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condiciones sodo-histricas el surgimiento de las

experiencias de violencia poltica ms intensas de la historia


de la Cul es differentia specifica de los sistema'>
dominacin autoril:;;ria que se fueron imponiendo en el Conol
partir de mediados de los '601 Cmo entender -en contra
principales previsiones de las ciencias sociales- la aparicin de
tongados ciclos de exclusin poltica y econmica en las regiones
ms industrializadas de Amrica del Sur? Qu sectores sociale;
ganaron cules perdieron con estos ciclos?
En El Estado Burocrtico entre 1974
Ypublicado en ofrece la
iluminadora Su
engarza aootamiento historlco de la
industrializadn sustitu1i';l,
y la emergencia de un
represiva del sector :)opular
Lo que enbre era
que las el destino la
pudieran entender una socieda<ii por la
dcadas despus sin lugar a dudas. un texto clsico.
porque labr el conteptualcon que las
posteriores se a17jproblema del autoritarismo
noamericano, sino porqile difcil
se trata de hacer inteligibles 10$ problemas y alcances de nuestro
presente democrtico.
TICO
TRIUNFOS,
DERROTAS!I!
'CRISIS
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GUILLERMO O'DONNELL
EL ESTADO BUROCRATICO
AUTORITARIO
Triunfos, derrotas y crisis
Editorial de Belgrano
Primera edicin: 1982
Segunda edicin: 1996
1996 by Fundacin Editorial de Belgrano, Avda. Federico Lacroze 1959, (1426) Bue-
nos Aires, Repblica Argentina, Telfonos: 772-4014118 775-8788.
Printed and made in Argentina. Hecho e impreso en la Repblica Argentina
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1996 by Fundacin Editorial de Belgrano.
PREFACIO A LA NUEVA EDICIN
En la Introduccin cuento la accidentada historia de este libro. Esta
sera una curiosa historia si no fuera porque el proceso de investigar y
escribir este libro (y, por cierto, el no poder publicarlo por varios aos)
fue parte, claro que infinitesimal, de las tormentas que arrasaron nuestro
pas en la dcada del '7p y comienzos del' 80.
terica, ellib.rocomienza con el golpe
de Estad()dejuniod(;j266 y terl111Cl COn los prolegmenos de la im-
p{antacin. clf?. un. Estacl()!zllrgc.rti co-autori tario,
golpe de marzo de 1976, mucho ms cruel socialmente destructivo
el de 1966. Pero las races directas de reDresin v des-
qq!l: .
Como cuento en lq,;Introduccin, empec este libro en 1974 y lo
termin afines de 1976, pocos meses despus del golpe de ese mio. Es
un libr,g nacido de la desesperacin y la rabia que, un poco para mi
sorpresa, he revivido intensamente al escribir este Prefacio. No es f-
cil narrar, ni recordar, los pasos que conducen al despeadero de su
propio pas, ni detectar un encadenamiento de hechos y decisiones que,
hacia el final de la historia narrada en este libro, pareci conducir a
todos, casi como en una tragedia griega, al amargo final con que, en el
Captulo X, termino el libro.
Independientemente de mis aciertos y desaciertos en narrarla, sta
es una historia importante: est fresca en la memoria de muchos, ha
producido vctimas que no deben ser olvidadas y dolores que no han
GUILLERMO 'DONNELL PREFACIO A LA NUEVA EDICIN
libro. en desacuerdo con
sos hicimos demasiado poco para rebatirlos y para iJnped(r
a que conducan -que en su momento esos intentos hubieran sido
o no efectivos no alcanza excusar esos silencios.
Una segunda leccin importante, que se conecta cercanamente con
es la del horror absoluto, la profunda deshumanizacin
resultante de ser abarcado y penetrado por la violencia,
ejecutor, como vctima, cOlno espectador (hubo meses, como comento
en el libro, en los cuales cada da la televisin y los diarios inform.aban
de hechos horribles) o, simple pero tambin
consecuencia.del ms o
atenazador, de quien se siente una posible vctima
La violencia sistemtica por razones polticas ha sido, felizmente,
terminada entre nosotros -ste es un logro inmensamente importante,
que los que vivimos en los aos del terror debemos recordar y ayudar a
reconocer a quienes no los han vivido. Haber pasado por estas violen-
cias y estos miedos, y entender lo que en y por ellas se siente, es para
personas de mi origen social un privilegio que no nos es habitualmente
conferido. Esto nos crea responsabilidades importantes.
Digo esto porque me parece fundamental recordar que otras vio-
lencias, no menos sistemticas y aterrorizadoras, persisten hasta
contra los ms pobres y diversas minoras. Esto es un escndalo no
menor las carencias materiales de aqullos. Este escndalo desa-
a un pas en el muchos tal
empatizarcon el hambre, vero en el
miedo y con
momento a
menudo de agentes estatales) ms poderosos que nQsgtros. Me
parece qye otra de las lecciones de las pginas que siguen es que debe-
'" Cuando era tarde para hacerlo porque ya nadie se hubiera atrevido a difundir tes
timonios contra la violencia, descubr lo que, con la amarga irona con que a veces uno
trata de defenderse de! miedo, llam "el primero y principal derecho humano: saber quin
va a matarlo a uno". Hacia fines de 1976, cuando nuestras casas y en el CEDES vivamos
el temor de ser "desaparecidos" por [os agentes de la represin, pidi hablar conmigo al
guien que invoc ser representante de Montoneros y me inform que. como era claro que
en el CEDES ramos agentes del imperialismo (por entonces recibamos financiacin de la
Fundacin Ford y del SAREC sueco), debamos pagar a su "organizacin" un "impuesto"
que exceda varias veces el ingreso anual del CEDES. Cuando me negu me amenaz con
cosas no menos terribles de las que temamos ele los represores estatales.
cicatrizado, y contiehe algunas lecciones que tienen valor permanente.
Una de estas lecCiones, a la cual dedico buena parte de los cp-
tulos finales, es el terrible error de endiosar la violencia. Esto trans-
form a algunos en asesinos convencidos de matar eor una buena cau-
sa, a muchos en espectadores pasivos pero no ,siempre crticos de esos
hechos y tambin a muchos en vctimas de un miedo que nos dej iner-.
mes contra todas las violencias, especialrnete frente al terrorismo de
Estado comenzado en 1974 Y llevado,!!: su paroxstico perfeccionamiento
despus del golpe de marzo de I976.ilunto con el endiosamiento de la
violencia y como inevitable corolariO, ocurri la desvalorizacin de la
democracia, tanto por los que en algunos momentos la vieron como
una trampa insidiosa tendida por el "sistema" para perpetrarse, como
por los que, en otros momentos, la consideraron un obstculo para
lograr la necesaria y justificable eliminacin de los adversarios.
Es cierto, eran otros tiempos, que invito a los jvenes lectores de
este libro a tratar de captar y entender. Pero ste no es un pedido de
Ni siquiera hoyes popular decir que hubo responsabili-
dades amplia y solidariamente compartidas por todos los que partici-
paron en ese frenes de violencia -aunque me parece claro que aque-
llos que la ejercieron desde el Estado y, por si fuera poco,
son los monstruos ms condenables.
Creo importante, como intelectual que soy, insistir en las respon-
sabilidades que los intelectuales hemos compartido. El mar de
res de este perodo de nuestra historia no hubiera /JC)ddc
eficaz y persistente endiosamiento de la violencia perpetrado por intec
lectuales de las ms diversas corrientes -cuando digo intelectuales
me refiero a todos los que de alguna manera dedican parte de su tiem-
po a la creacin y difusin de ideas, incluyendo a los que por nuestra
identidad profesional somos pblicamente reconocidos como tales y
que por cierto no fuimos los menos culpables. El ruidd de esos discur-
sos fue acompaado -tambin debemos reconocerlo- por el silencio
Tritelettuales, los que por una mezcla de miedos y escasez de
oportunidades no tuvimos el coraje de dar pblico e insistente testimo-
nio, personal y colectivo, de lo que haca falta: una condena incondi-
cional de todos y de cada uno de esos actos y discursos de violencia.
Sabemos que el resultado de esos discursos de violencia -de los que
muy pocos se han hecho cargo- fue llevar a la muerte a miles de jve-
nes, a los que rememoro en la Introduccin yen las ltimas pginas del
GUILLERMO O'DONNELL
ramos esforzarnos junto con esas persistentes vctimas para que ellas
se conviertan en autnticos sujetos del derecho de una polis democr-
tica.
Si las pginas que siguen muestran contundentemente, a contrario
y ad absurdum, los males de la violencia y de la dominacin autorita-
ria y, por lo tanto, las ventajas de la democracia, ellas tambin sea-
lan el horizonte hacia el que deberan orientarse nuestros actuales es-
fuerzos. Una forma de leer las pginas que siguen es, primero, como la
historia de una escalada en la que diversos actores fueron producien-
con creciente crueldad y decreciente conciencia, una abrumadora
cantidad de violaciones de derechos humanos y, segundo, como una
serie de lecciones escrita por las vctimas -no slo
que murieron- tan numerosas que ni siquiera hemos podido contarlas
con exqctitud.Me parece que esta triste historia debe ser resignificada
no slo seilalando la impunidad jurdica lograda por perpetradores
que ni siquiera muestran ~ ; n atisbo de arrepentimiento; a ellos pode-
mos, y debemos, mostrarles nuestro desprecio y, con ello, hacerlos un
poco menos impunes. Se trata tambin, ms positivamente, de hacer
que la validez de elementales derechos humanos sea efectiva para to-
dos los habitantes de este no siempre bendito territorio.
A pesar de sus numerosos defectos, sin la democracia que tene-
mos no podramos siquiera plantearnos esta responsabilidad. Pero sin
plantearnos esta responsabilidad no llegaremos a tener el tipo de de-
mocracia que implicara, finalmente, la superadora negacin de los
terribles aos sobre los cuales, ciudadano o intelectual sumergido en
esas tormentas, escrib este libro.
GUILLERMO 'DONNELL
NOVIEMBRE DE 1996
ADVERTENCIA PRELIMINAR
Este libro es producto de trabajo acadmico, incluso de una detalla-
da investigacin. Los datos emergentes de ella slo pueden ser inter-
pretados mediante conceptos que tienen un cierto status terico.
Pero mi esperanza es que este libro pueda ser ledo, sin dificulta-
des, por cualquier persona que tenga un razonable inters en la
poltica. Por eso me permito una sugerencia. El lector del mundo
acadmico seguramente querr comenzar por los conceptos que
utilizo, sus definiciones e interrelaciones. Los mismos estn pre-
sentados en el captulo I. Pero ese captulo es de ardua lectura.
Por ello, cualquier otro lector podra comenzar directamente por
el captulo II, a partir del cual el texto es mucho menos abstruso.
A lo largo de su lectura, cuando se encuentre con trminos cuyo
significado quiera precisar, puede recurrir a las respectivas sec-
ciones y acpites del captulo 1 (cuyos ttulos intentan facilitar
esa bsqueda) o bien1eer ese captulo despus de haber termina-
do los restantes.
CGn la misma intencin he hecho un desdoblamiento de las
referencias en el texto para facilitar su lectura. Aquellas que agre-
gan detalles o matices a 10 aIl dicho van como notas al pie de las
respectivas pginas. Otras que se limitan a identificar las fuentes
de afirmaciones o datos, de inters para el lector que pueda querer
verificarlos, estn transcriptas al final del libro.
La ilusin no es slo que este libro contribuya al conocimien-
to sino tambin que ingrese a la discusin poltica de quienes
comparten valores realmente opuestos a toda forma autoritaria
de dominacin.
,
INTRODUCCIN
1
Este libro es un intento de contribuir, mediante el estudio de un
AI"gentina"'.desde ':jnlo'I966ha.Stama.rzo 1973-, al cono-
, de, las " allt9l:"ital:"iaque
emergieron en Amrica Latina a IJl1rtir ,de EStli,d()
en I3r
l1
sil,eo
Il
tiIl
ll
aron coIlgolpe en1a. Argentina de 1966
y, en la dcada del 70, asumieron, en Chile, Uruguay y, nueva-
mente,en la. Argentina,caractersticas mlicho ms aglidas.Belfa::
de la hi.storiadeun perlodo de este pas, narrada no s610"
porque tiene inters intrnSeco sino tambin por otras dos razo-
nes. Una, porque (iE:lsd.e ella :l.,
que llamo "autoritarismo burocrtico", permite desentraar algu-
nas caraCtersticas de esa forma de dominCi6n.' Ofr;porque
:;.;ife w . __ u. __ ..__ .u.'e____ '.' _-_., , " ........'.,..' . ',.-_ ,........, __ '- _- .. ,-- ' , ,' ,."', ...- ,_..,.,
desde hoy (julio 1981), en aquel perodo se puede ver el germen
de muchas de las tragedias desde entonces
Esta historia contiene una pequea historia personal. En
1971, no bien terminado mi primer libro"', comenc la investiga-
cin para ste, terminada en 1974. Entre 1974 y fines de 1976
este libro tom su forma actual. En medio de ello, se fueron
desplegando acontecimientos que me llevaron a mil postergaciones,
as como a la publicacin de un libro ** y artculos que me pareci
'" Modernizacin y autoritarismo, Paids, Buenos Aires, 1972.
** Dependencia y autonoma, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1973,
con Delfin Linck.
10 GUILLERMO O'DONNELL
INTRODUCCIN
11
respondan a prQblemas ms urgentes. A fines de 1976, cuando
slo me faltaba escribir esta introduccin, las conclusiones y ve-
rificar las notas al pie, este libro ya no era publicable en la Ar-
gentina. Pude haberlo sacado en otros idiomas, pero hasta hace
muy poco no logr retomarlo porque, aunque basado en una vasta
investigacin, su principal sentido para m es ser un texto para
ser ledo no slo por acadmicos sino tambin por toda persona
interesada en los avatares polticos de nuestro pas -y no por
simple curiosidad sino a partir de un inters en revertir la cre-
ciente brutalizacin poltica y social que nuestro pas se impuso
a s mismo. Dicindome que esa postergacin era uno de mis pe-
queos tributos a los extraordinarios sufrimientos y frustracio-
nes que tejen nuestra historia, hice otras cosas y continu publican-
do artculos que, dadas las condiciones imperantes, tampoco
podan aspirar a tener mucha difusin en mi pas. Hoy vuelvo a
este texto, en cuyos captulos slo he incorporado referencias a
algunas obras importantes aparecidas con posterioridad a 1976,
as como algunos datos dados a conocer recientemente.
Sin duda el libro que hoy escribira sobre Argentina 1966-
1973 es diferente al que escrib entre 1974 y 1976. Pero no sera
necesariamente mejor, porque mi visin desde la actualidad no
puede sino estar impregnada por todo lo ocurrido desde 1973. Esto
mismo exige al lector un esfuerzo de perspectiva histrica: cierto,
las crisis, los fracasos y violencias del perodo 1966-1973 pueden
parecer insignificantes comparados con los que se desplegaron
despus. Pero durante los aos aqu estudiados tal experiencia no
poda estar presente en la conciencia de los sujetos. Lo que ocu-
rri entonces -sobre todo- a partir de 1969, apareci como, y
lo era, una confluencia de crisis, temores y esperanzas completa-
mente inusitados en la experiencia de aquellos. Si imponemos
-ahistricamente- nuestros curtidos criterios actuales acerca de
hasta dnde puede negar una crisis, o la violencia, nada podremolil
entender acerca de qu y por qu decisivos actores polticos ac-
tuaron antes de 1973 -ni cmo algunas decisiones de aqullos
(donde, en realidad, esos "aqullos" somos los "nosotros" que
ramos entonces) contribuyeron decisivamente para lo que ocu-
rri despus. Pas ltimamente arrasado por crisis, violencias y
patrones autoritarios mucho ms profundos que los que estudia-
remos, tal vez no nos sea intil reconocer por un momento lo que
nos pas -y lo que hicimos- como antecedente inmediato a todo
eso. En este sentido, este libro es tambin un intento -que co-
mienza por su autor- de contribuir al examen autocrtico del que
no me parece nadie pueda autoeximirse en la Argentina. Por esa
va, tambin intenta contribuir al aprendizaje poltico -la re-
cuperacin de una memoria, no por placer masoquista sino para
no volver a incurrir en errores que el anlisis puede mostrar co-
mo cruciales-, que tal vez pueda conducirnos a una convivencia
ms humanizada.
II
Aunque abandonado mil veces y archivado por aos, este libro tuvo
el aporte de innumerables discusiones y conversaciones con mu-
chos, demasiados para nombrarlos uno por uno. Pero no puedo de-
jar de agradecer expresamente todo 10 que me dieron -de diver-
sas maneras y en muchas ocasiones- algunos amigos, colegas y
compaeros de esperanzas: entre ellos, Fernando Henrique Cardo-
so, Marcelo Cavarozzi, David Collier, Richard Fagen, Shepard
Forman, Albert Hirschman, Osear Landi, Abraham Lowenthal,
Adam Przeworski, Philippe Schmitter, el recordado Kalman Sl-
vert, Francisco Weffort y, en la misma categora que los anterio-
res, con el agregado de su condicin de miembros del comit de
doctorado de la Universidad de Yale -que esper con infinita
paciencia y confianza qe este texto fuera mi prometida tesis
doctoral para aquella Universidad-, Alfred Stepan, Robert Dahl
y, muy especialmente, David Apter. Durante estos aos transit
por diversos lugatE!s con el manuscrito de este libro, y en todos ellos
recib valiosos aportes: nuestro Centro de Estudios de Estado y
Sociedad (CEDES), el Institute for Advanced Studies de Prin-
ceton y la Universidad de Michigan. Finalmente, pude terminarlo
en la hospitalidad del Instituto Universitario de Pesquhas de Ro
de Janeir.o (IUPERJ); a Cndido Mendes y a mis colegas en ese
Instituto mi cordial agradecimiento. Los diversos gastos fueron
sustentados, en diversas etapas, por la Oficina de Yale de Ad-
vanced Political Studies, la Fundacin Danforth, el Consejo Na-
cional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas de la Argentina
(CONICET), la Fundacin Guggenheim, el Carnegie Endowment
for "International Peace y el CEDES, ste en base a subsidios
institucionales de la Fundacin Ford y .. del SAREC de Suecia. A
12 GUILLERMO 'DONNELL
estas institucones tambin mi profundo agradecimiento. Final-
mente, todas las personas que han estado o estn afectivamente
cerca mo me han apoyado con nfatgable soldardad durante
este prolongado proceso; a ellas m emocionado agradecimiento *.
III
Una menClOn fnal. Adems de gran cantdad de datos de otro
tipo **, una importante fuente para este libro fueron entrevistas
que realic (en 1968, 1971 y 1972) con actores de prmera lnea
del perodo. Gracias a la confianza con que casi todos ellos me ha-
blaron, pude entender el sentido de ciertos epsodios cruciales y ve-
rificar inforn1acin que, sin el aporte de esos entrevistados, hu-
biera dejado enormes lagunas en este Ibro. Muchos viven hoy,
por lo que aqu tomo mximo cuidado en honrar mi promesa de
mantenerlos en el anonmato. No pocos de los que han muerto
personifican las innumerables vctimas -horrible e innecesaria-
mente nmoladas- a cuya memoria dedico este libro.
'" Esta comunidad de amistades, inquietudes y solidaridades, muchas
de eUas a la distancia, incluye a William Smith, sobre quien debo hacer
una especial mencin. Smith lleg a la Argentina en 1974, cuando yo ya
haba completado mi investigacin para este libro y luchaba con la primera
redaccin del mismo. Su propio proyecto enfocaba exactamente sobre el
perodo aqu estudiado. A raz de eso conversamos mil veces conSmith, con
el agregado <ue lo hicimos desde una concepcin terica bsicamente simi-
lar. Luego Smilh regreS a los Estados Unidos y, por una suerte de pacto
ms o menos explcito, no nos dimos a leer nuestros respectivos trabajos
hasta que ambos estuvieron tenninados, como forma de salvaguardar la
idenlidad ,de cada texto. El producto de la investigacin de Smith es Crisi8
01 thc State and ll"!il-itary AuthoritaTian R-ule in ArUBntitt, 1966-197,1,
Tesis Doctoral, Universidad de Stanford, Departamento de Ciencias Pol-
ticas, Palo Alto, 1980. Esta obra eS una excelente contribucin al estudio
del caso argentino y a la teora de las formas autoritarias de dominacin,
que espero 'Pronto sea publicada, incluso en castellano. Para el lector de ese
y el presente texto no dejar de ser interesante advertir cmo, a pesar de
coincidencias tericas importantes, y de convergentes anlisis y conclusio-
nes de no pocas de las cuestiones aqu analizadas, diferentes nfasis -de uno
y otro autor han producido -dos obras fundamentalmente complementarias
pero no redundantes,
** El listado, fuentes y caractersticas de esos datos pueden hallarse en
el ANEXO METODOLGICO.
CAPTULO 1
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS PARA
EL ESTUDIO DEL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO
En el captulo II comenzaremos el estudio de un caso, el argentino
entre juno de 1966 y marzo de 1973. El anlisis es hecho desde la
perspectiva de la implantacin, impactos y colapso de un tipo de
Estado, el burocrtico-autoritario (en adelante, BA). En el pre-
sente capitulo delineo algunos temas que me parecen decisivos
como antecedentes medatos de la implantacn de aquel BA, asi
como de similares emergdos en las dcadas del 60 y el 70 en otros
paises de Amrica Latina. Tambn definir aqu los principales
conceptos a utilizar en este libro.
En la prmera seccin presento sucintamente ms ideas sobre
el gnero -Estado capitalista- del cual el BA es un tipo hist-
ricamente especfico. En la misma seccin discuto otros conceptos
estrechamente relacionados a aqul: sociedad, nacin, pueblo, ciu-
dadana, clase, rgimen y gobierno. Esta es la batera bsca de
conceptos que se ir desplegando junto con el estudio del caso
argentino y sus comparaciones con otros.
En la segunda seccin! munidos ya de las definiciones pre-
sentadas en la anteror, discuto los procesos, posteriores a la rup-
tura de la dominacin oligrquica, de actvacin popular -y, en
general, de emergencia en la arena politica de la temtica de lo
popu!ar-, as como sus ambiguas relaciones con la problemtica
de la ciudadania y la democracia politica. En la seccin tercera
(lC'lireo un proceso que en no escasa medida fue coetneo con el
14
GUILLERMO 'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 15
anterior y que coloc fuertes restricciones a la continuada expan-
sin de la presencia popular en nuestros pases: la transnacio-
nalizacin de economa y sociedad operada entonces.
De la confluencia de los procesos presentados en la segunda
y tercera seccin se fue conformando una crisis econmica que,
aunque con diversos niveles de gravedad, fue un erucial anteceden-
te de la mplantacin de los BA. La cuarta seccn contene una
discusin genrica de dicha crisis, que retomaremos con ms de-
talle al entrar al caso argentino. Pero esa crisis es tambin una
profunda crsis poltica. En la quinta seccin discuto, tambin de
manera genrica que ser especificada mediante el examen del ca-
so argentino, diversos tipos de crisis poltica y social. Ello permite,
en la misma seccin, ubicar los tipos de crisis que preceden, con
diversos grados de intensidad, la implantacin de los BA. La
confluencia de aquellas crisis, as como las particulares caracters-
ticas que ellas asumieron en estos casos, permiten entonces enten-
der al BA como resultado de la atemorizada reaccin de la bur-
guesa (y sus aliados internos y externos) frente a un proceso
acaecido en sociedades dependientes pero extensamente industria-
lizadas que, impulsado por una creciente activacin popular, pa-
rece amenazar (aunque con diversos grados de inminencia de ca-
sO acaso) los parmetros capitalistas y las afiliaciones interna-
cionales de estos paises.
En la sexta y ltima seccin el camino recorrido desemboca
en el enunciado de los atributos que definen al BA y lo distinguen
de otras formas polticas autoritarias. A partir de alli quedamos
en condiciones de emprender el estudio del caso argentino. A lo
largo del mismo, basndome en el material que esa historia ofrece,
volver sobre las reflexiones tericas y comparativas que debo
presentar aqui de manera sucinta y preliminar.
1) 8ob,.e el Estado capitalista y temas conexos
El Estado BA es un tipo de Estado de una sociedad capitalista.
Por eso, antes de entrar a lo que es el BA, tenemos que precisar
un poco el gnero -Estado capitalista- del cual es un tipo. La
indagacin sobre este tema, corno veremos, nos conduce a la de
otros, que delineo en los acnites de Rta
(
a) Estado y aparato estatal'
El entramado fundamental (aunque no nico) de una sociedad ca-
pitalista, y lo que la caracteriza como tal so.cled,,<lcapi1;Us1.;l, son 1
sus relaciones de produc.cln. stas __relaciQnelL.desgualesy,
ltimamente, contradictori"s,.establecidas en una fundamental c-
lula de la sociedad: el proceso y lugar de trabajo. Segn la con-
eepcin que iremos desplegando, el Estado es, originaria y cons-
titutivamente, una parte o, ms propiamente, un aspecto de dicha
relacin social. En efecto, aunque la relacin social capitalista
aparece ante la conciencia ordinaria como puramente econmica,
un examen ms atento muestra que tambin est constituida por
otros aspectos. Uno de ellos es la garanta coactiva que dicha re-
lacin contiene para su vigencia y reproduccin. El Estado es el
aspecto de dicha relacin que pone esa garanta. Pero, aunque
esa garanta coactiva sea fundamental, el Estado no es slo esO.
Tambin es organizador de las relaciones captalistas, en el senti-
do que tiende a articular y acolchar las relaciones entre clases y
prestar cruciales elementos para la habitual reproduccin de di-
chas relaciones.
Entonces, el Estado capitalista es garante y organizador. de
las relaciones sociales capitalstas y, por lo tanto, de la domina-
cin que ellas concretan,[Esto implica que el Estado 110 esgarante
de la burguesa, sino del conj unto de la relacin que establece a
esta clase corno domillante.)Noes, -por lo tanto; un Estado
de la burguesa: es un Estado capitalista, lo cual no es exacta-
mente lo mismo. Esto entraa que, en tanto el Estado garantiza
y organiza la vigencia de -principalmente- las relaciones socia-
les capitalistas, es garante y organizador de las clases que se enla-
zan en esa relacin. Esto incluye a las clases dominadas, aunque
su garanta de stas sea en el sentido de reponerlas, o reprodu-
cirlas, como tales clases dominadas. Esto tiene algunas consecuen-
cias importantes. Una de ellas es que, no pocas veces, el inters
general de reproduccin de dichas relaciones (y, por lo tanto, de
Para mayor desarrollo de los razonamientos que presento en esta
Seccin, d. mi trabajo <1 Apuntes para una teora del estado", CEDES/
G. E. CLACSO n'.' 9, Buenos Aires, 1970, Revista Mexicana de Sociologa,
1970, nQ 1.
16 GUILLERMO 'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 17
las clases por ellas vinculadas) lleva al aparato estatal a desem-
pear un papel custodial respecto de las clases dominadas, incluso
en contra de demandas de la burguesia. El inters general de clase
de la burguesa en su conjunto implica, necesaramente, que se
acote la racionalidad microeconmica de cada uno de sus miem-
bros, ya que de otra manera stos tenderan a acentuar cada vez
ms las condciones de explotacin. En el limite, una simple agre-
gacin de esas racionalidades individuales llevarla o bien a la de-
saparicin de la clase dominada por una explotacin excesiva o
bien a su reconocimiento del carcter explotativo y antagnico de
las relaciones que la ligan a la clase dominante, o a alguna com-
binacin de aproximaciones a una y otra situacin. La primera
posibilidad entraarla la desaparicin de la burguesa, debido a
la eliminacin de la clase dominada y, por lo tanto, de la relacin
social que hace tal a la burguesa. La segunda conducira a una
generalizada impugnacin de dichas relaciones (y de la domina-
cin que se asienta en ellas), desde que se habra evaporado la
percepcin habitual -sustento de la dominacin ideolgica- de
dichas relaciones como puramente econmicas, libremente con-
sentidas y no explotativas. He dicho que el Estado no es slo el
garante coactivo sino tambin el organizador de las relaciones
sociales capitalistas, porque es el momento que limita y, en diver-
sos sentidos drige, el inters individual de los miembros de la
burguesa hacia lo que, al acolchonar las condiciones de explota-
cin y su posible develamiento ideolgico, es el nters general y
de largo plazo de la burguesa en tanto clase: la reproduccin de
las relaciones sociales que la constituyen, precisamente, en tal
clase dominante.
Por ]0 tanto, el Estado es parte, intrnseca y originaria, de
las relaciones sociales fundamentales de una sociedad capitalista,
no slo como garanta coactiva sino tambin como organizador de
las mismas. Advirtase que hasta este momento he hablado en un
plano analtic. As delineado, el Estado es un concepto del mismo
nivel que el de clase o el de relacin social capitalista. Uno no ve,
digamos, ni a "la burguesa" ni- a Hel Estado". Pero en un nivel
concreto (es decir, no analtico) esas categoras se objetivan, o
cristalizan, en actores o sujetos sociales; entre otros, en las insti-
tucion8s o aparato estatal.
Argument que el Estado capitalista es, primaria y constitu-
tivamente, un aspecto (que debe ser captado analtica, no concre-
hlmE'nte) de las rebdz)nes sociales capitalistas. En este sentido
fundamental el Estado es parte de la sociedad o, dicho de otra
manera, esta ltima es la categora ms originaria y englobante.
Pero en el prrafo anterior agregu que, en trminos de los su-
jetos sociales concretos que son portadores de esas (y otras) re-
laciones, el Estado es tambin (aunque, insistamos, derivadamente)
un conjunto de aparatos o instituciones. Dentro de esta pers-
pectiva terica la mercanca es un momento objetivado del proce-
so global de produccin y circulacin del capital. Pero esta obje-
tivacin se convierte en apariencia engaosa si no vemos que,
antes de ella y dndole su sentido, se encuentran las relaciones
de produccin; por eso, el anlisis que comienza por la mercanca
slo puede araar la superficie de la realidad social que interesa-
ra desentraar para, incluso, conocer adecuadamente el momento
de la mercanca. Lo msmo ocurre con el Estado, del cual sus ins-
tituciones son un momento objetivado del proceso global de pro-
duccin y circulacin del poder. Lo mismo que la mercancia,di
c
chas instituciones son de enorme importancia y de ellas derivan
cruciales efec:t9s propl'os. Pero tambin entraan el riesgo de que
las confundamos con "todo el Estado" y, por lo tanto, perdamos
de vista su fundamento profundo y originario en el seno mismo de
las relaciones capitalistas (y, por lo tanto, de la sociedad).
La conciencia ordinaria -no crtica- cree ver en las insti-
tuciones estatales el alfa y omega. Con ello queda apresada tanto
por la objetivacin del capital en mercancas como por la objeti-
vacin del Estado en sus instituciones. La consecuencia de no
captar la realidad profunda de uno y otro fenmeno es no perci-
birlos como, respectivamente, explotacin y dominacin. En otras
palabras, la limitacin de la conciencia ordinaria a la apariencia
concreta -fetichizada- del capital y del Estado, es el principal
manto con que la dominacin de clase (y, dentro .de ella, el Esta-
do) se recubre ideolgicamente. La apariencia fetichizada del Es-
tado-aparato frente a los sujetos sociales le hace aparecer como
un tercero externo a las relaciones sociales fundamentales entre
aquellos sujetos, a pesar de que, como hemos 'listo, el Estado es
constitutivamente parte de dichas relaciones.!Esa apariencia de
externalidad sustenta la posibilidad del Estadb de constituirse en
organizador de la sociedad capitalista o, lo que es equivalente, en
organizador de la dominacin de la sobre esta base
que el aparato estatal se proclama -y suel ser habitualmente
credo- custodio y agente del inters general. Pero esto, como
todo 10 que estamos viendo (de aH la intrn.seca dificulhHl del
18 GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 19
mal contiene un lado de verdas! que es, por otra parte, el oculta-
miento de su lado de falsedad. 'l!'n efecto, el Estado -ya lo h ~ m o s
visto-- es agente de un inters general pero parcializado; esto es,
del inters general (incluso contra voliciones de la clase dominan-
te) de vigencia" y reproducciTl cie ciertas relaciones sociales) No
es, como se proclama y se suele creer, agente de un inters general
realmente comn e imparcial respecto de las posiciones sociales de
los sujetos sociales.
b) Nacin
El inters general a que est referido el Estado es un inters de
clase, que -por eso mismo- incluye un papel custodial en la re-
produccin de la clase dominada en tanto dominada. Pero el dis-
curso desde el aparato estatal se postula "ervidor de un inters
general indiferenciado: no el de las clases en la sociedad, sino el
de la nacin. La nacin es el arco englobante de solidaridades que
postula la homogeneidad de un "nosotros" frente al Hellos"de
otras naciones. Por otro lado, la efectividad de la garantia coacti-
va del Estado requiere supremaca en el control de los medios de
coaccin. Esta supremaca queda. delimitada territorial mente ; es
adentro de esa delimitacin que tiende a constituirse, por su pro-
pia dinmica y como consecuencia de reiteradas invocaciones des-
de el aparato estatal, el arco de solidaridades de la nacin. Ppr
eso el Estado es, o tiende siempre a ser, un Estado nacional: su
territorialidad es el mbito de su supremacia coactiva y los suje-
tos sociales --en tanto nacin- son el referente aludido por el
aparato estatal en su postulacin de servir un inters general.
e) Pueblo y clase
Por aadidura, el papel custodial del Estado hacia las clases do-
minadas pued llevar al reconocimiento de otra entidad: el pueblo.
Esto es, la subcomunidad adentro de la nacin, constituida por los
menos favorecidos, a los que razones de justicia sustantiva llevan
a atender especficamente. Los pobres, los ms dbiles que son el
\
pueblo, en ciertas coyunturas (algunas de las cuales estudiaremos)
pueden ser canal de explosiva reivindicacin de justicia sustanti-
va contra el Estado y el pacto de dominacin *que aqul garantiza'
y organiza. Pueden ser tambin canal de develamiento de identi-
dades de sus miembros no slo en tanto tales sino tambin en tanto
clases dominadas y, por esta va, de impugnaciones que apuntan
al corazn mismo de la dominacin en la sociedad -las relaciones
sociales que los constituyen en tales clases dominadas. Pero la
misma categoria de lo. popular puede, en. otras circunstiiciaS,
ocluir estos develamientos y convertirse fundamentalmente en ins-
trumento de reacomodacin de relaciones entre las clases domi-!
}}antes **.
Si lo sealado sugiere la inherente ambigedad de la catego-
, ra pueblo, la sociedad capitalista tiende a generar otra categora
no ms unvoca. De la misma forma que en la esfera fetichizada
de la circulacin del capital -el mercado, la mercanca y el di-
nera-- cada sujeto social aparece como abstractamente igual y
libre, el ciudadano es otro momento de igualdad abstracta. En el
"mercado poltico", la formalizacin de relaciones que genera (y
en la que sustenta su viabilidad ideolgica) la sociedad capitalista,
queda presupuesto que el fundamento del derecho de las institu-
ciones estatales a mandar, y a coaccionar, es la libre voluntad
abstracta e igual, de los miembros-de-Ia-nacin en-tanta-ciudada-
nos. Lo mismo que las anteriores, esta categora es una transmu-
tacin parcial del subyacente constitutivo de todas ellas, la soce-
dad. Pero, igual que las otras, sus faces conjuntas de verdad y
falsedad tienen fundamentales consecuencias. La figura del ciu-
dadano igual a todos los dems con abstraccin de su posicin en
la sociedad es falsa en diversos sentidos, pero su lado de verdad
es la razn de que la forma menos imperfecta de organizacin
poltica del Estado captalista sea un rgimen de democracia po-
ltica (no social ni econmica). En ella quienes mandan dicen
bacerlo (y suelen ser credos) porque as los han autorizado ciu-
dadanos (abstractamente) libres e iguales, quienes, "dems, tie-
* Fernando H. CardaBa, "Estado Capitalista e Marxismo", Estudos
Cebrap, nQ 21, 1977.
** Estas consideraciones acerca de lo popular as como las que siguen
en la prxima seccin se inspiran en las contribuciones de Ernesto Ladan
Politics and Ideology in Marxist Theory, NLR Books, Londres, 1978, y Os-
ear Landi, "Sobre lenguajes, identidades y ciudadanas polticas", CEDES,
No 19
20 GUILLER1IO O'DONNELL ANTECEDENTES TERICOS HISTRICOS 21
nen en princlplO derecho a proteccin y reparaClOn Jtac-
ciones atbltrarias del aparato estatal y de otros sujetos sociales.
Pero la democracia poltica contiene ambigedades similares a las
que hemos detectado en las restantes categoras./En efecto, s ben
por un lado suele ser un ptimo encubrimiento' de la dominacin
de clase y de la nherente vnculacn del Estado con esa domina-
cin, por el otro contiene TIlcanismos y posibilidades que, al dar
lugar para diversas acciones de las clases dominadas, permiten
el logro de ntereses y demandas objetvas y subjetivamente im-
portantes para aquellas clases. Asimismo, en ciertas coyunturaE?
tales mecanismos y posibilidades pueden llevar a hacer tambalear
esa misma dominacin de clase. Nada es unvoco ni, en sus im-
pactos de largo plazo, predeterminable a prio1'i; esto depende de
circunstancias especficas que deben ser detectadas y evaluadas
en el curso de la historia.
Recapitulando tenemos, primero y fundamentalmente, la so-
ciedad, y dentro de ella, como su corazn -en toda sociedad en
la qne el capitalismo ha llegado a ser predominante-, las rela-
ciones capitalistas de prodnccin. Este es el nivel celular de la
dominacin de clase. Dentro de esas relaciones y, por lo tanto,
dentro de la sociedad en sn nivel celular, tenemos tambin el
Estado coma aspecto, analticamente detectable, de garanta y or-
ganizacin de esas relaciones. Luego, derivadamente, las objetiva-
ciones de esas relaciones en sujetos sociales concretos, incluso el
aparato estatal. Finalmente, como otras emanaciones de la socie-
dad, parciales pero fundamentales (tanto por su presencia como
por su ausencia, como veremos), la nacin, la ciudadana y el
pueblo. Por otro lado, subyaciendo a ellas como principal modo de
articulacin de la sociedad, las clases *.
* Para no complicar demasiado la exposicin, las consideraciones pre-
cedentes se refieren a una sociedad en la que rigen exclusivamente relacio-
nes capitalistas. Adems, me he ceido a las relaciones de produccin. Por
supuesto, el Estado suele ser tambin garante y organizador de otras rela-
ciones de dominacin en la sociedad, cuyo. fundamento originario puede o no
hdlarse en la esfera de la produccin. ,/Entre las primeras pinsese, por
ejemplo, en diversas relaciones pre-capitalistas de produccin (histrica-
mente importantes en Amrica Latina). Entre las segundas, las que ligan
a diversos sedores medios como las clases dominantes, o diversos mecanismos
de explotacin o subyugacin sexuaL El Estado "real" ---es decir, el obser-
vable en el desIlliegue de la especificidad histrica de cada caso-, eS 1&
sntesis compleja, a ser indagada empricamente, de esta serie de detenni-
l1aciones; esto 0S lo que intcntaremos resrceto de un tipo de estado, el BA,
con esec:iclI ,-ercn.:;nci,-, ,,1 caso J\rgcnlnD de lDiJG-lD73, Pero; a pesar de
d) Gobierno!J rgimen
Debemos ahora preesar otras dos categoras: rgimen y gobierno.
Entiendo por rgimen al conjunto de patrones realmente vigentes.
(no necesariamente consagrados jnrdica o formalmente) que es-
tablecen las modalidades de reclutamiento y acceso a los roles
gubernamentales, as como los criterios de representacin en
base a los cuales se formulan expectativas de acceso a dichos
roles *.1 Dichos criterios pueden ser los presupuestos por la
. teora ciemocrtica clsica (ciudadanos y partidos), y/o articula-
ciones de intereses de la sociedad civil (por ejemplo, representa-
cin corporativa) y/o instituciones estatales (por ejemplo, las
Fuerzas Armadas), que abren acceso a los roles formalmente su-
periores del aparato estatal **. El conjnnto de esos roles es el go-
bierno, desde donde se movilizan, directamente o por delegacin
a escalones inferiores en la jerarqua bnrocrtica, en apoyo de
esa complejidad, todavia tiene sentido hablar de Estado capitalista, en tanto
sea vlido afirmar (otro punto que pasa por, aunque no termina en, una
etapa emprica) que son las relaciones de produccin (y el proceso de acu-
mulacin de capital y formacin de clases que de ellas deriva), el eje din-
micamente subordinante de las otras relaciones.
* Para una definicin semejante, que tambin tiene la ventaja de
distinguir claramente entre rgimen y Estado, David Collier en David Co-
lIier, ed. The nc-w uuthoritu'rian-ism in [.;Ut-in America, pp. Prince-
ton University Press, Princeton, 1979.
** Tipo de Estado y tipo de rgimen suelen corresponderse cercana pero
no unvocamente. Un rgimen competitivo (o democrtico, o polirquico en
la terminologa de Robert DahI, cf. esp., Jlodern Politica! A.nalywis, Pren-
ti ce-Hall , New York, 1966) implica la vigencia de criterios universalistas
de representacin (ciudadana) as como de patrones pluralistas de repre-
sentacin corporativa, no unilateralmente determinados por las instituciones
estatales (cf. Phillipe Schmitter, "Still the century o corporatism?" en
Frederick Pike y Thomas Stritch, comps., The new corporatisrn: social-
political structures in the [beran TVorld, University o Notre Dame Press,
pp. 85-131, Notre Dame, 1974). Este tipo de rgimen es incompatible con,
por ejemplo, el Estado BA, que definir ms adelante. Pero, por su lado. un
Estado autoritario puede combinarse con un rgimen de partido nico, o de
partido dominante (Mxico), o de dos partidos formalmente autorizados
(Brasil hasta 1979) o de ningn partido (Chile), as como regular con
variada rigidez (y con diferent.es sesgos hadH diversas clases sociales) 1",
representacin (:QfI101.'<:Itjva.
22 GUILLERMO 'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 23
rdenes y disuasiones, los recursos controlados por el aparato es-
tatal, incluso su supremacia coactiva. Se pueden resumir las defi-
niciones de gobierno y rgimen diciendo que el primero es la cum-
bre del aparato estatal, y que el rgimen es el trazado de las rutas
que conducen a esa cumbre.
..
Con este bagaje podemos comenzar el estudio de algunos pro-
cesos que tuvieron decisiva incidencia en la implantacin del Es-
tado EA en varios paises de Amrica Latina. No se encontrar
aqu una explicacin puntual de la emergencia del EA argentino
de 1966', sino la explicitacin de algunos temas centrales para
entender esa emergencia y la dinmica posterior a la msma.
2) Pueblo en Amrica Latina
a) Pueblo
En Amrica Latina la formacn de identidades colectivas a nivel
nacional, por parte de vastos sectores hasta entonces margnados,
se hzo mucho ms cama pueblo que como ciudadana ". Ms tarde
o ms temprano -no slo mediante los llamados populsmos***-,
* Dicho intento puede hallarse en Guillermo 'Donnell, ModeTniza-
ein 11 autoritarismo, Editorial Paids, Buenos Aires, 1972, y "Moderniza-
cin y golpes militares. Teora, comparacin y el caso argentino", en Desa-
rrollo ccon,nico, nQ 47, octubre-diciembre, 1972.
** Esto no obst para que tambin se expandiera la participacin elec-
toral, pero el proceso desbord ampliamente ese plano.
*** Debo tratar estos temas con gran generalidad, en parte por razones
de espacio y en parte porque no abundan trabajos comparativos que se
ocupen con suficiente detalle de los avatares politicos de Amrica Latina
con. posterioridad a la ruptura del Estado oligrquico. Un anticipo de una
investigacin apuntada a clarificar diversos aspectos de los perodos ante-
riores al Estado BA puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "Populismos y
-(partidos de clase media (Notas comparativas)", CEDESjG. E. CLACSO
TIQ 3, Buenos Aires, 1976. La principal contribucin al estudio de este tema
diversos sectores apartados de toda participacin (salvo como ele-
mentos subordinados en sistemas clientelisticos) irrumpieron co-
mo pueblo. Esto implicaba hacerse reconocer como miembros de
-la nacin a travs de demandas de justicia sustantiva planteadas
no en tanto clases sino como pobres, como postergados que, ade-
ms, encarnaban a 10 ms autnticamente nacional. En esto ju-
garon un papel subordinado a otros actores, soretod :l'i'::ic!nes
de la burguesia urbana Y algunos sectore. me<ii(js,.Su_emergencia I
fue parte y consecuencia de una alianza que propona como ad-
versaros a las capas ms atrasadas de las clases domnantes . (la
oligarquia en sus diversas variantes) y los segmentos del capital
transnacional ligados a la exportacin .de. Pro<iuctos PrinH"rjoS. "
Desde la imagen de Getulio Vargas como pai do pavo, hasta el
discurso ms movilizador de Eva Pern' estaban all "los po-
bres", hacindose pueblo y miembros de la nacin en el entrecru-
zamiento de las interpelaciones que as los definan con un mo-
vimiento ms amplio apuntado a liquidar el Estado oligrquico.
Constituirse en miembros de la nacin a partir de reconocerse
como pueblo, entraaba tender un arco solidarizante entre clases
y sectores colocados como adversarios del viejo sistema de domi-
nacin. Estos fueron movimientos. nacional-populares, .que defi-
nian a un "nosotros" qUe pretenda abarcar -,--y par momentos lo
desde las clases subordinadas hastabljenaparte de lm;i
burguesa urbana que pareca capaz de jugar un dinmico papel
en el "desarrollo". El arcaismo de la oligarquia y la evdente alte-
sigue siendo Francisco Weffort; d. esp., la reciente edicin de sus princi-
pales artculos sobre el tema en O popul'mw na politica brasileira, Paz e
Terra, Rio de Janeiro, 1980.
Para importantes contrbuciones comparativas de los perodos popu_
listas y del autoritarismo burocrtico surgido con posterioridad, David
Collier, "The Bureaucratic-Authoritarian Model: Sinthesis and priorities lor
furlher research", y Robert Kaufman, "Industrial change and Authoritarian
rule in Latn America: a concrete review of the
model", ambos en David Collier, ed., The New A uthoritarianism ... , op. cit.,
pp. 285-318 Y 165-264, respectivamente, y Ruth Berins Collier, "Popular
Sector incorporation and Regime Evolution in Brazil and Mxico" mimeo,
Institute of International Studies.
'" En Chile esa invocacin se anud ms cercanamente con las clases
que subyacen a la indiferenciacin del discurso populista, y fUe demarcando
tempranamente un campo de significaciones ms antagnico con el conjunto
de las clases dominantes, no slo con sus fracciones ms ligadas al anterior
sistema de dominacin oligrquica.
Cf "Rrnp,n T.R"l,o,ll " n"'"., .... T ... n__
* De all el inmenso valor simblico de ciertas expropiaciones o in-
cluso de gestos ms moderados como la compra de los ferrocarriles ingleses
durante el primer gohierno peronista (1946-1952) en la Argentina, que
tambin estuvo rodeada del solemne ritual implicado por la postulacin de
que en ese aeto la Nacin, identificada con su pueblo, se constitua plena.
mente en tal.
** El carcter parcial --en relacin con los paises centrales-- de la
artkulacin capitalista de nuestras sociedades y algunas de sus consecuen-
cias en relacin con los temas que aqui nos ocupan es destacado por Mareelo
Cavarozzi, "Elementos para una caructerizaein del capitalismo oligrquico",
CEDES/G, E. CLACSO, n'} 12, Buenos Aires, 1979.
ridad del capital transnacional ligado a la exportacin de pro-
ductos primarios, daban el blanco contra el que se defina la iden-
tidad colectiva de lo nacional-popular *.
Qu sentido tiene afirmar que en Amrica Latina las identi-
dades colectivas de la mayora se forjaron ms como pueblo que
i corno ciudadana? En primer lugar, esto nos remite a la textura
de la sociedad, en la que la emergencia del pueblo en tanto actor
-subordinado, pero actor- en la escena poltica se dio junta-
mente con una gran expansin de las relaciones capitalistas, la
industrializacin y la urbanizacin. Se ha sealado muchas veces
esta superposicin del tiempo histrico en nuestros pases, en
contraste con los ritmos ms largos y secuenciales de los del cen-
tro. Aun en casos de homogeneidad intranacional relativamente
alta como los de Argentina, Uruguay y (en menor grado) Chile,
esa superposicin entra que las significaciones implicadas por
la ciudadana no tuvieron -ni en las experiencias de las clases
dominadas ni en la carencia de una plena textura capitalista de
la sociedad**- posibilidad de anclarse en las identidades que se
iban elaborando en medio de aquellos grandes cambios sociales.
En las invocaciones desde los liderazgos populistas, y las consi-
guientes identificaciones de los sectores recientemente incorpora-
dos a la arena poltica nacional, no hubo, entonces, un sentido
predominante de aqullos cOmo ciudadanos. Lo que sobresali fue
la invocacin de lo popular como fundamento de demandas de
justicia sustantiva que un Estado tutelar habra de atender, as
como la autoafirmacin nacional-popular frente a la oligarqua
y a 10 extranjero entrevisto en el anterior sistema de dominacin.
En un primer momento esto coincidi con una fuerte expansin
de la economa urbana, que pareca demostrar que el aparato es-
tatal se ocupaba efectivamente de los intereses del pueblo y que,
adems, pareca sugerir que las demandaspeudieutes no tardaran
en ser atendidas. Ms o menos plena y brevemente segn cada
b) Ciudada-na y democracia poltica
" A la vez que el componente de garantas individuales de la eiuda
d<\l1ia fi'ente al arbitrio estatal tambin avanzaba escasamente.
25 ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS
Con la parcial excepcin de Chile, lo que al mismo tiempo ocurflO
con la ciudadania marc un fuerte contraste. i\ntes de la expan-
sin de 10 popular, aqulla estaba lejos de ser vigencia plena, en
parte por las restricciones impuestas por la
ca, en parte porque -como ya he sugerido- aqulla
una sociedad extensamente capitalista que genera otros planos
de igualdad abstracta -en particular, la de sujetos formalmente
iguales en el mercado de compra-venta de fuerza de trabajo. Ade-
ms, en el perodo de eclosin de lo popular, la ciudadana qued
ligada al debate sobre las formas oligrquicas de la democracia
politica, restringida y trampeada, que habia sido y seguia pa-
reciendo un eficaz mecanismo de contencin de la eclosin popu-
lar. El voto, entonces. fue fundamentalmente ratificacin de los
procesos que constituan a la nacin como pueblo, mucho ms que
actualizacin de la ciudadana *. Por eso la udefensa de la demo-
cracia" por parte de los sectores cuya dominacin estaba siendo
desplazada, as como de los que ya no queran que se avanzara
ms. pareca colocar al debate sobre la democracia como una de
las tretas con que se trataba de abortar la eclosin popular y pa-
ralizar los liderazgos que la impulsaban. Esa postura democrtica
de clases a la defensiva era notoriamente ambigua, porque ellas
expresaban mil maneras sus temores ante el enorme arrastre
pas, en algn momento despus de la segunda guerra mundial el
Estado apareci como un Estado nacional y popular. Esto se re-
lacion con que los discursos polticos, desde el gobierno y/O desde
importantes partidos y movimientos, se dirigieran a quienes hasta
entonces habian sido vistos, desde el Estado y las clases dominan-
tes, como masas silentes sujetas a ocasionales explosiones. Ahora
se los interpelaba y se reconocan como pueblo que, adems de
experimentar mejoras en su material, era invitado a la
celebracin de 10 nacional en las decisiones y ceremonias que sim-
bolizaban la derrota del adversario: la oligarquia y el capital
transnaciona1.
I
I
GUILLERMO O'DONNELL 24
26 GUILLERMO 'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 27
electoral con que contaban quienes invocaban a lo popular. En
tanto, entonces, para unos los mecanismos de la democracia pol-
tica slo parecan trabar la eclosin popular y, para otros, levan-
taban el fantasma de toparse con mayoras electorales adversas,
la cuestin de la democracia recorri el perodo sin que los prime-
ros quisieran ni los segundos pudieran apropiarse de ella. Pa-
ralelamente, su correlato -la ciudadania- se imbric en la textura
de la sociedad, quedando para unos como identidad secundaria
respecto de su constitucin en lo nacional-popular y, para otros,
como temible cana] que a travs de! voto poda impulsar an ms
un proceso que haba que detener -a pesar de que quienes as
sentan eran los mismos que seguan declamando la democracia
coptra las inclinaciones "despticas" de los liderazgos populares.
As, cuando caducaron los autoritarismos y las restrictivas demo-
cracias del perodo oligrquico, el proceso que se lanz tendi a
escindir, en la experiencia histrica de las clases dominadas y en
los trminos en que se plante uno de los principales ejes de la
lucha ideolgica, la identificacin en tanto pueblo con las cate-
goras de ciudadana y democracia poltica *.
Las eclosiones populares no fueron movimientos de clase, en
el sentido de que las clases subordinadas pudieran plantearse me-
tas autnomas y oriental' la direccin general del proceso. Antes
bien, se canalizaron hacia una recomposicin de las clases domi-
nantes que prepar el lugar para que su franje superior fuera
ocupada por los nuevos apndices del centro capitalista mundial.
En algunos casos (Mxico y Argentina, cada uno a su manera y
en sus respectivos tiempos) la emergencia popular-nacional ya
estaba exange cuando se produjo el gran salto hacia la transna-
cionalizacin de la estructura productiva En otros (Brasil
y Chile, tambin cada uno a su manera) ambos procesos se su-
perpusieron en el tiempo. Pero en todos los casos el proceso con-
dujo a una reacomodacin de las clases dominantes, a una veloz
expansin del capitalismo y a una fuerte transnacionalizacin
de la estructura productiva. Que esa recomposicin de las clases
" Ciertamente, un componente fundamental de estos proeesos fu,:!"oll
ls avances de participacin econmica y social que lograron al meno" las
franjas ms activas y mejol' organizadas del sector popular urbano, no s!o
en trminos de sus ingresos sino tambin en tanto benefic:ial'ios de acciones
tutelares del aparato estatal. Pero estos a\'lmces se lo;o;raron 111 impuhio de
invocaciGnes e id.entificaciones como pueblo y muchas veces, en contra de; 1>:,
acotamiento:" que ;;12 pretenda nt:"odudl'.
dominantes marcara los lmites de un proceso que sin embargo
colocaba en la arena poltica a vastos sectores populares, permite
entender que el Estado no pudiera aportar ni una articulacin ms
o menos fcil entre aqullas ni una hegemona sohre las clases
subordinadas. El "Estado de compromiso" * fue viable mientras
lo popular corno principal contenido de la nacin ** no encontr,
en sus demandas de justicia sustantiva, lmites en las modalidades
en que tenda a expandirse una economa que, ms o menos simul-
tneamente, se transnacionaliz profundamente. Los intentos de
gobiernos y partidos por resolver la incongruencia entre esa pre-
sencia popular, por una parte, y dichos lmites, por la otra, apa-
reci entonces como "demagogia", como "prematuro distribucio-
uisma", como suma de "ineficiencias" y como agobiante expansin
de un aparato estatal que, mejor o peor, pretenda seguir tute-
lando al pueblo.
Debido a esto, antes de que se adoptaran "soluciones" desem-
lJozadamente autoritarias, muchos sectores, cualquiera que hubiera
sido su posicin haca poco, buscaron caminos que implicaban
dir a la nacin de lo popular y anclarla en algn otro referente. Esto
ocurri en una _sitmlcill.que poco.haba avanzado en la instaura-
cin de la ciudadana y que contena a un 'pueblo que, aunque par-
cial y subordinadamente, haba superado su anterior marginacin
poltica. Esta presencia, aunque se desconociera a s misma como
clase y cada vez tuviera menos espacio econmico para concretar-
se como justicia sustantiva, entraaba siempre la posibilidad,
percibida como crecientemente peligrosa, de invocarla "demag-
gicamente". Para las clases dominantes -nuevas y viejas- esto
fue convirtindose en el nudo gordiano que haba que cortar ***.
C. Francisco 'Veffort, O pop'Ulislllo ... , op. cit.
"'* La invocacin a lo popular fue caracterstica fuere o no que el
gobernante proviniere o no de movimientos dispuestos a promover tales
identificaciones. Su voz poda sonar ms o menos verosmil, pero el lapso
que media entre la ruptura del Estado oligrquico y la implantacin del
EA es el de la "populizacin" del diSCUTO de las instituciones estatales.
Mis propios trabajos han girado alrededor de estos procesos, de
sus "afinidades electivas" con la emergencia de los BA y
mcnt,,_ con las tortuosas, pero novedosas, formas en que queda as plan-
ieado el problema de la democracia en nuestros pases. Ninguna discusin
de ('stas temas puede dejar de comenzar por reconocer el inmenso aporte
lel"ho, para su lcido y critico anlisis, por Fernando Henrique Cardoso;
d., adems de su OlJ. cit. con Enza Faletto (Dependencia ... ), esp. las co-
leccioncs de sus artculos en Estado 'Y sociedad en Ji mrica Latina, Nueva
Buenos Aires, .4u/oriteu'18H1o 13 J}enIOCT(lt':at;(/O, Paz e Terra,
28
GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 29
3) Depende-ncia y desborde transnacionalizante de la sociedad
Las teorizaciones sobre el Estado han dado por supuesta la coex-
tensividad de ste con la sociedad y la nacin. Esto es, no se ha
problematizado si las "fronteras" de Estado, sociedad y nacin
pudieran o no coincidir. sta ha sido la visin desde el centro del
capitalismo mundial, donde el Estado pudo ser visto como engarce
entre el sistema de dominacin social y las relaciones capitalistas
de produccin, por una parte, y el arco englobante de la nacin,
por la otra. No es casual que esta visin haya sido cuestionada
desde la periferia, sobre todo en los estudios de la dependencia.
Ellos han planteado la no coextensividad de la sociedad con la
nacin *, pero pocas veces se ha ligado explcitamente esto con
la triloga **.
Despus de la segunda guerra mundial nuestros pases con
w
servaron sus vinculaciones con el mercado mundial a travs de
exportaciones de productos primarios, pero estas actividades que-
daron subordinadas -en la dinmica de la acumulacin de capi-
tal y en el peso relativo de las respectivas clases- a la expansin
de las empresas transnacionales (en adelanteET_s) ***. Ellas son
dinmicas impulsoras de la transnacionalizacin del capital, el que,
como consecuencia de ese patrn, acentu sus caractersticas oli-
goplicas, a nivel mundial y dentro de cada mercado. Ya no se
Rio de Janeiro, 1975, y el "Post-Scriptum" (con Enza Faletto) a la edicin
en ingls de Dependencia ... , op, cit., University of California Press, Ber-
keley, 1979.
* Cf. esp., el pionero y hasta hoy magnfico libro de Fernando H. Car-
doso y Enza Faletto, Dependencia y desaxt'ollo en Amrica Latina, Siglo
XXI, Mxico DF, 1969.
** Un sugestivo intento en este sentido es Norbert Lechner, La crisi"
del gstado en Amhica Latina, El Cid Editores, Buenos Aires, 1977.
realidad, la visin del centro sobre s mismo tambin debe ser puesta en
cuestin; en "La internacionalizacin de las relaciones capitalistas de pro-
duccin y el estado nacional" (en Las clases sociales en cl capitalismo ele hoy,
Siglo XXI, Mxico DF, 1975), Nicos Poulantzas realiza un interesante
anlisis de este problema en el contexto de los pases de Europa Occidental.
*** Sobre esta expansin, Myra Vlilkins, TILc ml1king al mull.iilatlonal
I'nterprise. American BHsress a.l'oad /'om 1.1114 lo -1970, Harvurd Vnivel'sity
Press, Cambridge, 1974.
trat, como antes (aunque no la anulara), de la extraccin en la
periferia de materiales cuyo mbito de circulacill son los pases
centrales. La novedad fue que los mercados internos de los capita-
lismos perifricos pasaron a ser mbito directo de acumulacin
de capital para las ETs. trasplantes del capital transnacio-
nal se convirtieron en las unidades econmicas ms dinmicas y
rentables de los pases en que se insertaron. Saltando barreras
aduaneras y cambiaras, convirtindose as en productoras direc-
tas en y para los mercados de la periferia, las ETs se adaptaron, a
partir de la crisis del 30 y sobre todo de la segunda guerramun-
dial, a polticas proteccionistas que implicahan la par.celacin de
mercados por los Estados nacionales. Con ello avanz la transna-
cionalizacin del capital, no slo mediante la expansin global de
las ETs sino tambin debido a los cambios que provoc en el co-
mercio y en el sistema financiero internacionales. El resultado
para los paises recipendarios (sobre de mayor mercado
interno, que lo fueron en mucho mayor medida que los re,stantes,
debido a la lgica de una expansin que ahora interesaba en la
periferia como mbito directo de a acumulacin), fue que eu po-
cos aos el eje dinmico de su crecimiento econmico (sobre todo
en industria y en servicios no tradicionales) se haba desplazado
hacia las filiales de ETs.
De esto result una sociedad capitalista cuyas caractersticas
la defineu como un original producto histrico. Es un capitalismo
dependiente, porque su funcionamiento l/normal" '" entraa un de-
cisivo papel del capital transnacional y porque la acumulacin en
su mercado no cierra all sino que es un grifo abierto hacia los
grandes centros del capitalismo mundial. Pero -aunque tardo
y dependiente-- es tambin un capitalismo extensamente industria-
lizado, tanto debido al fuerte peso de la industria como por el alto
grado en que sta determina las caractersticas y modalidades de
articulacin del conjunto de las clases. Pero, aunque extensamen-
te industrializada, es una sociedad marcada por agudos desequilic
brioso Baste sealar" que: 1) produce pocos de los bienes de
* Lo de "funcionamiento normal" ser explicado ms abajo,
** La informacin ms c;ompleta sobre las caractersticas de la in-
dustrializacin de Amrica Latina, desde el punto de vista de las
dades que sintetizo aqu, es Juan Ayza, Gerard Ficht y Norberto Gonzlez,
Anrrica Lat'ina. Integracin econmica y 8ustitucin de importaciones,
CEPAL, Fondo de Cultura, Mxico DF, 1975. Con referencia al caso argen"
tino, dos interesantes esfuerzos por conceptualizar la especificidad reSultan-
te de estas y otras caracteristicas son Richard Malloy y Juan Sourrouille,
30
GUILLERMO O'DONNELL ANTECEDENTES TEmCOS E HISTRICOS 31
capital y de la tecnologia que utiliza; 2) buena parte de los ser-
vicios de generacin, transmisin y procesamiento de informacin
tampoco es producida localmente; 3) su balanza de pagos tiende
a ser negativa, aunque pueda ser positivo el saldo de su balanza
comercial; 4) cuenta, cuanto ms, con el embrin de un mercado
interno de capitales; 5) la distribucin de recursos (no slo eco-
nmicos) es significativamente ms desigual que la de los capita-
lismos centrales; 6) a pesar de lo cual la oferta de bienes y ser-
vicios tiende a imitar la de aqullos, y 7) buena parte de sus uni-
dades econmicas privadas de mayor tamao y tasa de crecimiento
son filiales de ETs.
Estas caractersticas pueden resumirse diciendo que si bien
la estructura productiva de estas sociedades es diferenciada y
compleja, es tambin desequilibrada e incompleta, en el sentido
que su integracin vertical es limitada, sobre todo, por la escasa
produccin interna de bienes de capital complejos y de tecnologa.
A lo cual hay que agregar que buena parte de sus actores ms
dinmicos de capital privado son filiales de ETs o firmas de ca-
pital nacional que se hallan intimamente ligadas, por diversos me-
canismos, al capital transnacionaL Lo dicho basta para anotar que
estas economas no son, ni en sus caractersticas ni en los proble-
mas que tpicamente deben afrontar, iguales a la de los pases
capitalistas centrales -que lo son, precisamente, porque su estruc-
tura productiva est ms verticalmente integrada Y porque las
unidades econmicas all originadas, actuantes en cualquier parte
del mundo, cierran y deciden estratgicamente en aquellos centros
Sll acumulacin de capital *. Esto tambin seala las diferencias
Poltica eco7!mica en un pas conflictivo. El caso de la Argentina,
rrortu Editores, Buenos Aires, 1976, y Marcelo Diamand, Doctrinas eco-
1lmicas, desa'rrollo e 'independencia, Editorial Paids, Buenos Aires, 1973.
'*' Las caractersticas y las principales consecuencias econmicas de la
expansin de las ETs en nuestros pases han sido materia de valiosas in-
vestigaciones. Sobre Brasil, esp. Carlos van Dellinger y Leohardo Caval-
canti, Empresas 1nultwcionais naindstria brasileira" IPEA, Ro de Ja-
neiro, 1H75, y li'ernando Fajnzlber, E'stratgia industrial e empresas intet-
nacionais. Posigio relativa de Amrica LaUna e do Brasil, IPEAjINPES,
Rio de Janeiro, 1971; sobre Mxico esp. Fernando Fajnzlber y Trinidad Mar-
tnez Tarrag. Las empre.':;a,$ tnl1lsnacionales, Expansin a nel rmuulial 11
prollcccin en la industria mexicana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico
DF, 1976; sobre Argentina, Juan Sourrouille, El impacto de las empresas
transnacionales sobre el empleo y lo8 ingres08: el caso de la Argentina,
OIT, Programa Mundial del Empleo, Ginebra, 1976, Y La p'resencia y el
cornportltmiento de las empresa8 extranjeras en el sector industrial
de las sociedades que aqu estudiamos con otras, ms cercanas a
las imgenes arquetpica,s del "subdesarrollo", q'ue tienen un nvel
significativamente menar de complejidad de la estructura pro-
ductiva y, en particular, de extensn de la industria.
De lo sealado ha resultado una estructura productiva (y una
sociedad) profundamente transnacionalizadu. No se trata slo de
que muchos de SllS actores econmicos ms dinmicos y rentables
sean filiales de ETs. El proceso que ha llevado a esta introyeccin
del capital transnacional como productor directo"en y para sus
mercados ha sido un tpico fenmeno de recreacin, destruccin
y subordinacin del conjunto de la sociedad. Y esto en varios
sentidos. En primer lugar, la insercin del capital transnacional
en la economa urbana, montndose en la ola de los esfuerzos in-
dustrializantes de los perodos populistas, l:l:..tlnterior su-
premaca de las actividades primarias-exportndoras y de las cla-
ses ligadas a ellas. En segundo lUlIar, provoc una profunda re-
composicin de la burguesa. Lo que ocurri no fue la captura.de
una estructura ... (aunque en sus formas
ms parasitarias lo hiciera) la creacin fX novo.de:raIrlal3.X
actividades industriales ..Y y_de Ante ello
buena parte de la burguesaur}:mna preexistente --en Su abru-
madora mayora nacional, en lo que respecta al origen de su ca-
pital y a la ubicacin de sus centros de decisiones- qued arrin-
99n.ada en ramas tradicionaJes, de crechnientoIlll3 le:nt(), :Il1e-
nos capital y tecnologa intensivas, y sujetasa.condici0'Iles ms
competitivas. Algunas de esas empresas se sumaron a otras nue-
vas de capital nacional, para colocarse en los eslabonamientos ha-
ca atrs o hacia adelante * de las actividades de las filiales. Ya
__-0---'-'." H '
tino, Estudios CEDES, volumen 1, nI' 2, 1978, 'as como la recopilacin de
informacin en Guillermo O'Donnell y Delfina Linc.k, Depenrlcncift y aut-
?lmnia, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1973, Cap. III. Ver tambin
Constantino Vaitsos Inter-country income Dishib1l.tion (1nd trans1wtioltol
rnterpriscs, Oxford University Press, London, 1974; J11ult-inational corporrL
tions in Brazil and Mexico.' Stn{etuml Sourccs 01 ecollornic and noncconomic
}}ower, Report t the Subcommittee on Multinational Corporations o the
Committee on Foreign Relations del Senado de Estados Unidos, por Richard
Newfarmer y Willard Mueller, U.S. Government Printing Office,
ington DC, 1975, y Herbert de Souza, "Notes on "\-Vorld Capital", r",ARU
ShuUes, vol. lI, n<.> 2, 1978.
