2 /1990. 2 Constituia Romniei comentat i adnotat, Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.130.

ntrebri recapitulative: 1. Care sunt modalitile de revizuire a Constituiei ? 2. Prezentai atributele statului romn. 3. Sintetizai drepturile i libertile ceteneti n sistemul constituional romn. 4. Caracterizai instituia avocatului poporului.

PARTEA a VI-a. ORGANISMELE DE SUVERANITATE NAIONAL

Dup parcurgerea acestei teme, vei nva urmtoarele: 1. Caracteristicile votului universal, egal, liber i direct. 2. Condiiile pentru ca o organizaie s poat beneficia de dreptul de a primi un mandat de deputat. 3. Configuraia politic a camerelor. 4. Funciile Parlamentului. 5. Tipuri de acte ale Parlamentulului legi, hotrri, moiuni. 6. Reglementarea mandatului parlamentar. Categorii de protecie a mandatului parlamentar i tipuri de sanciuni asupra parlamentarilor. 7. Funciile constituionale ale Preedintelui Romniei. 8. Incompatibiliti ale funciei de Preedinte. 9. Imunitatea prezidenial. 10. Clasificarea atributelor prezideniale n funcie de regimul lor juridic.

I. PARLAMENTUL ROMNIEI
Seciunea 1 Rdcini ale tradiiei parlamentare romneti
Dezvoltarea constituional a Romniei moderne a parcurs etapele i procesele semnificative ale afirmrii principiului repre-zentrii voinei suverane a poporului, ca unul dintre principiile fundamentale de organizare politic a unei societi. Aceste etape i procese au purtat pecetea epocii, a condiiilor social-istorice de dezvoltare a poporului romn, a aspiraiilor sale de libertate i de acces la conducere. Totodat, formarea i victoria principiului reprezentrii, n prima jumtate a secolului al XIX-lea, au reflectat, n parte, raporturile Principatelor Romneti cu Imperiul Otoman, precum i cu celelalte mari puteri europene, n primul rnd cu Rusia. Avem, astfel, n vedere faptul c n Principate regimul parlamentar, n trsturile sale moderne, nu putea s apar n prima jumtate a secolului al XIX-lea fr acordul Puterii Suzerane i al Rusiei; or, acordul acestora depindea de raporturile de form ntre Imperiul Otoman i, respectiv, Rusia i marile puteri europene cu interese politice, strategice i economice la gurile Dunrii. Aa se face c primele prevederi electorale, ca i primele dispoziii cvasiconstituionale referitoare la organizarea i funcionarea instituiei parlamentare, precum i la raporturile acesteia cu domnitorul, sunt coninute n acorduri

internaionale ncheiate ntre Turcia i Rusia i, mai trziu, i cu alte state, cum ar fi Frana, Anglia, Austria, Prusia. Faptul c regimul parlamentar a fost instituionalizat mai nti n instrumente internaionale nu i-a afectat ns substanial natura. Sigur, altfel s-ar fi obiectivat principiul reprezentrii poporului ntr-un Parlament ale crui reguli de organizare i funcionare ar fi fost de provenien exclusiv romneasc, dar acest lucru nu era posibil la nceputul secolului al XIX-lea. Oricum, introducerea regimului parlamentar n ara noastr, dei afectat prin unele abateri de la modelul clasic, a reprezentat, n condiiile societii romneti din a doua jumtate a secolului al XIX-lea i primele patru decenii ale secolului al XX-lea, un 222 incontestabil progres n raport cu mecanismele de guvernare autocratice din trecut . Ca i n celelalte ri europene, n Romnia Parlamentul este o creaie a practicii sociale, rezultatul luptelor duse de exponeni ai noii clase sociale - burghezia - mpotriva puterii autocrate a efului statului. Spre deosebire, ns, de procesul de creare a parlamentului n Europa occidental, crearea parlamentului n Principatele Romne a rspuns i unei cerine de emancipare a naiunii romne fa de dominaia ilegitim i absolutist a Imperiului Otoman. mpletirea celor dou trsturi ale procesului istoric de formare a Parlamentului Romniei n perioada modern a dat un impuls puternic afirmrii suveranitii naionale, conducnd mai trziu - alturi de ali factori - la Unirea Principatelor n 1859 i apoi la cucerirea independenei depline a rii n 1877. Deja la sfritul secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XIX-lea, n anumite pturi sociale progresiste se conturase o adevrat ideologie a dreptului Naiunii Romne de a participa la conducerea treburilor obteti ale Principatelor. Conturarea unei asemenea ideologii era n strns legtur cu receptarea n Principate a filosofiei Revoluiei franceze de la 1789223. La nceputul secolului al XIX-lea, principiul reprezentrii naiunii a parcurs un proces rapid de evoluie, trecnd din planul ideilor politice n cel al reformelor revoluionare de tipul celei preconizate de Tudor Vladimirescu i de autorii Constituiei Crvunarilor i apoi a fost instituionalizat n Regulamentele Organice adoptate n 1831 n ara Romneasc i n 1832 n Moldova. Avnd un coninut cvasiidentic, Regulamentele Organice, care constituie actul de natere al parlamentarismului n Romnia, au fost primele legiuiri din rile Romne prin care s-au instituit Adunri Obteti formate pe baz de sufragiu. Scopul acestor adunri a fost ca, prin participarea lor la exercitarea activitii legislative, s se ajung la o limitare a puterii, pn atunci absolut, a efului statului. Caracterul reprezentativ al Adunrilor Obteti ordinare era ns limitat, ntruct membrii acestor foruri legislative erau recrutai din rndul naltei boierimi, care deinea n exclusivitate drepturile 224 politice . Convenia de la Paris din 1858 i, mai ales, Statutul Dezvolttor al Conveniei adoptat n 1864 sub impulsul domnitorului Alexandru I. Cuza, prin plebiscit, au perfecionat i lrgit principiul reprezentrii naiunii. Sub regimul parlamentar instituit de Convenia de la Paris, forul legislativ a cunoscut un evident proces de modernizare. Prin Statutul Dezvolttor al Conveniei de la Paris s-a introdus n viaa parlamentar romneasc sistemul bicameral n organizarea forului legislativ. Adunarea Ponderatoare - Senatul - se afla ns subordonat domnitorului i nu reprezenta cu adevrat interesele i voina ntregului popor. Compoziia social, cu deosebire aristocratic, a parlamentului n timpul domniei lui Cuza nu a permis ndeajuns progresul vieii politice, fiind o frn n calea reformelor preconizate de domnitor. Abia Constituia din 1866 promulgat de Principele Carol I a aezat definitiv instituia Parlamentului pe baze moderne, democratice, similare organizrii i funcionrii acestei instituii n Europa occidental. ncepnd cu aceast dat, Parlamentul Romniei a avut un rol deosebit de important n progresul general al rii. Dup 1866, parlamentul a fost martorul i nu de puine ori iniiatorul unor reforme politice de anvergur. n cadrul dezbaterilor parlamentare s-au conturat principii politice de guvernare, s-a format o tradiie democratic, s-au manifestat i consolidat partidele politice. Sub cupola Parlamentului Romniei s-a dat citire, la 9 Mai 1877, Declaraiei de independen a rii, s-au ratificat, n 1920, Actele de unire a provinciilor istorice romneti cu ara.

Tudor Drganu, nceputurile i dezvoltarea regimului parlamentar n Romnia pn n anul 1916, Editura Dacia, Cluj 1991, p. 8. 223 Dan Berindei, Romnii i Europa. Istorie, Societate Cultur, vol. I (Secolele XVIII-XIX), Editura Museion Bucureti, 1991, p. 34-51. Gheorghe I. Brtianu, Sfatul Domnesc i Adunarea Strilor n Principatele Romne, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1995, p.251-269.
224

222

n perioada ce a urmat imediat primului rzboi mondial, parlamentul nou ales a acionat ndeosebi pentru consolidarea legislativ i administrativ a unirii tuturor provinciilor romneti cu Romnia i, n primul rnd, pentru adoptarea unei noi constituii. Regimurile politice personale din perioada 1938-1944, dei au slbit regimul parlamentar prin instituirea preponderenei executivului asupra Reprezentaiei Naionale, nu au afectat grav principiile democraiei constituionale i tradiiile parlamentare. Dup 1944, acestea au fost revigorate, dar numai pentru o scurt vreme. Dup 1948, Parlamentul Romniei i ntregul sistem constituional au intrat ntr-un proces de involuie, fiind restructurate dup modelul sovietic de guvernare. nlocuirea structurilor de putere totalitar n decembrie 1989 i adoptarea n 1991 a noii Constituii a Romniei au permis revenirea rii la tradiiile sale parlamentare din perioada interbelic i la un Parlament cu adevrat reprezentativ i racordat la standardele statului de drept. Constituia Romniei prevede, n acest sens, c parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii.

Seciunea 2 Bicameralismul
Tradiia organizrii forului reprezentativ n istoria constituional a poporului romn fixeaz o Adunare unicameral. Ideea celei de a doua Camere a fost introdus n secolul al XIX-lea prin Regulamentele Organice, avnd ns un unic rol: alegerea Domnitorului. Potrivit Regulamentelor, cele dou Adunri Obteti din Moldova i ara Romneasc aveau caracter unicameral. Sistemul unicameral s-a pstrat i sub regimul Conveniei de la Paris din 1858, pn cnd domnitorul Alexandru Ioan Cuza impune prin plebiscit Statutul Dezvolttor al Conveniei. Statutul prevede organizarea bicameral a parlamentului. Bicameralismul a fost preluat i de cele trei Constituii monarhice. n 1946, printr-un act normativ 225 a crui constituionalitate a fost contestat, s-a renuntat la bicameralism n favoarea unicameralismului . Acest model de organizare a fost transpus i n constituiile socialiste din 1948, 1952 i 1965. n 1990 s-a revenit la organizarea bicameral a Parlamentului, soluie preluat i de Constituantul din 1991 pe motiv c bicameralismul constituie o tradiie n organizarea constituional democratic din 226 Romnia . Revenirea la sistemul bicameral a fost, din punct de vedere psihologic, reacia fireasc de respingere a modelului sovietic de organizare a puterii legislative ntr-un organism unicameral, iar din punct de vedere politic, rezultatul revenirii n viaa politic a rii a unor partide legate istoric de un parlament bicameral. Observatorul i analistul pragmatic al vieii parlamentare nu pot s nu constate astzi, dup cinci ani de bicameralism, c modelul unicameral era mai avantajos, cel puin sub aspectul accelerrii procesului legislativ. Ideea de camer replic n organizarea parlamentului pe dou niveluri trebuie raportat la dinamismul vieii sociale i cu att mai mult la dinamica schimbrilor ntr-o societate aflat n tranziie, deci instabil din punct de vedere al intereselor sociale i al forelor politice susintoare ale acestora. Critica, din acest punct de vedere, a bicameralismului nu a ntrziat s apar. Ceea ce era de ateptat, critica nu provine din partea juritilor, ci din partea politologilor, interesai nu numai de aspectul instituional al puterii, ci i de manifestarea ei n decizii politice, cu alte cuvinte, de eficiena puterii. Astfel, unii politologi observ c, spre deosebire de Constituia din 1923, prerogativele actuale ale 227 Senatului nu au nimic specific . n opinia autorului menionat, bicameralismul ar fi putut fi util , dar nu sub forma a dou Camere paralele care dubleaz activitatea celeilalte, frnnd procesul legislativ, chemat s fie operativ i flexibil, ci sub forma unei Camere care s corecteze viciile de fond ale simplei reprezentri teritoriale printr-o reprezentare funcional228. Modelul teoretic al bicameralismului const n mbinarea a dou planuri, perfect echilibrate i compatibile sub aspect democratic: alegerea unei Camere, eventual cu o component numeric mult micorat, reprezentnd, pe lng interesele naionale pe care nu poate s le ignore, interese teritoriale, locale. Un asemenea model de bicameralism asemntor actualului sistem parlamentar francez - ar fi fost funcional i ar fi permis derularea unui proces legislativ mai alert i reflectarea cu mai mult succes n
A se vedea Decretul-lege nr.2218 din 15 iulie 1946 n Monitorul Oficial nr.161 din 15 iulie 1946 i ziarul Dreptatea din 13 iulie 1946 226 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Editura Fundaia Chemarea, lai, 1992, p.153 227 Ovidiu Trsnea, Principiul separaiei, echilibrului i conlucrrii, n Sfera Politicii nr.l3, ianuarie 1994, p.9. 228 Ibidem..
225

parlament a problematicii specifice colectivitilor teritoriale, att din punct de vedere legislativ, ct i din 229 punct de vedere al raporturilor dintre cei alei i circumscripiile electorale . Evident, nimic nu mpiedic n viitor ca, printr-o lege constituional, s se modifice actualul sistem al organizrii Parlamentului Romniei, fie prin revenirea la tradiia istoric apreciat de omul politic Mircea Djuvara 230, fie prin schimbarea sistemului de recrutare a senatorilor i unele modificri aduse prerogativelor constituionale ale Camerei superioare.

Seciunea 3 Alegerea Parlamentului Romniei (Sistemul electoral)

1. Caracteristicile votului Camera Deputailor i Senatul se aleg pentru un mandat de 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Aa cum rezult din art.59, alin. l din Constituie, dreptul de vot are urmtoarele caractere: a) este universal. Caracterul universal nseamn c toi cetenii romni care ndeplinesc anumite condiii prevzute expres de Constituie au dreptul s voteze. Condiiile constituionale pentru exercitarea dreptului de vot sunt: majoratul politic (alegtorul s aib mplinit vrsta de 18 ani); capacitatea de exerciiu deplin (altfel spus, nu au dreptul de vot debilii sau alienaii mintal pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv); demnitatea civic (nu au dreptul de vot persoanele condamnate prin hotrre judectoreasc definitiv la pierderea drepturilor electorale). b) este egal. Principiul egalitii votului reflect egalitatea n drepturi a cetenilor romni, nscris n art. 4 i 16 din Constituie. Egalitatea votului presupune, pe de o parte, c fiecare alegtor are dreptul la un singur vot pentru alegerea unui deputat i, respectiv, senator, iar, pe de alt parte, c votul fiecrui cetean valoreaz tot att ct valoreaz votul altui cetean. Egalitatea de valoare a votului genereaz dou consecine: numrul de mandate pentru fiecare Camer legislativ se stabilete n funcie de numrul locuitorilor fiecrei circumscripii electorale; egalitatea de anse ale fiecrui candidat. c) este liber. Acest caracter arat c exercitarea dreptului de vot este un drept i nu o obligaie juridic. Cu alte cuvinte, legea nu oblig pe alegtor s voteze i nu sancioneaz pasivitatea electoral a acestuia. n literatura de specialitate s-a emis opinia c pasivitatea electoral (neprezentarea alegtorului la seciile de votare sau introducerea voit n urn a unui vot nul) ar echivala cu nclcarea art.54 din Constituie, potrivit cruia cetenii sunt datori s-i exercite cu bun credin drepturile231. n cazul pe care l analizm nu este ns vorba de o exercitare a drepturilor, ci de refuzul de exercitare a dreptului de vot. S-ar putea spune c nu ar exista buna credin n situaia n care alegtorul ar anula n mod voit buletinul de vot. Cum ns operaia votrii este secret, trebuie s prevaleze prezumia de nevinovie. Astfel, reaua credin trebuie dovedit, ceea ce, practic, este imposibil de realizat din punct de vedere material i juridic, operaia de votare fiind secret. d) este direct. Acest caracter presupune exercitarea dreptului de vot numai de ctre titularul dreptului de vot. Decurge, pe cale de consecin, c nu este permis votul prin coresponden sau prin reprezentant, indiferent dac reprezentantul ar avea o procur sau ar fi rud apropiat sau so/soie al alegtorului respectiv. e) este secret. Datorit votului secret, alegtorul nu poate fi obligat de nici o persoan fizic sau autoritate public s dezvluie n favoarea crui candidat sau partid a votat. nclcarea secretului prin violarea acestuia de ctre o alt persoan constituie infraciune (art.7 din Legea electoral). Acestor condiii constituionale, Legea electoral le mai adaug dou condiii: nscrierea alegtorilor cu drept de vot pe o list electoral (permanent sau special) i deinerea crii de alegtor.
n actualul sistem parlamentar, activitile n circumscripii ale deputailor i senatorilor se desfoar, de regul, la sfritul fiecrei sptmni. Este adevrat c regulamentul Camerei Deputailor prevede n art. l92 posibilitatea organizrii n circumscripii, separat sau prin asociere, a unor birouri parlamentare. Mircea Djuvara, Puterea legiuitoare n Constituia din 1923 n dezbaterea contemporanilor, Humanitas, Bucureti, 1990 p.157. Dup cum se tie, i ali oameni politici i-au manifestat dezacordul fa de bicameralism (A se vedea, n acest sens, Virgil Madgearu, Reforma Parlamentului, n Constituia din 1923 n dezbaterea contemporanilor, Humanitas, Bucureti, 1990, p.180). 231 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Alegerile parlamentare i prezideniale, Regia autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.4.
230 229

2. Stabilirea numrului de mandate

Opiunea pentru un sistem identic de alegere a celor dou Camere legislative confer acestora o legimitate identic, ambele corpuri legislative fiind expresia voinei politice a aceluiai corp electoral. Alegerile pentru Camera Deputailor i Senat au loc la aceeai dat, urmnd ca, pn la ntrunirea legal a noului parlament, mandatul forului legislativ anterior s fie prelungit. Interesul practic al prelungirii mandatului este asigurarea continuitii activitii parlamentare. Componena numeric a fiecrui corp legislativ se stabilete potrivit normei de reprezentare 232 prevzute n Legea electoral . Norma de reprezentare pentru alegerea Camerei Deputailor este de un deputat la 70000 locuitori, iar pentru alegerea Senatului este de un senator la 160000 locuitori. Numrul deputailor i al senatorilor ce vor fi alei se determin prin raportarea numrului de locuitori ai fiecrei circumscripii electorale la cele dou norme de reprezentare menionate, la care se adaug un loc de deputat sau senator pentru ceea ce depete jumtatea normei de reprezentare. Legea a stabilit o limit minim a numrului de parlamentari ce vor fi alei n fiecare circumscripie electoral. Din punct de vedere al tipului de scrutin, legea electoral prevede c deputaii i senatorii se aleg n circumscripii electorale pe baz de scrutin de list i de candidaturi independente, potrivit principiului reprezentrii proporionale. Circumscripia electoral corespunde ca ntindere cu un jude, respectiv cu municipiul Bucureti. Astfel, teritoriul rii este mprit n 42 circumscripii electorale. Prin raportarea numrului de locuitori ai fiecrei circumscripii electorale la normele de reprezentare pentru cele dou Camere rezult un numr de 327 deputai i 140 senatori. Candidaturile pentru Camera Deputailor i Senat se propun de partidele politice i alte formaiuni politice constituite potrivit legii. Legea electoral permite ns i organizaiilor ceteneti aparinnd minoritilor naionale care particip la alegeri s propun candidaturi pentru cele dou corpuri legislative. Aceste organizaii sunt echivalente juridic n ce privete operaiunile electorale cu partidele politice, cu condiia de a participa la alegeri. O asemenea msur ilustreaz cu eviden voina politic a guvernantului romn de a crea condiiile propice participrii tuturor cetenilor rii la actul de conducere social. Mai mult chiar, organizaiile cetenilor aparinnd unei minoriti naionale, legal constituite, care nu au obinut n alegeri cel puin un mandat de deputat sau senator, au dreptul, mpreun, potrivit prevederilor constituionale233 i legii electorale, la un mandat de deputat, cu condiia de a fi obinut totui, pe ntreaga ar, un numr de voturi egal cu cel puin 5% din numrul mediu de voturi valabil exprimate pe ar pentru alegerea unui deputat. Legea electoral prevede, aadar, urmtoarele condiii pentru ca organizaiile menionate s beneficieze de dreptul de a primi un mandat de deputat: a) organizaia beneficiar s fie legal constituit; b) organizaia respectiv s fi participat la alegeri; c) organizaia s nu ntruneasc pragul electoral pentru obinerea unui loc de deputat sau senator, dar s obin, totui, un anumit numr de voturi (cel puin 5% din numrul mediu de voturi valabil exprimate pe ar pentru alegerea unui deputat); d) toate organizaiile cetenilor aparinnd unei minoriti beneficiaz de mandatul de deputat mpreun234. Condiia ca organizaia beneficiar s fie legal constituit rspunde nevoii ca reprezentarea cetenilor n forul legislativ al rii s se fac ntr-un cadru legal. Chiar partidele politice care propun candidai n alegerile parlamentare trebuie s fie constituite potrivit legii. Cea de-a doua condiie pune n lumin cerina exprimrii voinei politice a organizaiei n cauz de a avea reprezentani n parlament. Se nelege c o organizaie care nici nu i-a manifestat dorina de a participa la alegeri nu este ndrituit de a beneficia de un mandat de deputat. A treia condiie legal nu ine de legitimitatea reprezentrii. Partidele i celelalte formaiuni politice se bazeaz pe un anumit sprijin electoral exprimat n numrul de voturi obinute. O organizaie care nu ntrunete pragul electoral sau, respectiv, 5% din numrul mediu de voturi valabil exprimate pe ar pentru alegerea unui deputat, nu se bucur de sprijin popular. Cu alte cuvinte, nu este reprezentativ. Ultima condiie este un rezultat al dispoziiei constituionale prevzute n art.59, alin.2 din legea fundamental, potrivit creia cetenii unei minoriti naionale pot fi reprezentai numai de o singur organizaie.
232

Legea nr.68/1992 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului, Monitorul Oficial al Romniei nr.164 din 16 iulie 1992. 233 Art.59, alin.2 din Constituie i art.4 din Legea pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului. 234 Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Op.cit., p.9-10.

Legiuitorul a extins dreptul organizaiilor cetenilor aparinnd unei minoriti naionale de a primi un mandat de deputat la organizaiile care au participat la alegeri pe lista comun a acestor organizaii. Potrivit art. 4, alin.3 din Legea electoral, n acest caz, dac nici un candidat de pe lista comun nu a fost ales, se va atribui, pentru toate organizaiile care au propus lista, un mandat de deputat, cu respectarea celor patru condiii menionate deja. Evident, nu va beneficia de acest drept organizaia cetenilor aparinnd minoritilor naionale care a participat la alegeri pe lista comun cu un partid sau alt formaiune politic att pe liste comune cu organizaia beneficiar, ct i pe liste exclusiv proprii. Raiunea unei asemenea restricii const n evitarea ca o organizaie, din categoria menionat, s poat fi dublu reprezentat n Parlament. n legislatura 2000 2004 au dobndit reprezentare parlamentar 18 organizaii ale cetenilor aparinnd minoritilor naionale (Forumul Democrat al Germanilor din Romnia; Uniunea Democratic a Slovacilor i Cehilor din Romnia; Comunitatea Italian din Romnia; Uniunea Democrat Turc din Romnia; Uniunea Democrat a Ttarilor Turco-Musulmani din Romnia; Uniunea Ucrainenilor din Romnia; Uniunea Elen din Romnia; Uniunea Polonezilor din Romnia; Uniunea Bulgar din BanatRomnia; Comunitatea Ruilor Lipoveni din Romnia; Partida Romilor; Uniunea Armenilor din Romnia; Federaia Comunitilor Evreieti din Romnia; Uniunea Cultural a Rutenilor din Romnia; Uniunea Croailor din Romnia; Asociaia Macedonenilor slavi din Romnia; Liga Albanezilor din Romnia; Uniunea Srbilor din Romnia.

3. Candidaturile
Candidaturile pentru Camera Deputailor i Senat se propun pe liste separate de candidai numai de partide i alte formaiuni politice. Numrul de candidai de pe fiecare list poate fi mai mare dect numrul mandatelor rezultate din norma de reprezentare cu 2 pn la un sfert din aceste mandate. Potrivit Legii electorale, n aceeai circumscripie electoral un partid, formaiune politic ori coaliie a acestora pot propune, pentru fiecare dintre cele dou Camere legislative, doar o singur list de candidai. Coaliiile de partide i de formaiuni politice se pot face numai la nivel naional. Partidele i formaiunile politice din coaliiile electorale pot participa la alegeri numai pe listele coaliiei. Un partid sau o formaiune politic nu poate face parte dect dintr-o singur coaliie electoral. Legea electoral oblig partidele s menioneze pe listele de candidai apartenena politic a acestora. Candidaii independeni pot participa la alegeri numai individual i dac sunt susinui de cel puin 0,5% din numrul total al alegtorilor nscrii n listele permanente ale localitilor situate n circumscripia electoral n care candideaz.

4. Campania electoral
Campania electoral ncepe la data aducerii la cunotin public a datei alegerilor i se ncheie cu dou zile nainte de ziua votrii. n aceast perioad, candidaii, partidele i formaiunile politice, cetenii, inclusiv toate organizaiile sociale, au dreptul s-i exprime opiniile n mod liber i fr nici o discriminare, prin mitinguri, adunri i mijloace de informare n mas. Legea impune ns ca mijloacele folosite i aciunile desfurate n campania electoral s nu contravin ordinii de drept. Partidele i formaiunile care particip la campania electoral pot primi, prin lege organic, o subvenie de la bugetul de stat. Prin aceeai lege se vor stabili i categoriile de aciuni ce pot fi astfel finanate. Finanarea campaniei electorale a partidelor politice de ctre contribuabili nu nseamn scutirea partidelor politice de orice cheltuieli. De altfel, partidele i formaiunile politice care nu au obinut cel puin 5% din voturile valabil exprimate pe ntreaga ar vor restitui subvenia n termen de dou luni de la data votrii. n afara finanrii de la bugetul de stat, partidele politice pot beneficia de sprijin financiar din partea persoanelor fizice sau juridice din ar, cu condiia de a fi declarat public acest sprijin. Legea electoral interzice subvenionarea campaniei electorale, n mod direct sau indirect de ctre persoane fizice sau juridice din strintate. De asemenea, se interzice autoritilor publice, instituiilor politice, regiilor autonome sau societilor cu capital integral sau majoritar de stat s subvenioneze campania electoral a unui partid, formaiuni politice ori coaliii a acestora. Primirea pentru campania electoral a subveniilor de la bugetul de stat sau de la persoane fizice ori juridice din ar se face numai printr-un mandatar financiar, desemnat de conducerea partidului sau a formaiunii politice beneficiare. Mandatarul financiar poate fi o persoan fizic sau juridic. Legea permite s se recurg la serviciile mai multor mandatari. Calitatea de mandatar financiar se dobndete numai dup nregistrarea sa oficial la Ministerul Finanelor i aducerea la cunotina public prin pres.

5. Stabilirea rezultatelor obinute n alegeri

Dup ncheierea votrii, preedintele fiecrui birou electoral de secie procedeaz la numrarea i anularea buletinelor de vot rmase nentrebuinate. Buletinele de vot deschise se aeaz pe partide, formaiuni politice i, dup caz, pe coaliii ale acestora i candidai independeni. Buletinele de vot nule235 nu intr n calculul voturilor valabil exprimate. Rezultatul votrii se consemneaz separat pentru fiecare Camer a parlamentului. Dup deschiderea urnelor i numrarea voturilor, preedintele biroului electoral de secie va ncheia, separat pentru Camera Deputailor i Senat, cte un proces-verbal, n dou exemplare, care va cuprinde printre altele: a) numrul alegtorilor nscrii n listele electorale permanente; b) numrul alegtorilor care s-au prezentat la urne; c) numrul total al voturilor valabil exprimate; d) numrul voturilor nule; e) numrul voturilor valabil exprimate obinute de fiecare list de candidai sau de fiecare candidat independent. Procesele-verbale n care s-a consemnat rezultatul numrrii voturilor sunt naintate biroului electoral de circumscripie. Acesta, la rndul su, ncheie separat, pentru Camera Deputailor i Senat, cte un proces-verbal cuprinznd voturile valabil exprimate pentru fiecare partid, formaiune politic sau coaliie a acestora, pe care l va nainta n termen de 24 de ore Biroului Electoral Central. Biroul Electoral Central constat ce partide, formaiuni politice i coaliii ale acestora au ntrunit pragul electoral de 3% din voturile valabil exprimate pe ntreaga ar, ntiinnd despre aceasta birourile electorale de circumscripie. Dup aceast operaiune, birourile electorale de circumscripie procedeaz la atribuirea mandatelor de deputat i, respectiv de senator. Repartizarea i atribuirea mandatelor se fac n dou etape: la nivelul fiecrei circumscripii electorale i la nivel de ar. Mandatele desfurate pe listele de candidai se atribuie acestora n ordinea nscrierii lor pe listele respective. Candidaii nscrii n liste care nu au fost alei, sunt declarai supleani, urmnd a ocupa locurile devenite vacante n ordinea nscrierii lor n liste, dac, pn la data validrii, partidele sau formaiunile politice pe listele crora au candidat confirm n scris c aparin acestora.

Seciunea 4 Organizarea Parlamentului Romniei

1. Validarea mandatelor de deputat i senator
Cele dou Camere nou alese se ntrunesc la convocarea Preedintelui Romniei n cel mult 20 de zile de la alegeri. Convocarea Camerei Deputailor i Senatului se face prin Decret prezidenial. Pn la constituirea organului de conducere al Camerei - Biroul Permanent - lucrrile acesteia sunt prezidate de cel mai n vrst deputat, respectiv senator asistat de patru secretari desemnai dintre cei mai tineri parlamentari, membri ai Camerei Deputailor i, dup caz, ai Senatului. Dup cum se observ, criteriul unic pentru desemnarea preedintelui de vrst i a secretarilor este vrsta acestora. n cazul n care, din diferite motive, unul dintre cei desemnai se afl n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, urmeaz s fie desemnat potrivit aceluiai criteriu un alt preedinte de vrst sau, dup caz, un secretar. Pentru validarea mandatelor, fiecare Camer alege n prima sa edin o comisie compus din membri ai Camerei respective; Comisia trebuie s reflecte configuraia politic a Camerei aa cum aceasta rezult din constituirea grupurilor parlamentare. Comisia de validare poate propune invalidarea unui mandat numai n cazul n care constat c alegerea parlamentarului n cauz s-a fcut prin fraud electoral sau cu nendeplinirea oricreia dintre condiiile constituionale i legale privind alegerea. n termen de cel puin patru zile de la constituire, fiecare comisie ntocmete un raport n care sunt nominalizai parlamentarii pentru care se propune validarea sau invalidarea mandatelor, cu motivarea propunerilor de invalidare. Raportul trebuie supus aprobrii comisiei de validare. Pentru aprobarea raportului este necesar majoritatea voturilor membrilor comisiei.

Sunt nule buletinele de vot care nu au aplicat pe ele tampila de control a seciei de votare, buletinele avnd un alt model dect cel legal aprobat, buletinele care nu au tampila Votat sau la care aceasta este aplicat pe mai multe patrulatere ale buletinului, ce indic fiecare un partid sau formaiune politic participant la alegeri.

235

Raportul Comisiei de validare se prezint Camerei Deputailor i, respectiv Senatului. Validarea sau invalidarea mandatelor se face cu votul majoritii deputailor i, dup caz, al senatorilor prezeni. Camerele sunt legal constituite dup validarea a dou treimi din mandate. 2. Configuraia politic a Camerei Deputailor i Senatului ntruct pentru alegerea Camerelor particip candidai propui pe listele partidelor politice, este firesc ca parlamentul ales s aib o anumit coloratur sau configuraie politic. Aceasta rezult din spectrul tuturor partidelor politice ai cror reprezentani - alei deputai i senatori - fac parte din fiecare Camer. Este foarte important de tiut configuraia politic a Camerei Deputailor i a Senatului, ntruct ntreaga activitate parlamentar a acestora exprim confruntarea sau colaborarea ntre partidele politice reprezentate n Camera respectiv. Configuraia politic este exprimat de grupurile parlamentare. Acestea se constituie n fiecare Camer prin asocierea a cel puin 10 deputai sau 7 senatori care au candidat n alegeri pe listele aceluiai partid sau ale aceleiai formaiuni politice. Trebuie remarcat c organizarea deputailor i senatorilor n grupuri parlamentare nu este obligatorie. Aceast concluzie rezult din art.61 alin.3 din Constituie, potrivit cruia deputaii i senatorii se pot organiza n grupuri parlamentare. Rezult c, n intenia Constituantului, parlamentarii care au refuzat s fac parte din grupul parlamentar al partidului pe lista cruia au candidat sunt liberi s-i desfoare activitatea n afara grupurilor. n opinia noastr, ei nu pot avea ns calitatea de deputai sau senatori independeni, deoarece legea electoral opereaz doar cu categoria de candidai independeni. Acetia devin deputai sau senatori independeni dac sunt alei. Asocierea deputailor i senatorilor n grupuri parlamentare, dei nu este obligatorie, reprezint totui o cerin practic. Organizai n grupuri parlamentare, deputaii i, respectiv, senatorii desfoar o activitate unitar, au posibilitatea s exprime cu mai mult eficien i coeren programul politic al propriului partid. Potrivit Constituiei, modul de organizare n grupuri parlamentare este stabilit autonom de ctre fiecare Camer prin regulament propriu. Prin regulamentele celor dou Camere s-a stabilit principiul potrivit cruia deputaii, respectiv senatorii unui partid sau ai unei formaiuni politice nu pot constitui dect un singur grup parlamentar. Desigur, se poate ntmpla ca un partid politic s nu aib ntr-o Camer numrul suficient de deputai, respectiv de senatori pentru a forma un grup parlamentar. ntr-o asemenea ipotez, Regulamentul Camerei Deputailor prevede c deputaii unor partide sau formaiuni politice care nu ntrunesc numrul necesar pentru a forma un grup parlamentar, precum i deputaii independeni se pot reuni n grupuri parlamentare mixte sau se pot afilia altor grupuri parlamentare constituite potrivit regulilor generale. Regulamentul Camerei Deputailor prevede, de asemenea, c deputaii care reprezint organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, altele dect cea maghiar, pot constitui un singur grup parlamentar. Firete, acest grup parlamentar nu va exprima configuraia politic a unui partid, dar va permite susinerea n bloc a intereselor organizaiilor naionale care au beneficiat de un mandat de deputat n condiiile prevzute de art.59, alin.2 din Constituie i art.4 din Legea electoral. Un aspect care a aprut n practica parlamentar i se rsfrnge asupra configuraiei politice a Camerelor l constituie prsirea grupurilor parlamentare i ncercarea de trecere la altele. Cum este i firesc, trecerea de la un grup parlamentar la altul atrage modificri n configuraia politic a Camerelor, creeaz tensiuni ntre diferite grupuri. Mai mult chiar, este de natur s produc schimbri n structurile de conducere (Birourile permanente), la nivelul comisiilor s.a., ntruct, n funcie de mrimea (ponderea) grupurilor, acestea beneficiaz de anumite drepturi. Prsirea unui grup poate antrena, ipotetic, destrmarea acestuia dac numrul deputailor, respectiv al senatorilor rmai n grup este mai mic de 10 sau, dup caz, mai mic de 7. Prsirea grupului nseamn, de fapt, renunarea de ctre parlamentarul n cauz la programul partidului care 1-a propus candidat n alegeri. Constituia nu prevede posibilitatea prsirii grupului parlamentar. Este adevrat c nici nu interzice o asemenea ipotez. Rezult, prin urmare, c un parlamentar este liber s opteze, pe parcursul exercitrii mandatului su, pentru prsirea grupului.

3. Alegerea Birourilor permanente

n prima edin a Camerelor nou alese, fiecare dintre ele i alege un preedinte de vrst - cel mai n vrst deputat i, respectiv senator -, precum i patru secretari desemnai din rndul celor mai tineri parlamentari. Persoanele astfel desemnate vor asigura conducerea Camerei respective pn la alegerea Biroului permanent, interval n care regulamentele Camerelor interzic dezbaterile parlamentare, cu excepia celor ce privesc validarea mandatelor de deputat i, respectiv de senator. Dup constituirea legal a Camerei Deputailor i a Senatului, acestea aleg Birourile permanente organismele de conducere ale celor dou corpuri legislative. Fiecare Birou permanent este compus din preedinte, vicepreedini, secretari i chestori. Potrivit principiului c structurile interne ale Camerelor respect configuraia politic a acestora, componena Birourilor permanente va fi rezultatul negocierilor politice ntre grupurile parlamentare. Aceasta este i concluzia rezultat din art. 61, alin.5 din Constituie, potrivit cruia Birourile permanente i comisiile parlamentare se alctuiesc conform configuraiei politice a fiecrei Camere existente la nceputul legislaturii pentru ntreaga durat a acesteia. Preedinii Camerelor sunt i preedinii Birourilor permanente. n legtur cu funcia de preedinte al Camerei Deputailor i preedinte al Senatului, raportat la calitatea de membru al Biroului permanent, Constituia Romniei prevede, n art. 61, alin. 2, doar c acetia se aleg pe durata mandatului Camerelor. Singura referire constituional privind calitatea celor doi preedini ca membri ai Birourilor permanente este teza a treia a art. 61, alin. 2: Ceilali membri ai Birourilor permanente sunt alei la nceputul fiecrei sesiuni. Din formularea folosit de Constituant rezult indirect c preedinii corpurilor legiuitoare sunt, n acelai timp, membri ai Birourilor permanente. Se mai impune o precizare: preedinii celor dou Camere nu reprezint entiti sau organisme conductoare distincte de Birourile permanente. Doar acestea din urm ndeplinesc funcia de organ de conducere al Camerei.

4. Comisiile parlamentare
Datorit numrului relativ mare de membri i eterogenitii lor politice. Camerele nu ar putea asigura n plen analizarea aprofundat a proiectelor i propunerilor legislative iniiate de guvern sau parlamentari. De asemenea, Camerele nu ar putea exercita un control parlamentar specializat asupra unor autoriti publice sau activiti social-economice, politice .a. Aceasta, deoarece rolul principal al corpurilor legiuitoare este de a delibera asupra problemelor ce le sunt supuse spre adoptare, or pentru deliberare este necesar efectuarea prealabil a unor lucrri pregtitoare de ctre organismele specializate, constnd n examinarea iniiativelor, a amendamentelor propuse etc. Lucrrile de specialitate pregtitoare deliberrii n Camere sunt efectuate de comisiile parlamentare. Potrivit regulamentelor, comisiile sunt organe de lucru ale Camerelor, nfiinate cu scopul de a ndeplini nsrcinrile care le sunt naintate de acestea. Aceast caracteristic este comun tuturor comisiilor parlamentare indiferent de statutul sau de regimul lor politic. Este de la sine neles c, n ultim instan, deciziile care angajeaz Camerele sunt luate de acestea, nu de comisii. Camera Deputailor i Senatul i constituie comisii permanente i pot institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. De asemenea, cele dou Camere i pot constitui comisii de mediere sau alte comisii comune.

A. Comisiile permanente Art. 61, alin. 4 din Constituie prevede c fiecare Camer i constituie comisii permanente i poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. De asemenea, n acelai text, Constituantul a prevzut c cele dou Camere i pot constitui comisii comune. Textul constituional este preluat identic i n regulamentele Camerelor. Din simpla lectur a textului rezult folosirea de ctre Constituant a doi termeni diferii referitor la nfiinarea comisiilor, fiecare dintre acetia raportndu-se la un anumit tip de comisie parlamentar. Astfel, pentru nfiinarea comisiilor permanente se folosete termenul de constituire, iar pentru nfiinarea comisiilor de anchet sau a altor comisii speciale se folosete termenul de instituire. Totodat, se observ c termenul de constituire se folosete i n privina comisiilor comune. Deosebirea dintre cei doi termeni nu este ntmpltoare. Astfel, nfiinarea comisiilor permanente este o obligaie constituional a Camerei Deputailor i Senatului decurgnd din prima tez a art.61, alin.4. De aceea, n legea fundamental se folosete termenul de constituire, care sugereaz ideea de

permanen. ntr-adevr, comisiile permanente se constituie i funcioneaz pe ntreaga durat a mandatului Camerei. Constituia permite, totodat, constituirea unor comisii comune, care spre deosebire de majoritatea celorlalte comisii comune (speciale) pot fi i permanente. Astfel, a fost constituit Comisia comun a Camerei Deputailor i Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activitii Serviciului Romn de Informaii. La Camera Deputailor comisiile permanente sunt formate dintr-un numr de 13-30 deputai, numr stabilit, pentru fiecare comisie n parte de Camer. Un deputat face parte obligatoriu dintr-o singur comisie permanent, cu excepia membrilor Biroului permanent, care sunt scutii de aceast ndatorire regulamentar. Pe durata mandatului, orice deputat sau senator i poate schimba opiunea pentru o anumit comisie permanent n favoarea alteia. Calitatea de membru al comisiei poate nceta la propunerea grupului parlamentar din care face parte deputatul sau senatorul. n acest caz, grupul parlamentar poate propune un alt deputat, respectiv alt senator pentru a fi ales ca membru al comisiei. La Senat, numrul, denumirea i competena fiecrei comisii permanente (ca, de altfel, i ale celorlalte comisii) se hotrsc de Senat la propunerea Biroului su permanent. Potrivit Regulamentului Senatului, fiecare senator este obligat s fac parte dintr-o comisie permanent. Acelai senator poate face parte dintr-o a doua comisie permanent. Comisiile permanente se constituie pe domenii de activitate, care corespund - n limite relative specializrii ministerelor. Raportul ntre specializarea fiecrei comisii permanente i specializarea unui anumit sau a anumitor ministere este necesar, deoarece membrii comisiilor permanente examineaz proiectele de legi ntocmite de specialitii ministerelor. Sigur, deputaii i senatorii pot fi specialiti cu o nalt pregtire n domeniul respectiv, dar pot avea i o alt calificare. Activitatea lor n comisie este att tehnic, ct i politic. Denumirea i domeniile de activitate ale comisiilor permanente constituite la Senat nu sunt prevzute n regulamentul acestuia, ci sunt stabilite prin hotrre. Schimbarea unui membru al unei comisii permanente se face la propunerea grupului su parlamentar i cu aprobarea Camerei respective. n cazul cnd un grup parlamentar i schimb componena sau i nceteaz existena, Camera Deputailor poate hotr asupra rmnerii n comisii a reprezentanilor grupului iniial. Rolul comisiilor permanente este de a examina proiecte de legi, propuneri legislative i amendamente n vederea elaborrii rapoartelor sau avizelor, precum i de a dezbate i hotr asupra altor probleme trimise de Biroul permanent. De asemenea, ele pot efectua anchete parlamentare cu ncuviinarea Camerei respective. Comisiile permanente nu se pot autosesiza sau aciona din oficiu. n acest sens, regulamentele Camerelor prevd c Biroul permanent trimite, spre examinare i n vederea elaborrii rapoartelor, proiectele de legi, propunerile legislative i amendamentele comisiei permanente sesizate n fond, n competena creia intr materia reglementat prin proiectul sau propunerea respectiv. Biroul permanent poate sesiza i alte comisii pentru a-i da avizul cu privire la lucrarea respectiv.

B. Comisiile speciale Camera Deputailor i Senatul pot institui comisii speciale pentru avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri, indicate n hotrrea de nfiinare a comisiei. Fiind vorba de comisii speciale, propunerea legislativ astfel elaborat nu se mai supune examinrii altor comisii. Prin aceeai hotrre se vor desemna deputaii, respectiv senatorii ce compun comisia i biroul acesteia. Competena de a propune membrii comisiei speciale i ai biroului acesteia revine Biroului permanent al Camerei respective. Tot prin hotrrea Camerei se va stabili i termenul pn la care va fi depus raportul comisiei. Comisiile speciale au acelai statut ca i comisiile permanente. Membrii comisiilor speciale i pstreaz i calitatea de membri ai comisiilor permanente. n doctrina de specialitate se consider c ceea ce confer caracterul de comun unei comisii parlamentare este apartenena membrilor si la dou corpuri legislative (Camera Deputailor i Senatul).

C. Comisiile de anchet Anchetele parlamentare reprezint un mijloc de realizare a controlului parlamentar. Astfel, la cererea unei treimi din membrii lor, Camera Deputailor i Senatul vor putea hotr nfiinarea unei comisii de anchet. Condiiile de nfiinare i funcionare ale comisiilor de anchet sunt cele aplicabile celorlalte comisii parlamentare. Regulamentul Camerei Deputailor permite audierea unor persoane care au calitate oficial, dar numai n condiiile stabilite de art. 110, alin. l din Constituie, sau de alte dispoziii constituionale privind controlul parlamentar cum ar fi, de pild, art. 31, alin.5 referitor la serviciile publice de radio i de televiziune. Oricum, anumii demnitari i funcionari publici nu pot fi controlai prin comisiile de anchet (de pild, Preedintele Romniei i judectorii) i, ca atare, nu pot fi audiai de acestea.

D. Comisiile de mediere Dac una dintre Camere adopt un proiect de lege sau o propunere legislativ ntr-o redactare diferit de cea aprobat de cealalt Camer, preedintele Camerei Deputailor i preedintele Senatului vor iniia procedura de mediere. n acest scop, Biroul permanent al fiecrei Camere propune acesteia, dup consultarea grupurilor parlamentare, un numr de 7 deputai, respectiv 7 senatori care vor face parte din comisia de mediere, urmrindu-se respectarea configuraiei politice a Camerelor. Deputaii desemnai de Camera Deputailor, mpreun cu cei 7 senatori desemnai de Senat, formeaz comisia de mediere. Comisia de mediere se reunete la sediul uneia dintre Camere la convocarea preedintelui comisiei sesizate n fond de la Camera care a adoptat ultima proiectul i stabilete regulile dup care i va desfura activitatea, inclusiv termenul n care urmeaz s prezinte raportul. Conducerea lucrrilor se realizeaz prin rotaie de ctre un deputat sau un senator, stabilit de comisie. Hotrrile comisiei se iau cu votul majoritii membrilor acesteia. n caz de egalitate la 7 voturi, decide votul preedintelui care conduce edina comisiei n momentul votrii. Activitatea comisiei nceteaz o dat cu depunerea raportului, precum i n cazul n care comisia nu ajunge la un acord asupra raportului n termenul stabilit. n cazul n care comisia de mediere nu ajunge la un acord cu privire la textele aflate n divergen, n termenul stabilit, sau dac una dintre Camere nu aprob raportul comisiei de mediere, textele aflate n divergen se supun dezbaterii n edina comun a celor dou Camere.

Seciunea 5 Funcionarea Parlamentului Romniei

1. Legislatura Parlamentului Romniei
Potrivit art.60, alin. (1) din Constituie, Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un 236 mandat de 4 ani. Durata mandatului mai este cunoscut sub denumirea de legislatur . Legislatura Camerei Deputailor i Senatului ncepe pe data ntrunirii legale a noilor Camere. n ceea ce privete termenul limit al mandatului, acesta este de 4 ani i se prelungete, potrivit art.60, alin.(4) din Constituie, pn la ntrunirea legal a noului Parlament.

2. Sesiunile Camerei Deputailor i Senatului

n cadrul unei legislaturi, Camera Deputailor i Senatul i desfoar activitatea n sesiuni. Acestea sunt formele organizatorice n care cele dou Camere i exercit funcia de deliberare asupra tuturor problemelor ce le sunt supuse spre adoptare. n afara sesiunilor, parlamentul nu se poate reuni valabil pentru a decide potrivit atribuiilor conferite de Constituie. n sistemul nostru constituional, sesiunile pot fi ordinare i extraordinare. n afara acestor dou tipuri de sesiuni, Parlamentul Romniei se convoac de drept sau obligatoriu, potrivit dispoziiilor prevzute expres n Constituie. ntre sesiunile ordinare i cele extraordinare nu exist nici o deosebire din
236

Ion Deleanu, Op.cit., p.164.

punct de vedere al competenei materiale conferite Camerelor de ctre Constituant. Convocarea parlamentului n sesiune extraordinar nseamn, practic, ntreruperea vacanei parlamentare dintre dou sesiuni ordinare pentru motive foarte importante/excepionale. Se poate spune, astfel, c, n organizarea i desfurarea activitii parlamentare, sesiunea/sesiunile ordinare reprezint regula, iar sesiunile extraordinare, excepia. n ceea ce privete convocarea de drept a parlamentului, aceasta este motivat de cauze ieite din comun, de o gravitate excepional, cnd manifestarea voinei suverane a poporului - prin intermediul parlamentului - se impune de urgen pentru soluionarea unor probleme de interes naional.

A. Sesiunile ordinare Potrivit art.63, alin. l din Constituie, Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iunie, iar a doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. Convocarea Camerelor n sesiuni se face de preedinii acestora. n doctrin s-a opinat c actul de convocare este doar un mijloc procedural n lipsa cruia parlamentul se poate ntruni din proprie iniiativ, deoarece, pe de o parte, ntrunirea n sesiune a parlamentului se face n temeiul Constituiei, iar, pe de alt parte, nu este de conceput ca nclcarea unei obligaii (cum este cea de convocare) s mpiedice exercitarea unui drept care 237 este acela al unei autoriti publice de a-i exercita competena . Argumentarea adus de autorii citai este corect cnd se refer la actu1 de convocare a Camerelor n sesiune ordinar ca la un act procedural, formal. De asemenea, este corect afirmaia c neexercitarea dreptului, dar i a obligaiei legale de convocare nu poate s atrag dup sine prorogarea de facto a vacanei parlamentare. Parlamentul, ns, nu se poate ntruni din proprie iniiativ dect n situaiile prevzute expres n Constituie, nici o dispoziie constituional nepermind o asemenea procedur n cazul ipotetic evocat. nsi logica textelor din legea fundamental presupune un act exterior de voin n ceea ce privete actul de convocare. Soluia la o asemenea situaie evocat ipotetic este, ns, oferit cu claritate de regulamente. Astfel, potrivit art.32 din Regulamentul Camerei Deputailor i art.36 din Regulamentul Senatului, vicepreedinii Birourilor permanente ndeplinesc prin rotaie, respectiv prin ordinea stabilit de Biroul permanent, atribuiile preedintelui n caz de indisponibilitate sau absen ale acestuia. Aadar, n absena preedintelui Camerei sau n cazul indisponibilitii sale, oricare dintre vicepreedini are dreptul regulamentar s convoace Camera. Datorit autonomiei funcionale a fiecrei Camere, convocarea acestora n sesiune ordinar se face n mod separat 238.

B. Sesiunea extraordinar Potrivit art.63, alin.20 din Constituie, Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc i n sesiuni extraordinare, la cererea Preedintelui Romniei, a Biroului permanent al fiecrei Camere, ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor. n cererea de convocare a sesiunii extraordinare se vor meniona n mod obligatoriu ordinea de zi, precum i perioada de desfurare a sesiunii. Nerespectarea acestor dou condiii de form atrage dup sine neluarea n considerare a cererii de ctre preedinte. 239 Regulamentul confer n acest sens Preedintelui Camerei puterea absolut de decizie .

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Op.cit., p.168, 169. A se vedea, n acest sens, Decizia Senatului nr.3 din 27 ianuarie 1994 privind convocarea Senatului n sesiune ordinar i Decizia Camerei Deputailor nr.2 din 25 ianuarie 1994 privind convocarea acesteia n sesiune ordinar (Monitorul Oficial nr.27 din 28 ianuarie 1994). Textul celor dou decizii este identic. Decizia Camerei Deputailor nr.2/1994 are urmtorul cuprins: n temeiul art.63, alin.l i 3 din Constituia Romniei, se convoac Camera Deputailor n prima sesiune ordinar a anului 1994 n ziua de 1 februarie 1994, ora 9,00. 239 Potrivit art.78, alin (4) din regulamentul Camerei Deputaiior, preedintele acesteia nu va lua n considerare cererile pentru convocarea unei sesiuni extraordinare care nu vor conine ordinea de zi propus i perioada de desfurare a sesiunii.
238

237

Cererea propriu-zis de convocare a sesiunii extraordinare nu mai trebuie s ndeplineasc alte condiii procedurale. Simpla formulare a cererii oblig pe preedintele Camerei respective s convoace Camera n sesiune extraordinar240. Ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie, ns, s fie aprobat de Camer, neaprobarea ordinii mpiedicnd inerea sesiunii. n ceea ce privete majoritatea de voturi necesar pentru aprobarea ordinii de zi a sesiunii extraordinare, aceasta este majoritatea deputailor sau, dup caz, a senatorilor prezeni la edin. Potrivit principiului autonomiei funcionale a fiecrei Camere, convocarea n sesiune extraordinar a uneia dintre ele nu atrage formal i automat i convocarea celeilalte, dei raiuni practice, precum i ntreaga logic constituional presupun c cele dou Camere nu pot exercita activitate legislativ dect mpreun. De altfel, practica parlamentar relev convocarea distinct n sesiune 241 extraordinar a celor dou Camere .

C. Convocarea Parlamentului de drept n afara sesiunilor ordinare i extraordinare, Parlamentul Romniei se convoac i de drept. Convocarea de drept se face n cazurile limitativ i expres prevzute de Constituie: art.92 alin.3 i art.93, alin.2. Un caz de convocare obligatorie este reglementat de art.114 alin.4 din Constituie, care prevede c n cazuri excepionale Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament. Dac, parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. Dup prerea noastr, ntr-un asemenea caz, iniiativa convocrii sesiunii extraordinare ar trebui s o aib Preedintele Romniei, dei nu exist un text constituional n acest sens. Desigur, nu poate fi refuzat dreptul Biroului permanent al fiecrei Camere, precum i al deputailor sau al senatorilor de a cere ntrunirea Camerelor n sesiune extraordinar, cu respectarea condiiei prevzute n art.63, alin.2 din Constituie. De asemenea, i convocarea Parlamentului nou ales de ctre Preedintele Romniei, potrivit art.60, alin.3, din Constituie are caracter obligatoriu. Un caz de prelungire de drept este reglementat indirect de art.60, alin.4 din Constituie, care prevede c mandatul Camerelor se prelungete pn la ntrunirea legal a noului parlament. Textul constituional nu face nici o referire la natura actului de convocare, nici la autoritatea public sau la alt iniiator al procedurii prelungirii legislaturii.