'*' C. Alberto Hirschman, Tite Stratcgy o[ Econmnic J)el'clopnicnt,
Yale Universty Press, New Haven, 1957, y llThe political econorny of im-
port-substituting industrialization in Latin Amcrica", en Albert Hirsch,
man, .4 Bias [al' Rape, Yale University Press, New Haven, I7L
32
GUILLERMO O'DONNELL
A NTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 33
sea, hacia atrs, como proveedoras de insumas, partes o serVICIOS,
o hacia adelante, como comercializadoras de productos de las fi-
liales o adquirentes de sus insumas para elaboracin final, esas
empresas nacionales son parte subordinadas de sistemas de poder
(no slo econmico) controlados por las filiales respecto de las
cuales se eslabonan *. stas suelen ser oligopolios ti oligopsonios
que controlan la tecnologa del proceso y suelen hallarse en con-
diciones de gobernar las modalidades de acumulacin de capital
de sus subordinadas. El grado en que esas empresas eslabonadas
siguen siendo "nacionales", ms all de un punto de vista formal,
es dudoso si se considera que estn insertas en la red de relaciones
econmicas tendida por las filiales de ETs para promover Su pro-
pia acumulacin de capital. Por lo menos, dichas empresas no son.
el mbito institucional de una burguesa independiente, rectora de
su acumulacin, de la tecnologa que utiliza y de las relaciones so-
ciales -salvo las internas a cada empresa- que entabla. Otro
efecto de transnacionalizacin es el que deriva de las empresas_
que han logrado competir exitosamente con las filiales y/o que
han podido expandirse dinmicamente en las ramas tradicionales:
las empresas locales ms exitosas en este sentido suelen ser las
ms transnacionalizadas. Esto es, las que han podido expandirse
. vigorosamente afuera de"la red de eslabonamientos directos de las
filiales son las que, para ello, ms han debido "modernizarse" en
un doble sentido. Uno, imitando el tipo de oferta de bienes, de
comercializaCin y de publicidad de las filiales ---con lo cual, aun-
que nacionales, extienden an ms el perfl transnacionalizado de
produccin y oferta de bienes y servicios. Otro vinculndose con
otros segmentos del capital transnacional mediante adquisicin de
equipos, contratos de provisin de tecnologa, usos de marcas
versos servicios que las convierten en rplicas de aquellas filiales **.
De manera que se ha generado *** una estructura y un "estilo
"' Lo cual -contrariamente a lo que suponen las versiones simplistas
de la dependenda- no obsta para que puedan suscitarse importantes con-
flictos; pero ellos tienden a plantearse y resolverse dentro de los lmites
impuestos pOr aquella subordinacin, tal como podremos ver en este libro.
Estos temas y los que siguen los he desarrollado en "Notas para el estudio
de la burguesa local" CEDES, Estudios sociales nQ 12, Buenos Aires, 1978.
** Aunque no dejan -de ser rplicas parciales, porque esas empresas
nacionales suelen ofrecer una gama ms limitada y ms lentamente reno-
vada de productos, con las rigideces para adaptarse a las
condiciones econmicas internas y a la competencia internacional.
*** Como salvedad, pertinente para el lector interiorizado de la situa-
cin argentina reciente, cabe sealar que un trabajo de Jorge Schvarzer
de desarrollo" que, tanto a travs de las filiales de ETs, como de
las empresas a ellas eslabonadas, como de las fracciones de capital
nacional que han logrado expandirse dinmicamente, imita al de
los centros del capitalismo mundiaL Dado esto, es elemental que
la tecnologa en uso sea la que corresponda a, e impulsa, el patrn
de crecimiento del centro, y que la estructura productiva de la
periferia, aun de la extensamente industrializada, siga descabe-
zada de esa tecnologa y de los bienes de capital que la corporizan
-y que cuando logra avanzar en este plano, el ingenio local tien-
da a reproducir tardamente la tecnologa del centro, o a adaptar,
creativamente pero adaptar *, las innovaciones del centro a las
condiciones locales de produccin y mercado. Tambin es elemental
que lo que se siente como "necesidad" obedezca a esta determina-
cin social. Esto es, acceder a un consumo cuyo eptome es el de-
vorador de nuevos productos. La estructura productiva y el cir-
cuito subyacente del capital se flexionan entonce., hacia la r-
plica del centro mundial, ratificando a ias ETs como conductoras
y principales beneficiarias de la transnacionalizacin del capital.
Pero esta tensin hacia la rpli.ca ocurre en una sociedad que
difiere sustancialmente de las que originaron el modelo ejemplar.
Ya anot algunas caractersticas, suficientes para que ese flexio-
namiento imitativo se inserte en, y plasme, una sociedad muy di-
("Estrategia industrial y grandes empresas: el caso argentino", Desarrollo
econmico, n" 71, octubre-diciembre 1978, pp. 307-352), muestra una reali-
dad que parecerja apartarse de lo que acabo de afirmar. Esto es, las altas
tasas -de expansin y rpida conglomeracin de algunos grupos de grandes
empresas de capital local, impulsadas en buena medida por generosas sub-
venciones estatales y por el bajo inters mostrado ltimamente por las ETs
en el mercado argentino. Pero, segn los datos de Schvarzer, el comienzo
de esta expansin de algunos grandes grupos de capital local (en gran
medida colocados, por otra parte, en la produccin de insumos y de expor-
tacin, no de articulos de 'Consumo, "modernos" o no) comenz durante la
poltica econmica 1967-69, que aqu tendremos oportunidad de estudiar.
Por otro lado, el desinters de las ETs en el mercado argentino (que en
algunos casos se convirti en una verdadera fuga), se acentu marcada-
mente a partir de los conflictos y la crisis econmica que se desataron
durante el perodo aqu estudiado. Volveremos sobre estos temas.
"' Las contribuciones de Jorge Katz (c., esp., Jorge Katz y Eduardo
Ablin, "Tecnologa y exportaciones industriales = un anlisis econmico de
la experiencia argentina reciente", Desarrollo econmico, n
Q
65, 1977), mues-
tran por un lado una notable creatividad en ese plano pero, por el otro,
que ella suele limitarse a adaptadones de innovaciones de productos, pro-
cesos o equipos generados en el centro. No suele tratarse ni de una pura
rplica pasiva ni, tampoco, de ir ms all de a veces creativas adaptaciones.
34
GUILLERMO Q'DONNELL ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 35
ferente de las del centro. Adems, si bien no pocas de las demandas
de justicia sustantiva atrs de la afirmacin de lo popular refle-
jan "necesidades" socialmente inducidas por este patrn de "de_
sarrollo", ellas tambin son parte de una presencia popular frente
a la cual no slo no pudo constituirse una hegemona burguesa
sino tambin, corno veremos, tuvo, con la implantacin del Estado
EA, que retroceder an ms en SllS posibilidades de ser lograda.
Dichas demandas son, por ello, por una parte ratificacin del fle-
xionamiento imitativo y transnacionalizante de la estructura pro-
ductiva y, por la otra, un continuo rebotar contra los lmites de
esa estructura, que tiende a agudizar las desigualdades -relativas
y absolutas- preexistentes.
Hay otro punto, cercanamente conectado al anterior, sobre el
que quiero insistir. Si bien las fronteras reales de la sociedad en
la era de exportacin de productos primarios ya eran mucho ms
borrosas que en los capitalismos centrales, a partir de la inf"o-
yeccin del capital transnacional en la estructura productiva ur-
bana fue claro que la sociedad se haba estirado bastante ms all
,.
de lo que supuestamente demarcaba el respectivo Estado/La franja
superior de esta burguesa eontiene numerosos centros de deci-
sin que no pueden sino hallarse afuera del territorio que el Es-
tado pretende acotar. \ Esto es asi, porque la insercin en estos
mereados es funcin un proceso de acumulacin a nivel trans-
nacional que para poder cumplirse ha llevado, precisamente, a
instalar las filiales de ETs como productoras directas en ellos,
sta es, a su vez, una de las modalidades del proceso ms amplio
de transnacionalizacin del capital *, De esta manera la sociedad,
en sus franjas ms dinmicas y econmicamente poderosas, ha
desbordado al Estado, desde cuyas instituciones se puede negociar
algunas de sus modalidades de inserdn en la economa mundial
-pero no el papel que dichas franjas cumplen como cruciales
palancas de la transnacionalizacin del capItal-o Esta presencia
ostensible y dinmica le lo ajeno (en el sentido de lo no-nacional)
ocurre, sin embargo, en el mbito de un Estado que no plJede dejar
de presentarse como un Estado nacional; es decir, como la deli-
mitacin de un "nosotros" frente a un "ellos" que, sin embargo,
* La situacin aqu descripta se complic an ms debido a la intro-
duccin de un nuevo factor, que aqu no considero porque despleg su im-
portancia con posterioridad al trmino del perodo aqu estudiado --- el
creciente papel que, en conexin con cambios en la coyuntura mundial a par-
tir de 1973/4, y pas a jugar el capital finandero internacional privado en
los patrones de vinculacin de estos paises con el mercado internacional.
ahora aparece introyectado, nada menos que como parte de la
(ranja superior de la propia burguesa.
De lo dicho el' la primera seccin se desprende el sesgo siste-
mtico del Estado (como aspecto de una relacin social y como
aparato) hacia la reproduccin de la sociedad como, fundamental-
mente, un plexo de relaciones sociaJes capitalistas y, por lo tanto;
de la dominacin de clase que resulta de ellas, Ese sesgo tiende a
velarse cuando el Estado aparece ciimo Estado-para"la-nacin.
Pero esta apariencia se vuelve ms tenue cuando la socedadse
estira hasta incluir como franja superior de la burguesa a los
mencionados segmentos del capital transnacional. El Estado, en-
tonces, por imperio de ese desborde de la sociedad, no puede ya
abarcar dentro de su mbito a buena parte de los actores econ-
micamente ms dinmicos ni de las relacioneS sociales slo
econmcas- que gOl' Est3:do
pierde verosimilitud como .sntesis activa de la nacin. Esto ahon-
da un hiato que es especfico del capitalismo dependiente altamen-
te transnacionalizado en su estructura productiva **.
Ese hiato reduce las posibilidades de hegemona de la domi-
naen que desde el Estado se aporta para la reproduccin de la
sociedad. Por otro lado, las posibilidades de conduccin ideolgica
del conjunto de la sociedad por las fracciones superiores de la
burguesa quedan trabadas por la evidencia de que buena parte
de aqullas no es lIde" ni "para" la nacin, Otro obstculo surge
de que la subordinacn estratgica de las filiales a sus matrices
no les permite desplegarse como una burguesa que tiene su m-
bito principal en un mercado nacional y en la construccin de un
Estado con el que podra lograr exactamente lo que las casas ma-
trices de las ETs no pueden querer: defenderse de intrusiones
externas y proyectarse conquistadoramente hacia afuera del mer-
cado nacional --esto es, ser propiamente una burguesa nacional
y hegemnica. Por su parte, el capital propiamente local no puede,
por imperio del mismo proces-a-efe recreacin -ir subordinacin ya
'e(erido, convertirse en tal burguesa nacional,
'" Sobre este punto y conexos, Norbert Lechner, La CT1S1S " op, di.
** La nocoextensividad entre Estado, Sociedad (incluyendo la econo-
ma) y Nacin es una -dimensin insuficientemente resaltada en la litera-
tura que ha insstido en la "crisis hegemnica" que recorre la historia de
),\ regin desde -por lo menos- la ruptura de la dominacin oligrquica,
El ms influyente y provocativo trabajo en la perspectiva de esa proble-
li1tica sigue siendo Jos Nun, "Amrica Latina; la crisis hegemnica y el
golpe militar", Desa1'l'ollo ccmlmico, n" 6, junio-agosto, 1967.
36 GUILLERMO 'DONNELL ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 37
Los tempos de los procesos mencionados en esta seCClOll y la
anterior variaron de caso a caso, pero en todos fueron un funda-
mental antecedente para la emergencia del Estado BA. El mismo
Estado que se enlazaba con lo nacional-popular obedeca a las
tendencias expansivas del capitalismo mundial, abriendo espacios
internos que promovan la introyeccin de nuevos segmentos del
capital transnacional y, con ello, el desborde de su sociedad. Ade-
ms, se implantaba aS un crecimiento econmico que, por una
parte, transformaba la burguesa local (y subordinaba no pocas
de sus fracciones al capital transnacional y al aparato estatal) y,
por la otra, a travs de sus sesgos desigualizantes, generaba de-
mandas que tena que limitar a slo parte de quienes -COmo
miembros de un pueblo y una nacin- haban llegado asentirse
con ttulo a Su satisfaccin. Por eso, el perodo que medi entre
la ruptura del Estado oligrquico y la implantacin del Estado
EA fue -con sus tC'ntpos y secuencias especficas a cada caso-,
el del despliegue crecientemente contradictorio entre, por una par-
te, la eclosin de lo popular como principal contenido de la na-
cin, y, por la otra, de las restricciones resultantes de una es-
tructura productiva que acentuaba sus caractersticas econmica
y socialmente desigualizantes, as como desbordantes del mbito
presupuesto por la pretensin nacional del Estado.
4) Sobre crisis econmicas
}{e sealado algunas caractersticas de la sociedad en la que
emerge el Estado BA. Ellas son significativamente diferentes de
las de los capitalismos Sin embargo, se supone que tan-
stos como aqulla deben funcionar normalmente. Qu es "nor-
mal"? La respuesta est codificada por los patrones habituales de
funcionamiento de los capitalismos centrales, y la interseccin
de esa codificacin con las particularidades de las sociedades que
aqu nos interesan tienen importantes consecuencias para la eco-
noma poltica de nuestras sociedades.
Qu quiere decir la "normalidad" del funcionamiento eco-
nmico de una sociedad capitalista? Que tiene lugar su expansin,
o reproduccin dinmica, sin grandes saltos en la acumulacin de
capital, espeCialmente por parte de grandes unidades econmicas
que en ese proceso van transformando, y --parcialmente- eli-
minando a otros agentes econmicos. Esa normalidad eS la crisis
perpetua -pero no evidente- de un ,crecimiento",d.esjgual y desi-:-
gualizante en principal beneficio de unidades mono u oligoplicas,
cuya sulJordina los comportamientos y
la distrbucin general de recursos en el resto de la sociedad. Esto
suele traducirse en varias planos. Primero, que el comportamiento
de algunos indicadores, que aluden a ciertas regularidades, define
una situacin "satisfactoria" o "saludable" de la economia, en
tanto sealan que aquel patrn de acumulacin se est reprodu-
ciendo con escasos entorpecimientos. Segundo, que dicha evalua-
cin es efectuada por actores que, en conjunto, tienen peso deci-
sivo como para causar, con sus actos y
Por supuesto, esto no obsta para que la evaluacin pueda ser di,
fe rente sobre la base de otros indicadores -que no se toman en
CUEnta o que son considerados poco "importantes"-, ni para que
puedan ser otras las conclusiones que extraigan actores que tie-
nen escasas posibilidades de influir en dicha situacin. Como saba
Humpty Dumpty *, si las cosas andan 'bien" o "mal" depende
en buena medida de cunto poder tienen quienes as las denomi-
nan. Dicho de otra manera, segn le vaya a quienes SOn domi-
nantes, as se tender a evaluar la situacindeJ conjunto del que
;:.;on parte.
, Cmo se sabe cuando la situacin de una economa capitalis-
ta es "satisfaetorir." '? Sin lwetensin de clar una respuesta exhaus-
tivIl, pIll'eCe que las siguientes son condiciones generales necesa-
rias pata que ese juicio sea emitido: 1) los -sobre
todo los colocados en las posiciones ms privilegiadas- tienen una
tasa de ganancias que consideran satisfactoria al nivel de sus ac-
tividades y del conjunto de la economa; 2) esas ganancias se
convierten en nuevas inversiones, gn propor:j3ill suficiente para
que la economa crezca a una tasa que aquellos actores
razonablemente alta y sostenida; 3) se predice que las condiciones
anteriores se mantendrn (o 111eJ9rrriL'drrife el fbiro rel-
vante para el horizonte temporal hacia el que se extienden las
preyisions y preocupaciones de esos aetores';:; *. EStas c'll'diciones
"' Como tan 'clara y perversamente lo muestra la poltica econmil'n
seg'uida en la Argentina entre 196 y 1980.
Tal como sefiala Roberlo Frenkel en un trabajo en curso (CEDGSl,
la ide:? subyacente de "nonnalidad" no {ieja de s0!' hi::;jjl1'ie"mentc situad'l;
en el m;;mo pas su contenido especfico puede ser diferente en d
t, Y en el t" o del pas A al 13 (por ejemplo, l1Wl ta"a allual de
del :;0 r;.; puede se!' sentiela COl)]O enUn;trlfic(l en F'.:Lados Cnidos y {'O!l1i)
38
GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 39
pueden ser formuladas por la negativa: en una situacin econ-
micamente anormal o insatisfactoria rije cualquiera de las si-
guientes condiciones: 1. b). los capitalistas no logran una tasa
de acumulacin que consideran satisfactoria; 2. b) aunque la
realicen, nO se convierte en inversiones que generan un crecimien-
to que consideran razonablemente alto y sostenido de la economia;
3. b) aunque as ocurra, los actores juzgan que la situacin futu-
ra ser desfavorable 0, simplemente, no pueden predecirla. Dada
cualquiera de estas condiciones, el juicio ser que la situacin es
insatisfactoria y, por lo tanto, los comportamientos tendern a
ajustarse a tal evaluacin.
Advirtase que postulo que la evaluacin incluye no slo a la
situacin presente sino tambin una prediccin acerca del futuro
que cada actor considera relevante. Veamos un poco ms de cerca
este punto. Una prediccin pesimista implica que el valor previsto
de las variables que se consideran relevantes es negativo o impre-
visible. En el lmite, una prediccin pesimista por parte de los
capitalistas no se refiere a un valor an ms insatisfactorio de
esas variables sino a la sustitucin del sistema vigente por otro
en el que ya no hay espacio para ellos y rigen otros cdigos sus-
tentados por otros actores --en otras palabras-, su prediccin
ms pesimista es la eliminacin del capitalismo.
El funcionamiento normal de una economa depende en gran
medida de que su situacin sea juzgada satisfactoria por sus acto-
res de mayor peso. Esta afirmacin, trivial, implica varios puntos
que tal vez no lo sean tanto. En primer lugar, tal juicio est co-
dificado. Un cdigo es un mapa parcial de la realidad, que sesga
atencin hacia algunos aspectos y en perjuicio de otros. El cdigo
filtra masas de informacin, seleccionndolas y jerarquizndolas.
Selecciona al censurar la bsqueda de informacin, y su recepcin,
sobre aspectos que define como irrelevantes. Jerarquiza al ordenar la
informacin admitida en elementos que son "importantes", otros
que deben quedar subordinados a aqullos y otros sobre los cuales,
importantes o no, "nada se puede hacer". Tambin la jerarquiza
al insertarla en un sistema de conexiones causales, que postula
Q_ue ciertas consecuencias siguen regularmente a ciertas situaciones.
insatisfactoria en la Argentina de HH;G, a la vez que seria considprada co-
mo muy satisfactoria en la Argentina de lTD). Pero en lodos Jos casos
esa idea de normalidad Lendru que cumplir las condiciones genc'l'a!es que
anulleio aqu.
Como visin parcial de la realidad todo cdigo nubla la pereepcin
de aspectos que pueden andar 'mal" al mismo tiempo, tal vez de-
bido a que aqullos a los que se presta atencin andan "bien".
Un cdigo es un segmento explicito y articulado de una ideologa.
Pero la ideologa y su codificacin no son puro mito; recogen Y
expresan temas socialmente reales (ms precisamente, un nivel de
la realidad que se postula como plenitud de la misma), en el doble
sentido de que son una representacin relativamente correcta de
ese nivel y que son sustentados por actores que suelen tener peso
decisivo para determinar la situacin de ese segmento pareializado
de la realidad.
En una economa capitalista compleja, quines en realidad
interesa cmo evalan la situacin? En un sentido, "todos". Pero
esta respuesta poco tiene que ver con una estructura fuertemente
oligopolizada. Si tenemos esto en cuenta vemos que el juicio que
ms importa es el de los actores mono u oligoplicos que, por serlo,
tienen mayor "poder de mercado": es decir, alta capacidad para
determinar, mediante acciones y omisiones, la situacin actual y
futura del mbito de actividades econmieas y de relaciones sociales
en el que se opera. Adems, esto implica una tambin alta capa-
cidad de codeterminar, junto con otros actores de similares carac-
tersticas, la situacin general de la economa. Vemos as deli-
nearse una circularidad anloga al engarce micromacro postulado
por la ideologa: el juicio que ms importa sobre la situacin de
la economa es el de quienes controlan sus unidades oligoplicas,
porque son ellas las que tienen mayor capacidad para generar tal
situacin; y, por otra parte, el cdigo que gobierna ese juicio
coincide fundamentalmente con los intereses de esos mismos ac-
tores.
Los criterios codificados para la evaluacin de la situacin
de esos actores son homlogos a los codificados para el juicio sobre
la. situacin general de la economa. En gran medida sta anda
"bien" cuando y porque sus grandes unidades oligoplicas andan
"bien", lo cual a su vez depende en gran medida que ellas consi-
deren satisfactoria la situaein en su plano especfico de activi-
dad *. Qu es ese "andar bien" al nivel de dichas unidades? Ellas
son grandes organizaciones, sumamente complejas y burocratiza-
das. De la abundante literatura sobre eUas slo necesitamos re-
tener algunos puntos: sus pautas de desempeo, y de evaluacin
'" Por supuesto, estas conexiones valen inversamente para el supuesto
de "mal" funeionnmiento.
40 GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 41
de ese desempeo, se hallan fuertemente rutinizadas; fijan sus
metas mediante criterios tambin rutinizados apuntados a un cum-
plimiento satisfactorio" de las mismas (tpicamente, cierto por-
centaje de ganancias sobre el capital y/o las ventas y cierta par-
ticipacin en el mercado) ; tratan de controlar las reas de incer-
tidumbre que han aprendido, suelen incidir negativamente sobre
su desempeo; y la utilizacin de sus recursos exige complejas
articulaciones de coaliciones internas, que slo con gran dificultad
pueden cambiar las actividades en que se han especializado o las
rutinas que las rigen *.
Adems, estas organizaciones tienen un largo horizonte tem-
poral en relacin con el de otros actores. Esto eS consecuencia de
su complejidad interna, la dimensin de sus actividades, las in-
versiones realizadas para Su especializacin en aeti vidades que no
se aprenden ni desaprenden fcilmente y la maduracin en plazos
relativamente prolongados de los beneficios que generan. Por ello,
actuar con una perspectiva de tiempo futuro relativamente pro-
longada es la conducta racional para que estas organizaciones opti-
micen las ventajas derivadas de su control de una cuantiosa y
compleja masa de recursos. En contraste, la extensin temporal
de las previsiones con que suele (y racionalmente debe) mane-
el pequeo comerciante o industrial es mucho ms breve.
De esto hay evidencia emprica proveniente de estudios ele
grandes firmas (en particular ETs). En lo que hace al caso ar-
gentino, una evidencia significativa puede en el Cuadro
1-1, que muestra cmo se alarga el horizonte de planeamiento
segn aumenta el tamao de las empresas **.
Dentro de una abundante Hteratura, siguen siendo fundamentales
James March y Herbel't SinlOH, Organation8, Wiley, Kew York, 1958.
,lames Mal'ch y James Cyert, A behat'ioral lheol'y of the finn, Pl'entice-Hall,
1':e1V Jersey, 1963, y los artculos peltinentes en James l\larch, comp.,
i1cUidlJook oI OrgcIJi;;a{iOlis, Hand 1\1acNa11y, Chicago, 1965.
j,* Estos ch,tos son an ms significativos si Se considera que, seg'':1
]a fuente. todas las firmas encuestadas son sociedades annimas, es dedr,
la llll.:estl''-\ no ha captado al estrato de firmas medianas o pequcfias, que
suden adoptar otras formas <lsociatvas o quedar (:(,mo IH'Clpied;.\d inL1iviilu"'J.
Cuadro 1-1
PLANEAMIENTO SEGN TAMAflO DE EMPRESAS
Realiza planes con el siguiente horizonte
A 1 mto A 2 Y 3 aos A 4 y ms aos
1) Planes de Inversin
Empresas Grandes 93 % 78 % 52%
Empresas Medianas 83 % 53 % 23 %
Empresas Chicas 58 % 8% 2%
2) Planes de Ventas
Empresas Grandes 93 % 63 % 40%
Empresas Medianas 74 % 35 % 21 0/0
Empresas Chicas 37 % 2% 0%
3) Planes de Produccin
Empresas Grandes 91 % 61 % 38 %
Empresas Medianas 70% 32% 18 %
Empresas Chicas 33 % 0% 0%
4) Formula sus planes en
moneda constante
Empresas Grandes 72 %
Empresas Medianas 62%
Empresas Chicas 7%
FUENTE: Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas
(FIEL), mimeo, "El Planeamiento en las empresas", Buenos Aires,
1973.
De lo dicho surge que, si en todo aetor la evaluacin de su
situacin contiene no slo Su opinin sobre el presente sino tam-
bin su prediccin sobre la situacin futura, esta presencia del
futuro estimado tiende a ser ms gravitante cuanto mayor sea el
factor econmico. Otra consecuencia es que, para que juicio y
programacin sean posibles, es indispensable que se pueda creer,
primero, que se est bsicamente en condiciones de prever el futuro
Y. segundo, que, satisfecha la condicin anterior, ese futuro sea
predicho como dotado de un mnimo de estabilidad corno para que
en l sean utilizables las pautas trazadas y las movilizaciones de
42 GUILLERMO O'DONNELL ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS
43
FIGURA n
Supongamos ahora la figura 1I, que registra los mismos va-
lores en el ao inicial y.en el terminal.
La evaluacin de A, sujeta siempre a un ao de horizonte, es
an ms optimista. La de B, en cambio, no slo concluye en un
punto igualmente insatisfactorio sino que adems, en contraste
con la figura anterior, llega a l a travs de fluctuaciones que
probablemente le hagan ms dificil programar y ajustar sus ac
tlvidades. Estos ejemplos ponen de relieve que, en la medida en
que la predIccin a ms de un ao es la de cualquiera de las dos
figuras, el comportamiento racional es maximizar ganancias en
el corto plazo y minimizar las prdidas y riesgos predichos para el
futuro. Cabe adems suponer que --<;eteris paribus- las fluctua-
ciones de la figura n, al dificultar los ajustes que permite la ten-
dencia linealmente decreciente de la figura l, exacerbar la pre-
disposicin a maximizar las situaciones favorables que aparecen
a lo largo de dichas fluctuaciones.
En los casos en que ms tarde emergi el Estado EA la situa-
cin general fue adquiriendocaractersticas que, segn los prin-
cipales indicadores codificados, combinaban un comportamiento
errtico con una clara tendencia al empeoramiento. Esto condujo
a una incapacidad de prever el futuro, o a una generalizada pre-
diccin que la situacin continuara empeorando mediante f l u c ~
recursOs a mediano y largo plazo que caracterizan a esaa organi-
zaciones (y constituyen una de sus mayores ventajas compara-
tivas) .
Esto merece algunas aclaraciones. Supongamos que la "situa-
cin real" del mundo sea la que describe la figura 1, donde tI es
el ao presente y t
z
t
6
los siguientes, y que un valor dentro del
rango 70-80 del eje vertical da lugar a juzgar que la situacin
de la economa es satisfactoria y 20-30 es una zona que provoca
el juicio inverso.
FIGURA l

100
90
80
70
60
50
40
3D
20
10
-+
1,
'2
1, 1, 1
5
1
6
1
7
Dado que el valor de 1;, y de t, es 90, para el actor A, cuyo
horizonte temporal es de un ao -en el que se mantiene el mismo
valor-, la situacin predicha es satisfactoria. Pero para el actor
B, un oligopolio cuyo futuro relevante se extiende a varios aos,
la situacin dista de serlo -dado que los valores predichos des-
pus de t
2
comienzan a bajar, su evaluacin se colocar significa-
tivamente abajo del rango "satisfactorio". Adems -y esto es lo
realmente importante- comenzar desde ya a aj ustar sus com-
portamientos para minimizar los riesgos que le ocasionar el pre-
visto deterioro de la situacin. Por otra parte, el poder de mercado
con que cuenta contribuye para que su ajuste de comportamientos
haga ms probable que se cumpla la prediccin que comenz por
originar ese aj liste.
100 +
90 1
80
70
60
50
40
30
20
10
1, 1, 1, 1, 1
5
1
6
1
7
44 GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 45
tuaciones que resultaba imposible predecir puntualmente. Es decir,
la evaluacin era an ms negativa que la figura Ir porque, aun-
que se poda predecir que habra empeoramiento y fluctuaciones,
en contraste con el omnisciente predietor del ejemplo, esos acto-
res no podan prever -salvo en el ms corto plazo-- cundo y
con qu agudeza ocurriran esas fluctuaciones.
Esta situacin crea un tipo especialmente perverso de econo-
ma, en el cual la nica actitud racional es el saqueo.1 Dada la
tendencia -conlbinada con la incapacidad de prever -a: mediano
plazo sus fluctuaciones- es racional maximizar beneficios en el
corto plazo y tener 10 menos posible en juego cuando la situacin
se agrave. En particular, no tiene sentido arriesgar la acumula-
cin ya lograda en inversiones destinadas a madurar en el mediano
o largo plazo; lo racional es dirigirla haca mercados cuya situa-
cin futura es prevista como satisfactoria. La consecuencia es
especulacin financiera y fuga de capitales, a lo que se agrega la
suspensin del ingreso de nuevos capitales desde el exterior, que
Se dirigen a economas que suscitan predicciones ms favorables,
salvo colocaciones altamente especulativas. En lo que hace al ca-
pital que se mantiene en aquel mercado, las mismas razones gene-
ran la preferencia por colocaciones de alta liquidez y movilidad,
tal como operaciones en monedas extranjeras "fuertes", especu-
lacin en stocks y, en general, la transferencia de una enonne
masa de recursos a la especulacin financiera. En realidad, esto
no llega a una completa desinversin porque -adems de ciertas
rigideces es racional mantener un mnimo de
capital inmovilizado para participar en las sucesivas rondas de
saqueo a que darn lugar las futuras fluctuaciones. Pero, cuanto
ms dura y se ahonda el proceso -y, por lo tanto, cuanto ms se
extiende el saqueo-- ms se extiende la especulacin financiera
y ms tiende a subordinar otras actividades; dicho de otra ma-
nera, ms avanza el disloque de la estructura productiva y la sub-
versin de los circuitos normales (en el sentido arriba. definido)
,
de acumulacin de capital.
Observemos algunas consecuencias. La primera es que esto
no obsta para que se logre una alta tasa de ganancias, que es el
resultado agregado de una estrategia apuntada a la optimizacin
de beneficios de corto plazo. Pero esto no sustenta un juicio opti-
mista sino, por el contrario, es consecuencia de que ese juicio es
profundamente pesimista -lo cual se traduce en que pocas de esas
ganancias retornan corno inversiones productivas, lo que a su vez
acenta las condiciones generales que suscitaron la evaluacin
pesimista. Esta es la aparente paradoja de capitalistas ruidosa-
mente descontentos en circunstancias en que realizan grandes ga-
nancias. Una segunda
racional para todos, En particular, tal como los capitalistas tiel-
den hacia el xodo, la dBsinversin y la especuhiCiri, -par los tra.;.:
bajadores no tiene sentido atender argUmentos -para -que "hiode-
ren sus pretensiones" en beneficio de una Situacin econmica
que de todas maneras seguir empeorando. Los nicos benefiCios
que tienen sentido son los que pueden ser realizados inmediata-
mente. En tercer lugar, los saqueadores saben que viven en un
mundo de saqueo. Esto
les institucionales e ideolgicos, ya que el1os'slo-Uimen sentido
como soporte de una estabilidad y previsibldad que se estn eva-
porando. La premisa que aplica cada ego, respecto 'd s':hsfub
y de los alter con que interacta, es que cada uno optimiza be-
neficios de corto plazo. Esto es equivalente a decir que se genera
un mundo de alta incertidumbre, &n las relaciones directas
de cada actor con otro como en los efectos agregados del conj unte
de esas relaciones. En el lmite la situacin se acerca a lo que
David Apter ha llamado:$ la lldistribucin al azar", o Hrandorni-
zacin" de comportamientos al que tienden las sociedades de "albo
modernizacin" y que corresponden, aunque ese autor recalca me-
nos las caractersticas de su estructura productiva, a las que aqu
estarnos aludiendo. En cuarto lugar, esa randomizacin se con-
vierte en un factor decisivo para agravar la situacin que origina
esos comportamientos: la tendencia hacia la desinversin y las co
locaciones especulativas (con su efecto negativo a mediano plazc
sobre el crecimiento de la economa), as como hacia el egresc
de capitales y la suspensin del ingreso de nuevos capitales exter
noS (con su impacto sobre la balanza de pagos), sumados a la,
presiones inflacionarias generadas por las estrategias de optimi
zacin a corto plazo, contribuyen decisivamente para generar Ir'
negativa situacin general que se predijo.
Resta puntualizar algunos aspectos. El primero es que, cOme
la evaluacin y prediccin generan comportamientos queayudal'
a que la profeca se cumpla, se llega a un punto en el que la
gacin de comportamientos racionales desde el punto de vistfl: mi
ero produce un resultado general que es profundamente ..'
'" David Apter, Choice and the politic8 01 allocation, Ynle University
Press, New Haven, 1971.
46
GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 47
para el mismo cdigo capitalista que aplican, entre otros, sus ms
poderosos actores. El segundo es que el saqueo puede dar lugar a
importantes beneficios, sobre todo para quienes gozan de gran po...
del' de mercado y de fcil acceso a operaciones financieras inter-
nacionales. Pero la incompatibilidad de la situacin general con
un horizonte largo de tiempo atenta contra las ventajas de me
diana y largo plazo que tieneJl las organizaciones oligoplicas so-
bre otros actores. El tercero es que, debido a todo esto, las mayores
unidades econmicas estn profundamente descontentas, a la vez
que realizan grandes ganancias que, sin embargo, no transforman
en inversiones. El cuarto es que, en consecuencia, esa economa
reproduce cada vez peor las condiciones de sU funcionamiento.
Que no funciona "normalmente" es suficientemente claro; adems,
en el lmite el saqueo se agota a s mismo. Pero si es la racionali-
dad de cada actor la que impulsa este proceso antagnico para la
propia lgica vigente, es claro que su terminacin tiene que venir
de afuera de esos actores y de la racionalidad microeconmica
que guia sus comportamientos. Una posibilidad es que esto sea
impuesto por actores orientados por otro cdigo. Otra es que "al-
guien", orientado por el mismo cdigo capitalista, reimplante con-
diciones en las que los comportamientos de sus actores generen
resultados generales que vuelvan a ser percibidos como normales
y satisfactorios.
Nos hemos movido en un nivel abstracto que ha manejado un
minimo de factores que habr que completar y especificar. Sin
embargo, acabamos de tropezar con las instituciones estatales, ese
"alguien" que puede trascender la microracionalidad que encar-
nan aun las organizaciones ms grandes de la economa, y reim-
plantar las condiciones generales de funcionamiento normal de
esa sociedad qua capitalisa. El proceso delineado implica que el
Estado est fracasando en garantizar esas condiGiones. de funcio."
namiento. Esta crisis suele implicar tambin el tambaleo de la es-
tructura de clases y del sistema de dominacin que tiene en ella
su raiz. En otro terreno, esas crisis y tambaleos son un remolino
de fuerzas polticas e ideolgicas, que muestra el grado en que
tambin es sacudida la dominacin poltica. Cuando han avanzado
suficIentemente la economa de saqueo, la randomizacin de rela-
ciones sociales y dicho remolino SOl).
de una crisis global de dominacin. lE! Estado como "fundamento
del orden" deja paso al Estado que 'gira, acelerndolas, en las co-
rrientes del remolino. Esto genera intentos de recuperacin-- de las
condiciones de funcionamiento normal de ese capitalismo, funda-
dos en recuperar la efectiva prestacin de la garanta estatal y de
su papel de organizador general de la dO!!)nacln.l
. Podemos ahora pasar a temas algo ms concretos.
5) Crisis polticas, crisis del Estado "lI crisis de la <wminaein
social
Si observamos la situacin de Argentina, Brasil,ghile y Uruguay
antes de la implantacin de los respectivosBA,. advertimos que
satisfacan pocas de las condiciones generales de funcionamiento
normal de estos capitalismos. Baste sealar que, aunque con dife-
rente agudeza de uno a otro caso, siguientes
tancias: 1) pronunciadas fluctuaciones en el crecimiento agrega-
do del producto y de las principales rarnlls de la ecollomia; 2)
fuertes traslaciones intersectoriales de ingreso; 3 ) alta inflacin,
con tendencia creciente marcada, adems, por pronunciadas fluc-
tuaciones; 4) dficit de balallzadepagos,Cii tendencia a preci-
pitarse en crisis slo temporariamnte aliviadas; _5) _suspensin
de inversiones directas y prstamos: externoB __
tuada por masivos egresos de capital;6)tendencia declinanlede
la inversin privada, y 7) importantes dficit fiscale',- que--reali-
mentaban la inflacin sin cOIll)ensaf,enlQjane-d1illicdll:iF
.versionespblicas, la tendencia a la baja de las--inversiones priva-
das..... pe acuerdo con lo sugerido en la Secci6lfariffif;-loS"fi::'
terios codificados indicaban que esas economas andaban mal y
que -si no se cortaban las tende"nCias operante8'- coritnmirtan
empeorando hasta el punto que, ms tarde o ms temprano, segn
el caso, se pondra en juego su supervivencia cOrno sociedades Ca-
pitalistas.
Pero si esto era suficientemente alarmante, es todava ne-
cesario entender que no estaba ocurriendo en un vaco politico.
Por el contrario, la ...
una nOrnenos __procesos de emergen:-
cia popular incluyeron, entre otras cosas,-la: deun'sec-
tor popular * concentrado en grandes centros que abar-
* Por sector popular (urbano) entiendo al conjunto formado por la
clnS obrera y las capas sindicalizadas de los sectores medios.
48
GUILLERMO O'DONNELL ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS
49
caba a una clase obrera a la que los concomitantes procesos de
extensin de la industria habian hecho numerosa y geogrfica-
mente concentrada. Invocado como pueblo y portador de demanc
das de justicia sustantiva, ese sector popular urbano continu
terviniendo, con creciente voz y peso propios, en una escena pol-
tica en la que se planteaban conflictos de reasignacin de recur';'
sos que el escaso errtico crecimiento econmico, combinado con
una alta inflacin, tenda a exasperar. Esto realiment la activa-
cin poltica * del sector popular, al tiempo que acentuaba las
oscilaciones de la economa. Los remolinos resultantes son des-
criptos por el concepto de "pretorianismo de masas" **, que pue-
de ser resumido en una creciente cantidad de actores en la escena
poltica, anudados por conflictos escasa -y decrecientemente--
regulados por marcos institucionales y normativos. Esta situacin
corresponde a la tendencia hacia la randomizacin de las relacio-
nes sociales, por una parte, y a la agudizacin de una crisis eco-
nmica que suscita predicciones cada vez ms pesimistas de buena
parte de sus actores, por la otra.
Pero, adems, desde el punto de vista de las clases y sectores
dominantes --externos e internos- esa crisis implicaba que no
slo no se satisfacan las condiciones generales de funcionamiento
normal de estas economas sino tambin que se poda llegar a la
terminacin -ms o menos inminente segn los casos- del pro-
capitalismo. Este -que implicaba la ms pesimista
prediccin-, fu determinante no slo para la implanta<;in del
Estado EA sino tambin para sus caractersticas de exclusin
diversos planos. El pretorianismo, la randomizacin, las incerti-
dumbres y las negativas expectativas econmicas se conjugaron
para estrechar an ms los lmites que imponan la ttansnacio-
nalizacin de la sociedad y la crisis de la economa. Y ello ocurri
en el movimiento de pinzas implicado por las demandas de justicia
sustantiva que formulaba, y a las que respondq un sector popu-
lar que aumentaba con ello su activacin. Incluso esa activacin
* Por activacin poltica entiendo no slo una presencia activa y
continuada en las alianzas y luchas polticas, que obliga a otros actores
(incluso instituciones estatales) a tomar regularmente en cuenta los intereses
y demandas invocadas a travs de esa presencia (incluso a veces para repri-
mirios) sino tambin su sustento en el control de organizaciones y recursos
que permiten, precisamente, que esa presencia sea activa y continuada.
** C. Samuel Huntington, Political Order in Changing Sl)cleties,
Yale University Press, New Haven, 1968.
iba aflojando los controles verticales -corporativizantes *- que
en perodos anteriores se haban implantado sobre las organiza-
ciones de clase del sector popular. Por otra parte, todo esto alude
a un aparato estatal avasallado porfuerzassociales a las que tena 1
escasas posibilidades de controlar y a las que no poda imponer
comportamientos que vincularan mejor _Ia __
los actores con las condiciones la
.sociedad qua capitalista. Adems, el aparato' estatal del remolino
pretoriano -con sus enormes dficit y sus polticas casi nunca
implementadas- mucho contribuy a las incertidumbres, fluctua-
ciones y conflictos del perodo. Democrtico o po.
riano fue un estado representativo de clases, sectores y grupos que
encontraban en las instituciones estatales un botn con el que se
poda e:mprender la siguiente ronda de saqueos y conflictos. Por
su lado, gobierno y partidos seguan mentando a un pueblo cuya
presencia amenazaba enlazarse con interpelaciones cada vez ms
radicales, al tiempo que las polticas propuestas para "normali-
zar" la economa parecan obviamente antagnicas con aquella
presencia.
Pero hablar de erisis es demasiado genrico. Cuando habla-
mos del lado social y/o poltico de una crisis podemos estar refi-
rindonos a muy diferentes niveles de intensidad. Esto es lo que
debemos ahora distinguir.
1) Un primer nivel de crisis es la "inestabilidad poltica":
desfiles de altos funcionarios, incluso presidentes, obligados a de-
jar sus cargos antes de los lapsos instituciop:almente previstos.
Esta es una crisis ele gobierno> No es intrascendente, por cuanto
"suele estar acompaada por erraticos cambios de polticas pblicas,
por grandilocuentes declaraciones gubernamentales rpidamente
sucedidas por otras, y por una generalizaga sensacin de que no
se logra estabilizar ningn poder pblico. IEI poder que el aparato
estatal.parece encarnar ante la sociedad pierde la autoridad ema-
nada de una faz majestuosa, para mostrarse como un mbito ex-
puesto a los tirones de grupos. 1
r-'
2) Un segundo nivel es el de crisis de rgimen. Estogs, 110 \
slo grupos expulsndole del gobierno sino tambin planteando
la pretensin de instaurar divergentes criterios de representacin y
'" Sobre el tema, Guillermo O'DonnelJ, "El <.;corporativism02' y la cues-
tin del Estado", Documento CEDES/GE. CLACSO 11<) 2, Buenos Aire-s, lfJ7Ei,
y la litNatura all citada y discutida.
50
GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 51
canales de acceso a esos roles. Tampoco es esto intrascendente, ya
que, por 10 menos, revela desacuerdos potencialmente explosivos
entre las Hlites" qe as compiten. Pero por s mismos esos dos
tipos de crisis se despliegan en la superficie de la arena poltica
-Amrica Latina abunda en ejemplos de "inestabilidad poltica"
v de transformaciones de rgimen coexistiendo con el manteni-
de una frrea dominacin en la textura celular de la
sociedad.
3) Un tercer tipo de crisis poltica, que suele superponerse
con el anterior, es aqul en que grupos, partidos, movimientos y/o
personal gubernamental realizan interpelaciones a cIases o secto-
res sociales apuntados a establecer identidades colectivas conflic-
tivas con las de los participantes ya establecidos en la escena po-
ltica. La interpelacin exitosa (en el sentido de generar respues-
bis que implican la emergencia de un nuevo sujeto colectivo en la
arena poltica) * a lo popular en un Estado (y rgimen) oli-
grquico, o la invocacin al trabaj ador asalariado en tanto clase
en alguna forma ms moderna de Estado, introducen elementos
que Estado y rgimen dificilmente podran absorber sin impor-
tantes transformaciones. Pero esas interpelaciones no implican
necesariamente que se hayan producido cambios paralelos en el
plano celular de la dominacin social; tampoco implican necesa-
riamente el colapso de rgimen o gobierno. Sin embargo, esta cri-
sis de expansin de la arena poltica siempre genera aguda preo-
cupacin en las clases dominantes, en tanto estas preferiran que
slo aparecieran en la arena poltica interpelaciones que ellas con-
trolaran directamente y que no cuestionen su propia dominacin.
4) Otra es una crisis de acumulacin. Ella resulta de acciones
de clases subordinadas que, se enlacen o no con las crisis ya dis-
cutidas, son percibidas por las cIases dominantes como obstaculi-
zando sistemticamente un funcionamiento de la economl, y
tasa y regularidad de acumulacin de capital, definidas por stas
como satisfactorias segn 10 discutido en la seccin precedente.
Como veremos al discutir la situacin argentina previa a 1966,
esta crisis no entraa necesariamente desafios a la dominacin
celular. En efecto, es posible que los grandes escenarios polticos
estn ocupados por partidos que, aunque asuman la representacin
de las demandas que aparecen generando esa crisis de acumula-
* Sobre este tema cf. las ops. cita. de Osear Landi y de Ernesto Luc1an,
asi como Norbert Lechner, "Postfacio", en un libro sobre teora del estado
en Amrica Latina, de prxima publicacin por Siglo XXI, Mxico DF.
ClO11, no tengan intencin de atacar los parmetros
les (capitalistas) de la sociedad. Pero esta crisis_puede
reses (y temores) ms fundamentales que las que hasta ahora
hemos examinado. Esto por dos razones fundam(ifules. Una,por-
que parece demostrar que con BUS demandas las
das estn desbordando los lmites objetivos de economa ysocie-
dad y que, por lo tanto, de alguna manera :::<lile puede variar
entre enfatizar la cooptacin () la coaccin-, aquellas tienen que
ser "puestas en su lugar".La
reiterada obstruccin a la .. capital tiende.a.... ser.
definido como una situacin que -sin perjuicio de que no sean
esas las intenciones de sus actores directos ni las de quienes los
expresan en los grandes escenarios de la poltica-, tiende a me-
diano o largo plazo a afectar la viabilidad de la sociedad cap;alis-
ta, entorpecida en el nudo centr"lde
mico. De esto tambin suele derivar la conclusin de que es nece-
-saJ;io "poner en su lugar" __ l:}gQ()r(liridi3:'''Vem6s ---ah
que, aunque la primera manifestacin de esta crisis sea econmica,
su diagustico por las clases dominantes y los caminos de solu-
cin que stas entrevn, tienden a trasladarla al plano de la po-
ltica, para desde all prodncir una ms o menos drstica -pero
siempre importante- recomposicin de la relacin de fuerzas
dada.
5) Debemos ahor'a considerar la principal y ms profunda
crisi;J,.(lue deno!!linar ..<t1j.t:, ?.. ... ,Es
una crisis del de I,,socied"'! (i;;:cluye;'do, como vimos
en la primera seccin, al Estado), de las relaciones sociales que
constituyen a las clasesy sus
trata de la aparicin de comportamientos.y abstenciones de clases
Subordinadas que ya no se ajustan, regular y habitualmente, a la
reproduccin de las relaciones sociales centrales en una soCiedad
qua capitalista. Rebelda, subversi6n, desorden,indIsciplina labO-
ral, son trminos que mentan situaciones en las que aparece ame-
nazada la continuidad de prcticas y actitudes, antes descontadas
como l/naturales", de clases y sectores subordinados. Esto puede
aparecer en la caducidad de ciertas pautas de deferencia hacia el
"superior" social, en diversas formas expresivas (incluso artsti-
cas) "inusuales", en cuestionamientos de la autoridad habitual
en mbitos como la familia y la escuela, y -caracterizando espe-
cficamente esta crisis- como una impugnacin del mando en el
lugar de trabajo. Esto implica no dar ya por irrefutable la pre-
52
GUILLERMO O'DONNELL ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 53
tensin de -la burguesa de decidir la organizaclOll del proceso de
trabajo, apropiarse del excedente econmico generado y resolver
el destino de dicho excedente. Ese cuestionamiento puede ser ms
o menos profundo; puede abarcar desde demandas "excesivas"
respecto de las condiciones de trabajo hasta apoderamientos de
la unidad productiva y discursos cuestionadores del papel social
capitalista como propietario y/o del empresario como poseedor de
los medios de produccin. situaciones -que como vemos
pueden ser ms o menos inmediatamente amenazantes del "orden"
existente- implican por lo menos dos cosas: que se ha aflojado el
control ideolgico y que est fallando la coercin (sanciones econ-
micas o, sencillamente, coaccin fsica) que debera cancelar el "de-
sorden" resultante. En otras palabras, indica un Estado que est
fallando en la efectivizacin de su garanta para la vigencia y
reproduccin de fundamentales relaciones sociales. En su mayor
intensidad, cuando se pone en cuestin el papel social del capita-
lista y del empresario, esta crisis amenaza la liquidacin del or-
den --capitalista- existente. Por eso sta es tambin la crisis
poltica suprema: crisis del Estado, pero no slo, ni tanto, del
Estado como aparato sino en su aspecto fundante del sistema so-
cial de dominacin del que es parte. Esta crisis es la crisis del
Estado el/, la sociedad, que por supuesto repercute al nivel de sus
instituciones. Pero es slo como crisis de la garanta poltica de la
dominacin social que puede ser entendida en toda su hondura.
Advirtase que, aqu, los comportamientos e intenciones ma-
nifiestas de -al menos- los segmentos ms activos y vocales de
las clases subordinadas y de quienes invocan su representacin
poltica, apuntan a lo que ms puede amenazar a la burguesa y
al Estado, en tanto ste es el Estado de y en una sociedad capi-
talista: la supresin de la burguesia en tanto clase y, por lo tanto,
del sistema de dominacin que su propia condicin de burguesa
entraa. NInguna de las crisis que hemos examinado es tan di-
recta y radicalmente amenazante como sta.
Las dos situaciones que consideraremos a continuacin son
variantes que pueden ligarse (agudizndola) a una crisis de do-
minacin social.
6) La crisis de dominacin puede, y tiende en el medio plazo,
a combinarse con crisis de gobierno, de rgimen y de expansin
(as como, obviamente, de acumulacin). Es decir, la combina-
cin de la primera -que por si misma se limita a los intersticios
celulares de la sociedad- con partidos y/o personal gubernamen-
taJ que, engarzndose con aquel sacudimiento celular:, proponen
dE.sde los grandes escenarios polticos nuevos criterios de
sentacin y nuevos sujetos polticos dominantes para la
cln de un nuevo orden social, no .ya la recomposicin. del dado_.
7) Otra posibilidad, Que puede o no darse conjuntamente con
la anterior, es la implicada por intentos armados de despojar
a las instituciones estatales de su supremaca depqder tbattiyb
sobre el territorio que delimitan. Esta crisis no presupone nece-
sariamente a las dems, pero sus probabilidades de logro de aque-
lla meta obviamente tienden a aumentar cuando coexiste -sobre
todo- con una crisis de dominacin social.
Vemos, as, que cada crisis admite diversas combinaciones
con las dems, aunque algunas de ellas tienen mayor probabilidad
de ligarse con crisis de gobiet:Ilo.(Ili.vel1) es, con es-
casas excepciones, la historia normal" de mricaLatina, que
en pocos casos se extendi a los otros planos aqu identificados.
Las crisis de rgimen (nivel 2) y de expansin de la arena poJi-
tica (nivel 3) marcaron, a travs de interpelaciones a lo popular,
la liquidacin de la a la
recomposicin de un orden 130eial basa<l9 bur-
guesa. Esas crisis aparecieron como profundamente subversivas
(y as fueron reprimidas) cuando amenazaron incluir al campe-
sinado, ya que all no podan sino sacudir las formas de domina-
cin celular (no capitalistas) prevalecientes. En tanto abarcaron
a la clase obrera pero quedaron ]imitadas a la escena poltica sin
poner en crisis la dominacin social, caracterizaron por bastantes
aos a la democracia chilena. El nivel 4, (;Tisis de acumulacin
no combinada con movimientos o partidos apuntados a un cambio
de la sociedad qua capitalista, es la especificidad del pretorianis
mo argentino hasta 1966. El nivel 5, crisis de dominacian y, con
ella, crisis del Estado en la sociedad, apareci tenuemente en la
Argentina previa a 1966, algo ms claramente en Brasil pre-1964,
y fue un componente decisivo para la inlplantacin de 10sBAde
Chile, Argentina y Uruguay en la dcada del 70. Pero, adems, la
situacin chilena previa a 1973 contuvo un claro elemento de cri-
sis a nivel 6, en tanto en la dcada del 70, en Uruguay y Argen-
tina (ms agudamente en esta ltima) no fueron partidos pol-
ticos sino organizaciones armadas (nivel 7), las que apuntaron
a enlazrse con un profundo sacudimiento de la dominacin ce-
lular.
'* Para un primer desarrollo del tema de la amenaza como un factor
crucial para. la implantacin de los BA, Guillenno O'Dennell, "Reflexiones
sobre las tendencias generales de cambio en el estado burocrtico-autorita-
rio", CEDESjGE. CLACSO, n" 1, Buenos Aires, 1976. En el presente texto
trato de desagregar analticamente este concepto, afinndolo para su uso
comparativo.
Los niveles 1, 2 Y 3 pueden ser percibidos por ]as_ clases y
sectores dominantes como una anormalidad que sera bueno corre-
gir. Y esto no necesariamente. En cambio, los restantes niveles
de crisis son percibidos como una amenaza * que, si no es elimi-
nada, ms tarde o ms temprano liqudar su propia condicin
de dominantes. En el caso argentino previo a 1966 confluan cri-
sis de gobierno, de rgimen y de acumulacin, y comenzaban
cipientes impugnaciones (a nivel de algunas bases obreras) de la
dominacin celular. Pero no se daba entonces ninguna de las si-
guientes situaciones: a) partidos polticos que apuntaran a cam-
biar los parmetros capitalistas de la sociedad (como en Chile
pre-1973) ; b) organizaciones armadas que, fuere que articularen
explcitamente o no aquel propsito, disputaban la snpremacia del
poder coactivo del Estado (como en Argentina y Uruguay en la
dcada del 70) ; c) personal gnbernamental que indujera, con un
discurso relativamente radicalizado, la expansin de la arena
ltica mediante la incorporacin de clases y sectores antes cuida-
dosamente marginados (como en Brasil pre-1964) o que esbozara
impugnaciones contra la dominacin celular (como en Chile pre-
1973) .
Cada una de las crisis que he delineado admite diversos gra-
dos de intensidad y puede combinarse con otras. Esos grados de
intensidad y diversas combinaciones de dichas crisis nos permiten
entender con ms precisin la tambin variante intensidad de la
reaccin de las clases dominantes, y de no pocos sectores medios,
que subyace a la implantacin de diversos EA y a la represin a
partir de ello aplicada.
Asi, el periodo previo al golpe de 1964 en Brasil combin
elementos de crisis que, vistos con alguna perspectiva histrica,
parecen bastante atenuados. Sin embargo, la velocidad de la acti-
vacin poltica de diversos sectores populares (incluso
nos) fue sentida como particularmente amenazante. Adems,
buena parte de los estimulas haca la propagacin de la crisis a
nivel 3 e, incipientemente 5, partian de personal gubernamental,
incluso el presidente Goulart. Pero esto, a la vez que aumentaba la
sensacin de amenaza, marcaba la debilidad del proceso brasileo
previo a 1964: sus impulsos venan fundamentalmente del apa-
rato estatal, ms que desde las clases subordinadas. Lo apuntado
seala otra dimensin pertinente a cada una de las crisis: las dife-
rencias acerca de cul es el principal eje dinmico de 10 que, desde
el punto de vista de las clases dominantes, aparece como tales cri-
sis. Si, corno en Brasil, el eje principal es el propio aparato estatal,
el proceso tiende a aparecer como muy amenazante pero, a la vez,
puede ser extirpado con relativa facilidad. Visto desde este ngulo,
el caso argentino pre-1966 era el opuesto al brasileo, en tanto la
crisis a niveles 4, y los atisbos a nivel 5, eran planteadas desde la
sociedad, sin expresin poltico-partidaria ni gubernamental. Pero
ambos casos se parecen entre s, en contraste con los de la dcada
del 70, en que las crisis que precedieron a los respectivos golpes
fueron relativamente moderadas.
En el otro polo, Chile pre-1973, aparecieron impulsos del per-
sonal gubernamental, de partidos politicos, e impugnaciones di-
rectas a nivel celular, articulando metas socialisL'ls. La sensacin
-y realidad- de amenaza fue mucho ms profunda e inminente.
Cercanos tambin a este polo de mayor y ms inminente amenaza
se encuentran los otros casos de la dcada del 70, Uruguay y Ar-
gentina en el periodo previo a 1976. Alli, un profundo sacudimien-
to de ]a dominacin celular en la sociedad no se asoci, como en
Chile, a partidos polticos ni al gobierno (salvo parcialmente y
por un corto lapso en la Argentina de 1973), sino a la emergen-
cia de organizaciones armadas que disputaron la supremaca coac-
tiva del Estado y trataron de engarzarse con acciones que simul-
tneamente concretaban la crisis a nivel 5. Aunque la situacin
uruguaya y argentina previa a sus actuales EA no abarcaba, co-
mo en Chile, a partidos y gobierno, la gravedad del desafio en-
traado por la gran presencia que lograron aquellas organizacio-
nes armadas (elemento que estuvo ausente en Chile) llevaron a
una percepcin de amenaza, y consiguientes reacciones, si no tan
inminente como en Chile, probablemente no menos intensa. Pero
en todos los casos de la dcada del 70 se difnndi la impugnacin,
concreta y activa, de la dominacin celular en la sociedad, provo-
cando profundos sacudimientos no slo en el lugar de trabajO sino
tambin en otros contextos. Fue, por eso, en innumerables lugares
de la sociedad (y no slo, como en los golpes de la dcada del 60,
en algunos mbitos institucionales) donde para no pocos haba,
a cualquier costa, que "poner orden" antes del temido colapso.
55 ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS GUILLERMO O'])ONNELL
54
r
I
56
GUILLERMO O'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS 57
Paralelamente -mostrando las ntmas imbricaciones entre pol-
tica y economa que IlOS ocuparn en este libro- el eje de la crisis
en el nivel 5, su avance en este plano y su combinacin con el ni-
vel 6 o el 7, fueron en esoS casos un factor decisivo para que, en
base a los temores e incertidumbres de la burguesa y no pocos
sectores medios, la crisis econmica tambin se agudizara veloz-
mente y llegara a niveles mucho ms profundos que en los casos
de la dcada del 60 *.
Lo hasta aqu sealado lleva a precisar el concepto de crisis
de hegemona. Parece que los niveles 1, 2 Y 3 son ms bien una
"insuficiencia" de lo poltico-estatal que no alcanza a funcionar,
en algunos de sus planos institucionales, de manera congruente
con la apariencia majestuosa y estable que ayuda a hacer del Es-
tado el organizador y garante de las relaciones sociales, o que no
puede absorber fcilmente nuevos actores e interpelaciones pol-
ticas. Pero esto no implica que la dominacin celular est puesta
en cuestin. Esta puede seguir vigente, incluso en trminos de un
amplio control ideolgico y de que el aparato estatal siga prestan-
do, efectiva y eficientemente, su garanta de coaccin a aquellas
relaciones sociales. Por eso es errneo confundir crisis de
no o de rgimen con una crisis de hegemona. Por sn lado, una
crisis de acumulacin (nivel 4) conlleva un importante peso de
demandas econmicas y de mayor autonoma de sus organizacio-
nes, por parte de las clases subordinadas cuya 'exageracin" en
esas demandas tiende a ser percibida por las dominantes como el
principal factor causal de aquella crisis. Pero por s misma ella
tambin se coloca, incluso por el economicismo de esas demandas,
dentro de los parmetros capitalistas de la sociedad.
De lo dicho sigue que en ninguna de estas cuatro crisis nos
hallamos ante un des-cubrimiento de la realidad ms profunda y
constitutiva de la sociedad qua capitalista. Por consiguiente, de
acuerdo con lo argumentado en la primera seccin, tampoco nos
hallamos ante nn develamiento de la naturaleza ms profunda y
constitutiva del Estado **. En cambio, ,la crisis a nivel 5, yse<l, que
* Baste sealar, para no entrar en detalles sobre una cuestin muy
conocida, que las tasas anuales de inflacin en Chile a setiemb're de 1973 y
en Argentina a marzo de 1976, superaban cmodamente el 500 %; muy por
encima, como veremos, de las registradas en Brasil pre-1964 y Argentina
pre-1966.
** Que esto sea as (aun cuando el nivel 3 incluya diversos discursos
de izquierda y el economicismo del nivel 4, como veremos en el caso argen-
tino, pueda conducir a acciones alarmantes para las clases dominantes),
se combine o no con los planos 6 y 7, es propiamente una cnSlS de
hegemonia. sta no slo implica un difundido entorpeeimiento
de los patrones "normales" de reproduccin cotidiana de la
(especficamente, de las l:elaciones capitalistas de produc-
cin). Tambin entraa, como define corno
crisis de dominacin social o celular (o, equivalentemente, de he-
gemona), cuestionar sustanciales componentes de aquellas rela-
ciones: el sujeto social que se apropia del
econmico, la naturalidad y equidad de la relacin que constituye
en tal a la burguesa y, en el microcosmos de la empresa, la
tensin de aqulla de dirigir el proceso de trabajo.
Esta es la crisis que pone en juego directamente la relacin
entre cIases y, a. travs de ella, como temor ms o menos inmi-
nente de la burguesa, su propia existencia en tanto tal. Dicho de
otra manera, es en este tipo de situacin que el componente espe-
cfico de lucha de clases aparece coma un crucial componente de
la situacin global. Insistiendo sobre un punto central -y espero
que se vea converger aqu argumentos presentados en secciones
anteriores-, la crisis de la hegemona de la dominacin social es
tambin la crisis del Est.ado. Pero, no es slo, ni tanto, la cdsis
del Estado como aparato institucional. Es la crisis del Estado en
su dimensin fundante y originaria: crisis del Estado en la so-
ciedad. Es el "fracaso" del Estado como aspecto garante y orga-
nizador de las relaciones sociales fundamentales en una sociedad
capitalista. Son ellas las que pasan a ser impugnadas en un pro-
ceso complejo y illultidimensional * que muestra lo menos-
permite entender que ni unos ni otros puedan desprenderse de una visin
inherentemente fetichizada del Estado, que les aparece reducido a un apa-
rato "tercero" o neutral respecto de las relaeiones de dominacn. Por consi-
guiente, desde que queda eliminada la sustantiva problematicidad de la
sociedad, la -concepcin de la poltica se reduce paralela y necesariamente:
ella slo consistira en el intento de controlar las nstituciones estatales. Para
una excelente discusin de este tema y anexos, Norbert Lechner. "Post:facio",
OJ!. cit.
*' Por cierto, lo dicho no resuelve la cuestin fctica de cuando y a
partir de qu situaciones concretas, podra uno decir que se ha entrado en
una crisis de hegemona. Como una primera aproximacin podra pensarse
que obviamente no eS necesario para ello que el conjunto del sector popular,
ni de la dase obrera, hayan llegado a tales impugnaciones; contrariamente,
no sera suficiente la det.eccin de tales fenmenos en bolsones social o pol-
ticamente aislados. En este plano el punto crucial me parece ocurre cuando,
aunque no llegue a conectarse con fenmenos a nivel 6 7, la crisis de
hegemona, superados esos bolsones aislados _._-y muy probablemente espo-
58
GUILLERMO O'DONNELL ANTEClc'DENTES TERICOS E HISTRICOS
59
el tambaleo de la garanta coactiva y la atenuacin de los encu-
brimientos ideolgicos que, durante crisis menos profundas, per-
miten la cotidiana reproduccin de aquellas relaciones y, con ellas,
de la sociedad que se articula alrededor de ese ej e. Crisis de la
dominacin social, de la dominacin celular, de hegemona y del
Estado en la sociedad son, por lo tanto, trminos equivalentes.
Ellos, desde la perspectiva que propongo, tienen la ventaja de re-
calcar la intrinseca lgazn del Estado en y con la sociedad y,
dentro de ella, con las relaciones sociales que hacen de aqul, pro-
piamente, un Estado capitalista. Es el sacudimiento de esas rela-
ciones y, con ellas, por lo tanto, del Estado en su realidad ms
profunda, lo que desata los temores ms primordiales de la bur-
guesa, as corno de los sectores sociales e instituciones (entre
ellos las Fuerzas Armadas) que suelen alinearse con aqulla para
tratar de reinstaurar el orden" y la <normalidad".
De lo dicho se desprende que, aunque la puesta en juego de
otros planos de crisis pareci suficientemente amenazante como
para desencadenar los procesos que estudiaremos aqu, al no ha-
berse centrado la crisis en Brasil pre-1964 y Argentina pre-1966
en la dominacin social, ni los conflictos desatados antes de la im-
pmntacn de esos BA, ni las politicas que se ejecutaron a partir
de e110 tuvieron el carcter extremo de los casos de la dcada del
70, en los que aquel nvel fue claramente puesto en juego. En todos
los casos mencionados, sin embargo, es claro -como espero poder
mostrarlo en relacin al caso de menor crisis y amenaza previos,
el argentino pre-1966- que la situacin precedente a los respec-
tivos golpes traspuso el umbral a partir del cual las clases do-
minantes -y sus sectores y grupos institucionales aliados- la
vieron como suficientemente amenazante para, tan rpida y dra-
conianamente corno fuere necesario, "reimplantar el orden".
Traspuesto aquel umbral, sus recursos, su racionalidad mi-
croeconmica y sus temores hacen de la propia burgt;1esa la gran
impulsora de la crisis econmica previa a la implantadn de los
se convierte en un magno -problema poltico. Con esto quiero decir,
que aunque no abarque el conjunto de las clases subordinadas, esa crisis
pasa a acaparar la atencin de los actores (partidos, gobierno,
ciones de clase) situados en los grandes escenarios de la poltica. Tal vez
el mejor termmetro sean los propios temores de la burguesa, que resuenan
directamente tanto en aquellos escenarios como mediante su masivo lanza-
miento a comportamientos especulativos con los que intenta salvar sus inte-
reses econmicos inmediatos.
BA. Pero la crISIS aparece no slo para la burguesa: la alta y
errtica inflacin, las violentas traslaciones intersectoriales de in-
greso, la generalizada imprevisibilidad, la actitud insolente" de
las clases subordinadas y la emergencia de discursos radicalizados,
perturban profundamente a diversos sectores medios y grupos
institucionales, y movilizan sus inclinaciones ms defensivas: re-
implantacin del "orden", condena moral a los tpicos comporta-
mientos de una economa de saqueo, y aspiracin a la emergencia
de gobernantes dotados de "autoridad" que permitan ver al Esta-
do, nuevamente, como benevolente tutor. As, los temores de la
burguesa se engarzan con las reacciones defensivas de diversos
sectores medios y grupos institucionales, alindolos alrededor de
una aspiracin de "orden" y "autoridad" que slo un "Estado fuer-
te" podra imponer. I:l1)mplantacin del EA es una reaccin tanto
ms drstica cuanto intensos son los temores que se han des-
pertado en el perodo que lo precede.