3. edinele Camerei Deputailor i Senatului

n perioada de timp rezervat sesiunilor, ca i n cea a ntrunirii de drept sau obligatorii a Parlamentului, Camera Deputailor i Senatul i desfoar activitatea n edine n plen i n edine comune. Camera Deputailor i Senatul lucreaz n edine separate i n edine comune, prevede art.62, alin. l din Constituie. edina este forma organizatoric n care Senatul i Camera Deputailor dezbat n plen proiectele de lege i propunerile legislative, precum i alte probleme nscrise pe ordinea de zi. n cadrul edinelor fie separate, fie comune - lucrrile se desfoar potrivit regulamentelor Camerelor, respectiv regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere. Constituia prevede, de asemenea, c Senatul i Camera Deputailor adopt n mod valabil legi, hotrri i moiuni n prezena majoritii membrilor acestora. Aceast dispoziie fixeaz cvorumul legal de edin. Dac cvorumul nu este ntrunit, Camera Deputailor i Senatul nu pot adopta n mod valabil actele menionate. Aceasta nu mpiedic ns dezbaterea general a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative i aprobarea acestora pe articole, inclusiv a amendamentelor propuse de parlamentari sau de guvern. Cvorumul legal (reglementat n art.64 din Constituie) nu trebuie confundat cu majoritatea de voturi cerut pentru adoptarea legilor i a celorlalte acte supuse Parlamentului sau Camerelor spre adoptare (reglementat n art.74 din Constituie).
A se vedea, de pild, Decizia Senatului nr.2 din 15 ianuarie 1994, publicat n Monitorul Oficial, nr.17 din 21 ianuarie 1994. 241 A se vedea n acest sens Decizia Senatului nr.2 din 15 ianuarie 1994, publicat n Monitorul Oficial nr.17 din 21 ianuarie 1994 privind convocarea Senatului n sesiune extraordinar (pentru ziua de 25 ianuarie 1994) i decizia Camerei Deputailor nr.l din 4 ianuarie 1994, publicat n Monitorul Oficial nr.2 din 4 ianuarie 1994, privind convocarea Camerei Deputailor n sesiune extraordinar (pentru ziua de 4 ianuarie 1994).
240

n accepiunea Constituantului, cvorumul legal reprezint numrul minim de deputai, respectiv senatori a cror prezen este absolut necesar la edinele Camerei Deputailor i Senatului pentru ca acestea s adopte n mod valabil cele trei categorii de acte prevzute de art.64 din Constituie242. Observm c, fa de prevederile constituionale, care impun cerina prezenei minime a parlamentarilor la edinele Camerelor n care se adopt legi, hotrri i moiuni - ca o condiie a valabilitii adoptrii lor, regulamentul Senatului i cel al Camerei Deputailor extind cerina cvorumului legal la toate lucrrile acestuia. Astfel, regulamentul Senatului prevede c acesta lucreaz legal n prezena majoritii senatorilor, un text similar fiind nscris i n regulamentul Camerei Deputailor. Extinderea cvorumului constituional la toate lucrrile Camerelor este rezultatul voinei politice a parlamentarilor, opiunea lor ncadrndu-se n autonomia regulamentar i funcional conferit de Constituie. ntre art.64 din Constituie i cele dou dispoziii regulamentare invocate mai sus nu exist nici o contradicie. Art.64 din Constituie stabilete o regul general, extins de regulamentele Senatului i Camerei Deputailor i alte acte i probleme asupra crora delibereaz. Textele regulamentare ar contraveni Constituiei dac ar stabili un alt cvorum pentru adoptarea actelor juridice la care se refer art.64, sau ar exclude derogarea oricruia dintre ele de la cerinele cvorumului stabilit pe cale constituional. n timpul edinelor, liderii grupurilor parlamentare pot cere Preedintelui Senatului, respectiv Preedintelui Camerei Deputailor verificarea cvorumului. n ceea ce privete decizia de suspendare a lucrrilor Camerei, dac n urma verificrii cvorumului se constat c acesta nu este ntrunit, preedintele este obligat s recurg la ea pentru a nu nclca art. 64 din Constituie. n cazul n care cvorumul legal nu este ntrunit, cei doi preedini suspend edina i anun ziua i ora la care lucrrile Camerei respective vor fi reluate. Potrivit autonomiei funcionale de care beneficiaz, fiecare Camer lucreaz de regul n edine separate, urmnd s se ntruneasc n edine comune n cazurile expres prevzute de Constituie i de regulamentul edinelor comune. Regulamentele Camerelor cuprind o serie de dispoziii care asigur buna desfurare a edinelor fie n plen, fie n comisii i grupuri parlamentare. Aceste dispoziii se refer la programarea zilelor n care au loc dezbaterile n plen (de regul, zilele de luni i joi ale fiecrei sptmni, ziua de miercuri fiind consacrat activitii n comisii, iar cea de vineri rezervat activitii parlamentarilor n circumscripiile electorale), la deschiderea i prezidarea edinelor, la ordinea nscrierilor la cuvnt, anunarea cvorumului, meninerea ordinii n timpul dezbaterilor i respectarea regulamentului, durata lurilor de cuvnt etc. Att edinele separate ale Camerei Deputailor i Senatului, ct i edinele comune ale acestora sunt, de regul, publice. Regulamentele prevd, ns, c la cererea preedintelui sau a unui grup parlamentar (la Senat, la cererea a cel puin 20 de senatori) se hotrte cu votul majoritii parlamentarilor prezeni ca anumite edine s fie secrete. O dispoziie similar se gsete i n regulamentul edinelor comune ale celor dou Camere. Regulamentele permit ca la edinele publice s participe diplomai, reprezentani ai presei, radioului i televiziunii, precum i ali invitai (inclusiv ceteni care nu particip, deci, ntr-o calitate oficial), pe baza acreditrii sau a invitaiei adresate de secretarii generali ai celor dou Camere, n condiiile stabilite de Birourile permanente i n limita locurilor disponibile. Membrii guvernului au acces la lucrrile Camerelor, iar dac li se solicit participarea, prezena lor este obligatorie. Sptmnal, Biroul permanent al fiecrei Camere ntocmete proiectul ordinii de zi i al programului de lucru al Camerei respective pentru sptmna care urmeaz. Cele dou proiecte sunt difuzate deputailor, respectiv, senatorilor dup aprobare. n vederea ntocmirii proiectului ordinii de zi, regulamentele prevd c materialele ce se supun Camerei Deputailor i Senatului - altele dect proiectele de legi sau propunerile legislative - se transmit Biroului permanent (pentru a fi nscrise pe ordinea de zi. n proiectul ordinii de zi se vor nscrie cu prioritate, la data solicitat, mesajul i cererile adresate de ctre Preedintele Romniei. Proiectul ordinii de zi poate cuprinde proiecte de legi, propuneri legislative, proiecte de hotrri, precum i, dup caz, ntrebri, interpelri, petiii sau alte probleme propuse de guvern, Biroul permanent ori deputai, respectiv senatori. La edinele Biroului permanent al Camerei Deputailor n care se dezbate proiectul ordinii de zi pot participa, la cerere, i un membru al guvernului, precum i delegai din partea grupurilor parlamentare nereprezentate n birou. La Senat, condiiile de participare a persoanelor care nu au calitatea de membru al Biroului su permanent sunt mai restrictive. Astfel, regulamentul Senatului

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Op.cit., p.107. Autorii citai definesc cvorumul ca reprezentnd numrul minim de parlamentari n prezena crora Camera se poate ntruni i lucra legal.

242

prevede c preedintele acestuia poate invita un reprezentant al Guvernului la edina de stabilire a proiectului ordinii de zi. Proiectul ordinii de zi i proiectul programului de lucru ale Camerei Deputailor sunt supuse aprobrii Comitetului ordinii de zi. Ordinea de zi a edinelor Senatului se aprob de ctre aceast Camer legislativ. Camerele au, n principiu, o deplin autonomie n stabilirea ordinii de zi. Stabilirea ordinii de zi sptmnale are o importan deosebit pentru eficiena activitii parlamentare. ntruct n parlament interesele politice sunt contradictorii, stabilirea unei ordini de zi echitabile din punct de vedere al propunerilor prezentate de grupuri, ca i de guvern este o cerin esenial. De aceea, att ntocmirea proiectului ordinii, ct i adoptarea lui reprezint rezultatul unor negocieri politice n cadrul Biroului permanent. Dac regula o constituie edinele separate - ca efect al bicameralismului - edinele comune sunt excepii de la regul. Convocarea Camerelor n edin comun se face de preedinii acestora de comun acord. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, convocarea n edin comun se face de drept n cazurile prevzute la art.92, alin.2 i 3 i art.93 din Constituie. Proiectu1 ordinii de zi a edinelor comune se adopt de ctre cele dou Birouri permanente, care se convoac pentru acest scop de preedinii acestora. De asemenea, birourile permanente stabilesc data i locul desfurrii edinelor comune i asigur buna desfurare a acestora. Lucrrile edinelor comune ale birourilor permanente sunt conduse, prin rotaie, de preedinii Camerelor sau, n absena lor, de ctre unul dintre vicepreedini.

Seciunea 6 Funciile Parlamentului Romniei 1. Funcia legislativ

A. Domeniul legii

Prin funcie legislativ se nelege aptitudinea sau mputernicirea acordat Parlamentului de a vota legi. Temeiul constituional al funciei legislative a Parlamentului l constituie, ntr-un sens restrns, teza final a art.58, alin. l din Constituia Romniei: Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii. ntr-un sens larg, temeiul constituional este ntreg alin. l al art.58, ntruct Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului romn, este pe deplin legitim s fie unica autoritate legiuitoare a rii.
Deoarece Parlamentul nu adopt numai legi, ci i moiuni, hotrri, precum i diferite alte acte politice, funcia legislativ se circumscrie exclusiv votrii legilor, adoptarea celorlalte acte fcnd obiectul altor funcii. Dei Constituia confer Parlamentului calitatea exclusiv i unic de autoritate legiuitoare, acesta colaboreaz direct cu puterea executiv i chiar cu cetenii n exercitarea funciei respective. Modalitile concrete de colaborare vizeaz iniiativa legislativ, inclusiv iniiativa revizuirii Constituiei, dreptul Guvernului de a prezenta amendamente motivate n scris, care se transmit Biroului permanent nainte de dezbaterea proiectului sau a propunerii legislative n plen, sau se depun, n mod excepional, n timpul dezbaterilor n plen, dreptul de veto al Preedintelui Romniei, promulgarea legilor adoptate de Camere i referendumul. Totodat, n cazurile expres prevzute de Constituie, Parlamentul poate abilita Guvernul s emit ordonane care cuprind norme cu putere de lege (ordinar). n principiu, Legiuitorul Constituant nu a rezervat Parlamentului un domeniu anume al legii, singura precizare n legtur cu sfera de cuprindere a legii fiind art.72, care stabilete cele trei categorii de legi ce pot fi adoptate de Parlament: legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Practic, orice relaii sociale pot fi reglementate prin lege, dac exist voina politic n acest sens. n ceea ce privete guvernul, Constituia face o delimitare ntre legea organic i ordonan, dar asimileaz legii, din punct de vedere al forei sale juridice, ordonanele, cu condiia ca acestea s fie aprobate de Parlament dac legea de abilitare o cere. De asemenea, se rezerv un domeniu de reglementare pentru hotrrile Guvernului n art.l07, alin. l din Constituie, care prevede c hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Din acest punct de vedere se impune o precizare: ntotdeauna Guvernul va ine s reglementeze, n baza legii, relaiile sociale care se formeaz. n domeniul executrii legii respective. Nimic nu va mpiedica ns Parlamentul s reglementeze i aceste relaii, votnd o lege cu foarte multe detalii legate de executarea ei, ngustnd astfel sfera de intervenie a executivului. Cu toate acestea, exist totui o cutum respectat att

de parlament, ct i de guvern, i anume aceea ca anumite materii s fie reglementate prin acte ale executivului.

B. Etapele procedurii legislative Funcia legislativ a Parlamentului se exercit, potrivit regulamentului propriu, de cele dou Camere att n edine separate, ct i n edine comune, dac Constituia sau regulamentul edinelor comune prevd astfel. Procedura legislativ este aceeai n ambele Camere ale Parlamentului i este reglementat de Constituie i regulamentele acestora. Principalele etape ale procedurii sunt: a) iniiativa legislativ; b) examinarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative n comisiile parlamentare; c) dezbaterea n plenul fiecrei Camere; d) votarea; e) medierea; f) promulgarea. Aceste etape sunt clasice pentru derularea procesului legislativ, fiecare stat adoptnd corecturi nesemnificative de procedur n cadrul unei etape sau alteia, ori modificnd unele condiii de desfurare propriu-zis a acestora. De remarcat este faptul c toate categoriile de legi susceptibile a fi adoptate de Parlament trebuie s parcurg toate etapele menionate. Pornindu-se de la cele trei categorii de legi pe care Parlamentul Romniei este abilitat s le adopte, n doctrin s-a fcut o demarcaie ntre dou tipuri de procedur legislativ: o procedur legislativ obinuit sau normal i o procedur legislativ excepional, specific i derogatorie243. n aceeai concepie, procedura de adoptare a unei legi comport dou faze distincte: o faz preliminar (elaborarea proiectului sau propunerii; depunerea acestora i dezbaterea lor n comisii) i o faz de 244 dezbatere i decizie exclusiv n Camerele Parlamentului . Se poate observa cu uurin c nu exist nici o deosebire ntre etapele procedurii legislative enunate mai sus i cele prezentate n alte lucrri.

C. Iniiativa legislativ La Camera Deputailor i la Senat iniiativa legislativ aparine guvernului, deputailor, senatorilor, precum i unui numr de cel puin 250000 de ceteni cu drept de vot. Cetenii care i manifest dreptul de iniiativ trebuie s provin din cel puin un sfert din judeele rii, iar n fiecare dintre aceste judee sau n municipiul Bucureti trebuie s fie nregistrate cel puin 10000 de semnturi n sprijinul iniiativei populare. n exerciiul dreptului de iniiativ legislativ, guvernul nainteaz oricrei Camere proiecte de legi, iar deputaii i senatorii pot prezenta propuneri legislative. Subiect de iniiativ legislativ poate fi i o comisie parlamentar special instituit n acest scop. ntre proiecte de lege i propuneri legislative nu exist nici o deosebire, formulrile diferite folosite avnd scopul s desemneze iniiatorul. Propunerile trebuie nsoite de o expunere de motive i redactate n forma cerut pentru proiectele de legi. Propunerile legislative formulate de deputai, care implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurrilor sociale de stat, trebuie s se fundamenteze pe informarea cerut, n mod obligatoriu, de iniiatori, guvernului. Proiectele de lege i propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului nsoite de avizul Consiliului legislativ. Avizul este consultativ i are ca obiect: concordana reglementrii legii cu dispoziiile constituionale, precum i natura legii; nlturarea contradiciilor sau necorelrilor dintre prevederile proiectului de lege sau ale propunerii i asigurarea caracterului complet al acestora, inclusiv respectarea normelor de tehnic legislativ; prezentarea implicaiilor noii reglementri asupra legislaiei n vigoare prin identificarea dispoziiilor legale, care, avnd acelai obiect de reglementare, urmeaz s fie abrogate sau unificate, precum i prin evitarea reglementrii unor aspecte identice n acte normative diferite. Toate proiectele i propunerile legislative se nregistreaz n ordinea prezentrii lor i sunt aduse la cunotina Camerei, n prima edin, prin anunarea titlului, a iniiatorului i a comisiilor sesizate pentru examinarea n fond i pentru avizare. Ele se imprim i se distribuie imediat deputailor, respectiv senatorilor.
243
244

Ion Deleanu, Op. cit., p.190. Ibidem.

D. Examinarea n comisiile permanente Dup ce au fost distribuite membrilor Camerei, proiectele i propunerile legislative se trimit, imediat, de ctre Biroul permanent, spre dezbatere i avizare comisiilor permanente competente. Comisia permanent sesizat n fond examineaz n detaliu proiectul de lege sau propunerea legislativ. Dup examinarea proiectului sau a propunerii legislative, comisia permanent sesizat n fond ntocmete un raport, care va cuprinde propuneri cu privire la adoptarea sau, dup caz, modificarea ori respingerea proiectului sau a propunerii legislative examinate. Raportul se transmite Biroului permanent, care va asigura multiplicarea i difuzarea acestuia guvernului, deputailor i iniiatorilor. Iniiatorul proiectului sau al propunerii legislative poate s-i retrag proiectul sau propunerea pn la nscrierea sa pe ordinea de zi. Proiectele i propunerile legislative avizate se supun dezbaterii Camerei n succesiunea prevzut pe ordinea de zi aprobat de aceasta. Deputaii/senatorii, grupurile parlamentare sau guvernul au dreptul de a prezenta amendamente motivate n scris, care se transmit Biroului permanent nainte de dezbaterea proiectului sau a propunerii legislative n plenul camerei. Amendamentele se supun examinrii comisiilor competente, iar concluziile acestora se adaug la raportul ntocmit anterior.

E. Dezbaterea n plenul fiecrei Camere Aceast etap cuprinde, de fapt, dou faze: dezbaterea general (foarte scurt) i dezbaterea pe articole. Dezbaterea general urmrete s fac cunoscute ideile de baz ale proiectului, ca i observaiile de esen ce i se pot aduce. Dezbaterea general a proiectului de lege sau a propunerii legislative este precedat de prezentarea, de ctre iniiator, a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum i a raportului comisiei permanente de ctre preedintele acesteia sau de un raportor desemnat de comisie. Regulamentele prevd c, pentru dezbaterea general a proiectului sau a propunerii legislative, fiecare grup parlamentar poate s-i desemneze un singur reprezentant, care va prezenta poziia grupului fa de coninutul proiectului sau propunerii. Preedintele Camerei d cuvntul reprezentanilor grupurilor parlamentare n ordinea nscrierii. El poate propune Camerei limitarea timpului destinat dezbaterii generale. Iniiatorul proiectului sau al propunerii legislative are dreptul s ia cuvntul nainte de ncheierea dezbaterii generale. n faza dezbaterii generale a proiectului sau a propunerii legislative nu pot fi propuse amendamente. Camera trece la dezbaterea pe articole a proiectului sau a propunerii legislative, cu modificrile propuse n raportul comisiei sesizate n fond. La discutarea fiecrui articol, deputaii i senatorii pot lua cuvntul pentru a-i exprima punctul de vedere. De asemenea, va putea lua cuvntul i reprezentantul guvernului sau al iniiatorului. n cursul lurilor de cuvnt, amendamentele privind problemele de redactare sau alte aspecte mai puin importante pot fi prezentate i oral. Este obligatoriu ns ca amendamentele s se refere la coninutul unui singur articol. Camera se va pronuna prin vot distinct asupra fiecrui amendament, n afar de cazul n care adoptarea unuia exclude acceptarea celorlalte. Fiecare articol se supune votului Camerei i se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni. Regulamentele permit i o procedur de urgent, care are drept scop s faciliteze adoptarea mai rapid a unui proiect de lege sau propuneri legislative. De acelai regim beneficiaz i unele ordonane adoptate de guvern n procedur de urgen. Procedura de urgen n Camere poate fi cerut de guvern sau declanat din proprie iniiativ de Camera respectiv.

F. Procedura de vot Legile, hotrrile i moiunile se adopt de ctre Senat i Camera Deputailor prin vot. Votul deputatului este personal i poate fi deschis sau secret. Votul deschis se exprim prin ridicarea minii, prin ridicarea n picioare, prin apel nominal sau prin mijloace electronice. Votul prin ridicarea minii sau prin ridicarea n picioare are urmtoarele semnificaii: pentru, contra, sau abinere. Votul secret se exprim prin buletine de vot, prin bile sau prin mijloace electronice.

Camera hotrte, la propunerea preedintelui sau a unui grup parlamentar, ce modalitate de vot va folosi, n afar de cazul n care prin regulament se stabilete o anumit procedur de vot. Votul prin apel nominal se desfoar astfel: preedintele explic obiectul votrii i sensul cuvintelor: pentru i contra; unul dintre secretari d citire numelui i prenumelui deputailor; fiecare deputat rspunde: pentru sau contra. Dup terminarea apelului se repet numele i prenumele deputailor care nu au rspuns. Votul prin bile se desfoar astfel: n faa preedintelui Camerei Deputailor se aeaz o urn alb i una neagr. Deputaii vin pe rnd la urne, dup ce primesc de la secretari cte dou bile, una alb i una neagr pe care le introduc n cele dou urne. Bila alb introdus n urna alb i bila neagr introdus n urna neagr nseamn vot pentru, iar bila neagr introdus n urna alb i bila alb introdus n urna neagr nseamn vot contra. Constatarea rezultatului votului, la ncheierea scrutinului, se va face n prezena membrilor Biroului permanent. Votul prin mijloace electronice se realizeaz prin conectarea unuia din contactele care reprezint vot pentru, vot mpotriv sau abinere. Rezultatul votului electronic se afieaz prin dispoziia preedintelui Camerei. Votul cu buletine de vot se folosete n general pentru aprobarea unor numiri n funcii publice. Proiectele de legi i propunerile legislative adoptate de o camer se semneaz de preedintele acesteia i se nainteaz celeilalte Camere, n vederea dezbaterii i adoptrii. Guvernul va fi ntiinat despre aceasta. Proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de o Camer i respinse de cealalt se supun unei noi dezbateri n Camera care le-a adoptat, dup care se trimit celeilalte Camere n vederea unei noi dezbateri. O nou respingere este definitiv.

G. Medierea Cel puin teoretic, trebuie admis posibilitatea ca o Camer s adopte proiectul unei legi sau o propunere ntr-o anumit form, care s difere, mai mult sau mai puin, de cea adoptat de cealalt Camer. Acesta este un risc al bicameralismului. ntr-o asemenea situaie se declaneaz o procedur de soluionare prin mediere (compromis) a divergenelor dintre formele aceluiai proiect adoptat de Camera Deputailor i Senat. Procedura de mediere este cunoscut i sub denumirea de naveta legislativ. Procedura de mediere se iniiaz de comun acord de preedinii celor dou Camere i se deruleaz prin intermediul unei comisii mixte paritare. Comisia va ncerca eliminarea divergenelor dintre texte, adoptnd prin vot o formulare convenabil Camerelor. n cadrul medierii sunt posibile, practic, dou posibiliti constructive: s se accepte textul adoptat de una dintre Camere; s se propun un text comun al comisiei. Propunerile Comisiei de mediere se nscriu ntr-un raport supus dezbaterii i adoptrii celor dou Camere n mod separat. n cazul n care Camera Deputailor i Senatul aprob raportul Comisiei de mediere, legea se trimite Preedintelui Romniei spre promulgare. Dac Comisia de mediere nu ajunge la un acord cu privire la problemele aflate n divergen sau n cazul n care una dintre ele nu aprob raportul comisiei, n tot sau n parte, textele rmase n divergen se supun dezbaterii Camerelor n edin comun i se va decide prin vot.

H. Promulgarea legii Promulgarea este actul prin care Preedintele Romniei autentific i nvestete legea adoptat de Parlament cu formul executorie i dispune publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Ca act juridic, promulgarea exprim dreptul puterii executive de a supune actul adoptat de puterea legislativ unui control att din punct de vedere al naturii dispoziiilor cuprinse n lege, ct i din punct de vedere al constituionalitii acesteia. Promulgarea se face prin decret semnat de Preedinte. n vederea promulgrii, prevede art.77 din Constituie, legea se trimite Preedintelui Romniei. Promulgarea se poate face n termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii. Legea este trimis spre promulgare de preedintele Camerei Deputailor. Constituia nu prevede ns un termen n care legea trebuie trimis Preedintelui Romniei. Simpla logic juridic ar impune ca obligaia de trimitere a legii s nceap din momentul n care cea de a doua Camer a adoptat legea n forma n care a fost adoptat de prima Camer. n cazul declanrii procedurii de

mediere, momentul ncepe, dup caz, din ziua n care ultima Camer a aprobat raportul comisiei de mediere sau din ziua n care Camerele reunite soluioneaz n plen divergena. Oricum, se poate reine c obligaia de trimitere a legii spre promulgare se nate pe data aprobrii sale de ctre cele dou Camere. Legea pentru organizarea i funcionarea Curii Constituionale prevede ns - pentru raiuni practice privind posibilitatea de declanare a jurisdiciei constituionale - c n vederea exercitrii dreptului de sesizare a Curii Constituionale, cu 5 zile nainte de a fi trimis spre promulgare, legea se comunic Guvernului i Curii Supreme de Justiie i se depune la secretarul general de la Camera Deputailor i la cel de la Senat. Termenul de 5 zile se reduce la 2 zile dac legea a fost adoptat n procedur de urgen. Rolul acestei prorogri a momentului trimiterii legii Preedintelui Romniei spre promulgare const n asigurarea ca toi factorii care au dreptul s sesizeze Curtea Constituional s poat face, dac doresc, acest lucru. Ca atare, timp de 5 zile de la adoptarea legii, aceasta nu se trimite spre promulgare. nainte de promulgare, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. Motivele reinute de Preedinte pentru reexaminare sunt lsate la latitudinea acestuia. Ele pot fi de legalitate sau de oportunitate. De asemenea, Preedintele poate sesiza Curtea Constituional, cernd verificarea constituionalitii legii. n aceste dou cazuri, promulgarea legii se face n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale prin care i sa confirmat constituionalitatea. Odat promulgat, legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la data publicrii sau la data prevzut n textul ei.

2. Funcia de informare
Funcia de informare a Parlamentului sau a Camerelor, inclusiv a comisiilor, ca i a parlamentarilor, nu este un scop n sine. Ea reprezint condiia asigurrii eficienei actului de legiferare, ca i a actului de control parlamentar. Se poate spune c aceast funcie const n culegerea, selectarea i prelucrarea de informaii, date, documente necesare nfptuirii prerogativelor constituionale ale forului legislativ. Nu conteaz modalitatea practic n care Parlamentul solicit sau primete informaii i nici cea de prelucrare i materializare a acestora n decizii politice. Evident, se presupune c modalitatea aleas spre informare, att n ceea ce privete solicitarea informaiilor de ctre Parlament, ct i transmiterea acestora se nscrie n cadrul constituional i legal prescris. Trebuie reinut c solicitarea sau primirea informaiilor reprezint o prerogativ constituional a Parlamentului sau a celor dou Camere legislative. Formele sau instrumentele principale prin care se poate nfptui funcia de informare sunt: petiiile adresate de ceteni, solicitarea de informaii de ctre Camere i ntrebrile sau interpelrile adresate de senatori i deputai membrilor Guvernului. Camerele pot primi, de asemenea, informaii prin intermediul comisiilor de anchet, al declaraiilor de politic general prezentate n cadrul Parlamentului de primul-ministru .a. O alt cale de transmitere a informaiilor este prezentarea de ctre unele autoriti publice specializate a unor rapoarte proprii. Ne referim n acest caz la rapoartele Avocatului Poporului, ale Curii de Conturi pe care acestea sunt datoare s le prezinte anual Parlamentului sau la cererea Camerelor. Unele date i informaii coninute n aceste rapoarte pot constitui punctul de plecare al unor propuneri legislative. De asemenea, Consiliului Legislativ i revine sarcina, potrivit art. 150 din Constituie, s fac propuneri Parlamentului sau, dup caz, Guvernului privind conformitatea legislaiei cu Legea fundamental n vigoare. Aceast sarcin a Consiliului Legislativ are ns o durat limitat n timp. Informarea realizat prin adresarea ntrebrilor i interpelrilor este, de fapt, o modalitate a exercitrii controlului parlamentar. n legtur cu dreptul de informare al Parlamentului reglementat de art.110, alin. l din Constituie se impune precizarea c titularii solicitrii pot fi Camera Deputailor, Senatul sau comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. Parlamentarii nu pot solicita individual asemenea informri. ntr-un caz special, anume menionat n Constituie, solicitarea informaiilor cerute, potrivit art. 110 alin.l din Legea fundamental, este obligatorie. Astfel, n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie.