La especficidad del EA respecto a otros Estados autorita-
rios de Amrica Latina pasada y presente es que aqul surge comO
crispada reaccin de las clases dominantes y sus aliados ante una
crisis que, ya fuere que se centre o no en el nivel 5, tiene en su
tejido bistrico un actor fundamental. Esto es, un sector popular
(incluyendo la clase obrera de estos capitalismos extensamente
jndustrializados) polticamente activado y relativa, pero crecicn-
temente, autonomizado respecto de las clases dominantes. As, lo
que da al BA su especificidad histrica es que quienes llevan a
cabo y apoyan su implantacin, coinciden en que el requisito prin-
cipal para extirpar la crisis es subordinar yeontrolar estricta-
mente al sector popular, reyertir la tendencia autonomizante de
sus organizaciones de clase y eliminar sus expresiones en la arena
politica. Tal reaccin a esa amenaza, y su concrecin en la gran
tarea de "poner en su lugar" a sectores subordinados que, primero
como pueblo pero cada vez ms tambin como clase, aparecieron
como encarnacin de esos temores, en una sociedad dependiente
cuyas particularidades desigualizantcs y transnacionalizadas pa-
recen hacer an ms necesario exorcizar esos fantasmas, es la
mdula de la especificidad histrica del Estado BA.
Para concluir el vistazo general anunciado al comienzo de
Este capitulo, podemos ahora delinear las prillcipales caracters-
ticas del HA.
60
GUILLERMO 'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS
61
6) El Eslado burocrtico-autorita.Tio (BA)
El EA es un tipo de Estado autoritario cuyas principales carac-
tersticas son:
1) Es, 'primaria y fundamentalmente, el aspecto de la socie-
dad global que garante y organiza la dominacin ejercida a travs
de una estructura de clases subordinada a las fracciones superio-
res de una burguesa altamente oligoplica y transnacionalizada.
Dicho de otra manera, su principal base social es esta gran bUl"-
, *
guesla .
2) Institucionalmente, es un conjunto de organizaciones en
el que adquieren peso decisivo las especializadas en la coaccin,
as como las que intentan llevar a cabo la "normalizacin" de la
economa. Ese peso es la expresin institucional de la definicin,
por sus propios actores, de las dos grandes tareas (que aparecen
como ntima y necesariamente relacionadas) que incumbe realizar
al EA: la reimplantacin del larden" en la sociedad mediante la
resubordinacin del sector popular, por una parte, y la
zacin" de la economa, por :a otra.
* Vale la pena precisar las diferencias comparativas que ponen de
l'elieve la especificidad del BA. Obviamente, hay escasa posibilidad de confun-
dirlo con diversas formas de democracia poltica. En lo que respecta a otrns
formas autoritarias, a partir de lo dicho en el texto acerca de la base social
del EA es posible agregar: (i) no se trata, como en las formas ms tradi-
cionales de dominacin poltica en Amrica Latina, de una base sodal en
oligarquas y en el capital transnacional insertado en actividades
exportadoras, operando sobre clases subordinadas con muy escasa o nula
activacin poltica y en las que el componente propiamente obrero es muy
bajo; (i) tampoco se trata, como en las diversas variantes ms o menos
polticamente autoritarias del populismo, de una compleja combinacin nacio-
nalista y antolgrquica, basada en nuevas fraccones. industriales y del
capital transnacional surgidas al amparo de polticas proteccionistas, junto
con diversos sectores medios en expansin y un sector popular recientem:nte
'idivado e incorporado a la escena polHica; (iii) por el otro Indo, tampOr!)
se trata del fascismo, que gir ahededol" de una burguesa mucho ms pro-
pUlnente nacional que la los EA y de un movimiento-partido, y lideraz-
gos, cOlnpletamenLe difenmtes a los tribuLos centralt's del sujet0 poltic,'
Fuerzas Armadas- que lleva a cabo la implantacin de los EA y a
purlir de ello oc..upa las ms altas posiciones gubernamentales. Una
discusin del EA rcspecto del fascismo puede encontrarse en Atilio Born,
"El fascismo como categora histrica; en torno al problema de las dicta-
dutas en Amrica Latina", Rev;/a 11.fe:ricwlia de Socio/agio, ni,' 2, U177.
3) Es un sistema de exclusin poltica de un sector popular
previamente activado, al que somete a severos controles tendientes
a eliminar su previa presencia en la escena poltica, as corno a
destruir o capturar los recursos (especialmente los cristalizados
en organizaciones de clase y movimientos polticos) que susten-
taban dicha activacin. Esta exclusin, adems, est orientada por
la determinacin de imponer un particular orden en la sociedad
y viabilizarl0 hacia el futuro, Como requisito para consolidar la
dominacin social que garantiza y para, despus de lograda la
normalizacin de la economa, retomar un crecimiento fuertemen-
te transnacionalizante y sesgador de la distribucin general de
recursos.
4) Dicha exclusin trae aparejada la supresin de la ciuda-
dana y de la democracia poltica. Es tambin la prohibicin de
lo popular: impide (respaldndolo con su capacidad coactiva) in-
vocaciones en tanto pueblo y, por supuesto, en tanto clase. Por
aadidura, la supresin de las posiciones institucionales y canales
de acceso al gobierno de la democracia poltica est en gran me-
dida orientada a eliminar roles y organizaciones (partidos, entre
ellos) que han filtrado demandas de justicia sustantiva que se
consideran con la reimposicin del orden y la nor-
malizacin. Es, por lo tanto, la supresin de dos mediaciones fun-
damentales entre el Estado y la sociedad: la ciudadana y lo po-
pular.
5) Es tambin un sistema de exclusin econmica del sector
popular, en tanto promueve una particular normalizacin econ-
mica y un patrn de acumulacin de capital fuertemente sesgados
en beneficio de las grandes lliiidadesligoplicEf'd capital p'l-
vado y de algunas instituciones estatales, que acrecienta las de-
sigualdades preexistentes.
6) Corresponde a, y promueve, una mayor
cin que entraa un nuevo desborde de la sociedad respecto del
mbito territorial y de relaciones sociales que ese Estado pretende
acotar.
7) Ese lluevo desborde de la sociedad corresponde, en lma
direccin inversa, a un encogimiento de la nacin, Esto es as.
porque -a pesar del discurso marcial y patritico con que se
tumba desde la cumbre institucional del BA-, al emerger .ste
de condiciones que aparecen implicando un profundo de8gal'ra-
miento del arco homogeneizante de la nacin, los portavoces del
HA no pueden sino negarse como representantes de "esa" n3cin,
62 GUILLERMO Q'DONNELL
ANTECEDENTES TERICOS E HISTRICOS
63
a la que primero tienen que purgar de los elementos que la han
enfermado tan seriamente.
8) Desde sus instituciones se llevan a cabo intentos sistem-
ticos de "despolitizar" el tratamiento de cuestiones sociales, so:;.
metindolas a los que se proclama son criterios neutros y objetivos
de racionalidad tcnica. sta es la contrafaz de la prohibicin de
invocar cuestiones de justicia sustantiva ligadas a lo popular o
clase, que aparecen introduciendo "irradonalidades" respecto de
la normalizacin econmica y los mecanismos de acumulacin de
capital.
9) Su rgimen, no formalizado pero claramente vigente, im-
plica el cierre de los canales democrticos de acceso al gobierno
y, junto con ellos, de los criterios de representacin popular o de
clase. Dicho acceso queda limitado a quienes ocupan la cpula de
grandes organizaciones, especialmente las Fuerzas Armadas y
grandes empresas, privadas y pblicas.
Los rasgos que acabo de enunciar permiten distinguir al EA
de otros Estados autoritarios. ste no es cualquier autoritarismo
sino uno marcado por caractersticas que provienen de la especi-
fici dad histrica que he tratado de diluci dar en las pginas pre-
cedentes. A partir de aqui quedamos en condiciones de estudiar
la dinmica e impactos sociales del Estado EA implantado en la
Argentina de 1966 '.
" conviene anticipar aqu, completando las definiciones ya dadas, los
l'eferentes empricos de algunos trminos que utilizar frecuentemente: (1)
POr "gran burguesa" entender las fracciones superiores, mono ti oligop-
licas, del capital privado urbano, nacional o transnacional; (2) por "capital
transnacional", dependiendo del contexto, a las filiales de ETs radicadas en
este mercado (las qUe a su vez son el subconjunto principal y ms dinmico
de 1<:. gran burguesa) y/o al que opera desde el exterior, principalmente
mediante operaciones financieras; (3) pOr "burguesa local", a las frac-
dones de capital nacional medio y pequeo, no perteneciente al subconjunto
mono ti oligopolizado del capital nacional que forma parte de la gran bur-
guesa; (4) por "burguesa pampeana", a la que explota la regin pampeana,
y (;)) por "burguesa" al conjunto de las precedentes categoras. Por otro
ladu, (6) par "organizaciones de la gran burguesa" entender a las orga-
nizlcio1les en que, en la poca estudiada, se nucleaban predominantemente
di','crsos segmentos de la gran burguesa: Unin Industrial Argentina (UIA),
Cmara Argentina de Comercio (CAC), Bolsa de Comercio de Buenos Aires
y Asociaciones de Bancos, as como las principales organizaciones de la
burguesa pampeana, Sociedad Rural Argentina (SRA) y Coordinadora de
Asociaciones llurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP); dicho tr-
mino tambin comprender las asodaciones en la que a su vez se nuclearon
Cf-.:;j tocbs bs organizaciones de la gran burguesa, la Asociacin Coordi_
nadora de Instituciones Empresaras Libres (ACIEL). Por supuesto, cada
vez que sea necesario precisar me referir especficamente a estas u otras
asociaciones segn corresponda; (7) pOr asociaciones de la "burguesa local"
me referir prncipalmente a la Confederacin General Econmica y a la
Confederacin General Industrial (CGI). En adelante identificar todas
estas organizaciones por sus siglas. Finalmente, (8) por <i
gran
prensa" en-
tender algunos darios (La Prensa, La Nacin, La Razn, Econornic Sur-
vey) que habitualmente expresaban puntos de vista de la gran burguesa
y/o de la burguesa pampeana. He utilizado otras publicaciones (especial-
mente los diaros La Opinin a partir de 1971 y Clarn, y los semanarios
Anlisis, Primera Plana, Panorama y Confirmado a los que, como expre-
saban puntos de vista ms mbiguos y, en general, ms cambiantes a lo largo
del perodo que estudiaremos, identficar expresamente; pero cuando el c o n ~
texto 10 permita, utilizar el trmino "la prensa", que deber entenderse
referido al conjunto formarlo por todas las pub1ieaciones arriba mencionadas.
"
\
'.,
CAPTULO Ir
IMPLANTACIN DEL EA
1) Antecedentes del golpe de 1966
El golpe de junio de 1966 venia siendo abiertamente discutido y
propiciado desde por lo menos un ao antes *. Cuando el 28 de
junio de 1966, los comandantes en jefe de Ejrcito, Marina y
Aeronutica decidieron actuar, bast con que elgeneralAhogaray,
acompaado de una pequea escolta, obligara al Dr. IUia a aban-
donar la Casa Rosada. En las Fuerzas Armadas casi no hubo
oposicin al golpe. Tampoco, salvo la actitud del Dr. Illia y sus
colaboradores, hubo intento civil por impedirlo. En los das si-
guientes fue claro que -salvo el Partido Radical expulsado del
gobierno, algunos pequeos partidos y buena parte de los medios
universitarios- el golpe contaba con la aceptacin de gran parte
de la poblacin ** y, por cierto, de casi todas las organizaciones
de la sociedad.
* Como bien lo expresara La Nacin, 5 de junio de 1966, p. 6, "se habla
del <,golpe familiarmente, corno de algo inevitable y sujeto a discusin slo
en cuanto a las fechas probables, de las que hay una variada gama a elegir".
Pa!'a la abierta discusin (y promocin) del golpe, vale la pena consultar,
desde aproximadamente un ao antes de junio de 1966, los semanarios P'r-i_
mera Plana, Confirmado, Panorama y Anlisis, entre otros. En un tono slo
un poco ms velado, los grandes diarios La Nacwn, La Prensa, Clarn y
La Razn. El gobierno radical no tuvo siquiera un rgano de prensa de
mediana difusin que ]0 sostuviera. Para un detallado relato de la conspi-
racin v de la jornada del golpe, Extra, "Lo que nunca se cont", junio 1979.
Una encuesta tomada en el Gran Buenos Aires poco despus del
h-<dpe mostr que GG '7(" de los encuestados 10 aprobaban explcitamente, y
66
GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL EA 67
Hay, de entrada, un hecho que marca una fundamental dife-
rencia con Erasil y Chile: el golpe argentino de 1966 tuvo la
aquiescencia de buena parte del sector popular y, adems, cont
con el apoyo de la mayor parte de los dirigentes sindicales a nivel
nacional. El golpe tambin fue aprobado por el peronismo, y por
Pern *. Aparentemente, el golpe de 1966 era slo contra un go-
bierno ineficaz e irrepresentativo
J
cmplice pasivo del aducido
desorden imperante -no contra el sector popular, sus organiza-
slo 6 % se opona al mismo; Encuesta de "A y e Investigacin", mimeo,
4 de julio de 1966; en la misma encuesta el 73 % expres que crea que la
situacin mejorara, 17 % que seguira igual y slo el 9 % que empeorara.
Pero el pequeo nmero de encuestados y la imprecisa infonnacin sobre
el mtodo seguido exige tomar estos datos con cautela. Segn otra encuesta,
en el Gran Buenos Aires, 77 % de los entrevistados respondi afirmativa-
mente a la pregunta "Cree usted que la revolucin del 28 de junio fUe nece-
saria'?"; Correo de la Tarde, 6-12 de junio de 1967 (1.000 entrevistados en
la ciudad de Buenos Aires, metodologa no informada). Por su lado, todos
los rganos de difusin masiva aplaudieron el golpe y los principales perio-
distas polticos llegaron a tonos lricos en su entusiasmo; por ejemplo, "La
nacin y el caudillo se buscan entre mil crisis, hasta que, para bien o para
mal, celebran su misterioso matrimonio" (Mariano Grandona, Primera Plana,
30 de junio de 1966, p. 3) Y UDetrs de Ongana, queda la nada. El vaco,
el abismo ltimo ... Ongana hace rato que prob su eficiencia. La de su
autoridad. La del mando. Si organiz un ejrcito desteido de orden, por
qu no puede encauzar al pas'? Puede y debe. Lo har" (Bernardo Neustadt,
Extra, agosto de 1966, p. 4.) Para un buen relato de la trama y circuns-
tancias inmediatas al golpe, Extra, junio 1969, pp. 1-16.
* Ver las declaraciones de apOYo al golpe hechas, entre otros, por
Francisco Prado (secretario general de la CGT) y los principales dirigentes
sindicales (entre ellos Jos Alonso, Augusto Vandor y sus respectivos ali-
neamientos, sobre los que volver), en La Nacin del 30 de junio (p. 8),
1Q de julio (p. 7), 2 de julio de 1966 (p. 14), Y Rubn Rotondaro, Realidad
y cambios en el 8indicalismo, Pleamar, Buenos Aires, 1971, pp. 318 pass"im.
Algunas de esas declaraciones, como la de la CGT ya citada del 30 de junio
(texto completo de la misma en Santiago Senn Gonzlez, El sindicalismo
despus de Pern, Editorial Galerna, pp. 95-99, Buenos Aires, 1971), adqui-
rieron tonos, de los que pronto debieron arrepentirse, tah truculentos en su
condena del gobierno anterior como exuberantemente optimistas respecto
del recin implantado: " ... la catca situacin en lo social, poltico y eco-
nmico, ngendraban da a da la falencia del poder constituido, la falta de
autoridad (sic) y la falencia total de representatividad [del gobierno] .. '
Una vez ms el caos fagocitaba a sus responsables. Una vez ms un gobierno
fue vctima de sus propios aetas," Ciertamente, el nuevo gobierno quera
implantar "orden", abolir "el caos" y restablecer el "principio de autoridad"
_.. contra el sector popular y la clase obrera que esos dirigentes de la CGT
decan representar. Para las primeras reacciones de Pern aplaudiendo
-aunque menos incautamente- el golpe, La Nacin, 29 de junio de 19lJ,
p. 11.
dones y sus expresiones polticas. He intentado explicar el golpe
de 1966 en otros trabajos *. Aqui me limitar a algunas referen-
cias, necesarias para introducirnos a un problema diferente: el
de los factores precedentes a ese golpe que continuaron teniendo
incidencia una vez implantado aquel BA. En especial, nos ocu-
parn en esta seccin los factores que permiten entender este
caso como el EA implantado desde un nivel comparativamente
ms hajo de crisis (y su consiguiente amenaza).
No impidi esto -como veremos- que a partir de la implan-
tacin de ese Estado surgieran polticas pblicas, impactos socia-
les y oposiciones tpicas de los BA. Pero, por otra parte, en este
caso la menor profundidad de la crisis previa permiti que se
generaran tempranamente tensiones y as como cier-
tos xitos" econmicos, que suelen quedar postergados en HAs
implantados en condiciones ms extremas que el argentino de
1966 -estos temas los iremos viendo en los siguientes capitulas.
Los dos aos completos, 1964 y 1965, de gobierno radical
fueron de fuerte crecimiento del producto: 10,3 ro y 9,1 %, res-
pectivamente; el consumo pe, cpita aument 10,0 % en 1964 y
7,4 70 en 1965. Estas tasas surgieron de niveles deprimidos por
la recesin de 1962 y 1963 (- 3,1 ro y - 3,9 ro del producto,
respectivamente) y, por otro lado, en el primer semestre de 1966
el crecimiento se habia desacelerado casi por completo. A pesar de
que no es por este lado que puede hallarse una explicacin de la
cada del gobierno radical **, haba otros factores econmicos que
* Para un enfoque general de ese perodo, mi Modernizaci6n y auto-
ritarismo, Paids, Buenos Aires, 1972; un estudio ms detallado de las
zas Armadas dUrante ese lapso es "Modernizacin y golpes militares. Teora,
comparacin y el caso argentino", Desa,rrollo Econmico, nQ 47, octubre-
diciembre 1972. La obra fundamental sobre las Fuerzas Armadas en la
Argentina es Alain Rouqui, P01L1Joir Militaireet Socit Politiquc en Repu-
bUque Argentine, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques,
Paris, 1978; cf. tambin Carlos A. Fayt, El poltico armado: dinmica del
proceso poltico argentino (1960/1971), Pannedille, Buenos Aires, 1971.
masiado tarde como para publicarla aqu, se ha publicado otra obra
tante para el estudio -de las intervenciones militares en la Argentina de la
posguerra, Robert Potash, El ejrcito y la poltica en la Argentina, 1945-
1962. De Pern a F'f'ondizi, Editorial Buenos Aires, 1981.
** La tasa de inflacin' se mantuvo a un alto nivel (1963 = 24,0 0/0;
1964 = 22,1 %; 1965 = 28,6 % y 1966 = 31,9 0/0, pero esto no implicaba un
cambio sustancial respecto de los anteriores aos de la dcada 1960 = 27,1 %;
1961 = 13,7 % y 1962 = 28,1 % -incluso 1959 haba registrado un pico muy
superior, 113,9 %; Minil'lterio de Economa o de Hacienda (varias denomi-
naciones), Boletn Trimestral de Estadstica-, varios nmeros. Por otra parte,
Cuadro II-1
sugieren una situacin que tenda a hacerse bastante ms negati-
va. Segn puede apreciarse en la columna 1 del cuadro U-l, la
inversin bruta interna como porcentaje del producto bruto in-
terno decreci bastante.
1964: - 39 millones de dlares EE. UU.: 1965: - 177; Y 19G6:
-76'.
En 10 que respecta al aparato estatal, aunque luego de la agu-
da cada de 1964 se recuperaron sus crfifites:y tribu-
tarios (columnas 1 y 2 del euadro Ir-2), puede
del mismo cuadro el alto nivel elel dficit fiscal. A pesar de la
cada en las inversiones pblicas ya sealada, ese dficit implic
que muy poco de su financiacin pudiera hacerse con recursos
ms o menos genuinos (ver columna 4 del cuadro II-2).
68
GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA 69
INVERSIN INTERNA, HASTA 1966
durante el gobierno radical aumentaron los jornales y sueldos reales medios
y mnimos.
* Incluyo el ao 1966, aunque es de difcil interpretacin porque casi
exactamente al final de su primer semestre se produjo el golpe que derroc
al gobierno radical.
FUENTES: Columna 1: BCRA, Sistema ..., op. cit., p. 187; Columna 2 y 3:
Calculado de Consejo Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de
Desarrollo y Seguridad, Vol. 2, p. 26.
(4)
JUarro del
Gobierno na,cimlC!l,
e'll millones
de
de leo
(3)
Dficit del
GobienlO nacional,
en millones
de pe,'ws
de .l9(j()
(2)
Ingresos
corrientes del
Gobierno na-
cional, a pre-
cios conlfantes
.1960 = 100,0
(1 )
Recaudacin
impositiva corno
porcentaje del
Producto Bruto
Interno a precios
de mercado (%)
",-\('nn7.1:\1' montes hnpm'tf',ntcs en los
denlr's (1959: 209 de dlares EE.UU.; 1flf0: 112;
19(;2.: 8S) durante el gDhierno radical las Hl.dicndones de
declinuron hasta {:Hsi CB!:(}: UH;3; 35; 19f)4: 34; 1;)65: 6 y
de dlaEes EE.UU. Para C:1los datos y losnencionaaos 1m el priul'Ipal,
Mini,;t.erio de Econmna, Informe ec(mmiJ)O _1970, IV l;rime:;!;:re, nlle\VJS Aires,
L;)71, '/ FIEL. TndiCitdoYcs de ;;oyun[v,ra, vanos nme'os.
ALGUNOS DATOS DE FINANZAS PBLlCAS, HASTA 1!l66
Cuadro II-Z
"A-.horro" es ]a difeTena entre ingt'!\'30S y erogalles snnientes,
FllENT]",c;: Cohmma 1: DLr'eccin Gener1:'J ImpoCliti"va, BnenosAil'PS, U)7B:
columnas 2 y -3: BCHA, Gobierno GenernL eHa/a (le h>9Tl;'iW.<t
y GaBfrJ8 VD!. IV, Bnrmor, )\h:es, HPD, y c\urnna 4:
FTE:L, Indir:lIdorr;s tip r;op't!tvT'.l, Tnfios nlm1c"os.Lns ebtos de ro-
111mnas 2, 3 Y 4 denndonnd.os por f!l indir:e ls p!,pcos mn;'(1tstas
no
1%0 9,1 JOO,O J 47,0 235,8
:961 9,4 121,2 54.5 :.125,5
lf!G2 7,5 1.31,8 227,2 -.lH4,6
JDG3 7,8 88,7 258,3 1.0,3
1%4 5.7 89,4 575,0 --79,0
1%5 7,2 :'06,5 247,3 G3,ol
1!Hjf 9,1 1:t8,9 :JD4,9 -7,0
100,0
93,1
82,7
85,3
75,4
80,4
59,7
(3 )
Invenioncs pblicas en
"sectores econlnicos",
pesos constantes
fndice 1966 =100,0
100,0
96,5
85,3
84,9
75,5
82,1
63,0
(2)
Inversiones pblicas
en pesos constantes,
fndice1966 = 100,0
19,6
19,1
18,1
13,1
15,2
16,1
14,1
(1)
Coeficiente de inversin:
Inversin bruta interna
como % del Producto
Bruto Interno
Las inversiones pblicas tambin descendieron (columna 2
del cuadro II-1) Y lo hicieron ms marcadamente las inversiones
productivas destinadas a "sectores econmicos" (columna 3 del
mismo cuadro). Por otro lado, lQS movimientos de capital inter-
nacional fueron negativos : el saldo neto de capitales de laigo plazo
fue: 1964: 2 millones de dlares EE. UU.; 1965: 4; Y 1966:
-105, a la vez que el saldo neto de capitales de corto plazo fue:
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966 *
70
GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL EA 71
No es ste un lbro sobre el periodo 1963-1966 sino sobre el
inmediatamente posterior. Baste, entonces, 10 ya sealado para
puntualizar una situacin que combin, durante 1964 y 1965, un
fuerte crecimiento del producto con signos inequvocos de crisis,
y que en el primer semestre de 1966 haba entrado en un camino
francamente recesivo *. Pero la perspectiva adecuada para enten-
der las condiciones de emergencia del EA argentino en 1966 se
coloca ms sobre el conjunto del periodo iniciado con el derro-
camiento del general Pern en 1955 y, dentro de l, con una con,
tinuada crisis poltica signada por una alta activacin del sector
popular. Sobre esto me he ocupado en los trabajos ya citados, por
]0 que aqu slo mencionar brevemente algunos puntos funda-
mentales.
El gobierno radical fue elegido con un magro 22 ro de los
votos emitidos, en medio de la masiva abstencin del peronismo,
poco despus del derrocamiento del gobierno constitucional del Dr.
Frondizi y de los enfrentamientos entre facciones de las Fuetzas
Armadas a los que me referir en la siguiente seccin. Ese gobier-
no pronto se vio atacado duramente por prcticamente todas las
organizaciones de la burguesa urbana y pampeana. Por otro lado,
con no menor rapidez se encontr en un arduo enfrentamiento
con los sindicatos y el peronismo.
Desde 1955 el rgimen poltico argentino no haba logrado
digerir la fuerza electoral del peronismo. La posibilidad de que
este movimiento ganara elecciones, aunque no fueran presidencia-
les, conduca a un golpe, como lo haba mostrado la cada de Fron-
dizi en 1962. Por otro lado, la proscripcin electoral del peronisrno,
con su enorme arrastre en el sector popular, corroa la legitima-
cin de las instituciones estatales y de su vacilante dominacin.
Pero la incapacidad de digerir al peronismo derivaba de un plano
ms profundo. Despus de 1955 la proscripcin del movimiento
peronista desplaz hacia los sindicatos el peso principal -y, por
lejos, el principal organizacional- en ese movimiento.
Esto a su vez implic que la clase obrera adquiriera peso decisivo
* Adems, en el mes anterior al golpe las reservas del Banco Central
llegaban a 209 millones de dlares EE.UU., equivalentes a menos de dos
meses de importaciones. Las reservas internadonales a fin de cada ao
fueron: 1961: 558 millones de -dlares EE.UU.; 1962: 222; 1963: 375; 1964:
272 y 1965: 31; pera durante el gobierno radical esta relativa estabilidad
fue lograda mediante una fnerte caida (del orden del 50 % respecto de los
restantes aos de la dcada) en la impo,rtul.:ill de bienes de capital; datos
de BCRA, Bolet'tn Estrulstico, varios nmeros.
en el peronis:rno *. Slo cabe mencionar aqu que, a pesar de los
intentos de 1955-1957 por debJtarlos, el pacto electoral con Pern
por el cual Frondizi lleg a la presidencia en 1958, marc el punto
en el que fue evidente que los sindicatos haban logrado un res-
petable margen de autonomia frente al aparato estatal. Luego de
una gran ola de hnelgas en 1959, y la consiguiente represin, el
debJtamiento del gobierno de Frondizi fue parte de un agitado
perodo que lleg a los enfrentamientos mltares de 1962-1963.
Los sindicatos y la CGT habian pasado, por derecho propio, a ser
actores importantes en la arena politica. Por nn lado, en condi-
ciones sumamente crticas y de casi nulo crecimiento de la ecO-
noma **, combinadas con la fragilidad de gobiernos siempre ame-
nazados de ser volteados por un golpe, los sindicatos impulsaron
agresivamente las demandas econmicas de su clase. Huelgas y
manifestaciones callejeras y estentreas declaraciones fueron los
principales instrumentos de nna lucha que, al nivel de sus diri-
gentes, no exclui una notable capacidad para negociar pragm-
ticamente ventajas econmicas para sus representados y para sus
sindicatos ***. Espectaculares conflictos ocurrieron atrs de de-
mandas fundamentalmente econmicas, contribnyendo a impnlsar
los pndulos y espirales econmicos y polticos del periodo "".
* Los sindicatos de empleados y con ellos, buena parte de los respec-
tivos sectores medios, slo ingresaran o se reincorporaran al peronismo
en los ltimos aos del perodo que estudiamos aqu. Los cambios a lo largo
del tiempo en la base social del peronismo son indispensables para entender
a este multifactico fenmeno. Por supuesto, lo indicado en el texto acerca
del peso decisivo adquirido por la clase obrera a partir de 1955 se refiere
a los grandes centros urbanos.
** Incluso con aos (19'59, 1962 Y 1963), de fuertes cadas del
ducto bruto interno.
*** Un primer pro-ducto de un importante estudio de estos patrones
de comportamiento y temas cercanamente vinculados, es Marcelo Cavarozzi,
"Sindicatos y poltica en Argentina, 19551958", Estudios CEDES, nv 1,
1979; ver tambin Rubn Zorrilla, E8tructura- y dinmica del sindicalismo
argentino, Editorial La Plyade, Buenos Aires, 1974.
**** Un dirigente sindical ligado a un alineamiento del que nos ocupa-
remos ms adelante, el vandorismo, recapitulaba esta tctica aos ms tarde:
"En realidad no poda h.aber rgano ms indicado [que el sindicato] para
una clase obrera orientada por su conciencia defensiva, ya que la finalidad
[del sindicato] es la negociacin. Es eierto que en la situacin de crisis e
inestabilidad poltica en que se encontraba el pas esta negociacin no tena
por qu ser institucional: el sindicato tanto recurre a la huelga, como a la
financiacin de partidos, como a la ocupacin de fbricas. Este pasaje [desde]
sus instrumentos propios -la huelga- por otros que le son -ajenos -la lu-
cha poltica-, hasta otros que, como las ocupaciones de fbricas, suponen
72
GUILLERMO 'DONNELL
IMPLANTACIN DEL BA 73
Por otro lado, al convertirse en lo que Pern llamaba "la co-
lumna vertebral del movimiento" l los sindicatos compusieron un&-
compleja relacin con aqul, signada tanto por la dificultad de
prescindir de lo que uno y otros aportaban a la notable vitalidad
y peso popular del peronismo, como por toda una historia de
mutuos intentos de subordinar -e incluso eliminar- el papel que
jugaba la contraparte. Pero el hecho fue que, al insertarse los
sindicatos en un movimiento en el que Pern * y la adhesin po-
pular que despertaba el recuerdo de su gobierno tambin eran
decisivos, se consolid una tendencia que ya vena puesta por la
orientacin fundamentalmente economicista de aqullos y por las
recurrentes alianzas con fracciones burguesas a que esa orienta-
cin conduca. Esto es, a encerrar a los sindicatos en una ideologa
que propona una versin "ms justa" y socialmente equilibradora
de desarrollo capitalista. Pern, el movimiento peronista en su
discontinua existencia y los sindicatos con su fortaleza organi-
zaeional, se colocaban tan explcitamente en contra de lasco-
rrientes "liberales" y "aptridas" como del 'comunismo". Nin-
guno de ellos, ni gran parte de las cIases y sectores que a travs
de ellos se expresaban corporativa y polticamente, articulaba me-
tas no capitalistas. Este es un punto crucial para entender ei
menor nivel de amenaza que precedi al EA argentino de 1966
respecto de los otros casos **.
una subversin del orden capitalista, no debe confundir. Es la correlacin
de fuerzas, la coyuntura, la que fija la tctica aplicada dentro de una lnea
de objetivos invariantes: la defensa de las mejoras conseguidas durante el
pernismo. Si hay pues un atributo que caracteriza este movimiento zigza-
gueante es el realismo, un realismo estrecho si se quiere, al servicio de una
politicJ.- (le grupo de presin, pero -de ninguna manera una perspectiva {(uto-
pista que rompiera los vnculos -con las instituciones y las fuerzas sodales
y estuviere comandada por una voluntad de oposicin sin concesiones".
c1uniCiones de Miguel GaZzera, transcriptas en Loa libros, nI,' 9, julio 1970,
4; ver tambin Miguel Gazzera y Norberto Ceresole, PCTo.nis-mo, autocr-
1 y perspecti-vos, Editorial Descartes, Buenos Aires, 1970.). Volveremos
vaTias veces sobre este tema.
* Y, a partir de Pern, el personal de lo que quedaba de la maqui-
naria partidaria <lel pCTonismo, sobre todo en los r1l0melltos que Pern de"
cda "contrapesar" a los sindicatos o anular los recurrentes intentos de
"traicionarlo".
** A lo cual debe agregarse que ni el peronismo ni los sindicatos con-
trolahan alt.u.s posiciones en el aparato estatal. En el caso que sigue de
tlOl' a mayor en el nivel de amenaza --Brasil la presencia de grupos
y discursos radicalizados en algunas de aquellas posiciones fue dec':sivo
agudizar los temores de que estaba por ocurrir una drstica ruptura de los
Pero esta es slo una <;ara de la moneda. Mirando por el otro
lado, vemos que la situacin contena elementos que preOcpahan
gravemente a la burguesa y sus aliados. En primer lugar, la con-
centracin de los sindicatos en el logro de deriiiidas econmicas
y de ventajas organizacionales fue, en sus propios trminos, su-
mamente eficiente. La historia del perodo 1955-1963 es la de n
lento crecimiento econmico a los saltos, gracias a las errticas
variaciones de todas las variables pertinentes. Los intentos por
"normalizar" la economa (tema sohre el que volveremos), cho-
caron una y otra vez con la capacidad defensiva del sector popular
-articulada sobre todo a travs de los sindicatos-, en alianza
con fracciones burguesas y regiones a las que esos intentos tam-
bin castigaban duramente. Aquellos intentos, estas defensivas Y
las fuerzas sociales que se alineaban atrs de unos y otras, deter-
minaron un pobre crecimiento que era la evidencia de que -sin
perjuicio de los cambios estructurales que se produjeron, sobre
todo mediante la ola de inversiones directas de capital internacio-
nal ocurrida durante el gobierno de Frondizi-, los circuitos de
acumulacin de capital no lograban engancharse con mnima flui-
dez *. Cierto, las demandas de 108 sindicatos eran economicistas,
pero su capaCidad para articularlas apareca como fundamental
obstculo para la Hestabilidad" ec.onmica -y el udesfrollo". N() es
zorprendente, entonces, que la burguesa y prcticamente todas
sus organizaciones exigieran, con un tono cada vez ms
a partir de 1958/1959, que el gobierno doblegara a los sindicatos,
por una parte anulando su significativa autonoma y por la otra
'ldespolitizndolos" -es decir, escindindolos del adicional apoyo
popular quc les daba su papel dentro del peronismo. Estaba en
juego el fundamental inters de clase de garantizar condiciones
medianamente estables para la acumulacin del capital, cuya sa-
tisfacci6n pareca pasar por la "domesticacin" de los sindicatos.
Pero -y ste es el segundo factor del reverso de la moneda-
esas exigencias eran planteadas a gobiernos extraordinariamente
parmetros capitalistas de esa socedad. Obviamente, en Chile el control de
parte del aparato estatal por la Unidad Popular y sus mdas 8"cplidLamente
$oclalistas acentuaron an ms esos temores.
r He analizado estos desplazamientos de alianzas sociopoliHeas en
otro trabajo al que debo remitir al lector interesado en detalles que, en lo
que respecta al perodo lD55-19GG, no puedo introducir aqu; Cf. "Estado
y alianzas en la Argentina, 1956.1976", Desn1"1'ollo econmico, n" 64, enero-
uw1'7.0. 1n77.
74
GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL BA 75
dbiles. Las ofensivas contra los sindicatos y los paralelos intentos
de normalizacin econmica (con sus consecuencias de fuertes
regresiones en la distribucin del ingreso) fueron contestados con
olas de huelgas y movilizaciones populares. Esto hacia aparecer
a los gobiernos desbordados por el 'desorden" y por la subversin
que asomaba por debajo de aqul, y los ponia al borde de un golpe.
En el corto plazo -y la posibilidad del golpe determinaba que slo
el corto plazo fuera relevante--, la nica manera de amortiguar
el "desorden" era satisfacer buena parte de las demandas popula-
res que lo generaban -pero esto implicaba eancelar "demag6gi-
camente" los intentos de normalizacin de la economa y estaba
destinado, por lo tanto, a reproducir no mucho despus similares
procesos. El punto principal es que esto ocurra mediante rpidas
incorporaciones del sector popular a movimientos huelgusticos y
movilizaciones callejeras, casi siempre atrs de las demandas de
los sindicatos y del peronismo. Esta presencia popular, activa y
recurrente, tenda a realirnentarse por las mismas caractersticas
del proceso. En efecto, era exitosa en trminos de la satisfaccin
inmediata de buena parte de sus demandas' y, adems, la repre-
sin -por parte de gobiernos dbiles y, en el mejor de los casos,
ambiguamente apoyados por la faccin de turno en las Fuerzas
Armadas-, se quebraba rpidamente. Los liderazgos polticos y
corporativos del sector popular eran explcitos en mantenerse
adentro del capitalsmo, pero no es menos cierto que estaba ahi
-potencialmente amenazante de los lldesbordes" contra los que la.
burguesa clam tantas veces- un sector popular capaz de movi-
lizarse rpida y masivamente, y enhebrado por una densa red
organizacional. Para colmo, era claro el peso decisivo que la clase
obrera tena dentro del peronismo. Hace un momento seal el
obstculo que todo esto presentaba para el fundamental inters
de garantizar una acumulacin de capital medianamente estable.
lfay 'lne q,grf.'g-nr ,!Pf> PR:3 presencia popular, activa y significati-
vamente autnoma respecto del aparato estatal y de las clases do-
nnantes, apareca tambin como una traba fundamental para
consolidar algn tipo de dominacin poltica y -por lo tanto-
como un campo minado que poda explotar en cualquier direccin.
* Aunque las mismas caractersticas del proceso determinaban que
esto condujera a nuevos estrangulamientos econmicos e intentos de norma-
lizacin. Lo cual a su vez generaba una nueva vuelta de estos ciclos poltico-
econmicos.
Un tercer factor es que los gobiernos del periodo 1955/1966,
nacidos con el pecado original de la proscripcin. del peronismo
y obligados a intentar la normalizacin de la economa, no podan
dejar de antagonizar al sector popular. Pero, cuando se acercaban
elecciones en las que no podan ignorar el peso electoral del pero-
nisroo, y cuando deban hacer concesiones para amortiguar el "de-
sorden" y alej ar el riesgo de un golpe, lograban ponerse en contra
a una burguesa que cada vez clamaba ms insistentemente por
un gobierno "fuerte" y no dependiente de mecanismos electorales
que planteaban el enigma irresuelto del peronismo. En realidad,
hacia 1962-1963 casi todas las cartas estaban echadas para que
ello ocurriera, salvo la de que -por razones que examinaremos
en la prxima seccin-, el intento nevado a cabo en esos aos
para superar la fraccionalizacin de las Fuerzas Armadas, con-
dujo a una reaccin profesionalista que permiti que se llevaran
a cabo las elecciones en las que el radicalismo logr la presiden-
cia. Pero cuando no mucho despus los lderes militares sintieron
que sus metas de recohesionamiento institucional estaban logra-
das, qued abierto el camino para el derrocamiento del gobierno
radical.
Vn cuarto factor, ya ms cercano al golpe de 1966, deriv de
/111'! parte apuntando a dividir al peronismo y tener asi pro-
babilidades de enfrentarlo electoralmente, en parte para lograr
alguna base de apoyo organizado en la sociedad- !'! gobierno hos-
tiliz a los sindicatos. Poco alegraron a sus dirigentes los intentos
gubernamentales por supervisar (yen algn caso manipular) os
mecanismos de eleccin interna y -sobre todo--, 1?9r
el uso de los fondos Por aadidura, era evidente para
todos que el epilptico crecimiento econmico del perodo impli-
eaba costos crecienternente pesados y -para sindicatos y pero-
nistas- que 'no; se habra de admitir el acceso al gobierno del
peronismo por la va electoral. Ante esta evidencia. resucitaban
viej as ilusiones populistas de "unin del pueblo y las Fuerzas Ar-
madas" que, impulsadas por corrIentes nacionalistas del Ejrcito
y la Aeronutica, lanzaran un estilo de desarrollo consonante con
* Sobre todo si se considera que el gobierno radical estaba enfrentado
al tpico dilema del periodo. Si proscriba al peronismo perda toda base de
legitimacin, quedaba en manos de Fuerzas Armadas de cuyas motivaciones
tena buenas razones para no confiar y entraba as en el tobogn de su
propio derrocamiento, Pero si no proscriba al peronismo, entonces era al-
tamente probable que ste ganara las elecciones y -como haba ocurrido
con Frondizi- que los radicales fueran depuestos pOr: esta razn.
76
GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA 77
el postulado por el peronismo y abriran ancho espacio a los sin-
dIcatos y al "empresariado nacional". Vistas desde hoy estas ilu-
siones parecen poco fundadas, pero en aquel perodo parecan una
de las direcciones hacia las que podan canalizarse los militares
que habian triunfado en los enfrentamientos de 1962/3'. En
consecuencia, los dirigentes sindicales no slo se colocaron en fron-
tal oposicin al gobierno radical sino tambin participaron en
conversaciones con diversos altos jefes de las Fuerzas Armadas
para promover el golp,e *" *".
En parte por lo recin sealado, en parte porque la debilidad
del gobierno radical Y su bsqueda de apoyos en el sector popular
ofreca una coyuntura favorable para presionar *' *' *, los sindicato8
aumentaron la actividad huelguistica durante ese perodo. Las
manifestaciones callejeras de protesta tambin aumentaron. Pero
el punto ms amenazante fue un "Plan de Lucha" que la CGT
lanz en 1964, mediante una gran ola de ocupaciones de fbricas.
Durante ellos los peridicos registran un total de 1.436 ocupacio-
nes Por aadidura, en numerosos casOS los trabajadores
tornaron como rehenes a ejecutivos de las empresas.
* Conviene tener presente que la faccin militar derrotada en 1962/3
era declaradamente antiperonista, punto que los "profeslonalstas" recal-
caron en su favor. Pronto se mostr qUe el antipei'onismo no era atributo
exclusivo de la faccin derrotada y que, como veremOS, los ganadores es-
taban lejos de ser homogneos respecto de sta y otras cuestiones. Pero esta
misma heterogeneidad fue la que dio pie a las alusiones cornentaJas en el
texto.
H Para llo(Cias periodsticas sobre estos encuentros y sn inequvoca
intencin, d. PiiJllJotl1 Pluiw del 22 de marzo de 1966 }', justo antes del
golpe,ibid., 28 de junio de lDGG, artculo titulado "Quines si/no estn
con el golpe?" Esta parLicipacin de buena parte de los pl"ineipales dirigen-
tes sindieales en la promocin del golpe era, !-'ur otra parte, ampliamente
comentada en circulo::> H18dianumcnLe informados y :fue -corTohol":'hla en mis
entrevistas.
*** No apuntaba slo a denu:tndas inmediatamente econmicas, que
fueron futHlamenlulmenLe ::ml.sechas mediante aumentos en el nivel de suelo
jornales y mediante la sap.n de UI.la que aseguraba un salario
bastante Dlevado y rpichl.l1wnLe aju::Jta13lc a la inflacin. Otra cnes-
CllYO conflictivo tratamienLo ayud a precipitar la cada del
discusin de una nueva ley so132'0 despidos favorables a
obreros Y empleados, qtle de"IwrL anargas quejas de la burguesa por ht
"ine"ponsabilidad" con que la cuestin fuE' tratacla parlamentariamente;
ver, llor -ejemplo, E(;())l.umic Survl!Y, 25 de enero de 19tH;, p, 22.
"",,-t- Ver en ABex\} l\1etutlolgico sobre estos dat0s. Con ,wgurirlad ellos
el total de 0cupe\unes ol'urridusya q11l" simplemente, ]0",; dia-
rios no pod,\rt registl'rtT la gran ('antidad de eventos IH'aecida.
Cierto, las demandas formuladas por la CGT tenan las ca-
ractersticas economicistas ya sealadas y era claro que los m-
ximos d,irigentes sindicales no apuntaban a metas revolucionarias
sino a crear el clima de "desorden" que promovera la intervencin
militar *. Pero, por otro lado, esto pareca mostrar varias cosas
que fueron acusadas como una grave amenaza por
y la gran prensa. Primero, la extraordinaria capacidad de accin
de la clase obrera, que se haba apoderado, en un movimiento si-
multneo y masivo, de prcticamente todo el parque industrial
argentino. Segundo, la leccin que poda sacarse de esto como
"gimnasia revolucionaria", que poda movilizarse maana hacia
metas diferentes de las declaradas por la CGT. Tercero, la no
menos preocupante espontaneidad con que algunas bases haban
tendido a rebalsar -sobre todo mediante la toma de rehenes y
algunos casos de gestin obrera de las fbricas ocupadas-, .las
consignas de aquellos dirigentes. En sntesis, ya no se trataba
slo de una clase obrera cuya capacidad de articulacin de deman-
das trababa la acumulacin y que, a travs de su apoyo al pero-
nismo, no poda ser digerida por el rgimen poltico vigente. Apa-
reca entonces, adems, una clase que, ms all de las intenciones
de sus dirigentes, poda movilizarse coordinadamente en dIrec-
ciones objetivamenle antagnicas con elementales intereses de
clase de la burguesa y que insinuaba fisuras en la dominacin
social. Ante el clamor para que se i},pIicara de inmediato ta i;c-
tfH'c/e para utili::mdos aqul, !legmt a mi cOTwcimienl;o los rn'in1'-):'us [r',;u!tn
dos d0 una intcrcJ3D.ntc .in vel1!;igncin :::obTe est. "Pbn de Lucha", de J{al
H. Bisio y Hi.:tor Cutd1H', "La Segunda Etapa dd Plan de Lneha de la
CGT. Un episudio :o;illgubr en la rcbcin sin(lknV,s."8stado en la Argell"
tina", dnc1:i]ografifHlo, CEIL, Bueno!.! Aires, 1980. Lo:". nutorcsdi,;cuten all
las muy prohables conexiones de ese ''I'lm1 de Lucha", en las intenciones de
sus rn:.incipales dirigenr,es, con un golpe milItar. A su vez, ilus!,rnnr!fl la Hm-
big-edad de la situD-ci(,n, t:nm!Ji6n ret:;sLrall los i;r;llloJ:'('S de la lmrgues:-l, y
sus aitados al gobierno para que reprimiern. Las lJiversas ob_s de
ocupadones, que tu'rieron lugur entre_ ! ;U de mayo y el 24 de julio de J964.
diel"On lugar a esLinweiones muy diversas del gobierno y de h CGT, pun-
en arnbos casos las dfrns no dejaron de ser impTc:;ionantcs. Segn la
, durante f;se fueron realizu-t1as 11.0UO O{'UfiU{'iuIH'ii por un tokJ.l
de 3.913.000 Cn.l.18.jD.dores. Segn el que no dio ud;1macjl)(lPi del
nmero de tralmjaol):res pal'Licipnnl'{>8, 'fuenm realiznclas DCUp'-l,.iiQI';;S.
En ambos casos se comput cada ocuptu:in; es (jpdr, e::;bu; eif.n!.3 no COC"(),Cf-
ponden :;,J total de establecimientos ocupados. ya qtlB en un nrnero indeter_
minado casos algunos :fueron tontados nl8.S de PTlB. "/('Z.
"' Esto fUe llwh'ra de nutn\,.t'osos cO!Hentnr.ins en h {'fl!l'_'a y lo ,'on-
nnB'" ['JI mis entrevistas.
78
GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA
79
1964 Enero
1,4 1965 Junio
3,6
Febrero
0,0
Julio
14,0
Marzo 0,0
Agosto
6,9
Abril
3,8
Setiembre
6,8
Mayo
2,2
Octubre
11,6
Junio 13,2
Noviembre
31,8
Julio 25,4
Diciembre
10,8
Agosto
17,0
Setiembre 11,6
1966 Enero
5,9
Octubre
14,1
Febrero
4,7
Noviembre 18,8
Marzo
15,4
Diciembre
27,3
Abril
30,2
Mayo
47,9
1965 Enero
41,4
Febrero 52,9
Marzo 42,8
Abr!
32,4
Mayo
42,5
Junio
58,7
Julio
28,3
Agosto
30,3
Setiembre
36,3
Octubre
40,0
Noviembre
48,2
Diciembre .." ,;
.... "",'"
1966 Enero
29,7
Febrero
26,0
Marzo
21,1
Abril
17,9
Mayo
16,0
Junio
17,1
Cuadro TI-S
RELACIONES ENTRE EL DLAR EE. UU. y EL PESO,
HASTA 1966
(2)
de recargo del dlar
por compras a trmino
a so das
(%)
Tasa
EE.UU.
Fundacin de' In'vestigacioncs Econmicas Latinoamericanas
(FIEL), Indicadores de coyuntura, varios n1.meros.
(1)
Diferencia porcentual entrQ la cotizacin
promedio mensual del dlar EE. VU. del
mercado oficial y del mercado negro
(%)
FUENTE:
*" En los extraordinarios aumentos de esta tasa en los meses inme-
diatamente precedentes al golpe de junio de 1966 tenemos, adems, una in-
directa pero elocuente indicacin de lo notorio que era ~ a l menos para las
fracciones de gran burguesa y de capital financiero que suelen monopolizar
el acceso a este mercado-, la aproximacin del desenlace. Para comentarios
sobre anticipacione!'l del golpe y su relacin con aquellos aumentos, Econo-
mic Surt>e-y 7, 14 Y 21 de junio de 1966.
** Tal vez convenga insistir en que no e5 ste un estudio sobre el
periodo del gobierno Radical ni, por lo tanto, puede ser u ~ a evaluacin global
de su poltica econmica. Tomando en cuenta el contexto de hostilidad con
que desde el comienzo se desenvolvi por parte de las Fuerzas Armadas y
los sindicatos, junto con la no menor hostilidad y creciente pliegue al golpis-
roo de importantes fuerzas polticas, como el "desarrollismo" inspirado por
el ex presidente Arturo Frondizi y buena parte del peronismo (comenzado
por el mismo Pern), es claro que ese gobierno se anot xitos notables,
tanto en su esfuerzo por restituir el funcionamiento de los mecanismos de
derechos y garantias de la democracia, como en no P ~ O g aspectos de poltica
econmica. Pero su capacidad de, avanzar en una y otra direccin fue siendo
desbordada por la enorme constelacin de fUerzas que convergi en la pro-
mocin del golpe de 1966.
preSIn necesaria para desocupar las fbricas y restablecer la
"disciplina", el gobierno opt por el procedimiento, lento y engo-
rroso, de presentarse a los tribunales pidiendo rdenes judiciales
de desocupacin de las plantas. Para esto influy la firme creencia
del presidente IIlia en el debido proceso legal. Pero tambin era
evidente que si ordenaba directamente la desocupacin militar de
las plantes hubiera precipitedo el golpe o, por lo menos, hubiera
quedado prisionero de Fuerzas Armadas mucho ms preocupadas
por encontrar el momento adecuado para el golpe que por soste-
ner al gobierno. Pero el costo de este actitud del gobierno radical
fue dar an ms pbulo a los argumentos de que no haba un
estado capaz de garantizar lo ms elementel del orden.
El susto de la burguesa se expres de Ilumerosas maneras.
La sensibilidad con que diversos comportamientos especulativos
reflejaron las negativas expectativas resultantes y la incierta es-
pera del momento y de la orientacin que tendra el golpe, puede
verse en los datos del cuadro Ir-3, en los que el salto en la cotiza-
cin del dlar en el mercado negro y en su tasa a futuro' -ade-
ms de los datos anuales ya presentados de movimiento interna-
cioual de capiteles- slo pueden entenderse desde esta perspec-
tiva**.
so
GUILLERMO 'DONNELL IMPLANTACIN DEL EA 81
Por otra parte, las organizaciones de la burguesa y prcti-
camente toda la prensa repitieron incansablemente que, si bien
no podan imputarse al gobierno intenciones subversivas, su "pa-
"falta de autoridad" e "ineficiencia" lo haca cmplice
de algo que ya era bastante ms que el "desorden" que se haba
padecido en los aos anteriores. Ese gobierno -y, ms en general.
un Estado que no poda "poner en su lugar" a los sindicatos y a
la clase obrera, y un rgimen que no poda absorber el peso elec-
toral del peronismo-- aparecan condenados a fomentar la sub-
versin, incluso a pesar de las intenciones de los liderazgos sin-
dicales y peronistas *.
En 1965 y 1966 na volvieron a registrarse acciones tan ma-
,ivas y coordinadas como las de 1964. Pero siguieron ocurriendo
numerosos incidentes, algunos de los cuales terminaban espont-
neamente en ocupaciones de plantas que el gobierno segua sin
reprimir **. A ello se agregaron disturbios regionales, sobre todo
en la provincia de Tucumn, donde ocurrieron diversos hechos de
violencia ***. A ello se agregaba la legislacin' "demaggica" que
* Incluso el papel que parte de los primeros cumpla en la promocin
del golpe era considerado, por ,parte de los empresarios con los que con-
vers en el perodo y/o entrevist ms tarde, como una indicacin del dis-
loque a que se haba llegado. Pareca indispensable derrocar al gobierno
radical y -ms an- terminar con el estado "dbil" y "demaggico" que
13e vena sufriendo, por lo menos, desde 1958. Pero esto requera un golpe,
y el que grupos de Fuerzas Armadas mantuvieran intensos contactos
con los dirigentes sindicales alrededor de ello, provocaba en aquellos entre-
vistados agudas inquietud{;B acerca del rumbo que se tomara fuera que
aquellos contactos se hiran por trasnochadas ilusiones populistas o por-
tJ.ue tomaran pasivamente como un dato el "poder sindical" que, por el con-
trario, habra que comenzar pOr destruir. Veremos que todo esto tuvo im-
lJortantes Co1l.sN'uencias.
** E:n el primer semestre de 19GB, las organizaciones de la gran bur-
f,;'uesa arreciaron sus crticas a la {cDl,sctivizadn totalitaria" y al "de-
8enfTenado estatismo" que la poltica_ econmica promova, as como a la
"llt\sividad" gubernamental frente a la "ola subversiva". Ver las dec1al'aeio-
:mes ..:1e ACIlDL, UTA, SRA, CAe y Bolsa de Comercio de Buenos Aires en
La Nac'in, 16 {le abril, 23 de abril, 6 de mayo, 10 de mayo, 11 de mayo,
1:) de mayo, 14 de mayo y 5 de junio de 1966. Por su parte la CGT tanlbin
contribuy con duras crticas al gobierno (declaracin en La Nacin del Iv
<\le abril de lflGG) y con un paro nacional el 6 de junio, que se agreg a
huelgas que dUl'Rute los meses -previos al golpe sostuvieron trabajadores
tan ,crl.ldale" y cuyo. paralizacin se hada tan como los em"
picados judiciales, de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de
transportes pblicos, <.le aeronavegacin, de correos y telecomunicaciones, de
ferrocarriles, 'ji maestros y proesores, adems de diversos conflictos obreros,
H* De las innumerables expl'esione:i atemorizadas y hostiles de la bur-
guesa y la prenga, UIla que sintetiza bien Su tono eS la que, luego de ha-
promova el gobierno y discuta el parlamento, teatro de inciden-
tes que poco aumentaron el ya escaso prestigio de aquella institu-
cin y de "los polticos". Adems, los intentos de establecer con-
troles de precios bajo una resurgente inflacin y salarios en aumen-
to, antagonizaban a una burguesa que encontraba en este plano al
"intervencionismo estatal" que se esfumaba cuando se trataba de
aplicar la represin por la que clamaba. Por aadidura, diversas
medidas nacionalistas *, de control de cambios y de restriccin al
flujo externo de capitales haban generado la hostilidad del capital
transnacioriaJ y de los sectores internos ligados a ste y a la ex-
portacin.,Por si fuera poco, las elecciones provinciales de 1965
demostraron que el radicalismo segua sin posibilidades de com-
petir electoralmente con el peronismo, incluso si ste -como en
Mendoza- se presentaba dividido entre listas apoyadas por los
dirigentes sindicales y por Pern. Ante ello, el futuro del radica-
lismo, si no proscriba a aquel movimiento, pareca abrirle
camino al gobierno, precisamente cuando su principal base social
no slo segua apareciendo como el principal agente de una crisis
de acumulacin sino tambin, a partir del Plan de Lucha y sus
derivaciones, insinuaba una crisis de dominacin social. Adems
r
ello se producira en condiciones que parecan asegurar un gravi-
tante papel al mismo Pern, todavia absolutamente inaceptable
Llar del "general desorden", afirma que "prcticamente no hay autoridad
Ifonstituida que ejerza funciones en l'esguardo <.le la tranquilidad pblica y
de la seguridad individual; impera la amenaza, que se convierte sin dificul-
tad en violencia ... Establecimientos industriales, locales de comercio, es-
cuelas y oficinas pblieas se convierten a cada rato en especie de cuarteles
{) iortalezasde grupos amotinados, un dia como protesta pOr el atraso en
los pagos de sueldos y saIari08, otro por discnf,midad con una resolucin
administrativa o manifestacin de solidaridad con autores de desmanes an-
teriores" (La- Prenso, G de junio de 1966, p, 8). Sobre las presuntas im-
plieaciones subversivas de todo esto ver La Nacin del 13 de enero, 17 de
marzo, 24 de marzo, 21 de abril, 2 de junio, 11 de junio, 19 de junio y 26
de junio de 196G; d. tambin muehas otras citas posibles de un
coro casi unnime- Plncra. Plana, 10 de enero, 17 de enero, 31 de marzo
y 17 de junio de 1966; Confirmadu del {; de enero, 10 de marzo, 24 de mar-
26 de mayo, 2de junio y 23 de junio de 1966, y Economil' 8nr'l'y del
1'1 {le febrero, IG dn :rehrel'o, 22 de marzo y 7 de junio de 1966. Estas y otras
publicaciones propdaban inequvocamente la pronta perpetrac6n del golpe.
"' Sobre todo la anulacin de los contratos compaas petroleras
'Ostadounidenses celebrados durante la presidencia de .Frondizi que puso en
movimiento diversas sanciones pOr parte de organismos financieros trans-
ro2.cionales V del gobierJlo estadom:dd(onse. atl como foment la lleta <1e8in-
versin ya cOHlenlade.. .
82
GUILLERMO 'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA 83
para buena parte de las clases dominantes y para las Fuerzas Ar-
madas.
Conviene una recapitulacin. Sin duda. la percepcin de la
amenaza exager lo que ella implicaba objetivamente. Sin duda,
tambin, sobre esa percepcin se mont una sistemtica campaa
apuntada a promover el golpe. Por aadidura, y como ya he in-
sistido, en contraste con otros EA, ni los liderazgos del sector
popular proponian metas anticapitalistas, ni la activacin de aqul
era impulsada desde el aparato estatal, ni se habia !legado a una
extendida impugnacin de la dominacin celular en la sociedad.
Adems, el grado de crisis y amenaza contenido en aque!la situa-
cin parece nimio comparado con el que habra de alcanzarse en
la Argentina a partir de 1969. Pero debemos tratar de reconstruir
el sentido de los acontecimientos tal como los actores los vivieron.
En este sentido no cabe duda de que lo sintetizado en esta sec-
cin fue vivido por buena parte de la sociedad argentina como
una profunda crisis que, entre otras cosas, contena -de manera
que el "Plan de Lucha" y sus derivaciones parecan mostrar que
operaban activa y generalizadamente- potencialidades intolera-
blemente subversivas. El problema no era, como en otros BA, la
articulacin del sector popular con liderazgos politicos socialistas
o con segmentos radicalizados del aparato estatal. En el caso aqui
estudiado la cuestin se colocaba directamente al nivel de clase,
pero con dos particularidades. La primera es que los enfrenta-
mientos se daban en trminos fundamentalmente econmicos, siIl
cuestionar la dominacin misma, planteando una clara crisis de
acumulacin. La segunda, que tampoco se formulaban esos cues-
tionarnientos desde los sindicatos nacionales ni el peronisma, y
que tampoco haba partidos con un mnimo caudal electoral que
lo hicieran.
En estas condiciones el corte de clase apareca claramente
dibuj ado ante una burguesa que no se senta -como habra de
ocurrir en la dcada del 70- directamente amenazada en su su-
pervivencia como clase, pero que por otra parte resenta los
obstculos interpuestos a su acumulacin y tema que, aunque no
lo quisieran asi los liderazgos del sector popular, la situacin se
fuera deslizando hacia una crisis de dominacin social. Por aa-
didura, esa burguesa senta encontrarse, cada vez ms, ante un
aparato estatal incapaz de resolver los crecientes problemas que
todo ello implicaba *. Incluso, la hostilidad de peronistas, sindi-
catos y buena parte del sector popular hacia el gobierno radical
y hacia un rgimen que se proclamaba democrtico pero les cerra-
ba acceso electoral, realimentaba una activacin poltica que el
aparato estatal no poda controlar. Esto a su vez concurra al
fenmeno ms general de la erosin de la escasa legitimacin
del rgimen, as como a los comportamientos especulativos lanza-
dos por los temores de la burguesia y por hostldad hacia el go-
bierno radical.
para quienes ms tarde descubririan amargamente -sobre
todo los dirigentes sindicales- que la irnplantaC6ridel EA de
1966 conduca a su derrota, el apoyo al golpe fue, fundamental-
mente, el apoyo a la destruccin de un rgimen que les negaba
sistemticamente acceso al gobierno, as como laesperal1za de
forjar alianzas alrededor de lln nuevo Estado que dier" m"yor
y ms estable lugar a sus intereses econmicos y corporativos,
Para gran parte de la burguesa, la promocin de ese golpe apun-
taba a resolver el magno problema de encontrar un Estado que
organizara condidones ms estables para la acumulacin y garan;.
tizara ms firmemente su dominacin de clase, aparte de que
tambin quera destruir un rgimen que no haba logrado digerir
al peronismo y " travs del cual se habian filtrado gobernantes
"dbes" que, al -menos por la pasiva, parecan promover el res-
quebrajamiento de la dominacin social.
El sector popular y, en especial, la clase obrera, venian ju-
gando un papel mu)' importante desde por lo menos 1945. Despus
del derrocamiento de Pern en 1955 y la proscripcin del peronis-
mo, la combinacin del peso propio de esa claBe con la red orga-
nizacional de los sir dicatos y el arrastre electoral del perollismo,
dio al periodo 1955-1966 las caracteristicas que he delineado. Ya
* Esta sensaclOn, junto con la ambigedad resultant.e de q\1B esa ncti-
vacin no se diriga a una alternativa anticapitalista, es bien resumida por
el Economic Survey (19 de febrero de 1966, p. 67): "(los conflictos) de-
muestran el trastrocamiento de los conceptos a que, en materia laboral, se
ha llegado en la Argentina, gracias a la inercia del gobierno y su incalificable
lenidad en la defensa de los intereses del {mis, Los sindicatos, luego de
haberse dado el gusto de usurpar impunemente propiedades ajenas, duran-
te el desarrollo del as Hamado Plan de Lucha, y de privar de su libertad
a centenares de hombres de empresa, sin que el Poder Ejecutivo mueva un
dedo para evitar la comisin de esos delitos, ya han perdido evidentemente
nocin de la desproporcin que existe entre los fines que persiguen y los
medios que emplean:'
84
GUILLERMO 'DONNFLL
IMPLANTACIN DEL EA 85
seal que debido a esto muchas cartas estaban echadas haca
1962-1963, y que la continuidad de un gobierno civil hasta 1966
se debi en gran medida a la introversin profesionalista con que
las Fuerzas Armadas buscaron reconstituir su cohesin luego de
los enfrentamientos de aquellos aos. Entretanto, el ya viejo pro-
blema que subyaca a la incapacidad de absorber a un movimiento
poltico y sindicatos que tenan su centro (le gravedad -sobre
do despus de 1955-- en una clase obrera que pareca pronta a
desbordar los lmites en que sus dirigentes queran encerrarla,
generaron una crisis poltica menos intensa pero ms prolongada
que en los perodos precedentes a los otros BA. Esta amenaza m3
difusa (en tanto no se corporizaba en partidos ni en grupos ope-
rantes en el aparato estatal), y menos inminente (porque, a pesar
de histricas exageraciones que no faltaron, no pona inmediata-
mente en juego a la sociedad en tanto capitalista) marca, junto
con una crisis econmica correspondientemente menos aguda, 1&
diferencia originaria de este EA con los otros.
Otra diferencia fue que, por sus propias razones, tanto el
peronismo como los dirigentes sindicales apoyaron el golpe de
1966, y que muy buena parte de la opinin pblica por lo menos
no se opuso al mismo. Dada esa amenaza menos intensa e inmi-
nente, el golpe de 1966 no slo tuvo un carcter Ins preventivo
que los de otros BA. Tambin pudo apareeer inicialment.e como el
punto de partida de una reconciliacin nacional que slo requera
retirar piadosamente del escenario los despojos de una rnalhadada
scmi-duDocracia. y ga_uadores creyeron haber ga.nado
j, aunque el error de los primeros no tardara en quedl:o\r despeo.
ve_remos CUlO el menor nivel de crisis previa, junto con.
la eclosi6n de conflictos internos nI
xmcvo s.i:.',tcrna ;1,8domInncin que, en EAs implantados en. condi-
dones rns extrernas, qucchn arnol'Ugnad3 pUl' ms Pero,
por otro lado, In erisis y HU UILlcnaza tambin estaban en
el caso argeuLlrw de 1966 como datos bsicos de la situacin y cD-
mo grandes -orientadoras de lo que (especialmente) la gran bur-
guesa ha!Jr1a de exigir al nuevo gobierno; esto 10 VCrCI:t10S en !o8
conflictos internos .al nuevo sJtemade dorninacn y en la tri_unCIa
-en que ellos terminaron por engarzarse con las clases y sectores
en eUJiu exclusin se basa todo BA.
2) }rfodrilidades de -i-nte?vencin, ,1j corrientes internas
en las Fuerzas Armadas
Las modalidades con que las Fuerzas Armadas Argentinas inter-
vinieron el 28 de junio de 1966 no fueron ajenas a su historia
posterior al derrocamiento del general Pern en 1955. Hasta 1963
su fr<:+ccionalizacin facilit la realizacin de varios golpes, nume-
rOsos 'putschs internos y un marcado relajamiento de la disciplina
y de las lneas de comando. Hacia 1962 se produjo una reaccin
l<profesionalista", apuntada a lograr cohesin interna, aumentar
la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas y capacitarlas pa-
ra la comprensin de problemas sociales desde la ptica de las
doctrinas de seguridad nacional que comenzaban a prevalecer en
el continente. Este intento se conectaba con el diagnstico de que
el fraccionamiento interno se deba a la constante intervencin
en la poltica nacional en alianza con, y en funcin de las metas
de, partidos politicos y grupos civiles. En contraste, lo que los
profesionalistas propmlan eran unas Fuerzas Armadas "por en- .
cima de la poltica", dispuestas a intervenir slo en situaciones
-que se reservaban definir- de inminente amenaza a la seguridad
nacional. Superar la fraccionalizacin y ampliar la capacidad
operativa de las Fuerzas Armadas entraaba entonces "volver a
los cuarteles". Esto a su vez implicaba, en el agitado perodo que
sucedi al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi en 1962,
permitir la subsistencia del sistema electoral, aunque restringido
por la proscripcin del peronismo. La reaccin profesionalista
contra los oficiales ms politizados y antiperonistas culmin en
los enfrentamientos armados de 1962 y 1963. Ellos dieron un de-
cisivo triunfo a los profesionalistas, a los que -sin perjuicio de
la irona que ello implicara pocos aos se llamaba
"legalistas", debido a que su posicin implicaba negarse al recu-
rrente golpismo que haba terminado por querer arrasar con el
sistema de partidos y elecciones. Esto permiti la realizacin de
las elecciones de 1963 en las que, con el peronisrno abstenido, se
impuso el Partido RadicaL El Ejrcito surgi como netamente
dominante sobre las otras cios armas y el teniente general Juan
Carlos Ongana, su Comandante en Jefe y conductor de las ()pe-
raciones contra la faccin derrotada, como su lder indiscutido.
Con su direccin las Fuerzas Armadas lograron bsicamente las
86
GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA
87
metas organizacionales que se haban proclamado en los enfren-
tamientos de 1962 y 1963. Igualmente, el anterior patrn de fre-
cuentes intervenciones y planteas contra el gobierno civil termin.
Pero si con ello las Fuerzas Armadas quedaron por Hencima de
la poltica", no quedaron afuera de ella. La continuacin de la
crisis poltica bajo el gobierno Radical y su evidente falta de apo-
yos sociales mantuvieron viva la posibilidad de un golpe. La dife-
rencia era que, con las Fuerzas Armadas recohesionadas e iin-
pregnadas de la doctrina de seguridad nacional, ese golpe seria
resuelto y ejecutado por sus lineas formales de comando, no ya en
apoyo de tal o cual sector civil sino invocando metas de "trans-
formacin estructural" estrechamente vinculadas a dicha doctri-
na 1. Las Fuerzas Armadas conservaron un vivo recuerdo de los
costos e incertidumbres que habia traido aparejada su anteror
fraccionalizacin. Esto convirti en una preocupacin dominante
el no volver a incurrir en situaciones que disolvieran las lneas
jerrquicas de comando y pudieran nevar a nuevos enfrentamien-
tos internos. Una de las personas para las que esta preocupacin
fue tan viva como notoria fue Ongana. La cohesin y disciplina
logradas por las Fuerzas Armadas no debian ser puestas en juego;
si asi fuera se pondria al horde de la destruccin a la nica insti-
tucin que haba logrado {'organizarse" en medio del faccionalismo,
la conflictualidad y la "desjerarquizacin" -ms tarde oiremos
ecos de estos temas-, de las organizaciones sociales y del aparato
civil del Estado '.
La historia reciente de las Fuerzas Armadas tuvo varias con-
3ecuencias de importancia a partir de junio de 1966. En primer
lugar, si su fraccionalizacin haba sido producida por la partici-
pacin directa en poltica partidaria y en la conduccin diaria del
gobierno, pareca que estas Fuerzas Armadas que volvan a inter-
venir, arrasando el sistema constitucional y postergando sine die
3U restauracin, quedaban expuestas a riesgos similares. Cmo
se las podia resguardar de ello? Esta pregunta fue contestada
mediante la designacin de civiles, "tcnicos" y "apolticos", en los
altos niveles decisorios del gobierno, incluso ministerios y secre-
* La preocupaclOn por evitar una nueva fraccionalizacin tambin
fue importante para la decisin de intervenir y para la
fecha en que as se hizo. En 1967 deban realizarse elecdones que volvian
a plantear el dilema de proscribir o no al peronismo; la intervencin en
junio de 1966 busc anticiparse a la eclosin de este dilema y de sus consi-
guientes efectos -divisorios en las Fuerzas Armadas; c. Guillermo O'Don-
nell, "Modernizacin ...", op. cit.
taras de Estado, y a ese personal, junto con militares retirados,
en las intervenciones a las provincias y empresas estatales. La
idea que las Fuerzas Armadas eran el "respaldo' de' la Revo-
lucin" pero "no gobiernan ni cogobiernan" 2. Su participacin que-
daba formalmente limitada a ciertos organismos no ejecutivos, a
los que slo tenan acceso los comandantes en jefe y algunos ofi-
ciales especialmente designados *. Pero no se ex.tenda a 'la desig-
nacin de oficiales en actividad en funciones ejecutivas de gobier-
no ** ni a inmiscuirse personalmente en su marcha diaria ***.
Para Ongania esto tuvo el deseable efecto de aumentar sus gra-
dos de libertad respecto de las Fuerzas Armadas, pero la razn
principal de este rgimen militar formalmente tan poco militari-
zado debe hallarse en la interpretacin que Ongania y no pocos
de sus camaradas hacian de la fraccionalzacin de las
Fuerzas Armadas. Veremos que el 'resultante aislamiento del ge-
neral Ongana respecto de stas gener' una insatisfaccin que se
agudiz cuando en 1969 tuvieron que lal-
zamientos populares de Rosario y Crdoba. A partir de entonces
la prdida de apoyos civiles por parte del gobierno, y la evidencia
para las Fuerzas Armadas que nopodian sustraerse a algunas de
las ms costosas responsabilidades de la situacin, se conjugaron
para precipitar el derrocamiento de Ongania.
Una segunda consecuenca del pasado reciente de las Fuerzas
Armadas fue que lo que se consider como su exitosa reconstruc-
cn tendi a ser transpuesto analgicamente para orientar las
metas y criterios de accin del nuevo gobierno. Esto a su vez re-
forz predisposiciones ms generales impresas en la socializacin
militar y en las doctrinas de seguridad nacional. Supuestamente,
las Fuerzas Armadas haban salido de su fraccionalizacin debido
a que, primero, se haba implantado Un orden interno basado en
lneas de autoridad jerrquicamente definidas y ep el que el papel
de los rangos inferiores se limitaba a obedecer y a transmitir in-
* Estos organismos fUeron el Consejo Nacional de Desarrollo (CO-
NADE), el Consejo Nacional de Seguridad (CONASE), el Consejo Nacional
de Ciencia y Tcnica (CONACYT), el Estado Mayor Conjunto de las
zas Armadas, la Secretara de Informaciones del Estado (SIDE) y la Junta
Militar. Ninguno de ellos tena formalmente atribuciones ejecutivas.
** Con excepcin de los ferrocarriles, cuyo catastrfico dficit se pen-
s poda ser solucionado por un equipo de oficiales en servico activo.
n* Segn me 10 manifestaron los ministros y secretarios de Estado
qne entrevist, tenan rdenes de Ongania de informarle de presiones o pe-
did0s personales provenientes de miembros de las Fuerzas Armadas.
88 GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL EA 85
formacin hacia la cspide; segundo, porque los componentes de
las F'uerzas Armadas se haban ceido a un alto grado de espe-
cializacin; y, tercero, porque todo haba quedado englobado por
concepciones y metas comunes, cuyo logro satisfaca el inters de
todos sus miembros. No es sta una descripcin de lo realmente
ocurrido, pero fue la visin que buena parte de los jefes militares
tena de cmo haban logrado mejorar la situacin de las Fuerzas
Armadas. Un esquema similar generalizado a la sociedad global
-sobre el que volveremos varias veces- es el que puede advertirse
en los discursos y declaraciones de Ongana, as como en diversos
documentos militares del perodo. Era ahora la nacin la que tena
que ser salvada de la fraccionalizacin y los conflictos, de su po-
litizacin y de su "crisis de autoridad", so pena de que sufriera
el colapso al que se haban acercado las Fuerzas Armadas. La sa-
ciedad tena que ser Uestructurada" segn patrones que concreta-
ran en todos sus niveles una integradora arquitectura social. Y
esto en un doble sentido: por una parte, llledante la representa-
cin de clases y sectores sociales a travs de organizaciones ajus-
tadas a criterios "tcnicos" y "apolticos" de especializacin fun-
cional y, por la otra, mediante la infusin de un propsito comn
que presupona que toda visin discrepante se deba a egosmos
sectoriales que esa integracin ayudara a eliminar. Haciendo la
analoga an ms cercana, en el encadenamiento jerrquico de la
30eiedad los rangos inferiores tambin deban "participar", pero
limitndose a informar y asesorar a la instancia superior sobre
108 temas, tcnicos y especficos, para los que iba a capacitarlos
su especializacin funcionaL Lo mismo que el Comando en Jefe
traza la estrategia en base a los aportes de sus diversos servicios
y departamentos, en la cspide de esta jerarqua social apareca
un gobierno que, resumen de los niveles en que se articulara la
sociedad, deba detectar el inters general y convertirlo en rdenes
y disuasiones. Obviamente, una autoridad impuesta sobre una so-
ciedad as "organizada", no puede ser sU representante sino en el
particular sentido que un comandante en jefe lo es de su arma:
como detector y agente de un inters general slo perceptible por
encima de los sectores en que ella se compartimentaliza. En esta
concepcin el Comando en Jefe -y el gobierno- encarnan una
racionalidad superior, nica que puede abarcar el conjunto de su
sistema social. Por esto tienen no tanto el derecho sino la obliga-
cin de imponerla por sobre la visin inevitablemente parcializada
de sus subordinados. En este sistema hay asignaciones de respon-
sabilidades y beneficios marcadamente desiguales a lo largo de
sus jerarquas, pero no j3aben intereses contrapuestos entre sus
componentes. La carrera de intendencia puede tener poco presti-
gio pero -lo mismo que los soldados- es indispensable para que
el Ejrcito pueda funcionar. As, tambin, la "estructuracin de
comunidad" es su integracin mediante organizaciones funcional-
mente especializadas y jerrquicamente articuladas, que se rela-
cionan desigual pero armnicamente para el logro de un inters
comn a cada organizacin y a cada uno de sus miembros. Ade-
ms, la integracin de aqullos no puede ser una mera adicin de
las parcialidades de que cada una se ocupa, sino su "ensambla-
miento" con una autoridad superior cuya misin es formular crea-
tivamente el inters de un cuerpo social que slo puede ser detec-
tado "por encima" de cualquiera de aquellas "partes".
Lo que acabo de delinear es la visin arquitectnica del Es-
tado y la sociedad de la ideo1ogii\ corporatiy!sta '. Las implicacio-
nes del corporativismo quedan lejos de ser agotadas con 10 dicho.
Pero lo que importa sealar es que una Ipilitarme-
dianamente profesionalizada en mucho se parece, en su perfil for-
mal y en sus patrones de 3:. lln
tvo. Es probable que en el caso argentino, el reciente proceso de
reorganizacin militar segn estas pautas haya ejercido despro-
porcionada influencia sobre la concepcin de la manera en que la
sociedad deba ser "reorganizada" a partir de 1966. Es claro, al
menos, que impregn a Ongana y era coincidente con la de sus
colaboradores ms cercanos.
Una tercera consecuencia de la historia reciente de las Fuer-
zas Armadas exige matizar lo dicho acerca de la cohesin lograda.
Los militares triunfantes en 1963 podan coincidir en un "retorno
a Jos cuarteles" orientado a preservar y potenciar su institucin,
pero esto no implicaba que estuvieran de acuerdo sobre cuestio-
nes qne habran de convertirse en ineludibles a partir del golpe
de 1966. Esto hace necesario delinear ahora los principales trazos
de sus corrientes internas en 1966 -'o
En primer lugar, la corriente que cabe denominar "paterna-
cuyo representante ms destacado fue Ongana, y que tuvo
gran peso entre sus colaboradores en la presidencia, en ell\tIinis-
tero de! Interior y en una proporcin indeterminable pero sin
(it:da gravitante de los miembros de las Fuerzas Armadas. A ella
es la que mejor corresponde la transposicin anaI!;lea de lo mi-
a lo social recin Entroncados con las corrientes
de la Iglesia) con un origen de pequea clase media
90
GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL EA 91
provinciana, admiradores de Francisco Franco, corresponden cer-
canamente a la "mentalidad autoritaria" delineada por Juan Linz 5.
Su visin corporativista est surcada por imgenes organicistas,
pero queda lejos de una ideologa fascista gracias a un conserva-
dorismo impregnado de paternalismo, hostil a toda movilizacin
poltica e ilusionado en recuperar la "integracin social" de un
mtico pasado patriarcal. Conservadores o, mejor, tradicionalistas,
la sociedad que querran construr es tan ajena a la poltca de
masas como al big business; antes bien, es evidente su reticencia
frente al capitalismo, el lucro y la gran empresa, rodeada por la
ilusin de que, a la lllrga, sern superlldos medante un sstemll
menos crematstico y ms justo para el pueblo --que mentras tan-
to debe esperar, confada y disciplinadamente, que sus benefacto-
res creen las condiciones para que as ocurra., Partidarios del
"orden", la Hautoridad" y la despolitizacin, tienen una veta
moderna en su fascinacin con los "tcnicos", que parecen porta-
dores de una racionalidad que les permite negar -y aqu est el
origen de esa fascinacin- la politicidad y eonflctualidad intrn
secas a cualquier cuestin social. Son portadores de una ilusin. de
integracin social, que esperan lograr mediante un corporativis-
mo englobante no slo del sector popular sino tambin de una
burguesa cuya orientacin internacionalista y secularizada les es
extraa.
Una segunda corriente tiene bastante en cOmn con la prime-
ra pero es importante no confundirlas. Es tambin autoritaria y
corporativista pero, en contraste con la orientacin desmovilizan-
te y Hapoltica" de la anterior, la ilusin de generar y mani-
pular movimientos de masas que apoyen sus consignas. Esta co-
rriente puede denominarse *. Alienta la ilusin de
una unin entre "pueblo y' Fuerzas Armadas" en la que aqul
aparece como una masa atomizada, incapaz de generar sus propios
liderazgos y movilizable atrs de una ideologa que afirma 10 na-
cional en la negacin conjunta del comunismo'" y de los patrones
-"liberales", "individualistas" e internacionalizados- de creci-
miento capitalista. nacin que querra construir, obediente a las
"jerarquas" y dispuesta a movilizarse atrs de consignas emana-
das desde la cumbre, apunta a un aparato estatal fuerte, ms ac-
* Uso este trmino y el siguiente con no pocas dud<lS,
dado que estn cargados de connotaciones que no coinciden con las que aqu
estipulo para definirlos. Pero como no encuentro otros mejores, debo confiClT
que el lector se atenga a mis definiciones.
tivo econmicamente que el de los paternalistas, y mejor preparado
para reprimir con buena conciencia. Hostil al . big business, por
grande y por extranjero, quiere descubrir en el "empresariado na-
cional" la base de sustento poltica y econmica de un capitalismo
nacionalista y, en definitiva, estatista. Flor tarda y marcada-
mente autoritaria del populismo, este nacionalismo se encuentra
con que ni el pueblo se presta a movilizarse dentro de los lmites
que pretende imponerle ni su "empresariado nacional" puede ni
quiere, demasiado penetrado por el capital transnacional, ser co-
impulsor de la "revolucin nacional" a que lo invita. Rechazado
por el sector popular, hostil a (y bostilzado por) el capital trans-
nacional, buscando el fantasma de una burguesa local que no fue
ni es 10 que "debera ser", sus fobias y sus ilusiones de moviliza-
cin de masas, no tienen, sin embargo, bases estructurales para ge-
nerar un estado fascista. esta.corrie
I1
te,se superpone con
los paternalistas, pero en momentos cruciales -como la cada de
Ongana y, sobre todo, el breve gobierno de su sucesor, el general
Roberto Levingston-, muestra claramente sus diferencias. El pa-
trn ideal de organizac'16n social tambin es, para esta corriente,
corporativista. Pero, en contraste con el corporativismo despo-
litizante de-los paternalistas,elde-lOs riaCionalistuEI-querfa
binarIo de alguna manera --que apunta a la formacin de un
"movimiento" controlado desde el gobierno-, con su ilusin de
movilizacin autoritaria del pueblo.
Una tercera corriente es la de los "liberales autoritarios", o,
simplemente, *. Aunque ignoro-el orig!n sdaJ'de sus
seguidores, .sus-lj(eres del perodo aqu estudiado, los generales
Julio Alsogaray y Alejandro Lanusse y varos de suscJaborado-
res inmediatos, provenan de la alta clase urbana y eran los menos
provincianos por origen y por mentalidad. Sus amstades y cone-
xiones estn, por familia y por eleccin,mucho ms orientadas
que las de paternalistas y nacionalistas hacia el mundo de la gran
burguesa y el circuito de abogados, economistas, publicistas e
intelectuales que lo circunda. Se consideran verdaderos demcra-
tas, en contraste con las sospechosas profesiones de lIfe democr-
* A pesar de sus inconvenientes, este trmino sirve para distinguir
a esta corriente del corporativismo y el autoritarismo que, aun en su so-
ciedad ideal, mantendran paternalistas y nacionalistas; los liberales, aun-
que estn dispuestos a postergado por largo tiempo, optaran idealmente
por una sociedad que funcionara de acuerdo con los moldes clsicos del
constitucionalismo liberal. Veremos que estas diferencias no dejan de tener
consecuencias prcticas.
92
GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA 93
tica" que sus camaradas antes perfilados pueden verse obligados
a hacer. La imposicin de un sistema autoritario es una lamenta-
ble necesidad que, aunque deba durar largo tiempo, no obsta para
que en su punto de terminacin quieran hallar nuevamente llna
democracia poltica -aunque, eso s, acotada y garantizada con-
tra las "demaggicas" irrupciones del perodo previo al BA. SOl1,
en otro contraste con sus camaradas, pro-capitalistas sin reser-
vas mentales y entienden mucho mejor el funcionamiento de una
economa capitalista. El big business no les choca; es parte de su
medio de interlocutores civiles, con el nico apoyo militar seguro
para quienes se hacen cargo de la poltica econmica del BA.
Queda en el trasfondo un cuarto grupo, probablemente m3
numeroso que los anteriores, los Hprofesionales", escasamente pro-
cIiv,s a los liberales pero siempre alertas a detectar y seguir la
distribucin de fuerzas dentro de sus armas.
Este es un primer esbozo de ideologas y tendencias que vere-
mos irse perfilando ms ntidamente, en su interaccin con otros
factores, a 10 largo de los procesos a estudiar. Una particularidad
del caso argentino es que entre 1966 y 1973 ocuparon la presiden-
cia representantes de cada una de las tres primeras tendencias,
en el orden que las he presentado aqu -Ongana, 1966-1970;
Levingston, 1970-1971, y Lanusse, 1971-1973-. Cada una de ellas
se enfrent con, y gener, problemas muy diferentes, que fueron
desde la triunfal instalacin del EA en 1966 hasta el incierto re-
pliegue niciado en 1971.
Estas corrientes internas a las Fuerzas Armadas pudieron
coincidir en dar por terminada la semi-democracia vigente en el
perodo 1955-1966. Tambin coincidieron en inaugurar un nuevo
sistema de dominacin poltica que se propona, sin plazo pre-
determinado, el logro de metas tan amplias como recuperar la "dig-
nidad internacional" y "modernizar" la Argentina, "asegurar la
unin nacional", "posibilitar el bienestar general", y "reencauzar
al pas por el camino de sU grandeza" 6. Estas corrientes no podan
sino coincidir en que el lder natural era Ongana, quien tena
gran prestigio en las tres armas y proyectaba una imagen de auto-
ridad y sobredad que parecia especialmente adecuada para el pe-
rodo que se abra. El ejercicio de la presidencia por Ongana
expres sU liderazgo-militar pero a la vez lo distanci del ejercicio
del mismo, 10 cual se acentu debido a la decisin de apartar a las
Fuerzas Armadas de participar directau1ente en "su" gobierno.
Con su designacin se traslad a la cumbre del sistema instit.ucio-
nal del Es'k1.do el representante ms importante de la corriente
paternalista, 10 que despej el camino para un importante grado
de control del Ejrcito por parte de los liberales. Entre stos, in-
cumbi al general Julio Alsogaray -y a su hermano, lvaro *-,
un activo papel en la preparacin del golpe, incluso la conduccin
del "operativo" que desaloj al Dr. Illia de la presidencia. Tam-
bin se expres en la redaccin de los captulos sobre "Poltica eco-
nmica" y I<Poltica laboral" -contenidos en el "Anexo III" de las
"Actas de la Revolucin Argentina", que se supona deban orien-
tar la accin del nuevo gobierno. A pesar de algunas ambigeda-
des, esos textos son expresin de la corriente de la que eman, con
su contenido y terminologa libreempresistas y privati stas, y su
reafirmacin de la democracia constitucional como punto de lle-
gada de lo que apareca como un interludio, aunque prolongado,
de dominacin autoritaria. El contraste de este documento con los
emanados del presidente Ongana es una indicacin de un tema
sobre el que deberemos volver: la distancia existente entre estas
dos corrientes.
En el momento del golpe el comandante en jefe del Ejrcito
era el general Pascual Pistarini, un profesional de escaso peso.
En dicembre de 1966 fue reemplazado por el general Alsogaray,
con quien Ongana mantuvo una serie de conflictos que culmina-
ron con el relevo del primero; despus de aqul el comandante en
jefe natural en trminos de su prestigio militar y de sus apoyos
sociales era otro liberal, el general Alejandro Lanusse. Este jug
un papel protagnico en el derrocamiento de Ongana, en la de-
signacin como presidente del general Levingston y en su derroca-
mento, y a partir de entonces fue el presidente del ltimo periodo
de la Revolucin Argentina, signado por la bsqueda de una so-
lucin negociada con los sectores y las organizaciones polticas
que el golpe de 1966 haba buscado excluir. El Ejrcito, bilsica-
mente no liberal, encontr en los g e n e r a l ~ s Ongal1a y LevAIlgston,
sucesivamente, autnticas expresiones en la cumbre del aparato
estatal. Pero, al mismo tiempo, qlJed con gran peso en las jerar-
quas superiores de las Fuerzas Armadas su corriente liberal
-nica que estaba estrechamente conectada con las fracciones
ms poderosas y dinmicas de las clases dominantes.
* Alvaro Alsogaray haba sido dos veces ministro de Economa du-
rante las presidencias de Frondizi y Guido (1958-1963), oportunidades en
las que puso de manifiesto una ortodoxia liberal que poco ayud a su po-
pularidad, al tiempo que los programas antiinflacionarios que intent tu-
vieron corta vigencia y escaso xito.
Esta ambigedad contribuy a marcar el ritmo de los pro-
blemas internos del EA argentino y sealara ya inicialmente, en
el contraste entre el paternalismo de Ongana y el liberalismo de
Castelo Branco 7, algunas especificidades de este caso respecto
del brasileo. Pero 10 que importa destacar -para i1'lo desarro-
llando en futuros captulos- es que el bajo nivel de amenaza en
el caso argentino de 1966, permiti un alto grado de explicitacin
de las diferencias entre las corrientes paternalistas, nacionalis-
ta, y liberal. Los casos de mayor amenaza previa tienden a pro-
vocar una mayor cohesin en las Fuerzas Armadas, al menos
mientras pueda hacerse un argumento verosmil de que aqulla no
ha sido extirpada. Adems, la mayor profundidad de la crisis im-
plicada por un ms alto grado de amenaza tiene un doble efecto:
por una parte liquidar las ilusiones de pronta "integracin social"
de los paternalistas y, por la otra, dificultar las ilusiones de los
nacionalistas de promover Una movilizacin que pudieran contro-
lar verticalmente. El efecto combinado de esto tiende a fundir
aparentemente a paternalistas y nacionalistas en una misma co-
rriente, ms dispuesta que en casos de baja amenaza a coaccionar
que los primeros y menos tentada a movilizar que los segundos.
Por aadidura, la mayor gravedad de la crisis econmica tam-
bin implicada -como vimos en el captulo antedor-, por un
ms alto grado de amenaza, entraa que es ms estrecho el des-
filadero de ortodoxia a travs del cual el EA debe intentar la nor-
malizacin de la economa. Esto a su vez implica que, cualquiera
que fuere su peso al interior de las Fuerzas Armadas, entonces
los liberales -militares y civiles- determinan ms decisivamen-
te que en los casos de m.enor amenaza el rumbo de las polticas
econmicas y sociales del BA. De manera que. adems del efecto
de fusin entre paternalistas y nacionalistas, un alto grado de
amenaza previa tiende a subordinar a ambos ms completamente
a las polticas que derivan de los intereses y orientaciones de las
principales bases sociales del EA.
Las diferencias entre aquellas corrientes, sin embargo, no de-
jan de existir y vuelven a manifestarse despus de la primera eta-
pa de "ordenamiento" y "normalizacin", ya sea que ella haya
desembocado en un colapso del EA o que, segn las premisas de
sus actores, haya logrado "xitos" importantes. La ventaja del
caso argentino de 1966, con su nivel relativamente bajo de crisis
previa y amenaza, es que nos permite examinar ms ntidamente
esas tres lneas, a la vez que el cotejo con casos de alta amenaza
3) j'aternalitas y liberales
sirve para mostrarnos los lmites de la autonoma que, sobre el
proceso politico general y los avatares del EA, pueden adquirir
estos factores internos a las Fuerzas Armadas.
La Revolucin Argentina se inici cOn el anuncio de que habra
de durar por tiempo indeterminado, el necesario para que el
pas fuera "modernizado" y Hreencontrado con su destino" y para
que los males del periodo 1955-1966 -inflacin, escaso crecimien-
to econmico, agudos 'Conflictos sociales, corrupcin, egosmos sec-
toriales, subversin, "descreimiento de los argentinos", <falta de
cohesin espiritual", "inorganicidad" y "falta de representativi-
dad" de las organizaciones civiles, entre otros- fueran definiti
vamente erradicados. :La sociedad tena que ser integrada y en-
samblada" Con un Esfado que sera transformado en un "eficien..;
te" conjuIlto de instituciones. Para ello era iIldisprisble realizar
una vasta tarea de Hordenamiento" que, junto con los frutos del
crecimiento econmico, permitira, primero, distribuir ms
tativamente bienes y oportunidades y, ms tarde -preparando
su desemboque en un sistema estable y legitimad-, la reapari-
cin de Hl
a
actividad poltica" y, de !epresentati-
ya". Se seguiran entonces pautas orientadas exClusivamente al
bien comn, nutridas de la "autntca representatividad" de las
Horganizaciones bsicas de la comunidad" que articularan la par-
ticipacin y los valores de solidaridad" que entonces prevalece-
ran 8. Habra as tres tramos, Htres tiempos", uno en el que el
nfasis recaera s'obre 10 "eCnornico" y el-Hordenamiento", otro
posterior en el que el tema principal sera lo social", apuntado
a la justicia distributiva y en el que se dara impulso a "trans-
formaciones estructurales" el ordenamiento pre-
vio y otro, final, en el que el nfasis recaera sobre 10 "poltico",
articulado por un nUevo Estado y por "las organizaCiolleS litn
ticamente representativas de la comunidad *. Estos tres "tiempos"
* Cf. declaraciones de Origana en La Nacin, 30 de octubre de 1966,
p. 1, sobre la intencin de promover la "participacin" por medio de "las
organizaciones bsicas de la comunidad" a las que primero haha tambin
que "ordenar" y "hacer autnticamente l'epresentativas". En el mismo sen-
tido el ministro del Interior, Enrique Martnez Paz, en La Nacin, 9 de no-
viembre (p. 8), 11 de noviembre (p. 1) Y 27 del mismo mes, 1%6 (p, 1).
95
IMPLANTACIN DEL EA
GUILLERMO 'DONNELL 94
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GUILLERMO Q'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA 97
corresponden a.}ajdeologa de Ongana y su corriente, que con-
viene explicitar un poco ms. En ella se expresa un prejuicio fun-
damenta
l
: poltica" es sinnimo de intereses parcializados, de
desorden, de promesas demaggicas que alientan aspiraciones pre-
rnaturas; es, tambin, campo de manipulaciones y oportunismos
que hieren el sentido moralista de esta corriente. Adems, la po-
ltica implica el sacrificio de las soluciones de largo plazo, cuando
una de las metas era asegurar la estabilidad necesaria para enca-
rar I'profundas transformaciones". Poltica es, adems, "divisin
de los argentinos" y, consiguientemente, fomento del desorden y
subversin -todo lo cual conduce a la fraccionalizaein de la
ciedad y a la eclosin de egoismos sectoriales que ofenden tanto
a la visin organicista subyacente como a las lecciones que sus
portadores erean extraer de la experiencia reciente de las
zas Armadas *.
En contraste, el orden a instaurar era integracin social, uni-
dad espiritual y supresin de toda causa autntica de conflicto.
Estado y sociedad son una comunidad orgnica, en la que cada
miembro, y los sectores en los que se integra, debe cumplir
ciones que concurren armnicamente al bien del todo, incJ.lso de
aquellos que, menos favorecidos, merecen la preocupacin de la
Hlite" para, cuando haya recursos suficientes, hacerlesjiistieia.
Nada podra oponerse a esto, salvo un injustificable egosmo afe-
rrado a intereses sectoriales. Esta visin puede ser dura cuando
* As, junto con las fulminaciones a la fraccionalizacin o "desinte-
gracin" sodal que pueden hallarse en los documentos y declaraciones ya
citados, Ongana agregaba (La Nacin, 31 de diciembre de 1966, p. 8) "Los
partidos polticos algn da tendrn que ser reemplazados por otras orga-
nizaciones, igualmente politicas, basadas en una comunidad revitalizada,
basadas en el ideal antes que en el prejuicio, con lealtad primaria y viva a
la Nacin, antes que al grupo". por su parte, Martnez Paz agregaba en
tono altisonante que "la vieja poltica ha terminado definitivamente", de-
bido a que "los partidos polticos fomentaron la divisin del pueblo y, aro
parados en la falacia de una legalidad puramente formal y estril,
blecieron la opcin como sistema", agravado por "su falta de
tividad real, su inautenticidad, el egosmo ..." y, prosigue, eran "expresin
de intereses parcializados que no coincidan con el inters nacional ... y
constitua (n) una pugna entre fracciones artificialmente cristalizadas en
torno. a banderas ideolgicas ..." (La Prensa, 27 de noviembre de 1966,
pp. 1-7.) Segn ambos funcionarios la "participacin" deba canalizarse
pOr medio de las organizaciones bsicas (o "grupos intermedios" funcio-
nalmente especializados) y del municipio ("clula de la comunidad"), al
tiempo que negaban con tanto nfasis como escasa conviccin las primeras
expresiones de preocupacin de que fueran "corporativistas".
se trata de remover los obstculos para llegar a la Iintegracin".
Las manifestaciones de Ildesorden" y 'Ifalta de cohesin", as co-
mo elecciones, partidos polticos, huelgas y diversas formas de
"indisciplina" y Ilegosmos sectoriales", tienen que ser suprimidos
para lograr lo principal, la "cohesin espiritual" que surge de la
bsqueda del bien comn y de la aceptacin de cada uno del lugar
que Ie toca. Adems, porque se parte de una sociedad tan lejana
a esto, ei paternalista no puede ser su representante, porque ello
lo hara eco reproductor de los males que debe extirpar; al con-
trario, tiene que emerger por sobre la fraccionalizacin de la "co-
munidad" para imponerle la integracin y solidaridad que ella no
puede darse a s misma. Para esto es necesario. controlar un
rato estatal fuerte y eficaz. ste es, corno necesaria consecuencia
de esta visin jerrquica, integracionista y polarizada -corpora-
tivista-, el nico mbito desde el que puede detectarse el bien
comn. Por eso esta ideologa reclama un aparato estatal capaz
de imponer decisiones y de organizarse de manera que lo con-
viertan en instrumento apto para la magna tarea a realizar. Pro-
blema difcil, porque la crisis ante la que se reacciona ha dismi-
nuido la capacidad ejecutoria de ese aparato, lo ha parcelado y ha
impedido reclutar los devotos funcionarios que pueden ir "ensam-
blando" a la comunidad entre si y con el Estado. Igualmente, el
aparato estatal ha ido disminuyendo su capacidad de extraccin
de Jos recursos que deberia controlar para llevar a cabo la estruc-
turacin corporativista de la sociedad y, paralelamente, ha ido
perdiendo el control sobre cuestiones tan elementales coma la in-
flacin, la tasa de inversin, el desempeo de sus propias institu-
ciones y las expresiones de protesta. Es por esto que, junto con el
inicial "ordenamiento" de la sociedad, esta corriente se propone,
en realidad privilegindola, la uracionalizacin" del aparato es-
tatal para controlar a la "comunidad", imponerle decisiones y
obtener de ella informacin para la solucin -tcnica, por supues-
t- de problemas que sta no puede encarar porque sus
nizaciones se han ido destruyendo en una desenfrenada lucha_ de
-intereses sectoriales *. El "tiempo econmico", la primera tanda
"' Este es otro de los temas sobre los que Ongana insisti una y otra
vez. Para ceirnos al ao 1966, d. sus declaraciones (Da Nacin, 30 de oc-
t.ubre de 1966, p. 1) en el sentido de que "hay que organizar preferentemen-
te al Estado ... Hay que organizar el Estado para que ... tenga incidencia
efectiva sobre el otro (sic) que tambin tiene que organizarse, que es la
t:ornunidad ..." ef. tambin discurso en La Nacin, 8 de noviembre de 1966,
y Plancam-icnto ... ops. cts.
98
GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA
99
de polticas de "ordenamiento" es, en realidad, el perodo de emer-
gencia de un Estado autoritario que se expande conquistadora-
mente sobre la sociedad, revirtiendo as el avasallamiento a que
haba quedado sujeto su predecesor, el Estado pretoriano.
Incluso cuando se haya logrado la utopa de la lcomunidad
organizada" sigue vigente el sesgo antipoltico y autoritario de
esta ideologia. Entonces podr o no haber partidos polticos, pero
ellos ya no representarn intereses sectoriales sino visiones integra-
doras del bien comn. Adems, el10s sern parte, y no la ms im-
portante, de la "participacin", que se dara en consejos y comi-
siones, integrados por las Horganizaciones bsicas de la comuni-
dad", fnncionalmente especializadas y englobantes de todos los
miembros de la sociedad: grandes cuerpos de "trabajadores", em-
presarios" y "profesionales" que se "ensamblan" con -y se hacen
parte de-- los ms altos niveles decisorios del gobierno. Pero esa
participacin, por lo mismo que no deja de venir de los sectores
parcializados que la misma corporativizac.in genera, no va ms
all de transmitir informacin (presuntamente dotada de un alto
contenido tcnico y preocupada, gracias a los valores de solidari-
dad que la impregnan, por trascender los intereses del sector),
de asesorar al gobierno para la toma de decisiones y tambin
-aunque no sea este el lenguaje--, para actuar como correa de
transmisin hacia la sociedad para facilitar la implementacin de
las politicas estatales. Ms all de la cohesin espiritual que se
haya logrado y de que cada clase haya aceptado su lugar y fun-
cin, para esta ideologa, el cemento que sigue uniendo a la "co-
munidad organizada" es un Estado que la trasciende soberana-
mente'9.
Esta visin jerrquica, integradora y arquitectnica corres-
ponde a la de no pocos miembros de las Fuerzas Armadas y de
parte -los estratos superiores, sobre todo- de la Iglesia Catli-
ca. Aunque sus implicaciones de "ley y orden" podran atraer a
la pequea burguesia, su fidelidad a aquella tradicin la lleva a
un rnoralismo y a una insistencia en su catolicidad que aleja a uml
pequea burguesa urbana altamente secularizada, sin contar que
su estilo acartonado contrasta con el cinismo poltico de sta >1'.
Es, adems, declaradamente antiliberal, en el doble sentido que
'" Poco ayudaron a las nuevas autoridades sus "campaas de mora-
Hdad", la censura de publicaciones y espectculos por sus implicadonc'
sexuales, el barroco protocolo con que rodearon sus apariciones pblicas y
la clausura de alguna publicacin que intent ironizar esas caracterstic<.l'i_
reniega de la "democracia formal" y
telar y corporativiza!lte se propone acotar
lo que sta lleva a un lucro desmedido"yaun, social"
que afectan el "justo equilibrio" de las clases. Esto separa a esta
ideologa tanto de la fuertemente privatista de los sectores agro-
exportadores, como de la visin ms compleja del big busn,Bss
urbano, local e internacional. Por otro lado, el Estado tutelar de
los paternalistas no es el Estado empresario de los nCiOnalistas;
por aplicacin del "principio de subsidiariedad", debe reinar"la
"iniciativa de la comunidad", aunque -elaro est- siempre con-
trolada para impedir excesos 10. Pocas cosas COmo esta concepcin
de un aparato estatal econmicamente a la vez antilberal y no
empresarial muestran tan claramente el arcasmo de los paterna-
listas, en una estructura productiva compleja y en una sociedad
altamente modernizada y transnacionalizada, cuyas clases domi-
nantes no se reconocen ni se ligan orgnicamente -con sus porta-
dores. stos, a su vez, con respetable congruencia, intentan tomar
distancia respecto de porque piensan 'qUe; aunque
tengan que apoyarse en ellas, su tarea es tambin la de contro-
larlas en beneficio de una sociedad ms l/equilibrada", y ms
preocupada por hacet justicia distributiva, de lo que las clases
dominantes estn dispuestas a tolerar.
Me he detenido en delinear esta ideologia -de la que antes
evoqu sus consonancias con concepciones tpicamente militares-
porque fue importante envari()13sC:Iltid08, por ms distancia que
mediara entre ella y la realidad. Primero, porque, segn lo dicen
clara e insistentemente los textos citados, era la de Ongania, de
su corriente militar y de buena parte de los funciOnarios civiles
de la Presidencia de la Nacin, del M:inisterio del}nterior y va-
rias gobernaciones. Segundo, porque inspir decisiones, que 'estu-
diaremos ms adelante, que contribuyeron para aislar a los,)?a-
ternalistas de sus aliados originarios sin ganarles ninguno nuevo.
y tercero, porque. a pesar de Slls,puntos de contacto, los DO pocos
que tenia de conflicto con los liberales estuvieron en el origen de
episodios que, junto con la oposicin externa al BA, feron decisi-
vos para su colaps.o.,
* De mis entrevistas con los pat.el'nnJistns surg"i marcadament.e su
'oOensacin -de "no pertenecer" al mundo del big business y 1r. de que, en de-
fir,itiva, su utopa social implicaba someterlo a controles ene la gran bur-
guesa no aceptara de buen grado. Estas sensaciones enm simtricamente
l'ct)pl'oeadas.
lugar" y despolitizar a sus clases y sectores ms
r.ena tambin que inducir el aumento de inversiones y que apa-
recer -y ser credo- proyectando su dominacin por un largo
perodo. Esta es la coincidencia inicial, sfiCiente .pra-alitl's
en el golpe que implanta el BA. Pero estas corrientes contenan,
adems de las ya sealadas, otras diferencias que generaron con-
flictos que fueron rodeados, exasperados y en definitiva transfor-
mados por otras luchas, las de las clases y sectores excluidos por
el BA, Pero aquellos conflictos -y su modalidad de resolucin-,
son un importante factor explicativo de la suerte corrida por estos
sistemas de dominacn, Brevemente -para fundamentarlo des-
pus-, ni los paternalistas ni los nacionalistas pueden ganar la
lucba por el control del aparato econmico del BA sin contribuir
a destrozarlo. Todo EA "exitoso" es un BA que se entiende con
el gran capital local y transnacional en trminos que slo los li-
berales entienden y comparten, El BA no puede realizar por de-
masiado tiempo la proeza de agarrarse a su. propro
sistema institucional; para sostenerse necesita estrechos lazos con
las clases dominantes de la sociedad nacional e interp.acional.
Esos lazos slo pueden ser proporcionados por los militares
y los "tcnicos" liberales que participan de la implaIltacin del
BA, Ellos son, por su ideologa y por la constelacin de intereses
que los rodea, pseudopodios con que el gran capital abraza al sis,
tema institucional del BA. Claro est, esto no bace al BA un merO
agente de la gran burguesa; este Estado COnserva autonoma
respecto de aqulla -ntre otras razones- porque tiene que aj us-
tal' sus intereses a los de nacionalistas y paternalistas (siempre
fuertes en las Fuerzas Annadas) y, por supuesto, a los requisitos
polticos de viabilizar la dominacin que ayuda a imponer,sobre
el resto de la sociedad, Pero lo que importa por ahora sealar es
que no hay BA sin el control de los liberales sobre la politica eco-
nmica, Los minstros Otvio Bulh6es y Roberto Campos (Brasil),
Adalbert Krieger Vasena (Argentina), Jorge Cauas (Cbile) y
Alejandro Vegb Villegas (Uruguay), son claras corroboraciones
de esto -slo hay ministros de Economa nacionalistas cuando
el EA se ha desmoronado y, tal vez, aunque no hay experiencia
de esto, cuando y si el BA ha avanzado mucbo ms que lo hecho
hasta ahora, aun en sus versiones exitosas. En particular, es tan
evidente la simlitud de antecedentes personales y de ideologa en-
tre Roberto Campos y Adalbert Kreger Vasena, como lo es la di-
ferencia entre la ideologa de Ongana con la internacionalista
y liberal de Castelo Branco y su grupo militar, La similitud de
UNlH.RSlDAD DE JlUk:!\OS A
1Ji: FILOSOFA YLETRAS
," loa B'b" GUILLERMO O'DONNELL
IU I
Conviene que contine perfilando la ideologa liberal --en el
sentido que he estipulado este trmino-, luego de la primera
caracterizacin hecha al referirme a sus portadores en las Fuer-
zas Armadas. Ella suele corresponder a los sectores ms moder-
nos, ms dinmicos y en definitiva ms poderosos de la sociedad.
Si los paternalistas tienen que hallar, enquistndose en el apara-
to del Estado, alguna compensacin para sus endebles bases so-
ciales, los liberales de las Fuerzas Annadas se prolongan en las
cIases dominantes y en las ms poderosas organizaciones de la
sociedad. Las organizaciones de la gran burguesa, las fracciones
oligoplicas del capital urbano, el capital transnacional Y la gran
prensa se entienden, Hhablando el mismo idioma", con los milita-
res liberales y proveen el punto de origen y de retorno para los
"tcnicos" civiles que no tardan en controlar, nwlgr las preven-
ciones de paternalistas Y nacionalistas, los principales resortes de
la conduccin econmica del EA. Qu es este liberalismo? Es la
ideologa de los sectores ms avanzados y dinmicos de la socie-
dad de la que emerge el EA, de sus partes ms modernas y trans-
nacionalizadas.
Este liberalismo, tal como se expres en 1966, no era anti-
estatista ni proponia un retorno al laissez-jaire, En una sociedad
como la Argentina de 1966, sujeta a una alta activacin popular,
marcada por conflictos en los que la clase obrera y las capas sin-
dicalizadas de los sectores medios actuaban con alta -y crecien-
te- autonoma frente al Estado y la burguesa, sujeta a recu-
rrentes crisis econmicas, abandonada, por esto mismo, de nue-
vas inversiones de capital transnacional, Y abierta a promesas
"demaggicas", ese liberalismo promovi activamente la implan-
tacin del BA. Aunque quisiera un desemboque democrtico, es
desembozadamente autoritario por todo el tiempo necesario para
que las condiciones de esa democracia estn, a su criterio, plena-
mente garantizadas. Adems, no es hostil per se a una expansin
del aparato estatal, ni siquiera de sus actividades econmicas -lo
que 10 aleja del la'l$sez-jaire de algunos de sus aliados ms tradicio-
nales-, siempre que sirva a la expansin de la estructura produc-
tiva oligoplica de la que surgen sus principales portavoces (10
cual a su vez lo aleja tanto del Estado "equilbrador" de los pa-
ternalistas como del estatismo empresarial al que apuntan los na-
cionalistas) .
Lo dicho no exclua que existieran importantes coincidencia,:,
entre paternalistas y liberales, Para ambos el BA tena que em-
pezar por ordenar a la sociedad; es decir, haba que "poner en su
IMPLANTACIN DEL BA 101
102 GUILLERMO 'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA
103
ste es con el comandante en jefe Julio AIsogaray y con el pre-
sidente Alejandro Lanusse (1971-1973); pero el primero jaque
mas no logr derrocar al gobierno Ongana y el segundo fue pre-
sidente cuando ya se trataba de negociar alguna salida para el
colapso del EA.
Estas no son, por el momento, ms que diferencias sugeren-
tes. Pueden empezar a hacer notoria su importancia si considera-
moS otras disidencias entre los paternalistas (y tambin, en gran
medida, los nacionalistas) por una parte, y los liberales y el gran
capital, por la otra. En primer lugar, todos ellos coincidian en
"domesticar" a los sindicatos, sometindolos al control del gobier-
no. Pero los primeros son corporativistas plenos que pretenden
encapsular a toda la sociedad, no slo al sector popular. Nada
tienen que ver los liberales con este corporativismo de "equilibrio"
de clases. Para ellos se trata, al contrario, de debilitar al sector
popular y de fomentar la expansin de la gran burguesia. Esto es
conflictivo con los paternalistas, quienes quieren, para Ucontra-
pesar" a aqulla, un sindicalismo subordinado pero unificado. Ade-
ms, nada podra ser ms lej ano a los liberales que el intento de
los paternalistas de replicar con la burguesa la corporativizacin
del sector popular. El gran capital no tiene por qu subordinarse
de esta manera al aparato estatal; menos cuando, en momentos
de triunfal ofensiva, se est "domesticando" al sector popular y,
dentro de l, a la clase obrera. Por eso, aun en su apoyo al EA,
el lenguaje de la gran burguesa y sus voceros se viste de un ro-
paje libertario: "libertad de agremiacin", "libertad para la ini-
ciativa privada" y, all lejos, una "democracia" que contrasta,
rasgndose las vestiduras, con el "corporativismo" y el "autori-
tarismo" de sus aliados.
Un segundo punto de friccin entre estas corrientes se
necta estrechamente con el anterior. La visin de equilibrio de cla:-
ses amenaza en. el largo plazo la acumulacin de capital que, des-
- pus de todo, es principal misin del EA garantizar. Paternalistas
y nacionalistas son proclives al "sentimentalismo" de defender
un nivel "razonable" de salarios, de lanzarse prematuramente aIl
"bienestar social" y, sobre todo, de proponerse "distribuir", Hha_
(2er justicia", antes -siempre antes ...- del "desarrollo", En
cambio, los liberales expresan mejor la lgica brutal de una acu-
mulacin que en nuestros paises requiere, es cierto, un aparato
estatal fuerte y expansivo, pero no para trabarla y desviarla ha-
cia el ldistribucionismo" sino para garantizarla y promoverla.
Los paternalistas intentan junto con los liberales subordinar al

sector popular y como no. tienen -no pueden tener- unl1..poltica


econmica propia, aunque controlen la cumbre del aparato estatal
tienen que abrir sus reas econmicas a lS"teciiks"1iberales.
Pero no dejan de entorpecerlos y, sobre todo, de suscitar graves
conflictos cuando las opciones parecen bifrcarse entre un H
pre
_
rnaturo distribueionismo" y seguir obedeciendo a la lgica la
acumulacin de esa gran burguesa. Por eso es claro para los li-
berales -lo fue en la Argentina-, ya desde los comienzos del
EA, que uno de sus frentes de batalla es contra nacionalistas y
paternalistas. Despus de todo, los primeros expresan, y lo saben,
a sociedades que han hecho arcaica la visin paternalista pero
que siguen lejos de la opulencia que en las centrales les permite
vestirse, nuevamente, de un ropaje benvolo y "social".
Finalmente, los paternalistas quieren tanto Corno los libera-
les "orden" en la sociedad y "fortaleza" en el aparato estatal,pero
para acotar la victoria de clase que el EA implica y que la gran
burguesia y los liberales no pueden sino querer consolidar. Esta
victoria no es slo sobre el sector popular sino tambin sobre bue-
na parte de la burguesia local, a la que el EA tiende, en su perodo
inicial, a dejar inerme frente al gran capital. La burguesa tiene
entonces los brazos libres para devorarse a s misma en beneficio
de su vanguardia ms dinmica y transnacionalizada. Tambin
sufren la "racionalizacin" vastos segmentos de clase media --em-
pleados de servicios tradicionales, del Estado y pequeos comer-
ciantes, sobre todo--, quienes tambin deben oblar su libra de
carne. Veremos que esto produce tensiones que repercuten al in-
terior del aparato e,,+all, en especial de las Fuerzas Armadas,
desatando las ambigedades de los paternalistas entre su imposi-
bilidad de prescindir de los liberales y sus smpatias por muchos
de los que se estn perjudicando, y abriendo la puerta por la que
irrumpe otro problema: la exasperada versin pequeo-burguesa
de los nacionalistas, que claman conj untamente contra 108 libera-
les (por "entreguismo") y contra (por
cidad" o "indiferencia") y pretenden que el EA se "nacionalice",
arrinconando al gran capital y apoyndose en el pequeo y me-
diano empresariado".
Estos temas los veremos desplegarse y entrelazarse con otros
en el resto de este libro. Podernos entrar ahora al estudio de los
procesos orignados en el golpe de junio de 1966.
104 GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL EA 105
4) Indecisin y confusiones
Ya seal que el golpe de junio de 1966 cont con amplia aquies-
cencia. Lo mismo parece haber ocurrido con la designacin, por
la Junta de Comandantes en Jefe, de Ongana como presidente.
Las palabras iniciales de la junta y de Ongana, de orden, recon-
ciliacin, y manejo serio y eficiente de los asuntos pblicos 11 des-
pertaron favorable eco *. En Ongana pareca haber un jefe in-
trovertido y poco amigo de actos espectaculares, que evocaba un
futuro de orden y paz. Slo pareca natural, entonces, que las pri-
meras medidas de la Revolucin Argentina, aparte de autbauti-
zarse as, consistieran en suprimir instituciones notoriamente vin-
cnladas con el pasado de desorden y frustraciones: el parlamento
y los partidos polticos fueron disueltos, la "actividad poltca"
prohibida y, en tren de darles destino til, los bienes de los parti-
dos fueron afectados a la enseanza pblica 12. Todava no se plan-
teaba si en el futuro tendra o no que haber partidos polticos,
pero incluso los liberales aplaudieron la eliminacin de "esos"
partidos **. Si los problemas que se vena a erradicar eran el
sorden y la subversin, tambin era apropiado que se instituyera
el "Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para la Seguridad
Nacional" 13, mediante el cual se cre el Consejo Nacional de se-
guridad (CONASE), que se ocupara del planeamiento de todo lo
relacionado con la seguridad nacional, en estrecha ligazn con su
gemelo dedicado a una tarea tan ntimamente ligada con aqulla
como lo es el desarrollo --el Consejo' Nacional de Desarrollo,
CONADE.
* Una buena indicacin de la euforia inicial de sectores intelectuales
que apoyaron la implantacin del BA es el volumen colectivo, La "Revo-
lucin Argentina", Anlisis y prospectiva, Ediciones DepaIma, Buenos Aires,
1966. Una indicacin ms concreta fue que en la semana posterior al golpe
las cotizaciones en la Bolsa de Buenos Aires registraron un alza que el
Economic Survey (5 -de julio de 1966, p. 580). consider la ms alta de su
historia.
** Vanse, por ejemplo, los entusiastas comentarios de la gran prensa
en la semana del 3 al 10 de julio ;por la "definitiva" eliminacin de esos
agentes de "demagogia" e "ineficiencia", cuando no tambin de "totalita-
rismo".
Con la burguesa entusiasmada * 14, los dirigentes sindicales
manifestando su apoyo, Pern bendiciendo el golpe, diversos "ex"
partidos polticos ofreciendo sus elencos al nuevo gobierno y los
.. Se hace necesaria aqu una aclaracin metodolgica: a lo largo
de este libro presumir que es razonablemente correcto atribuir a diversas
organizadones de la burguesa una real representacin, en trminos de las
opiniones y demandas que fueron presentando en el perodo, de las
nes y demandas predominantes entre los segmentos empresariales por los
cuales decan hablar. Esto --que en el fondo es el siempre difcil problema.
de cmo y en qu grado es vlido atribuir a ciertas colectividades, desde un
pequeo grupo hasta una nacin, las opiniones expresadas por quienes
proclaman ser sus portavoces-, en el caso argentino, durante el perodo
estudiado en este libro, se alivia considerablemente por las razones que ex-
pongo a continuacin. La Confederacin General Econmica (CGE) fue
fundada en 1953, durante la segunda presidencia de Pern, como parte de
un esquema dsicamente corporativista de "completar" la Confederacin
General de Trabajadores (CGT) con aqulla y con la "Confederacin Ge-
neral de Profesionales". Dicho intento, que na logr real efectividad, im-
plic tambin la esperanza de absorber en la CGE las organizaciones de la
gran burguesa, tenaces opositoras de Pern. El diseo de la CGE entra-
aba la federacin de -otras entidades representativas de diversas fracciones
del capital --comercial, financiero, industrial-o A este ltimo corresponda
la CGI (Confederacin General de Industria), pero como en realidad la
CGE, especialmente despus de la cada de Pern, slo logr agrupar cier-
tas franjas de la industria, en el lenguaje habitual de la poltica y el
riodismo, as como <le los dirigentes de esa agrupacin, CGE y CGI se
confundieron en beneficio de la primera. Las asociaciones de la gran
guesa triunfantes despus de la cada de Pern, formaron la asociacin
de asociaciones (es decir, del mismo nivel que el proyectado para la CGI),
conocida como ACIEL (Asociacin Coordinadora de Entidades Empresarias
Libres). sta, junto con las organizaciones de la gran burguesa que la
integraban (especialmente, UIA CAC y SRA), despleg activa hostilidad
contra la CGE-CGI. Adems, como en esta ltima su componente predomi-
nante era industrial, muchos de los resultantes enfrentamientos se dieron
entre la CGE y la UIA. As se fue consolidando una mutua percepcin, en
la que coincidieron tanto los dirigentes de esas asociaciones como, que yo
sepa sin excepcin, los actores polticos, los medios periodsticos y muy
buena parte de los mismos empresarios. Esto es, que, por un lado, a pesar
de un discurso en el que proclamaba representar al conjunto de la industria
(basado en que sus empresas afiliadas generaban buena parte del valor
agregado industrial) la UIA estaba integrada por, y voceaba los intereses
de, las franjas mono u oligoplicas, y ms transnacionalizadas, de la in-
dustria --esto es, la gran burguesa, segn el trmino que ya he propuesto.
Y, por otro lado, que a pesar del mismo discurso de representatividad
general (basado en que las empresas a ella afiliarlas excedan largamente
el nmero de las asociadas a la UIA) la CGE-CGI estaba integrada por,
y voceaba los intereses de, el -capital industrial nacional medio y pequeo,
buena parte del cual estaba emplazado en el interior del pas -la burgue-
sa local segn el trmino ya propuesto. Las mayoras que respectivamente
invocaban la UIA y la CGE (que, dicho sea de paso, son un interesante
10G
GUILLERMO 'DONNELL Il\lPLANTACIN DEL EA 107
radicales sin capacidad de oposicin, el "desorden" del perodo
anterior pareca haber desaparecido por la magia de la "imagen
de autoridad" que militares y nuevos gobernantes se empeaban
comentario acerca de la estructura econmka de esta sociedad dependiente
y extensamente industrializada) no pueden ser rigurosamente verificadas
ya que ambas asociaciones tenan obvio inters en exagerar sus bases de
representacin. Pero no me cabe duda la cupo a actores y observadores
polticos, ni a los mismos dirigentes de que el c1ivaje implicado,
y los divergentes intereses que en no pocos temas surgan del mismo, co-
rrespondan bsicamente a la realidad. Adems, este c1ivaje tena sus co-
rrelatos. Por parte de la DIA y, en general, de las organizaciones de la
gran burguesa y de la gran prensa, la CGE-CGI eran un residuo de las
inclinaciones "totalitarias" de Pern, sus dirigentes seguan sospechosamen-
te cer<ca de esos origenes (incluso, el principal lder de la CGE durante el
perodo aqu estudiado, Jos B. Gelbard, 10 era desde la creacin de aqulla),
haban tendido a apoyar cuanta poltica "demaggica" se haba intentado
desde entonces y, en cuanto a sus empresas, ellas eran el malvado resultado
del "artificial .proteccionismo" que se haba practicado desde el peronismo.
En lo que hace a la DIA, la pereepcin de los dirigentes de la CGE-CGl
era que en la UlA concurran los intereses "monoplicos" y "extranjeri-
zantes"que atentaban contra la expansin del mercado interno y .contra un
desarrollo econmico basado en una industrializacin controlada _por el "em-
presariado nacional". Dchas percepciones mutuas de las respectivas bases
sociales y 10 que tenan de hostil estereotipo elaborado en
numerOSOS enfrentamientos-- de las respectivas orientaciones polticas, sur-
gieron daramente en mis entrevistas, as como de una investigacin que
tiene el particular inters de haber sido llevada a cabo, mediante entrevis-
tas a dirigentes de la CGE-CGI y UIA durante 1968 y 1969; John Freels,
El sector industrial en la poltica nacional, EUDEBA, Buenos Aires, 1970,
e "Industrialist and politice in Argentina. An opinion Survey of Trade AssO"'
cation Leaders", Journal o{ Inter.American World A//airs, vol. 12, n" 3,
julio 1970. Ver tambin Jorge Niosi, Los empresarios y el Estado argentino
(1955-1969), Siglo XXI, Buenos Aires, 1974, y Dardo Cneo, Crisis y com-
portamiento de la clase empresaria, Pleamar, Buenos Aires, 1967. Las ca-
rencias de investigaciones surgidas de muestras representativas de la base
social de ambas organizaciones hace imposible determinar con precisin el
grado en que esas mutuas opiniones de sus lideres, as como el consenso
existente entre otros actores y observadores acerca de que dichas percep-
ciones se ajustaban a la realidad, correspondieron a las opiniones efectiva-
mente sostenidas por aquellas bases. Pero lo que he sealado, unido a que
tampoco se alzaron voces empresarias que, tanto en una como en otra aso-
ciacin, podran haber disentido con el discurso de sus lderes acerca de a
quines, y en base a qu intereses, decian representar, me hacen pensar
que es vlida, con, razonable aproximacin, la atribucin de real represen-
tatividad que realizo en este texto. Una cuestin diferente, a la que me
refiero ms adelante, es que, si bien los drigentes de la CGE-CGI repre-
sentaban a quienes decan representar, buena parte de ellos no surgia del
tipo de empresa predominante en su propia base social. Esos dirigentes
ms bien provinieron de empresas, generalmente medianas pero modernas
en imprimir a sus actos. Slo quedaba como reducto conflictivo
la 1]niversidad, "politizada y Muchos
aprobaron la intervencin de las universidades, ocurridas el 29 de
jlllio, aunque no dej de haber algn pdico comentario por las
brutalidades cometidas al hacerlo. Pero los que esperaba'.ll el to-
rrente de decisiones que inaugurara una "tnica
se vieron defraudados. El primer gabinete estaba formado por
Quienes se llamaban a s mismos "naeionalistas moderados", de
orientacin paternalista congruente con la del presidente, en tan-
to algn liberal que haba participado prominentemente en el gol-
pe, como el general Julio Alsogaray, volva a su comando de di-
visin y algunos civiles, como el hermano de aqul, Alvaro, reci-
ban cargos importantes pero alejados de las decisiones diarias
de gobierno, eomo la embajada en Estados Unidos. En especa1,
el ministro del Interior, Enrique Martnez Paz, adems de des-
pertar resquemores por la manera en que haba manejado la in-
tervencin de las universidades *, se sinti obligado a proclamar
el fin de la poltica y sus condenas a los infinitos males que ha-
ban causado los partidos polticos, a lo que agregaba una inequ-
voca condena de la democracia y una paralela insistencia sobre el
papel que tendran que cumplir "las organizaciones bsicas de la
comunidad" 15. Estas expresiones llevaron a la gran prensa a des-
cubrir que en el gobierno no slo haba "nacionalistas" sino tam-
bin que tal vez fueron estos "corporativistas" 16. Aunque algo
ms cauto en sus fulminaciones de la Hdemocracia formal", el se-
cretario de goberno, Mario Daz Colodrero, otro paternalista,
agreg similares expresiones 17. Tampoco faltaron referencias de
este tipo en los discursos ya citados de Ongana, en los que agre--
gaba, j unto con Daz Colodrero y contra los impacientes que es-
peraban una dinmica diferente, que "la Revolucin no tiene pla-
zos ni trminos", por lo que no terminara sino despus de "mu-
y de alta tecnologia, eslabonadas a filiales de ETs recientemente implan-
tadas -sobre todo automotores--- y/o surgidas corno contratistas del Estado j
nO se trataba entonces, corno era el caso de buena parte de sus representa-
das, de empresas actuantes en sectores menos dinmicos y/o en mercados
altamente competitivos, donde sobrevivan en los mrgenes que dejaba la
gran burguesa.
* Entre los numerosos relatos y anlisis a que dieron lugar, en la
Argentina y en el extranjero, esa intervencin y la violencia con que se
forz la desocupa.cin de algunos edifiCos universitarios, tal vez el ms
sistemtico sea R(nJistt} Latinoamrica de Sociologa, "Crnica de un con-
flicto", n9 2/3, 1966.
108 GUILLERMO O'DONNELL IMPLANTACIN DEL BA 109
eho tiempo", cuando se hubieran cumplido los objetivos de gran-
deza y unin nacionales enunciados por la junta. En ese perodo
inicial el nfasis deba recaer en dos puntos: la implantacin de
"orden" en la sociedad y la "reorganizacin del Estado". A ste
haba que hacerlo ms "eficiente": disminuir el personal, ra-
cionalizar la administracin central y las empresas pblicas,
joral' su capacidad de recaudacin y realizar numerosas obras de
infraestructura fsica. La ejecucin de obras pblicas llevara su
tiempo y la "racionalizacin" dio lugar a una orga de organigra-
mas y reglamentaciones, de manera que 10 que ms rpidamente
se pudo hacer fue despedir empleados. El movimiento hacia un
aparato estatal que pareca dirigido a encogerse en general y slo
a expandirse para proveerle economas externas, cont con el be:.
neplcito de la gran burguesia ", pero choc frontalmente eon los
sindicatos de empleados estatales 19. Lo mismo ocurri con los
obreros portuarios, ni bieti-cOmfiz la "modernizacin" del puerto
de Buenos Aires mediante despidOB- y modificaciones del rgimen
laboral que dieron origen a una prolongada huelga '"o Simult-
neamente, el otro gran intento inicial de "modernizacin" (supe-
rar el monocultivo azucarero de la provincia de Tucumn) empe-
z con un cierre de ingenios que agudiz los problemas de esa
provincia. Esto gener huelgas y protestas n. Pero algo diferente
a esta mano dura -que era aplaudida por la burguesa y la gran
prensa- estaba ocurriendo con los sindicatos de actividades que
se hallaban en manos privadas. Dos importantes gremios, meta-
lrgicos y textiles, entraron en agosto de 1966 en una ardua ne-
gociacin de sus convenciones colectivas de trabajo, marcadas por
denuncias contra los empleadores y amenazas de huelga". Aqu
el gobierno intervino en busca de "soluciones justas", arbitrando
acuerdos que dejaron a la burguesa el sabor amargo de haberse
favorecido fundamentalmente a los obreros *. Por otra parte, los
gobernantes no aceptaban el clamor de la burguesa ** para la
*- El Convenio Colectivo de Trabajo para los obreros metalrgicos fue
Buscripto con gran boato en presencia dE; Ongana, al tiempo que la asocia-
cin de empresarios textiles y la UIA Se quejaban amargamente por las
"presiones" que haban recibido desde la Secretara de Trabajo en la tra-
mita-cin de un convenio que coron a satisfaccin del sindicato de obreros
textiles y de los paternalistas pero cost Su cargo al subsecretario de aqu-
lla cartera; c. ibid., 5 de octubre de 1966, p. 1, Y UIA, MemoTial anual,
1966-1967, Bs. As., 1967, p. 59.
** La gran prel1sa tom la delantera en el planteo de esta cuestin,
argumentando que "razones de equidad" exigan que, si se haban disuelto
los partidos polticos, igual criterio deba adoptarse con la CGT -mxime
derogacin de la Ley de Asociaciones Pre;tfesionales y la instaura-
cin de la "libertad sindical". Por ste es uno de
los problemas que va a recorrer todo el perodo- era evidente
que las autoridades trataban que el control de la CGT pasara a
sectores que les respondieran *'; para los no se
trataba de atomizar los sindicatos sino de unificarlos subordina-
damente baj o su control. Si estassituaciories grifarhvidilts
ambigedades en una CGT cuyos miembros estaban siendo trata-
dos de maneras tan diferentes **, otros episodios fortificaron el
nimo de la burguesa y comenzaron a mostrar que ]a clase obrera
y diversos sectores medios eran, ms all de las intenciones "equi-
librantes" de los paternalistas, netos perdedores en el BA. Uno
de ellos fue un discurso de Ongana, en el que repiti los lugares
comunes ms caros a la ortodoxia econmica ***. Otro, ms impor-
que sta constitua el principal sustento organizacional del peronismo-.
Adems, como la legislacin vigente impeda la "libertad" de crear una
pluralidad de sindicatos y de aportar o no a los mismos, era obviamente
un residuo "totalitario" que deba Ser eliminado en el muy libertario pero_
do que haba comenzado. Cf. ibid., 25 de agosto, p. 6; 15 de diciembre de
1966, p. 6, y 16 de debrero de 1967; La Prensa, 18 de diciembre de 1966,
p. 6; 25 de enero de 1967, p. 6, Y Economic Survey, 19 de julio de 1966,
p.605, entre otras.
* El problema no era slo, por lo tanto, que los paternalistas no
reimplantaran la "libertad" en el plano sindical sino que impulsaban la
unificacin de una CGT, surcada por divisiones entre los sectores dirigidos
por Alonso, Vandar, los "independientes" y el Partido Comunista; d. La
Nacin, 3 de octubre, p. 6 Y 20 de octubre, p. 6 de 1966, entre otras.
*" En octubre de 1966 se eligieron nuevas autoridades de la CGT, de
las que fueron excluidos los sindicatos alineados en el sector de Alonso y
del Partido Comunista (cf. ibid., 24 de octubre de 1966, p. 6); Prado fue
reelecto secretario general. A pesar las tendencias que ya eran mani-
fiestas y de la resistencia a que estaban siendo arrojados no pocos de sus
propios sindicatos, las mximas autoridades de la CGT anunciaron su deseo
de "dialogar con el gobierno y los empresarios" (declaraciones de Prado
en ib'd., 27 de octubre de 1966, p. 20), Y solicitando participacin "en la
Ilevolucin Argentina" (cf. ibid., 26 de agosto, p, 11; 2 de noivembre, p. 1,
e incluso el 9 de, diciembre de 1966, p. 1, ya en pleno enfrentamiento con
el gobierno).
*** Cf. el discurso ya citado en ibid., 8 de noviembre de 1966, p. 1.
Adems de anunciar un frontal ataque a la inflacin y al dficit fiscal,
anunci que "es propsito del gobierno que la industria est en manos de
los industriales y no del Estado", cuya actividad se limitara a energa,
siderurgia y a "resolver los problemas de infraestructura". Por otra parte,
p.njuici severamente las "diferencias de cambio constituidas en perjuicio
dE' la exportacin" y "un sistema impositivo que rquita] seguridad al pro-
ductor [agropecuario]", palabras que despertaron una alegra de la bur-
UD GUILLERMO 'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA UI
tante, fue la sancin de la "Ley de Arbitraje Obligatorio" 23, que
prohibi todo conflicto laboral hasta que no hubiera sido some-
tido a procedimiento arbitral por el gobierno. Esta ley pareca
a los paternalistas el medio para poner coto a las huelgas que ca"
menzaban a crecer luego de la idlica paz de los primeros das de
la revolucin y, ms a largo plazo, para eliminar comportamien-
tos incompatibles con la "comunidad organizada". La gran bur-
guesa y sus voceros, as como parte de los dirigentes sindicales,
entendieron *, mucho mejor, que esto implicaba despojar al sector
popular del nico medio institucionalizado de formulacin de de-
mandas que le quedaba luego de la supresin del sistema electoral,
y que esto implicaba adems debilitarlo no slo frente al aparato
estatal sino tambin en las relaciones directas entre una y otra
clase**.-
Los intentos de manipular la CGT, las decisiones en los con-
venios metalrgico y textil, las sanciones a los sindicatos estatales
y la ley de arbitraje obligatorio eran ostensible responsabilidad
del ministro de Economia y Trabajo, Jorge Salimei, un self made
man de la industria alimenticia sin conexiones directas con el ca-
gllesfa pampeana que la poltica economlca de 1967-1969 habra de rectificar.