3. Funcia de control parlamentar

Consideraii generale

Funcia de control parlamentar este la fel de important ca i funcia legislativ. Ambele funcii i au suportul teoretic n principiul separaiei i echilibrului puterilor. Ideea de control parlamentar nu presupune subordonarea puterii executive celei legislative. Echilibrarea raporturilor de putere ntre legislativ i executiv se face, din partea legislativului, n principal, prin controlul parlamentar exercitat asupra guvernului, precum i asupra Preedintelui Romniei n forme i modaliti prevzute n Constituie i n regulamentele corpurilor legiuitoare. ntruct Parlamentul este, potrivit art. 58, alin. l din Constituie, organul reprezentativ suprem al poporului romn, se poate pune problema dac controlul parlamentar este general sau restrns la anumite domenii sau dac n sfera activitii de control sunt cuprinse toate autoritile publice, organizaiile sociale ori numai o parte dintre acestea. n acest caz se pune o alt problem: care este criteriul constituional al selectrii autoritilor publice i organizaiilor sociale ce pot fi controlate? n literatura de specialitate s-a nvederat c, n principiu, controlul parlamentar se refer la 245 ntreaga activitate statal i la toate autoritile publice, opinie, desigur, corect pe fond . ntr-adevr, fiind o autoritate public legitimat electoral, Parlamentul sau Camerele legislative au vocaia exercitrii unui control general n numele i ca reprezentant suprem al poporului romn. Evident, o asemenea vocaie general nu transform Parlamentul Romniei ntr-un organ suprem al puterii de stat, aa cum era Marea Adunare Naional. Concret, controlul exercitat de Parlament, pn n prezent, a fost specializat la anumite domenii sau restrns la anumite obiective, chiar dac unele dintre acestea au prezentat un interes general. ntruct, prin definiie, orice form de control presupune posibilitatea recurgerii la sanciuni, n cazul n care n urma controlului parlamentar sunt depistate disfuncionaliti n sistemul de echilibru al puterilor sau diminuarea ncrederii parlamentului n guvern ori svrirea de ctre Preedintele Romniei a unor fapte de nalt trdare sau a unor fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei, autoritile executive n cauz vor fi sancionate politic sau penal. Astfel, de pild, n cazul angajrii de ctre guvern a rspunderii sale n faa Camerei Deputailor i Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, adoptarea unei moiuni de cenzur n legtur cu acestea atrage, potrivit art. 113, alin.2 din Constituie, demisia guvernului. n schimb, de pild, dac Preedintele Romniei instituie starea de asediu sau starea de urgen i nu solicit parlamentului, aa cum prevede art. 93, alin. l din Constituie, ncuviinarea msurii adoptate n cel mult 5 zile de la luarea acesteia, omisiunea efului statului echivaleaz cu svrirea de ctre acesta a unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, motiv pentru care el poate fi suspendat din funcie de cele dou Camere n edin comun n condiiile stabilite de art.95, alin. l i 2 din Legea fundamental. n cazul controlului parlamentar asupra Preedintelui Romniei, parlamentul acioneaz ca reprezentant suprem al poporului romn. Aceasta este, dup prerea noastr, singura raiune a asumrii unei rspunderi politice a efului statului fa de Parlament. De asemenea, se impune a reine ideea c Parlamentul exercit asupra executivului un control esenialmente i exclusiv politic. Chiar instrumentele i procedurile de control parlamentar, precum i sanciunile ce urmeaz s se aplice au un exclusiv caracter politic. n ceea ce privete rspunderea penal a membrilor guvernului sau a Preedintelui Romniei, aceasta nu se asum fa de Parlament. Soluia contrar ar nsemna s se atribuie Parlamentului o funcie judiciar, ceea ce contravine principiului separaiei puterilor. n ceea ce privete instrumentele sau procedurile de control parlamentar, acestea pot fi sistematizate astfel: a) aprobarea prealabil a Parlamentului i consultarea prealabil a acestuia de ctre Preedintele Romniei ori ncuviinarea de ctre forul legislativ a msurilor excepionale luate de eful statului, potrivit art.93, alin. l din Constituie. n aceast categorie de proceduri se include, de asemenea, i dezbaterea mesajului prezidenial prin care se aduc la cunotina parlamentului msurile luate de Preedintele Romniei pentru respingerea agresiunii mpotriva rii; b) acordarea i retragerea ncrederii acordate Guvernului; c) ntrebrile i interpelrile; d) anchetele parlamentare; e) angajarea rspunderii guvernului asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege; f) suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei; g) punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei; h) solicitarea urmririi penale a membrilor guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor.
245

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Op. cit., p.147.

A. Controlul exercitat prin aprobarea de ctre Parlament a unor acte ale executivului Aceast modalitate de control parlamentar este susceptibil de realizare prin intermediul unor proceduri distincte. n toate cazurile, ns, aprobarea unor acte ale executivului, fie prealabil, fie ulterioar, este o condiie sine qua non pentru legalitatea acestora246. Cerina aprobrii decurge din asigurarea echilibrului ntre puteri. Potrivit art. 92, alin.2 din Constituie, Preedintele Romniei poate declara, cu aprobarea prealabil a parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate. ntr-o asemenea situaie, dac Parlamentul nu aprob msura mobilizrii, Preedintele Romniei nu are dreptul s emit decretul de mobilizare, decizia sa fiind supus ns ulterior aprobrii Parlamentului n cel mult 5 zile de la emiterea decretului prezidenial. ntr-o asemenea situaie, Parlamentului i revine sarcina de a analiza oportunitatea emiterii decretului de mobilizare, apreciind caracterul excepional al situaiei care 1-a determinat pe eful statului s recurg la msura mobilizrii. ntr-un singur caz, prevzut de art. 92, alin.3 din Constituie, Preedintele poate s ia msurile pe care le consider necesare n domeniul aprrii. Astfel, n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotina Parlamentului printr-un mesaj. Mesajul va fi dezbtut n edin comun n Camera Deputailor i Senat, Parlamentul urmnd s se pronune asupra msurilor ntreprinse de Preedinte. Din enunul constituional al art.92, alin.3 din Constituie rezult c prezentarea de ctre Preedinte a mesajului este o obligaie constituional a acestuia. Constituia prevede, de asemenea, cerina aprobrii prealabile, dar i ulterioare, a unor acte ale puterii executive. Este vorba de procedura delegrii legislative, reglementat de Constituie n art.114 din Legea fundamental. Astfel, guvernul nu poate emite ordonane dect n baza unei legi de abilitare adoptate de Parlament. ntr-un asemenea caz, abilitarea echivaleaz cu aprobarea emiterii ordonanelor. Legea de abilitare poate prevedea c ordonanele ce urmeaz a fi emise se supun aprobrii Parlamentului pn la mplinirea termenului de abilitare (art.l 14, alin.3 din Constituie). n acest fel, Parlamentul va verifica dac guvernul a respectat condiiile impuse prin legea de abilitare. Constituia prevede, de asemenea, i obligaia Preedintelui de a consulta n prealabil Parlamentul n luarea unor hotrri. Astfel, art.90 prevede c, dup consultarea Parlamentului, Preedintele poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional. De asemenea, potrivit art.89, alin. l din Constituie, eful statului consult n prealabil pe preedinii Camerei Deputailor i Senatului, precum i pe liderii grupurilor parlamentare n legtur cu dizolvarea Parlamentului.

B. Acordarea i retragerea ncrederii Guvernului Una din regulile de baz ale regimului parlamentar este ca forul legislativ s nvesteasc guvernul cu autoritatea de guvernare pe ntreaga durat a mandatului. n felul acesta, guvernul dobndete legitimitate, ntruct va fi expresia indirect a voinei electoratului. n vederea acordrii ncrederii, candidatul desemnat de eful statului pentru funcia de primministru prezint parlamentului programul i lista cuprinznd membrii Guvernului. Pe aceast cale, Parlamentul are posibilitatea s verifice obiectivele de guvernare preconizate i s se pronune asupra persoanelor propuse a face parte din guvern. n acest sens, regulamentul edinelor comune ale celor dou Camere prevede, c reprezentanii grupurilor parlamentare din Camera Deputailor i Senat au dreptul de a-i exprima punctele de vedere n numele grupurilor cu privire la programul i lista Guvernului. Anterior acestei proceduri, fiecare candidat pentru funcia de ministru, nscris n lista Guvernului, este audiat n edin comun de ctre comisiile permanente ale celor dou Camere, al cror obiect de activitate corespunde sferei de competen a viitorului ministru. n urma audierii, comisiile ntocmesc un aviz comun consultativ, motivat, care va fi prezentat candidatului desemnat pentru funcia de primministru. n cadrul dezbaterilor consacrate analizrii programului de guvernare i listei guvernului, forul legislativ exercit de fapt un control asupra modului n care viitorul guvern nelege s asigure realizarea politicii interne i externe a rii i s exercite conducerea general a administraiei publice. Evident, pe aceeai cale se realizeaz i informarea parlamentului asupra programului i a persoanelor nscrise n lista guvernului. Trebuie reinut c Parlamentul nu poate propune corecturi sau modificarea programului sau a
246

Ion Deleanu, Op. cit., p.177.

listei guvernului. Dac unele grupuri parlamentare ori membri ai Parlamentului nu agreeaz unele obiective nscrise n programul de guvernare sau nu sunt de acord cu unele persoane din cele nscrise n list, acest lucru se va exprima prin vot. Votul asupra programului i a listei guvernului este secret i se exprim prin bile. Acordarea ncrederii guvernului se hotrte cu votul majoritii deputailor i senatorilor. n urma acordrii votului de nvestitur se consider c programul de guvernare i lista membrilor guvernului sunt acceptate de parlament (art.101, alin. l din Constituie). Pe baza votului de ncredere acordat de parlament, Preedintele Romniei va numi guvernul. n cazul n care, n urma votului exprimat de deputai i senatori, nu se acord votul de ncredere pentru formarea guvernului, parlamentul face cunoscut de ndat acest rezultat Preedintelui Romniei n vederea desemnrii unui alt candidat pentru funcia de prim-ministru. Retragerea ncrederii acordate Guvernului este sanciunea cea mai grav ce poate fi aplicat acestuia de Parlament. Instituia retragerii votului de nvestitur este o alt regul de baz a regimului parlamentar i constituie competena exclusiv a Parlamentului. Aceast concluzie se deduce i din art. 108, alin. l din Constituie, care stabilete c Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Retragerea nvestiturii se produce din momentul n care majoritatea membrilor forului legislativ nu mai sunt de acord cu modul de guvernare al cabinetului. n felul acesta, guvernul i pierde legitimitatea ctigat prin votul de nvestitur primit. Retragerea ncrederii acordate Guvernului este posibil prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii (art. l 12, alin.2 din Constituie). Dezbaterea moiunii de cenzur are loc dup 3 zile de la data la care aceasta a fost prezentat n edina comun a celor dou camere. Iniiatorii moiunii desemneaz un reprezentant s expun motivele care au stat la baza depunerii moiunii, dup care primul-ministru prezint poziia Guvernului fa de moiune. Deputaii i senatorii prezeni au dreptul s ia cuvntul i s-i exprime propriul punct de vedere. n cazul n care moiunea de cenzur este adoptat - ceea ce echivaleaz cu retragerea de ctre Parlament a ncrederii acordate guvernului - acesta este demis pe aceeai dat. n schimb, dac moiunea de cenzur a fost respins, mandatul guvernului continu, ntruct se bucur mai departe de sprijin parlamentar. Pentru a se mpiedica obstrucionarea neproductiv i repetat a guvernului, Constituia prevede c ntr-o asemenea situaie deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea din proprie iniiativ.

C. ntrebrile i interpelrile ntrebrile i interpelrile adresate de parlamentari Guvernului i fiecrui membru al acestuia i au suport n art.111, alin. l al Constituiei, care consacr obligaia cabinetului i membrilor acestuia de a rspunde ntrebrilor i interpelrilor formulate de deputai sau de senatori. Potrivit Regulamentului Camerei Deputailor, prin ntrebare se nelege o simpl cerere de a rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este exact, dac guvernul i celelalte organe ale administraiei publice neleg s comunice Camerei informaiile i documentele solicitate de acestea sau de comisiile permanente sau dac guvernul are intenia de a lua o hotrre ntr-o problem determinat. Potrivit regulamentului Camerei Deputailor, preedintele acesteia are dreptul s nu admit ntrebrile care: privesc probleme de interes personal sau particular; urmresc n exclusivitate obinerea unei consultaii juridice; se refer la procese aflate pe rolul instanelor judectoreti sau pot afecta soluionarea unor cauze aflate n curs de judecat; privesc activitatea unor persoane care nu ndeplinesc funcii publice. La Camera Deputailor ntrebrile pot fi orale sau scrise. La ntrebrile orale i la ntrebrile scrise membrii Guvernului nu rspund, dac cel care a adresat ntrebarea nu se afl n sala de edine. ntrebrile orale se pot adresa sptmnal, n cadrul orei ministeriale, membrilor guvernului. ntrebrile orale se adreseaz de ctre deputat membrului competent al Guvernului n domeniul respectiv. Primului-ministru i se pot adresa numai ntrebri privind politica general a guvernului. Preedintele Camerei Deputailor l informeaz pe ministrul pentru relaia cu parlamentul asupra ntrebrilor orale la care membrii Guvernului urmeaz s rspund n cursul edinei consacrate acestora. ntrebarea oral este expus sumar, ntr-un interval de timp de cel mult un minut. Ministrul competent rspunde la ntrebarea ce i-a fost adresat n cel mult 3 minute. Autorul ntrebrii, dup audierea rspunsului, poate interveni cu precizri i comentarii, fr a depi dou minute. Ministrul poate exercita dreptul la replic, n acelai interval de timp. Nici o alt intervenie pe marginea ntrebrii respective nu mai poate avea loc.

Membrul Guvernului poate amna rspunsul la ntrebarea oral pentru sptmna urmtoare. n situaia n care membrul Guvernului, cruia i este adresat ntrebarea, nu este prezent, rspunsul se va da n edina din sptmna viitoare consacrat ntrebrilor orale. Preedintele Camerei Deputailor l informeaz pe primul-ministru asupra rspunsurilor amnate. Fiecare deputat are dreptul s adreseze guvernului, membrilor si, sau altor conductori ai organelor administraiei publice, ntrebri scrise, care se depun la preedintele Camerei n fiecare zi de luni, la ncheierea orei ministeriale. Deputaii care adreseaz ntrebri scrise vor preciza dac doresc un rspuns n scris sau oral de la tribuna Camerei Deputailor. ntrebrile scrise se transmit membrilor Guvernului de ctre preedintele Camerei Deputailor. ntrebrile reprezint un mijloc constituional de control al Parlamentului asupra Guvernului, care, potrivit reglementrilor actuale, comport o serie de deosebiri n raport cu ntrebrile. Astfel, Regulamentul Camerei Deputailor definete interpelrile ca fiind cereri adresate guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai muli deputai prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne sau externe. Spre deosebire de aceast definiie, regulamentul Senatului stabilete c interpelarea const ntr-o cerere adresat de un senator Guvernului sau unui membru al acestuia prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme ale activitii sale interne sau externe. Textul art.111, alin.2 din Constituie admite fiecrei Camere s-i exprime poziia cu privire la problema care a acut obiectul interpelrii, printr-o moiune. Aceasta este una din puinele posibiliti pe care le are o singur Camer de a lua o anumit atitudine fa de guvern, fa de politica acestuia ntr-un domeniu sau fa de persoana care exercit o funcie guvernamental. n toate cazurile, ns, moiunea are efectele unei sanciuni politice ce poate afecta poziia guvernului n problema care formeaz obiectul moiunii.

D. Anchetele parlamentare Anchetele parlamentare sunt modaliti specifice de control ale puterii legislative asupra executivului i a administraiei publice. Potrivit art. 61, alin.4 din Constituie, fiecare Camer i poate institui, printre alte comisii parlamentare, i comisii de anchet. Legiuitorul Constituant a lsat o deplin libertate de apreciere Camerei Deputailor i Senatului n ceea ce privete oportunitatea instituirii unei comisii de anchet, ca i obiectul ei de activitate. n virtutea regulamentelor parlamentare, comisiile de anchet sunt instituite de Camera Deputailor sau de Senat la cererea unei treimi din membrii acestora. De asemenea, Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului prevd c acestea, ntrunite n edin comun, pot hotr, n exercitarea atribuiilor de control ale parlamentului, efectuarea unor verificri sau anchete proprii de ctre comisii comune special constituite n acest scop sau de ctre comisiile permanente. nfiinarea comisiilor de anchet este supus Camerei respective, pentru aprobare fiind necesar votul majoritii deputailor prezeni sau, respectiv a senatorilor. Comisiile de anchet nfiinate separat de Camere sau mpreun vor ntocmi un raport privind obiectul anchetei, pe care l vor prezenta, dup caz, Camerei respective sau Camerelor reunite. Regulamentele Camerei Deputailor i Senatului prevd, totodat, c fiecare comisie permanent poate porni o anchet, n cadrul obiectului su de activitate, cu ncuviinarea Camerei respective.

E. Angajarea rspunderii guvernului din proprie iniiativ Din momentul nvestirii sale prin votul de ncredere acordat de parlament i al numirii sale de Preedintele Romniei pe baza acestui vot, guvernul i asum o rspundere direct pentru modul n care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. n situaia n care Guvernul este sprijinit de majoritatea membrilor Parlamentului, el va avea posibilitatea conlucrnd cu forul legislativ - s-i nfptuiasc cu succes i fr asperiti deosebite programul de guvernare. Pe parcurs, ns, este posibil ca, prin msuri guvernamentale neagreate de aleii poporului, guvernul s-i erodeze legitimitatea obinut prin votul de nvestitur. Este chiar posibil ca proiecte de legi iniiate de guvern s fie respinse sau astfel amendate de Parlament, nct s-i piard paternitatea guvernamental n favoarea unei paterniti parlamentare. De asemenea, este posibil ca guvernul, membrii acestuia s fie icanai, obstrucionai prin ntrebri, interpelri, anchete, moiuni de cenzur .a. Cu alte cuvinte, pe parcursul mandatului su, Parlamentul poate intra n conflict cu guvernul, care i vede astfel periclitat nfptuirea programului su de guvernare.

Conflictele care pot aprea pe parcurs ntre Parlament i guvern se refer n general la probleme concrete, la diferite aspecte din activitatea unui minister. Ele se deruleaz prin mijloace puse la dispoziie de Constituie: ntrebri i interpelri, iniierea, dezbaterea i supunerea la vot a unei moiuni n legtur cu problema ce a fcut obiectul interpelrii, dreptul la informare, procedura de dezbatere i adoptare a unei moiuni de cenzur. n toate aceste situaii, Parlamentul este cel ce are iniiativa controlului asupra activitii guvernului. Constituia prevede, ns, i posibilitatea ca Guvernul s-i angajeze rspunderea din proprie iniiativ n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Prin acest demers, Guvernul urmrete s verifice n mod concret pe ce sprijin poate conta n Parlament i, eventual, s conving Camera Deputailor i Senatul c programul su de guvernare este nc viabil i c echipa guvernamental are, n continuare, capacitatea de a-1 nfptui. n cadrul acestei proceduri, Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, este votat de majoritatea deputaitor i senatorilor. Guvernul se bucur de o libertate deplin n ceea ce privete alegerea momentului angajrii rspunderii sale i n ceea ce privete coninutul programului, al declaraiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Pus n faa demersului guvernului, parlamentul trebuie s opteze, fie pentru aprobarea programului, declaraiei sau proiectului de lege, fie pentru iniierea unei moiuni de cenzur. n cazul n care moiunea de cenzur nu este adoptat, programul i declaraia de politic general sunt integrate n strategia de guvernare, iar proiectul de lege se consider adoptat urmnd a fi promulgat ca lege. n ceea ce privete demersul Guvernului, se subnelege c iniiativa angajrii rspunderii acestuia revine ntregii echipe guvernamentale. Constituia este foarte clar sub acest aspect. Scopul urmrit prin aceast procedur este limpede; n cazul n care Parlamentul este de acord cu programul prezentat de Guvern sau cu declaraia de politic general ori nu se ntrunete majoritatea de voturi necesar aprobrii moiunii de cenzur poziia Guvernului se consolideaz, sporete legitimitatea acestuia. Neacordarea ncrederii depinde de depunerea moiunii de cenzur i de votarea ei. Dac nu se depune moiunea de cenzur sau dac aceasta este respins, se consider c programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege ntrunesc aprobarea forului legislativ. n tcerea Legiuitorului Constituant, se poate pune o problem practic, i anume dac programul sau declaraia de politic general se supun dezbaterii i aprobrii potrivit procedurii prevzute de Constituie pentru nvestirea Guvernului (art.102, alin.3), ori aprobarea acestora rezult implicit din nepromovarea moiunii de cenzur sau din respingerea ei. Credem c soluia la o asemenea ipotez este dat chiar de art.113, alin.2 i 3 din Constituie. n aceste dou texte, Legiuitorul se refer la efectele juridice ale depunerii i votrii unei moiuni de cenzur i, respectiv la efectele politice ale nedepunerii moiunii sau ale respingerii ei. Astfel, art.113, alin.2 precizeaz c, dac Guvernul nu a fost demis, documentul asupra cruia acesta i-a angajat rspunderea se consider adoptat. Aadar, aprobarea este implicit sau tacit. Caracterul implicit sau tacit al aprobrii programului, a declaraiilor de politic general sau a proiectului de lege, nu mpiedic, dup prerea noastr, dezbaterea acestora. Dezbaterea, ns, nu este urmat de vot ca n cazul acordrii votului de ncredere. Programul i declaraia de politic general aprobate vor completa programul Guvernului acceptat de Parlament prin acordarea votului de nvestitur, devenind parte integrant a acestuia. n cazul punerii n minoritate a Guvernului, prin votarea moiunii de cenzur, acesta este demis, urmnd ca eful statului s reia procedura prevzut la art.102, alin.l din Constituie, iar candidatul desemnat pentru funcia de prim-ministru s solicite Parlamentului votul de ncredere asupra unui nou program i a unei noi liste a Guvernului.

F. Suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei Instituia juridic a suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei trebuie privit ca o modalitate atipic a controlului parlamentar. Am artat deja suportul constituional al rspunderii politice a preedintelui n faa parlamentului. Iniiativa suspendrii din funcie a Preedintelui revine Parlamentului, msura propriu-zis fiind luat cu votul majoritii deputailor i senatorilor n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, dup consultarea Curii Constituionale. n cazul n care propunerea de suspendare este aprobat, n cel mult 30 de zile, se organizeaz un referendum pentru demiterea preedintelui suspendat.

G. Punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei Punerea sub acuzare a efului statului (n formele de guvernmnt republicane) este o procedur cunoscut sub denumirea de impeachment. Ca i n cazul suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei, punerea sub acuzare a acestuia presupune svrirea de ctre eful statului a unor fapte deosebit de grave. Astfel art.84, alin.3 din Constituie prevede: cele dou Camere, reunite n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare. Decizia este luat cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. Competena de judecare revine Curii Supreme de Justiie. n cazul stabilirii vinoviei prin hotrrea de condamnare rmas definitiv, preedintele este demis de drept. Punerea sub acuzare a preedintelui este un caz atipic de control parlamentar. n acest caz, parlamentul acioneaz, ca i n cazul suspendrii ca reprezentant suprem al poporului romn.

H. Solicitarea urmririi penale a membrilor Guvernului Instituia urmririi penale a membrilor Guvernului a fost introdus n sistemul constituional romnesc modern prin Convenia pentru organizarea definitiv a Principatelor Romne, semnat la Paris 247 n 1858 . Dispoziii referitoare la punerea sub acuzare a minitrilor conineau i Constituiile din 1866 (art.l01), Constituia din 1923 (art.98), Constituia din 1938 (art.70) i Constituia din 1948 (art.73). Constituiile din 1952 i 1965 nu au mai prevzut rspunderea penal a membrilor Guvernului. Constituia adoptat n 1991 a reintrodus instituia urmririi penale a minitrilor n art. 108, alin.2 i 3. Din enunul constituional rezult caracterul individual al procedurii, ca i al rspunderii juridice. n ceea ce privete faptele de natur a atrage rspunderea penal, cu alte cuvinte, cazurile de rspundere, ca i pedepsele aplicabile, acestea vor fi reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial. Constituia a conferit dreptul de a cere urmrirea penal a membrilor guvernului, Camerei Deputailor, Senatului i Preedintelui Romniei. Pentru atragerea rspunderii penale a minitrilor este imperios necesar ca faptele ce li se imput s fie svrite n exerciiul funciilor lor. Aceast cerin rezult cu claritate chiar din cuprinsul art.108, alin.2 din Constituie. Se nelege c, n situaia, ipotetic, n care un ministru ar comite o fapt penal prevzut ca atare n Codul penal sau ntr-o lege special, el ar urma s rspund penal ca orice persoan ce ar comite o infraciune. O soluie contrar ar contraveni principiului deplinei egaliti n drepturi ntre ceteni, ocrotit n art.16, alin. l din Constituie. ntruct Constituia Romniei nu a stabilit o incompatibilitate ntre calitatea de deputat ori senator i cea de membru al guvernului, se poate pune problema rspunderii penale a unui membru al guvernului, care n acelai timp este i parlamentar. Oricum, opereaz efectele juridice ale imunitii parlamentare reglementate n art. 69 din Constituie. ntr-o asemenea situaie, chiar dac se constat c fapta imputat ministrului a fost svrit n exercitarea funciei ministeriale, c asumarea rspunderii penale este posibil numai cu ncuviinarea Camerei n care a fost ales, cu respectarea procedurii prevzute n regulamentul Camerei respective referitoare la o asemenea situaie. De pild, regulamentul Camerei Deputailor prevede c dezbaterea cererii pentru urmrirea penal se efectueaz pe baza raportului ntocmit fie de o comisie permanent care a primit ncuviinarea Camerei n acest sens, fie de o comisie special de anchet constituit n acest scop. Cererea se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor. n cazul n care s-a cerut urmrirea penal a unui ministru, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestuia din funcie. Constituia prevede, de asemenea, c trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Constituia prevede dou modaliti de suspendare a unui membru al Guvernului cruia i se imput svrirea unei fapte penale: a) suspendarea care poate fi dispus de eful statului; b) suspendarea care opereaz de drept din momentul trimiterii n judecat. Hotrrea de condamnare rmas definitiv ridic problema dac ministrul suspendat va putea continua s-i exercite funcia. Din cuprinsul art. 105 din Constituie, care reglementeaz cazurile de ncetare a funciei de membru al Guvernului, nu rezult c o hotrre judectoreasc de condamnare a unui membru al guvernului ar avea ca rezultat pierderea de ctre acesta a calitii pe care a avut-o n guvern. ntr-un singur
Art.15 din Convenie avea urmtorul cuprins: Orice act slobozit de Hospodar, trebuie s fie contrasemnat de ctre minitrii competeni. Minitrii vor fi rspunztori de violarea legilor i mai ales de orice risip a banilor publici. Ei vor fi supui judecii naltei Curi Judectoreti i de Casaie. Aciunea va putea fi provocat de Hospodar sau de Adunare. Punerea sub acuzaie a minitrilor nu se va putea pronuna dect cu majoritatea de dou pri din trei a membrilor de fa.
247

caz ar pierde aceast calitate, i anume dac prin hotrrea de condamnare i-ar pierde drepturile electorale. Art. 105 din Constituie prevede ns c funcia de membru al Guvernului poate nceta i n alte cazuri prevzute de lege. Este deschis astfel posibilitatea ca prin legea privind responsabilitatea ministerial, la care face referire art. 108, alin.3 din Constituie, s se prevad demiterea de drept a membrului Guvernului a crui vinovie a fost constatat de Curtea Suprem de Justiie, care 1-a i condamnat penal. n fine, mai adugm c, ntruct Constituia se refer numai la urmrirea penal a membrilor Guvernului, acetia pot fi acionai n justiie fr nici o restricie n cauze civile i n materie de contencios administrativ.

4. Funcia de desemnare prin nvestire, alegere sau numire a unor autoriti publice
n cadrul acestei funcii, cea mai important activitate desfurat de Parlament se refer la acordarea votului de nvestitur Guvernului instituie juridic deja analizat. Evident, atribuiile Parlamentului subsumate acestei funcii sunt prevzute expres n Constituie sau n legi speciale. Deoarece Parlamentul Romniei are o structur bicameral, se subnelege c aceast funcie va fi nfptuit de cele dou Camere n edin comun. O singur excepie este prevzut n acest sens n Constituie: numirea Avocatului Poporului exclusiv de ctre Senat. Potrivit Constituiei, Parlamentul Romniei: a) acord votul de ncredere Guvernului (art.102 alin.3); b) alege Consiliul Superior al Magistraturii (art.l32); c) numete membrii Curii de Conturi (art.139 alin.4); d) numete directorul Serviciului Romn de Informaii (art.62 lit. g). De asemenea, potrivit Constituiei, Camerele numesc, separat, cte 3 dintre cei 9 judectori ai Curii Constituionale (art.l40 alin.2), iar Senatul numete Avocatul Poporului (art.55 alin.1 ). n diferite legi speciale sunt prevzute alte prerogative de numire ale Parlamentului. Astfel, de pild, potrivit art. 7 alin.2 din Legea nr.73/1993, preedintele Consiliului Legislativ i preedinii de secii ai acestei autoriti publice sunt numii de cele dou camere n edin comun248. Posibilitatea ca printr-o lege special s se prevad competena Camerelor de a numi sau alege n funcii publice anumite persoane este prevzut n regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului. n ceea ce privete natura unei astfel de legi, credem c poate fi vorba de o lege ordinar. Se mai impun discutate unele aspecte legate de funciile Parlamentului. Primul dintre ele privete o aa-numit funcie de determinare a cadrului general al politicii externe249 sau de conducere n politica 250 251 extern , iar al doilea, controlul exercitat prin Avocatul Poporului . De asemenea, n literatura de 252 specialitate este analizat i funcia de organizare intern . n ceea ce ne privete, considerm c Parlamentul nu este abilitat expres cu atribuii de determinare a cadrului general sau de conducere n politica extern. Este adevrat c parlamentul ratific acorduri, tratate, convenii i alte acte internaionale negociate de guvern i semnate de eful statului sau la nivel guvernamental, dar aceste activiti nu sunt de natur a imprima direcii generale de politic extern. Mai degrab, ele apar ca o verificare i confirmare - n cazul ratificrii - a unor aciuni internaionale ale executivului, putnd fi ncadrate n funcia general de control al Parlamentului asupra acestuia. n teoria i practica constituional modern este de notorietate c stabilirea cadrului general al politicii externe i responsabilitatea pentru nfptuirea acestuia revin guvernului. De altfel, i art. 101 alin. l din Constituie subliniaz c guvernul asigur realizarea politicii externe a rii.

A se vedea, n acest sens, Legea nr.73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ, publicat n Monitorul Oficial nr.260 din 5 noiembrie 1993. Potrivit art.25 lit. b) din Legea Audiovizualului, nr.48/1992, Camera Deputailor i Senatul numesc cte 3 membri ai Consiliului Naional al Audiovizualului. De asemenea, potrivit act.44 din Legea nr.34/1991 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei, membrii Consiliului de administraie al acesteia sunt numii de parlament, la propunerea primului-ministru, pentru o perioad de 8 ani, mandatul putnd fi rennoit. 249 Ion Deleanu, Op. cit., p.170. 250 Ioan Muraru, Op. cit., p.111. 251 Idem, p.109-111. 252 Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Op. cit., p.149.

248

Seciunea 7 Actele Parlamentului Romniei

l. Consideraii generale. Categorii de acte
Parlamentul Romniei adopt dou mari categorii de acte: acte juridice i acte politice. Primele sunt expres prevzute n Constituie, iar celelalte sunt deduse din practica parlamentar, sancionat, ns, n Regulamentul edinelor comune ale camerelor (art. l pct.22), precum i n regulamentele proprii. Este pertinent clasificarea fcut de Curtea Constituional actelor juridice adoptate de Camere: legi constituionale, legi organice, legi ordinare art.72 alin. l; Regulamentul edinelor comune art.62, alin. l; moiunea de cenzur (art.112). Fiecare Camer a Parlamentului poate adopta urmtoarele acte juridice: regulamentul propriu de organizare i funcionare art.61, alin.1; hotrri art.64 i art.74, alin.2; moiuni art.64 i art.111, alin.2. Potrivit art.64 din Constituie, Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri i moiuni. Acestea sunt acte juridice, caracterizate ca atare de Legea fundamental. n afara lor, Parlamentul sau Camerele separate adopt declaraii, mesaje, apeluri, care sunt considerate acte cu caracter exclusiv politic. Potrivit art. 63 din Regulamentul Senatului, acesta adopt mesaje i declaraii cu caracter politic prin hotrre. n ceea ce privete modalitatea concret de adoptare a actelor Parlamentului (sau ale Camerelor legislative), Regulamentul Camerei Deputailor i, respectiv, cel al Senatului prevd c legile, hotrrile i moiunile se adopt prin vot, majoritatea voturilor necesar pentru adoptare fiind, ns, diferit de la act la act. n privina actelor politice, la care ne-am referit deja, aprobarea se face cu votul majoritii deputailor i senatorilor prezeni la edina comun a celor dou Camere. inem s precizm c, dac n practica parlamentar, se recunoate caracterul juridic al unor acte adoptate de organele interne de lucru ale fiecrei Camere legislative, aceasta nu nseamn nicidecum c asemenea acte s-ar ncadra n categoria actelor la care se face trimitere n art.64 din Constituie. ntre fora juridic a actelor menionate n art.64 din Constituie - legi, hotrri, moiuni - i cea a actelor la care neam referit este o diferen esenial. Actele juridice ce eman de la organele interne de lucru ale Camerelor sau de la organele de conducere ale acestora sunt, fr ndoial, manifestri de voin ale unor subiecte de drept (public) svrite n scopul de a da natere unor efecte juridice, adic de a crea drepturi i obligaii, dar sunt simple acte procedurale prin care se exercit atribuii legale i regulamentare de ctre cei ce le nfptuiesc. Nu toate actele juridice adoptate de Parlament sau de camere ori de structuri de lucru ale acestora au caracter normativ. Unele dintre ele - ne referim doar la unele hotrri i la moiunile adoptate potrivit art.111, alin.2 i art.112 din Constituie, ca i la unele decizii - au un caracter individual. Aceste acte juridice individuale creeaz drepturi i obligaii n considerarea calitii unui anumit subiect de drept (public) determinat.

2. Conceptul de lege i categoriile de legi

Sumar, legea poate fi definit ca fiind actul juridic iniiat potrivit Constituiei i adoptat de cele dou camere corespunztor procedurii legislative regulamentare, promulgat de Preedintele Romniei i publicat n Monitorul Oficial. Dup cum se poate observa, aceast definiie a legii face trimitere la dispoziii exprese cuprinse n Constituia Romniei, care fixeaz jaloanele generale ale procesului legislativ n ara noastr: a) art.73, alin. (1) i art. 146, alin. (1); b) art.74-76; c) art.77; d) art.78. De asemenea, definiia enunat se ntemeiaz pe dispoziiile regulamentare cuprinse n regulamentele proprii ale camerelor, precum i n Regulamentul edinelor comune referitoare la procedura legislativ i la mediere. Definiia dat legii nu este, nicidecum, o definiie unic sau general; ea este, dac se poate spune aa, o definiie constituional care surprinde, ndeosebi, aspectele procedurale, formale ale iniierii, dezbaterii i finalizrii procesului legislativ. O asemenea definiie nu face apel la caracteristica legii ca act juridic prin care se reglementeaz ntr-o manier general-obligatorie i impersonal cele mai importante relaii sociale sau prin care se exprim interesele generale, fundamentale ale unei naiuni, act a crui respectare este impus, la nevoie, prin autoritatea statului. Parlamentul Romniei adopt trei categorii de legi: constituionale, organice i ordinare. Temeiul legal al acestei clasificri este art.72, alin. l din Constituie. Tot Constituia indic domeniul de reglementare al legilor constituionale i al legilor organice. Astfel, art.72, alin.2 din Constituie prevede c legile constituionale sunt cele de revizuire a Constituiei.

n privina legilor organice, Legiuitorul Constituant nu le-a mai definit ca atare, ci a prevzut n art.72, alin.3 anumite domenii sociale care nu pot fi reglementate dect prin lege organic. Aceste domenii sunt: a) sistemul electoral; b) organizarea i funcionarea partidelor politice; c) organizarea i desfurarea referendumului; d) organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; e) regimul strii de asediu i al celei de urgen; f) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; g) acordarea amnistiei sau a graierii colective; h) organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi; i) statutul funcionarilor publici; j) contenciosul administrativ; k) regimul juridic general al proprietii i a1 motenirii; l) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele i protecia social; m) organizarea general a nvmntului; n) regimul general al cultelor; o) organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; p) modul de stabilire a zonei economice exclusive. Domeniile menionate mai sus nu sunt singurele a cror reglementare normativ se face exclusiv prin lege organic. Chiar Constituia prevede astfel de domenii n alte texte. Dup cum se poate observa, domeniile vieii sociale n care parlamentul legifereaz prin lege organic sunt vitale pentru organizarea i desfurarea vieii sociale pe baze democratice, potrivit principiilor pluralismului democratic, drepturilor fundamentale ale omului. Aceste domenii intr n sfera exclusiv de reglementare normativ a Parlamentului. Guvernul nu ar putea fi abilitat de forul legislativ s adopte norme cu putere de lege n aceste domenii, ntruct astfel s-ar nclca art.114, alin. l din Constituie. n toate celelalte domenii ale vieii sociale, parlamentul adopt legi ordinare. Totodat, forul legislativ are latitudinea de a abilita Guvernul s emit ordonane care vor avea, prin urmare, fora juridic a unei legi ordinare. n ceea ce privete raporturile ntre actele normative emise de guvern, se mai impune o precizare. Astfel, Guvernul poate fi abilitat de parlament printr-o lege de abilitare s adopte ordonane n anumite domenii de activitate i pentru perioada fixat de lege. Este adevrat c Guvernul poate adopta i ordonane de urgen, ceea ce nu necesit preexistena unei legi de abilitare. Domeniile de activitate vizate delegrii legislative intr n sfera de reglementare rezervat legilor ordinare. Ca atare, printr-o ordonan, guvernul are latitudinea s adopte norme cu putere de lege, adic norme general-obligatorii, impersonale i primare, dar numai n condiiile prevzute n legea de abilitare.

3. Conceptul de hotrre. Categorii de hotrri

Hotrrile sunt acte juridice pe care Camerele le pot adopta separat sau n edine comune. Aa cum am artat deja, hotrrile pot avea caracter normativ (desigur, cu o sfer de cuprindere a relaiilor sociale mai redus dect cea a legilor) sau individual. Este de esena hotrrilor s reglementeze activiti 253 interne ale Camerelor i s produc efecte juridice interne . n esena lor, hotrrile sunt manifestri de voin juridic, deci sunt acte productoare de efecte juridice asupra unor subiecte de drept identificate prin caracteristici generale, sau asupra unor subiecte individualizate. Regulamentele nu definesc conceptul de hotrre, ci se refer la el n situaii concrete. Hotrrile adoptate de Camera Deputailor sau de Senat, ori hotrrile adoptate n edin comun de cele dou corpuri legislative pot avea, aa cum am artat deja, caracter normativ sau individual. Hotrrile se adopt prin vot. Cu excepia hotrrilor prin care se aprob (sau modific) regulamentele, ce se adopt cu votul majoritii deputailor, respectiv al senatorilor, celelalte hotrri ale Camerelor se adopt cu votul majoritii parlamentarilor prezeni.

4. Conceptul de moiune. Categorii de moiuni

253

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Op. cit., p.154.

Moiunea este un act juridic al parlamentului (moiunea de cenzur) sau al Camerelor (moiunea simpl) prin care se exprim, dup caz, voina juridic sau politic a corpurilor legiuitoare ntr-o anumit problem de politic intern i extern. Moiunea exprim aadar o poziie a forului legislativ fa de o anumit problem asupra creia a deliberat. Asupra acestei aprecieri nu exist puncte de vedere controversate. Desigur, Camerele, separat sau Parlamentul n ansamblu, nu finalizeaz orice deliberare printr-o moiune. Din acest adevr decurge o concluzie cu consecine practice asupra explicrii conceptului de moiune: moiunea este adoptat doar ca instrument de exprimare a unei poziii a parlamentului sau a camerelor. Ca atare, moiunile nu sunt susceptibile s reglementeze relaii sociale, chiar circumstaniale la sfera de activitate intern a camerelor sau a parlamentului, pe cnd prin hotrri este posibil acest lucru. De asemenea, adoptarea moiunilor (potrivit art.111, 112 sau 113 din Constituie) este circumscris raporturilor dintre legislativ i executiv, pe cnd hotrrile pot fi adoptate att n ceea ce privete raporturile parlamentului cu Preedintele Romniei i guvernul, ct i n alte domenii ale vieii sociale sau exclusiv parlamentare. Dei art.64 din Constituie se refer la moiune ca fiind un act juridic, n practica parlamentar, cele dou Camere legislative au adoptat acte eminamente politice cu denumirea de moiuni. Suportul regulamentar al acestor acte l constituie art.l42 din Regulamentul Camerei Deputailor i, respectiv art.125 din Regulamentul Senatului.

5. Actele politice ale Parlamentului Romniei

Att Camerele n mod separat, ct i Parlamentul, n ansamblu, ca reprezentant suprem al poporului romn, au latitudinea s stabileasc oportunitatea adoptrii i coninutul actelor care au un caracter politic. Ne referim la acele acte prin care nu se exteriorizeaz voina juridic a forului legislativ. Am fcut aceast precizare, ntruct nu este nici o ndoial c i actele juridice menionate de art.64 din Constituie nglobeaz o voina juridic. mpletirea, n acest caz, a voinei juridice cu voina politic fie n procesul legislativ propriu-zis, fie pentru adoptarea hotrrilor sau moiunilor este o constant a activitii parlamentare generale, numai c, n situaiile menionate, voina politic exprimat printr-o lege, hotrre i moiune aparine n cea mai mare msur partidelor politice parlamentare care au votat actul respectiv. Evident, fiecare dintre partidele politice n cauz este purttorul anumitor interese sociale i chiar naionale, dar opiunea politic exprimat prin actul votrii este filtrat prin interesele, programul i doctrina partidului respectiv.

Seciunea 8 Statutul deputailor i senatorilor

1. Durata mandatului parlamentar
ntruct calitatea de deputat i senator nu se disociaz de funciile Camerelor legislative, durata mandatului aleilor poporului corespunde n mod logic cu cea a Camerelor respective. Art. 60, alin. l din Constituie prevede c Senatul i Camera Deputailor sunt alese pentru un mandat de patru ani care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof. Alineatul 4 al aceluiai articol prevede c mandatul camerelor se prelungete pn la ntrunirea legal a noului parlament. Deputaii i senatorii intr n exerciiul mandatului la data ntrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiia validrii. Propriu-zis, mandatul ia natere prin alegerea candidailor situai n fruntea listelor prezentate de partidele care i-au propus. Numrul de deputai, respectiv de senatori, care urmeaz a fi desemnai n aceast demnitate public din rndul candidailor nscrii pe liste depinde de numrul de voturi primite de partidul sau formaiunea politic respectiv. Candidailor ndreptii s li se atribuie mandatul de deputat sau senator, n condiiile artate mai sus, li se elibereaz de ctre Biroul electoral de circumscripie certificatul doveditor al alegerii acestora n circumscripia respectiv. Se poate conchide c mandatul parlamentar ia natere din momentul proclamrii rezultatelor alegerii (care nu coincide cu data eliberrii procesului-verbal doveditor al alegerii), dar dreptul deputatului i senatorului de a-1 exercita ncepe pe data ntrunirii legale a Camerei respective, sub condiia validrii. Validarea alegerii nu face dect s confirme, cu efect retroactiv, legalitatea operaiunii

electorale254. Numai de la aceast dat, deputailor i senatorilor li se aplic statutul parlamentar prevzut n Constituie i regulamentele camerelor. n mod firesc, calitatea de deputat sau de senator nceteaz la data ntrunirii legale a Camerelor nou alese. Constituia prevede n art. 67, alin.2 i alte cazuri de ncetare a mandatului parlamentar: demisie; pierderea drepturilor electorale; incompatibilitate; deces. Deputaii i senatorii pot demisiona prin cerere scris, adresat preedintelui Camerei respective. Acesta, n edin public, l ntreab pe cel care a depus cererea de demisie dac struie n cererea sa, iar dac Parlamentarul rspunde afirmativ sau nu se prezint n Camer pentru a rspunde, cu toate c a fost ntiinat, preedintele declar locul vacant255. Cele dou regulamente prevd i o demisie de drept a deputatului sau senatorului care, aflat ntr-o funcie incompatibil cu demnitatea de parlamentar, refuz s demisioneze din funcia respectiv. ntr-o asemenea situaie, Parlamentarul este considerat demisionat din calitatea de deputat, respectiv de senator256. Pierderea drepturilor electorale este o consecin a condamnrii deputatului sau senatorului printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv prin care Parlamentarul este privat de acest drept. n ceea ce privete soarta parlamentarilor membri ai unui partid care este declarat neconstituional sau se dizolv, considerm c acetia i pot desfura n continuare activitatea ca parlamentari independeni, dac nu prefer s demisioneze.

2. Protecia constituional i regulamentar a mandatului parlamentar

Deputaii i senatorii se bucur de independen fa de celelalte structuri statale i exercit, pe durata mandatului, prerogativele autoritii publice, ceea ce justific msurile de protecie stabilite de Constituant, precum i prin cele dou regulamente ale Camerelor n favoarea acestora. Rolul msurilor de protecie este de a garanta deputailor i senatorilor o deplin libertate de aciune n exercitarea mandatului cu care au fost nvestii de alegtori i, n acelai timp, de a-i feri de ipoteticele ingerine, agresiuni, ameninri, intimidri din partea puterii executive ori judectoreti i, chiar, din partea alegtorilor, partidelor politice ce i-au propus candidai, ori a altor organisme guvernamentale i neguvernamentale. Tradiional, sunt folosite trei categorii de protecii ale mandatului deputailor i senatorilor: incompatibilitile, imunitile parlamentare i indemnizaia. n actualul sistem parlamentar, protecia special a deputailor i senatorilor se realizeaz prin: a) regimul de incompatibilitate; b) imunitatea parlamentar; c) independena opiniilor; d) indemnizaia (la care pot fi adugate, prin regulament sau lege special, i alte drepturi n vederea facilitrii exercitrii mandatului). Dup prerea noastr, regimul disciplinar impus, prin cele dou regulamente ale camerelor, deputailor i senatorilor este mai degrab o component distinct a categoriei de statut parlamentar. Regimul de obligaii parlamentare i, subsecvent acestuia, regimul sanciunilor disciplinare ntregesc statutul de parlamentar privit n sens larg ca ansamblul de drepturi/faciliti i obligaii prevzute de Constituie, regulamente i, eventual, prin legi speciale, ale deputailor i senatorilor. Din acest punct de vedere, considerm c se poate susine c regulile polemicii parlamentare aprobate prin Hotrrea 257 Senatului nr.10 din 23 martie 1994 constituie, de asemenea, o parte component a dispoziiilor legale ce definesc statutul deputailor i senatorilor n sistemul nostru parlamentar.

A. Incompatibilitile Incompatibilitatea nu se confund cu ineligibilitatea, care nseamn lipsa vocaiei de a candida, n alegerile parlamentare, a unei persoane care deine o anumit calitate sau funcie public. Astfel, sunt neeligibili (nu pot fi alei), pentru c le este interzis asocierea n partidele politice: judectorii Curii
254 255

G. Alexianu, Curs de drept constituional, vol.III/1, Casa coalelor, Bucureti, 1934, p.203. A se vedea art.198 din Regulamentul Camerei Deputailor i art. 190 din Regulamentul Senatului. 256 A se vedea art. 189, alin.2 din Regulamentul Camerei Deputailor i art. 175, alin.2 din Regulamentul Senatului. 257 Monitorul Oficial nr.83 din 1 aprilie 1994.

Constituionale, Avocaii Poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic. Dac aceste categorii de persoane au intenia de a candida pentru un mandat de deputat sau alegtor, ele trebuie s renune la calitatea ce i face neeligibili, cel mai trziu pe data depunerii candidaturii. Spre deosebire de neeligibilitate, care mpiedic depunerea candidaturii, categoria de incompatibilitate permite participarea la alegeri, dar candidatul care a obinut mandatul de deputat sau senator trebuie s opteze pentru demnitatea public de parlamentar sau pentru funcia incompatibil cu aceasta. n ceea ce privete regimul de incompatibilitate a calitii de deputat sau senator cu orice funcii publice de autoritate, trebuie subliniat c rolul su esenial este de a asigura independena parlamentarilor n exercitarea mandatului ncredinat de popor i, totodat, buna funcionare a anumitor servicii publice, 258 care ar fi periclitat dac funcionarul public ar fi, n acelai timp, i deputat sau senator . Prin cumularea mandatului parlamentar cu orice funcie public de autoritate sau chiar cu o funcie privat ipotetic stabilit prin lege special, deputatul sau senatorul ar putea intra la un moment dat n conflict cu prerogativele i obligaiile sale parlamentare. S-ar putea produce chiar o confuzie de atribuii legislative i executive ori jurisdicionale ncredinate aceleiai persoane: deputat sau senator. Pe de alt parte, prin regimul de incompatibiliti se evit ca deputatul sau senatorul, derognd de la obligaiile sale ca ales al poporului, s devin obedient fa de preteniile executivului, care l-ar salariza pentru ndeplinirea unei funcii publice de autoritate pe timpul exercitrii mandatului su parlamentar. n art.68, alin. l, Constituia prevede c nimeni nu poate fi, n acelai timp, deputat i senator. Raiunea acestei interdicii este clar: Parlamentul Romniei fiind bicameral, fiecare camer i desfoar activitatea n mod autonom fa de cealalt. Ca atare, activitatea deputailor i cea a senatorilor, dei se completeaz una pe alta, sunt separate. n afar de aceast incompatibilitate expres, Legiuitorul Constituant a prevzut, n art.68, alin.2, c demnitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de membru al guvernului. Constituia nu definete, ns, coninutul funciei publice de autoritate, nominalizarea oficial a funciilor publice de autoritate fiind o problem de statut al funcionarilor sau putnd face obiectul unor legi organice speciale, aplicabile membrilor parlamentului i, respectiv membrilor guvernului. Funciile publice de autoritate la care face trimitere art.68, alin.2 din Constituie pot fi elective sau neelective. Evident, nu ne referim exclusiv la parlament, guvern, instane judectoreti. Sunt i alte autoriti publice care exercit atribuii de comand, dei nu fac parte din sistemul puterii. Ne referim, n acest sens, la Curtea Constituional, Curtea de Conturi, sau chiar la Avocatul Poporului, care au vocaia s emit acte de autoritate. O alt constatare care rezult din art.68, alin.2 din Constituie este aceea c funciile publice ce nu au caracter de autoritate nu constituie incompatibititi cu calitatea de deputat sau senator. De pild, funcia de bibliotecar sau de muzeograf ori de profesor sunt funcii publice, dar nu presupun exerciiul autoritii statului. Asemenea funcii sunt pe deplin compatibile, dup prerea noastr, cu demnitatea de parlamentar259. Potrivit celor dou regulamente ale Camerelor, calitatea de deputat sau senator este incompatibil cu funcia de Preedinte al Romniei. Regulamentele Camerelor conin, totodat, prevederi exprese privind regimul concret al incompatibilitilor i soluionarea strilor de incompatibilitate a membrilor parlamentului. Este clar c incompatibilitile deputailor nu pot diferi de cele ale senatorilor. ntruct ntre cele dou Regulamente nu sunt deosebiri eseniale, ne vom referi la dispoziiile referitoare la incompatibiliti cuprinse n Regulamentul Camerei Deputailor. Astfel, mandatul de deputat este incompatibil cu statutul persoanelor care, potrivit legii, nu pot face parte din partidele politice. Deputatul care se afl ntr-o stare de incompatibilitate va demisiona din funciile incompatibile cu mandatul de deputat n termen de 10 zile de la data apariiei cazului de incompatibilitate. Totodat, deputatul trebuie s declare n scris la Biroul permanent orice activitate, pe care va continua s o desfoare n viitor, ce se ncadreaz n incompatibilitile prevzute de lege. Dup expirarea acestui termen, deputatul care continu s se afle ntr-un caz de incompatibilitate este considerat demisionat din funcia de deputat. Demisia se aduce la cunotina Camerei Deputailor i se public n Monitorul Oficial. Locul vacant va fi ocupat de ctre supleantul imediat urmtor de pe lista partidului, formaiunii politice ori coaliiei acestora, dac, pn la data validrii mandatului, partidul sau formaiunea politic pentru care a candidat confirm n scris c aparine acesteia. Asupra legalitii alegerii supleantului, Comisia de validare va prezenta Camerei Deputailor un raport.
258

259

G. Alexianu, Curs de drept constituional, voI.III/1, Bucureti; p.223-224. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Op. cit., p.93.

Schimbrile intervenite n activitatea deputatului pe durata mandatului se aduc la cunotina Biroului permanent, n scris, n cel mult 10 zile de la data apariiei acestora. Cazurile de incompatibilitate vor fi trimise spre examinare Comisiei juridice, de disciplin i imuniti a Camerei Deputailor, care va ntocmi un raport. Propunerile comisiei se aprob de Camer cu votul majoritii membrilor si. Dac deputatul a fcut s nceteze cauza de incompatibilitate, dup sesizarea comisiei, se va lua act despre aceasta n procesul-verbal al edinei; asemenea cazuri nu se trec n raportul comisiei.

B. Imunitatea parlamentar Art. 69 din Constituie este formulat impropriu Imunitatea parlamentar, care, ca instituie tradiional a dreptului parlamentar, se prezint sub dou forme: lipsa rspunderii juridice i inviolabilitatea membrilor parlamentului. n art. 70 Constituia se refer, de fapt, la lipsa rspunderii juridice a deputailor i senatorilor. Pentru raiuni metodologice, nelegem s ne raportm la denumirea celor dou instituii folosit de Legiuitorul Constituant. Imunitatea parlamentar reglementat de art. 70 din Constituie i dezvoltat de regulamentele celor dou Camere este o pavz a deputailor i senatorilor mpotriva oricror ncercri ale puterii executive sau judectoreti de a-i intimida, amenina, sanciona pentru modul n care i exercit mandatul. Practic, imunitatea parlamentar acoper ntreaga activitate desfurat de deputai i senatori n exercitarea mandatului. n fapt, este vorba de o real inviolabilitate a deputailor i senatorilor. mpotriva acestora, executivul nu poate declana aciuni judiciare n materie penal sau contravenional dect cu ncuviinarea Camerei respective i dup consultarea acesteia. Potrivit art. 69 din Constituie, deputatul sau senatorul nu poate fi reinut, arestat, percheziionat sau trimis n judecat penal ori contravenional, fr ncuviinarea Camerei din care face parte, dup ascultarea sa. Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie. Textul constituional este completat cu prevederi cuprinse n regulamente. Astfel, Regulamentul Camerei Deputailor prevede c deputaii se bucur de imunitate parlamentar de la data eliberrii certificatului doveditor al alegerii, sub condiia validrii. Regulamentul Senatului nu prevede o asemenea dispoziie. Regulamentul Camerei Deputailor extinde protecia deputailor din momentul eliberrii certificatului constatator al alegerii, dei, pn la ntrunirea legal a Camerei Deputailor, ei nu i pot exercita mandatul. Aparent, ar exista o contradicie ntre rolul, scopul inviolabilitii i data de la care deputatul beneficiaz de imunitate. Astfel, pe de o parte, deputatul nu are dreptul s ndeplineasc acte, s desfoare activitate parlamentar, iar, pe de alt parte, este inviolabil. n realitate, Regulamentul Camerei Deputailor subliniaz o dat n plus importana excepional a mandatului de ales al poporului i cerina asigurrii unui maxim de libertate a acestuia n exercitarea atribuiilor parlamentare. n caz de infraciune flagrant, deputatul sau senatorul poate fi reinut i supus percheziiei. n acest caz, ministrul justiiei va informa nentrziat pe preedintele Camerei asupra reinerii i a percheziiei. n cazul n care constat c nu exist temei pentru reinere, Camera sesizat va dispune imediat revocarea acestei msuri. Cererea de reinere, arestare, percheziie sau privind posibilitatea trimiterii n judecat penal ori contravenional se adreseaz preedintelui Camerei de ctre ministrul justiiei. Preedintele Camerei aduce la cunotina deputailor cererea, n edin public, dup care o trimite de ndat Comisiei juridice, de disciplin i imuniti spre examinare, care va stabili dac exist motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotrrea comisiei se adopt prin votul majoritii membrilor comisiei. Votul este secret. Ministerul Justiiei va nainta comisiei respective toate documentele pe care aceasta le solicit; n caz de refuz, comisia va apela la Camera Deputailor. Raportul comisiei se supune, n termenul stabilit de Camer, dezbaterii i aprobrii acesteia. Camera Deputailor hotrte, prin vot secret, asupra cererii, cu majoritatea de dou treimi din numrul membrilor, iar Senatul, cu majoritatea de dou treimi din numrul senatorilor prezeni. Numai n caz de infraciune flagrant, deputatul sau senatorul poate fi reinut i supus percheziiei fr ncuviinarea prealabil a Camerei. Ministrul Justiiei va informa, nentrziat, pe preedintele acesteia, asupra reinerii i a percheziiei. Preedintele Camerei poate fi informat i pe alt cale. n cazul n care Camera Deputailor nu este ntrunit n edin, aceast competen revine Biroului permanent. Dispoziia de revocare a reinerii se execut de ndat, prin ministrul justiiei. Toate cererile privind ridicarea imunitii parlamentare se nscriu, cu prioritate, pe ordinea de zi. Msura revocrii reinerii dispus legislativ este o excepie de la principiul separaiei puterilor. ntr-adevr, reinerea este un act al puterii executive i este de esena principiului separaiei puterilor ca o putere s nu anuleze sau s suspende un act al altei puteri. Cu toate acestea, excepia este general admis.

n ceea ce privete ncuviinarea Camerelor, cerut de art.69, alin. l din Constituie, aceasta are exclusiv un coninut politic. Dezbaterile din camer n legtur cu ncuviinarea cererii de reinere, arestare, percheziie sau privind posibilitatea trimiterii deputatului sau senatorului n judecat penal ori contravenional nu au un coninut jurisdicional. Numai Curtea Suprem de Justiie, creia i revine competena de judecat, va stabili vinovia sau nevinovia parlamentarului n cauz. n practica noastr parlamentar au fost cazuri cnd unii deputai au declarat n Camer c renun la beneficiul imunitii parlamentare. n legtur cu acest aspect trebuie artat c regimul de imuniti este de ordine public, astfel nct parlamentarii nu pot ntreprinde demersuri sau declara c renun la imunitate. Numai Camera are dreptul de a decide n aceast materie. Astfel, cum este configurat n Constituie i regulamentele camerelor, imunitatea parlamentar n sistemul nostru constituional are urmtoarele caractere: a) imunitatea se refer la orice fapt penal sau contravenional comis de un parlamentar pentru care legea prevede procedura trimiterii n judecat, penal ori contravenional; b) imunitatea este temporar i ia natere din momentul eliberrii certificatului constatator al alegerii sub condiia validrii i dureaz pn la ntrunirea legal a viitoarelor Camere; c) imunitatea nu se refer la aciunile civile, deputatul sau senatorul putnd fi urmrit n justiie, ca orice cetean; d) imunitatea poate fi ridicat exclusiv de Camer; e) infraciunea flagrant modific regimul imunitii n sensul c reinerea i percheziia deputatului sau senatorului sunt posibile fr ncuviinarea Camerei; f) imunitatea nu nltur rspunderea penal sau contravenional a Parlamentului, ci prorog momentul declanrii procedurii de trimitere n judecat penal ori contravenional.