Todo elIo englobado en un panegirico a la "iniciativa privada" que no de-
jaba, sin embargo, de mostrar sus componentes paternalistas; por ejemplo,
en sus referencias a Hl a capacidad tcnica y la responsabilidad del obrero
argentino, sobradamente demostradas cuando se mueve en el mbito de una
empresa organizada y con una funcionalidad asegurada por el ajustado sen-
tido de autoridad y de lealtad recproca". La gran prensa coment con
entusiasmo este discurso; d., por ejemplo, Economic SUTiJey, 9 de noviem-
bre de 1966, p. 1003.
* A pesar de lo cual la conduccin de la CGT, empeada en "dialogar",
se limit a un comentario extraordinariamente sllave y ambiguo de esta ley.
Ver el comunicado de prensa transcripto en Santiago Senn Gonzlez, El
sindicalismo despu8 de Pern, Editorial Galerna, Buenos Aires, 1971, pp.
101/2. A nivel de diversos sindicatos y de agrupaciones excluidas de la di-
reccin de la CGT la reaccin fue mucho ms firme.
** Cf. VIA, Memoria ... , op. cit., p. 57, en la que se felicita por los
,avances logrados en el "saneamiento de las normas y costumbres" en las
relaciones laborales y sindicales. Ms tarde (UIA, Memoria anual 1967-1968,
Buenos Aires, 1968, pp. 33/34), comentando estas medidas y la posterior
congelacin de salarios coment pblicamente que si bien siempre haba
defendido la libertad "sin intervencin del Estado", incluso en las relaciones
con trabajadores y sindicatos, "... cabe reconocer que en situaciones espe-
ciales y de emergencia es lcito que se arbitren medidas de orden pblico ...
de tal manera que forme(n) un todo armnico con las finalidades
guidas [por la poltica econmica]".
pital transnacional, "empresario catlico", tanto por su pblica
posicin como por el, trato tpicamente paternalista que dispensa-
ba en sus empresas. \Salimei se encontr dirigiendo un heterog-
neo equipo que inclu'a a otros "empresarios catlicos", a liberales
y a "tcnicos" demcrata cristianos que sonaban hallarse bastante
a la izquierda de unos y de otros. Cuando el embaj ador Alsogaray
opin pblicamente que la Argentina deba firmar un Convenio
de Garantia de Inversiones con el gobierno de los Estados Unidos
si queria obtener el necesario influjo de capitales de ese pais, fue
evidente la posicin del gobierno de que, si bien esos capitales
eran indispensables, no era cuestin de llegar a la abdicacin de
soberana que su embajador trataba de impulsar 21. Si esta posi-
cin poco entusiasm a la gran burguesa, tampoco ayudaron a
Salimei los conflictos internos a su equipo *, ni su evidente de-
sorientacin acerca de qu hacer con la economa. Mil novecientos
sesenta y- seis cerr con un nulo crecimiento del producto ** y
con una cada en la tasa de inversin ***, en tanto alguna deva-
luacin no mejoraba la exigua posicin de balanza de pagos ****
ni la inflacin heredada del perodo anterior *****. Para peor,
luego que los sindicatos y el gobierno 25 expresaran varias veces su
preocupacin por el alza de precios, se reactualizaron disposicio-
nes que permitan a aquel fijar precios mximos y sancionar a
* Antes de fin de ao Salimei, criticado por los liberales y la gran
burguesia, forz la renuncia de los "tcnicos" demcrata cristianos -incluso
el presidente del Banco Central y el ya mencionado subsecretario de
jQ-----., en un intento de soltar lastre que slo sirvi para poner ms en evi-
dencia las insuficiencias de su "equipo".
** La variacin del producto bruto interno a costo de factores en
1966 respecto de 1965 fue del 0,7 %, equivalente al - 0,4 % per cptu;
Banco Central de la Repblica Argentina (en adelante "BCRA"), Sistema.
de cuentas del producto e ingreso de la Argentina, voL n, Cuadros estads-
ticos, Buenos Aires, 1975.
*** La variacin en 1966 respecto de 1965 en la inversin bruta fija
interna fue de -7,1 %. Las inversiones directas del exterior y los prstamos
a corto y largo plazo alcanzaron un saldo de 2,5 -105 Y -76 millones
de dlares EE. UU. respectivamente. Para estos datos y sus fuentes cf.
Cuadros.
**** A fin de 1966 la posicin neta de reservas del BCRA era de
176,9 millones de dlares, menor an que los ya mencionados 208,9 del mes
anterior al golpe; Cf. cuadro.
***** El promedio mensual de alza del costo de la vida en el Gran
Buenos Aires en el segundo semestre de 1966 fue del 3,5 %" nulo progreso
respecto de los dos ltimos semestres de 1!Hi4 y 1965 (no tomo en cuenta
estos aos completos debido a la estacionalidad de las series de costo de
yida), en los que la tasa promedio mensual de numento fue de il,O; cf. cuadro.
112 GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL BA 113
los Hempresarios inescrupulosos" que los infrigieran *. El "in-
tervencionismo estatal" del perodo anterior, que castigaba a
las empresas ignorando que la causa de la inflacin se encontraba
en el dficit estatal y en los aumentos de salarios 26, volva a aso-
mar 1a cabeza.
Por otra parte, la agitacin estudiantil renaCa, en especial
despesque -con gran impacto en un pas todava no acostum-
brado a esos episodios- fue muerto en Crdoba un estudiante du-
rante una manifestacin callejera 21.
Para la burguesa algunas cosas estaban bien pero haba
otras, demasiadas, que estaban mal. Sobre todo, era claro que ese
goberno no entenda realmente de qu se trataba. Y la oportuni-
dad brindada por el golpe de junio no debia ser desaprovechada.
Despus de todo, si bien Ongana no era fcilmente prescindible,
no ocurra 10 mismo con sus colaboradores. Pronto estaba ocu-
rriendo 10 que en junio era inimaginable: rumores de una "inquie-
tud" militar que no era descartable terminara en un nuevo golpe**.
1Iartnez Paz y Salimei eran el principal blanco de lascrticas***.
En parte como consecuencia de estas presiones, en parte para
soltar lastre, ngana solicit sus renuncias y design, el 30 de
diciembre de 1966, a Guillermo Borda como ministro del Interior
y a Adalbert Kreger Vasena como ministro de Economa. Poco
antes -6 de diciembre-- la situacin haba repercutido en el Ejr-
cito mediante el desplazamento como comandante en jefe del ge-
Ver en La Nacin, 4 de agosto de 1966, p. 1, los anuncios de
qlle se aplicar1a la legislacin (sandonada con anterioridad al golpe) de
eontrol de precios. Como para ratificar estas preocupaciones el 18 de
vembre de 1966 se edit la ley 17,017 de "Control de Abastecimiento" que
aumentaba la capaddad de control estatal de los precios y las sanciones
aplicables a los infractores.
** Entre otros, La Nac-:n, 9 de octubre, p. 6 ("Crisis en gran escala
en el gabinete nacionnl" y "trascendencia inslita" de nerviosas reuniones
militares que tenan lugar), 8 de diciembre, p. 6; 11 de diciembre, p. 8
(ttulo "Detrs de la crisis", dando cuenta del "descontento militar"), y
Primera Plana, 6 y 13 de diciembre de 1966.
*** eL las ya citadas crticas al "corporativismo" del ministro del In-
terior y su equipo, en La Nacin, 6 de octubre, p. 6 Y 13 de noviembre de
1:J6(i, p. 6 (subttulo "Corporativismo?"), Primera Plana, 25 de octubre
de IDGG, p. 12, Econom: SU1'vey. 10 de enero de 1D67, p. 1, entre otros. No
se tard en propiciar abiertamente la "candidatura" a ministro de Econo-
rna y Trabajo de liberales como Roberto Alemann, Jos A. Martnez de
Hoz, Alvaro Alsogaray y Adalbert Krieger Vasena; cf. p. ej., La Nacin
tan pront.o ('01110 el 14 de agosto de l'JGG, p. 6, Y Primera Plana, 22 de
noviembre de '1%G, p. 18.
neral Pistarini y el nombramiento en su lugar del general AIso-
garay.
Entretanto, los intentos de los paternalistas por manipular
la emergencia de una conduccin de la CGT que les fuera favora-
ble habian fracasado. Las incongruencias de la poltica
ca haban tendo la virtud de dejar descontentos a todos. Y, ade-
evidencia que los planes de "racinaJizCiri" seguiran
adelante, agregada a la ley de arbitraje obligatorio, 'hicieron-pa-
sar a la oposicin al sector "62 rganiZiOries-dePi",- diri-
gido por Jos Alonso, en el que Sairnei y suScoJaboradores ha-
ban confiado en encontrar su prindpr---alidO'sidical *: Se
supona adems que este sector era "leal" a pern, quien no'tard
en enviar instrucciones que revertan su anterior actitud yexhr-
taban a oponerse al gobierno **. Por otra parte, 'lasaproxi:rriaei-
nes de los paternalistas a aquel sector sindical ayudaron a empu-
jar a la oposicin a sus competidores de ese momento, las "62
Organizaciones" dirigidas por Augusto Vandor. De esta manera,
Jos principales agrupamientos sindicales no tardarOn en mariies-
_trs desilusionadoS con el contenido "liberal;' y "fUltipopular';'
de las medidas adoptadas, no ya por la Revolucin Argentina, sino
"por el gobierno surgido del golpe de Estado de junio".Elvando-
rismo, las "62 de Pie" y el otro gran alineamiento del momento,
los Independientes, se pronunciaron contra el ya mencionado dis-
curso del general Ongana del 7 de noviembre. De esta.ht.hefa,
la hasta hace poco dividida conduccin sindiCal parCahificarse
en contra de un gobierno que, por otra parte, aparecia ante la
burguesa cometiendo el desatino, no slo de haber desaprovecha-
do la ocasin para completar aquella divisin sino tambin de ha-
ber fomentado su unificacin -con tanta torpeza que se hacia
en su contra. Empujada por los sindicatos de trabajadores esta-
tales que sentan los efectos de la "racionalizacin", por alinea-
mientos como las "62 de Pie", por las instrucciones de Pern y
por las crecientes dificultades que el vandorismo encontraba para
imponer sus preferencias negociadoras a buena parte de. los sin-
"* Los que por otra parte quedaron desplazados de la nueva eonduc-
cin de la CGT en octubre de 1966.
.;,* Sobre su cambio de posicin luego de su aprobacin inicia] al golpe,
Prin/C1"U Plana, 11 de abril de 1967, p. 17. Para la gran fecha conmemora-
tiva del peronismo -el 17 de odubre- dspuso la realizacin de un acto
pblico que fue prohibido y dio lugar a incidentes callejeros que pusieron
otra nota de dj un sobre la "Revolucin" inaugurada con tanta fanfarria
en junio; cL La NaciN, 18 de octubre de 1066, p. 4.
114 GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL BA 115
dicatos que agrupaba, el 1
9
de diciembre de 1966, la CGT declar
un paro nacional -aunque sin dejar de insistir sobre su deseo
de "dialogar" *.
Finalmente, ya a esa altura los sectores civiles ms militantes
del nacionalismo tambin tomaban distancias respecto de lo que
les apareca corno un gobierno puramente "administrador" que,
lejos de tomar el camino de la "Revolucin Nacional" adoptaba
una poltica econmica "liberal" y mantena en su seno a persona-
jes tan notorios de esta tendencia como el embajador Alsogaray
--quien tampoco perda ocasin para expedirse sobre la marcha
de los acontecimientos, de manera que .eran una clara crtica a
la gestin econmica y laboral de su gobierno 2D, Menos de seis
meses despus del golpe, el gobierno aparecia extraado de la
sociedad y slo sostenido por un poder militar que daba signos
inequvocos de intranquilidad * *.
Con el cambio de gabinete de fin de diciembre, el gobierno
de Ongana, en el sentido de que sus posiciones superiores fueran
ocupadas por personas cercanas a su persona y orientaciones, ha-
bia terminado. Junio a diciembre de 1966 fue un periodo de
demora en la iniciacin de las tareas del BA, fomentada por la
confusin sufrida por no pocos de los aetores relevantes acerca
de quin en realidad habia perdido y ganado. He sealado que
esto marca una importante diferencia con los BA de Brasil y Chile.
En la Argentina, la amenaza previa relativamente baja, y el apoyo
inicial Prestado al golpe por el sindicalismo y el peronismo, favo-
recieron una confusin de la que fueron vctimas, especialmente,
los dirigentes sindicales y los paternalistas. stos, en su gran ilu-
sin de equilibrio social, creyeron que era posible emerger de inme-
diato COmo rbitros ecunimes entre las clases. Pero la posibilidad
de creerlo no depende slo de la ideologa- sino que es funcin del
* Para esta combinacin de crticas a la poltica econmica -----en las
que la desocupacin, el costo de vida, los salarios y las lTminoras librecam-
bistas" eran los temas y ofrecimientos de "dilogo" y
dpacin" por parte de la CGT, cf. ibid, 9 de diciembre, p. 1; 18 de diciembre,
pp. 1-18 Y 29 de diciembre, p. 9, 1966.
** Adems de la ya citada informacin periodstica acerca de tensiones
en las Fuerzas Armadas, mis entrevistas con oficiales militares --afectos
y desafectos a las confirman plenamente. El cambio de Coman-
dante en Jefe del Ejercito y, poco despues, del gabinete nacional, fue
derado por los paternalistas como el precio que habia que pagar para evitar
un golpe (entrevistas con funcionarios de la Presidencia y del Ministerio
del Interior).
nivel y de la temperatura de las luchas sociales implieados por el
concepto de amenaza: la ideologa no es condicin suficiente para
eSa gran ilusin, como lo muestra el caso de otros paternalistas
--el general Pinochet en Chile- que, ante un nivel de amenaza
mayor no han podido ignorar algo que en la Argentina la gran
burguesa tambin haba visto claramente: que el advenimiento
del EA es un episodio decisivo en la reimposicin de una domina-
cin de clase que es sacudida, pero no eliminada, durante la crisis
que precede su implantacin.
Sus inclinaciones y una situacin objetiva derivada de que
el EA es en gran medida una reaccin a la crisis precedente, llev
a los paternalistas a medidas -apuntadas a la reimposicin del
"orden", a la despolitizacin, y a la "racionalizacin" del aparato
estatal- que Se hallaban en linea con los intereses objetivos y las
demandas de la gran burguesa. Esto, agregado a su carencia de
una poltica econmica alternativa, los condujo a un enfrenta';;
llliento con el sector popular, al que pretendan Hintegrar}' y "or-
ganizar". Por otra parte, y aunque mediante esto rindieran impor-
tantes servicios a la burguesa, la ambigedad de sus medidas
econmicas y su negativa a atomizar el sindicalismo -as cornO
sus evidentes intenciones de llegar a una comprensiva corpora-
tivizacin de todas las clases-, marcaron ntidamente la distancia
que separaba a los paternalistas de los intereses, las demandas y
la ideologa de la gran burguesa y sus Voceros.
Por qu no poda conducir la Revolucin Argentina alguien
que no padeciera las confusiones, las tendencias corporativistas Y
la "falta de comunicacin con la comunidad empresaria" de Onga-
na? Por qu no alguien que compartiera y diera pleno respaldo
a la conduccin econmica y social de los 'tcnicos" liberales?
Por qu mantener un presidente cuya popularidad habia caido
verticalmente y que careca de apoyo organizado en la sociedad
aunque contaba, es cierto, con un importante pero difcilmente
determinable apoyo militar? Estos interrogantes contribuyeron
a aislar a Ongania y su sector, y jaquearon a partir de entonces
su supervivencia en la presidencia. Qued sostenido por unas
Fuerzas Armadas cuyo escaln superior en el arma de ms peso
--el Ejrcito- no control a partir del acceso al Comando en
Jefe del general Alsogaray y a las que, con su preocupacin por
no "politizarlas", apart de intervencin directa en el gobierno.
A partir de entonces,. los recurrentes temas de organizar la comu-
nidad y de lograr la emergencia de organizaciones autnticamente
116 GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA 117
representativas y funcionalmente especializadas para ensamblarlas
con el Estado, fueron expresin de la ideologa corporativista de
los paternalistas. Pero tambin fueron expresin de su conciencia
de la soledad en que flotaban respecto de la sociedad. Esta intil
insistencia agraviara y preocupara a la gran burguesa, que no
perdera ocasin de blandir su "liberalismo" y su "vocacin demo-
crtica", escandalizada ante un "corporativismo" que entorpeca
la consolidacin del Estado autoritario que ella tambin reclamaba.
Los militares liberales compartan la preocupacin por no po-
ner nuevamente en riesgo la cohesin de las Fuerzas Armadas y
era claro que un golpe contra Ongana, aunque rondara una y
otra vez, poda conducir a un serio quiebre interno. Esta tambin
fue la opinin de algunos sectores de la gran burguesa, que teman
la desintegracin del brazo armado sin el cual su propia versin
del EA tampoco hubiera sido viable. Ongania presidente y dotado
de un difuso pero importante apoyo militar fue, entonces, un dato
con el que ms vala contar, al menos mientras pudieran hallarse
ciertas bases de acomodamiento. Ellas consistieron fundamental-
mente en que los liberales adquirieran control del aparato econ-
mico del Estado -lo cual ocurri cuando Adalbert Krieger Vasena
,asumi el cargo de ministro de Economa y Trabajo.
NOTAS
1. La expresin ms acabada de esta posicin es el discurso pronunciado
por el teniente general Juan Carlos Ongana, cuyo texto puede verse en
La Prensa, 6 de agosto de 1964, pp. 1-14.
2. Ms adelante citar diversos discursos y de<:laraciones de Ongana en
los que insiste sobre este punto.
3. El tema del corporativismo viene generando una abundante y variada
literatura; ver, esp. Philippe Schmitter, "Still the Century o Corpo-
-ratism"?, TILe Reviewof Politics, 36, nI' 1 (enero 1974) ; Alfred Stepan,
State and Society in Latin America, Princeton University Press, Prin-
ceton, 1978, y los trabajos contenidos en James Malloy, comp., Authori-
ta1ianis1n and Corporatism in Latin America, Universty of Pttsburgh
Press, Pittsburgh, 1976. All se publica la versin inglesa de Guillermo
O'Donnell, "Acerca del corporativismo y la cuestin del Estado", Do-
cumento CEDES n'.> 2, Buenos Aires, ag-osto de 1975, donde discute el
tema y las principales corrientes que lo han abordado.
4. En rigor, la informacin que aqu utilizar se limita con escasas exeep
ciones a oficiales ubicados en altos rangos; mis opiniones sobre la dis-
tribucin de corrientes en rangos ms bajos son ms especulativas, pero
durante el perodo estudiado la influencia que stos pudieron haber
ejercido parece haber operado indirectamente, a travs de los jefes de
alto rango. Otra fuente de informacin que utilizo son los discursos y
declaraciones pblicas de los ostensibles dirigentes de dichas corrientes.
5. Juan Linz, "An authoritarian regime: Spain", en Eric Allardt y Stein
Rokkan, comp., Mass Politics, Free Press, New York, 1970, pp. 251-283.
6. Cf. Mensaje de la Junta Revolucionaria al pueblo argentino y Acta de
la Rc-volucin A1'gentina, anexo S. Polticas del Gobierno Nacional, Se"
cretara de Prensa de la Presidencia de la Nacin, Buenos Aires, 28 de
junio de 19,66.
7. Sobre la ideologa liberal, internacionalista y decididamente capitalista
de Castelo Branco y su grupo militar, ef. Alfred Stepan, The MilitarN
in PoliUcs. Changing Patterns 1:n Brazil, Prineeton University Press,
Princeton, 1971, y Luis Viana Filho, O Governo Castelo Branco, Livraria
Jos Olympo Editora, Rio de Janeiro, 1975.
8. Pronunciamientos iniciales en estos y anlogos sentidos pueden encon-
trarse, adems de los documentos oficiales ya citados en Planeamiento
y desarrollo de la accin de gobierno"directiva, Secretara de Prensa de
la Presidencia de la Nacin, 4 de agosto, conferencia de prensa de
Ongana y documentacin oficial transcriptas en La Nac'n" 5 de agosto,
pp. 1-4 Y el discurso ,de Ongana publicado en La Prensa, 15 de setiembre
de 1966, p. 1.
9. C. las citas ya efectuadas y las que, para no repetirme innecesaria-
mente, har en los captulos siguientes de otros documentos y decla-
raciones de Ongana y su sector.
10. eL por ejemplo, Plancamiento ..., op. cit., esp. p. 13.
11. Ver esp., llIensaje de la Junta Rwvolueionaria 0.1 pueblo argent-ino y
Mensaje del teniente general Ongana al pueblo de la Repblica, con
motivo de asumit' la presidencia de la Nacin, ambas Secretara de
Prensa de la Presidencia de la Nacin, Buenos Aires, 28 de junio y 30
de junio de 1966, respectivamente.
12. Ley 16.894 dada a publicidad el 3 de julio de 1966.
13. Ley 16.970 dada a publicidad el 8 de octubre de 1966; d. algo ms
tarde, la ley 17.401 (1967) sobre "represin del comunismo". Para un
comentario de esta legislacin desde la ptica de las doctrinas de segu-
ridad nacional c. el libro del general Osiris Villegas, primer secretario
del CONASE, Polticas y estrategias para el desarrollo y la seguridad
nacional, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1969.
14. Sobre las declaraciones iniciales de apoyo de organizaciones de la gran
burguesa ver La Nacin, 14 de julio de 1966. La CGE tampoco desen-
ton ( l ~ b i d , 24 de agosto de 1966, p. 5).
118
GUILLERMO 'DONNELL
IMPLANTACIN DEL EA I19
15. CL sus declaraciones citadas en la seccin prcecdente.
lG. Algunas de las primeras expresiones de "preocupacin" en este sentido
pueden verse en ibid, aunque todava oblicuamente, en un editorial del
7 de agosto (p. 6), Y ya daramente enfocadas {'outra Martinez Paz y
sus -colaboradores el 22 de setiembre (p. 7) Y el 4 de dicieml1r (p. 6)
de 1966. Ver tambin P1"imera Plana, 4 de octubre (p. 15) Y 29 de
noviembre (p. 11).
17. C. La Nacin, 26 de octubre de 1966, p. 1.
18. C. los favorables comentarios de estas organizaciones al discurso de
Ongana del 7 de noviembre de 1966 en ibid, 9 de noviembre, p. 8, Y la
importante suba de las cotizaciones de la Bolsa -de Comercio de Buenos
Aires que sigui inmediatamente a ese discurso. Ver tambin las entu
siastas declaraciones del presidente de la UIA en ibid, 19 de agosto de
1966, p. 1, Y del de la CAC, ibid, 23 de agosto de 1966, p. 7.
19. Sobre los primeros despidos masivos en la administracin central, ibid,
1Q de setiembre de 1966, p. 1; sobre el "Plan de Reestructuracin Fe-
rroviaria", ibid, 3 de diciembre de 1966, p, 1.
20. Sobre la "racionalizacin" del puerto ----que logr mejorar notablemente
sus operadones-, ibid, 8 de octubre de 1966, p. 1. Sobre la huelga,
ibid, 19 de octubre, p. 1.
21. Ver el anuncio del "Plan Tucumn" y las primeras respuestas de paros
e incendios de caaverales en ibid, 22 Y 28 de agosto de 1966 respecti-
vamente, ambos p, 1. Sobre sus caractersticas y consecuencias, Centro
de Investigadones en Administracin Pblica, Instituto Di Tella, "An-
lisis y evaluacin del plan de transformacin agroindustrial de la Prov.
de Tucumn", Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires, 1972, y
CarIos Hamil Cepeda, Crisis de una burguesa dependiente. Balance
econmico de la Revolucin Argentina, 1966-1971, La Rosa Blindada,
Buenos Aires, 1971.
22. La Nacin, 27 de agosto de 1966, p. 1.
23. Ley 16.936 del 27 de agosto de 1966. El laudo arbitral obligara a todos
los trabajadores y empresarios como si fuera una convencin colectiva
de trabajo.
24. Cf. las declaraciones Alsogaray en ibid, 26 de julio de 1966, p. 1, en
las que incluso anuncia la suscripcin de dicho convena. En contraste,
cf. el discurso citado de Ongana, ibid, 8 de noviembre de 1966, p. 1;
~ ] capital extranjero sera ampliamente "bienvenido", pero era inne-
cesario el acuerdo -de garanta de inversiones.
25. Cf. de-cIaracones de la CGT en ibid, 13 de agosto p. 16, 4 de octubre,
p. 4; 14 de noviembre y 9 de diciembre de 1966, p. 1, entre otras.
26. Cf. las protestas por los controles de precios y el resurgente "estatismo"
por parte de la UIA (ibid, 3 de setiembre de 1966, p. 1, y 26 de noviem-
bre de 1966, p. 1), ACIEL (ibid, 5 de noviembre de 1966, p. 1-18) Y
CAe (ibid, 10 de diciembre de 1966, p. 1).
27. Sobre huelgas y manifestaciones estudiantiles, ibid, 20 de agosto, p. 16
(Crdoba); 23 de agosto, p. 4 (Buenos Aires); 24 de agosto, p, 18
(Crdoba); .8 de setiembre, p. 4 (para nacional de universitarios); 10
de setiembre, p. 18 (Crdoba); 12 de setiembre, p. 1; 2 de octuhre, p. 16
(Tucumn); 6 de octubre, p. 4 (Crdoba); 6 de octubre, p. 20 (Rosario),
todo ello en 1966.
28. Como expresin de esta posicin C. esp., A.zul y Blanco, agosto de 1966;
este semanario fUe prontamente clausurado por el gobierno.
29. C. entre otras sus declaraciones en La Razn, 17 de octubre de 1966,
p. 3.
CAPTULO III
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN
ECONMICA
1) Nuevos acomodamientos entre paternalistas y liberales
Pocas personas podan presentar antecedentes tan indiscutibles
como Krieger Vasena, de pertenencia al establishment del gran
capital'. Alto funcionario durante la presidencia del general
Pedro Aramburu (1955-1958), asesor y miembro del directorio de
grandes empresas, incluso filiales de ETs, activo propulsor de
ADELA, ntimamente conectado con organismos y financistas in-
ternacionales *, respetado por la gran burguesa como un liberal
suficientemente pragmtico como para evitar estridencias y dog-
matismos **, su designacin fue el resultado de un verdadero ple-
* Tanto el personal gubernamental como los empresarios que entrevist
coincidieron en sealar el excelente trato personal existente entre Krieger
Vasena y numerosos banqueros extranjeros y altos directivos de organismos
financieros internacionales. Aos despus aquel funcionario fue designado
vicepresidente para Amrica Latina del Banco Mundial.
** Segn se me inform en entrevistas con funcionarios de la Presi-
dencia de la Nacin y del Ministerio del Interior, as fue tambin respecto
de los paternalistas, incluso Ongana, y los dirigentes sindicales, quienes
creyeron ver en el "pragmatismo" de Krieger Vasena un camino de enten-
dimiento y menores costos polticos que los que hubiera implicado el libe-
ralismo ms dogmtico -y la mayor visiblidad que haban ganado en ante-
riores funciones gubernamentales- de los otros "candidatos", ya mencio-
nados, para el cargo.
122 GUILLERMO O'DONNELL PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA
123
biscito de la gran burguesa y sus voceros 2. La reforma de los
ministerios los haha reducido a cinco 3. El que ocupaba Krieger
Vasena era un verdadero imperio que, adems de incluir los d e p a r ~
tamentos econmicos y financieros, absorbfa el anterior I\1inisterio
de Trabajo. Fue designado como secretario de esta rea Rubens
San Sebastin, antiguo funcionario que ya haba revelado habili-
dad para manipular las situaciones sindicales. El resto de los
altos cargos en Economa fue confiado a personas de antecedentes
similares a los del ministro; salvo cuatro posibles excepciones que
no he podido verificar, todos ellos eran, y volvieron a ser, asesores
y miembros del directorio de grandes compaas, buena parte de
ellas filiales de empresas transnacionales, o de organismos finan-
cieros internacionales. En el nivel de asesores y subsecretarios
preponderaban jvenes "tcnicos". muchos de ellos con anteceden-
tes en el asesoramiento de grandes empresas. Con Krieger Vasena
y sus colaboradores, las fracciones ms dinmicas y transnacio-
nalizadas de las clases dominantes ocnpaban buena parte del apa-
rato civil del Estado. Este impcrio se extendia hacia el Ministerio
de Relaciones Exteriores, cuyo titular, Nicanor Costa Mndez, a
pesar de su pasado nacionalista, era parte -por ideologa, por
contactos personales y por las empresas a las que estaba vincu-
lado- del mismo grupo *; tambin se extenda al Ministerio de
Obras y Servicios Pblicos, cuyo personal no slo corresponda
cercanamente a los antecedentes del equipo de Economa y Trabajo
sino que tambin -por medio del control por parte de ste de los
fondos para el programa de obras pblicas- jug un papel subor-
dinado a este ltimo. Afuera de esto quedaba el Ministerio de
Bienestar Social, un conglomerado de departamentos -seguridad
social, salud, vivienda- al que se agreg una nebulosa Secretara
de Promocin y Asistencia de la Comunidad. A lo largo de los
cambios que ocurrieron en este ministerio, esta secretara fue
confiada a personas cercanas a Ongana, quienes aparentemente
no lograron descubrir para qu deba ser utilizada; en el cargo de
ministro de Bienestar Social las sucesivas designaciones fueron
hechas con el evidente criterio de que fueran equidistantes entre
liberales y paternalstas, lo que no contribuy a aumentar su escaso
peso sobre la direccin general y el contenido de las polticas
estatales.
.. Este funcionario, que haba sido designado en julio de 1966, segn
mis entrevistas jug un papel decisivo en la designacin de Krieger Vasena,
sobre todo al proponerla a Ongania y al asegurar a otros influyentes p a t e r ~
nalistas que aqul no era Un "liberal dogmtico".
Quedaban en control de los paternalistas el Ministerio del
Interior y el staff de Ongania en la Secretaria General de la Pre-
sidencia. El primero fue confiado a Gui1lerrno Borda, quien no
tard en evidenciar, aunque en trminos ms sofisticados que el
anterior ministro, que implicaba plena continuidad con las posi-
ciones sostenidas desde ese ministerio a partir del golpe. En su
jurisdiccin la Secretara de Educacin y Cultura quedaba bajo
similar orientacin y otro elemento de continuidad estaba dado
por la permanencia, como secretario de Gobierno, de Daz Colo-
drero. Este y Borda no tardaron en repetir las condenas al "de-
sorden", la "falta de autoridad" y la "sectorizacin" que haba
padecido el perodo fenecido en 1966
4
; insistieron tambin en la
necesidad de construir un aparato estatal fuerte que eliminara
definitivamente estos problemas *. Si alguna duda quedaba que
ste era tambin el pensamiento de Ongania, qued despejada
mediante nuevos discursos y declaraciones en los que insisti sobre
estos temas, asi como sobre los que habian dado lugar a las "preo-
cupaciones" de la gran prensa sobre su Hcorporativismo" **.
Aquellos funcionarios y el mismo Ongania agregaban ahora un
matiz importante, que abra campo para un entendimiento con los
liberales que ocupaban el Ministerio de Economa y Trabajo, ba-
.. C. ibid. y la insistencia de Diaz Colodrero (La- Razn, 16 de mayo
de Hl68,p. 1) sobre "[un] supuesto fundamental del proceso revolucionario
es el orden asentado en la autordad" y que "cabe una soln actitud cons-
tructiva. Responder con la eficiencia de un Estado puesto a punto para
cumplir con las funciones que le corresponden y con la eficiencia de la
aetividad privada estimulada y orientada adecuadamente por el Estado.
Pocos objetivos tan urgentes como el de ordenar el Estado, dimensionndolo
y racionalizndolo con criterios modernos para que cumpla eficazmente con
su cometido".
** C. esp., Discurso del prcHientc de la Nacin en la comida de
CUlIwHlderia de las Fuerzas Armadas, G de julio de 1967 y IIIcf1saje al puir;
del presidente de la Nacin teniente general Juan Carlos Ongann, 29 de
dicembre de 1967, ambos Secretara de Difusin y Turismo, Buenos Aires,
1967. Vase de este ltimo: "La Revolucin disolvi a los partdos Ilolticos,
pero se abstuvo de intervenir los otros rganos de la comunidad, en la con-
fianza de que encontraran en s mismos las fuerzas para l'eencauzarse al
servicio del pas. Tanto los organismos de los empresarios como los del
sedor laboral, debern superarse para que podamos cumlllit, con nuestro
objetivo, que es acercar al gobierno a la comunidad y gohernm< con ella.
A.spiramos a que los rganos de la comunidad se reestrueturen ... con honL
brl'S representativos de los tiempos nuevos que el Dais quiere vivir, los rga-
nos fundamentales de la comunidad adquirirn un peso y una fuerza que
hoy faltan ... Ningn grupo o sector puede abusar del conjunto." Sobre las
,lwncionadas preocupaciones de la gran prensa, cf, entre otras ya citadas,
Ll 'rcusu, 2 de julio, p. 1, D de ngosto, p. 8 Y 11 de octubre, p. 5, 1967.
124
GUILLERMO 'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 125
sado en acotar qu es lo que se deba hacer desde el "rea poltica"
del gobierno. Ya he comentado el sesgo de los paternalistas: la
poltica es conflicto de facciones, expresin de intereses parciali-
zadas, confusin, desorden y, en definitiva, un atentado contra la
integracin y armona sociales tan caras a esta ideologa. Por eso,
la Revolucin Argentina no haca poltica ni poda plantearse una
"salida poltica" que slo ocurrira mucho ms tarde y una vez que,
si es que iba a haber partidos, ellos fueran parte solidaria de utla
comunidad estructurada alrededor de los "Consejos y Comisiones
de las organizaciones bsicas de la comunidad". Por eso "la poltica
de la Revolucn" consista en seguir el consejo de Ortega y
Gasset, "argentinos, a las cosas, a las cosas" *. Esta poltica sera,
en la primera etapa, ordenamiento y comienzo de la "transforma-
cin": lograr paz social, estabilidad econmica, realizar grandes
obras de infraestructura para "la modernizacin y la integracin
fsica del pas", racionalizar la administracin pblica,_ mejorar la
situacin presupuestaria de las provincias y sentar bases de con-
cordancia y respeto a la autoridad **. Esa primera etapa es el
"tiempo econmico" que ms tarde dar lugar al "tiempo social",
en el que se podrn producir los "verdaderos cambios estructura-
les" y distribuir, con justicia imposible en la primera etapa, los
beneficios de un desarrollo hecho posible por el ordenamiento que
se lograra ***. Ms tarde an, en un nebuloso futuro, se hallaba
* Segn Daz Colodrero, discurso en La Razn, 16 de mayo de 1968.
Borda: "Se le reprocha a este gobierno carecer de un plan poltico y no se
advierte que ese plan, en su IJrimera faz, existe y ha dado buenos frutos.
Ha consistido hasta hoy en algo muy simple y al mismo tiempo muy
complejo y ,jifcil -de lograr: hacer la unidad y la pacificacin nacional y
restablecer el orden y la autoridad del gobierno ... La nuestra es llna pol-
tica de hechos" (La Razn, 27 de junio de 1967, p. 1), Ongana: "Sabemos
en qu consisten los planes polticos: en un estatuto de los partidos y en
un calendario electoral, cumplido el cual todo seguir como antes, y la Rep-
blica con la mentira de una democracia que hace mucho no practica.,. La
democracia no se confunde con el acto mecnico y obligado de la votacin
ni con los partidos polticos hoy disueltos" (Discurso .del pres'idente . .., 01J.
C1:t,) p. 9). Todo lo cual implicaba que "esa poltica" destruira lo principal,
"[el] proceso espiritual de reconstruccin de la unidad de la Nacin, lque
exige] subordinar al ideal comn, al ideal que compartimos todos, la pugna
de intereses y sectores" ('{bid.) p. 11).
** Cf. entre otros ibid; eri los documentos citados en esta secn puro
den hallarse diversos enunciados sobre los "tres tiempos" sucesivos de la
Revolucin Argentina, as como la reiteracin de los temas mencionados en
el captulo anterior.
*** El "tiempo social" sera el de creacin de "una cOlllunidd espi-
ritual y fsicamente integrada en la que cada ciudadano participe de los
beneficios mediante la justa distribucin de los frutos del esfuerzo ('ole('-
el "tiempo poltico", a cuyo trmino culminara la revolucin me-
diante la transferencia de un poder que sera muy diferente del
existente porque surgira del "orgnico ensamblamiento del Es-
tado con la comunidad organizada" *. Hasta entonces, el tiempo
econmico sera de las "realizaciones concretas" que, en tanto im-
plican sacrificios por parte de una sociedad que no est espont-
neamente dispuesta a hacerlos porque an no rige la Hsolidaridad"
-que ser fruto del "tiempo social"-, no pueden ser supeditados
a la bsqueda de una popularidad fcil **; ceder a esta tentacin
sera recaer en un tpico vicio de la vieja poltica e impedir el
trabajo que permitir desembocar en los futuros "tiempos". Final-
mente, esas realizaciones son materia de competencia tcnica, des-
politizada y neutra ~ no importa quin las haga sino que se ha-
gan ***; de la misma forma, la participacin no puede sino con-
sistir en el "asesoramiento tcnico" a prestar por organizaciones
de la comunidad cuyo principal deber es, por lo tanto, capacitarse
para cumplir esa funcin. Un obstculo central para esto es la
tivo"; Discurso del presidente de la Nacin en la comida de camaradera
de las Fuerzas Armadas, 5 de julio de 1968, Secretara de Difusin y Tu-
rismo, Buenos Aires, 1968, -p. 15, donde tpicamente esa definicin es p r e c e ~
di da por una -condena al "capitalismo sin cortapisa" y a las concepciones
de "lucha de clases" (p, 14).
* Por eso, "Nada puede estar ms lejos del pensamiento de la Revo-
lucin que la bsqueda de salidas polticas"; ibid, p. 20. "Este tema de las
actividades polticas electorales tiene que ser inevitablemente postergado en
su anlisis. Si el gobierno procediese de otra manera en estos momentos,
atentara contra las aspiraciones ya concretadas y pondra en peligro el
futuro de la Nacin, por cuanto perturbara nuevamente, como ha sucedido
en el pasado inmediato, la necesaria estabilidad espiritual y material de la
Repblica"; Ongana, conferencia de prensa, La Nacin, pp. 1-4. Antes haba
que lograr "una participacin funcionalmente orgnica" que tena "su rea
inicial ms adecuada en los municipios" y culmnara en el "ensambla-
mento" de las "organizaciones bscas de la comunidad con el estado".
(Ongana, La Nacin, 19 de abril de 1968, p. 1.)
** Lo cual, por otra parte, se facilitaba porque "El pueblo argentino
estaba ansioso de autoridad ... [y se estaba estableciendo un) "orden que
da relacin a las partes, coherencia a la comundad y armona al conjunto
social ..." (Ongana, Discurso del pres-idente ..., op. cit., 1967, pp. 11/12).
Cf. tambin las palabras de Daz Colodrero (La Razn, 8 de mayo de 1968,
p. 1) sobre el "orden asentado en la autoridad". Ya veremos cmo stas y
otras expresiones de los paternalistas que analizaremos en el captulo si
guiente, se convirtieron en un formidable boomerang cuando el "orden" S ~
evapor.
*** Prcticamente todos los paternalistas que entrevist afirmaron
rotundamente esta neutralidad de la tcnica y los "tcnicos".
126
GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA
127
j
~
1
,
I1
il
politizacin de organizaciones que, corno los sindicatos, se obstinan
en no reconocer la naturaleza intrnsecamente "tcnica" de los
problemas. Slo cuando stos y otras organizaciones (incluidas las
empresarias) lleguen a ello sern, adems, "autnticamente repre-
sentativas" ; entre tanto, no se trata de destruirlas sino de contro-
larlas para que no obstaculicen un tiempo econmico despus del
cual la vigencia de valores de solidaridad abrir nuevas posibi-
lidades.
En otras palabras, al tiempo que los liberales conquistaban
el aparato econmico del Estado, los paternalistas reducan su pa-
pel a conservar el "orden" que permitira cumplir un "tiempo eco-
nmico" a cargo de los liberales que habian logrado el control de
la politica econmica y social. Quedaba en manos de los paterna-
listas reprimir y cargar con los costos consiguientes, hacer l/autn-
ticamente representativos" a los sindicatos, sanear presupuestos
provinciales, "jerarquizar" la educacin y seguir incurriendo en
una oratoria que reavivaba las preocupaciones "democrticas" de
los liberales. Los "tcnicos" del Ministerio de Economa y Trabajo
podan llevar a cabo lo principal del "primer tiempo" aunque,
como "liberales", ya no serviran cuando llegara el tiempo social"'.
Entretanto, quedaba vigilar que no se filtraran motivaciones anti-
nacionales o que sirvieran innecesariamente al egosmo de ciertos
intereses. Para que esto no ocurriera se mont un elenco en la
Secretara General de la Presidencia de la Nacin, encargado de
supervisar las decisiones enviadas para la firma del general
Ongana **. AS, qued a ste y a su sector un poder de veto que
produjo abundantes roces ***, pero que presupona haber aban-
* De mis entrevistas con paternalistas, liberales y empresarios surge
claramente que nadie ignoraba la intencin de los primeros de prescindir de
los segundos cuando, una vez logradas las metas del "tiempo econmico",
se pudiera entrar en una etapa de mayor "sensibilidad social". Volver sobre
este tema.
*'/' Este staf! fue creciendo y ampliando sus atribuciones. Su poder de
veto de las decisiones sometidas a Ongana por los liberales, y sus no i n s i g ~
nificantes disidencias con stos, dieron lugar a numerosos conflictos y a
una mutua animosidad ampliamente confirmada por mis entrevistas. Para
comentarios periodsticos sobre esta situacin, y quejas por el bloqueo de
decisiones que se argumentaba produca la Secretara General, cf. entre
ot:!:os, Primera Plana, 11 de julio de 1967, p. 13. Esto y lo sealado en la
l1ta anterior era expresin de la distancia que segua separando a patel'-
nalistas y liberales, y a los que aluda La Nacin al referirse a los "pro-
blC-'las de comunicacin" existentes entre Ongana y Krieger Vasena (27 de
julio de 1967, p. 6).
,,*'" Demasiado tarde para utilizarlo aqu, se public el interesante
liLro de Hoherto Hoth, lder de ese equipo en la presidencia de la Nacin,
donado, con la salida de Salimei, toda capacidad de iniciativa en
las decisiones econmicas hacia las cuales se desplaz el centro de
gravedad de la Revolucin Argentina.
Fueron solamente los sesgos ideolgicos y la escasa habilidad
de los paternalistas los que los llevaron a rendr tanto de su poder,
a la vez que quedaban corno cadeudores de los costos polticos del
"tiempo econmico"? As es, pero esto es slo parte de la respuesta.
Subyaciendo a esto hay razones ms importantes. Lo fundament..'11
es que!1 hayBA viable sin normalizacin de la economa (tema
que comenzaremos a examinar al final de este captulo), y que
sta requiere un papel protagnico -importante y sostenido-
del gran capital local y transnacional. En casos de alta amenaza
previa y, consiguientemente, de una crisis econmica mucho ms
profunda, esto es evidente. En un caso de amenaza relativamente
baja, la confusin puede durar ms tiempo, pero los paternalistas
tienen escaso sustento en las clases dominantes, al tiempo que la
imposicin del Horden" priva a aqullos de apoyo en el sector po-
pular. T"odo 10 que esto les permite, si conservan peso en las Fuer-
zas Armadas, es sobrevivir enquistados en el aparato estatal previa
rendicin a los liberales de los ms importantes resortes de deci-
sin de la poltica econmica. En Brasil 1964 este problema no se
plante tan agudamente con un liberal como Castelo Branco en la
presidencia; ms tarde, las insinuaciones nacionalistas de Costa e
Silva y de Garraztazu Medici coexistieron con una gestin econ-
mica, la de Delfim Neto, tan transnacionalizada y conectada con el
gran capital (pero bastante menos ortodoxa) COmo la de BulhOes
y Campos. En Chile los paternalistas han sido acompaados, sobre
todo desde 1975, por superortodoxos ejemplares de liberalismo en
la conduccin econmica 5. Pero en Argentina 1966 los paterna-
listas ocuparon inicialmente mucho ms espacio en el sistema ins-
titucional del Estado y, an despus de ser desplazados de buena
parte de l, mantuvieron una ambigua relacin, con capacidad de
veto, Con la gran burguesa y sus "tcnicos".
Debido a su arcaica ideologa y a que flotan enquistados en
el aparato estatal sin verdaderos soportes en la sociedad, los pa-
ternalistas no tienen otra posibilidad que hacer -mal ydesper-
Los mIos de Ongan{u, Ediciones La Campana, Buenos Aires, 1980. En el
mismo el autor da un fascinante panorama de los conflictos a que hago
referencia en el texto. Igualmente da una detallada versin, similar a la
que veremos ms adelante, del proceso que nev a la cada de Ongana.
128
GUlLLERM(l O'DONNELL PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 129
tundo recelos- la poltica econmica del gran capital. Por su-
puesto, no estoy hablando de posibilidades abstractas sino de las
objetivamente existentes en el capitalismo extensamente industria-
lizado, dependiente, desequilibrado y profundamnte penetrado por
el capital transnacional que corresponde a la emergencia del BA.
Previamente a los golpes que han inaugurado este tipo de estado
se haba alcanzado una crisis que hacIa inviables las polticas po-
pulistas, econmicamente expansionistas, parcalmente redistribll-
tivas e ideolgicamente nacionalistas que fueron posibles antes de
la ola de inversiones extranjeras, y de la transnacionalizacin y
concentracin de la estructura productiva que precedi al surgi-
miento de los BA '. Conflictos que desnudaban cada vez ms su
contenido de clase,l imposibilidad de continuar sustituyendo in-
discriminadamente importaciones, la cada de inversiones internas
y externas, la necesidad de aliviar con crditos externos y con el
crecimiento de las exportaciones las cada vez ms severas restric-
ciones de balanza de pagos y la creciente incapacidad guberna-
mental para implementar polticas y controlar comportamientos
de aliados y adversarios; estas fueron algunas de las razones que
determinaron que la penalidad que aguardaba a soluciones" am-
biguas era volver a los mismos problemas que se quiso eliminar
con la implantacin del BA. Claro, en este contexto politicas no
ambiguas son polticas congruentemente capItalistas, en el doble
sentido de adecuarse suficientemente a la lgica de acumulacin
y reproduccin de estos capitalismos y de apoyarse, imbricndose
profundamente, en las capas ms dinmicas -y por
rstiCas del capItalismo del que nace el BA- ms concentradas y
transnacionalizadas de la g:raI1burguesa.,
Los paternalistas (y los nacionalistas) son en varios sentidos
ms "antiizquierdistas'; que la gran burguesa y sus tcnicos. Pero
sus afirmaciones de que quieren superar tanto el "comunismo ma-
terialista" como el "capitalismo aptrida", al tiempo quena los
u:,/udan demasiado con una gran burguesa de la que, les guste o-
lIO, dependen, no les evitan producir en los hechos una versi6n
desleda, y, realmente, ineficiente, de poltica econmica y social
Un detallado estudio de esta dinmica y sus dificultades en el caso
argentino es Adolfo Canitrot, "La experiencia populista de redistribucin
de ingresos", Dcsanollo Econmico, n'l 59, octubre-diciembre 1975, pp. 331-
:.\52; all pueden encontrarse referencias a la abundante literatura que se
ha generado sobre este tema. Sobre la problemtica ms sociolgica- y de
largo plazo lgada a este tema, Guillermo O'Donnell, "Estado y alianzas .. .",
op. cit.
capitalista.. Claro est, quedan tambin las afirmaciones sobre el
"contenido' espiritual" del desarrollo, que el capital transnacional
ser bienvenido siempre que coincida con las "polticas y priori-
dades nacionales", que la propiedad privada es "sagrada" pero
debe usarse en "funcin social", y que en definitiva todo debe ir
hacia una "justa retribucin" del capital y el trabajo *. Pero, en
trminos de sus polticas, lo que realmente producen son retazos de
las medidas que aplican -mejor y con ms apoyo- los liberales.
A esto se agrega una concepcin del papel del aparato estatal que
combina intenciones de controlar el "lucro excesivo" y los llegos-
mas" sectoriales -testimonio de su imposibilidad de aceptar la
lgica de acumulacin capitalista-, con un "sentido nacional"
demasiado estrecho para no preocupar al gran capital. El discurso
sobre el contenido espiritual del desarrollo y los cuidadosos. inven-
tarios de quienes sern sus beneficiarios ltimos luego que la era
de "sacrificios" haya terminado, son escuchados por la gran bur-
guesa en ratificacin de sus recelos, sin que la nacin a la que
apelan les escuche ms all de corto tiempo y luego empIece a
actuar segn su percepcin de realidades mucho ms tangbles.
Paternalistas y nacionalistas slo pueden -en ciertas condlcones
que el caso argentino durante la presIdenca de Levingston nos
permitir examinar- mponer desde el aparato estatal sus ambi-
gedades sobre la economa, al precio prrico de naufragar con el
BA. Pero para sobrevivIr enquistados en un BA, su poltica econ-
mica slo puede ser dejar que la hagan los liberales. Para paterna-
listas y naclonalstas puede quedar espacio no InsignIficante en el
sistema instituconal del estado: ciertas empresas pblicas, gobier-
nos provinciales, embajadas y los mil vericuetos que ofrecen las
cristalizaciones institucionales de un estado que a lo largo del
* En el momento que los paternalistas dejaban el control de la eco-
noma a los liberales y sin poder todava entrever el comienzo del "tiempo
social", los primeros no dejaron de manifestar -para evidente preocupacin
de sus aliados--- su ideologa apuntada a un estado tutelar equilibrante de
las clases. Cf. los discursos de Ongana y Borda ya citados y "El objetivo
final, en materia eC(lnmica y social, s sobr todo promover el benestar
popular. Si de este ordenamiento que hemos emprendido, de esta moderni-
zacin de la economa nacional, resulta como sin duda resultar, una mayor
riqueza, ella ha de revertir sobre todo en beneficio de sus clases ms nece-
sitadas. Sin este objetivo final, la poltica econmica emprendida, que im-
porta sin duda algunos sacrificios, carecera de sustento moral y no res-
ponderaa la filosofa cristiana de la Revolucin". (Borda en La Razn,
16 de marzo de 1967, p. 1.) Por supuesto, los liberales, la gran prensa y
las organizaciones de la gran burguesa mantuvieron un conspicuo silencio
sobre estos temas.
130
GUILLERMO Q'DONNELL PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 131
tiempo ha navegado tantas aguas. Pero los nudos decisorios de la
acumulacin de capital -de la "poltica de ingresos", de las pol-
ticas monetarias y crediticias, de las vinculaciones con el sistema
capitalista mundial-, son controlados por los liberales y por lo
que ellos contribuyen como ligazn orgnica con el gran capital
local y transnaciona1. Lo otro, lo que queda en manos de paterna-
listas y nacionalistas, es un tributo que aqullos deben pagar a una
relacin de fuerzas interiorizada en el aparato estatal, sobre todo
a travs del peso que sus aliados tienen en las instituciones espe-
cializadas en la coaccin, sin la cual tampoco habra BA. Por eso
el perodo de Salimei era "demasiado" paternalista. Pero, por otra
parte, despus del ingreso de Krieger Vasena qued pendiente el
interrogante derivado de una presidencia que pareca tener real
sustento militar y que, aunque dejaba hacer a los "tcnicos" y
ocasionalmente vetaba, mantuvo tozudamente (y, para peor, osten-
siblemente) la intencin de recuperar pleno control del aparato
del BA. Esta ilusin tuvo importantes consecuencias, en tanto ali-
ment conflictos internos al BA y, ms sutilmente, porque impidi
despejar la duda que pendia sobre la viabilidad a largo plazo de
ese BA y de sus xitos econmicos iniciales.
2) La gran derrota sindical
Vimos que, de iniciales ilusiones, los sindicatos se vieron
hacia la oposicin. Hacia fin de ao las crticas de la
CGT recalcaban la situacin creada por los despidos en la admi-
nistracin pblica y las negativas consecuencias sobre el salario
que tenan las politicas estatales y la continuacin de la inflacin *.
* Cf. declaraciones de la CGT en La Nacin, 9 de diciembre de 1966,
pp. 1-14, que luego de criticar a los "monopolios internacionales" y el nivel
del costo de vida, la desocupacin y el salario real, acusa a "minoras libre-
cambistas ... [que] introducen la divisin entre los argentinos, excitan a
los ncleos sociales unos contra otros, ocultan 10 que nos une y exaltan
intereses contrapuestos", aunque, como ya he sealado, agregaba su "inten-
cin de dialogar" con gobierno y empresarios. Cf. tambin CGT, La Nacin,
29 de diciembre de 1966, p. 9. Las 62 de Pie (Alonso), excluidas de la con-
duccin de la CGT, y los sindicatos de trabajadores estatales reunidos en
una "Comisin Coordinadora de Gremios Estatales" -vctimas directas' de
la "racionalizacin" y antagonizados por los intentos de "privatizar" algunas
empresas pblicas, adoptaron un lenguaje ms combativo; c.f. declaraciones
en Crnica, 30 de noviembre de 1966, p. 17, y 28 de febrero de 1967, p. 15.
En febrero de 1967 la CGT se lanz a un curso de accin que ha-
bra de precipitar la derrota sindical que ya estaba en el aire.
Con altisonantes declaraciones que sin embargo concluan en
mandas tan moderadas cOmo la de un inespecificado cambio de
poltica econmica -salvo en el aumento des'a1ados y en el logro
de "participacin" en las decisiones gubernamentales-
de insinuar que estaba pronta a negociar,la eG.!
miento de un "Plan de accin" 6. Este se paros na-
cionaJes, con un escalonamiento de "campafa.sge
y "movilizaciones", pasibles de coronar en ocupaciones de fbrica
similares a las de 1964. Este era el estilo vigente durante el preto-
rianismo, que haba servido para colocar a los sindicatos ms
fuertes en situacin de hacer atender sus demandas econmicas
y corporativas. Esto haba sido efectivo -y ms tarde volveria a
serlo-- sobre gobiernos dbiles y jaqueados por la posibilidad de
un golpe basado en su incapacidad para controlar el "desorden"
y las implicaciones subversivas que parecan contener huelgas,
manifestaciones y ocupaciones de fbricas. Esta fue la constante
tctica del sindicalismo, en especa1 del sector que a lo largo del
periodo tuvo, con las alternativas que examinaremos, el control de
los principales sindicatos: ..eJ. Nacido en un medio en
el que todos los contendientes usaban de amenazas para el logro
de las que no dejaban de ser modestas metas de corto plazo, us
a su manera el mismo mtodo: presionar, incluso mediante la
amenaza de disrupciones como las que implicaba el Plan de Accin
de 1967, pero movindose dentro de estrictos limites en sus de-
mandas en cuanto a no ir ms all de los parmetros capitalistas
del sistema del que era parte. La meta era fortalecer sus propias
organizaciones y penetrar el aparato estatal para influir las posi-
ciQ.!les11l s determinantes de la poltica econmica y social, basado
en una pragmtica estrategia de alianzas con otras fuerzas soca-
les ---:-sin excluir a la gran burguesa, en cuyas ramas tendan a
insertados los sindicatos del vandorismo- 7. Este
lismo estaba habituado a presionar, a veces con violencia, para
negociar pragmticamente, y a producir condenas altisonantes
contra polticas econmicas, pero rodendolas con una vaga ver-
sin de capitalismo Hnacionalista" en el que se cOn
"justicia" el capital y el trabajo, Combativo en sus tcticas y
mente reformista en ,sus metas, arriesgaba encontrarse ante dos
alas que reconciliaran ms lgicamente medios v metas: una que
negara a cuestionamientos anticapitalistas y otr; que buscara una
va de influencia subordinndose a una tctica estrictamente ne-
132
GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALI8TAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 133
gociadora. Ambas posibilidades, insinuadas en el perodo anterior,
habran de eclosionar despus que la CGT se lanz, en el verano
de 1967, a un enfrentamiento con un gobierno que, si bien a fines
de 1966 habia aparecido jaqueado y sujeto a la posibilidad de un
golpe, poda y quera imponerle una fuerza que el Estado preto-
riano llunca pudo tener.
al anuncio del Plan de Accin fue severa. Acu-
sada la CGT de incurrir en "tcnicas subversivas" 8, se reuni el
Consejo Nacional de Seguridad (CONASE), que advirti que la
decisin de la CGT "afecta a la seguridad nacional al pretender
subvertir el orden interno y amenazar la paz social" y estaba
influida por "grupos comunistas", por 10 que las instituciones
y militares, 'interrumpida toda clase de dilogo", se
aprestaban {1. "iniciar la adopcin de las medidas propuestas con
el escalonamiento y orden de prioridad previstos" 9. Al mismo
tiempo se congelaron los fondos de varios sindicatos, y se anunci
que todo trabajador estatal que adhiriera a los paros sera des-
pedido sin indemnizacin 10. Tambin se advirti a los sindicatos
que la persistencia en su actitud llevara a la cancelacin o retiro
de su personera gremial 11 -lo cual implicaba, entre otras cosas,
la remocin de sus dirigentes y la privacin del principal recurso
econmico de los sindicatos, los fondos provenientes de las reten-
ciones que los empleadores deban efectuar sobre el salario de los
trabaj adores.
El Plan de Accin ya estaba lanzado y, a pesar de agnicas
dudas y discusiones *'. los dirigentes sindicales decidieron mantener
los paros de febrero y marzo. En ellos el ausentismo fue bajo y
no hubo movilizaciones callejeras. La CGT haba confundido la
rpida prdida de popularidad del gobierno con disposicin a opo-
nerse activamente a l -por el momento la poblacin no estaba
dispuesta a participar en la agitacin poltica cuya aparente ter-
minacin haba aplaudido en junio de 1966. La CGT haba convo-
" Cf. La Nacin, 26 de febrero de 1967, p. 2, donde se agrega que el
vandorismo quiso cancelar al "Plan de Accin" pero fue superado por la
conjuncin del resto de los agrupamientos sindicales. Confirmado por mis
entrevistas, de las que surge adems la realizacin de angustiadas gestiones
por dirigentes sindicales -no slo vundoristas.-- ante el gobierno, para
obtener trminos que les permitieran una "retirada elegante". No deja de
ser interesante que. enfrentada con el gobierno y cuando las organizaciones
de la gran burguesa reclamaban que ste acentuara la represin, la CGT
declarara "clara y terminantemente que las medidas de lucha correspondien-
tes al Plan de Accin no estn dirigidas al sector empresarial"; La Razn,
28 de febrero de 1967, p. 9.
cado a las asociaciones de la burguesa para "analizar la situa-
cin", pero con la excepcin de la CGE -que inform cautamente
que haba concurrido para "dialogar" y exhortar a la CGT a en-
contrar "soluciones constructivas" 1'2_ el resto se neg tajante-
mente a reunirse con una asociacin que se haba puesto "fuera
de la ley". Antes bien, aprovecharon la ocasin para insistir sobre
un tema sobre el que venian repicando desde el golpe: que la CGT
era una asociacin 'jtotalitaria
n
, ya que era el brazo poltico de
un movimiento poltico de ese carcter --el peronismo-- y que,
por medio del sindicato nico, la agremiacin obligatoria y las
retenciones compulsivas sobre los salarios, era un atentado contra
la "libertad de asociacin", de la que las organizaciones burguesas
eran, por supuesto, un saludable ejemplo 1.7. Por fin, luego de aos
de gobierno demasiado dbiles para imponerse a la CGT, pareca
posible lograr una central aspiracin de la gran burguesa: los
sindicatos podan ser subordinados al aparato estatal y, adems,
podan ser atomizados mediante la imposicin de la "libertad" de
formar varios sindicatos y confederaciones sindicales, de afiliarse
y de contribuir a cualquiera de ellos -sin esto el poder sindical"
dificultara siempre la "paz social" y el prolongado periodo de
acumulacin de capital sin los que no habra "verdaderas solu-
ciones" para la Argentina.
Con un sector popular recalcitrante a su Plan de Accin, ata-
cada por quienes explicitaban sus antagnicos intereses de clase,
y amenazada por un gobierno que contaba con amplio apoyo para
"domesticarla", la CGT se encontr ante el dilem? de continuar
un camino en el que slo encontrara una represin cada vez ms
severa, o someterse a lo que no era menos que una rendicin
incondicional. Mientras tanto se sancionaban nuevas disposiciones
represivas"', se producan masivas cesantas de trabajadores esti.-
tales H y se lanzaban trascendidos periodsticos de que .ser.f inmi-
nente la intervencin o incluso la disolucin de la CGT Asi-
mismo, el gobierno suspendi o retir la personera gremial de los
sindicatos de trabajadores textiles, azucareros, qumicos,
lrgicos y de telfonos. Si a estas sanciones se agregan las inter-
venciones que se haban dispuesto en 1966 contra otros sindicatos
(portuarios, prensa, tabaco, pescado, forestales, vendedores de dEl-
* En especial la "ley de defensa civil", ll9 17.192 del 4 de marzo de
1967, que "para satisfacer los fines de seguridad nacional" .pennita al go-
bierno poner bajo jurisdiccin militar a civiles -incluso por supuesto hueL
guistas-, que quedaban entonces sujetos a la disciplina y penalidades del
fuero militar por desobediencia o desercin (del lugar de trabajo).
134
GUILLERMO 'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 135
rios, radiotelegrafistas y prensa, as como varios estatales) 1", los
sindicatos sancionados tenan unos 930<000 afiliados y compren-
dan aproximadamente un 45 % de los obreros y empleados sindi-
calizados en la Argentina *, y a muy buena parte de los sindicatos
ms ricos, ms grandes y de mayor peso en la conduccin de la
CGT. Las sanciones privaban a los dirigentes sindicales del manejo
de sus organizaciones; adems, la suspensin de la recepcin de
los fondos retenidos por las empresas implicaba, junto con la evi-
dente disposicin gubernamental de aplicar sanciones contra diri-
gentes Hdscolos", que cualquier accin tendra que haber seguido
por canales clandestinos y sin contar con los recursos institucio-
nales de los sindicatos. Muy pocos de sus dirigentes estaban dis-
puestos a esto ni a la radicalizacin a que seguramente hubiera
conducido. As fue como el secretario de la CGT suspendi las
medidas subsiguientes del Plan de Accin y cit a la mxima auto-
ridad del organismo, el Comit Central Confederal, "par
un profundo anlisis del problema" 17. Nuevas sanciones a emplea-
dos pblicos, incluso a ms de 100.000 trabajadores ferroviarios
que, como las anteriores, eran una bienvenida ocasin para la
"racionalizacin -administrativa", llevaron a una pronta reunin
de aquel comit. En l, y a pesar de la oposicin de algunos de los
sindicatos sancionados y de los grficos -que no tardaran en
desempear un importante papel contestatario-, y con la abs-
tencin de la mayor parte de los vandoristas, fueron levantados
los paros anunciados para el 21 y 22 de marzo y las restantes
medidas del Plan de Accin '"o La derrota de la CGT era completa,
no slo por la rendicin incondicional que estas decisiones entra-
aba. Lo era tambin por las agrias acusaciones entre quienes se
quejaban de haber sido irresponsablemente llevados a una tctica
perdedora (reproche extensivo a Pern, quien vena ordenando
actitudes "combativas" lU) y los que acusaban de traicin a quienes
habian apoyado tibiamente el Plan de Accin. Las divisiones in-
ternas tambin explotaban debido al "slvese quien .pueda" al que
se lanz buena parte de los sindicatos sancionados para obtener
* Calculado en base a los datos de afiliacin sindical para 1963 en
DIL, Nucleamientos ..., op. dt. Este elculo debe eonsiderarse una gruesa
aproximacin, ya que tanto los datos gubernamentales como los sindicales
de afiliacin gremial son poco confiables, cf. Juan Carlos Torre, "La tasa
de sindiealizacin en la Argentina", Desarrollo Econmico, D.Q 48, eneto-
marzo 1973. De lo que no puede caber duda es que estas sanciones desca-
bezaron a la CGT al alcanzar a casi todos los sindicatos capaces de rnov-ilizar
importantes recursos.
su "regularizacin" y por la crecida influencia de los que haban
adoptado las actitudes ms tibias y por eso mismo haban sido
eximidos de las sanciones ya mencionadas. Con escaso apoyo de
su base, sin nimos para volver a lanzarse a huelgas, atomizados
internamente y gestionando ante el gobierno --de manera que no
contribuyeron a aumentar su prestigio-, su supervivencia al fren-
te de sus organizaciones, la derrota de estos dirigentes sindicales
era tambin la del conjunto del sector popular -y muy en espe-
cial, de su centro de gravedad, la clase obrera-, que quedaba
sin capacidad organizada de oposicin ant.e el EA y los que, ahora
era claro, eran sus aliados y vencedores. La derrota de
la CGT y los sindicatos arrastraba a sus representados y pareca
abrir camino para la ofensiva de la gran burguesa implicada por
las polticas que mientras tanto elaboraba el nuevo equipo econ-
mico.
Para Ongana y su corriente era un grande y muy necesario
triunfo. Se haba demostrado, primero, que el sector popular no
estaba dispuesto a acompaar las tcticas de los dirigentes sin"
. dicales y, segundo y sobre todo, que ahora haba una
en disposicin y capaCidad de imponer orden. Luego de las ncer-
tidumbres de fin de ao esto lo congraci con la gran burguesa
que, por otra parte, ahora tena a Krieger Vasena y su equino en
la conduccin econmica. Esta victoria terminaba por hacer
con unos ocho meses de retraso, quin haba ganado y quin haba
perdido con la implantacin del BA. Con esto y con el nombra-
miento del nuevo equipo econmico, los paternalistas haban he-
cho suficientes mritos para conservar --sus posicioncpei'"o,'"iSor ls'
mismas razones, haban cortado sus puentes con el sector
Un requisito para la normalizacin -la imposicin del "orden" y
la verosimilitud de la capacidad y voluntad de mantenerlo en el
futuro--, acababa de dar un importante paso para ser satisfecho.
Las consecuencias de que esto terminara de alienar al sector po-
pular de los paternalistas y dejara a stos en manos de la gran
burguesa slo se haran evidentes ms tarde.
Pero, tambn, pronto se manifestaran las divergencias entre
paternalistas y liberles -sobre las que deberemos volver varias
veces- acerca de la "cuestin sindical". A lo largo de 1967 el
secretario de Trabajo y el mismo Ongana hicieron saber varias
veces que estaba Ha estudio" la ,Ley de
al tempo que enviaban auditoras sobre uno de los arcanos de los
sindicatos -su manejo de fondos- y se anunciaba que en el fu-
turo la eleccin de sus dirigentes se hara con padrones depnra-
136
GUILLERMO 'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 137
dos, sobre la base del voto directo y secreto de sus afiliados 2(J.
Pero por parte de Ongana y su corriente esto apuntaba a un sin-
dicalismo "autnticamente representativo" que se insertara, en
cumplimiento de sus "funciones especficas" y previa despoliti-
zacin, en el comprensivo sistema corporativo al que apuntaban.
Esto implicaba un sindicalismo unificado, aunque bajo la conduc-
cin de dirigentes "apolticos" y respetuosos de la especificidad
de la contribucin del trabajo a la integracin de la sociedad *.