C. Independena opiniilor Art. 70 din Constituie - reluat i de cele dou regulamente prevede c deputaii i senatorii nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. Rolul acestor dispoziii este de a institui, aadar, o iresponsabilitate juridic a parlamentarilor pentru conduita lor ca alei ai poporului. Cteva concluzii se desprind din textul constituional enunat: a) este vorba de orice form de rspundere juridic, dar nu i disciplinar; b) obiectul iresponsabilitii juridice l constituie voturile sau opiniile politice, indiferent care ar fi modalitatea uzual de exprimare; c) Legiuitorul Constituant face trimitere la opiniile politice care au o legtur cu exercitarea mandatului; d) pentru orice alte opinii (estetice, artistice, literare etc.), parlamentarul este inut s rspund juridic, desigur cu respectarea art. 69 din Constituie i a dispoziiilor subsecvente din regulamente; e) n limitele domeniului n care opereaz, iresponsabilitatea este general i permanent, extinzndu-se i la perioada n care deputatul sau senatorul nu mai are aceast calitate. La adpostul iresponsabilitii juridice, deputaii i senatorii pot aciona liber n exercitarea mandatului, tiind c executivul nu i poate sanciona. Iresponsabilitatea juridic instituit de Constituant este absolut, dar este de presupus c abuzul de ctre aleii poporului n aceast materie poate atrage rspunderea lor disciplinar potrivit Regulamentului Camerei respective. Ca i inviolabilitatea parlamentar, iresponsabilitatea juridic este de ordine public. Prin urmare, deputatul sau senatorul nu poate renuna la ea. n aceast privin, Constituantul este categoric. Dac n ceea ce privete inviolabilitatea, aceasta poate fi ridicat cu ncuviinarea Camerei, iresponsabilitatea juridic opereaz automat, nici o autoritate public neavnd competen s o suspende sau s o anuleze.

D. Indemnizaia Deputaii i senatorii primesc o anumit indemnizaie lunar, precum i alte drepturi aferente sau faciliti care au scopul s le asigure independena financiar. Regulamentul fiecrei Camere prevede ns posibilitatea reinerilor din indemnizaia lunar n funcie de prezena parlamentarului la lucrrile acesteia. De asemenea, indemnizaia lunar se suspend pe durata excluderii temporare a deputatului sau senatorului de la un anumit numr de edine ale camerei respective.

n afara indemnizaiei, deputaii i senatorii beneficiaz de dreptul la concedii de odihn pe durata vacanelor parlamentare, ca i la concedii de boal sau pentru interese personale (cel mult 8 zile n timpul unei sesiuni).

3. Rspunderea disciplinar a deputailor i senatorilor

n Regulamentul fiecrei Camere sunt prevzute norme privind rspunderea disciplinar a parlamentarilor, inclusiv sanciunile ce li se pot aplica. Abaterile de la Regulamentul Camerei Deputailor atrag urmtoarele sanciuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de edine; e) interzicerea participrii 1a lucrrile Camerei pe timp de maximum 15 zile; f) excluderea temporar. Primele patru sanciuni se aplic de ctre preedintele Camerei, iar urmtoarele de ctre Camer, la propunerea preedintelui. n acest caz se va sesiza Comisia juridic, de disciplin i imuniti, care va prezenta un raport asupra cercetrii efectuate. La prima abatere de la regulament, preedintele Camerei avertizeaz deputatul n culp i-1 invit s respecte regulamentul. Deputaii care vor nesocoti avertismentul i invitaia preedintelui i vor continua s se abat de la regulament, precum i cei care, chiar pentru prima dat, ncalc n mod grav dispoziiile regulamentului vor fi chemai la ordine. Chemarea la ordine se nscrie n stenograma edinei. nainte de a chema la ordine un deputat, preedintele Camerei l invit s-i retrag sau s explice cuvntul care a generat incidente i care ar da loc la aplicarea sanciunii. Dac expresia ntrebuinat a fost retras sau regretat, ori dac explicaiile date sunt apreciate de preedinte ca satisfctoare, sanciunea nu se mai aplic. n cazul n care, dup chemarea la ordine, un deputat continu s se abat de la regulament, preedintele Camerei i va retrage cuvntul, iar dac persist, l va elimina din sal. n cazul unor abateri grave, svrite de un deputat n mod repetat, sau al unor abateri deosebit de grave, Camera Deputailor poate aplica sanciunea interzicerii participrii deputatului la lucrrile ei pe o perioad de maximum 15 zile sau poate hotr, la propunerea preedintelui, excluderea temporar a deputatului n culp. Gravitatea abaterilor va fi stabilit de Comisia juridic, de disciplin i imuniti, n cel mult 4 zile. Excluderea temporar poate varia de la o edin pn la maximum 30 de edine din aceeai sesiune. Aplicarea excluderii temporare are urmtoarele consecine: a) suspendarea indemnizaiei lunare pe timpul excluderii; b) suspendarea drepturilor ce in de calitatea de deputat, cu excepia imunitii; c) interzicerea participrii la lucrrile Camerei i ale comisiilor; d) interzicerea accesului n localul Camerei Deputailor. Excluderea se execut de ctre chestori i, n caz de opunere, cu ajutorul forei publice puse la dispoziia preedintelui Camerei. Pentru meninerea ordinii n edinele comisiilor, preedinii acestora au aceleai drepturi ca i preedintele Camerei i pot aplica sanciunile prevzute de Regulament. n cazul n care un deputat svrete abateri deosebit de grave, preedintele comisiei va suspenda edina i va aduce cazul la cunotina preedintelui Camerei, care l va supune Camerei Deputailor n vederea aplicrii sanciunilor regulamentare. Senatul i-a modificat Regulamentul adoptat prin Hotrrea nr. 16 din 30 iunie 1993260, prevznd reguli generale referitoare 1a deontologia parlamentar, precum i la abateri i sanciuni261. nclcarea dispoziiilor obligatorii privind ndatoririle senatorului, prevzute n Constituie i n Regulamentul Senatului, exercitarea abuziv a mandatului de senator, comportamentul injurios sau calomniator la adresa unui parlamentar sau a altui demnitar n edinele de plen, de comisii sau de birou, ori n afara acestora, dar cu privire la exercitarea mandatului de senator, constituie abatere de la deontologia parlamentar i se sancioneaz cu:
260
261

Monitorul Oficial nr. 178 din 27 iulie 1993. Hotrrea Senatului nr. 11 din 79 martie 1994 privind modificarea i completarea Regulamentului Senatului, n Monitorul Oficial nr. 87 din 4 aprilie 1994.

a) avertisment; b) chemarea la ordine; c) ndeprtarea din sal pe durata edinei; e) interzicerea de a participa la lucrrile Senatului pe o perioad de maximum 30 de zile calendaristice. De altfel, Senatul a adoptat o Hotrre special privind unele reguli ale polemicii parlamentare n vederea instituirii unui climat civilizat i a creterii eficienei dezbaterilor262. n dezbaterile politice i legislative, n interpelri ori ntrebri, precum i n orice alte luri de cuvnt, din consideraie reciproc i n spiritul bunelor tradiii naionale - se subliniaz n hotrre - vor fi respectate orientarea politic a celorlali vorbitori, dreptul la opinie i solemnitatea edinei. Este enunat cerina ca, n orice dezbatere, discuiile s se limiteze la date i argumente care sunt concludente n rezolvarea problemei ce face obiectul dezbaterii. Prile n polemic, n spiritul propriei ideologii, sunt ndreptite a folosi drept argumente fie teorii tiinifice, fie fapte sau date de natur a elucida problema discutat. Nici una dintre pri nu are dreptul s aduc n discuie drept argumente sau s se refere n mod jignitor la caracterul, temperamentul, aspectul fizic, trecutul personal, naionalitatea sau originea etnic a adversarului, deoarece acestea nu infirm i nici nu confirm validitatea celor susinute. Prile nu au dreptul s pun n discuie motivele care determin atitudinea i opinia adversarului, deoarece astfel de aspecte abat discuia de la problema n sine. Totodat, calificarea jignitoare a adversarului prin referire la concepia i mentalitatea lui, la categoria sau clasa social sau partidul din care face parte, ncalc regulile polemicii i demonstreaz lipsa de argumente i de putere de convingere, ct i lipsa de respect pentru cealalt parte. Preedintele Senatului sau preedintele de edin, dup caz, este dator ca, n cazurile nclcrii de ctre senatori a regulilor nscrise n articolele precedente, s aplice sanciunile prevzute n Regulamentul Senatului.

II. PREEDINTELE ROMNIEI 1. Locul instituiei prezideniale n echilibrarea puterilor n stat

Preedintele Romniei face parte din puterea executiv i ntrunete, n aceast calitate, prerogativele eseniale ale acestei puteri ce revin prin definiie efului statului. Ca model de organizare a puterii executive, Constituantul romn a instituionalizat modelul executivului bicefal sau dualist. Potrivit acestui model, puterea executiv este repartizat echilibrat ntre eful statului i guvern. ntre atribuiile acestei din urm autoriti publice i cele ale instituiei prezideniale exist demarcaii clare. i sub acest aspect, sunt unele deosebiri ntre regimul politic semiprezidenial din Romnia i cele din alte republici semiprezideniale. Deosebirile apar n legtur cu puterile constituionale ale preedintelui i premierului i cu raporturile ntre cele dou autoriti. Astfel, n unele republici semiprezi1 deniale, principalele prerogative executive revin Preedintelui republicii, iar n altele, primului-ministru . n sistemul constituional romnesc, instituia prezidenial i Guvernul au legitimiti diferite i provin din voine politice diferite. Astfel, Preedintele Romniei beneficiaz de o legitimitate popular, rezultat al alegerii sale direct de ctre corpul electoral - iar guvernul n ansamblul su este numit de eful statului pe baza votului de nvestitur acordat de Parlament.

Hotrrea Senatului nr. 10 din 23 martie 1994 privind unele reguli ale polemicii parlamentare, n Monitorul Oficial nr. 83 din 1 aprilie 1994 1 De pild, Preedintele Austriei are, potrivit Constituiei, latitudinea de a-l revoca pe primul-ministru (cancelar), pe cnd Preedintele Franei, dei Constituia nu i acord o asemenea prerogativ, a recurs la ea, declannd astfel un conflict ntre instituia preedinial i eful Guvernului. La 15 februarie 1993, Comitetul consultativ, instituit prin Decretul nr. 92-1247 din 2 decembrie 1992 pentru revizuirea Constituiei Franei. a remis Preedintelui Republicii un raport n care se propunea o departajare mai clar ntre puterile efului statului i cele ale primului-ministru. (A se vedea, n acest sens, Propositions pour une rvision de la Constitution, 15 fvrier, 1993. Documentation Franaise, Paris, 1993). Art. 194 din Constituia Portugaliei stabilete o rspundere politic a primului-ministru n faa Preedintelui.

262

Constituia Romniei confer Preedintelui, n calitatea pe care acesta o are ca ef al statului, patru funcii principale: funcia de reprezentare (art. 80, alin. 1); funcia de garant al independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii (art. 80, alin. 1); vegheaz la respectarea Constituiei (art. 80, alin. 2); funcia de mediere (art. 80, alin. 2). Preedintele Romniei este organul de vrf al puterii executive i n aceast calitate ocup demnitatea de ef al statului. Ca ef al statului, preedintele reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Dei Constituia nu face nici o meniune n acest sens, activitatea de reprezentare a statului romn de ctre preedinte se refer att la raporturile interne ale acestuia, ct i la relaiile internaionale ale Romniei. Aceast concluzie rezult, de altfel, din uzana constituional internaional. Preedintele exercit autoritatea statal la fel ca i alte autoriti publice cum ar fi, de pild, Parlamentul i Guvernul. Spre deosebire ns de aceste autoriti publice, preedintele personific autoritatea statal. Altfel spus, Preedintele Romniei - ca ef al statului - se identific cu statul romn. n practica politic intern i internaional a Romniei pot fi identificate diverse modaliti prin care preedintele reprezint pe plan intern i extern statul romn. Pe plan intern, putem meniona, n acest sens, de pild, promulgarea legilor, aciune prin care legea este nvestit cu formul executorie sau garantarea independenei rii. Pe plan extern, menionm acreditarea ambasadorilor, primirea scrisorilor de acreditare, semnarea unui acord internaional n numele Romniei . a. Evident, i Parlamentul sau Guvernul reprezint ntr-o form specific statul romn i se manifest ca atare. Mai mult, reprezentanii Guvernului pot semna n numele Romniei un acord internaional. Acest tip de reprezentare este ns inferior, ca importan, reprezentrii prezideniale. Parlamentul nu este nvestit cu prerogativa de a reprezenta statul romn, ci numai poporul, pe cnd Preedintele Romniei este nvestit cu aceast prerogativ n mod expres prin Constituie. La rndul su, Guvernul are o baz social restrns fa de baza social a instituiei prezideniale. Ne referim, n acest sens, la faptul c Preedintele Romniei este ales prin vot universal direct, Guvernul fiind n general expresia unui partid politic care i-a mprit voturile electoratului cu alte formaiuni politice. n calitate de ef al statului, Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Pentru a-i ndeplini rolul de garant al valorilor menionate, preedintele dispune de importante prerogative: prezideaz Consiliul Suprem de Aprare a rii; este comandantul suprem al forelor armate; poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate; instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen . a. Preedintele Romniei uzeaz de atribuiile sale de garant al independenei pentru a iniia, organiza sau conduce (din punct de vedere politic) actul de ripost mpotriva oricrui atentat provenind din interiorul sau din afara rii, prin care s-ar urmri afectarea independenei statale, dar i a independenei naiunii romne. Preedintele este, totodat, garantul unitii rii. Sintagma unitatea rii trebuie raportat, n special, la caracterul unitar al statului romn2. Din aceast perspectiv, orice aciune, indiferent de ce natur ar fi aceasta, prin care s-ar afecta caracterul unitar al statului romn ndreptete pe Preedintele Romniei s acioneze ca garant al unitii statului. Nu intereseaz dac atentatul s-ar produce din interiorul sau din afara rii. Nu are importan nici faptul c actul prin care se atenteaz mpotriva caracterului unitar al statului romn, este svrit de un partid politic, printr-un mijloc de informare n mas, de un grup de persoane sau de ctre o autoritate public central sau local. n cazul n care ar fi iniiat n afara rii, ar afecta i independena naional. Preedintele este n drept s aprecieze dac actul incriminat afecteaz sau nu, sau este de natur s afecteze unitatea statului. Unitatea rii poate avea, ns, nelesul de unitate a factorilor forelor politice i sociale care contribuie la dezvoltarea general a societii. Privit din aceast perspectiv, unitatea rii nu ar face, dup prerea noastr, obiectul unei aciuni a efului statului menite s o asigure. ntr-un astfel de caz, este vorba, mai degrab, de diversitatea forelor politice i sociale - caracteristice unei societi democratice, pluraliste - fiecare activnd potrivit propriului program pentru progresul general al statului i n concordan cu principiile nscrise n Constituia rii. Preedintele este i garantul integritii teritoriale a rii. n aceast calitate, preedintele acioneaz, prin excelen, n virtutea art.92 din Constituie: este comandant suprem al forelor armate i poate declara, n condiiile stipulate n alin.2 al art.92, mobilizarea general sau parial a forelor armate.

Cristian Ionescu, Rolul i funciile Preedintelui Romniei n sistemul constituional romnesc, Dreptul nr. 10/1996.

Alin.2 art.80 din Constituie nvestete pe Preedintele Romniei cu prerogativa de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n ceea ce privete respectarea Constituiei, menionm c prin acest concept se are n vedere ndatorirea general ce revine cetenilor romni, ca i autoritilor publice centrale i locale, partidelor politice, organismelor care desfoar activitate economic, organizaiilor de cult, organizaiilor neguvernamentale, sindicatelor, presei . a. de a respecta litera i spiritul Constituiei. Se observ c prerogativa prezidenial nscris n alin. 2 al art. 80 din Constituie acoper practic ntreaga via social. Nici o activitate social-uman desfurat n ar nu poate fi exclus de la atribuia prezidenial circumscris n exclusivitate la ndatorirea de a veghea asupra conformitii oricrui gen de activitate social-uman cu prevederile constituionale. Constituia nu folosete ns termenul de control prezidenial. Rezult, aadar, c Preedintele Romniei nu are competena de a exercita un control de constituionalitate a activitilor sociale. Numai dac, exercitndu-i prerogativele, constat un caz de nclcare a Constituiei, Preedintele are dreptul de a sesiza autoritile publice competente. ntr-o singur situaie, prevzut expres n Constituie, Preedintele acioneaz direct pentru a se sanciona derogarea de la coninutul Legii fundamentale: sesizarea Curii Constituionale privind constituionalitatea unei legi ce i s-a trimis de ctre Parlament n vederea promulgrii. Cererea Preedintelui adresat Parlamentului de a reexamina o lege ce i s-a transmis spre promulgare nu presupune, dup prerea noastr, neconstituionalitatea legii respective. Obieciile Preedintelui ar putea viza, de pild, erori de coninut sau de redactare ale legii. n literatura de specialitate s-a opinat c Preedintele ar putea interveni direct pentru a asigura respectarea normelor constituionale i prin mesaje adresate Parlamentului, prin participarea la edinele 3 Guvernului sau prin recurgerea la referendum . Fr ndoial, Preedintele poate folosi aceste ci pentru a asigura repunerea unui act n legalitate constituional, dar ele nu sunt exclusiv modaliti de a veghea ale efului statului la respectarea Constituiei. Preedintele vegheaz, totodat, i la buna funcionare a autoritilor publice. Atragem atenia c ne referim la toate autoritile publice centrale sau locale. Constituia nu precizeaz ce se nelege prin buna funcionare a autoritilor publice. Rezult, deci, c raportm acest termen la specificul fiecrei autoriti politice (instan judectoreasc, primar, guvern, prefect, minister, Curtea de Conturi, Consiliul local . a.) i la reglementrile legale n materie. Alin.2 al art.80 precizeaz c pentru a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. n ceea ce ne privete, considerm c funcia de mediere, care presupune activitate de arbitraj, inclusiv concesii reciproce ntre prile aflate n divergen, corespunde prerogativei prezideniale de a veghea la buna funcionare a autoritilor publice. Medierea este ns total nepotrivit restabilirii legalitii constituionale, aciune ce exclude orice fel de compromis sau concesii i presupune intervenia direct, prompt a Parlamentului n cazul n care Curtea Constituional ar decide c sesizarea Preedintelui privind neconstituionalitatea unei legi este corect. Dup prerea noastr, funcia de mediere a Preedintelui nu poate avea ca scop asigurarea respectrii Constituiei. Medierea ntre puterile statului se refer n mod clar la arbitrarea unui conflict ntre cele trei puteri constituionale. Ca mediator sau arbitru, preedintele este imparial. Imparialitatea preedintelui este facilitat i de faptul c acesta nu este membru al vreunui partid politic.

2. Alegerea Preedintelui Romniei

De vreme ce opiunea pentru forma de guvernmnt republican s-a fcut prin Decretul-Lege nr. 2/1989, Constituantul din 1991 a preluat aceast opiune, pe care a i consacrat-o n art. l, alin.2 din Constituie. Legiuitorul Constituant a optat ns pentru modelul republicii prezideniale, n ceea ce privete desemnarea Preedintelui. Acest mod de desemnare a efului statului prin sufragiu universal direct a fost utilizat i n alegerile prezideniale din mai 1990. Opiunea pentru modalitatea de alegere direct a Preedintelui Romniei se explic i prin voina Legiuitorului Constituant de a nu lsa desemnarea efului statului la latitudinea jocului politic al partidelor reprezentate n Parlament. n cazul cnd un partid politic ar avea o majoritate confortabil n Parlament, el ar impune un preedinte care ar fi ulterior legat prin servitui de partidul ce 1-a impus la conducerea statului. ntr-un asemenea caz, Preedintele nu ar mai putea s ndeplineasc cu imparialitate
3

Constituia Romniei comentat i adnotat, Monitorul Oficial, Bucureti, 1992.

prerogativele de arbitru ntre forele politice i sociale. Potrivit art.81, alin. l din Constituie i art. l din Legea nr. 69/1992, preedintele se alege prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Sufragiul universal direct ofer efului statului o legitimitate popular care l face egal din punct de vedere reprezentativ cu Parlamentul. Pentru Romnia, care a trecut de la sistemul partidului unic la pluralism - fr a avea i o experien a soluionrii divergenelor ntre partidele politice i o practic parlamentar bazat pe pluripartidism -, desemnarea Preedintelui prin votul direct este benefic. Ct privete caracterizarea regimului nostru politic prin prisma modului de desemnare a efului statului, acesta este, aa cum am artat deja, semiprezidenial. Facem ns precizarea c, spre deosebire de alte state care au statornicit acest model - n special Frana -, n Romnia, Parlamentul cumuleaz o for considerabil, n timp ce Preedintele, din punct de vedere al prerogativelor ce i s-au conferit, are aproximativ puterile preedintelui unei republici parlamentare. La alegerile prezideniale se pot prezenta candidai propui de partide i formaiuni politice sau candidai independeni. Legea nr.69/1992 prevede c partidele i formaiunile politice pot propune, fie separat, fie mpreun, numai cte un singur candidat. Legea pentru alegerea Preedintelui Romniei cere ca fiecare candidatur s fie susinut de cel puin 100000 de alegtori. Propunerile de candidai se depun la Biroul Electoral Central, cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor. Legea nr.69/1992 prevede n art.10 c nu pot candida persoanele care la data depunerii candidaturii nu ndeplinesc condiiile stabilite de art.35 din Constituie pentru a fi alese sau care au fost alese anterior de dou ori ca Preedinte al Romniei. Nu pot, deci, candida: persoanele care nu au dreptul de vot; persoanele care nu au numai cetenia romn i domiciliul n ar; persoanele crora le este interzis asocierea n partide politice (judectorii Curii Constituionale, Avocaii Poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic); persoanele care nu au mplinit, pn la ziua alegerilor inclusiv, vrsta de 35 de ani; persoanele care au ndeplinit anterior depunerii candidaturii dou mandate prezideniale. Aceste impedimente legale sunt de ordine public. Ca atare, sunt imperative i de strict interpretare. Legiuitorul Constituant a consacrat pentru sistemul de alegere al Preedintelui sufragiul cu dou tururi de scrutin. Potrivit art.81, alin.3, este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale. n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin la care particip primii doi candidai ce au obinut n primul tur cel mai mare numr de voturi, valabil exprimate pe ntreaga ar. Confirmarea acestui numr se face de Curtea Constituional prin aducerea la cunotin public a prenumelui i numelui celor doi candidai care vor participa la cel de-al doilea tur de scrutin i a zilei votrii. Pentru a fi declarat ales n al doilea tur, oricare dintre candidai trebuie s obin majoritatea relativ, fiind suficient, prin urmare, i un vot n plus fa de cele obinute de cellalt. Constituia precizeaz n art.81, alin.4 c nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect cel mult dou mandate, care pot fi succesive. Aceast dispoziie urmeaz a fi corelat i cu art.10 din Legea nr.69/1992 pentru alegerea Preedintelui Romniei, potrivit cruia n alegerile prezideniale nu pot candida persoanele care, la data depunerii candidaturii, au fost alese anterior, de dou ori, ca Preedinte al Romniei. n legtur cu aceste prevederi, Curtea Constituional a hotrt c ele se analizeaz i se interpreteaz ncepnd cu situaiile care vor aprea dup intrarea n vigoare a Constituiei, adic dup data de 8 decembrie 1991, data aprobrii sale prin referendum. Motivarea hotrrii Curii se bazeaz pe principiul neretroactivitii legilor, consacrat n art.15 alin.2 din Constituie. n opinia Curii Constituionale, textul art.81, alin.4 din Constituie, potrivit cruia nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate, acestea putnd fi i succesive, i gsete aplicarea numai pentru viitor4. De asemenea, Curtea Constituional a apreciat c ntre funcia de Preedinte al Romniei, funcie instituit prin Decretul-Lege nr.92/1990, i funcia de preedinte al Consiliului Frontului Salvrii Naionale sau al Consiliului Provizoriu de Uniune Naional 5 nu este similitudine . Art.82, alin. l din Constituie prevede c rezultatul alegerilor pentru funcia de preedinte este validat de Curtea Constituional. ntr-adevr, art.144 lit. d prevede c acest organism vegheaz la respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatele sufragiului. De fapt, potrivit art.2, alin.2 din Legea nr.69/1992 pentru alegerea Preedintelui Romniei, Curtea Constituional vegheaz la respectarea, n ntreaga ar, a prevederilor legale referitoare la alegeri
Curtea Constituional. Culegere de decizii i hotrri, 1992-1993, Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p.400. A se vedea i Hotrrea Curii Constituionale nr. 1 din 8 septembrie 1996, Monitorul Oficial' nr.213 din 9 septembrie 1996. 5 Ibidem.
4

i confirm rezultatele votului6. Curtea Constituional este mputernicit, potrivit art.24 din Legea nr.69/1992, s anuleze alegerile n cazul n care votarea i stabilirea rezultatelor au avut loc prin fraud de natur s modifice atribuirea mandatului sau, dup caz, ordinea candidailor care pot participa la al doilea tur de scrutin. n aceast situaie, Curtea va dispune repetarea turului de scrutin n a treia duminic de la data anulrii alegerilor. Cererea de anulare a alegerilor se poate face de partidele, formaiunile politice i candidaii care au participat la alegeri, n termen de cel mult 3 zile de la nchiderea votrii. Cererea trebuie motivat i nsoit de dovezile pe care se ntemeiaz. Potrivit aceluiai text, cererea poate fi admis numai dac cel care a sesizat nu este implicat n producerea fraudei. Soluionarea cererii de ctre Curtea Constituional se face pn la data prevzut de lege pentru aducerea la cunotin public a rezultatelor alegerilor. n termen de 24 de ore de la validarea rezultatului alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei de ctre Curtea Constituional, cele dou Camere sunt convocate de preedinii acestora pentru depunerea jurmntului de ctre candidatul a crui alegere a fost validat. Depunerea jurmntului se consemneaz ntr-o declaraie a Parlamentului, prin care acesta ia act de nceperea exercitrii mandatului Preedintelui Romniei. Potrivit uzanei, preedintele a crui alegere a fost validat de Curtea Constituional pstreaz aceast calitate pn la depunerea jurmntului n faa Parlamentului de ctre preedintele nou ales. 3. Durata mandatului prezidenial Potrivit art.83, alin. l i art.82, alin.2 din Constituie, mandatul Preedintelui Romniei este de patru ani i se exercit de la data depunerii jurmntului preedintelui ales n faa celor dou Camere ntrunite n edin comun. Pn la aceast dat, continu s-i exercite atribuiile Preedintele n exerciiu. Pentru raiuni practice, Constituia stabilete c mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Este clar c att starea de rzboi, ct i catastrofa sunt de natur a mpiedica organizarea alegerilor prezideniale. Se nelege c, dup ncetarea strii de rzboi i a efectelor catastrofei, se vor organiza noi alegeri prezideniale. Mandatul Preedintelui Romniei nceteaz nainte de termen n caz de demisie, demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor i n caz de deces. n toate aceste situaii intervine vacana funciei. Competena de a constata existena situaiilor ce duc la vacana funciei preediniale revine, potrivit art. 114 lit. e) din Constituie, Curii Constituionale, care va comunica cele constatate Parlamentului i Guvernului n vederea organizrii alegerilor pentru un nou preedinte. Pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele ales, interimatul funciei prezideniale se asigur n ordine de preedintele Senatului, sau de preedintele Camerei Deputailor. Interimatul se asigur, potrivit art.97, alin. l din Constituie i dac Preedintele este suspendat din funcie sau dac se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile. Pe durata interimatului, Preedintele interimar nu poate ndeplini atribuiile prevzute n art.88-90 din Constituie: nu poate adresa Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, nu poate dizolva forul legislativ i nu poate cere poporului si exprime prin referendum voina cu privire la probleme de interes naional.