Ya he sealado que esto era muy diferente de 10 que quera la gran
burguesa. Si una de las dimensiones definitorias del corporativis-
mo es la conquista y estricto control de los sindicatos por parte
del aparato estatal
21
, los liberales no lo eran menos que los
nalistas, aunque, en contraste con stos, queran que ese- control
se ejerciera sobre un sindicalismo atomizado. En medio de los
xitos-de la gestin de Krieger Vasena estas disidencias volveran
a asumir importancia; en 1967 -ao al que me limito en esta
seccin- apareci la "Nueva Corriente de Opinin", formada
por sindicatos "dialoguistas" o "participacionistas". Ellos volvie-
ron a hablar de la "Revolucin Argentina" y postularon un re-
chazo de toda politizacin que les abrira paso a la "participacin"
segn las pautas definidas por los paternalistas **. Pelegos perci-
bidos como tales, poco podian ofrecer, aparte de algunas ventajas
para sus propios gremios***, al conjunto de los sindicatos y de la
* La sinceridad de los paternalistas en sus aspiraciones de lograr un
"justo equilibrio" social slo era comparable a su escaso tino. El ministro
Borda (La Razn, 16 de marzo de 1967, p. 1), hablando del Plan de Accin
se sinti obligado a declarar: "En este episodio el gobierno ha puesto de
relieve una decisin firme de mantener el principio de autoridad. No asume
postura de triunfador ni es su propsito hacer sentir sobre ningn sector
el peso de su eondicin de taL Insiste, simplemente, en cumplir sus planes
polticos o econmicos, sin admitir presiones, por medio de las cuales un
sector social, cualquiera que sea, pretenda dificultar la adopcin de medidas
que el bien comn exige." En el mismo acto en que los paternalistas ganaban
una gran victoria de clase para la burguesa, tras los ditirambos sobre el
"orden" y el "principio de autoridad" pretendan negarla. La gran prensa
no ocult su disgusto por estas actitudes; como lo expresara el Econornic
5'ur-vey (2 de marzo de 1967, p. 3), las mismas "constituyen un sntoma
inequvoco del deseo de renovar el contacto con los dirigentes gremiales, que
puede echarlo todo por tierra, No se advierte ahora por qu hay que renovar
dilogo ni monlogo alguno con eSOS dirigentes."
** Los primeros sindicatos alineados en esta corriente fueron los de
la construccin, electricidad (Luz y Fuerza), petroleros, vitivincolas y parte
de los ferroviarios (Fraternidad); cL La Nacin, 29 de mayo de 1967, p. G.
*** Especialmente en tenninos de ventajas derivadas de ingresos no
dircetamentc monetarios; sobre todo, el sindicato de la construccin, cuyos
clase en trminos de beneficios aportados por su "participacin";
la poltica econmica de los liberales y su acatamiento por los pa-
ternalistas no dejaba campo para ms. A pesar de su incongruen-
cia con el sonsonete de la "autntica representatividad", los pa-
ternalistas crean haber encontrado en estos dirigentes a quienes
debian reunificar la CGT y, desde all, concretar la "participacin
orgnica y tcnica de los trabajadores" *. Pero corno 10 acotaba
con &atisiaccin La Nacin, la CGT era entonces una "entidad
fantasmal", alrededor de la cual giraban sindicatos participacio-
nistas -cuyo oportunsmo no llegaba a confonnar una tctica
congruente--; vandoristas -lamindose las heridas de la derro-
ta, ofreciendo "dialogar" y haciendo "buena letra" para obtener
el levantamiento de sanciones, pero conscientes del abrazo mor-
tal que se les ofreca con la 'participacin" **-; sindicatos inter-
venidos -cuyas autoridades, caducadas legalmente pero insisten-
tes en su derecho a seguir siendo miembros de los cuerpos direc-
tivos de la CGT, no facilitaban ni el colaboracionismo de los pri-
meros ni las negociaciones ms acotadas a las que estaban dis-
puestos los segundos***- Yt finalmente, algunas agrupaciones
que comenzaban a tener eco en su propuesta de luchas orentadas
trabajadores -adems de beneficiarse del aumento de ocupacin generado
por el auge de esta actividad durante 1968-1970- fueron premiados por el
liderazgo de sus dirigentes en la corriente participacionista COn mejoras en
su rgimen de trabajo y con la creacin de un fondo de desempleo.
* Los intentos conciliadores del vandorismo y de 10 que quedaba de
las 62 de Pie tropezaron con la cerrada negativa de los paternalistas a
entenderse con ellos, en la errnea creencia que con ello apresuraban el
control de la CGT por los participacionistas. Cf. La Nacin, 10 de julio de
1967, p. 6, Y 28 de agosto de 1967, p. 6, confirmado por mis entrevistas.
En mayo de 1967 renunciaron las autoridades de la CGT y designaron una
"Comisin delegada" con predominio vandorista encargada de convOcar un
Congreso 'General de la CGT -lo que recin en 1968, con conse-
cuencias de las que nos ocuparemos ms adelante. Entre otras cosas, las
tradicionales celebraciones del 1\l de mayo y del 17 de octubre pasaron prc-
ticamente inadvertidas y hacia fines de ao la gran prensa (cf. por ejemplo
La Nacin, 26 de diciembre de 1967, p 6). comentaba triunfalmente la virtual
hibernacin de la CGT.
** Esta pretensin de negociar, pero poniendo ante el gobierno distan-
cias que no preocupaba guardar a los participaciol1istas, continu separando
a los vandoristas de stos y alimentando la decisin de Ongana de marginar
a la CGT hasta que no fuera controlada por los participacionistas.
*** Cf. por ejemplo, la negativa del ministro de Bienestar Social a reci-
bir una delegacin de la CGT porque ella inclua a dirigentes de sindicatos
intervenidos (cuyos mandatos se consideraban en consecuencia legalmente
caducados), en La Nacin, 19 de abril de 1967, p. 4.
138
GUILLERMO Q'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 139
por metas anticapitalistas. En medio de esta atomizacin no eran
los participacionistas quienes podian lograr la unificacin de la
CGT por medios que no fueron groseramente incongruentes con la
"autntca representatividad" que se pretenda de los sectores de
la "comunidad organizada". Veremos que el sindicalismo partid-
pacionista poda tener otras consecuencias, pero no la de "ensam-
blar al Estado con los trabajadores organizados"; su impotencia
y la de los paternalistas para ello, si bien en un primer momento
alivi los agravios de la burguesa por haber dejado pasar
una dorada oportunidad para atomizar al sector popular, impidi
advertir que incubaba metas y modalidades de lucha ms radica-
les que los que la ltimamente moderada y negociadora CGT ha-
bia desarrollado.
3) El progTamade normalizacin
No bien desgnado Krieger Vasena viaj a los Estados Unidos.
Poco despus el Comit Interamericano para la Alianza para el
Progreso (CIAP) comunc su aprobacin de los planes --que no
eran todava pblicamente conocidos en la Argentina- expues-
tos por aqul :<2. La atencin estaba entonces acaparada por el en-
frentamiento con la CGT, durante el cual hubo pocas noticias so-
bre las actividades del nuevo equipo econmico. Pero muy poco
despus de la rendicin de la CGT, Krieger Vasena tom la pala-
bra. En un discurso pronunciado el 13 de marzo de 1967 anunci
que se haba adoptado un conjunto de medidas de gran trascen-
dencia. Ellas consistieron de: a) una devaluacin de casi 40 ro
del valor del peso, llevndolo a $ 350 por dlar; b) la "compen-
sacin" de esa devaluacin mediante un impuesto a los tenedores
de divisas Y retenciones a los precios de exportaciones de produc-
tos agropecuarios, que implicaba que el valor del dlar para unos
y otros continuaba a su precio anteror de $ 245; e) la dsminu-
cin de gravmenes para la importacin; d) la liberalizacin"
del mercado de cambios; y e) el anuncio de diversas medidas
orientadas al "saneamiento" del gasto pblico. Tanto o ms im-
portante que las medidas fue el tono del discurso en el que fueron
anunciadas: ellas eran las primeras decisiones de una accin des-
tinada a reducir la inflacin, rpidamente pero sin efectos recesi-
YC"':, al tiempo que, mediante "la activa promocin de la competen-
cia" y de la Heficiencia", as como de las "inversiones forneas"
se sentaran las bases de un desarrollo COn estabilidad 2:',. En r-
pida sucesin se adoptaron otras medidas: f) la suspensin de las
convenciones colectivas de trabajo y el otorgamiento a los traba-
jadores del sector privado (poco despus se decidi lo mismo pa-
ra los estatales) de un aumento promedio del 15 jo, que deba
mantenerse congelado por casi dos aos, hasta diciembre de
1968
24
; g) la terminacin del rgimen de prrroga automtica y
congelacin de los arrendamientos rurales 25; h) la celebracin de
un "acuerdo voluntario de precios" con 85 "empresas industriales
lderes", por el que se comprometan a congelar sus precios por
seis meses y a su vez se hacan acreedores de ventajas especiales
para el acceso al crdito bancario y a las compras estatales 26; i)
la desgravacin impositiva para la compra de maquinaria agraria
e ndustrial"; j) el revalo contable e impositivo de hs empre-
sas 28; k) la desgravacin impositiva del 50 ro de las inversiones
en vivienda 29; Y 1) el establecimiento de lneas especiales de cr-
dito para la financiacin del consumo y reparaciones de vivien-
das 30. Otras medidas tuvieron menos impacto directo pero sirvie-
ron como demostraci6n al capital transnacional que se estaba dis-
puesto a actuar ortodoxamente *.
Estas medidas fueron recibidas con beneplcito por la gran
burguesa y sus organizaciones, que concertaron una polifona
de expresiones de apoyo**. Esto se sumaba a similares mensajes
* Especialmente la ley de hidrocarburos, n<;> 17.318 del 24 de junio de
1967 y la pronta terminacin, a plena satisfaccin de la contraparte, de los
diferendos con empresas petroleras originados durante el gobierno radical;
cf. La Nacin, 7 de abril de 1967, p. 1-
** De la- UIA, cf. La Nacin, 15 de marzo de 1967, p. 1 (aunque no
pudo dejar de protestar por la reduccin de los gravmenes a la importa-
cin); 7 de abril de 1974, p. 1, Y 2 de setiembre de 1967. De la CAe c.
ibid., 15 de marzo de 1967, p. 1; 23 de marzo de 1967, p. 7, Y 3 de mayo de
1967, p. 16 (telegrama a Krieger Vasena felicitndolo por el "apoyo externo"
logrado) e ibid., 2 de agosto de 1967, p. 1. De ACIEL, 18 de marzo de
1967, p. 3 (aunque pidiendo apretar an ms clavijas en materia de dficit
fiscal y de "poltica laboral"), y 6 de marzo de 1967. De la Bolsa de Comercio
de Buenos Aires, ibid., 20 de abril de 1967, p. 6, De la gran prensa cf.
entre otros editoriales de La Nacin, 16 de marzo, p. 6, 1967; 2 de mayo,
p. 6, Y 15 de julio, p. 6, 1967, Y Economic SUT1JCY, marzo y abril 1967, Incluso
la CGE y su afiliada, la CGI, a pesar de que no se sumaron a este e n t u ~
siasmo, adoptaron una actitud muy cauta, limitndose a expresar "preocu-
pacin" por e) aumento de costos que suponan traera aparejada la deva-
luacin y a criticar la "inexplicable falta de consulta" (con ellos) previa a
la adopcin de estas medidas; cf. La Nacin, 18 de marzo de 1967, p. 3.
En cuanto a las organizaciones de la burguesa pampeana (SRA y CARBAP,
140 GUILLERMO 'DONNELL
LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONI\IICA 141
desde el exterior; inmediatamente despus del discurso del 13 de
marzo los cables informaban de la confianza que haban desper-
tado en Europa y Estados Unidos las medidas adoptadas 31, con-
firmada porque ya en marzo se anunciaba que el FMI haba acor-
dado a la Argentina un stand by de 125 millones de dlares 32; en
los meses subsiguientes esta aprobacin sera ratificada por nue-
vos crditos de un consorcio de bancos europeos (100 millones),
de bancos estadounidenses (la misma cantidad) y de la Tesorera
del gobierno de los Estados Unidos (75 mllones)". Por si fuera
poco, el Departamento de Estado de ese pas -que haba desa-
probado pblicamente el golpe de 1966.,- hacia saber su apoyo a
este programa, que "habia modificado la poltica [estadounidense]
en cuanto a la concesin de ayuda a la Argentina" 34:.
Qu estaba ocurriendo para despertar estas respuestas? Era
el comienzo de la ofensiva de la gran burguesa, basada en la de-
rrota del sindicalismo y en el control del aparato econmico del
Estado por un equipo que notoriamente se propona nevar a cabo,
y comenzaba a hacerlo con precisin y ejecutvidad, las tareas de
normalizacin de este capitalismo. La principal meta de corto plazo
era erradicar la inflacin y lograr una desahogada posicin de ba-
lanza de pagos; sobre esta base, y con el refuerzo de las medidas
de induccin de la inversin interna y externa, junto con el clima
de confianza que todo ello generara, no se tardaria en retomar
un crecimiento estable 3\ Hasta Krieger Vasena los "planes de
estabilizacin" convenidos con el Fondo haban partido de atri-
buir la causa principal de la inflacin y los dficit en las cuentas
externas del pas a un exceso de demanda. La receta era recesio-
narla, por va tanto del impacto en el consumo interno de la ele-
vacin de precios resultante de las devaluaciones, como de las
restricciones de emisin monetaria, de crditos y de erogaciones
estatales que seb:rua de ese diagnstico. Estos intentos lograron
mejorar transitoriamente la situacin de balanza de pagos (por
medio -aunque no fuera este el mecanismo previsto-, de la
duccin del nivel de actividad econmica interna, que disminua
la demanda de importaciones y aumentaba los excedentes exporta-
esp.) expresaron su oposicin n. las retenciones de manera extraordinaria-
mente tibia, al tiempo que apoyaban con entusiasmo el resto de las medidas
yj en especial, algo que les tan directamente como la ley sobre
arrendamientos rurales (c. 701d., 4 de mayo de 1967, p. 18). Respecto de
todas las organizaciones mencionadas, c. tambin, las respectvas
al periodo que estamos analizando.
bks) ; p8ro debido al encarecimiento de aqullas y del precio in-
de Ctos que traa aparejada la devaluacin, y a la elevacin
de la tasa de inters a que llevaba la restriccin crediticia y mo-
netaria, alimentaron la inflacin que supuestamente iban a eli-
rni nar ;;1;.
La gran novedacl de la politica inaugurada en marzo de 1967
fue que parti de la base que las principales causas de la inpacin
deban hallarse por el lado de los costos y de factores psicolgicos
de aj uste de las decisiones microeconmicas a la prediccin de una
elevada tasa de inflacin 37. La solucin, por 10 tanto, no estribaba
en el manejo restrictivo de variables monetarias sino en estabi-
lizar los costos de factores y hacerlos tender relativamente a la
baja en el mediano plazo. Si, adems de lograr este xito objetivo,
se lograba que fuera percibido como tal por los agentes econmi-
cos -quienes entonces ajustaran sus comportamientos a una pre-
diccin de baja inflacin-, entonces la. estabilidad. estara log.ra-
da. Este diagnstico permite comprender el ataque simultneo a
diversos precios: a) el de los salarios, compulsivamente congela-
dos por casi dos aos; b) el de los productos industriales, que
quedaban controlados a nivel mayorista mediante el "acuerdo vO-
luntario de preCios" al que fueron adhiriendo otras empresas. in-
dustriales; c) eIdel precio interno de los principales eXPOrtables
(alimentos), cuyo valor de exportacin en pesos se mantuvo es-
table gracias a la mencionada retenCin ;d)hig di;L<il.liiiiifos
iniciales, el de las tarifas de servicios pblicos
hecho posible por la masa de recursos que generaba pa:r;,:.l,elapa-
rato estatal aquella retencin *; y e) el delpreeio dl:; .. Js__ giyi.ss.
respecto de las cuales se insisti que la del 13 de marzo sera Hla
ltima devaluacin". Daba alguna credibilidad a esta-aii;riiCi6li
el que su monto exceda significativamente el que hubiera sido
necesario para una real paridad esto, unido a la pre-
* Anuncio de Krieger Vasena del 7 de marzo, ratificado el 11 de
marzo de H)G7, en ocasin de celebrar el "acuerdo de precios"; Ministerio
de Economa y Trabajo, Poltica ccon1nica ...., op. cit., p. 50, donde vale
la pena advertir la puntualizacin de los factores de estabilidad de costos
que contribua el gobierno: la firme paridad cambiaria del peso, la conge-
lacin de salarios (eufemsticamente mencionada como "est definida
mente la poltica d'e salarios"), la "contencin de la emisin monetaria" y
la reduccin del dficit fiscal, as como la importancia que all se adjudica
a "eliminacin de las expectativas inflacionarias" (ibid, p. 50). Veremos
que no todo ocurri como se anunciaba, pero' lo importante por el momento
es sealar el esfuerzO hecho en el sentido de revertir las expectativas infla-
cionarias de los principales aetores econmcos.
142
GUILLERMO O'DONNELL
PA.TERNALISTAS, LIBERALES Y NOH,ivTALlZAClN ECONMICA H3
4) El EA Y la normalizacin
no
estatal;
apoyos
por el ,l.!t"t'SOS fueron ntegramente
Kricger Vasena, su, equipo y
Eran ni "oUi;arcas", ni
Se plantea aqu un problema de exposicin, Prefiero suspen-
der el anlisis de este programa en e1punto a que hemos
-la enunciacin de sus principales 11ledidas en 1967, el primer
ao de su aplicacin. Conviene ahora que, aun a costa de la fluidez
de la exposicin, examinemos algunas caractersticas generales
de los programas de normalizacin econmica durante los BA.
Luego de ello, y con la penmeetiva quo nos dar esa visin ms
amplia, estaremos en mejores condiciones para analizar las espe-
los impactos socioeconmicos .y las luchas
que se tejieron alrededor del programa lanzado en marzo de 19G7.
Las medidas adoptadas por el equipo Krieger Vasena
a 10 que he llamado la "normalizacin" de la economa. En esta
seccin examinaremos este concepto desde un ngulo abarcante
de diversos casos de Estado BA. En el captulo siguiente volve-
remos al caso argentino, para considerar los principales datos y
algunas importantes especificidades del intento de normalizacin
iniciado en marzo de 1967.
En el lapso que signe inmediatamentc_a_su,imvJn.tflcjn, el
EA enfrenta dos problemas fundamentales que se hallan estre-
chamente interrelacionados, Uno de ellos es la imposicin del "or-
den", la qpUcRcin de coercin apu!'!tadaa,suprimir
la amenaza planteada por los procesos previos a la emergencia
ese Estado, Esto se concreta, fundamentalmente, en los inten-
tos de desactivar al sector popular, controlar sus organizaciones
de clase, prohibir sus expresiones en el plano de partidos o movi-
mientos polticos, y cerrar 108 canales de aCceso al gobierno ante-
riormente provistos por un rgimen en el que esos partidos o mo-
vimientos tenan gravitacin. El xito en estos intentos implica
.exdl.l$in. PQHticfl del sector popl}lar, cuya. coutrafz eS la flparien-
cia de "paz social". Esto es, a su vez, requisito para la recupera-
cin de la confianza interna y externa en el futuro de la economa,
expresada en la reversin de las pesimistas expectativas genera-
diccin reduccin de la inflacin, permita pensar que se con-
taba con suficiente margen como para que no fueran necesarias
nuevas devaluaciones formales * en el futuro previsible. Esto era
importante desde el punto de vista de los factores psicolgicos de
la inflacin. Para actores acostumbrados a abruptas devaluacio-
nes, y a sus impactos sobre los precios internos, la creencia de
que no volvetan a ocurrir pareca fundamental para lograr el
deseado ajuste de sus expectativas 3S. Respecto de los salarios, el
propsito anuneiado era mantenerlos al nivel promedio anual de
1966. Como veremos ms adelante, esto no se cumpli respecto
de los jornales industriales y menos an con otros ingresos sala-
riales, sobre todo de diversas categoras de empleados.
El ao 1966 haba registrado un nulo crecimiento del produc-
to, pero este estancamiento se haba producido al nivel ms eleva-
do de actividad registrado hasta entonces, luego del crecimiento
registrado en 1964 y 1965. Por otra parte, en febrero de 1967 la
posicin de balanza de pagos era an ms estrecha que en junio
de 1966. A pesar de ello existia un importante grado de subutili-
zacin de la capacidad productiva'" -tpco de la deseqnilibrada
estructura productiva de estos capitalismos, que suelen encontrar
su techo de expansin en la balanza de pagos bastante antes de
hacerlo en su capacidad instalada 40. Estas situaciones, bajo el
diagnstico de inflacin de demanda, haban sido tratadas con po-
Hticas recesivas an ms restrictivas del crecimiento. Por el con-
trario, una de las originalidades -y aciertos- de la poltica eco-
nmica de 1967 fue que, partiendo de atribuir la causa principal
de la inflacin por el lado de los costos y las expectativas, en lugar
de restringirla, aument la circulacin monetaria y el crdito
bancario.
Otra novedad --que, como las ya mencionadas, examinare-
mos en el prximo captulo- fue el carcter "compensado" de la
devaluacin. Hasta ellonces stas habian implicado un correlativo
aumento de ingresos para el sector agrario-exportador, con la cOn-
siguiente redistribucin en perjuicio del sector urbano, por medio
del aumento de los precios relativos de los productos agropecua-
rios en el mercado interno. En cambio, al establecer una reten-
ci.n equivalente al monto de la devaluacin, en este caso esos in-
* La salvedad implicada pOr el trmino "formales" surge de que a
lo largo de la gestin de este ministro se fueron reduciendo -aunque sin
compensar el alza interna de precios_ las retenciones originariamente esta-
blecidas sobre el valor dlar de las exportaciones pampeanas.
144 GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERAIJES y NORMALIZACIN ECONMICA 145
das por la crisis que la implantacin del EA se propone extirpar.
Pero la importancia de la imposicin de ese orden no es slo
la que deriva de su logro; tambin es fundamental que su con-
tinuidad aparezca verosmilmente garantizada hacia un futuro
bastante prolongado. Para revertir y lograr confian-
za, el EA tiene que parecer capaz garantizando en
el futuro la "paz social" que impone. Esto se conecta con la se-
econmica.
La normalizacin consiste fundamentalmente de: 1) reduc-
cin de las fuertes fluctuaciones que, en el perodo anterior al
EA, ocurran en casi todas las variables econmicas; 2) reversin
de la tendencia negativa alrededor de la cual solan producirse
esas fluctuaciones; 3) modificacin de las expectativas de, al me-
nos, los actores --oligoplicos- dotados de mayor capacidad para
determinarla situacin de la economa, en un sentido congruente
con los cambios de los puntos anteriores; 4) ms en general, ter-
minacin de la economa de saqueo del perodo anterior, como re-
quisito para retomar en el futuro los patrones de crecimiento
"normal" (desigual y transnacionalizante) de estas economas;
de la estructura econmica (y de clases, aunque
no se plantee asi por los ejecutores de la normalzacin). en el
sentido de subordinar aqullas a los patrones de expansin de sus
unidades oligoplicas; y 6) implicado parcialmente' por ,lo ante-
rior, la reconexin de esa estructura econmica con el capital
transnacionalluego de la crisis previa al BA, durante la cual aquel
suspendi sus prstamos e inversiones desde el exterior, y se re-
trajo considerablemente -salvo como participantes del saqueo-
en sus actividades en el mercado local.
Qu e..9 normalizar?, cmo se logra?, cmo se reconoce
cuando se ha logrado?, quin importa que lo reconozca? Comen-
cemos por algunas observaciones generales. La normalidad en es-
tas economas consiste fundamentalmente en que la acumulacin
de capital se realice eu principal y sistemtico beneficio de sus
unidades oligoplicas y ms transnacionalizadas, en condiciones
que les aseguran una tasa alta de acumulacin. Esto implica que
los patrones de expansin de aquellas unidades tienden a subor-
dinar el del resto de la economa en un grado an mayor que en
las economas -ms diversificadas y flexibles- de los pases
centrales. Es precisamente esa supremaca de las unidades oligo-
plicas y transnacionalizadas lo que interrumpe la crisis previa
al BA. Durante ella la acumulacin de las principales unidades
E;:(:Qnmicas, aunque siga siendo a fluctuaciones
que implican incertidumbre agravadas por la "Indisciplina" labo-
ral y por las polticas -desde el punto de vista de aquellos acto-
res- "demaggicas" tpicas de aquellos per(),d,?s. Adems, las
polticas de expansin del consumo popular ocurridas en Chile,
Brasil, Uruguay y Argentina antes de los respectivos EA implican
que, mientras ese impulso no termina chocando contra la balanza
de pagos, el dinamismo de la economa no es pautado tanto por
las principales unidades econmicas como por el -aparato estatal,
por el consumo masivo y por las variadas oportunidades que esto
ofrece a las franjas ms dbiles de la burguesia. Estos booms
previos a la plena eclosin de la crisis de la que emerge el EA son
la anormalidad * de una economa en la que la expansin de las
unidades oligoplicas y transnacionalizadas no juega su habitual
papel de estrecha subordinacin del comportamiento de las res-
tantes unidades. Ms tarde, el crecimiento de la amenaza, la infla-
cln, la fuga de capitales y la extincin de aquellos impulsos di-
nanlizadores provocan dos hechos centrales: por un lado, el dis-
loque de la estructura productiva generado por las estrategias
defensivas adoptadas por las principales unidades econmicas (des-
de la retraccin de inversiones y su lanzamiento a la ms voraz
especulacin financiera, hasta su expulsin o fuga de esos merca-
dos) ; por la otra, que estas estructuras productivas quedan de-
senchufadas del sistema capitalista mundial ....,.......con excepcin, cla-
TO est, de conexiones que canalizan una acelerada extraccin de
capital y las que en algunos casos permiten continuar participan-
do en las rondas del saqueo. En otras palabras, los oJigOpoJios y
el capital transnacional siguen teniendo su lugar estructuralmen-
te determinado por la transnacionalizacin y oligopolizacin de
estas economas. Sin embargo, las crisis precedentes al BA, sin
cancelar ese lugar estructural, tienden a vaciarlo de las unidades
econmicas que, por una parte, desde all lideran el crecimiento
interno y que, por la otra, son la principal bisagra que conecta
a estos mercados con el sistema capitalista mundial. La crisis pre-
via al EA entraa, entonces, un reflujo en el proceso de concen-
tracin y transnacionalizacin del capital, que no llega, sin em-
bargo, a anular las caractersticas estructurales de alta oligopoli-
zacin y transnacionalizacin de estas economas **. La prdida
* Debo esta observacin a Roberto Frenkel.
** Nuevamente, la necesidad de no extender an ms este texto me
fUerza a remitir, al lec-oor interesado en un desarrollo ms completo de
146 GUILLERMO 'DNNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 147
de confianza, las expectativas pesimistas y el miedo ante la ame-
naza desligan del sistema capitalista mundial a estructuras pro-
ductivas para las que no se ha logrado plasmar un modelo alter-
nativo.
M lJ de las polticas antiinflacionarias y de balanza de
pagos, la particular "normalizacin" de estos capitalismos entra-
;'pr lo tanto, dos aspectos fundamentales. Primero, la restitu':'
ci de la supremaca de sus unidades oligoplicas y transnaeio"-
nalizadas *, cuya acumulacin vuelve a gobernar el dinamismo de
la" economa y a subordinar marcadamente la acumulacin de otras
unidades econmicas. Segundo, la reconexin de esta estructura
productiva con el sistema capitalista mundial, en formas que, sin"
dejar de extraer una pesada cuota de dependencia, implican mo-
vimientos de capitales no slo desde sino tambip hacia estas eco-
nomas. Por supuesto, f:llgraqoy la modalidad concreta en que se
producen estos resultados varan de caso a caso, dependiendo
-fundamentalmente-- de caractersticas especficas de la estruc-
tura econmica previa a cada BA, de' la profundidad de la crisis
de que ste surgi y de la coyuntura econmica internacional.
En el perodo siguiente a la implantacin del BA el gran
problema para los ganadores -aparte de la imposicin del "or-
den"- es revertir la situacin de manera que la gran burguesa
vuelva a cumplir su papel normal" en estas economas. Pero esta
meta no es sencilla; su grado de dificultad es funcin directa de
la hondura de la -crisis poltica y econmica que precede a cada
BA. Cuanto mayor ha sido esa crisis -y, por consiguiente, cuan-
to mayor ha sido la amenaza-, mayor el disloque de una econo-
mia que no ha dejado de ser capitalista ni ha podido sustituir
a su franja oligoplica y transnaeionalizada. Mayores han sido
tambin la crisis de balanza de pagos, la desinversin, la infla-
cin y el grado en el que el aparato estatal se ha ido alejando de
su papel de apoyo y promocin de un funcionamiento de la eco-
noma subordinado a esa gran burguesa. Mayor ha sido tambin
el grado en que el capital transnaeional y el gran capital local han
huido de ese mercado, y mayores los resguardos que querrn to-
estas reflexiones, a un trabajo anteriormente pul)Jicado; Guillermo O'Don-
ncH, "Notas para el estudio de la burguesa local", Documento de Trabajo
CEDES N9 12, Buenos Aires, julio 1978.
'* Veremos que esto entraa tambin importantes novedades en el papc1
cumplido por ciertas instituciones y actividades estatales.
mar para reingresar a una sociedad que hace poco ha mostrado
sus explosivas potencialidades. ha sido tambin el grado
y el. tiempo en el que se ha praeticado el saqueo. Mayor ha sido
tambin el papel que ha ido tomando la especulacin financiera,
a la que se lanzan casi todos como la mejor defensa contra los
riesgos cada vez ms impredecibles de una economa tan errtica
e inflacionaria. Claro est, aunque casi todo el que pueda espe-
cula, la parte del len se la llevan las grandes empresas y las en-
tidades financieras que tienen acceso a las oportunidades y a la
informacin necesarias como para hacer de la especulacin finan-
ciera el mbito en el que pasan a lograr sus mayores y menos ries-
gasas ganancias. a ahon-
darse la crisis qe- precede al BA, ms a serIas
finaIlcier3:s can:biarias non
sanctas- para empresas (y tanto ms as, cuanto ms grande
son) industriales o comerciales. Finalmente,Eomo fue evidente en
Chile hacia 1973 y en Argentina hCia 1976, esas actividades
industriales o comerciales pasan a ser, ms que propiamente ta':'
les, la ocasin o el soporte operativo de un capital quc, tratando
de no ser tragado en el saqueo y de optimizar ganancias, seva
transformando en un capital financiero altamente especulativo.
Por aadidura -y a mcdiano plazo, con toda probabilidad, cen
mayor importanca-, el acentuado trasvasamiento de capital ha-
cia los circuitos financieros, engorda velozmente a las compaas
financieras, los bancos y las diversas invenciones institucionales
que -por parte de quienes tienen el complejo de recursos necesa-
rio, en general grandes grupos econmicos-, aparecen en esos
Visto desde esta perspectiva, el saqllco
limite: la metamorfosis de buena parte del capital productivo
en capital financiero. Esto es la faz complementaria -y activo
agente de aceleracin- del disloque de la estructura productiva
que se agudiza paralelamente con la profundidad de la crisis a la
que se llega previamente a cada BA.
Todo esto implica que, cuanto ms honda ha sido la crisis
econmica y poltica previa -cuanto ms se ha planteado como
una crisis de dominacin social o, equivalentemente segn vimos
en el captulo J, cuanto ms profunda, como en los golpes de la
dcada del 70, ha sido la amenaza-, por exitoso que sea el EA
en su otra gran tarea de imponer el "orden", ms empinada y
larga ser la cuesta que tendr que remontar hasta que se haya
logrado algo parecido a un funcionamiento normal -en el sentido
ya especificado- de estas economas.
148 GUILLERMO 'DONNELL
LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 149
Tpicamente, la implantacin del EA ocurre en momentos de
agudas carencias de balanza de pagos. Adems, la inflacin suele
haber a1canzado tasas macro y microeconmicamente inmaneja-
bles. Finalmente, poco o nada queda de impulsos dinamizadores
de la economa que no agudicen uno ti otro, o ambos, de esos pro-
blemas. ;, Cmo afrontar esto, y sobre todo, cmo cambiar expec-
tativas de manera que ya no alimenten el saqueo sino que comien-
cen a orientarse hacia reingreso de capital desde el exterior y ha-
cia actividades e inversiones ms "sanas"? No es esta tarea fcil.
Comencemos por el gran smbolo y resumen de la crisis previa
al BA, la inflacin. La reduccin de. la inflacin a tasas "razo-
nables" y la prediccin de que en el futuro seguir disminuyendo
o al menos se mantendr estable, es condicin necesaria para el
clculo econmico a mediano y largo plazo. Un componente crucial
de la normalizacin es la inflacin controlada". La inflacin es
slo superficialmente un aumento del nivel general de precios; es
en realidad la agregacin de numerosas fluctuaciones en la estruc-
tura de precios relativos. En tales condiciones las ganancias sec-
toriales suelen ser temporarias, ya que generan reacciones de otros
sectores que, mediante sus intentos de recuperar o mejorar sus
posiciones, repiten continuamente un doble efecto: nuevos cam-
bios en la estructura de precios relativos y nuevos empujones en
la tendencia general de la inflacin'.
Mientras tanto se rezagan los precios de sectores que no tie-
nen recursos de poder como para imponer un reajuste favorable;
as ocurre con las capas peor organizadas del sector popular, con
jubilados y rentistas, con regiones enteras y, tambin con el debi-
litado aparato del Estado pretoriano **. Algn otro precio, como
el de las divisas, puede tambin quedar rezagado, pero suele saltar
'" En el caso argentino la inflacin no slo ha sido alta y errtica
en las variaciones de perodo a perodo en su tasa agregada, sino tambin
muy errtica en los cambios a lo largo del tiempo de los precios relativos.
C. las observaciones de Juan C. de Pablo ("Precios relativos ...H, op.' cit.)
sobre el carcter nada "neutral" de la inflacin argentina. Ver asimismo
Wchard Mallan y Juan Sourrouille, Poltica econmica ..., op. cit.
"'* Para datos y anlisis del aparato estatal argentino como uno de los
grandes perdedores de la inflacin en trminos de sus precios relativos, d.
Carlos IHaz Alejandro, Ensayos, .. ; Richard Mallan y Juan Sourrouille, La
poltica econmica_ ..., ops. cits.,. Alieto Guadagni, "Aspectos econmicos del
saneamiento urbano en Argentina", Desarrollo econmico, 52, vol. 1;3, enero-
marzo, 1974, y Osear Oszlak, "Inflacin y poltica fiscal en Argentina: el
impuesto a los rditos en el perodo 1956-1965", Centro de Investigaciones
en Administracin Pblica, Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 1970.
rnediante abruptas devaluaciones, con agudo impacto sobre la es-
tructura general de precios. En otras palabras, Ulla alta, creciente
y fluctuante tasa de inflacin suele resultar de grandes y errticos
cambios en los precios relativos. Adems, en cualquier momento
sera posible encontrar a cualquiera de diversos sectores -incluso
capas del sector popular- como ganador transitorio en la carrera
de sucesivos reajustes de los precios relativos. Si las fluctuaciones
del nivel general de precios obstaculizan el clculo econmico, es-
tas fluctuaciones son an l11s antagnicas con un funcionamiento
normal de estas economas. Esto no slo porque las primeras re-
sultan de la agregacin de las segundas, sino tanlbin porque sue-
len ser ms violentas, al nivel ms directamente relevante para
determinar el desempeo microeconmico de cada uno de los ac-
tores. Esto, entre otras cosas, determina que la tasa de ganancias
baile al comps de los desplazamientos de precios relativos, inclu-
so -y esta es una diferencia sustancial entre la inflacin del Es-
tado pretoriano y del BA- de los salarios. Esto no impide realizar,
en la suma a lo largo del tiempo de esas fluctuaciones, importan-
tes ganancias. No es este el problema. Lo es la incertidumbre que
provoca en lo que se refiere a su quant'mn. Tambin es crucial
problema -como he insistido en las reflexiones del captulo 1 que
estamos retomando- las especiales complicaciones que esto crea
para las grandes organizaciones de la franja superior de estos
capitalismos *.
Afirm que el funcionamiento normal de estas economas es
incompatible con una tasa alta y fluctuante de inflacin. Lo dicho
hace un momento implica precisar un poco ms: es incompatible
con una inflacin cuya tasa agregada resulta de empujones pro-
venientes de -para retomar un lenguaje ms sociolgico- diver-
sas clases y fracciones. En otras palabras, la reproduccin de es-
tos capitalismos no requiere una tasa nula o siquiera baja de in-
flacin; slo que sea bsicamente estable y predecible, y que resul-
te de un tipo de impulso que no afecte Una tasa alta, establ y pre:e
decible de acumulacin de capitaL Esto entraa" qe se "lgreYi , dos
condiciones bsicas: 1) que a tasa de variacin dei preCio del
trabajo no se adelante a la de la tasa de ganancias; eelRA se
logra en un primer momento mediante la congeh'icin de salados
y, ms tarde, mediante aumentos acordados por decisiones guber:e
sujetas a pautas predecibles; y 2) que el precio de
l\'ls an lo es la amen878, en cS]1C'cial el temor acerca de la conti-
nuidad misma de la organizacin capitalista de la sociedad.
150
GUILLERMO Q'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 151
otros factores tambin se congele o acompae, pasivamente la in-
flacin sin consttuirse en un factor de modificacin de la estruc-
traex ante de precios relativos. Este es el caso de los servicios
pblicos y de las divisas, con lo que el gobierno modera los facto-
res autnomos de inflacin sobre los que ejerce algn control di-
recto'. El logro de ambas condiciones tiende no slo a amorti-
guar las tendencias inflacionarias sino tambin a una reduccin
en los factores que pueden impulsarlas autnomamente. Aparte
de variables que, EA o no, son exgenas a estas economas -como
el precio relativo de importaciones y exportaciones-, con el EA
los impulsos inflacionarios quedan fllndall1erltahnente
reducidos a dos campos: 1) la burguesia, especialmente sus frac-
ciones superiores, cuyo poder de mercado se concreta, entre otras
cosas, en su eufemstico "liderazgo de precios"; y 2) ull aparato
estatal que tiende a sujetar sus acciones y omisiones a una H ra_
cionalidad" codificada en relacin a la estructura fuertemente
oligopolizada de estos capitalismos.
Insistimos: la normalizacin no entraa llegar a inflacin
cero ni a lasas consideradas normales en las economas centrales.
Se'trata,es cierto, de reducirla a tasas no explosivas, pero den-
tro de ellas basta con que sea estable y predecible, y que los fac-
tores que la impulsan autnomamente desde estos mercados sean
controlados por la gran burguesa y por un aparato estatal que
sta ha penetrado profundamente. Esta es una inflacin "razona
bIe", que no slo no es incompatible con la reconstitucin y
pliacin de los canales de acumulacin de capital de aqulla; es
tambin un eficaz instrumento para ello. Una tasa anual de, di-
gamos, el SO % puede ser intolerable para la gran burguesa si ha
sido imprevista y si, adems, en parte significativa es impul-
sada por aumentos salariales, o por erogaciones o decisiones es-
tatales que aquella percibe como demaggicas. En cambio, la
ma tasa puede ser perfectamente aceptable -encuadrada dentro
de la peculiar "normalidad" de estos capitalismos- si fue previsi-
ble e impulsada fundamentalmente por la misma burguesa. En
otras palabras, ni econmica ni polticamente es lo mismo la mis-
ma tasa de inflacin si es impulsada por diferentes actores socia-
les. En este plano la exclusin del sector popular se expreEla -ms
.. Salvo en el primer perodo del EA, en el que tanto las tarifas de
servicios pblicos como el valor de las divisas suelen ser aumentados fuer-
temente encima de la tasa de inflacin- para compensar los depri-
midos precos "polticos" vigentes durarJte el estado pretoriano.
all de cuanto ingreso qYI:l.Yt:tno puede coimpulsar la
inflacin. La inflacin, s'us fluctuaciones y los factores que la m-
pulsan estn lejos de sersglo un problema ecnornTc;'So expre-
sin de alianzas, victorias y derrotas entre un cambiante haz de
fuerzas sociales. Por supuesto, esto deja espacio para conflictos
alrededor de qu fracciones de la burguesa y qu actividades es-
tatales seguirn impulsando la inflacin remanente -pero esto
por el momento no nos interesa.
El segun<l() BA es la ba-
lanz" de pagos. En todos los casos previos al BA,aunque con di-
ferente inteTIBidad, diversas medidas nacionalistas o socializantes
dejaron una larga lista de agravios y reclamos econOri1.1eOS'del
capital transnacional -desde ufilidades declaradas que se prohibi
remesar hasta montos indemnizatorios por expropiaciones-, que
ejercen fuerte presin sobre las exanges divisas Q'l1e se iriu
ll
-
gura al BA. Por otro lado, el mantenimiento de algn nivel de
actividad econmica, as como el pago de la deuda externa, exi-
gen disponibilidades de divisas a una economa cuyo crdito in-
ternacional se ha acercado" cero. j, Cmo obterrer, en la urgen-
cia del caso, los prstamos' y moratorias que permitan evitar la
cesacin internacional de pagos y mantener la actividad econ-
mica interna, aunque slo fuese al recesivo nivel impuesto por las
polticas antiinflacionarias? ste es un crucial test para una po-
ltica econmica que apunta tan centralmente a reengarzar estas
economas con el sistema capitalista mundial *. La respuesta a
esta pregunta depende fundamentalmente del capital financiero
transnaciona1. Veremos que esto entraa imponer condiciones a
las polticas internas del EA en beneficio de un alivio de la balan-
za de pagos que se espera sirva, a travs de la restitucin de)l1
'.l.li.bertad" a los .movimientos ... y..
nerosos ajustes de las cuentas que dej pendientes el perodo an-
terior, para que comience a llnormaliirse" la m6d'aH'dacf depen-
diente de insercin de estos capitalismos en el sistema mundial.
Pero lo importante es que tanto por clla.d(;de poHUca.
antiinflacionaria corno por el de la bali\IlZa de pagos, la"mUrreras
de lograr la norrnalizacinestn...
* En muy buena medida porque es la recuperaClOn de la capacidad
internacional de pagos (y de endeudamiento) 10 que ms interesa al capital
financiero transnacional, mxime en una coyuntura, como la actual, en la
que se superponen una crisis econmica internacional y el creciente endeu-
damiento de los pases "en desarrollo"; sobre estos aspectos d ..Roberto
I<'renkel y Guillermo O'Donnel1, "Los programas ...", op. cit.
152 GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 153
un importante CaplrUlO de los criterios de racionalidad de la con-
duccin de una economa capitalista. La normalizacin no se lo-
gra sin recuperar la confianza del capital financiero transnacio-
nal *; los criterios que rigen su aprobacin y, en definitiva, su
confianza, marcan el desfiladero por el que tienen que pasar las
de normalizacin del BA.
En el captulo I argument que el juicio sobre estas econo-
mas que por lejos ms importa es el de sus principales unidades
econmicas. En particular, un programa de normalizacin tiene
escasas posibilidades de xito si no es considerado l'racional" y
"adecuado" por aqullas, y -como acabarnos de ver a travs del
acuciante problema inicial de ]a balanza de pagos- por el capital
financiero transnacional. Es imaginable que hayan polticas que
puedan conducir a la normalizacin, pero bajo el EA, dada la re-
lacin de fuerzas sociales que ste cristaliza, solo es viable el sub-
eonjunto que es aprobado por aquellos actores. Si as no ocurre
ellos se seguirn comportando de maneras fundadas en pesimistas
expectativas, que influirn decisivamente para que se confirmen
esas predicciones. Sostendr ahora que ese subconjunto de pol-
ticas viables es sumamente reducido, que esto se relaciona estre-
chamente con uno de los captulos ms rgida y explcitamente
codificados de la "racionalidad" en una economa capitalista, y
el Iogrode la normalizacin pasa por la hipertrofia interna
del cat)ital financiero y, asimismo, por la consolidacin y expan-
sin de las fracciones oligoplicas :Y' transnacionalizadas de estas
economas.
No hay normalizacin posible sin aplicacin, respetuosa y
reconocida como tal, de lo que los principales actores econmicos
consideran racional y caw'almente eficiente para ello. EA slo
ser el EA conducido,
ortodoxos en la aplcacin de
si no son reconocidos, como
para la normalizacin: que la
TIlOdifiquen
adopten una actitud
cOnvencerse ms ade-
modificar clicha.s
andando y la ortodoxia
* Como veremos, las condiciones Lajo las c\.;aJes el capital industri;:::}
y cOll1etTial t'ansnacJonal decide volver a arriesgar a mediano y largo plazo
en estas economas son an ms rlgul"osas.
tambin. Luego de la crisis que precede al EA, todo lo que puede
obtener de inmediato la entronizaci6n-de--liberaleS--enS-parato
econmico, es esa actitud de expectativa. La gran burguesa y el
capital transnacional cautamente suspenden juicio: recortan el sa-
queo pero todava no arriesgan a mediano y iargo plaz---en una
ecorioma que -gran ahora creen que puede mejorar,
pero cuya probabilidad de hacerlo es todava indetermible.
Qu es ser "ortodoxo:'? Esto es lo que est codific:ado. Dada
una situacin de aguda inflacin y crisis de balanza de pagos,
todo ortodoxo debe: 1) reducir drsticamente el dficit fiscal; 2)
controlar los salarios, ajustndolos. cuant
las tasas de inflacin ya ocurridas; 3) mantener cuidadoso con-
trol de la oferta monetaria y del crdito; 4) eliminar subsidios
al consu:mo masivo; 5) elevar el nivel de
ma, fomentando de hecho la expansin de . las unidades. olgoP91i,
cas y "abriendo" la economa mediante fuertes rebajas de la ;>ro-
leccin efectiva con que cuenta la produccin local 6) ;>ermitir
el "libre" movimiento de capitales desde y hacia sumercado; y
7) evitar abruptas e imprevistas devaluaciones de la moneda-lo-
cal. Estas prescripciones no ;>rovienen de alguna verdad onfl-
glca. Son criteros que a;>lican xplcitamente el capital transna-
donal, la gran burguesa y la "ciencia econmica" contenida en
una compleja red de foros, instituciones, pontfices y divulgado-
res. Adems, basta leer las "recomendaciones" del Fondo Mone-
tario Internacional y conocer los criterios con que func).amentan
sus decisiones sta y otras grandes organizaciones pblicas del
capitalismo mundial, para advertir hasta qu punto sus evalua-
ciones dependen de que crean que se quiere y se puede aplicar ese
cdigo. Por otra parte, el Fondo es el gran dispensador de certi-
ficados de racionalidad de las polticas de normalizacin; como re-
conocido custodio de-esa racionalidad, su
importancia para decisiones de otras instituciones
transnacionales, pblicas y en general,
Las decisiones de esta -institucin no -son tan Importantes por su
monto como porque suelen ser requisito para que otros segmentos
-pblicos y privados- del capital financlero transnaclonal acuer-
den sus crditos o m<,)ratorias. Adems, los compromisos asumi-
dos por los gobiernos para un stand by y el peridico seguimiento
de su cumplimiento por el Fondo son el "certificado de racionali-
dad" de las polticas econmicas y.sociales, que se extiende por ese
gran guardin del cdigo ante la "comunidad internacional de n.e-
154
GUILLERMO 'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 155
gocios" *. Esa certificacin es la que abre la posibilidad de recibir
al menoS prstamos de corto plazo por parte del capital trans-
nacional.
Esto no sera tan decisivo si no fuera por dQS circunstancias,
ya sealadas. Una, que es necesario mejorar rpidamente la crti-
ca situacin de balanza de pagos que el EA bereda del periodo pre-
vio a su implantacin. Otra, que su estructura productiva no slo
ya est profundamente transnacionalizada sino tambin que as
es, sobre todo, en sus capas oligoplicas. Qu quiere decir esto?:
que 12S evaluada por actores -externos
e int:rnos- que tienen capacidad decisiva para aliviar o no la
balanza de pagos y para, con sus comportamientos, hacerla fraca-
sar. Sus pautas de lo que es racional y aceptable vienen codificadas
a partir del funcionamiento del centro del sistema capitalista
mundiaL Esas mismas pautas -aqu el lenguaje debe ser cuida-
doso porque no es esta una visin instrumental de la ideologa-
facilitan ya su vez expresan, traducindolas como versin obje-
tiva de la "realidad" y de las conexiones causales que las gobier-
nan, la posicin dominante de buena parte de esos actores, no slo
localmente sino tambin en el sistema capitalista mundial. "Li-
hertad de iniciativa" y de movimiento de capitales; <eficiencia"
que no se detiene ante el "sentimentalismo" de proteger a pro-
ductores Hmarginales"; "disciplina" fiscal y salariaL Estos son
algunos de los preceptos de ortodoxia en base a los cuales estos
actores evalan la situacin, resumindola eventualmente en su
confianza y en la consiguiente existencia de un "clima favorable"
para sus actividades.
Si la aprobacin del capital transnacional y de la gran bur-
guesa es condicin necesaria para la normalizacin y si los cri-
terios que determinan esa aprobacin se hallan rigurosamente
codificados, es bastante poco lo que el gobierno del EA puede in-
ventar en cuant- a los criterios con que emprende esa tarea. Ere.;.
vemente, la ortodoxia -segn rriba definida- es condicin ne-
cesaria para la aprobacin de aquellos actores y para modificar
sus predicciones; y esto a su vez es condicin necesaria para la
normalizacin.
Considerndolo con un poco de atencin, este encadenamiento
est formado por algunos eslabones frgiles. gran problema
* Para un desarrollo de este punto debo remitirme nuevamente a Ro"
daIfa Frenkel y Guillermo O'Donnell, "Los programas ...", op. cito
inicial no es slo que los "tcnicos" liberales ganen el control de,
armenos, el aparato .econmico delBA, Tampoco lo es que tengan
antecedentes irreprochables para sus interlocutores jnternos y ex-
ternos, ni que se extremen en profesiones de ortodoxia; ni siquiera
es suficiente que las medidas que adoptan sigan claramente la
orientacin codificada. Despus de todo, durante el Estado preto-
riano, y sus recurrentes y siempre fracasados "programas de es-
tabilizacin", tambin se dieron estas condiciones. Pero slo por
el breve lapso requerido para que se formara una amplia alianza
afectada por esos programas y expulsara a los "tcnicos libera-
les", y para que estos desplazamientos de personal y de polticas
escasamente implementadas se constituyeran en una importante
contribucin a las fluctuaciones que caracterizaron aquel periodo.
Para que la reaparicin de aquellos "tcnicos" pueda cambiar las
expectativas tienen que darse adems otros requisitos, en los que
descubrimos que el problema est lejos de ser puramente econ-
mico. Ellos son: 1) tiene que ser verosmil que las polticas de
normalizacin se irn decidiendo e implementando, y se manten-
drn, por todo el tiempo necesario para que rindan fruto. No se
pasa inmediatamente de la crisis que precede al EA a un mundo
estable y predecible. Hay un trnsito, que cubre un lapso ms o
li1cnos prolongado, durante el cual es necesario que se prediga
que se mantendr la ortodoxia; de otra manera, las aprobacones
necesarias quedaran en suspenso y, sobre todo, las predicciones
(y consiguientes comportamientos) seguiran siendo negativos
10 que la normalizacin sera inviable por carencia de una
de sus condiciones necesarias-; y 2) como la decisin de man-
la ortodoxia no flota en un vaco social, para revertir aque-
Has expectativas es necesario tambin que, en contraste con lo
ensea la fresca memoria del Estado pretoria.no, exist ca:
pacidad y voluntad de prevenir, y llegado el caso derrotar,las
alianzas y oposiciones que pueden surgir contra las polticas or-
todoxas. Esto equivale a decir que tiene que haberse prod\1cido,
efectiva y reconocidamente, un cambio en el tipo de Estado; no,
simplemente, el trnsito de una "democracia" a una "dictadura",
sino una radical modificacin en las bases sociales de un Estado
que ahora parece capaz de extender una garanta verosmil de re.-
cuperacin de las condiciones generales de funcionamiento "nor-
mal" de estos capitalismos y de garanta de su sistema de do-
minacin. El Estado pretoriano era un Estado arrasado por alian-
zas de todos los sectores medianamente organizados de la socie-
dad, y sus cambiantes polticas son el termmetro de esas alianzas.
156
GUILLERMO 'DONNELL PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 157
Nada. casualmente el EA es un claro contraste a todo esto. La
exclusin del sector popular, el control de los sindicatos y la su-
presin de las organizaciopcs polticas y de los canales de repre-
sentaCin desde los que se invocaban sus intereses, eliminan ti
varios contendientes y reducen las combinaciones de alianzas po-
sibles, al tiempo qela'imposicin del "orden" reduce sus moda-
lidades posibles de accin,
BA. tambin erige barreras defensivas contra otras clases
v sectores enbcncficio las polticas que estarnos _
;unque no lo haga con los medios que aplica contra el sector po':'
pular y sus portavoces, La adhesin del EA al cdigo de la ortodo-
xia es la prenda fundamental del apoyo de la gran burguesa
y del capital transnacio!Jal *, Para ello, el EA tiene que ofrecer la
garanta verosmil de s"u adhesin a la ortodoxia, de no caer en el
futuro en tentaciones de 'isentimentalismo" y "caminos fciles".
Esta garanta no es slo ni tanto contra el sector popular, sino
contra diversos y de 'burguesa local,quienes tie-
nen que aportar importantes "sacrificios" para la recuperacin de
la peculiar normalidad de estos capitalismos, Empleados estata-
les, pequeos comerciantes, regiones enteras y no pocos empresa-
rios, entre otros, no tardan en descubrir que la implantacin del
EA les impone una lgina "eficentistal> que --en trminos de sus
intereses econmicos inmediatos- no es menos temible que las
fluctuaciones e incertidumbres del periodo anterior, Aqu se juega
la credibilidad de la ortodoxia proclamada: es verosmil que, con-
tra los crujidos, no ya del sector popular, sino de partes no insig-
nificantes de las clases dominantes locales, se la mantendr? Que
el sector popular debe continuar excluido y severamente contro-
lado es "obvio", pero de la respuesta que se d a aquella pregunta
tambin depende la confianza de la gran burguesa y del capital
transnacionaL Una actitud" firme" y "sin concesiones" de adhe-
sin al cdigo es la prenda que desde el EA se entrega para el
.. Por cierto, esta alianza no excluye fricciones entre segmentos de
la gran burguesa y del capital transnacional con los liberales a cargo de la
normalizacin. No pocas veces --como tendremos ocasin de ver incluso
en el caso relativamente menos ortodoxo de estos BA, el de la gestin de
Krieger Vasena- esas fricciones se deben a lo que, para algunos de aque-
llos segmentos, aparece como excesiva ortodoxia de los gobernantes. Una
importante cuestin en este sentido es el de las protestas del capital local-
mente radicado (incluso filiales de ETs) frente a las consecuencias prc-
ticas de la aplicacin del sacrosanto principio de "abrir" la economa y
hacerla "eficiente" a nivel internacional en trminos de sus ventajas compa-
rativaS.
apoyo de aqullos. Esto implica agregar a la exclusin del sector
popular una sistemtica falta de atencin a las quejas y demandas
de, incluso, parte de una burguesa local que querra que el apara-
to estatal, volando el cdigo, la ampare de los costos de la nor-
malizacin y de su agudizada debilidad frente a la gran burguesa
y el capital transnacional. La negativa a hacerlo -sin perjuicio
de l/favores" parciales y altamente desagregados-, entraa un
alto precio poltico, que el EA tiene que demostrar su dsposicin
a pagar, La capacidad de excluir al sector popular y de mantener
su sordera ante buena parte de la sociedad es el gran test del pe-
rodo inicial del EA frente al' grancajJital lOcal)' transnacionaL
El EA slo puede extender a la gran burguesa esas garan-
tas con su propia gente; es decir, si y cuando abre sus institucio-
nes a los tcnicos" que encarnan ante el gran capital una visin
de racionalidad econmica suficientemente cercana a la de ste.
Esta es la base de una aceptacin que se sustenta en la pertenen-
cia a un mundo comn de relaciones, de experiencias y de inter-
cambios personales en los que cierta visin del mundo y de lo que
es en l I<racional" se expresa en comn. Esos. Htcnicos" son, por
eso, el punto de imbricacin del EA con la gran burguesa y el
captal transnacional. Ellos creen sinceramente servir a un abs-
tracto inters general cuando ajustan su comportamento a la l-
goca de funcionamento de estos captalismOll. Por eso pueden
transar en el EA con paternalstas y nacionalistas en la medida
en que no acoten demasiado su control de la poltica econmica
y social. Por lo mismo pueden tambin sacrificar sus "conviccio-
nes al autoritarismo que, claro, es un
requsito para que su tarea sea posible, Son, por eJlo, los Interlo-
cutores de los organismos transna'cionales y de los financistas que
brindan apoyo al EA; en realidad, ese apoyo se da, si no directa-
mente a ellos, al EA en tanto ellos tienen y parece probable que
conserven una decisiva cuota de poder. Pero, aun con esta cons-
telacin de factores favorables, la tarea de quenes toman sU
cargo la normalzacin no es fcil, Este tema lo seguiremos exa-
minando desde diversos ngulos; aqu, en lnea con el nivel de
anlisis en el que se ha colocado esta seccin, me limitar a algu-
nas consideraciones generales., Afirm que cuanto ms profunda
ha sido la crsis previa, mayor es el tiempo con que cuenta l BA
para recuperar la confanza de la burguesa y
lizacin. Pero por otra parte, en .el capt,ulo 1 vimos que la _
fundidad de la crsis social y poltica se vncula ,_estrechamente
con la gravedad de la crisis econmica que tambin precede al BA.
158
GUILLERMO 'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 159
Esto a su vez entraa que cuanto mayor ha sido la cnSlS econ-
mica menos probable es que se recupere la confianza y se llegue
a la normalizacin; o, por lo menos, es significativamente mayor
el tiempo necesario para ello. Brevemente, cuanto ms profunda
la crisis previa, mayor el lapso con que se cuenta para recuperar
confianza y normalizar, pero menor la probabilidad y mayor el
lapso en que ello es eventualmente posible. Aqu veremos rpida-
mente la fundamentacin de estas afirmaciones, que ms adelan-
te retomaremos en base a los datos del caso aqu estudiado.
El programa de Krieger Vasena fue menoS ortodoxo que el de
Campos-Bulh6es en Brasil y, por cierto, menoS an que el de Chi-
le post-1973 H. Se debe esto a idiosincrasias personales o a es-
cuelas" econmicas que influyen ms o menos en uno u otro caso?
Tal vez, pero slo en parte y secundariamente respecto de otros
dos factores. El primero, la diferente gama de oportunidades de
polticas econmicas que, an dentro de la ortodoxia, ofrecen la
dimensin del mercado interno de cada uno de estos casos y varia-
ciones en la coyuntura econmica internaciona1. El segundo, el
que cuanto mayor es la profundidad de la crisis (incluso econ-
mica) previa al EA, mayor la dependencia frente al capital finan-
ciero y, por lo tanto, mayor la necesidad de ajustarse a la ortodo-
xia -aunque ella entorpezca con toda evidencia la normalizacin
a la que se apunta.
Los liberales en la conduccin econmica del BA hacen su par-
te, ajustndose al cdigo. Antes del EA poco o nada quedaba de
la confianza del gran capital interno y externo. La crisis desliga
a estos capitalismos del sistema mundial del que son parte. En
mayor grado que en el caso de economas menoS complejas y trans-
nacionalizadas, ese desenchufe de los capitalismos del que emerge
el EA es la medida de la profundidad de su crisis. Ante ello una
tarea central del EA es recomponer la alianza con la gran burgue-
sia y el capital transnacional. Pero parte del gran capital que
deberia liderar la nueva etapa no est abi. La crisis previa al EA
lo ha ahuyentado y, aunque la estructura que tanto ayudaron a
conformar les ofrece ancho espacio, para que la gran burguesa
y el capital transnacional jueguen ese papel impulsor -invirtien-
da en actividades menos especulativas y reingresando desde el ex-
terior-, el EA tiene que hacer mritos, compitiendo con coloca-
ciones alternativas a escala mundiaL Esos mritos son, como ya
he sealado, no slo la adopcin de politicas social y econmica-
mente <lracionales" sino tambin la verosmil garanta de su con-
tinuidad futura. Mientqs ello no ocurra aquellos arriesgan poco,
por ms que apoyen polticamente a los ortodoxos que quieren y
tal vez puedan extender esa garantia. Adems, mientras dura el
lapso requerido, y como parte de la garanta misma, el aparato es-
tatal tiene que "racionalizarse", aumenUJ.:r:lQ() ...D9 SQ}() su, eapaci

dad de control sobre los excluidos sino tambin de manejo de los


instrumentos de poltica econmica que deben disminuir las fluc-
tuaciones preexistentes. Tambin tendria que realizar las obras
de infraestructura fsica y comunicaciones que __ permitirn sopor-
tar y brindar economas externas a las eventuales inversiones
futuras. Sin un. esfuerzo exitoso en estos sentidos las inversiones
privadas internas y externas no se producen en la cantidad y re-
gularidad necesarias o, simplemente, la incipiente confianza se
ev,pora. Cortado abruptamente el amenazante perodo previo y
enfrentado a una profunda crisis econmica, el gobierno del EA
inicia, con evidentes intenCones nupciales, su cortejo del gran ca-
pital -local y transnaciona1. Estentreas adhesiones al cdigo,
rechazo de toda Hdemagogia" o "sensiblera", espectaculares de-
mostraciones de la capacidad y volnntad que abora existen para
imponer "orden", son caractersticas iniciales que slo pueden ser
entendidas en funcin de ese anhelante cortejo. Pero la espera no
es fcil ni breve. Por lo tanto, para atraer grandes y continuadas
inversiones internas y externas sera necesario que. la economa
retomara una tasa razonable de crecimiento -para ]0 cual a su
vez haria falta que la gran burguesia y el capital transnacional
ya estuvieran jugando el papel impulsor que no desempean de-
bido a la cautela con que todavia evalan la situacin. Pero la or-
todoxia impone la contencin de sueldos y salarios, la drstica re-
duccin del dficit estatal y la eliminacin de subsidios a activi-
dades "ineficientes" y al consumo masivo, COIDQffiapeXa de fU5-
tar el nivel de actividad de la economa a sus verdaderas" posi-
hilidades. Por 10 tanto, el impacto recesivo de estas recetas aumen-
ta la sub-utilizacin de la capacidad productiva instalada, lo que
hace irracional invertir en su ampliacin. Dado todo esto, de dn-
de pueden provenir los impulsos que en corto plazo mantengan
el nivel de actividad global y eventualmente generen algn creci-
miento? Natural, pero poco ortodoxamente, del aparato estatal.
Esto es otro de los originales aspectos de estos caS08. Por una
parte el cdigo exige que tambin el aparato estat.:'ll se 'Iracionali-
ce", entre otras cosas, eliminando personal "sobrante", reducien-
do su dficit y devolviendo a la '1iniciativa privada" actividades
productivas de las que se fue apropiando en perodos anteriores.
160
GUILLERMO O'DONNELL PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 161
Por cierto, en su perodo inicial, el BA se sujeta a estos requeri-
mientos. Pero, al mismo tiempo, el impacto recesivo de las
ticas de. normalizacin y la persistente retraccin de inversiones
privadas internas y externas hacen del aparato estatal, casi por
descarte, la nica llente a corto plazo de dinamizacin econ-
mica, o por lo menos de mantenimiento de cierto nivel de activi-
dad. Pero esto entraa el crecimiento del gasto de inversin p-
blica, al tiempo que el cdigo exige que se reduzca el dficit fiscal.
El impacto de las polticas que derivan del cdigo es netamente
recesivo, pero si el gobierno no encuentra maneras de aliviar ese
impacto, difcilmente atraiga inversio:n.es productivas ni los
tamos a largo plazo de un capital transnacional que mantiene su
reticencia ante una economa que no sale de su postracin,
contar a-Igo que, al menos por el momento, poco preocupa a los
gobernantes -como lo es agudizar el ya serio empeoramiento de
las condiciones de vida del sector popular. Esa reticencia, por su
parte, se manifiesta en que si bien las clases dominantes, inter-
nas y externas, prefieren la supervivencia de este Estado -y
en consecuencia, polticamente le brindan apoyo-- no estn seria-
mente dispuestas a arriesgar capital a mediano o largo plazo en
una economa que no sale del marasmo impuesto por la combina-
cin de la crisis previa y de los impactos recesivos de la ortodoxia.
En otras palabras, el cdigo exige ciruga macroeconmica
como testimonio de la uracionalidad" que el BA debe acatar, pero
los impactos de esa ciruga, combinados con las reverberaciones
de la crisis que precede al EA, orientan las orientaciones micro-
econmicas de la gran burguesa y del capital transnacional hacia
el mantenimiento de una cauta expectativa y de comportamient08
especulativos que quedan cortos del impulso dinamizador que ha-
ria falta para que adopten una evaluacin optimista de las pers-
pecti vas de la economa.
Este enigma slo puede ser resuelto por un gobierno que no
puede",riolar el cdigosin arruinar sus posibilidades de vencer
la cautela de la gran burguesia y el capital internacional. Con una
base tributaria congelada por el escaso o nulo creciniento al que
contribuyen las polticas antiriflacionarias, de dnde pueden sa-
lir losfeursos,rgnuinos" necesarios? (si no lo fueran aumenta-
ran el dficit fiscal, lo que violara uno de los sagrados terns del
cdigo) .En parte de la reduccin del personal estatal y de sus
sueldos, lo que hostiliza a sectores medios que suelen apoyar la
la implantacin del EA. En parte de diversos mecanismos que per-
rniten -nico xito indiscutible de la ortodoxia- mejorar la po-
siciq:r de divisas y el. .. pla-
zo *'. En parte tambin mediante un aument-de la capacidad
administrativa de recaudacin tributaria. Pero eso no basta. El
aparato estatal tiene que aumentar fuertemente sus ingresos si
es que se va a mantener algn impulso de dil}a.111izacin de la eco-
noma en el duro perodo de la ortodoxia, sin violar el sagrado
precepto de disminuir drsticamente el dficit fiscal. Aqui lils
variaciones de uno a otro caso son importantes pero, por supues-
to, el cdigo exige que el consiguiente aumento de la capacidad
extraetiva del aparato estatal no se haga a expensas de la gran
burguesa, cuya confianza interesa especialmente lograr; es decir,
esas reformas fiscales acentan an ms, con su claro impacto
redistributivo, las penurias del resto de la sociedad. Por esas ra-
zones, el trnsito "desde una economa de especulacin a una eco-
noma de produccin" -corno lo llamaron las. autoridades argen-
tinas despus de 1976- encuentra enormes dificultades. A estas
subyacen no slo los impactos recesivos y socialmente regresivos
de la poltica econmica sino tambin que, como se vio claro en los
golpes de la dcada del 70, cuanto ms profunda fue la crisis (y
consiguiente amenaza) precedente, mayor es la tendencia de la
burguesa a volcarse hacia una desenfrenada especulacin. En
estos casos, aqueIIa contina desviando hacia los circuitos finan-
cieros buena parte de sus recursos, incluso despus de implantado
el BA. De esta manera el mismo sujeto social que es el principal
bE'neficiario de la normalizacin econmica, la dificulta grande-
mente.
Los casos de la dcada del 70, donde la crisis se centr al
nivel de la dominacin social, necesitan de detalladas investiga-
ciones. Todo indica que, a partir de una crisis ms profunda que
la que precedi al EA aqu estudiado, se desatan procesos bastan-
te ms complejos y destructivos que los que forman el campo em-
prico del presente caso. Una diferencia importante es que, a pesar
(le que, como veremos, el capital financiero creci velozmente du-
rante el perodo de Krieger Vasena -en lo que, dicho en tales tr-
* Otro factor que puede adquirir peso es el aumento del saldo positivo
de la balanza comercial, generalmente debido al efecto combinado de un
,lLlnll'nto de las exportaciones y de la cada de importaciones resultante de
la recesin interna, Pero este factor vara de caso a caso, de acuerdo con
las especificidades de los principales productos de exportacin y coyunturas
de la eCOl1orna internacional, por lo que aqu slo puedo dejado mencionado,
L"('ll cargo relomarlo en relacin al caso aqu estudiado.
162
GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 163
minos de generalidad, todo perodo de normalizacin durante un
EA se parece-, no lleg a subordinar el ritmo y direccin de la
economia en el grado en que Jo hR hecho en los EA contempor-
neos. Diferencias como estas slo pueden ser debidamente resal-
tadas una vez que hemos detectado, a mayor nivel de generalidad,
un tipo, el Estado BA, junto con algunas caractersticas que
comparten todos los programas de normalizacin intentados a par-
tir de su implantacin. Podemos ahora emprender el estudio del
programa de Kreger Vasena. Luego de ello, podremos volver a
algunas comparaciones.
NOTAS
1. Cf" p. ej" Primera Plana, 22 de noviembre de 1966, p. 18. Para datos
sobre las numerosas vinculaciones de Krieger Vasena con grandes em-
presas nacionales y transnacionales, as como con ADELA y otros or
ganismos del capital transnacional, d. Rogelio Garca Lupa, 1'tlercenarios
y rnonopolios en la Argentina, de Ongana a Lanusse: 1966-1973, pp.
116-121, Editora Achval Solo, Buenos Aires, 1973, y Gregario Selser,
El onganiato " la espada y el hisopo, vol. l, pp. 283-291, Carlos Samanta
Editor, Buenos Aires, 1973.
2. Cf., p. ej., Primera Plana, 22 de noviembre de 1966, p. 18.
3. Ley 16.956 del 24 de setiembre de 1966.
'1. CL, p. ej., discurso de Borda en La Razn, 16 de marzo, p. 1, Y 27 de
junio de 1967, p. 1, Y Diaz Colodrero en La Nacin, 24 de junio de 1967,
p. 1. Ver tambin la compilacin Cinco discursos y 'Una re-volucin, Mo-
vimiento Humanista de Derecho, Buenos Aires, 1968.
G. Para las referencias que ir haciendo sobre la poltica e.conmica en
Brasil y Chile despus de los respectivos golpes, las principales fuentes
son: sobre Brasil, Thomas Skidmore, l'The years between the harvcst:;:;:
the economics of the Castelo Branco Presidency, 1964-1967", Luso-Era
Review, vol. 15, nQ 2, Invierno, 1978; Edmar Bacha, Os mitos de
tema dcada, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1976; Albert FishJow, "Some
refleetions on Post-1964"; "Brazilian Economic Policy", en Alfred Ste-
pan ed., Authoritarian Brazil; Origine, PoUcies and Futu1'e, pp. (lfJ
113, Yale University Press, New Huven, 1973; Paulo Singer, A c'l"ise do
]l,Jilagre, Paz e Tena, Riode Janeiro, 1976; Andr Lara Rescnde, "A
politica Bra"ileira de estabiliza;ao = 1%7-1968", PU-IRI, nio de .la-
neiro, 1980; Franeisco de OUveira, A cC0110mia da (/c}umdellaiJlljll'l"_
(dta, Graal, Hio de Janeiro, 1977; Maria da Ta\'arcs, A,!!-
'lIIu!aro de ('upi!a[ (' no }]nlsil, Tesis de Libre Docencj".
Universidad Federal de Rio de J aneiro, 1978; y el comprensivo estudio
de Jos Serra, "O crecimerlto econmico Braaileiro (1967-1980) e seua
principais problemas", mimeo, CEPAL-CEBRAP, Sio PauIo, 1981.
Sobre Chile, Toms Moulin y Pilar Vergars, "PoHticRS de estabiliza-
cin y comportamientos sociales, 1973-1978". mmeo, CIEPLAN, San.
tiago de Chile, 1979; Alejandro Foxley, I'Hacia una economa de libre
mercado: Chile, 1974-1979", mimeo, CTEPLAN, Santiago de Chile, 1980;
Joseph Ramos, "Inflacin persistente, inflacin reprimida e
cin = lecciones de inflacin y estabilizacin en Chile
H
, Cuadernos de
Economa, n9 43, diciembre 1977. Interesantes aportes comparativos pue-
den hallarse en Carlos Daz Alejandro, "Southern Cone Stabilization
Plans", mimeo, PUCIRI, Rio de Janeiro, 1980; Alejandro Foxley, "In
flacin, Brasil y Chile", Estudio8 CIEPLAN, n\' 1, 1979, y, desde una
perspectiva ms larga, Thomas Skidmore, "Toward a Comparative
Analysis of the link between politics and economic development in -Ar-
gentina and Brazil", mimeo, Universidad de Wiscou&in, Madison, 1980.
6. Cf. declaraciones adoptando el 'Plan de Accin" -y el endurecimiento
del lenguaje, aunque no de las demandas formuladas-- en La Razn,
19 de febrero de 1967, p. 15.
7. Cf. Documentacin e Informacin Laboral (DIL), Nucleamiento8 8in-
d1'cales, Serie Documentos, Buenos Aires, julio 1972, y los datos de con-
centracin-extranjerizacin de la industria argentina que, resumiendo
los estudios alli citados, se presentan en Guillermo O'Donnell y Delfina
Linck, Dependencia y autonoma, Amorrortu Editores, Buenos Aires,
1973, cap. lII.
8. Como primer paso el gobierno querell judicialmente a la CGT por in-
currir en "tcnicas subversivas"; La Nacin, 10 de febrero de 1967, p. 2.
Poco despus (14 de febrero), sancion el decreto 738/67, reglamen.
tario de la ley de Defensa Nacional.
9. Comunicado del CONASE en La Nacin, 15 de febrero de 1967, p. 1.
10. Cf. ibid., 11 de febrero, p. 1; 23 de febrero, p. 1, y 25 de febrero de
1967, p. 1.
11. Comunicado en ibid., 19 de febrero de 1967.
12. Ibid., 21 de febrero de 1967, y CGE, Memoria anual, Buenos Aires, 1967.
13. Cf. las "Memorias anuales" (Buenos Aires, 1967), de SRA, CAe y UIA.
La misma posicin fue adoptada por la gran prensa, que desde junio
1966 vino planteando este tema; cf., por ej., La Nacin, 16 de febrero de
1067, p. G; La P1'cnsa, 18 de diciembre de 1966, p. 6, y 25 de enero de
1967, p. 6, y Economic Survey.
1,1. C., La Nacin, 6 de marzo, 7 de marzo, 9 -de marzo y 10 de marzo de
1967, p. l.
liJ. Cf., p. ej., Confirmado, 14 de marzo de 1967, p, 14.
Hi. Cf.,Crnica, 16 de junio de 1967, p. 6.
17. La Nall, 8 de marzo de 1967, p. 1.
18. bid.,11 de marzo de 1967, p. 1.
'-U. Cf., Primera Plana, 11 de abril de 1967, p. 17; comentando instrucciones
de Pern para que los sindicatos adoptaran actitudes "combativas".
164
GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA 165
20. CL, por ej., La Nacin, 15 de marzo de 1967, p. 18; declaraciones de
Kriegcr Vasena en ibid., 23 de marzo de 1967, p. 6; Comunicacin de la
Secretara de Trnbajo en ibid" 4 de marzo, p. 1, }' 14 de junio, p. 1,
e ibid., 21 de agosto de 1967.
21. Sobre este punto, Guillermo O'Donnell, El <tcorporativismo ...", ap.
c-it. Para una actualizacin terica y emprica del tema, Ruth Berins
Colliel' y David Collier, "Inducements vs. Constrants; disaggregating
t:Corporatlsm)", American Political Scicnce Revicw, vol. 73, nQ 4,
diciembre, 1979.
22. La Nacin, 18 de enero de 1967, p. 1.
23. Texto del discurso en poltica argentina - DisCIU'SOS del mi-
n'ira de Economa Tyubajo, t. 1, Ministerio de Economa y Trabajo,
Buenos Aires, 1%8, pp.
24. Ley 17.224 del 31 de marzo de 1967.
25. Ley 17.253 del 27 de abril de 1967.
2G. Ver su celebracin en La Nacin, 16 de mayo de 1967, p. 1. Para los
trminos del "acuerdo", Ministerio de Economa y Trabajo, Polt'ica
econmica .. . , op. cit., pp. 4950.
27. Ley 17.330 del 5 de julio de 1967. Poco antes se acordaron facilidades
para importar bienes de capital (e. La Nacin, 11 de junio de 1967,
pp. 1-18);
28. Ley 17.3;)[; del 10 de julio de 1967.
29. La Nacin, 28 de julio dc 1867, p. 1.
:10. l/)-id., 5 de agosto de 1967.
;51. CL cables de AssociaLed Press y United Press en La Naci1!, 21 d<::
narzo de 19G7, p. 1.
;>2. bid., 23 de marzo de 10G7, p. 1. Parte del documento del FMI aproo
bando el programa presentado por Krieger Vasena se encuentra en
ECO)1omic SUf'-Ul'lI, 3 de mayo de 1967, pp. en el mismo puede
advertirse la insistemja del Fondo en la "[importancia] que la poltic<l.
salarial sea aplicada con firmeza y no se deje corrocr por ajustes cs-
pedales o excepciones", as como que se contine con la rebaja de los
derechos de importacin (p, 17). Por supuesto, y como veremos, am-
hos puntos iban a convertirse en nudos de conflictos nada insignificantes.
La Nacin, 18 de abril, p. :1; 2 de mayo, p. 1, Y 3 de mayo, p. 1, 1r1f;-.
:34. bid., 10 de abril de 196', p. L
Sobre el nfasis inicial en la reduccin de la tasa. de inflacin y en el
logro de "confianza" interna y externa, cf. los discursos de Krieg-el"
Vasena en T\Iinisterio de Economa y Trabajo, Poltica econmica.
OJl. cit.
;W. Sobre estos temas Roberto FrenkeI y Guillermo O'Donnell {'Los pro-
.Iuamns de estabilizacin convenidos con el FMI Y sus impactos inter-
nos", Estachos CEDES', N' 1, Ruenos Aires, 1979, y la lJilJllogl'af,\
all citada.
37. C. esp., Juan C. de Pablo, "Precios relativos -_ distribucin de ingreso
y planes de estabilizacin: la experiencia argentina durante 196-71970",
Desarrollo Econmico, nQ 57, de 1975.
38. Cf. Juan e, de Pablo, Poltica ant'iinflaciona?'ia en la Argentina, 1967-
1970, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1972, y Richard Mallan y Juan
Sourrouille, Poltica econmica en una sociedad conflictiva. El caso
gentino, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1976.
39. El grado de subutilizacin de la capacidad industrial, hacia fines de
1966, haba sido estimado por el Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE), en aproximadamente el 30%; cL Juan C. de Pablo, Pol-
tica . . " OJ). cit.
40. Para anlisis de este fenmeno, esp. Osear Braun, "El desarrollo del
('apital monopolista en la Argentina", en Osear Braun, comp., El capi
H
talisnto argentino en crisis, Siglo XXI, Buenos Aires, 1972; Mario
Brodersohn, "Poltica econmica de corto plazo, crecimiento e inflacin
en la Argentina", en Jornadas de Economa, Problemas econm:cos
argentinos. Diagnstico y politicu, Ediciones Macchi, pp. 3-64, Buenos
Aires, 1974, y Marcelo Diamand, DoctTinas econmicas, dcsaTTol[o e
dependencia, Editorial Paids, Buenos Aires, 1973, op. cit. Para un
anlisis general en economas dependientes pero extensamente indus
trializadas y una cuidadosa fundamentacin emprica referida al caso
mexicano, el importante libro de Fernando Fajnzlber y Trinidad Mar-
tnez Tarrag, Las empresas transnacionales: expansin a. nivel 'lO/-
dial y proyeccin de laindll.stria "lfw::dc(ma, Fondo de Cultura Econ-
mica, Mxico DF, 1975.
41. Cf., esp., las ops. cite. en nota 6.
42. Sobre el caso argentino post.1976 c., esp., Roberto Frenkel, "Deci-
cisiones de precios en alta inflacin", Estudios CEDES, n') 3, 1979, Y
"El mercado de capitales en la Argentina", daetilografiado, CEDES,
1980, de prxima publicacin. Una importante interpretacin general
de este perodo es Adolfo Canitrot, "La disciplina como objetivo de la
poltica econmica. Un ensayo sobre el programa econmico del gobier-
no argentino desde 1976"; un intento de relacionar los golpes de la
dcada del 70 (de amenaza y crisis significativamente ms profunda
que los de Brasil 1964 y Argentina 1966), con los avatares de sus
polticas econmicas, es Guillermo O'Donnell, "Las Fuerzas Armadas
y el estado autoritario en el Cono Sur de Amrica Latina", de prxi-
ma publicacin en un libro compilado por Norbert Lechner, Siglo XXI,
Mxico DI".
\
CAPTULO IV
EL PROGRAMA DE NORMALIZACiN DE 1967-1969
1) xitos
con )(}s programas de normalizacin econornlca de
otros BA, el iniciado en la Argentina en marzo de 1967 logr re-
sultados que, al menos dentro de las premisas de sus ejecutores
y apoyos sociales, fueron velozmente exitosos. Veremos que esto
se debi a la menor profundidad __ a este
RAya ciertas caractersHC;ls,de)a y argen-
tinas. Veamos en primer -lugar ese panorama de xitos. Despus
presentar otros datos que harn bastante ms complej o el balan-
ce global de este programa.
En castraste con las prolongadas y agudas recesiones de Bra-
sil 1964-1967, Chile 1973-79 y Argentina 1966-73, el programa de
Krieger Vasena logr un pequeo crecimiento del producto peT
cpita en 1967, que se acentu en 1968 y en 1969 habia alcanzado
una tasa significativamente superior a la del promedio de creci-
miento de la economa argentina en las dcadas precedentes. Los
datos pertinentes. pueden verse en el cuadro IV-1 *.
'" Para este cuadro y los siguientes que presentan datos anuales debe
tenerse en cuenta que Krieger Vasena y su equipo debieron abandonar el
Ministerio de Economa a fin de mayo de 1969, a raz de explosiones so-
ciales que estudiaremos ms adelante y que tuvieron agudas repercusiones,
entre otros mbitos, en la situacin econmico-financiera del pas. De ma-
168 GUILLERMO 'DONNELL
PRODUCTO BRUTO INTERNO AL COSTO DE FACTORES Y CONSUMO
PRIVADO, PER CAPITA, EN VALORES CONSTANTES,
lNDlCE 1966 = 100,0
FUENTE: Calculado de Banco Central de la Repblica Argentina (en ade-
lante 'iBeRA"), Sistema ... , op. cit., t. 11. Estos datos presupo-
nen una tasa anual del 1,3 % de crecimiento de la poblacin.
Dentro de las grandes ramas de la economa ese crecimiento
no se distribuy parejamente. Vemos en el cuadro IV-2 que eLma-
yor crecimiento correspondi a la construccin, en tanto el sector
agropecuario permaneca prcticamente estancado, incluyendo una
significativa cada en 1968. Por su parte, la industria, luego del
casi nulo crecimiento de 1967, se expandi fuertemente en 1968
y 1969,
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10,1
7,5
- 1,0
1,3
2,6
5,0
(4)
lTariaciH
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(3) ('Ir)
(3)
94
101
100
101
103
109
C01lintlnO jJl'iua.
do per cpita
1966 = 100,0
8,8
7,6
- 0,7
1,2
2,9
7,1
(2)
Cuadro IV-l
Val"/acin
mnwlde
(1) (%)
93
100
100
101
104
111
(1)
Producto Bruto
Inlerno per cpita
1966 = 100,0
1964
1965
1966
1967
1968
1969
19G9 no puede ser considerado tomo un ao enteramente repre-
del prog'rHma qlle estudimnos en este captulo. En los casos en que
es posible contar con datos mensuales o semestrales ir haciendo las
cisiones o rectificaciones necesarias a los datos anuales.
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170 GUILLERMO O'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 171
Pero ese crecimiento no se distribuy parejamente en el con-
junto de la industria. Por el contrario -y como una primera apro-
ximacin que ms tarde refinaremos-, vemos en el cuadro IV-3
que entre 1966 y 1969 las ramas industriales habitualmente con-
sideradas dinmicas habian crecido 27,1 ro respecto de 1966, en
tanto las tradicionales slo 10 haban hecho 8) 5 ~ .
Cuadro IV-3
el que volveremos -el extraordinario crecimiento de la inversin
pblica en construcciones (columna 2.2).
Cuadro IV-4
INVERSIN SEGN CUENTAS NACIONALES, EN VALORES
CONSTANTES, lNDlCE 1966 = 100,0
NDICE DEL VOLUMEN FISICO DE LA PRODUCCIN, NDICE
1966 = 100,0 DESAGREGACIN A DOS DIGITOS DE LA
CLASIFICACIN CIlV
Este crecimiento, general aunque desparejo de la economa,
fue impulsado por tasas de inversin que, sobre todo a partir de
1967, alcanzaron altos niveles. Los datos principales pueden ha-
llarse en el cuadro IV-4, de los cuales cabe destacar un tema sobre
FUENTE: Computado de BCRA, Sistema ..., t. II, op. cit.
1. Comidas y bebidas
2. Textiles
3. Madera
4. Papel
5. Productos qumicos
6. Minerales no metlicos
7. Metales
8. Productos metlicos,
maquinaria y equipo
9. Otras industrias
10. Total de la industria
11. Promedio de las ramas
industriales. dinmicas
(Nro,. 4, 5, 6, 7 Y 8)
12. Promedio de las ramas
industriales tradicio-
nales (Nros. 1, 2 y 3)
1965
94,1
103,2
94,9
95,0
98,1
93,4
113,8
101,1
100,6
99,3
10,3
97,4
1966
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1967
104,3
99,3
92,3
95,5
101,5
104,2
106,4
100,7
105,3
101,5
101,7
98,6
1968
107,5
104,6
98,7
102,2
110,1
121,1
121,8
107,0
105,9
108,1
112,4
109,6
.1969
111,3
106,5
106,4
110,0
128,0
133,7
139,9
124,1
120,0
119,8
127,1
108,1
(1 ) (2) (3 ) (4)
1n1J/.'rsin brut.a [nvwrsin en lm!er8in en Variacin de
Interna f#a construccin en equipo inventa,rioll
(2.1) (2.2) (3.1) (3.2)
Cons- Cons-
truccin truccin Equipo de
Ao privada pblica transporte MaqU1'naria
1964 104,4 83,1 109,4 95,5 92,5 191,4
1965 10'7,7 91,8 100,6 108,9 91,9 1.425,9
1966 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1967 104,5 102,8 120,9 102,8 102,5 46,5
1968 115,6 115,8 149,3 107,9 115,2 -176,2
1969 140,4 132,9 196,1 122,9 140,9 -5,4
I'UENTE: Calculado de BCRA, Sistema < , op. cit., t. II, pp.
Pero dejemos por el momento estos datos y miremos los re-
lacionados con dos metas centrales de los programas de norma-
lizacin: el control de la inflacin y el alivio de la balanza de pagos.
En cuanto a la primera, los datos del cuadro IV-5 son elocuentes:
a pocos meses de iniciado el programa, 1968 muestra una clara
tendencia declinante de la tasa de inflacin, la que se coloc, en
el ltimo semestre de ese ao y el primero de 1969, sensiblemente
por debajo de los promedios histricos de la Argentina'.
'" La serie mensual graficada 1960-1972 de .esta variable permite situar
mejor la excepcionalidad de la baja inflacin registrada durante la gestin
econmica aqui estudiada. Cf. al respecto grfico IX-l.
172
GUILLERMO O'DONNELL
Cuadro IV-G
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969
Cuadro IV-G
173
TASA ANUAL DE INFLACION SEGN EL lNDlCE DE COSTO DE
ViDA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES; VARIACION PORCEN
TUAL DE CADA MES RESPECTO DEL MISMO MES DEL AO
INMEDIATO ANTERIOR (%)
1968 1964 1965 1966 1967 1968 1969
Enero 30,8 28,5 14,3 40,2 26,7 29,0 8,2
Febrero 24,5 26,4 20,7 36,7 26,6 27,6 5,7
Marzo 35,3 20,3 24,0 36,4 26,7 24,0 7,7
Abril 32,6 23,0 20,7 37,8 25,6 22,0 8,2
Mayo 24,5 23,2 23,1 36,3 25,5 21,0 6,6
Junio 23,1 23,5 26,3 32,1 29,9 16,4
Julio 18,9 22,1 31,1 28,6 34,2 10,8
Agosto 16,2 21,0 34,9 27,3 33,1 10,6
Setiembre 15,6 20,4 35,4 27,3 31,7 11,6
Octubre 17,6 21,4 33,7 28,1 31,3 10,6
Nov'bre 21,9 19,7 36,9 26,5 31,2 8,5
Dic'bre 27,6 18,1 38,2 29,9 27,3 9,6
FUENTES: Computado de Direccin Nacional de Estadstica y Censos, Boletn
Trnest-Tal e tndicc de precios al consumidor - Capital
Fcd13Tal, varios nmeros.
La mejora de la balanza de pagos no fue menos espectacular.
A partir del bajo nivel en que se hallaban al momento del golpe
y el descenso que experimentaron las reservas netas del Banco
Central durante la gestin de Salimei
J
stas comenzaron a aumen-
tar rpidamente desde abril de 1967, hasta alcanzar su mximo
nivel en abril de 1969, ltimo mes completo de la gestin del equi-
po Kreger Vasena *. Puede verse al respecto el cuadro IV-6.
* La serie completa 19601972 puede verse en el grfico IX.
POSICIN NETA EN DIVISAS DEL BANCO CENTRAL DE LA
REPBLICA ARGENTINA, EN MILLONES DE DLARES
ESTADOUNiDENSES
1966 1967 1968 1969
Enero 145,8 155,6 486,7 613,8
Febrero 146,9 151,7 476,8 657,0
Marzo 182,4 203,5 490,9 672,2
Abril 188,8 292,5 517,5 694,3
Mayo 208,9 395,5 525,3 665,0
Junio 224,2 465,9 539,8
Julio 199,8 494,0 537,0
Agosto 219,8 497,6 535,7
Setiembre 197,0 494,7 562,2
Octubre 177,3 481,6 553,4
Noviembre 161,3 482,2 590,0
Diciembre 176,9 500,9 593,3
--
FVENTE: BCRA, Boletn estadstica, varios nmeros.
Parte de este aumento de reservas se debi al stand-by con. el
Fondo Monetario Internacional y a otros crditos pblicos. rene-
jados en la columna 1 del cuadro IV7. Tambin contribuy, para
el desahogo (hasta 1968) de la balanza de pagos que muestra la
columna 5 del cuadro IV-7, el aumento, en 1967 y 1968, del saldo
positivo de la balanza comercial (columna 4 del cuadro IV-7).
.:t>ey? } ..principal contribucin a esa mejora en la posicin
de divisas se debi a ingresos de capital privado del exterior.
Nada mejor para indicar la confianza del capitaltransnacional
(y del que por este medio "repatriaban" residentes locales) que
('sos ingresos. Pero, tambin, nada mejor para indicar Jas limi-
t,acioncs de esa confianza: como __ __ IV-8, los
de capital privado extranjero en inY;;)T13jones
directas y de prstamos a largo plazo fueron casi nulos, el} tftnto
lma abrumadora proporcin ingres como prstamos a corto plazo,
174
GUILLERMO O'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 175
Cuadro IV-7
BALANZA COMERCIAL DE PAGOS, EN MILLONES DE DLARES
ESTADOUNIm;NSES CORRIENTES
(1) (2) (3) (4) (5 )
PO)'centaje
de las reset'-
vas externas
netas del
Crditos SeRA al/in
de cada o.t10,
gobierno Saldo de respecto de las
Afto Nacional Exporta- Importa- la balanza importncioncs
y alBeRA 60nes ciones comercial del mismo aPio
1964 74 1,410,5 1,077,4 331,1 25 0/0
1965 44 1,488,0 1.195,0 293,0 25 %
1966 120 1.593,2 1.124,3 468,9 26 %
1967 253 1,464,5 1.095,6 369,0 71%
1968 108 1,367,9 1.169,2 198,7 71%
1969 107 1,612,1 1,576,1 36,0 36 %
FUENTES: BCHA, Boletn estadstico y Ministerio de Economa y Trabajo,
Informe econmico, ambos varios nmeros.
sobre todo en 1967, inmediatamente despus del lanzamiento del
programa de marzo del mismo ao *. Dada una prediccin de que
se mantendran la paridad peso-dlar y la libre transferibilidad
de divisas que el gobierno haha prometido despus de la devalua-
cin de marzo de 1967, y gracias a la importante diferencia de la
tasa de inters en el mercado loeal respecto del internacional, la
Argentina pasaba a ser una plaza atractiva para el capital finan-
cero. Pero esas colocaciones a corto plazo estaban tambin indi-
cando que no --se haban logrado an condiciones como para que el
* Los datos posteriores al primer trimestre de 1969 sealan una his-
toria enteramente diferente, que nos ocupar ms adelante: los impacfos de
las grandes convulsiones sociales de mayo de 1969 y la salida del equipo
Krieger Vasena.
capital transnacional estuviera dispuesto a ap()t8:t:?-_ l;.rgQ plazo
en la continuidad del orden y de la normalizacin. que,. parecan
a punto de lograrse. Vanse los insignificantes saldos de movi-
mientos de capital a largo plazo en la columna 1 del cuadro IV-S,
Cuadro IV+8
BALANCE DE PAGOS, SALDOS NETOS DE MOVIMIENTOS DE
CAPITALES AL FINAL DEL PERroDO RESPECTIVO, EN
MILLONES DE DLARES
(1) (II ) (I1I)
Variacin
Saldo neto de Saldo neto de de reservas
capitales de capitales de internac-ionaleH
A110 largo plazo corto plazo ddECRA
1964 2 -39 -111
1965 4 -177 16
1966 -76 -5
1as7 I Trimestre n.d. n.d. 5
1967 JI Trimestre n.d. n.d. 425
1967 In Trimestre n,d. n.d. 11
1967 IV Trimetsre n.d. n.d. 13
1967 Saldo Anual 4 268 480
1968 1 Trimestre 1 -15 -2
1968 n Trimestre -10 O 78
1968 III Trimestre O 67 40
1968 IV Trimestre 7 76 44
1968 Saldo Anual ?"
150 57 -,
1969 I Trimestre -1 69 77
196U II Trinlcstre 1:1 -44
1969 III Trimestre 29 -Bu -83
1969 IV Trimestre 30 -37 -171
1069 Saldo Anual 57 -,)1 -260
ECRA, Boletn rstalst'icn, varios nLllnC'1"o.s.
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176
GUILLERMO O'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 177
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Esto era, sin embargo, un gran cambio respecto de la inesta-
bilidad e incertidumbres que habian prevalecido hasta entonces.
Acompaando a la reduccin de la inflacin y a las nuevas expec-
tativas de estabilidad en el corto plazo, otros indicadores finan-
cieros mostraron un comportamiento similar: en especial, en el
cuadro IV-9 podemos ver cmo uno que indic con notable sensi-
bilidad la crisis final del gobierno radical -la tasa a futuro del
dlar- descendi verticalmente *.
Cuadro IV-9
TASA MENSUAL DEL DLAR EN EL MERCADO DE FUTURO A 30
DAS (PORCENTAJE DE RECARGO PROMEDIO DEL MES RESPECTO
DE LA COTIZACIN CONTADO DEL DLAR)
1966 1967 1968 1969
Enero 5,9 9,5 6,4 1,6
Febrero 4,7 19,2 5,8 1,2
Marzo 15,4 3,6 4,0 1,2
Abril 30,2 0,0 4,4 1,6
Mayo 47,9 0,6 4,0 2,9
Junio 13,3 2,0 3,0
Julio 28,2 3,2 5,7
Agosto 16,6 4,8 5,4
Setiembre 21,1 7,2 3,9
Octubre 30,5 4.9 2,4
Noviembre 14,9 1,2 0,6
Diciembre 7,9 6,2 0,8
FUENn;; ECH.A, Boletn estadstico, y FIEL, Indicado'res de coy.untura, a m ~
bos varios nmeros.
Similares expectativas pueden deducirse de la abundante ofer-
ta de clivisas en el mercado de contado y a trmino, producida por
agentes que ya no crean conveniente en el corto plazo atesorar
divisas -como haba sido habitual hasta haca poco- como pro-
'" Esta serie as como las restantes utilizadas en esta seccin, eomple-
tadm; a 1972, pueden encontrarse en el captulo IX.
teccin contra fluctuaciones de la economia y/o de las polticas
pblicas. En el mismo sentido, en la columna 4 del cuadro IV-4
pudimos observar una notable reduccin, en 1967 y 1968, en los
inventarios que hasta entonces se haban retenido como protec-
cin contra aquellas fluctuaciones y expectativas inflacionarias.
Por otro lado, y con las mismas implicaciones recin sea-
ladas, el hasta haca poco eel:vescente mercado negro de divisas
no slo dej prcticamente de operar sino que tambin sus cotiza-
ciones pasaron a ser iguales o ligeramente inferiores a las del mer-
cado oficial. Pueden verse al respecto los datos del cuadro IV-10,
que muestra la relacin entre las cotizaciones del dlar en esos
dos mercados.
Cuadro IV-ID
RELACIN ENTRE LA COTIZACIN DEL DLAR EE. UU. EN EL
MERCADO NEGRO Y EL OFICIAL
196./. 1965 1966 1967 1968 1969
Enero 101,4 141,4 129,7 114,7 100,0 100,0
Febrero 100,0 152,9 126,0 115,5 100,0 99,9
Marzo 100,0 142,8 121,1 98,6 99,9 99,8
Abril 103,8 132,4 117,9 99,5 99,8 100,1
Mayo 102,2 142,5 116,0 99,6 100,0 100,5
.J unio ll3,2 158,7 ll7,1 99,8 99,8
Julio 125,4 128,3 Ill,6 100,0 99,8
Agosto 117,0 130,3 105,6 99,9 100,0
Setiembre lll,6 136,3 113,7 99,9 100,0
Octubre ll4,1 140,0 117,3 99,8 100,0
Noviembre ll8.8 148,2 108,7 99,8 100,0
Diciembre 127,3 142,2 108,7 100,0 100,0
FUENTE: Computado de FIEL, Informe de coyuntura, varios nmeros.
Desde otro ngulo, el anunciado propsito de sanear las finan-
zas gubernamentales se anot xitos no menos notables. Los in-
gresos del gobierno central crecieron fuertemente, al tiempo que
se mantenan prcticamente estables, en valores constantes, las
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98,6
94,9
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(4)
Jornal mnimo
de conllenio,
pro1rnldio
pondertUio
del salario
del pen ca8ado
con familia tipo
11 el pen soltero
100,0
98,1
90,3
98,3
(3)
Jornal
indu8trial medio,
datos del BeRA
(2)
100,0
99,1
93,2
96,8
Jornal
indu8trial
medio
por hora,
muestra
INDEC
100,0
99,7
94,4
99,4
(1 )
Jornal industrial
medio anual,
mUest?'a del ex
Instituto Nacional
de EBt.adstica
'V Censos (INDEC)
1966
1967
1968
1969
Cuadro IV-12
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 179
FUENTES: Columnas (1) y (2), calculado de Instituto Nacional de
dstica y Censos, Boletn Estadstico Trimestral, varios nmeros,
Columna (3), calculado de planillas internas no publcadas del
Banco Central de la Repblica Argentina.
Columna (4), calculado de Ministerio de Economa y Trabajo,
y Ministerio de Hacienda, Informe econmico, varos nmeros, y
Juan Carlos de Pablo, "Polticas de estabilizacin para una eco-
noma inflacionaria: un comentario", Desarrollo Econmico, n<50,
julio-setiembre 1973, pp. ..
NOTA: Datos deflacionados por el ndice de costo de vida de la ciudad de
Buenos Aires.
erogaciones totales. Por otra parte, al reducirse las erogaciones
corrientes (en buena medida consecuencia de la "racionalizacin"
por despidos de empleados pblicos y de la calda de sus sueldos),
pudieron aumentar marcadamente las erogaciones de capital (eo-
lumna 4 del cuadro IV-ll) , al tIempo que se reduca sustancal-
mente el dfict fiscal (columnas 5, 6 Y 7 del mIsmo cuadro).
Continuaremos con este tema, sobre el que por el momento trans-
crIbo en el cuadro IV-11 los principales datos.
Esta slnfonla de xitos ni siquIera estaba contrapesada por
lo que ha sIdo habitual en los programas de normalzacin de
otros EA -una severa cada en los jornales obreros. Aunque cada
uno de los Indicadores utilIzados en el cuadro IV-12 tIene sus pro-
JORNALES INDUSTRIALES EN PESOS CONSTANTES,
lNDICE 1966 = 100,0 SEGN VARIAS Fl)ENTES

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180 GUILLERMO O'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 181
blemlls, su homognea tendencia deja en claro que, al menos en lo
]0 que respecta a la clase obrera industrial, sus salarios sufrieron
una cada relativamente leve *. No se trat, durante el perodo
aqu analzado, de una abrupta cada del jornal industrial ni po-
demos buscar all, por lo tanto, factores que por s pudieran ex-
plicar las grandes explosiones sociales con las que abortara este
programa de normalizacin.
Aunque sus cadas son mayores, los datos sobre otras frac-
ciones no industriales de la clase obrera muestran un panorama
consonante con lo recin observado, tal como puede verse en el
cuadro lV-13.
Cuadro IV-13
JOHNALES DE OTROS TRABAJADORES NO INDUSTBIALES EN
VALORES CONSTANTES, lNDICE 1966 = 100,0
(1 )
(2) (3)
Jornal m-inimo Jornal mnimo
Jornal mnimo
del obrero de dfll obrero de
de trabajadores
la construccin
minas y canteras agropecuarios
1966 100,0
100,0
100,0
1967 100,9
104,7
101,6
1968 92,8 92,0
92,2
1969 94,7 92,7
96,6
FUENTE: Planillas internas no publicadas del ex Consejo Nacional de Desa_
rrollo.
NOTA: Datos deflacionados por el ndice de costo de vida de la ciudad de
Buenos Aires.
* Aunque debe sealarse que la recuperaClOn observable en 1969 se
debe a aumentos salariales dispuestos en el segundo semestre de 1969, cuando
el equipo Krieger Vasena ya haba abandonado el Ministerio de Economa.
Los nicos datos de los que se dispone informacin mensual (salarios mni-
mos de convenio, columna 4 del cuadro IV-12) muestran un descenso en el
primer semestre de 1969 respecto del nivel de los aos anteriores.
La _ retom rpidamente una lJl:1ena de creci-
miento, la posicin en divisas pareca desahogada, las senales de
aprobacin por arte del capitartransnCionl-(e:xcepto ariiesiiar
alargo-plazo) se reiteraban,-la sHuaCI-'prsupuestaria del go-
bierno general ,,(es decir, no so del' centralsiribribiri-la-dEr-tas
provincias, municipios y empresas pblicas) haba mejorado no-
tablemente y a otros BA-- eve cada d los
jornales obrero?" permita" mantener, u:t1 __
respecto de la tasa de
noma, no dejaba de ser satisfactQrio. Desde estos puntos de vista"
(que el goberno se ocup de recalcar) no podia caber duda que
el programa de normalizacin era un xito tan rpido como nota-
ble *. Hay, sin embargo, diversos aspectos subyacentes de los que
ahora debemos ocuparnos, de los cuales surge un panorama bas-
tante ms complicado que el resultante del hasta aqu descripto.
En la prxima seccin examinaremos algunas desviaciones de la
ortodoxia incurridas en este caso, as como las razones que po-
sibilitaron que as ocurriera. Luego presentar otros datos que
evidenciarn que los xitos aqu sintetizados estaban lejos de lo-
grarse sin importantes costos y tensiones. Y en la seccin final
de este captulo tratar de reconstruir ms globalmente el sentido
e impactos de este programa de normalizacin ligndolo con las
reflexiones ms generales con que concluimos el capitulo anterior.
2) Algunas desviaciones de la ortodoxia y sus antecedentes
Ya seal que tal vez la mayor orignalidad del programa de Krie-
gel' Vasena consisti --en atribuir las causas de la' inlcirifuri-
damentalmeute por el lado de los costos y deas exIldativ"id
los agentes econmicos, mucho ms que -como haba sido hasta
entonces habitual- a un exceso de demanda. Otra caracterstica
importante es que logr que el FMI compartiera'bslc'ame'nte--este
* Que as era percibido por la gran burguesa industrial (UIA), y que
sta apoyaba tanto los aspectos econmicos del programa como la represin
aplicada a los sindicatos, tambin surge claTamente de una encuesta a diri-
gentes de asociaciones industriales, tomada entre 1967 y 1968 por J ohn
Freels ,Jr., "Industrialists ...", op, cit.
182 GUILLERMO O'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 183
Cuadro IV-14
FUENTES: Computado de BCRA, Boletn estad8tico, y FIEL, lndicadorea de
coyuntura, ambos varios nmeros.
NOTA: Datos deflacionados por el ndice de precios mayoristas.
institucin, no se redujo la oferta monetaria ni el crdito bancario.
Por el contrario, ambos factores C:recieron fuertemente durante
todo el perodo de Krieger Vasena, corno puede observarse en el
cuadro IV-14.
A pesar del diagnstico de costos y expectativas, la ortodoxia
no dej de manifestarse en algunos puntos de la poltica econ-
mica y del acuerdo con el FMI que, como observa Juan Carlos
De Pablo \ eran obviamente incongruentes con ese diagnstico.
En especial, se mantuvo unprecepto_t1J cro l ortodoxia como
el de la reducclndef dficit fiscal, aunque ste, dentro de la si-
tuaCin cuasi-keynesiana implicada por el diagnstico, pudo haber
servido para motorizar an ms y de manera no inflacionaria el
crecimiento' de la economa. En el caso que aqu consideramos el
imperativo de cancelacin del dficit fiscal tuvo una solucin (eco-
nmicamente) sencilla: como lo muestra el cuadro IV-15, parte
nada insignificante del aumento de ingresos del gobierno central
95,0
100,0
109,3
144,1
166,4
(3)
Indice 1966: 100
crdito
bancario en
1Jalore8 constantes
fin de cada ao
%
(2)
25
26
28
32
30
Coeficiente
de liquidez
de la economa
%
92,3
100,0
114,6
137,7
142,4
ALGUNOS DATOS MONETARIOS
( 1)
Indice 1966: 100
medios de pago
en valores
con8tantes al
fin de cada ao
1965
1966
1967
1968
1969
* En mis entrevistas apareci repetidamente la opinin de que slo
alguien como Krieger Vasena, capaz no slo de hacer un diagnstico correcto
y formularlo convincentemente, sino tambin dotado de gran prestigio
sonal en los medios financieros internacionales, poda haber logrado esto.
** La tasa anual de inflacin a diciembre de 1966, fecha de designa-
cin de Krieger Vasena (ndice del costo de vida en la ciudad de Buenos
Aires) haba sido de 29,9 %; al hacerse cargo Krieger Vasena del Ministerio
de Economa en diciembre de 1966 la posicin neta en divisas del BCRA
era de 176,9 millones de dlares. Inmediatamente antes del lanzamiento del
programa, febrero de 1967, era de 146,9 millones de la misma moneda.
*** Con un ndice 100,0 en 1966, el promedio ponderado, a valores
constantes, de los precios y tarifas del conjunto de las empresas e;:;tatales
pas a 116,6 en 1967, reflejando el mencionado aumento. Pero en los res-
tantes aos del programa esos precios y tarifas tendieron a la baja: 1968
= 114,1 Y 1969 = 108,1. Datos de Horp,cio Nez Miana y Horado Porto,
"Anlisis de la evolucin de precios de empresas pblicas en la Argentina.
Respuesta", Desarrollo Econmico, nQ 66, julio-setiembre 1977, p. 348.
di?-gI1<Sst.!<:Q,*. Sn duda el principal factor para que el
de normalizacin pfil'tier'l llna previa
varnente moderada en comparacin con la de otros EA **. Lo
cierto es que ese Ciiagnstico, centr[\clo en cQ$t().$ Y exp{';dativas,
presidi los intentos de congelar, a corto y mediano plazo, algunos
de los precios de mayor incidencia: Cl1 especiL el Cl' jornales Y
sueldos hasta fines de 1968, el "acuerdo voluntario de precios"
con las empresas oligoplicas industriales y la promesa de
ner indefinidamente fijo el valor del peso en relacin al dlar;
as como el de los precios de las tarifas de servicios pblicos, luego
de un aumento al comienzo de este programa ***. Tfqnpincon--
tribuy, como veremos, la cada de los precios de algunos
ductos agropecuarios de fundamental incidencia en el mercadO
terno. Dados estos "congelamientos" de precios y dado adems;
con igual importancia, que fuera verosmil que ellos se manten-
dran en el futuro previsible, era dable esperar que, comO ocurri,
la tasa de inflacin decreciera con rapidez hasta llegar, hacia el
final de este programa, a niveles casi normales en las economas
centrales -y muy inferiores a los que haba experimentado la
Argentina en la dcada precedente.
No se trataba, entonces, de la economa recalentada presu-
puesta por los diagnsticos de exceso de demanda, Es decir, la
orientacin recesiva implicada por estos ltimos no estuvo pre-
sente ni en el programa de Krieger Vasena ni en el acuerdo cele-
brado con el FMI. La diferencia fundamental que surgi de esto
fue que, contrariamente a lo habitual en los acuerdos con aquella
Cuadro IV-15
RETENCIONES A LAS EXPORTACIONES
FliENTE: Calculado de Ministerio de Hacienda, informe econmico, IV tri-
mestre, Buenos Aires, 1972.
NOTA: Datos deflueionados mediante el ndice de precios mayoristas nacio-
nales.
en los aflos 1967 y 1968 se debi a las retenciones establecidas
sobre las exportaciones agropecuarias de la zona pampeana, al
que una ortodoxia medida del programa..-la rebaja de
::'lee]es ele importacin- se refleja en la cada de ingresos
por este concepto que muestran las columnas 4 y 5 del mismo
cuadro.
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95,8
84,5
113,5
fndice
1966
100de(3)
GUILLERMO 'DONNELL 184
(1 ) (2) (3) (4)
Porcentaje
Ingresos 1)01'
de (1)
retendones soln'e el rotal 1nUl'esos
(L expOT-
de ingresos por
raciones en corrientes del 1'ecargo
millones de fndice iBas [lobienw a impo/'*
pesos de 196>6 100 de (1) nacional % faeiones
1966 72 100,0 2,5 576
1967 500 694,4 13,1 552
1968 372 516,7 10,1 487
1969 262 363,9 7,6 654
Ya seal que t2:IJ1bin contribuy la reduccin de las eroga-
ciones corrientes del gobierno central. Tambin lo hizo una mayor
eficiencia del sistema de recaudacin fiscal, que elev la presin
tributaria globaL Pero, cOmo 10 muestra el cuadro IV-16, tal
atlmento se liJgi, a pesar de una fuerte cada en 1968 y 1969 d
los "impustos directos, mediante un fuerte aumento de los im-
puestos indirectos, conspreiirpible impacto negativamente dis-
tributvo del ingreso. Los datos pertinentes estn transcriptos
en el cuadro IV-16,
186
GUILLERMO Q'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE ]967-1969 187
Pero de los datos de los cuadros precedentes es fcil ver que
fueron, por lejos, los ingresos provenientes de retenciones a las
exportaciones (pampeanas), los que ms aumentaron respecto de
los aos precedentes al programa de Krieger Vasena *. Cmo se
canalizaron los nuevos fondos a disposicin del gobierno? En pri-
nii; lugar, y reflejando que las retenciones a las exportaciones
fueron percibidas por la administracin central del Estado, en el
cuadro IV-17 vemos cmo aument fuertemente la participacin
porcentual de aqulla sobre el total de la inversin pblica. Esto
implic que instituciones que en otros EA -notablemente Brasil-
han sido grandes impulsores del papel econmico del Estado y, a
travs de e!lo, han descentralizado el poder de decisin econmica
del aparato estatal (las empresas pblicas) jugaran en este pe-
rodo argentino un papel ms pasivo.
Cuadro
COMPOSlCI6N PORCENTUAL DE LAS INVERSIONES
DEL GOBIERNO GENERAL
191J(; 1.'J(J7 19U5 1fiG[I
Gobierno nacional (Adm, central) 18,7 28,'1 31,4 3'2.,7
Empresas estatales y sociedades annimas
estatales y mixtas 49,4 43,4 38,4 38.1
Gobiernos provinciales y municipales de la
Ciudad de Buenos Ail'es 30,5
2
n
')
29,3 28,8 ,,-
Otros 1,4 1,0 0,7 n,.1
Total 100,0 100,0 100.0 1(\0,0
Fl'ENTE: Leonardo Andjar, "El sector pblico y el mercado de capitales
argentinos", Pro[]rGnw !atin()(t)criCCOII) ]Jura d desul'rollo de 1111'1"-
cados de capital, Buenos Aires, 1972 (sobre la base de datos lj(/
publicados de la Secretara de Hacienda de la Nacin),
* La incidencia de ese ingreso puede medirse no slo en trminos ] ... ]
])/U$ que signific aumentar en Hl67 siete veces este rubro respecto de 1%1;.
A.dems, el ingreso por dichas retenciones represent, en el cruci:J.1 aj10 11(>
bnzarniento del programa -19G7- un ;:;0 ',:'; de Jos ahorros del gobien
nacional,Y en 19G8 lIn ::lG
Per() lo fundamental q\le i?e dio a esos fondos.
En la coJumnaldel cuadro IV-18 -fl'anscribo un dato va presen-
tado en el cuadro IV-ll, el ndice 1966 = 100,0 de las erogaciones
de capital del gobierno nacional. En la columna 2 del mismo cua-
dro vemos que f.lln ms fuertemente, dentro de aquellas
erogaciones, las-destinadas propiamente a inversiones. A su vez,
en la columna 4 de' dicho cuadro, vemos que an ms fuertemente
10 hicieron las inversiones destinadas al programa de obras
cas (fundamentalmente caminos y comunicaciones) que se lanz
en 1967. Por otra parte, el resto del mismo cuadro nos muestra
(columnas 5 y 6), cmo gran parte de dichas inversiones pudo,
en contraste con los aos anteriores, ser financada con recursos
provenientes del ahorro pblico, a la vez que las columnas 7 y 8
sealan el significativo salto del papel cumplido por las inversio-
nes estatales en el total de la inversin y del producto bruto in-
terno.
El iac;torque mantuvQel... Geo_nmica en
1967 e impulsQ eLc!,ecim,iento registrad()cn J96$ tue la il1ver-
Ain estatal, en epecial la, d,e,stipada a obras de infrnestruc-
tura fsica *. Considerando lo ocurrido con otros rubros de
SD, ese crucial papel de la inversin estatal aparece claramente.
Ya vimos que la inversn desde el exterior -tanto prstamos a
lFf(oplazO como inversiones directas- fue prcticamente nula
en ]967 y 1968. Por otra parte, como lo muestran los datos del
cuadro IV-4,la inversin (fundamentalmente privada) en equipo
productivo y similares creci moderadamente en los mismos aos,
a una tasa muy inferior a la inversin pblica e insuficiente para
producir los efectos de reactivacin econmica ya observables en
1968. Finalmente, el cuadro IV-l nos mostr que el consumo pri-
vado creci an ms moderadamente,
" Este fenmeno bmbin aparece reflejado en Jos datos de ClH'nta'(
n,l{:iolHl1es, que muestran, como ya hemos visto, un importante crecimiento
('D t'1 l"ul,'o construccin (cuadro impulsarlo en particular por la.':
pbJicns, Para un HTgument.o que dcsarrollar ms
t'S advertir que ('3e crecimiento de lns inversiones estatales no
inllJlit invadir reas directamente productivns qUe pudieran haber o1:Jstacli-
(o p;irl'cido obstD.culizar) la acumulacin privada, En efecto, rnientrc\oS
l;l inversin phlica en proyectos industriales corno porccntnje de la inVOl"5i61'
pbh'a total fue d21 11,1 r,( en el poriodo HH]O-lDeG, rse ))ol"cenU\je :fue de]
I n.ll I ( l:ll IDG7 Y lllego continu descendiendo en lHGS (4,8 (/() v liJe!) (2,S(,:;,)'
(!:l>,h de Presidencia ele ]a ?\ncin, P!I(I( ti ;,'un! !!U)'o /(1 ,--r;s!-!!(ci(;" '1'(1-
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EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 189
Ese papel de casi exclusivo impulsor econmico del aparato
estatal no parece haber sido. querido por el
lo menos, en sus declaraciones pblicas es recurrenteJainvitaci6n
al capital externo y al radicado localmente para que, ya que se es:
taban logrando condiciones de orden y de estabilidad econmica,
ameritai;' fuertemente sus inversiones. Es
del equipo econmico era una vez obtenidas las bendiciones
del FMI y lograda la "paz social", se producira un rpido e im-
portante ingreso de prstamos a largo plazo e inversiones directas
del exterior, que convertira a esa
el dll1amizador de la economa *. Pero ya vimos que no
tal cosa, al tiernpo que el importante grado de stiIltiHIzadii'd"
la capacidad productiva instalada de la que parHiLe!programa
imp
1
:que. en general, hubiera pocos motivos para ,aumentar
la i!1yerEji.<Sn
Adems de las inversiones pblicas, hubo otro factor de im,
pulso de la actividad econmica: el ya sealado aumento de la
oferta monetaria y del crdito **. En este plano tambin tuvo im-
portancia la autorizacin de lneas de crdito para financiar el
consumo personal y la adquisicin de viviendas. Por supuesto, la
de, beneficiarse eDIl estos crditos
"Eilmete limitada a los estratoEj de mayores
Fe:medios y a los sectores altos, y no ayud a quienes tenan
cas posibilidades de satisfacer los requisitos de solvencia exigidos
por los bancos, La mejora de ingresos y el f"cil aceesoal crdito
de aquellos sectores se tradujo tambin en un importanteaul1.1eI-r:,
to de la construccin privada (ver los datos sobre inversin pri-
vada en construcciones en el cuadro IV-4). Fue, entonces, prin-
cipalmente por el lado de la demanda de aquellos sectores, impul-
por el acceso a un crdito abundante que, juntamente con
Esta expectativa es explcita en los discursos de los miembros del
equipo econmico; puede verSe, adems, en el mismo sentido Juan Carlos
dE' Pablo, Poltica ... , op. cit., p. 118. Ver tambin los discursos y declara-
ciones de Krieger Vasena, en Poltica econmica, ..., op. cit.., ts. 1 y 11,
** No slo se registr el aumento ya mencionado del crdito bancario.
Tambin crecieron fuertemente las sociedades financieras, casi todas ligadas
a un hanco y/o algn gran grupo econmico. La participacin de las
dades fnancieras en los flujos totales del sistema financiero pas del 7,5 ";(1)
(,ll 1967 al 11,6 % en 196!); datos de Agapito Villavicencio, "Flujo gl{)bal
de fondos del sistema financiero institucionalizado argentino. Perodo 1!l7-
1!171", Simposio Latinoamericano para 'el Desarrollo de Mercados de Capital,
H'-lenos Aires, marzo de lD72.
190
GUILLERMO O'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 191
las inversiones pblicas, se lograron los resultados ya observados
en el cre.cimiento del producto.
Obsrvese que un patrn de crecimiento imp111sado por 1<18.
invers-iones pblicas .. y por la demanda final de sect0l'es
altos (y la propia burguesia, por supuesto), tiene poco qqe Ver
con los presupuestos de la ortodoxia. Para ella lo "normal" debe-
ra consistir en aumentos de la inversin privada: que, C9mbiTIacto-s
con algunas inversiones pblicas, tuvieran a corto pl:z;Q
de dinamizar la economa (y por ese lado inducir una mayor de-
manda), y a mediano plazo el de aumentar la cap"ci],,] produce
tiva instalada. Acabamos de ver que poco de eso ocurri entre
1967 y 1969. No por eso dej de crecer la economia, pero al hacer-
lo bajo los impulsos ya sealados tuvo, entre otras, li consecuencia
que en 1969, cuando se estaba llegando al lmite de la capacidad
productiva instalada, poco se haba hecho para aumentarla.
, Qu significan estas desviaciones de la ortodoxia? Que para
que .. haya ingresos a .. .
que haber algo ms que la confianza en el corto plaeo demostrada
por los movimientos fundamentalmente especulativos de capitales
observados en este captulo. Tiene que existir conviccin las
p.1,ticas ec()nJrnic[lS y la "Pz socl.I" sern mantenidas durante
1m futuro prolol1gado. De otra manera, mientras quede pendiente
esta duda, el capital transnacional (asi cOmo el capital local que
ha emigrado durante crisis anteriores) no va a arriesgar ms
all de colocaciones de alta movilidad y de reiterar sus declaracio-
nes ele apoyo a la gestin econmica *. Ese superior grado de con-
fianza era cuestionado por los conflictos entre liberales y paterna-
listas, as corno por las intenciones de estos de hacer "justicia HO-
cial" en un futuro no lejano. LQ)3 prqpsitos ele los
implicaban el fin de la atemperada ortodoxia de esos liberales y,
por lo tanto, ponan un grave signo de interrogacin a la con-
fianza necesaria para lograr las anheladas inversiones y prsta-
mos a largo plazo del capital transnacional.
Por otra parte, el lento aumento de la demanda poco poda
inducir al aumento de inversiones hasta tanto se acercara al lmite
Apoyo que, por otra parte, implica una clara advertencia acerca de
las negativas reaceiones que generara el alnmdono de esa lnea econmiCl.
Estos inconfundibles mensajes pasan a ser una de las cartas de triunfo de
{(Inductores de la normalizacin.
de la incapacidad Esto, junto al imperativo de cancelar
el dficit fiscal, suele impl1car que durante la normalizacin los
BA cuenten con escasos recursos para mantener algn nivel razo-
nable de inversin interna. Es aqu donde debemos advertir la
especificidad del caso que estamos estudiando. L.'lS retenciones a
las exportaciones pampeanas fueron un mecanismo administrati-
vamente fcil y rpido para lograr esos ingresos, que captaron un
excedente que surge fundamentalmente de la renta diferencial
de que goza la burguesa pampeana 2. Qu ocurrira si no existie-
ra posibilidad econmica de captar excedentes con esa gran inci-
dencia sobre las finanzas estatales, como ha sido el caso de los
EA chilenos y brasileos? O si, como ha sido el caso en Uruguay,
y Argentina post-1976, ello pareci politicamente imposible? Sim-
plemente que -descartadas en el corto plazo las inversiones pri-
vadas internas y externas- se carece del elemento motorizador
de la economa con que cont el programa analizado aqu.
Podemos ahora retomar algunos temas mencionados en el
captulo anterior. He argumentado s' que cuanto mayor es la pro-
fundidad de la crisis que precede al BA, mayor es el tiempo ne-
cesario para recuperar la confianza a mediano y largo plazo del
capital transnacionaL Esto debemos conectarlo con algunas obser-
vaciones del captulo 1: la mayor profundidad de la crisis implica
un mayor sacudimiento de la dominacin soci"l (el nivel 5 alJi
mencionado), una mayor desarticulacin del aparato productivo,
un mayor lanzamiento (le,. fl..l;;l,
ciera y, en general, la apflricinde valores crticos en variables
eruciales para la evaluacin de la situacin econmica. Es esa 8i-
-tuacin la que tiene que haber sido revertida para que el capital
transnacional, as como el gran capital local, puedan volver'a con.:.
fiar en ese mercado, al tiempo que deben haberse consolidado las
expectativas de futura continuidad del "orden
lJ
impuest()<
Pero cuanto ms aguda ha sido la crisis precedente, ms di-
fcil es, y ms tiempo requiere lograr, que las principales varia-
bles retornen a un nivel aceptable para los ms poderosos agentes
econmicos. Por otro lado, mucho ayudara que la economa reto-
mara algn crecimiento. Pero, en la medida que los indicadores de
crisis siguen vigentes, los comportamientos de la burguesa, pos-
teriores al golpe, siguen siendo fundamentalmente especulativos,
reforzando el desplazamiento de ingresos haciR su fraccin finan-
ciera, cuyas colocaciones tienen serias dificultades en retornar a un
circuito productivo que sigue en recesin. Adems, un mandato
192
GUILLERMO O'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 193
de la ortodoxia exige la cancelacin del dficit fiscal; esto impide
que el aparato estatal cumpla un papel impulsor de la economa.
;, Por qu'? Porque a pesar de severas cadaseller-irigiode
lnuchos emplec10sestatales y de la "privatizacin" de empresas
no es illllCho lo que se puede lograrpal'a redllcir el
dficit fiscal y, al mismo tiempo, aumentar las inversiones p-
Este problema puede seraliviac10 por meCAnismos jmPo":,,
:t\'os; pero aumentar los impuestos que gravan a la burguesa
"desalentarla", especialmente en una coyuntura resiv<l.
1'01' otro lado, la misma recesin achcaJa. base impositiva y,
aunClue se tiende a aumentar la carga de, sobre todo, jmpuestos
directos, stos pesan()bre ,un ingreso popular ya SeVf;;r111e
tl
te
achicando an,ms la demanda. De manera que los
primeros aos del EA, los de intentos de normalizacin econ-
suelen ser tiempos de recesin y de continuidad de compor-
unientos poco satisfactorios de las principales variables que se
tienen en cuenta para evaluar el grado de crisis subsistente *.
Esta irresolucin de la crisis segn el punto de vista de los
ejecutores de la poltica econmica y de sus principales
bases sociales, les hace depender ms que nunca de la confianza
del capital transnacional y, en especial, del capital financiero.
Por esto mismo la ortodoxia requerida de la poltica econmica
tiende a ser mayor cuanto mayores son las dificultades para re-
montar dicha crisis. Y esto a pesar de que, debido a su induccin
de una recesin innecesariamente profunda, como debido a que
tambin as se inducen comportamientos especulativos de la bur-
guesa que poco ayudan al logro de las metas propuestas, es en
buena medida esa misma ortodoxia la que impide la salida de
la crisis.
Esto sirve para marcar __E.A__ con el
uwo que estudiamos aqu. Fue la capacidad
la. rcnta... diferew:..LJlg_qug __J-__
pCl'miti los ingresos __ resqlvLE!':'_
los otros EA: Cmo hallar
y clisminuir los comportamientos
si) la confianza a mediano y largo
Los otros EA prueban esto por la nega-
enormes dificultades en lograr la norma-
* Para un anlisis ms detallado de estos temas y los que d8cuto a
continuacin, Roberto Frenkel y Guillermo 'Donnell "Los programas .. ",
op. cit.
segn las premisas de los ejecutores de estos programas.
No es excepcin a esto el otro caso de crisis y amenaza previa
relativamente moderada, BrasiL As se ve en la larga recesin
que sigui al golpe de 1964, J' la recuperacin -desde fines
de 1967- de una alta tasa de crecimiento de la economa coin-
cic1entemente con la implementacin, por Delfim Neto y su equi-
po, de una poltica ms heterodoxa que la anterior, y con el co-
mienzo de una gran ola de ingresos a mediano y largo plazo de
capital transnacional
Pero el caso argentino contemporneo -donde no ha ocurrido
]0 de 1967-1969 en trminos drfenCiones a las exportaciones
pampeanas y se experimentan dificultades tpicas de los otros EA
Jurante sus programas de normalizacin-, sugiere que, aparte
de posibilidad econmic, se trata tambieiideIla-rehicioIl
de [uerzas polticas. En el periodo Krieger Vasena ella permiti
que, desde el aparato estatal y con el apoyo de la gran burgu
e
-
sia, se intentara subordinar a una clase dominante agraria -la
burguesa pampeana- a los patrones e intereses de acumulacin
de aquella gran burguesa. Por supuesto, esto gener conflictos
cuyo estudio es fundamental para entender la suerte corrida por
el programa de Krieger Vasena y, en definitiva, por este BA.
Este tema, junto con otros costos tpicos de la normalizacin, nos
ocupar en la siguiente seccin.
'" Esto debe contrastarse con el principal producto de exportacin
chilena -el cobre-, cuyos precios internacionales impidieron por varios aos
que el aparato estatal se apropie de una masa de recursos suficiente como
para dar el tipo de impulso ocurrido en la Argentina de 1967-1968. Tambin
contrasta con Brasil, donde la incidencia relativa de BUS productos de
lacin ms favorecidos es mucho menor que la de la produccin pampeana,
tanto en trminos del porcentaje de exportaciones de uno y otra, como de
su posible impacto sobre las finanzas estatales. La mencin de Uruguay es
importante en este contexto porque muestra que las relaciones aqu postu-
ladas no deben ser entendidas mecnicamente. All, el peso de la burguesa
agraria es mayor y ms homogneo que en la Argentina, pero por eso mismo
la "solucin" de Krieger Vasena no ha sido posible. Esto es, no existe all
una gran burguesa urbana que tenga peso econmico y poltico suficiente
('omo para intentar sustraer por va del aparato estatal parte significativa
de la renta diferencial de que goza la primera -que por supuesto no va
ti elegir castigarse econmicamente de esta manera. He discutido estos temas
desde una perspectiva histrica ms larga en "Estado y alianzas ...", op. cit.
194
GUILLERMO 'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN De 19G7-1969 195
3) Costos y tCl1siones de la nOFinoJizaci
Cuadro IV-19
FUE?'-<TES: Columna (1), calculado de FIEL, Indicadores de coyuntura, va-
rios nmeros. Columna (2), calculado de Lucio Heca y Eduanl0
Gaba, "Poder adquisitivo, veda y sustitutos: un examen de la
demanda interna de carne vacuna en la Argentina, 1950-1972",
Desarrollo econmico, 50, julio-setiembre 1978, p. Ambas
series deflacionadas pOr el ndice d(; Precios Mayoristas no Agro-
pecuarios.
car, en trminos de capital y de tecnologa, sus explotaciones.
Arreciaron as las quejas de las organizac'ones' de la burguesa
pampeana por el "desaliento" que le producan sus precios, por
el "agobio impositivo" que decan sufrir y, por aadidura, por
la amenaza de verse sometidas a un impuesto "confiscatorio!> y
"coJeetivzante" CQmo el de la renta potencial, Krieger Vasena y
su equipo apuntaban a forzar a la burguesa pampeana a lf mo-
dernizarse", aumentando su capacidad de produccin y, por esa
va, levantar el techo que la balanza de pagos imponia al creci-
miento econmico. Esto, que era escasamente digerible para
aquella burguesa, se ntentaba en momentos en que, en buena
PRECIO DE LA CARNE VACUNA Las organizaciones de la burguesa pampeana recibieron ambi-
guamente las medidas con que se lanz el programa de Krieger
Vasena. Del lado positivo deban computar un generoso esquE',ma
ele desgravaciones impositivas para inversiones en el sector y, so-
bre todo, el logro de una antigua reivindicacin contra la legis-
lacin demaggica" de las dcadas anteriores: la terminacin
de la prrroga y congelamiento de los arrendamientos agrarios.
Del lado negativo, las mencionadas retenciones a la exportacin.
Ellas ayudaron a las metas antiinflacionarias,ya que ese meca-
nismo con bajos precios jnternacionales- impidi qUE'
el precio interno de los alimentos exportables -sobre todo el
principal de ellos en el mercado domstico, la carne vacuna- se
elevara paralelamente a la devaluacin. Con ello, el abaratamien-
to relativo de buena parte de los alimentos de consumo masivo
ayud para que la cada de los salarios fuera moderada, especial-
mente si se considera que, adems de su importancia directa en
el consumo popular, la carne vacuna con sus precios ejerce un
fuerte efecto de arrastre sobre sus sustitutos i.
Los principales datos en relacin con este producto, y una
primera aproximacin a las quejas de la burguesa agraria direc-
tamente ligada al mismo, pueden verse en el cuadro IV-19, donde
adems puede verse que el ao base 1966 = 100,0, que he elegido
para el conjunto de los datos aqu presentados, ya presentaba una
fuerte cada respecto de los inmediatamente anteriores.
Aunque durante el perodo la evolucin de los precios de
otros mportantes productos pampeanos -cereales y oleagino-
sas- fue ms favorable, lo qlJe apareci cQmo 110 menos conflictivo
con la burguesa pampeana fue la evidencia de que, por meda
del "impuesto a la renta potencial de la tierra" *1 los liberales a
cargo de la poltica econmica se proponan forzarla a intensifi-
* Ese impuesto hubiera penalizado fuertemente al terrateniente que
-dada una estimacin del rinde medio potencial del rea ecolgica en que
se hallaba su obtuviera rendimientos menores a ello. Sobre el
tema Guillermo Flichman, La renta ..., op, cit., y Nidia Margenat, "Las
organizaciones corporat,ivas del sector agrario", Consejo Federal de Inver-
siones, Buenos Aires, s/f.
(1 )
ndice 1%(,.' 100,f) precios mayo-
ristas de la carne ,,'aCuna
1%4 126,4
1965 120,8
1966 100,0
1967 99,2
1968 94,1
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(2)
ndice ]g(j(i: 100,0 de pTf!cios de
1.,cnta minorista de carne ,lacuna
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1964 126,5
1965 120,9
1966 lOOJl
1967 89,0
1968 94,2
1969 93,4 (primer semestre)
* No puede tampoco dejar de computarse la desfavorable coyuntura
internacional para estos productos, especialmente para la carne, a raz del
cierre del Mercado Comn Europeo a las exportaciones argentinas.
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GUILLERMO 'DONNELL
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medida como consecuencia de la misma poltica econmica, la
precios era de:sftlY9rable para el sector pampeano"'.
Se trataba"deunintento--de la. gran burguesa de subordinar
a SU propia acumulacin no slo al sector popular si110 tambin
a una burguesa agraria dotada de enorme centralidad econmi-
ca, :l de resortes de poder poltico e ideolgico que, aunque dismi-
nuidos respecto de los que cont en sus buenos tiempo8, le daban
una posicin Por otro lado, la apro
de parte no insig-r;.ifk-;-nte del excedente de la burguesa
pampeana a travs de las retenciones estatales (que fue volcada,
corno hemos visto, en obras pblicas que tuvieron el efecto p1'in-
cipnl de proveer economas externas a la gran burguesa), en
tanto abarataba relativamente el costo de los bienes-salario, prin-
cipalmente los alimentos, permita alentar la esperanza de que,
al caer moderadamente los salarios de los obreros, stos seran
"apaciguables" o cooptables. Esto expresaba otro campo de rela-
ciones de el de los entre liberales y
acerca de qu hacer con los sindicatos y, en definitiva, con la
se obrera. Esto, junto con las intenciones de losseguridS'de"
mantener cierto 'Iequilibrio' entre las chises, impeda,' ejecutar
una poltica econmica basada en un fuerte retroceso de esOS sa-
Dll segUndo plri6de esa rlaC16li'defuerzas esfaba dado,
como'-he sealado en el captulo II, por el hecho de que, en con-
traste con los otros BA, el momento que implant el argentino
de 1966 no marc una intergiversable derrota del conjunto del
sector popular. Por el contrario, no pocos de los actores que gira-
ron alrededor del perodo inicl de este EA pudieron creer que
"la clase obrera organizada" poda ser parte de la alianza gober-
nante. Vimos que este error no tard en ser mostrado tal, pero
qued en pie que, a pesar de la represin del verano de 1967, no
era sta una clase obrera que, como en otros EA, haba sufrido
una represin sistemtica ni sus sindicatos haban quedado ente-
ramente desmantelados o controlados por el gobierno.