4. Incompatibilitatea funciei prezideniale cu orice alt funcie public i privat

Importana funciei preediniale impune ca preedintele s i se consacre ntru totul, fr a mai fi legat de o alt funcie public sau privat. Nu este vorba de prevenirea unui conflict de interese ntre funcia de preedinte i o anumit funcie public sau privat, ci de faptul c Preedintele Romniei, fiind arbitru ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, trebuie s fie imparial i independent. n felul acesta, preedintele va putea adopta o poziie pe deplin obiectiv fa de toate prile aflate n conflict. Textul constituional se refer la trei categorii de incompatibiliti: a) incompatibilitatea ntre funcia de Preedinte al Romniei i calitatea de membru al vreunui partid politic; b) incompatibilitatea cu orice alt funcie public, indiferent care ar fi domeniul n care s-ar exercita aceasta i natura funciei; c) incompatibilitatea cu orice funcie privat. n ceea ce privete primul gen de incompatibilitate, menionm c Legiuitorul Constituant a voit s detaeze pe Preedintele Romniei de partizanatul politic. Aceast problem ar cpta proporii sociale grave n condiiile introducerii pluralismului politic fr o practic parlamentar
6

Cristian Ionescu, Competena i actele Curii Constituionale, Studii de drept romnesc, nr. 1-2/1996.

corespunztoare anterioar. Un preedinte al republicii care ar fi n acelai timp i membrul unui partid politic ar crea suspiciuni c sprijin acel partid sau c l favorizeaz n detrimentul altora. Se nelege c persoana care candideaz pentru funcia de Preedinte i a fost declarat aleas va fi obligat s se retrag din partidul respectiv. Problema este cnd? n lumina prevederilor constituionale, rezult c Preedintele ales trebuie s renune public la calitatea sa de membru al unui partid politic pn n momentul depunerii jurmntului. Validarea mandatului su de ctre Curtea Constituional nu pune n discuie calitatea sa de membru al unui partid politic. n spea evocat mai sus, candidatul la funcia de Preedinte, al crui mandat a fost validat, poate pstra calitatea de membru al unui partid, dar nu ulterior depunerii jurmntului. Cu alte cuvinte, calitatea de membru al unui partid politic nu este un motiv de invalidare. n cazul n care Preedintele ales i menine n mod secret calitatea de membru al unui partid politic, el poate fi, dup prerea noastr, suspendat din funcie n condiiile art. 95 din Constituie. Preedintele n exerciiu poate candida concomitent att pentru un nou mandat, ct i pentru un nou mandat de deputat sau senator. n cazul n care ar obine dou mandate, este obligat, potrivit art. 34, alin. 3 din Legea nr. 68/1992, s opteze, pn la data validrii mandatului de parlamentar, pentru acesta ori pentru funcia de preedinte. n ceea ce privete al doilea gen de incompatibilitate, conceptul de funcie public este cel dat de dreptul administrativ: o funcie n aparatul de stat central sau local implicnd exercitarea autoritii de stat. Al treilea gen de incompatibilitate privete funciile private. Ca i n privina funciilor publice, Legiuitorul Constituant a prevzut o interdicie la fel de absolut. Preedintele Romniei nu poate exercita nici o funcie privat, indiferent care ar fi natura acesteia sau domeniul de activitate. Aceast incompatibilitate nu mpiedic, ns, persoana aleas Preedinte al Romniei s desfoare ocazional activiti artistice, publicistice sau de cercetare tiinific, care ar presupune i valorificarea rezultatelor acestora.

5. Regimul imunitilor prezideniale

Constituia Romniei consacr i un regim de protecie de tip parlamentar a preedintelui. Astfel, potrivit art. 84, alin. 2 din Constituie, acesta se bucur de imunitate i de neresponsabilitate juridic pentru opiniile politice exprimate n timpul i n legtur cu exercitarea mandatului su. Constituia face astfel trimitere expres la regimul juridic al independenei opiniilor, aplicabil membrilor parlamentului. Se poate observa c art. 84 din Constituie comprim ntr-un singur text regimul juridic general al imunitii: inviolabilitatea i lipsa rspunderii juridice pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. Considerm c aceast tehnic legislativ s-ar fi impus i n ceea ce privete art. 69 i 70 din Constituie. n ceea ce privete coninutul imunitii Preedintelui Romniei, Constituia nu este - i nici nu trebuie s fie - la fel de precis ca n privina parlamentarilor. Regula general instituit de Constituant este imunitatea, care are caracter permanent. Excepia de la regula general a imunitii o constituie instituia juridic a suspendrii Preedintelui Romniei, potrivit art. 95 din Constituie, precum i punerea sub acuzare a acestuia, potrivit art. 84, alin. 3 din Constituie. Imunitatea nu echivaleaz, dup prerea noastr, cu exonerarea de rspundere pe plan politic a efului statului pentru modul n care i exercit atribuiile ce i revin n funcia pe care o ocup. Evident, Preedintele Romniei nu poate fi reinut, arestat, percheziionat sau trimis n judecat penal pentru fapte svrite n legtur cu prerogativele prezideniale. Avem n vedere acele fapte i acte prin care se materializeaz atribuiile prezideniale, care sunt compatibile cu rolul i funciile preedintelui. Dimpotriv, nclcarea acestor prerogative ridic problema rspunderii efului statului n funcie de natura i gravitatea faptelor ce i se imput. n ceea ce privete aplicabilitatea n cazul Preedintelui Romniei a prevederilor art. 70 din Constituie, lucrurile sunt foarte clare: eful statului nu poate fi tras la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului prezidenial. O asemenea lips de rspundere juridic a Preedintelui, circumstaniat exclusiv la opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului ncredinat de popor, pune ns o problem practic: Preedintele Romniei poate fi audiat ntr-o Comisie parlamentar n legtur cu evenimente, fapte despre care acesta i-a exprimat opiniile politice? Dup prerea noastr, preedintele nu poate fi audiat n cadrul unor astfel de organisme parlamentare, ntruct Preedintele Romniei excede controlului parlamentar exercitat de comisiile Camerelor n virtutea art. 110 din Constituie. eful statului poate da ns explicaii privind faptele ce i se imput, Parlamentului.

6. Rspunderea politic i penal a Preedintelui Romniei

Constituia Romniei aprobat prin referendum n 1991 a instituit, deopotriv, o rspundere politic i juridic a Preedintelui. Suportul constituional al rspunderii politice a Preedintelui Romniei este art. 95, alin. 1 din Constituie, potrivit cruia n cazul svririi unor fapte grave care ncalc prevederile Constituiei, eful statului poate fi suspendat din funcie de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. Rspunderea politic a Preedintelui Romniei cuprinde, practic, dou faze distincte: rspunderea politic propriu-zis, pe care eful statului i-o asum n condiiile art. 95, alin. 1 din Constituie fa de Camera Deputailor i Senat i rspunderea fa de popor, concretizat n referendumul organizat pentru demiterea Preedintelui. Atragem atenia c cele dou faze, dei distincte, se presupun una pe alta. Ele sunt, deci, cumulative. Constituia nu prevede natura faptelor a cror comitere ar atrage declanarea procedurii de suspendare a efului statului. Constituantul a precizat doar c ar fi vorba de fapte grave, prin care Preedintele Romniei ncalc prevederile Constituiei. Gravitatea faptelor va fi apreciat de iniiatorii procedurii de suspendare i n cazul declanrii acesteia de ctre cele dou Camere. Propunerea de suspendare din funcia de Preedinte poate fi iniiat, potrivit art. 95, alin. 1 din Constituie, de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotina Preedintelui. Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului prevede n art. 66, alin. 1 c propunerea de suspendare se depune concomitent la birourile permanente ale Camerelor Parlamentului. Constituia recunoate dreptul efului statului de a da Parlamentului explicaii cu privire la faptele ce i se imput. Aceste explicaii pot fi verbale sau scrise. De asemenea, explicaiile pot fi prezentate personal de preedinte sau transmise de acesta celor dou Camere legislative. Preedintele care conduce edina comun, dup prezentarea propunerii de suspendare din funcie i ascultarea explicaiilor Preedintelui Romniei, consult deputaii i senatorii dac datele existente sunt eficiente pentru a fi sesizat Curtea Constituional sau dac este necesar constituirea unei comisii comune de anchet. Hotrrea se ia cu majoritatea voturilor din numrul total al deputailor i senatorilor. n cazul n care s-a hotrt constituirea unei comisii comune de anchet, raportul ntocmit de aceasta se trimite, prin grija preedinilor celor dou Camere, Curii Constituionale spre consultare, n termen de 3 zile de la data depunerii raportului. n cazul n care s-a apreciat c datele sunt suficiente, propunerea de suspendare, nsoit de informaiile necesare i dovezile pe care le ntemeiaz, se trimite imediat, de ctre preedintele care a condus edina comun, Curii Constituionale spre consultare, menionndu-se i termenul pn la care aceasta trebuie s se pronune. Dac membrii celor dou Camere decid c nu este necesar constituirea unei astfel de comisii, propunerea de suspendare se nainteaz Curii Constituionale n vederea emiterii de ctre aceasta a avizului consultativ n legtur cu propunerea de suspendare. Avizul cu privire la suspendarea din funcie se emite, potrivit Legii nr. 47/1992 pentru organizarea i funcionarea Curii Constituionale, de plenul acesteia cu votul majoritii judectorilor. Preedintele va fi ncunotinat asupra datei fixate de Curtea Constituional pentru dezbatere i poate da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. n termen de 24 de ore de la primirea avizului Curii Constituionale, Camerele Parlamentului se ntrunesc n edin comun pentru a hotr asupra propunerii de suspendare din funcie. La dezbateri este invitat i Preedintele Romniei, cruia i se va da cuvntul, la cererea sa, oricnd n timpul dezbaterilor, pentru a da explicaii asupra faptelor ce i se imput. Hotrrea se adopt cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Votul este secret, prin bile. Hotrrea adoptat de Parlament n cadrul procedurii de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei se comunic acestuia, n termen de 48 de ore, sub semntura preedinilor celor dou Camere. Dac propunerea de suspendare din funcie a fost aprobat, hotrrea se trimite i Guvernului n vederea iniierii proiectului de lege privind organizarea i desfurarea referendumului pentru demiterea Preedintelui. n cazul aprobrii propunerii de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei, urmeaz s se declaneze procedura de instituire a interimatului funciei prezideniale. Suspendarea Preedintelui Romniei nu constituie o cauz a instituirii vacanei prezideniale, ntruct aceasta intervine n cazurile strict prevzute de art. 96 din Constituie: demisie; demitere din funcie; imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor; deces. Autoritatea public competent s constate existena mprejurrilor care justific interimatul este Curtea Constituional. Potrivit Legii nr. 47/1992 pentru organizarea i funcionarea Curii Constituionale, cererea pentru constatarea acestor mprejurri se face de preedintele care a condus lucrrile edinei comune a celor dou Camere ale Parlamentului, pe baza hotrrii adoptate de ele n

edin comun. Constatarea mprejurrilor respective se face de plenul Curii Constituionale cu votul majoritii judectorilor. Dac, n urma referendumului organizat n temeiul art. 95, alin. 3 din Constituie, Preedintele Romniei este demis, se instituie vacana funciei, urmnd ca n termen de trei luni de la instituire, guvernul s organizeze alegeri pentru un nou preedinte. Procedural, este esenial s se instituie vacana ntruct numai astfel este posibil organizarea noilor alegeri prezideniale. Interimatul funciei nu poate continua, dei, practic, funciile preediniale vor fi exercitate potrivit art. 97 din Constituie. n afara rspunderii politice a Preedintelui Romniei, Constituia a prevzut i o rspundere juridic (penal) a acestuia. Alineatul final al art. 84 consacr procedura de impeachement, care const n punerea sub acuzare a preedintelui pentru nalt trdare. Constituia nu definete coninutul acesteia. nalt trdare a fost echivalat cu cea mai grav nclcare a jurmntului i intereselor poporului i rii n exerciiul atribuiilor prezideniale. Spre deosebire de Constituia S.U.A., care a formulat pentru prima oar o asemenea procedur, Constituia Romniei nu precizeaz procedura de iniiere a punerii sub acuzare a Preedintelui. Aceast procedur este inclus n regulamentul edinelor comune ale celor dou Camere. Procedura de punere sub acuzare a Preedintelui Romniei se declaneaz pe baza unei cereri semnate de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor. Cererea trebuie s cuprind descrierea faptelor care i sunt imputate i ncadrarea lor juridic. Dup primirea cererii de ctre Birourile permanente, acestea vor informa nentrziat Preedintele Romniei asupra cererii de punere sub acuzare. n cadrul edinei comune a celor dou Camere, preedintele care conduce edina aduce la cunotin deputailor i senatorilor coninutul cererii de punere sub acuzare i procedeaz la constituirea unei comisii de anchet, care, n termenul hotrt n edina comun, prezint un raport asupra celor constatate. n termen de 48 de ore de la depunerea raportului comisiei de anchet la Birourile permanente, Camerele Parlamentului se ntrunesc n edin comun pentru examinarea i dezbaterea acestuia. Dup ncheierea dezbaterilor, propunerea comisiei de anchet se supune votului secret prin bile. Dac se hotrte punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei, Parlamentul, sub semntura preedinilor celor dou Camere, solicit imediat procurorului general s sesizeze, potrivit legii, Curtea Suprem de Justiie. n tot cursul procedurii de punere sub acuzare, Preedintele Romniei este n drept s se apere. Pe data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare pronunat de Curtea Suprem de Justiie, Preedintele este demis de drept i urmeaz s se declaneze procedura de instituire a vacanei prezideniale. Ca i n cazul referendumului prevzut n art. 95, alin. 3 din Constituie, este posibil ca instana suprem s constate nevinovia preedintelui. ntr-o asemenea situaie ipotetic, n tcerea Constituantului, considerm c preedintele exercit n continuare mandatul ncredinat de popor. n fond, preedintele beneficiaz de principiul prezumiei de nevinovie. Observm cu uurin c nu exist n Constituie nici un text expres care s reglementeze statutul Preedintelui Romniei ntre momentul aprobrii propunerii de punere sub acuzare i data rmnerii definitive a hotrrii Curii Supreme de Justiie de respingere a acuzaiei sau de condamnare. ntr-o atare situaie, considerm totui c se poate aplica art. 97, alin. 1 din Constituie, care sugereaz o imposibilitate temporar a preedintelui de a-i ndeplini atribuiile. n ceea ce privete rspunderea preedintelui interimar, Constituia prevede n art. 98 c dac persoana care asigur interimatul funciei de Preedinte al Romniei svrete fapte grave, prin care se ncalc prevederile Constituiei, se aplic art. 95 i 97 din Legea fundamental. Nu se prevede ns ce se ntmpl dac preedintele interimar ar comite fapte ce ar cdea sub incidena art. 84 alin. 3 din Constituie. O asemenea omisiune nu poate fi interpretat, ns, dup prerea noastr, ca exonerarea preedintelui interimar de rspundere penal.

7. Atribuiile Preedintelui Romniei

ntruct exercitarea atribuiilor Preedintelui Romniei trebuie s se desfoare ntr-un cadru organizatoric legal, prin Legea nr. 47/1994, modificat prin O.U.G. nr. 1/2001, s-a prevzut organizarea i funcionarea administraiei prezideniale ca instituie public cu personalitate juridic7. Potrivit art. 1, alin. 2 din Lege, prin Preedinia Romniei se neleg serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale.

Legea nr. 47/1994 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, Monitorul Oficial nr. 175 din 11 iunie 1994.

nelegerea mai clar a atribuiilor preediniale presupune clasificarea acestora potrivit anumitor criterii. Unii autori folosesc drept criteriu condiiile de exercitare a atribuiilor respective8. Potrivit acestui criteriu, atribuiile Preedintelui Romniei pot fi clasificate n dou mari categorii: a) atribuii pentru exercitarea crora actele sau faptele Preedintelui sunt supuse unor condiii exterioare (aprobarea Parlamentului, contrasemnarea decretelor emise de eful statului, consultarea cu alte organisme sociale); b) atribuii pentru exercitarea crora actele sau faptele Preedintelui nu sunt supuse nici unei condiii exterioare. 9 Ali autori clasific atribuiile Preedintelui dup criteriile coninutului acestor atribuii . Potrivit criteriului menionat, distingem: a) atribuii privind legiferarea; b) atribuii privind organizarea i funcionarea puterilor publice; c) atribuii privind alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice; d) atribuii n domeniul aprrii rii i asigurrii ordinii publice; e) atribuii n domeniul politicii externe; f) alte atribuii. Aceast clasificare are pe lng suportul doctrinar i un suport formal constnd n diferite texte constituionale ce grupeaz, ele nsele, unele atribuii ale efului statului n funcie de domeniul n care 10 acestea se exercit . n ceea ce ne privete, ne raliem clasificrii atribuiilor prezideniale n funcie de regimul lor 11 juridic . A. Atribuii pentru exercitarea crora Preedintele coopereaz cu alte autoriti publice a) Atribuii prevzute de Constituie, care implic aprobarea sau consultarea Parlamentului: - declararea, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate. n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui de mobilizare se pune n aplicare imediat, fiind supus ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92, alin. 2); - instituirea strii de asediu, sau a strii de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti. n acest caz, aprobarea Parlamentului este ulterioar adoptrii msurii respective (art. 93, alin. l ); - cere poporului, dup consultarea Parlamentului, s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional (art. 90); b) atribuii care necesit contrasemnarea actelor emise de Preedinte de ctre primul-ministru: - ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern i le supune spre ratificare Parlamentului; - la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 92, alin. 2); - declararea cu aprobarea Parlamentului a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate (art. 92, alin. 2); - ia msuri pentru respingerea agresiunii armate mpotriva rii (art. 92, alin. 3); - confer decoraii i titluri de onoare (art. 94 lit. a); - acord graierea individual (art. 94 lit. d). Contrasemnarea decretelor prin care Preedintele Romniei exercit atribuiile respective este o condiie de valabilitate a acestora. De asemenea, prin contrasemnarea decretelor de ctre primul-ministru, Guvernul i asum rspunderea politic pentru coninutul lor. c) atribuii a cror exercitare implic conlucrarea direct a Preedintelui Romniei cu alte autoriti publice: - desemnarea unui candidat pentru funcia de prim-ministru (art. 85, alin. l); - numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament (art. 85, alin. 1); - revoc i numete la propunerea primului-ministru pe unii membri ai Guvernului (art. 85, alin. 2); - dizolv Parlamentul (art. 89, alin. 1); - iniiaz revizuirea Constituiei (art. 146, alin. 1 ) . a. B. Atribuii constituionale pentru exercitarea crora preedintele nu solicit concursul altor autoriti publice - cere convocarea n sesiune extraordinar a Camerei Deputailor i Senatului (art. 63, alin. 2); - adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii (art. 88); - promulg legile votate de Parlament (art. 77, alin. 1 i 3);
8

Ion Deleanu, Op. cit.; p.219. Ioan Muraru, Op. cit., p.219. 10 A se vedea, de pild, art. 91 i art. 92 din Constituia Romniei. 11 Ion Deleanu, Op. cit., p.219-225.
9

- cere reexaminarea legii, nainte de promulgare (art. 77, alin. 2); - numete trei judectori ai Curii Constituionale (art. 140, alin. 2) . a.

8. Actele Preedintelui Romniei

n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete. Acestea pot avea caracter normativ sau pot fi individuale. De pild, decretul prezidenial prin care se declar mobilizarea parial sau general a forelor armate sau decretul prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgen ar avea caracter normativ. Decretul prin care, de pild, se confer decoraii sau prin care se acord gradul de general ori prin care Preedintele numete n funcii publice are caracter individual. n afar de decrete - care sunt acte juridice - Preedintele poate ntocmi acte politice (declaraii, apeluri, mesaje). Aceste acte nu produc efecte juridice. Aa cum am vzut deja, unele decrete emise de Preedintele Romniei trebuie contrasemnate de primul-ministru, care angajeaz astfel rspunderea Guvernului pentru coninutul i efectele acestora. Constituia prevede n art. 99, alin. 1 c decretele prezideniale se public n Monitorul Oficial, nepublicarea atrgnd inexistena actului juridic respectiv. n ceea ce privete mesajele, acestea au ca suport constituional fie art. 88 din Constituie, potrivit cruia Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, fie art. 92, alin. 3. n primul caz, mesajul este un act politic prin care eful statului adreseaz Parlamentului opiniile sale privind principalele probleme politice ale naiunii. Dei Constituia circumscrie coninutul acestor mesaje la probleme politice, credem c Preedintele Romniei se poate referi i la probleme de natur economic, social . a. ntrebri recapitulative: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Cum are loc alegerea Parlamentului Romniei? Prezentai organizarea Parlamentului Romniei. Categorii de acte ale Parlamentului Romniei. Categorii de protecii ale mandatului parlamentar. Tipuri de sanciuni aplicate parlamentarilor. Care este locul i rolul Preedintelui n echilibrarea puterilor n stat? Care sunt incompatibilitile funciei prezideniale? Prezentai atribuiile Preedintelui Romniei.

PARTEA A VII-A. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA CURII CONSTITUIONALE

Dup parcurgerea acestei teme, vei nva urmtoarele:

1. Poziia Curii Constituionale de garant al supremaiei constituiei; caracterul independent al Curii fa de toate celelalte autoriti publice. 2. Obligaiile judectorilor Curii Constituionale. 3.Actele supuse controlului Curii Constituionale.

I. LOCUL I ROLUL CURII CONSTITUIONALE N SISTEMUL ORGANELOR PUTERII DE STAT

Adunarea Constituant aleas n mai 1990 a trebuit s opteze ntre controlul jurisdicional al constituionalitii legilor i controlul politic al acestora, fiecare dintre ele avnd avantajele i dezavantajele sale. n final, Legiuitorul Constituant a optat pentru un tip de control al constituionalitii legilor exercitat de o autoritate public politico-jurisdicional, special instituit pentru acest scop. Aceast autoritate public este Curtea Constituional, care ca i alte autoriti, cum ar fi Curtea de Conturi, Curtea Suprem de Justiie .a., are un statut constituional, ntruct principiile sale de organizare sunt stabilite de Constituie. Caracterul politic al controlului const, n primul rnd, n procedura de desemnare a candidailor la funcia de judector constituional i de alegere a ase dintre acetia de ctre cele dou camere ale parlamentului. Chiar i n privina celorlali trei judectori desemnai (numii) de Preedintele Romniei, este evident manifestarea unei voine politice, cu toate c eful statului nu exprim - prin actul de numire - voina unei formaiuni politice legitimate electoral. Se poate considera c att reprezentanii naiunii ntrunii n cele dou camere legislative, ct i Preedintele Romniei, numind pe cei nou judectori constituionali, exprim, prin reprezentare, voina politic a cetenilor privind numirea acestora. Caracterul politic al jurisdiciei constituionale rezult, de asemenea, din coninutul politic al normelor fundamentale a cror garantare este asigurat prin efectuarea controlului. n fine, unele atribuii conferite acestei autoriti cum sunt de pild, aprecierea constituionalitii unui partid politic, avizul pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei ntresc caracterul politic al autoritii publice nvestite cu soluionarea contenciosului constituional. Caracterul jurisdicional rezult, nainte de toate, din procedura de verificare a constituionalitii unei dispoziii legale, din statutul judectorilor, din modul de organizare i funcionare al autoritii publice respective. Procedura jurisdicional de soluionare a sesizrilor privind constituionalitatea unor prevederi legale (art.144 lit. a i c) sau regulamentare (art.144 lit. b) are un caracter contencios. Acesta rezult din adversitatea sau, altfel spus, din caracterul contradictoriu al poziiei autoritii publice, ale crei acte sau prevederi legale adoptate de aceasta sunt considerate de iniiatorii sesizrii Curii ca fiind neconstituionale, pe de o parte, i susinerile acestora, pe de alt parte. Dup cum se poate observa din economia dispoziiilor cuprinse n art.144 din Constituie, Curtea Constituional are, pe lng prerogative de control constituional, i alte atribuii care vizeaz, fr ndoial, asigurarea supremaiei normelor constituionale n domenii de activitate de interes social i politic deosebit cum ar fi procedura de alegere a Preedintelui Romniei, procedura de suspendare din funcie a acestuia, exercitarea de ctre ceteni a dreptului de iniiativ legislativ, revizuirea Constituiei, contestarea constituionalitii unui partid politic. Atribuirea acestor prerogative Curii Constituionale se explic, n primul rnd, prin caracterul ei independent fa de toate celelalte autoriti publice i prin poziia Curii de garant a1 supremaiei Constituiei, consfinite de art.l alin.3 din Legea nr.47/1992.

Curtea Constituional nu face parte din sistemul celor trei puteri n stat, fiind independent fa de acestea. Faptul c judectorii Curii sunt numii de puterea legislativ i de puterea executiv (Preedintele Romniei) nu creeaz un raport de subordonare a Curii fa de acestea. Locul Curii Constituionale n ansamblul organizrii puterilor n stat este stabilit de art. l, alin.2 din Legea nr.47/1992, potrivit cruia Curtea Constituional este independent fa de orice alt autoritate public i se supune numai Constituiei i legii sale organice. Ca autoritate public, Curtea se situeaz n afara celor trei puteri, fr a se constitui, desigur, ntr-o putere aparte, supraordonat. Configurnd locul i rolul Curii Constituionale, Legea fundamental a rii i-a stabilit n mod expres domeniul sau sfera de activitate i i-a conferit atribuii precise. n felul acesta, Constituia a delimitat sfera de aciune (jurisdicia) a Curii Constituionale de domeniul de activitate conferit celorlalte autoriti publice. Legea organic a Curii Constituionale a ntrit aceast delimitare, preciznd n art. l, alin.3 c scopul Curii este garantarea supremaiei Constituiei. Acest scop, pe care Curtea l nfptuiete n condiii de exclusivitate, nu se intersecteaz cu atribuia Preedintelui Romniei prevzut n art.80, alin.2 din Constituie, potrivit creia eful statului vegheaz la respectarea Legii fundamentale. Comparnd cele dou texte legale, vom observa diferena ntre ele. n timp ce Legea nr.4/1992 se refer la garantarea supremaiei Constituiei, art.80, alin.2 din Constituie se refer doar la aciunea de a veghea la respectarea acesteia. Tot astfel, nu exist nici o suprapunere ntre art. l, alin.3 din Legea nr.47/1992 i art.l50, alin.2 din Constituie, potrivit cruia Consiliul Legislativ este competent, pentru o anumit perioad stabilit de Legea fundamental, s examineze conformitatea legislaiei n vigoare cu textele Legii fundamentale, cu alte cuvinte s aprecieze caracterul lor constituional. Curtea Constituional se compune din 9 judectori numii pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau nnoit. Trei judectori sunt numii de Camera Deputailor, trei de Senat i trei de Preedintele Romniei. O treime din numrul judectorilor se nnoiete din trei n trei ani. Candidaii la funcia de judector al Curii Constituionale trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute n art.l41 din Constituie: a) s aib pregtire juridic superioar; b) s aib o nalt competen profesional; c) s aib o vechime de cel puin 18 ani n activitatea juridic sau n nvmntul juridic superior263. Fiecare Camer a Parlamentului numete, cu votul majoritii membrilor si, la propunerea Biroului permanent i pe baza recomandrii Comisiei juridice, n calitate de judector, persoana care a ntrunit cel mai mare numr de voturi. Candidaturile se depun la comisia juridic a fiecrei Camere de grupurile parlamentare sau de deputai ori senatori. Fiecare candidat este audiat att de comisie, ct i de plenul Camerei respective. Curtea Constituional i desfoar activitatea n plen. n cadrul plenului, deciziile sunt luate n prezena a cel puin 2/3 din numrul judectorilor Curii. Plenul Curii ndeplinete atribuiile conferite acesteia care pot fi realizate numai prin cerere adoptat cu votul majoritii judectorilor. De asemenea, plenul este competent s ia orice msur necesar pentru buna desfurare a activitii Curii Constituionale. edinele plenului se convoac de preedintele Curii, din proprie iniiativ, sau la cererea altui judector. Plenul Curii este att organ de jurisdicie constituional, ct i organ care asigur buna desfurare a activitii Curii Constituionale. Curtea Constituional are un preedinte ales prin vot secret pentru o perioad de trei ani, cu majoritatea voturilor judectorilor. Alegerea se desfoar n termen de 5 zile de la nnoirea Curii. n vederea alegerii, fiecare grup de judectori numii, separat de cele dou Camere legislative, respectiv de Preedintele Romniei, desemneaz cte un candidat pentru funcia de preedinte al Curii. Alegerea se desfoar, la nevoie, prin dou tururi de scrutin. Dac la primul tur de scrutin nici unul dintre candidai nu ntrunete majoritatea voturilor, se desfoar al doilea tur de scrutin ntre primii doi clasai sau trai la sori, dac toi candidaii obin sau au obinut n primul tur acelai numr de voturi (cte trei voturi). Operaiunile de alegere a preedintelui sunt conduse de judectorul cel mai n vrst. n caz de vacan a funciei, se alege un preedinte pn la ncheierea perioadei de 3 ani.

Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Op.cit. p.11-12; Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, vol.II, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p.376-383.

263

II. STATUTUL JUDECTORILOR CURII CONSTITUIONALE Potrivit art.141 din Constituie, judectorii Curii Constituionale trebuie s aib, aa cum s-a artat, pregtire juridic superioar, nalt competen profesional i o vechime de cel puin 18 ani n activitatea juridic sau n nvmntul juridic superior. Aceste cerine se justific, n primul rnd, prin poziia Curii Constituionale i prin prerogativele pe care le ofer Legea fundamental. Garantarea supremaiei Constituiei, aprecierea concordanei ntre textul legal i dispoziiile constituionale presupun o nalt pregtire de specialitate n toate ramurile sistemului de drept. Pentru a se ntri statutul de independen al judectorilor, Legea organic a Curii Constituionale prevede c funcia de judector este incompatibil cu oricare alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul juridic superior. Numirea judectorilor se poate face numai cu acordul prealabil, exprimat n scris, al candidatului. n cazul n care acesta ocup o funcie incompatibil cu aceea de judector al Curii Constituionale sau face parte dintr-un partid politic, acordul trebuie s cuprind angajamentul su de a demisiona, la data numirii, din acea funcie sau din partidul politic al crui membru este. Judectorii Curii Constituionale vor depune, n faa Preedintelui Romniei i a preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, un jurmnt de credin. Jurmntul se depune individual, iar judectorii Curii i vor exercita funcia de la data depunerii jurmntului. Nedepunerea jurmntului mpiedic exercitarea atribuiilor de judector al Curii Constituionale. Potrivit Legii nr.47/1992, judectorii Curii Constituionale sunt obligai: a) s-i ndeplineasc funcia ncredinat cu imparialitate i n respectul Constituiei; b) s pstreze secretul deliberrilor i al voturilor i s nu ia poziie public sau s dea consultaii n probleme de competena Curii Constituionale; c) n adoptarea actelor Curii Constituionale s-i exprime votul afirmativ sau negativ, abinerea de la vot nefiind permis; d) s comunice preedintelui Curii Constituionale orice activitate care ar putea atrage incompatibilitatea cu mandatul pe care l exercit; e) s nu permit folosirea funciei pe care o ndeplinesc n scop de reclam comercial sau propagand de orice fel; f) s se abin de la orice activitate sau manifestare contrar independenei i demnitii funciei lor. Judectorii rspund disciplinar pentru nclcarea cu vinovie a acestor ndatoriri. Stabilirea abaterilor disciplinare ale judectorilor, a sanciunilor i a modului de aplicare a acestora este de competena exclusiv a plenului Curii Constituionale. Pornirea aciunii disciplinare mpotriva acestora se poate face numai pe baza unei sesizri scrise i semnate, care va fi examinat de o comisie de cercetare disciplinar numit de preedintele Curii Constituionale i format din trei judectori. Dac sesizarea privete pe preedintele Curii Constituionale, desemnarea membrilor comisiei revine plenului Curii prin tragere la sori. Ascultarea celui nvinuit n faa comisiei de cercetare disciplinar este obligatorie. n cazul n care comisia consider c sesizarea este ntemeiat, ea va ntocmi un raport care, mpreun cu ntreg dosarul cauzei, se nainteaz plenului Curii. Dac comisia consider c sesizarea este nentemeiat, cauza se claseaz. Plenul Curii Constituionale poate aplica judectorilor, n funcie de gravitatea abaterii, urmtoarele sanciuni disciplinare: mustrare, avertisment sever; ncetarea mandatului de judector al Curii. Ca nali demnitari n stat, judectorii beneficiaz de un regim special de imunitate. Astfel, judectorii Curii Constituionale nu pot fi arestai sau trimii n judecat penal ori contravenional dect cu aprobarea Biroului permanent al Camerei Deputailor, a Biroului permanent al Senatului, sau a Preedintelui Romniei, dup caz, i la cererea procurorului general. Competena de judecat, pentru infraciunile svrite de judectorii Curii Constituionale, aparine Curii Supreme de Justiie, Secia penal. De la data trimiterii n

judecat penal, judectorul Curii Constituionale este suspendat de drept din funcia sa. n caz de condamnare definitiv, el este exclus de drept, iar n caz de achitare, suspendarea nceteaz. Potrivit Legii organice a Curii Constituionale, mandatul de judector nceteaz: a) la expirarea termenului pentru care a fost numit sau n caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de excludere de drept, ori de deces; b) n situaiile de incompatibilitate sau de imposibilitate a exercitrii funciei de judector mai mult de 6 luni; c) n cazul n care este membru al vreunui partid politic sau are, alturi de cetenia romn, o alt cetenie, ori nu are domiciliul n ar; d) ca urmare a nclcrii grave a obligaiilor prevzute n art.41 din Legea nr.47/1992, sau pentru nclcarea grav a obligaiilor ce i revin potrivit Legii nr.47/1992. Constatarea ncetrii mandatului se face de preedintele Curii Constituionale dac motivul este expirarea ncetrii termenului pentru care a fost numit, iar n celelalte cazuri, ncetarea mandatului se hotrte n plen, cu votul majoritii judectorilor Curii. Cu 3 luni nainte de expirarea mandatului fiecrui judector, preedintele Curii Constituionale sesizeaz pe preedintele Camerei Parlamentului care a numit judectorul sau, dup caz, pe Preedintele Romniei, solicitndu-i s numeasc un altul n locul lui; numirea trebuie efectuat cu cel puin o lun nainte de ncetarea mandatului judectorului predecesor. n cazul n care mandatul a ncetat nainte de expirarea duratei pentru care judectorul a fost numit, iar perioada rmas depete 6 luni, preedintele va sesiza autoritatea public competent, n termen de cel mult 3 zile de la data ncetrii mandatului n vederea numirii unui nou judector. Mandatul judectorului astfel numit nceteaz la expirarea duratei mandatului pe care l-a avut judectorul nlocuit. Dac perioada pentru care a fost astfel numit noul judector este mai mic de 3 ani, acesta va putea fi numit, la rennoirea Curii Constituionale, pentru un mandat complet de 9 ani. III. COMPETENA CURII CONSTITUIONALE Competena Curii Constituionale este configurat n art.144 din Constituie, ale crei prevederi sunt dezvoltate de Legea nr.47/1992. Din lectura textelor care stabilesc atribuiile Curii rezult c n competena acesteia intr, pe lng controlul propriu-zis al unor acte ale Parlamentului i Guvernului ori ale unor iniiative legislative exercitate de ceteni, i verificarea constituionalitii unor proceduri care nu au legtur cu procesul legislativ. Din analiza textelor constituionale referitoare la competena Curii Constituionale rezult c aceast autoritate public jurisdicional exercit un control de legalitate i nu unul de oportunitate. Curtea Constituional statueaz numai asupra problemelor de drept. Ca atare, n soluionarea cauzelor ce i-au fost remise potrivit art.144 din Constituie, Curtea Constituional trebuie s se limiteze la verificarea conformitii constituionale a dispoziiilor legale despre a cror neconstituionalitate a fost sesizat. Curtea nu ar fi, de pild, competent s se pronune asupra necesitii sociale a reglementrii sau a implicrilor sale care nu sunt de natur juridic. n ceea ce privete actele supuse controlului de constituionalitate, prevzute de Legea fundamental, acestea sunt: legile adoptate de Parlament, att nainte de promulgare, ct i cele intrate n vigoare; regulamentele celor dou Camere legislative, ordonanele Guvernului, iniiativele de revizuire a Constituiei, indiferent de iniiator i iniiativele legislative prezentate de ceteni.

1. Controlul constituionalitii legilor nainte de promulgare (controlul anterior)

Curtea Constituional se pronun asupra constituionalitii legilor, nainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou

Camere, a Guvernului, a Curii Supreme de Justiie, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori. n vederea exercitrii dreptului de sesizare a Curii Constituionale, cu 5 zile nainte de a fi trimis spre promulgare, legea se comunic Guvernului i Curii Supreme de Justiie i se depune la secretarul general de la Camera Deputailor i de la Senat. n cazul n care legea a fost adoptat n procedur de urgen, termenul este de dou zile. Data la care legea a fost depus la secretarii generali ai Camerelor Parlamentului se aduce la cunotin n plenul fiecrei Camere n termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea i comunicarea se fac numai n zilele n care Camerele Parlamentului lucreaz n plen. Sesizarea fcut de parlamentari se trimite Curii Constituionale n ziua primirii ei de secretarul general de la Camera respectiv. n cazul sesizrii Curii Constituionale de ctre unul dintre preedinii celor dou Camere ale Parlamentului, de parlamentari, de guvern sau de Curtea Suprem de Justiie, Preedintele Curii Constituionale va comunica Preedintelui Romniei sesizarea primit n ziua nregistrrii. Dac sesizarea s-a fcut de Preedintele Romniei, de parlamentari sau de Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional o va comunica, n 24 de ore de la nregistrare, preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului i Guvernului, preciznd i data cnd vor avea loc dezbaterile. Pn la data dezbaterilor, preedinii celor dou Camere ale Parlamentului i Guvernul pot prezenta, n scris, punctul lor de vedere. Punctul de vedere al Guvernului se prezint numai sub semntura primului-ministru. Dezbaterea are loc n plenul Curii Constituionale, cu participarea judectorilor Curii, pe baza sesizrii, a documentelor i a punctelor de vedere primite, att asupra prevederilor menionate n sesizare, ct i asupra celor de care, n mod necesar i evident, nu pot fi disociate. Decizia se pronun, n urma deliberrii, cu votul majoritii judectorilor i se comunic Preedintelui Romniei. Decizia prin care se constat neconstituionalitatea legii se comunic i preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, n scopul deschiderii procedurii prevzute de art.l45, alin. l din Constituie. Potrivit acestui text, n cazurile de neconstituionalitate constatate de Curte, legea respectiv se trimite spre reexaminare Parlamentului, ceea ce echivaleaz cu un veto suspensiv. Dac Parlamentul adopt legea n aceeai form, dar cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere, obiecia de neconstituionalitate este nlturat, iar promulgarea devine obligatorie. Termenul de promulgare este, n acest caz, cel prevzut de art.77, alin.(3) din Constituie, adic de 10 zile de la primirea de ctre Preedintele Romniei a legii, dup ce legea a fost reexaminat de Parlament. Dispoziiile prevzute n art.145, alin.1 din Constituie nu pot restrnge dreptul Preedintelui Romniei de a contesta constituionalitatea legii respective. Este n afara logicii constituionale s privezi indirect pe eful statului de dreptul de a-i exercita o prerogativ stabilit prin Constituie. Dreptul constituional al Preedintelui Romniei de a sesiza Curtea, potrivit art.l44 lit. a) din Constituie, curge de la data primirii legii adoptate de Parlament spre promulgare, indiferent care ar fi termenul de promulgare - de 20 de zile sau de 10 zile. Dac Legiuitorul Constituant ar fi intenionat s restrng posibilitatea Preedintelui de a-i exercita dreptul de veto, nu ar mai fi stabilit n art.77, alin.3 din Constituie termenul de 10 zile, ci ar fi prevzut un termen foarte scurt, necesar operaiunii tehnice de emitere a decretului de promulgare. Rezult c Legiuitorul Constituant a recunoscut Preedintelui Romniei un termen de reflecie n vederea exercitrii dreptului de veto, numai c termenul respectiv este mai redus dect cel prevzut n art. 77, alin. l din Constituie. 2. Controlul constituionalitii regulamentelor Parlamentului

Curtea Constituional se pronun asupra constituionalitii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori. Controlul constituionalitii regulamentelor Parlamentului este un control posterior. Acest control poate fi

declanat dup ce regulamentul respectiv a fost publicat n Monitorul Oficial, adic dup ce este pus n aplicare. Aceast concluzie nu rezult expres din textul art.144 lit. b) din Constituie, dar este o consecin logic ce decurge din condiia de validare a regulamentelor: publicarea acestora n Monitorul Oficial. n cazul n care sesizarea se face de parlamentari, aceasta se trimite Curii Constituionale de secretarul general al Camerei din care acetia fac parte, n ziua depunerii, iar Curtea Constituional o va comunica, n termen de 24 de ore de la nregistrare, preedinilor celor dou Camere, cu precizarea datei cnd va avea loc dezbaterea. Pn la data dezbaterii, preedinii Camerelor pot comunica punctul de vedere al Birourilor permanente. Dezbaterea are loc n plenul Curii Constituionale, pe baza sesizrii i a punctelor de vedere primite. Decizia se pronun cu votul majoritii judectorilor Curii i se aduce la cunotina Camerei al crei regulament a fost dezbtut. Dac prin decizie se constat neconstituionalitatea unor dispoziii ale regulamentelor respective, Camera sesizat va examina aceste dispoziii, pentru punerea lor de acord cu prevederile Constituiei. Se poate observa cu uurin c, dac n cazul deciziilor Curii privind neconstituionalitatea unei legi nainte de a fi promulgat de Preedintele Romniei, obiecia de neconstituionalitate poate fi nlturat de Parlament prin votul a dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere, n cazul regulamentelor, decizia Curii de neconstituionalitate a unor prevederi cuprinse n acestea este definitiv, dispoziiile respective nemaiputnd fi aplicate. Curtea Constituional nu este ns competent s se pronune asupra actelor de aplicare a regulamentelor parlamentare. Astfel, de pild, Curtea Constituional nu exercit controlul asupra hotrrii de invalidare a unui mandat sau asupra hotrrii de ridicare a imunitii parlamentare. 3. Soluionarea excepiei de neconstituionalitate (controlul posterior)

Curtea Constituional hotrte asupra excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti privind neconstituionalitatea legilor i a ordonanelor. Dac n cursul judecii, instana din oficiu, sau una dintre pri invoc neconstituionalitatea unei prevederi dintr-o lege sau ordonan, de care depinde judecarea cauzei, excepia ridicat se trimite Curii Constituionale, spre a se pronuna asupra constituionalitii acelei prevederi. Dei Constituia se refer, n art.144 lit.c), la neconstituionalitatea legilor i ordonanelor, prin aceasta se au n vedere dispoziii legale distincte cuprinse n cele dou categorii de acte normative. n acest sens, Legea nr.47/1992 precizeaz c este vorba de prevederi dintr-o lege sau ordonan de care depinde judecarea cauzei n procesul aflat pe rolul unei instane judectoreti. Ca atare, prile sau instana din oficiu nu ar putea s ridice excepia de neconstituionalitate a unei legi sau a unei ordonane n ansamblul ei, ci doar a acelor prevederi socotite neconstituionale de care depinde judecarea cauzei i la care magistratul urmeaz s se raporteze n soluionarea litigiului. Din ntreaga economie a Legii nr.47/1992 i din logica art.144 lit c) din Constituie rezult competena Curii Constituionale de a hotr asupra excepiilor de neconstituionalitate, inclusiv asupra relevanei sau nerelevanei dispoziiilor legale a cror neconstituionalitate este contestat. Nu pot face obiectul excepiei de neconstituionalitate prevederile legale a cror constituionalitate a fost stabilit de Curtea Constituional prin controlul prealabil. Sesizarea Curii Constituionale se dispune de instana n faa creia s-a ridicat excepia de neconstituionalitate printr-o ncheiere. ncheierea va cuprinde punctele de vedere ale prilor pentru susinerea sau combaterea excepiei i opinia instanei asupra excepiei i va fi nsoit de dovezile depuse de pri. n cazurile n care excepia a fost ridicat din oficiu de instan, ncheierea trebuie motivat, ea cuprinznd i susinerile prilor, precum i dovezile necesare. n perioada soluionrii excepiei de neconstituionalitate, instana poate dispune, prin ncheiere motivat suspendarea judecii. ncheierea este supus recursului n termen de 5 zile de la data pronunrii.

Decizia prin care se constat neconstituionalitatea unei legi sau a unei ordonane constituie temei legal pentru rejudecarea cauzei, la cererea prii care a invocat excepia de neconstituionalitate ntr-un proces civil. n procesele penale, decizia de neconstituionalitate constituie temei legal pentru rejudecarea cauzelor n care condamnarea s-a pronunat pe baza prevederii legale declarate ca neconstituional. 4. Respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei Curtea Constituional vegheaz la respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatele sufragiului n condiiile prevzute de legea pentru alegerea Preedintelui Romniei. Atribuiile Curii Constituionale au ca obiect verificarea legalitii procedurii de alegere a Preedintelui Romniei, inclusiv soluionarea contestaiilor diferitelor operaiuni electorale ntreprinse de autoritile competente. n ceea ce privete confirmarea rezultatelor sufragiului, Curtea Constituional se limiteaz doar la confirmarea rezultatelor anunate de Biroul Electoral Central. 5. Judecarea contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic n cadrul competenelor sale, Curtea Constituional decide i asupra contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic. Contestaia poate fi formulat de preedintele uneia dintre Camerele Parlamentului sau de guvern. Preedintele Camerei poate formula contestaia numai pe baza unei hotrri adoptate de Camera respectiv cu votul majoritii membrilor si. Contestaia trebuie motivat i va fi nsoit de dovezile pe care se ntemeiaz. Pentru soluionarea contestaiei, preedintele Curii Constituionale va desemna un judector ca raportor, obligat s o comunice, mpreun cu actele doveditoare, partidului politic la care se refer contestaia, precizndu-i acestuia data pn la care poate depune un memoriu n aprare, nsoit de dovezile corespunztoare. Contestaia se judec de plenul Curii Constituionale, cu citarea contestatorului, a partidului politic a crui constituionalitate este contestat i a Ministerului Public, pe baza raportului prezentat de judectorul desemnat n acest scop i a probelor administrate, iar decizia se pronun cu votul majoritii judectorilor Curii. Camera Parlamentului care a depus contestaia poate fi reprezentat de persoana desemnat de aceasta, iar guvernul, de Ministerul Justiiei. Partidul politic poate fi reprezentat i prin avocat cu drept de a pleda n faa Curii Supreme de Justiie. Decizia Curii Constituionale nu este supus nici unei ci de atac i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Partidele politice pot fi declarate neconstituionale n cazurile prevzute de art.37, alin.2 din Constituie. Decizia de admitere a contestaiei se comunic Tribunalului municipiului Bucureti, pentru radierea partidului politic neconstituional din evidena partidelor politice legal constituite.

6. Emiterea avizului pentru suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei Curtea Constituional d aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei. Pentru aceasta, propunerea de suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei, mpreun cu dovezile pe care se ntemeiaz, se trimit n copie Curii Constituionale de ctre preedintele care a condus edina comun a celor dou Camere. Primind cererea, Preedintele Curii Constituionale, va desemna 3 judectori ca raportori, cte unul dintre judectorii numii de Camera Deputailor, Senat i Preedintele Romniei, care vor efectua toate investigaiile necesare. Avizul cu privire la suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei se emite de plenul Curii Constituionale, cu votul majoritii judectorilor Curii, pe baza dezbaterii raportului prezentat de cei 3 judectori desemnai n acest scop, a propunerii de suspendare, a dovezilor i a

investigaiilor fcute. Preedintele Romniei va fi ncunotinat asupra datei fixate pentru dezbatere i poate da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. De asemenea, avizul Curii Constituionale se comunic preedinilor celor dou Camere i Preedintelui Romniei. 7. Constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei Curtea Constituional constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunic cele constatate Parlamentului i Guvernului. Vacana funciei de Preedinte al Romniei se constat la cererea preedintelui uneia dintre Camerele Parlamentului sau a preedintelui interimar care exercit atribuiile Preedintelui Romniei n perioada ct acesta este suspendat din funcie. n cazul n care Preedintele Romniei a fost suspendat din funcie, cererea pentru constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul se face de preedintele ce a condus lucrrile edinei comune a celor dou Camere ale Parlamentului, pe baza hotrrii adoptate n edina comun. Dac interimatul funciei de Preedinte al Romniei se datoreaz imposibilitii temporare de a-i exercita atribuiile, cererea se face de Preedintele Romniei sau de preedintele uneia dintre Camerele Parlamentului. Cererea pentru constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul funciei de Preedinte al Romniei va fi nsoit de dovezile necesare, iar constatarea acestor mprejurri se face de plenul Curii Constituionale, cu votul majoritii judectorilor. 8. Competena Curii Constituionale privind revizuirea Constituiei nainte de sesizarea Parlamentului pentru iniierea procedurii legislative de revizuire a Constituiei, proiectul de lege sau propunerea legislativ se depune la Curtea Constituional, care este obligat, n termen de 10 zile, s se pronune asupra constituionalitii sale. Decizia Curii Constituionale se pronun n plen, cu votul a dou treimi din judectorii acesteia, i se comunic celor ce au iniiat proiectul de lege sau propunerea legislativ ori, dup caz, reprezentantului acestora. Decizia se public n Monitorul Oficial al Romniei. Proiectul de lege, sau propunerea legislativ, poate fi prezentat Parlamentului numai mpreun cu decizia Curii Constituionale. 9. Alte atribuii ale Curii Constituionale Potrivit Constituiei, Curtea Constituional este competent s vegheze la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia. Procedura respectiv va fi, desigur, prevzut n legea pentru organizarea referendumului. De asemenea, Curtea Constituional verific ndeplinirea condiiilor pentru exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni. IV. ACTELE CURII CONSTITUIONALE n exercitarea atribuiilor sale, Curtea Constituional adopt decizii, hotrri i emite avize. Constituia stabilete ns n ce situaii Curtea adopt decizii i hotrri i, respectiv, emite avize. Singurul text constituional care se refer la actele Curii este art.145 lit.b), potrivit cruia deciziile Curii Constituionale sunt obligatorii i au putere numai pentru viitor. Deciziile Curii se public n Monitorul Oficial al Romniei. Din formularea constituional ar rezulta - printr-o interpretare restrictiv - c singurele acte pronunate de Curtea Constituional ar fi deciziile. Vom observa ns c Legiuitorul Constituant folosete expresii diferite pentru exercitarea atribuiilor Curii. Astfel, n exercitarea atribuiilor prevzute n art.144 lit. a) i b) din Constituie, Curtea se pronun iar n exercitarea atribuiilor prevzute n art.144 lit.c) i i), hotrte. Tot astfel, Curtea Constituional d aviz consultativ (art.144 lit. f). Pentru exercitarea atribuiilor conferite de art. 144 lit. d), e) i h),

Constituia nu ofer nici un indiciu n ceea ce privete natura actelor n care ar urma s se concretizeze atribuiile respective ale Curii Constituionale. Fa de textele constituionale, legea nr.47/1992 prevede c, potrivit competenei stabilite n art.l44 din Constituie, Curtea pronun decizii, hotrri i emite decizii. Curtea Constituional adopt decizii n cazurile n care: a) se pronun asupra constituionalitii legilor, nainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a Guvernului, a Curii Supreme de Justiie, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori. b) se pronun, din oficiu, asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei; c) se pronun asupra constituionalitii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori. d) hotrte asupra excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti privind neconstituionalitatea legilor i a ordonanelor; e) hotrte asupra contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic. Hotrrile se adopt n cazurile n care Curtea Constituional: a) vegheaz 1a respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatele sufragiului; b) constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunic cele constatate Parlamentului i Guvernului; c) vegheaz la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia; d) verific ndeplinirea condiiilor pentru exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni. Avize consultative ale Curii Constituionale se emit numai pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei. Legea organic a Curii Constituionale precizeaz c deciziile i hotrrile acesteia se pronun n numele legii. Din aceast formulare rezult caracterul jurisdicional al celor dou categorii de acte pronunate de Curtea Constituional. ntrebri recapitulative: 1. Tipuri de control constituional. 2. Care sunt obligaiile judectorilor Curii Constituionale? 3. Prezentai competenele Curii Constituionale.

Bibliografie: 1. Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1973; 2. Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor n stat, Editura tiinific, Bucureti, 1994 3. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti 1995; 4. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996; 5. Jean Touchard, Histoire des ides politiques, vol.Ii II, PUF, Paris, 1978; 6. Marcel Prelot, George Lescuyer, Histoire des ides politiques, Dalloz, Paris, 1992; 7. Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980; 8. Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Masson, 1983; 9. Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Trgu Mure, 1993;