Si es cierto que el progranla de 1967-1969 se diferenci de
las polticas de normalizacin de otros EA en la leve cada de los
jormdes, fue tpico sin embargo en sus consecuencias respedoje
otros sujetos sociales que pronto habran de mostrar su impor-
tancia poltica. En primer lugar, en el cuadro IV-20 podemos ob-
198
GUILLERMO 'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969
199
Cuadro IV-21
SUELDOS DE ALGUNOS SECTORES MEDIOS ALTOS,
lNDICE 1966=100,0
FUENTE: Calculado sobre datos no publicados de la Secretara de Hacendn,
a -los que he tenido acceso pOl" gentileza de \Villiam Smith.
NOTA: Datos deflacionados por el ndice de costo de vida de la Capital
Federal.
y de construcciones. La del segundo resulta del boo}1/,
de construcciones pblicas impulsado por las inversiones estata-
les que ya hemos examinado, as como por el fuerte aumento en
inversiones en construccin privada (recordar los datos del cua-
dro IV-4) hacia el que se canaliz parte importante del aumento
de ingresos de los sectores medios altos y de parte de la burgue-
100,0
96,5
139.5
176,3
Jefe de depa-dam_cnto o
coordinador general del
gobierno central (n;e! JI!
de la admnistran pblica
centra.l)
100,0
162,5
139,9
175,8
y
8ubsecretari.o
del gobierno
n(tcional
1966
1967
1968
1969
a la varicrewn en la tasa efectiva de ganancias en cada rama, debido a
las siguientes razones: 1) la estabilizacin a la baja del costo de jornales
y de buena parte de los sueldos; 2) la depresin de los precios pampeanos
(sobre todo la carne) respecto de los industriales, y Inestabilidad entre
los precios industriales resultante del "congelamiento" de los mismos acor-
dado en el perodo; y 3) el que, si bien aument la rccaudacn impositiva
durante el perodo, al mismo tiempo disminuyeron levemente los impuestos
directos a sociedades annimas, forma dominante de organizadn jurdica
de las capas superiores de cada fraccin burguesa operante en las diversas
ramas de la economa. Estos factores sugieren que, para las Turnas prcpon-
derantemente urbanas, la tasa de variacin de su ganancia efectiva puede
haber sido ligeramente superior a la de la tasa bruta, en tanto lo inverso
parece haber OCUrrido respecto del sector pampeano.
,, Solamente los empleados estatales constituyen un r;, de la pobla-
ci6n ocupada; Jos Calvar et al., "Resultados preliminares de una investi-
gacin del sector pblico argentino", mimeo, BCRA, Buenos Aires, 1076.
** Dicha tasa o supervit bruto de explotacin resulta de deducir, tI
valor agTegado pOr cada rama, el costo de sus insumas, de los jornales y
sueldos pagados, yde los impuestos indirectos. En general, la ganancia
bl'ub no dice mucho acerca de la ganancia efectivamente realizada, y-2.
sobre esta ltna inciden diversos factores qU'2 enseguida Sin
embargo, para los aos aqu estudifHlos podemos Cr8l" que la 'vnritJ.cilm
en la tasa bruta de ganancias es una nproxin;ar:in
servar lo ocurrido con los sueldos de diversos empleados, que en
conjunto forman una gran proporcin de los sectores medios y,
aproximadamente, un 40 % de la poblacin ocupada *: ellos re-
gistraron prdidas de ingreso bastante ms sustanciales que los
obreros.
Los datos del cuadro IV-20 corresponden a empleados de
baja jerarqua. No fue la misma, por cierto, la suerte corrida por
los sectores medios altos. Aunque es difcil hallar informacin
directa, el cuadro IV-21 nos sugiere que, en contraste con la gran
_mayora de los empleados, los sectores medios altos aumentaron
notablemente su ingreso. Esto es tpico de las polticas en estUdio
que, tanto por va de las remuneraciones como de las facilidades
de acceso al crdito, generan una fuerte dispersin de los ingre-
sos ele los sectores medios, con SUs capas superiores (incluso par-
te de los dedicados a actividades profesionales independientes)
convirtindose en importantes beneficiarias de los ".sacrificios"
que se pide al conjunto de la poblacin.
Entre los sectores medios no fueron los empleados de baja
jerarqua los nicos castigados por estas polticas. La peci"iJea
burguesa tradicional, sobre todo en sus capas de pequeos co-
merciantes, tambin debi oblar su cuota. En parte debido a la
sbita "liberacin" de los alquileres urbanos, en parte a los avan-
ces en sistemas de comercializacin a mayor escala, en parte a
la persecucin a las cooperativas de crdito a las que ms ade-
lante me referir, no pocas de eSas capas vieron seriamente afec-
tados sus ingresos y se encontraron ante la amarga evidencia de
que el golpe que haban aplaudido estaba lejos de orientarse hacia
sus intereses.
Ms compleja es la evaluacin de la situacin de la burgue-
sa urbana de origen local de tamao mediano y grande. En pri-
mer lugar, el cuadro IV-22 nos muestra, en los aos 1968 y 1969,
un extraordinario aumento en la tasa de ganancias del sector

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EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 201
sia urbana. La tasa bruta de ganancias de la burguesa finan-
ciera se entiende, especialmente, a partir de la ya anotada expan-
sin del crdito bancario * y del fuerte aumento de la tasa real
de inters que signific la rpida desaceleracin de la inflacin 5,
En cambio vernos en el mismo cuadro IV-22 la insatisfactoria
situacin del sector agropecuario, sobre todo si se considera, te-
niendo en cuenta los datos de 1964 y 1965, que el ao 1966 que
uso como base = 100,0, ya haba sido de declinacin en esta va-
riable.
En cuanto a la industria, basta sealar que, a pesar de la
fuerte recuperacin de 1969, el promedio del supervit bruto de
explotacin del periodo 1967-1969 es inferior a 1966.
Pero si lo que he argumentado hasta ahora no es errneo, en
esas cifras se esconde un efecto de agregacn, por el cual
nas empresas estaban bajando su rentabilidad, al tiempo que
otras las aumentaban. Una primera indicac'in de que as estaba
Ocurriendo es la del cuadro IV-23, que nos muestra que durante
los aos 1967-1969 el acceso a los crditos ms baratos y de largo
plazo estuvo lejos de estar parejamente repartido segn que se
tratara de empresas grandes, medianas o pequeas.
Esta impresin se corrobora si tomamos en cuenta que, a pe-
sar del sustancial aumento del crdito bancario (que, Corno re-
cordamos del cuadro IV-14, haba pasado, a valores constantes,
de 100,0 en 1966, a 109,3 en 1967, 144,1 en 1968 y 166,4 en
1969), el endeudamiento bancario de una parte nada despre-
ciable de la burguesa industrial -las filiales industriales de
ETs de origen estadounidense-- haba aumentado, sobre todo
en 1967 y 1968 mucho ms velozmente. Nuevamente con in-
dice 1966 = 100,0, los datos respectivos son: 1967 = 125,2;
1968 = 165,5; Y 1969 = 175,5 ' .
Los datos de crdito bancario no son suficientes para esti-
mar el desplazamiento de recursos financieros que se produjo en
el perodo. En parte porque se consideraba que buena pa:rte:Ae
estaba controlada por "subversivos", pero mucho ms.
que haban llegado a ser una importante los
baneos y las sociedades financieras, se re-
quisitos y controles sobre las cuyo n-
* Tanto cuantitativamente como mediante la canalizacin de buena
parte de esa expansin hacia actividades extraordinariamente rentables, como
la financiacin de cOllstruccioHt'S privadas y las sociedades financieras.
202
GUILLERMO Q'DONNELL
EL PllOGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 203
Cuadro IV-28
PRSTAMOS A EMPRESAS INDUSTRIALES SEGN TAMAO,
PROMEDIO DE LOS AOS 1967-1969. PORCENTAJE DE LOS
RESPEC'l'1VOS RUBROS SOBRE EL TOTAL DE FUENTES
DE FONDOS DE CADA TIPO DE EMPRESA
Empresas Empresas Empresas
grandes medianas chicas
% % %
1. Prstan'los bancarios
20,8 13,1 10,4
2.
Prstamos de sociedades financieras 12,3 10,2 7,7
3. 1+2
33,1 23,3 18,1
4. Prstamos a largo plazo
15,8 8,6 8,8
FUENTE: Mario Brodersohn, "Financiamiento de empresas privadas y mer-
cados de -capital", Programa latinoamericano para el desarrollo de
mercados de capital, Buenos Aires, 1972.
mero total pas de 1.016 en 1966 a aproximadamente 350 al fin
del periodo aqui considerado *. Estas cooperativas babian sido
fundamentales para el financiamiento de la pequea y mediana
industria y del comercio, por lo que su drstica reduccin castig
-como la CGE, cercanamente ligada a esas cooperativas, no
perdi oportunidad de sealar- a las capas ms dbiles de la
burguesia local.
No eran estos problemas que afectaran a las grandes em-
presas de capital local. Aunque proclamaban representar los inte-
reses de las capas ms dbiles de la burguesla, los directivos de
la CGE eran en- su mayora personas provenientes de empres'as
grandes y, en general, colocadas en ramas dinmicas. Durante
1967-1969 su inters econmico inmediato, por lo tanto, no pa-
'!' Por aadidura, disminuy aun ms sustandalmente su participacin
en el conjunto de flujos del sistema financiero (EconOlnic Survcy del 3 de
febl'ero de 1977, TI'! 1.560, pp. 1:3). El mismo, antes de esas medidas, habia
llegado a ser de casi el 50 % del total de los saldos de prestamos del con-
junto de los bancos comerciales (c. Richard 1\1a11on y Juan Sounouille,
PolHica Econtnica, .. , 01'. cit., p. 218).
rece haber sido seriamente afcct,..'ldo. Pero no son stos los nicos
trminos en los que pueden hallarse las razones de la posicin que
la CGE no tard en adoptar, en a Krieger Vasena y sus
polticas. En primer lugar, en K;fegeryasena )T su equipo no ha-
ba, en las posiciones estatales que ms directamente interesaban
a la burguesa local, elencos dispuestos a atenqerargmentosde
proteccin y tutela del capital transnaciona1.
Por el contrario, Krieger Vasena y su equipo practicaban, hasta
donde los paternalistas y los sectores que lo apoyaban lo permi-
tan *, otro de los preceptos de ortodoxia caro al capital trans-
nacional: el de terminar con las "discriminaciones" en con-
tra de l y, en aras de una mayor "eficiencia", tratar en "UD
pie de igualdad" a cualquier inters econmico, cualquiera que
fuere el origen de su capital -actitud que no se tard en argu-
mentar, y en ello la CGE tuvo bastante que ver, que lo que habia
era un Hentreguismo" orientado a subastar alegremente la es-
tructura productiva nacional en beneficio del capital transnacio-
nal. Lo cierto es que, por 10 menos,. esa actitud implicaba dejar
librada a su suerte, sin recurso a tutela estatal, a buena parte de
la burguesa local. Esto se tradujo, adems, en una evidente sor-
dera del equipo econmico, no slo a las demandas de la CGE,
sino incluso a sus pedidos de audiencia a funcionarios y de par-
ticipacin en diversos organismos estatales, desde los que aqul]a
poda conservar algn poder de veto sobre decisiones que le con-
cernan muy directamente **.
Una segunda razn para la actitud opositora que no tard
en tomar la CGE, luego de haber compartido como. mntos otros
* No deja de ser interesante que incluso la UIA protestara ante lo que,
en trminos de los intereses inmediatos de los grupos empresarios que la
dirigan, aparecieron como "extralimitaciones" en la ortodoxia del equipo
Krieger Vasena, sobre todo en relacin COn la rebaja de aranceles de impor-
tacin y con la tendencia de aquel equipo de promover o aprobar nuevas
inversiones extranjeras sin la "debida consulta" a la UTA. En esta ins-
titucin no cabe duda que tena gran influencia el captal transnaeional ya
radicado en el mercado argentino, junto con las empresas de capital local
ms antiguas y oligoplicas. Esta condensacin institucional de las capas
superiores de la burguesa industrial estaba dispuesta a sacrificar sus
reclamos de ortodoxia (como ya lo haba hecho con el manejo por el gobierno
de sueldos y jornales) cuando, como en este caso, se trataba de defender su
botn en este mercado contra nuevas intrusiones del capital transnacional.
Cf. UIA, Memoria y balance a.nual, 196718 y 1968/9.
** En las memorias anuales de la CGE del perodo pueden leerse las
quejas- de la ,CGE por estos "desconocimientos" a los que la someta el
equipo econmico. Ver tambin Jorge Viosi, Los empresarw8 ... , op. cit.
204
GUILLERMO O'DONNELL EL PROGRAMA DE NORl\TALIZACIN DE 19G7-1969 205
las iniciales de hallar ancho espacio en la alianza go-
bernante, fue que, si bien la composicin de SllS directivos esta-
ba lejos de reflejar alos'''pequeos y medianos empresarios" que
representar, su capacidad de mantenerse como Una
adora en la escena poltca radicaba en que esa pretensin fuera
reconocida como vlida por las fracciones burguesas ms dbiles,
aSl como por sus interlocutores en el aparato estatal,. por
fracciones burguesas y por los sindicatos. De manera que esta
funcin ms propiamente poltica de la CGE era expresada en
demandas y quejas que; aunque no fueran pertinentes a las em-
presas de las que surgan sus directivos, lo eran a una base social
a la que de alguna forma tenan que seguir expresando y, en ese
conduciendo *.
Pero, tal vez sobre todo, lo que se adverta repetidamente
en las declaraciones de la CGE, en mis entrevistas con algunos de
sus y en que mantuve con varios em-
presarios medianos, era la sensacin de que, ms all de los C03-
tos inmediatos que podan estar incurriendo debido al programa
de normalizacin, lo que se hallaba en juego era la continuidad
a largo plazo de una poltica que tenda a ir acentuando sy
actitud de buscar ansiosamente al ctlpital transnaeional. Esto
bastaba para que las fracciones burguesas cuya representacin
invocaba y en buena medida ejerca la CGE, hicieran de la "des-
de la economa
n
y del "ahogo del pequeo y me-
diano empresariadol! banderas ele una accin poltica orientada &
recuperar un estado dispuesto a volver a tutelarlas.
Los datos hasta aqu presentados nos muestran que, abajo
de la sinfona de xitos que el programa de KriegerVasenapo-
da exhibir, fue creando motivos de agudo descont;nto incluso
en sectores y clases nada en SIJ poder poltico y
eeonrnico y que haban apoyado entusiastamente la implantacin
del BA: diversos sectores medios, la burguesa pampeana y bue-
na partecie las capas medias y peqtwas, as como las franjas
ms netamente nacionales de la burguesa urbana.
" Esto es parte del complejo terna de la representacin, en el que no
pntrar aqu. Baste decir que el origen social y los intereses inmediatos
de jos liderazgos institucionales es slo una, y no de las ms importantes, de
las variahles neeesarias para entender el tema. Otro, ms importante, es el
de las bases sodales de la representacin lHetendida y la dialctica que
se establece entre la percepcin de sus valores e intereses por esas bases y las
maneras en que intenta expresarlos aquel liderazgo.
4) A cumu!acin de ca]Ji.tal
Los datos que hasta aqu he presentado implican complejas cues-
tiones de apropiacin del excedente econmico por diversas frac-
ciones de la burguesa. Como es sabido, las estadsticas oficiales
no estn concebidas para captar esos fenmenos, y a nivel de em-
presas o sectores los escasos datos disponibles son poco confia-
bles. Sin embargo -ms all de lo que sugieren, por ejemplo, los
movimientos ya examinados de precios relativos- el entrelaza-
miento entre poltica y economa que nuestro anlisis trata de
captar hace necesario realizar una serie de aproximaciones, en
b<:lse a los indicadores disponibles, a la cuestin de la apropia-
cin del excedente. Esos indicadores son indirectos y no 80n sufi-
cientemente homogneos en la metodologa con que se los ha cons-
truido. Por ello deberemos manejarlos con cuidado, limitndonos
a creer que efectivamente indican cambios importantes slo
cuando esos cambios son de magnitud considerable y cuando, ade-
m.'J, otros indicadores que tambin al mismo fenmeno se
mueven en la misma direccin y sImilar magnitud.
Hemos visto en el cuadro IV-22 los datos de cuentas nacio-
nales sobre tasa bruta de ganancias )(0 supervit bruto de explo-
tacin, corno se denomina en las estadsticas oficiales). Entre
otras cosas, all observarnos de la industria NO
.seencontr entre los ganadores netos del perodo. Pero, COmo ya
suger, bien podra ser que esos nmeros resulten de la cOntrapo-
sicin ele dos movimientos simultneos; esto es, que en tanto a al-
gunos les fue bastante mejor que lo que aquellos datos sugieren, a
otros les estaba yendo bastante peor. Aunque la informacin no
es estrictamente comparable *, la tasa de variacin de los datos
presentados en el cuadro IV-24 parece corroborar esta suposi-
cin. En el mismo vernos que de.clara4a:; p{)l" un
importante subconjunto de la capa superior de la burguesa in-
dustrial -las filiales industriales de ETs de origen estadouni-
" Los datos que presentar a continuacin corresponden a ganancias
declaradas en balance antes del pago de imptlestos directos. Pero, en base a
10 ya comentado. parece razonable suponer que, si bien no los niveles abso-
lutos, las tasas de variacin de los datos utilizados en estos dos cuadros son
razonablemente compalubles.
206
GtIILLERMO O'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 207
Cuadro IV-24
ALGUNOS DATOS SOBRE FILIALES INDUSTRIALES DE ETs
DE OHlGEN ESTADOUNIDENSE, fNDICE 1966= 100,0
dense-, se colocan netamente por encima de las aptlJ'entemEc'nte
correspondientes al conjunto de la industria.
Aun con los problemas de confiabilidad y comparabilidad de
los datos ya mencionados, parece difcil dudar que, durante el
perodo Krieger Vasna, diversas capas superiores de la burgue-
sa industrial, aun sin lograr resultados equiparables a los del
financiero o a los de la construccin, gozaron de una im-
r)Ortante tasa de ganancias. Inversamente, si tenemos en cuenbl
que el conjunto de aquellas empresas generaba alrededor del 50 T
del valor agregado industrial T, los datos del cuadro IV-22 slo
pueden resultar de aquellas ganancias junto con una significativa
cada de rentabilidad del resto de las empresas ms peqDeas y
dbiles, cuyas penurias, segn sugieren estos datos, no exageraba
la CGE en su oposicin a la poltica econmica en curso.
1966
1967
1068
1969
(1)
(;anuneilw
sc[}n balancl)
100,0
129,9
142,1
124,5
(2)
Porcentaje de las ganancias
declaradas sobre las ventas
%
14,9
17,6
17,6
13,3
ductividad *. Por otro lado. si tomamos la relacin entre ese valor
<lgregaclo y el monto de jornales y/o sueldos pagados, logramos
una aproximacin a la tasa de explotacin del trabajo, ya que
eR la relacin entre cada peso de valor agregado del sector y cada
peso pagado por jornales y sueldos necesarios para generar ese
valor. Los datos resultantes pueden verse en el cuadro
Salta a la vista que -con la excepcin del trabajo intensivo
del sector de la construccin-, entre 1966 y 1969 ocurri un im-
portante aumento de la productividad y uno an mayor, incluso
a este nivel altamente agregado, de la tasa de explotacin, Esto
refleja la combinacin del crecimiento del valor agregado junto
con la generalzada, aunque despareja, cada de jornales y suel-
dos. Puede observarse, adems, que la tasa de explotacin creci
sistemticamente ms, ao a ao, que la productividad. Esto es
funcin del abaratamiento absoluto (en trminos de la cada de
las remuneraciones salariales) del costo de la fuerza de trabajo,
as como del an ms pronunciado abaratamiento de dicho costo
en relacin con los aumentos de valor agregado y de productivi-
dad ocurridos en el perodo. Por Radidura, vemos que 1968
registra los mayores aumentos de productividad en industria y
finanzas, pero no as en comercio y construccin. Pero en 1968
se produjo en todas las ramas el mayor aumento en la tasa de
explotacin; adems, en industria y construccin ese aumento es
mayor an al muy importante logrado por estas ramas en el mis-
mo ao en trminos de productividad. Con el programa econ-
mico anunciado en marzo de 1967, la adopcin de otras medidas
a lo largo de ese ao, y los efectos rezagados de unas y otras,
1968 fue, nada casualmente, el primer ao entero de vigencia de
dicho programa. Tambin fue el ltimo, debido a la renuncia del
equipo Krieger Vasena a mitad de 1969,hecholl partir del cual,
y, con las intenciones, de estudiare-
FUENTE: Calculado de FIEL, Las empresas extranjeras en la Argentina,
Buenos Aires, 1971.
NOTA: Datos defladonados por el ndice de precios mayoristas no agrope-
cuarios.
Otros datos, no publicados, de cuentas nacionales del BCRA
nos permiten otras aproximaciones. Tomando la relacin entre
el valor agregado por cada rama de la economa y el nmero de
trabajadores que emplea, tenemos la estimacin habitual de pro-
* A efectos de homogeneizar los clculos, y reeogiendo los datos dispo-
nibles acerca de la composicin de la fuerza de trabajo para los respectivos
grandes sectores de la economa, debe tomarse en cuenta que los nicos
datos del BCRA (planillas internas no publicadas) que discriminan entre
jornales y sueldos son los correspondientes a industria, donde he tomado
para los clculos pertinentes a los primeros. Aunque no desagregadas, las
remuneraciones de la construccn son preponderantemente jornales y las del
resto (con excepcin del sector agropecuario) son preJHmderantemente suel-
dos. Cabe agregar que metodolgicamente no tiene sentido comparar estos
datos entre ramas pero quc, nuevament.e, parece razonable tomar las tasas
de variacin de cada una de las ramas eorno aproximaciones suficientes
a lo realmente oeurrido en cada una de ellas.
208 GUILLERMO O'DONNELL
EL PltoGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 209
Cuadro IV-25
E;STlMAClONES DE PRODUCTIVIDAD Y TASA DE ,;XPLOTACIN
PARA DIVERSAS AMAS DE LA ECONOMIA; lNDICES 1966=100,0,
A VALORES CONSTANTES
(1) (2) (3 ) (4)
Industria Finanzas Corn.eTcio ConstnwcilI
1) Productividad
1965 99,9 102,5 103,4 90,4
1966 100,0 100,0 100,0 100,0
1967 102,9 103,8 102,0 102,9
1968 110,9 125,1 101,8 101,3
1969 117,3 141,0 112,1 105,1
1I) Explotacin
1965 101,7 99,0 104,5 89,9
1966 100,0 100,0 100,0 100,0
1967 103,4 104,4 105,0 101,9
1968 121,1 139,6 117,3 109,1
1969 125,2 151,5 126,9 111,0
FUENTE: Calculado de datos de nCHA, Sistema ... , t. II, op. cit.... , y de
planillas de trabajo no publicadas de la misma institucin.
NOTAS: (1) Datos de valor deflacinados por el ndice de precios
implcitos en el producto. (2) Datos de jornales y salarios defla-
donados por el ndice de costo de vida en la ciudad de Buenos Aires.
(8) He excluido al sector agropecuario debido al escaso peso y COn-
fiabilidad de los datos de remuneraciones salariares en el mismo.
(4) Las variables utilizadas se definen en el texto.
mos ms. adelante, se produjeron variantes importantes, como un
aumento generai de jornales y sueldos queJevant a stos del nivel
particularmente deprimido por el que haban atravesado durante
el primer semestre de 1969. Dado el fuerte aumento del valor
agregado y la productividad de casi todas las ramas y del cOn-
Junto de la economa que se registr en ese ao, cabe suponer
que, de no haber mediado aquellos cambios en el segundo semes-
tre de 1969, no se hubiera registrado, o hubiera sido bastante
menos pronunciada, la atenuacin en la (de todas formas no
despreciable) tasa de crecimiento de la tasa de explotacin que
puede observarse en 1969, respecto de la de 1968. No poca razn
tenan, tambin, las organizaciones de la gran burguesa cuando
elamaban por la continuidad del programa lanzado en 1967,
Podemos avanzar un poco ms, utilizando datos * de valor
agregado, empleo y jornales a nivel de cuatro dgitos de la cla-
sificacin industrial Gnu. A esos datos los reagregu en las
siguientes subramas industriales: 1) de produccin de bienes de
consumo no duradero, generalmente masivo; 2) consumo dura-
dero; 3) bienes intermedios; y 4) bienes de capital. Las tres
ltimas corresponden en general al concepto de industrias din-
micas; ellas suelen ser las ms oligopolizadas y en las que se
concentran preferentemente, y ms netamente dominan, las filia-
les de ETs 8. En contraste, en la primera categora suelen encon-
trarse actividades industriales poco oligopolizadas, trabajo-inten-
sivas y desempeadas por firmas de control netamente nacional.
Para esas desagregaciones realic los clculos ya explicados de
productividad y tasa de explotacin, a la vez que, aunque no son
estrictamente comparables **, hice lo mismo COn datos referen-
tes a la muestra de filiales industriales de ETs de origen estado-
unidense. Los resultados estn transcriptos en el cuadro IV-26.
Vernos nuevamente la heterogeneidad de los procesos que
estarnos queriendo detectar. Las industrias dedicadas a la pro-
duccin de bienes de consumo no duradero y (frecuentemente)
de consumo masivo, en el perodo 1966-969 lograron un aumen-
to del 12,9 % en su valor agregado, pero un magro aumento de
productividad, junto con un crecimiento de su tasa de explota-
* Planillas de trabajo no publicadas del BCllA.
** Los datos referidos a estas empresas no son, como los de cuentas
nacionales, de valor agregado, sino de valor total de la produccin medido
por el monto anual de ventas. Por ello, la comparacin de la tasa de
cin de estos datos con los que provienen de indicadores de valor agregado
slo tendra estricto sentido bajo la premisa de que en el perodo 110 haya
variado significativamente la proporcin del valor agregado sobre el valor
de la produccin. De hecho es probable que esa relacin haya aumentado,
por lo que los datos correspondientes a esas filiales subestimaran la tasa
de variacin efectivamente acaecida. De todas formas, es interesante
corroborante de las inferencias que propongo-, observar la homogeneidad
de los cambios observados a este nivel con los de las subramas industriales
en los que esas empresas (y sus similares, ETs de otro origen y las
cirales firmas oHgoplicas de control loeal), tienen peso preponderante.
210 GUILLERMO O'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 211
Cuadro IV-26
VALOR AGREGADO Y ESTIMACIONE:S DE PRODUCTIVIDAD Y TASA
DE EXPLO'rACI6N PARA UNA CLASIFICACIN DE LA INDUSTRIA
ARGENTINA Y FILIALES INDUSTRIALES DE ETs DE OIlIGEN
ESTADOUNIDENSE; 1!'!DICES 1966= 100,0
(1 ) (2) (3) (4) (5 )
Bienes Bienes Bienes Bienes Filiale,'1
CO/1-8UmO cDt/Sunw intermedios de capital deETs
no duradero duradero
1) Valor agregado
1965 96,7 105,2 100,1 99,3 92,9
1966 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1967 102,9 100,6 101,5 98,5 105,7
1968 107,9 104,5 109,2 104,1 113,3
1969 112,9 125,5 123,2 120,0 133,9
lI) Productividad
1965 98,2 106,8 100,5 98,4 92,9
1966 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1967 lOI,9 110,6 102,7 101,7 102,1
1968 104,2 117,1 115,0 113,2 110,3
1969 104,0 126,9 124,1 124,1 123,1
III) Explotacin
1965 98,9 107,8 103,3 101,0 89,8
1.966 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1967 101,2 109,4 104,4 101,7 104,1
1968 111,5 125,3 126,0 124,4 122,2
1969 109,2 131,6 132,2 134,4 131,9
FrENTE: Columnas (1) a (4) calculado de planillas de trabajo no publica-
cadas del BCRA; columna (5) FIEL, Las empresas ... , op. cit.
NOTAS: (1) Datos de valor agregado deflacionados por el ndice de precios
implcitos en el producto; (2) Datos de jornales deflacionados por
el ndice de costo de vida en la eiud<:.d de Buenos Aires; (2:) Jo,5
datos de filiales de ETs son de valor total de la produccin, medido
por ventas ul11w.les segn balance, y de gantmcias derlar'-H1as en
balance antes del pago de impuestos sohre 18.3 mismas; (4) las va-
riables utilizadas fueron definidas en el texto; (5) dedles de la
clasificacin efectuada en Anexo I\letodolgieo.
cin que en 1969 estaba por debajo del aumento en el valor agre-
gado. Esto refleja no slo el carcter trabajo-intensivo de esas
industrias sino tambin que durante el perodo cayeron relativa-
mente menos los jornales de los obreros peor pagos (preponde-
rantemente ubicados en estas industrias) que los de los mejor
pagos. Por aadidura, son estas industrias, frecuentemente poco
concentradas y 811 casi exclusivo control nacion,, 1("lB que ms
registran, en la cada de su tasa de explotacin en E1G9, el m-:-
pacto de los aumentos de jornales concedidos en el segundo se-
mestre de ese ao *.
Vemos, en cambio, a las tres ramas dinmicas, en general
altamente oligopolizadas, capital-intensivas y transnacionalizadas,
variando paralelamente entre s y con la muestra de filiales esta-
dounidenses de ETs. Vemos tambin que sus datos varan segn
un patrn diferente al de las industrias de consumo no duradero.
En efecto, las ramas dinmicas aumentaron en promedio apro-
ximadamenteel doble su valor agregado que la rama de consu_
mo no_q)l:;:adero. Pe!'o aumentaron mucho ms que esta ltima,
en promedio aproximadamente seis veces, su productividad, y
algo ms de tres veces su tasa de explotacin -con el agregado
que en 1969 ninguna de las subramas dinmicas registr un des-
censo en la tasa de explotacin sino la continuidad, aunque ate-
nuada, del crecimiento de 1968.
Si recordamos que simultneamente se produjo un fuerte
aumento de los ingresos del aparato estatal; junto con las dismi-
nuciones ya comentadas de jornales y salarios, aS como de algu-
nos de los principales precios pampeanos, podemos componer un
panorama ms preciso de lo que, en trminos de acumulacin de
'" Se encuentran, sin embargo, en un dilema sobre el que volver; son,
por su menOr productividad y alta incidencia de cost.os salariares, las que
ms sufren, como acabarnos de tener una indicacin, los aumentos de jor-
nales y sueldos. Pero, por otro lado, su fuerte orentaci6n hacia el mercado
interno y el consumo masivo las hace interesarse en una expansin de ese
mercado que no puede dejar de incluir aumentos de jornales y sueldos. r'o;
otra parte, su misma fragilidad determina que soporten mal situaciones
recesivas, que incluyen los consabidos "congelamientos" de sueldos y joyna-
les. Como veremos, el peso de una u otra tendencia hacia un mayor o menor
nivel de sueldos y jornales depende de coyunturas polticas; pero, con
{'uenda, a pesur de la mencionada incidencia de las remuneraciones
les sobre sus actividades, los restantes fado res tendieron a aliar e;tas
fraceiones, por intermedio 501Jre todo de ]a CGE. a Jos sindicatos, en sus
rcdamos de medidas expansionistas del mercado interno, ine1uso aurnentos
salariales. Para un anlisis ms detenido, Guillermo O'Donnell, "Estado <
notas ... , ops. eits.
212 GUILLERMO 'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 213
estuvo ocurriendo durante el programa econmico de
Krieger Vasena. Claramente, tlll4fllcrte expnsi4D.. del apa-
rato estatal (como hemos visto, sobre todo, de la administracin
) .. Esa expansin, a travs del an ms fuerte aumento
de las inversiones e
13
tatales, fue destinada principalmente a be-
neficiar a la burguesa mediante la generacin de diversas econo-
externas por obras de infraestructura, no directamente
c;on )(}s campos de econmica
Podemos tambin observar el veloz crecimiento del c.a-
financiero, as como de la eonstruccin privada -todo ello
contrastando con la depresin del sector agropecuario-pampea-
no. Por otro Indo, aunque la suerte de la industria en su conjunto
parece haber sido, al mximo nivel de agregacin de los datos
bastante menos que brillante (recordar el cuadro
lV-23), las aproximacione.." ms desagrcgndas que he presentado
lnuestran un panorama muy diferente. Esto es, parte de la in-
dustria todo indica, no casualmente la asentada en ra.-
dinmicas, ms concentradas y transnacionalizadas- logr
resultados que, sin c-:quiparar a los del capital financiero, sin duda
fueron considerablemente favorables. La contrafaz de esto fUe
que otra parte de la burguesa industrial lograba resultados mu-
cho 1'ncn03 positivos, Es inevitable concluir que esta ltima con-
a compensar con una 110 despreciable cada de su tasa de
en la agregacin de los datos al nivel del conj unto de
la industria, los favorables resultados de otras empresas ;es de
este (10b1e movimiento que surgen los mediocres resultados ya
observados para el conjunto de la industria.
comercio no se dispone _de datos desagregadoB
como los que he utilizado para la industria, pero no es desatinado
S\.lVOlwr que ocurri algo parecido, si se considera que buena parte
del pequelo comercio fue severamente castigada por la lberacin
de los alqdleres urbanos y por la persecucin a las
<.; de crdito.
De 0stamallera, la distribucill clifel'encial de los beneficios
de! ;)eriodo cortaba, (lIl un primer plano, a la burguesa pampeana
contra la urb;:ma pero, adems, en un segundo plano, al interior de
la urbana, netamente la acumulacin en
SI):; ;nbitos finm;ciero, de construccin, en las capas superiores
de la industlt (y jll'esumibJernel11t') tarnlJin en las capas
del cornercio. Qucch,b;Ul afuera de esa bonanza 1<'.s capa:"
0(unrniuuncnte menos .u:ravitantcs. pero numricamente im-
portantes y polticamente nada inertes, de la burguesa urbana. Al
mismo tiempo, con la excepcin ya anotada de algunos sectores
medios altos y de profesionales, los ingresos salariales tambin
estaban realizando una contribucin no despreciable a lo que apa-
reca cada vez ms claramente como el solitario festn de la gran
burguesa.
No es sta una afirmacin exclusivamente ex post. Como he-
mos visto, y deberemos seguir analizando, esto fue lo que de di-
versas m.nneras dij eran, entre otros, los sindicatos, la CGE y las
organizaciones de la burguesa pampeana. Por aadidura, que se
perciba que el programa econmico y sus impactos estaban ses-
gados en contra del sector popular, puede apreciarse con los datos
de una encuesta tornada hacia la mitad de 1968 *. El cuadro IV-27
IlO necesita comentarios; all aparece, con diafanidad, el ancho cor-
te que separaba al sector popular de los sectores altos de la
dad argentina en cuanto a la Doltica econmica y al EA mismo,
junto con sectores medios que, aunque lejos de aparecer en con
junto satisfechos, recin entonces comenzaban a radicalizarse y
galvanizarse en su oposicin al BA.
Los actores sociales en la Argentina .....-como tendremos opor-
tunidades de ir viendo a travs de diversos procesos polticos-
tenan una conciencia extraordinariamente clara de, al menos, la
iTIddencia del EA y la poltica econmica sobre sUs respectivos
intereses econmicos **.
, Estos datos deben tomarSe con precaucin, ya que la fuente no es
dara en cuanto a la metodologa utilizada. De todas maneras, aun admi-
tiendo un ancho margen de error debido a ello y a la pequeez de la muestre.,
las diferencias en las opiniones de personas clasificadas corno pertenecientes
a sectores "bajos" respecto del resto, as como la nitidez de las gradaciollf's
entre los sectores "altos" y "medios", son de suficienLe magnitud y consis-
tencia como para perrnitirnos creer que estos datos reflejan la realidad de
una percepcin y evaluacin del programa econmico -y del BA--
ordinarianwnte diferenciada por clase sociaL
** Para otros datos acerca de encuestas tomadas durante el perodu
la Argentina, Tilman Evers, Militirregienmg in Argenlinicn. Da.s Po-
Sjjs/cm del" ",i1-gcnl,ischcn R(1)ulutio1.", pp. 14G, passim, Institut
tur Iberoamcrika-Kunde, Hamburgo, 1973, y Frederick Turner, "'1'he Study
of Argentinc politics through survey research", LuUn AwrI:ca.1!. Rescul"ch
!{;;c'iC'w, vol. 10, n') 2, lH7G, pp. 73-94. En el mismo artculo Turner ]Jl'eSe11
t; otros datos, de una encue:;ta en Buenos Aires en febrero de 19G8
(!: :-=250 hom))r('s), que sugieren que, al menos por esa fecha, la distribucin
de olras opiniones polUcas estaba fuertemente influida por la })osicin
En dedo, reag-rupando los datos all presentarlos (p. 94) en res-
.;:!,
cQMo:Jo:.j$

gs c:1 ")<;"<) 00
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967.. 1969 215
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Baja
21,%
77%
2%
40 0/0
60 'fo
Media
79 %
19 'fo
2%
Alta
puestas favorables o desfavorables a la intervencin de Estados Unidos en
Vietnam, obtene.mos resultados bastante espectaculares y congruentes con
los datos que, sobre la situacin local, transcribo en el cuadro IV-27.
POSICIN SOCIAL DEL ENTREVISTADO
5) Sentido general del proqrama de nonnalizac'in de 1967-1,969
De los datos que hemos examinado, adems de los eventos que
examinaremos en el prximo captulo, parece claro que, ms all
de metas aparentemente tan neutrales como el control de la infla-
cin, el equilibrio de la balanza de pagos y la recuperacin de una
respetable tasa de crecimiento econmico, el perodo de la gestin
de Kreger Vasena fue Ulla decidida ofensiva de la gran burguesa.
No se trat slo -aunque tampoco dejara de ser importante-
de que ese equipo econmico en su abrumadora mayora provena
de, y ms tarde retornara a, las empresas mayores y ms trans-
nacionalizadas. as como organismos financieros transnacionales.
Ocurri adems que l"spoliticas del perodo 1967-1969, y el per-
sonal que las llevaba a cabo, contaron con el sostenido y explcito
apoyo de las organizaciones de la gran Pe_ro, sobre
todo, en un plano ms profundo, el contenido concreto de la nor-
malizacip-ydeI crecimiento que sobre su bal3e se retQIrl0ra, im-
plicaba reconstruir la dominacin econmica de la gran burgue-
sa, afirmndola_en patrQnes aCllmu1acin __ de.__ capital que no
slo la favorecan marcadamente sino que subordinaban a ellos
-incIuso- los de otra;s fracciones
1) Respuestas favorables a la intervencin
de Estados Unidos en Vietnam
2) Repuestas desfavorables
3) No sabe, no contesta
* Adems, y con asistencia del ministro Krieger Vasena, en 1967 se
cre el Consejo Empresario Argentino, un "club" de 30 dirigentes de los
mayores conglomerados y oligopolios de capital local y transnacional, uno
de cuyos primeros presidentes fue Jos A. Martinez de Hoz. Este consejo,
integrado por la "lite" de la gran burguesa, actu como una verdadera
correa de transmisin entre el Ministerio de Economa y los amplios inte-
reses que esas empresas controlaban o podian influir -incluso en el mbito
de las organizaciones corporativas de la burguesa, Sobre ste y otros temas
conexos, c. Jorge Schvarzer, "Estrategia industrial" ,", op, cit.
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216 GUILLERMO O'DONNELL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 217
En los programas de normalizacin econmica tiene poco de
sorprendente que los sectores medios bajos pierdan pesadamente
junto, como diversas indicaciones permiten suponer tambin ocu-
rri en la Argentina, con regiones enteras marginadas de los prin-
cipales circuitos de acumulacin. Tampoco es sorprendente -tam-
bin es parte de la peculiar normalidad que se persigue-- que las
fracciones ms dbiles de la burguesia local hayan debido oblar su
cuota en beneficio de la gran burguesia. La particu1Jlridad del
periodo 1967-1969 fue el intento, realizado por funcionarios que
llevaban a cabo una poltica aplaudida por la gran burguesa, de
subordinar a suspatrnesde'ucumulacin a una burguesUcagrarW.
que conservaba un peso tah'decisivo cOmO la pampeana. Por ciert
t
tanto en otros BA C0II10, bajodiferents forfilaSpolticas, en di-
versos intentos de modernizacin capitalista de nuestros pases,
las clases dominantes agrarias han sido desplazadas o han debido
pagar una cuota nada insignificante de su propia acumulacin en
beneficio de una gran burguesa estrechamente enlazada con el
aparato estatal. Pero -corno ya he argumentado-- ninguna.. de
esas clases dominantes agrarias de otros pases latinoamericanos
ha tenido el grado de homogeneidad, ni la centralidad econmica,
n el peso poltico e ideolgico de la pampeana.
Fue, precisamente, la retencin a
nas lo que permiti a este programa de normalizacin evitar mu-
chos de los dilemas en que se encuentran sus similares cuando se
eareca de posibilidades de aumentar rpida y fuertemente los in-
gresos estatales. Ya vimos, en especial, cmo esto permiti aumen-
tar las esa va reactivar la economa
y proveer eC01io
rn
as externas, s()bre t{)do, a gran
burguesa) al tiel1lPO que se redu"joa cifras el
ficit fisea1. Vimos tambin cmo la depresin relativa de los bie-
nes-salarios (en especial, de 108 alimentos producidos en la zona
pampeana) fue un factor inflacin
y evitar Uilfl, fuertecll4J. en los jornales .. vez,
junto eon el aumento de la inversin pblica, perrrti que el pe-
rodo recesivo fuerfl leve y corto relacill, _.3. otros.intentos de
normalizacin, y que ya en 1968 el producto nacional hubera to-
mado un ritmo de crecimiento __acentuado en 1969- alto para
los promedios histricos de la Argentina modernc:i' Por pa.rte,
el influjo de crditos de corto plazo, permiti, junto con las ben-
diciones del FM1, un sustancial alivio de la balanza de pagos. Tal
como los liberales (y los paternalistas, quienes se felicitaban por
su eleccin de tcnicos" tan adecuados para ese perodo inicial)
repitieron una y otra vez, ya en 1968 el panorama era una pano-
plia de xitos tan rotunqos como rpidamente alcanzados, sin que
para ello hubiera sido necesario demandar grandes "sacrificios"
a la poblacin -y no cabe duda que, desde la perspectiva de quie-
nes as opinaban, as era. Faltab(lll, importantes
por lograr; sobre todo, aumentar las inversiones "privadas inter-
nas *, lograr prstamos a del
exterior, crear un mercado "i--13.rgo
"j' flexibilizar la estructura de
ra terminacin de los "acuerdos de precios" que.. en-
tonc.t:;s, pretntar?-n ms a los "eficientes" Dentro de este
esquema se poda incluso pensar en alguna mejora del nivel de
sueldos y jornales, aunque se produjera un significativo silencio
acerca de si esos aumentos acompaaran a los aumentos de pro-
ductividad. No eran menudas tareas, por lo que la conciencia de
lo que todava faltaba para una plena "modernizacin" de la
economa impregnaba las admoniciones del equipo econmico y
de organizaciones de la gran burguesa acerca de la nece-
sidad de perseverar por buen tiempo en el camino iniciado en 1967.
De otra manera -y como los hechos que se precipitaran con
sorprendente rapidez no dejaran de dar razn a aqulIos-, los
lGgros obtenidos se esfumaran. Pero, aun con esas tareas 1'e-
'" Las qUe, luego de su pobre comportamiento en 1967 y 1968,
taran fuertemente en 1969 pero, como veremos, fueron afectadas ese mismo
ao por las grandes explosiones sociales que entonces ocurrieron. Aparte
de los datos ya presentados, c. Juan C. de Pablo, Pol-tica. antnflacionn__
';-in ... , op. cif:.
** Tal era, expleitarnente, el propsito de Krieger Vasena poco antes
de tener que renunciar a su cargo (cf. Poltica econmica ... , op. cit.. , vol.
JI). Es importante al1vCl'Ul' cmo los xitos que, segn sus propias premisas,
se anot la poltica econmica, llevaron en 1969 hacia la intencin
por los eventos de mayo de ese arlO- , de aumentar la ortodoxia. Adems
del recin seI1alado descongelamiento de los precios relativos interindustria-
les, el presupuesto nacional para 1969 implicaba un papel mucho menos
tivo de la inversin pblica junto con la expectativa cle que
tivamente ocurri en el primer semestre de 1969---- se producira, finalmente,
luego de su escasa respuesta en 1967 y 1968, un fuerte repunte de la in-
versin privada. Por otra parte Se daba por descontado que seguira
jando la proteccin efectiva de la industria contra las importaciones. En
1969 la poltica econmica converga claramente hacia una mayor ortodoxia.
De esta manera ms indirecta, facilitada por la situacin -relativa a otros
ms favorable en que se inici este programa, un creciente ajuste al
cdigo de ol'todoxia apareca como el modelo normativo hacia el que se
deba tender para redondear los logros de los dos primeros aos del programa.
218
GUILLERMO O'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 219
manentes, ya hacia 1968 pareca evidente que el programa de
Krieger Vasena se haba anotado una espectacular gama de xitos.
Pero en )a seccin anterior vimos que, desde otras pticas,
los que aparecan como tales xitos entraaban una fuerte trans-
ferencia del excedente econmico a la gran burguesa, al aparato
estatal y a capas superiores de los sectores medios. Lo grave para
h't viabilidad de este programa fue que -esto result cada vez ms
claro, :n0 slo al sector popular sino tambin al conjuntdl;llseefr
pampeano. ste, castigado adems por una coyuntura internacio-
nal desfavorable, termin por alinearse hostilmente contra la po-
ltica econmica y el EA, atrs del liderazgo de las organizaciones
de la burguesia pampeana. Ellas, junto con la cuestin de reten-
ciones y precios, contrabimdeaban su oposicin a lo que -corno el
abortado impuesto a la renta potencal de la tierra-, en todo caso
amenazaba a esa burguesa pero poco o nada a los pequeos y
medianos propietarios, y sectores medios, de la regin pampeana.
Ms adelante veremos cmo esta oposicin cQlltrib\\Y a1clapso
del gobierno de Onania.
La razn de los agravios de los sectores medios bajos y de la
pequea burguesa tradicional ya la hemos detectado mediante da-
tos suficientemente elocuentes. Por SU lado, aunque el panorama
es aqu ms variado y complejo, parece claro que, 'primero la
burguesa local tena escasas razones para evaluar con simpata
algunas caractersticas del programa econmico y, menos an, el
futuro cada vez ms "eficientista" y abierto al capital transna-
nacional que ese programa prometa. Por aadidura, el vocero de
esta fraccin, la CGE, tena caractersticas propias que lo llevaban
a amplificar estas preocupaciones en un tono crecientemente opo-
sitor, protector de la "pequea y mediana empresa" y del nivel
de consumo del mercado interno.
Qu quiere decir todo esto'! Que el periodo 1967-1969 fue
un intento de imposicin unilateral de su supremaca por parte
de la gran burguesa, no slo contra las clases subordinadas y las
fracciones dbiles de la burguesia local, sino tambin contra otra
clase dominante tan central como la burguesa pampeana. 0, dicho
de otra manera, en ese perodo no slo se pretendi recomponer
la domnacin social y los canales de acumulacin a costa de las
vctimas habtuales de estos procesos. Tambin se quiso recompo-
ner la cumbre misma de las clases dominantes, mediante los in-
tentos de "modernizar" una clase agraria que, a travs de su opo-
sicin poltica y de su "desaliento" por el excedente econmico que
se le retuvo poda, como lo hizo, responder alterando parmetros
--como las exportaciones y el precio de los alimentos- funda-
mentales para el xito de ese intento de la gran burguesia. Gon
esto el programa de la gran burguesa antagoniza1 cQnjUnto. de
la sociedad y cre las condiciones para que sta se fusionara, no
slo contra aquel programa sino tambin contra' erRA:
Tambin antagoniz a la clase obrera, a pesar que, -como
hemos f'gfarideel' un
sin contar el aumento d 19. tasa d ex'pIotiid6ri'qUe"hemoB exami-
nado-- ya sea mediante los intentos corporativizantes de los pa-
ternalistas como de la tendencia, prevaleciente entre los liberales,
de atomizar los sindicatos, era claro que se hallaba en jue>:"o una
marcada disminucin del peso politico y econmic"de- os
tos y, mediante ello, dena capacidadde presin ,,:ilegocjaciIi
que el conjunto de1a clase habia aprendido a va1()rllLalt;lmellte.
Adems, otros factores no reflejados en los datos salariales ha-
bian cambiado profundamente, sobre todo a partir del verano de
1967: fundamentalmente, la supresin de hecho del derecho de
huelga, una actitud por lo menos complaciente de las autoridades
laborales para despidos y sanciones arbitraras contra los traba-
jadores y -posiblemente ]0 ms importante--:--, la restauracin de
estricta "disciplina" en el lugar de trabajo, respaldada por una
voluntad coercitiva del aparato estatal que habia faltado, se
habia quebrado ensegui<;1a, en los aos anteriores a 1966. A ello
deba agregarse, por supuesto, el impacto de diversas voces, desde
las de buena parte de los dirigentes sindicales a nivel nacional
que proponian alternativas nacionalistas y distributivistas a la
poltica econmica en curso, a otras ms radicalizadas que comen-
zaban a cuestionar la dominacin al nivel de la empresa misma. De
poco poda servir, entonces, la moderada cada de los salarios pa-
ra aliar a la "clase obrera organizada" con la gran burguesa o,
por lo menos, para apaciguarla, para cooptar a los sindicatos y no
abrir a1li otros frentes de batalla a pesar de que asi 10 creyeran
influyentes funcionarios gubernamentales y no pocos de los m-
ximos dirigentes sindicales *.
* Comentando el Cordobazo, Krieger Vasena expres su asombro por
la participacin en el mismo de obreros que se hallaban entre los mejor
pagos del pas (citado por Francisco Delieh, Crisis y protesta social,
edicin, El Cid Editores, Buenos Aires, U)7G, p. 236). Iguahnente, en mis
entrevistas con paternalistas muchos de ellos recalcaron que su pltica no
haba sido hostil a la ciase obrera. basados en que -segn ellos-, aqulla
no haba di-sminuido su ingreso real. No deja de ser curioso tpi-
CO-, ese crudo ecnomicislllO en los portavoces de una concepcin tan "es-
piritualista" del desarrollo.
EL PIlO(lRAMA DI! NOIlMALIZAOlN DI! 1967-1969 221
tatlll. Paro @llo no Impllcaba qua @aa potllnclalldlld tuvlerll qua
Actullllzarse mecnlcllmente, LIl criba a travla do 111 CU1l1 IIQullIll
se fue convirtiendo en realldad fueron luchaa polltlCllfi -lntllrnlls
y externaa al aparato eatlltlll-, cuyo OXllmen rlltomllremos en el
capitulo slulentll, En efite momento es neOOllllrlo retomllr un Ilr-
gumento: fue, preciaamente, 111 menor profundldlld de 111 crisis
precedente 11 este BA (Junto cQrililliliilriltmitluTYIl!iillil.dij
de su sector pampOllno) la QUO per!flltM 8Ullr4pldo8Ixlto8 000n6-
micos, Pero, por otra pllrtll, OSIl mlsmll fllclHdlld foment 111 Ilr-
tlculagl6n . defuorzlls QUO provoc .IlU nO.IDonoll .. rpld(j COlllpSO,
Retomando reflexlonos ya proMntadlls, llls rllzonoe Quofundllmlln-
tan estll Ilpmnk! pllrlldoj Il: 1) III monor profundldlld dll 111 crisis
eJ)ollmlcll qUIl prOcedi 111 BA Ilrllllntlnodll 19&6 rllsplloto de los
Implantlldos en III dliclldll dlll 70 Imp)lcqull =IlUnQull, oomo vimos
Iln el cllpltulo n, no faltarlln Indlcaclfi!ffi de ptrdldll dll cOnflllnZIl
ni de comienzo del saqueo--, no se hublllrll !Iolllldo ni 11 un Illludo
dl8
l
OQulldeLsIstllmll productlY!l1l1 11 III mlllllmorfollllldll bU1l1I1l
Pllrtll del cllPIlllI Illdu8trllll YC!lmUe!IlLelloIlPltlll
. PllCulllllvo, Elato unto con Ills mellclonlldlls rlltllnoloMs Il la eJ!.
portIlOIn-, poslbll1t QUIl la polltloa 1l00llmloa !lbtuvlllra 1;ltos
Importantlls ';;;;;Iltre.. otrojjecto--ilcilbillidll-ilAmInar ...
'nciitlr la Inflaoln y promovor Ulla rlls!JlltlllJle tIlSIl de oreol.
miento ooonmloo, 2) El mllnor rlldo do orl@l@ y de IlmllllllZIl
rlvlldos dll unll orlals do aoumullllJln,llOdIlUIl!llJr!@11i dll domlnll'
dn soclll!-, llov aun rlldo do roprelllnslllnltlclltlYilmOllto mil-
por QUIl 111 do otros BA, lbto hizo m\s foll Illorg/:lnlzllclt\1l dll
acololllla-collJctlyilll'(o oPOlllcJelll, Adllm\@, aUnquo dmotlldoll y no
pOC06 dll ollos intllrvonldos durantll 01 vllrano do 1967, Qued lln
plll la rod ol'gllnlzaclonal do 106 slndloalos oomo IlU6t1lnto dll partll
de la Ilocln oposItora do llls cla61lB Ilubordlnlldlls, 11) IDI mlllmo
monOl' grado Jo IlmOllllZUmpllc quo Ills F-llOrZllS Armlldllll.lllit;.
vlerlln mllnos ouando fuo "nooosarlo", pal'il IlPIlCarlll
lirado do. represin quo los rllclamllQIl 11l1ll'.lln.QUl'gU(!l!IIl, .llllto
(umbln Implic quo 1M FUlll'ZM Armadas.se dlvldllll'an,ldlllllll
do los cortllll que. hllDonlllH aUll dlyorllll. tIlndllncJlIl,lilrlJdodOl:dlll
dIlomll llntl'osogu1r RquoUn!'utllo
1m 4) Por la m!ll!!ll! razn,lollull Ilparoola como altorna.
tlVil Il Illll polIllcaB de II! gun Q\lrgucllIIl no o!,Il,cQ!lIO OIlJOIlOtl'O
BA, Un cumlno quo parllolu llovar 11 Ulia trllnllfor!!lacln no Clip!:
tulllllll, nI hahla todllVlll dlrjgllntllS oon Ullrk! !lrrlllllo POpUlilr
quo aNf lo pl'opulllol'llll, LIl alternativa QUO Jllrllol!! dlhujlll'lle le!'!!
1m capllllllllmo IlQdlllmllnle m\1l jUllto y "equlllbmdo",
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GUILLERMO 'DONNELL
220
Pero el unilateral intento de la gran burguesa -la extrali-
mtadlf de na fraccin cuya supremaca econmica no era poli-
ticamente suficiente para un esquema de alianzas que slo pareca
contemplar sus propias imbricaciones con el aparato estatal y el
transnacional (y la cooptadn de parte de la dirigencia
-, otrQ
tal: los conflictos entre liberales -y paternalist"as (y, en el trasfon-
los primeros es-
lejos de controlar el conjunto de las posiciones superiores
dl
estratgicas para "la decisin e implementacin del programa de
normalizacin :/, adems,los paternalistas con su por el
"orden" yla <iautorid::Hr"coadyuvaban a la viabilid:nd de ese pro-
gralna. Pero, por el otro lado, no se trataba slo de que Ongana
y sus colaboradr;eSah:rig:l'an ilusiones de mediano' plazo que en
aspectos sustanciales diferan de las de los liberales y la gran
burguesa, aunque esto bastaba para sacudir la confianza. a me-
diano y largo plazo indispensable para avanzar ms all de los
xitos tan J9grp.d()s. Se trataba tambin de que
sencia de los paternalistas en el aparato est.taJ, 4s .'como Ja
va larvada los nacionalistas, expresaba una relacin .de fuer-
zas al interior del deLHorden
n
Fuer.,
zas Armadas: Enel1as,si bien los liberales controlaban buena par-
te de las posiciones superiora." paternalistas y
nall gran peso. Gracias a ello las Fuerzas Armadas eran una
crucial caja de resonancia de las quejas y crujidos de los sectores
medios, de la burguesa local y de la burguesa pampeana. Enos
un componente de respetabilidad a la oposicin que se
iba fusionando cOlllplejamente, en algunos casos slo contra la po-
lltiLa econmica y en otros contra el conjunto del BA. Este control
de posiciones, estratgicas pero insuficientes, del aparato estatal
por los liberales, es el otro gran indicador de la extralimitacin
arriba sealada; ella estaba destinada a articularse multiplicati-
vamente con los antagonismos que el programa de normalizacin
gener en el resto de la sociedad.
Todo esto creaba condiciones para esa fusin opositora y para
quc, al mismo tiempo, se resquebrajara la precaria cohesin de los
bendes, paternalistas y nacionalistas ubicados en el aparato es-
222
GUILLERMO Q'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 223
en el que habra lugar bajo el sol para todos -incluso para el ca-
pital transnacional, pero acotado en sus posibilidades de expan-
sin. 5) A su vez, en la medida que numerosos sectores medios,
de la burguesa local y de las mismas Fuerzas Armadas, sin contar
los dirigentes sndicales, proponian esta posibilidad junto con las
por entonces principales corrientes del peronismo, pareca posible
que la nacin se reconstituyera homogneamente, todava sin flan-
cos importantes hacia su izquierda, contra la poltica econmica
_y contra el conjunto del EA, en la medida en que los paternali.-
tas all ubicados no parecan por el momento dispuestos a hacer
lugar a aquella alternativa *.
Los datos presentados muestran que, en trminos de quienes
estaban pagando la cuenta de la ofensiva de la gran burguesa,
eran muchos los que tenan bases objetivas para oponerse -por
lo menos- al programa de normalizacin y sus cabezas visibles.
Pero I!!e la creencia en ll' viabilidad de l' alternl'tvl' de "otro"
desarrollo capitalista, que inclua a un sector pOp1,jll'r cUYoS dr-
gentes sndicales a nvel nacional la apoyaban explcitamente (lo
que, por eso mismo, presupona un grado relativamente bajo de
amenaza), 10 que dio cimiento ideolgico a una oposicil1" q" por
el momento poda coincidir contra el "eficientismo" de la"gestin
de Krieger Vasena, y contra su
opuesta a una nacin que an crea poder, en sus principales vo-
ceros, definirse homogneamente. 6) Esa alternativa deiotro
pifalismo", entrvista. gracias -al 'componente occidental que apor-
taban muchos de sus voceros, se interiorizaba al aparato estatal, y
lo hacia en tal grado que se manifestaba hasta en los ms altos
niveles del gobierno -incluso el propio Ongana, aunque ste y su
grupo se propusieran embarcarse en ella algo ms tarde.
Esto tuvo dos consecuencias fundamentales. Una fue que, a
xitos inidales del
d pendiente la confianza de mediano y largo plazo, interna y eX7
terna, en la garanta de continuidad de' un HEstado fuerte" YP!"9.=.
motor de polticas econmicas y sociales
manifest en los escasos aportes de capital externg a y
lm'go plazo, El problema del poder en la cumbre misma del EA
* En trminos de lo analizado en el captulo l, la crISIS de acumulacin
pareca resuelta yeso mismo induca a no pocos a plantearse metas redis-
tributivas. A su vez, el surgimiento de tales metas entre -incluso------ frac-
ciones burguesas y sectores de las Fuerzas Armadas, era grandemente fa-
cilitada por el hecho de que no se vena de una crisis de dominacin social
ni se tema su desencadenamiento en el futUTO.
segua irresuelto y, en la medida en que as era a pesar de las
contribuc'i{i"nes de 10s- de-- su incapacidad
para consttur realmente una alternativa=, quedaba pendiente
la garantia politica de largo plazo que el programa de 1967-1969
apuntaba a consolidar. Una segunda consecuencia fue que el gran
peso de paternalistas y.uacionalistas en l'cllin}Ji:r;der'iparato
civil del Estado y en lasFuerzas ..eLpr()pioxito
del programa de normalizacin un serio I?u co
l1
ti-
ntiidad. Si, corno paternallstas y liberales podan coincidir, todo
hahndado tan bien y tan rpido en la economa, si la estabilidad
monetaria y cambiaria pareca lograda, si el producto nacional
haba vuelto a crecer a tasas significativas, por qu, entonces,
no iniciar prontamente un perodo de mayor "sensibilidad social"?
Ciertos sacrificios" haban sido necesarios en la primera etapa
de la normalizacin y, sin duda, ellos haban sido manejados efi-
cientemente por los "tcnicos" liberales. Pero, dados los mismos
xitos, por qu no acordar aumentos importantes en los sueldos
y jornales, y no volver a preocuparse por viabilizar a la 'empresa
nacional"? * Esto, para los paternalistas, no slo hubiera sido un
acto de justicia deseable per se sino que, tambin, desde que
presuntamente favorecera sus intentos de cooptar a sindica-
tos :r organizaciones empresarias, les dara bases de apoyo
con los que podran equilibrar el peso excesivo de las "grandes
empresas", no slo en la sociedad sino en el seno de su propio
gobierno. Para esto, claro est, gente. como Krieger Vasena el:
excelente para "racionalizar" y "ordenar" la economa pero dota-
da. de escasa sensibilidad social y nacional", debera ser reempla-
zada por equipos ms cercanos a los paternalistas y ms lejanos
del gran capital **. Por aadidura, esa sensacin de que ya no
haba necesidad de postergar un periodo orientado a redistribuir
,. La de:stilacin de stas y similares esperanzas puede hallarse en el
Plan Nacional de Seguridad JI Desarrollo, que, aunque promulgado
formalmente en 1969, tuvo una larga gestacin durante el perodo de Krie-
geT Vasena. Segn mis entrevistas una razn de la demora de ese "Plan"
fue que el equipo econmico, poco deseoso de ceflirse a metas y criterios
eon los que disenta fundamentalmente, sabote su elaboracin y disensin
interna al gobierno.
** No slo en mis entrevistas posteriores sino tambin cn conversacio-
nes con paternalistas colocados en las ms altas posiciones gubernamentales
durante el perodo aqll analizado, estas intenciones me :fueron expresadas
'.in rodeos. No eran, por cierto, un secreto para cualquiera mediananHol1te
informado. Ver, por aadidura, la op. cit. (Los atl.OS ... ) de Eoberto Roth,
tnmbin altamente ilustrativa de esos puntos de vista.
224
GUILLERMO 'DONNELL
EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 225
imi;'--lcdn a
su representae
mulacin, En los otros EA, sus liberales y la gran burguesia han
podido nab\>rselas con una oposicin potencial. (por los costos qUe
no hlln dejll.do de imponer a sus clases dominantes agrarias) que
ha quedado fraccionada en un mapa ms complejo de diversa.,
burguestu y oligarquas agrarias que suelen tener intereses in-
mediatos contrapuestos entre s --en contraste con la fuerte ho-
mogeneidlld de intereses internos no slo a la burguesia pampeana
sino sobre todo en las cuestiones (como la de los precios
rellltIvos) que se jugaron preponderantemente en el periodo, del
conjunto del sector pampeano. De manera que el intento de 1967-
1969 se enfrent con una sociedad que, a travs de la especificidad
econmica Ji poltica de sus clases, poda oponerle dos frentes de
reslstellcia que, adems, tendieron coyunturalmente a confluir:
dn un sector popular rearticulndose con la burguesa ur-
bAna y otro, el de una burguesa agraria extraordinariamen-
te gravitante y homognea.
2) Pero, por otro lado, si 10 recin sealado nos permite en-
tender lll!\ llltrticularidadcs del Caso aqui estudiado, las peculiari-
dades de Ilnll. estructura de clases operan a travs de luchas poli-
tiella, idllOlgicas y ecoumicas cn las que la historia de luchas
anteriol'1l!l 1m importante y en las que nada queda unvocamente
delerminad" por aquella estructura. Muestra de ello podemos ha-
ilarla Iln el taso argentino, pero tomando ahora su BA actual. En
fi Ptmftt de que los impactos del programa de normalizacin son
que los aqui estudiados, la fusin potencial -en tr-
miut)S costos- entre la burguesa local el sector popular
y sectores medios est entorpecida por el grado mucho
pI'ofuntlo de crisis que precedi a este EA en comparacin
ton En efecto, lfl, __cx..i$is que precedi al implantado en
1976 :f\.. inequvocamente, una crisis ele dominacin -la que,
l'Qfn. en el captulo 1 y tal como tambin ocurri en
tl'i\.j' :aparejada una crisis econmica mucho ms profunda
1" IH'Il"\l'(\ente al BA en 1966. El eje de la crisis en el corazn
dl h\ dominacin social -con la gran elevacin consiguien-
Glli de amenaza- ha implicado, entre otras cosas, el bIa-
d'e de rpida fusin poltica entre fraccio-
d' l bil..H'guesa local y el sector popular -case obrera, En
hm.t'O ?iq\.lIcl. y, en especial, la clase obrera en Chile y Argen-
Un:a l:a elel 70, aparecieron como agentes de una criss
1!:)ti1Ipiamente al n11,'el de la dominacin social (o, co1're-
cmo vimos en el captulo J, en tanto esa domin-
!t:J.Uii!b'lJttr'c como hegemona) parece -al menos- mucho ms
-.!
1) A pesar de su pertenencia a un mismo tipo de Estado, las
sinlilitudes entre este caso y otros BA no deben ocultarnos dIfe-
rencias especficas fundamentales para entender la dinmica de
cada uno de ellos. Por el contrario. el mtodo aqu utilizado es se--
alar primero las similitudes al nivel del tipo como un paso para
despejar -o, mejor, para recalcar- las diferencias observables
entre cada caso. Hay dos diferencias que en el caso argentino de
1966-1969, luego de lo -analiza:do, saltan a la vista. Y lImbllB Bur-
gen de las particularidades de la estructura de clases de la socie-
dad argentina y, a partir de ella, de las modalidades de accin
de aqullas. Una es el grado relativamente alto 4cautono-
mia frente al Estado y las clases dominantes del sector popular
muy especialmente, de elase obrera) j llgdo--a uno-alto
de aeth,'acin poltica y capacidad
to con orientaciones que, a travs de sus principales
sindicatos :/ el peronismo- se mantuvieron ideolgicamt}ute
Esto fue un factor cruci[iLIH\l'a, que
de amenaza previo al golpe de 1966 fuerllcompa-
rativamente bajo -ya que la inminencia de un "peligro comunls
m
b" era poco verosmil--:::.J-:', para que, ciespus, cuando,Ios impactoR
del programa de normalizacin crearon las condiciones para una
alianza positora, buena parte del sector popular pudiera
local S' las organizaciorJ("s que invoca.ban
carencia de estas condiciones ha provocado,
('11 n(TOS EA, que consecuencias an CJS gravosas que s-e han
C\l"C'S no 1Ieyen a una rpida ElOvllzncin ql.w
1:,.", fusione contra ese Estado.diferen,G.i;'\. tumbin
de la de dases Hl'gentlpH,
una lJurguesa agradn n In que
eH definitiva la gran burguesa, a pesar de haber parecido a pun"
ti) no Dudo subordinar a ;::'U$ nronios de acuH
los resultados de la gestin de Krieger Vasena, era proclamada
por los sindicatos, sectores medios y organizaciones de la burgue--
Ra local, j unto con importantes revista..'l y en un dis..
curso que, como he seflalado
l
mezclaba estos temas con argu.men
m
tos nacionalistas contrapuestos a la imagen proyectada por el equl
po econmico y su principal base social.
sugeridas las implicaciones de estos temas, para IrloR
retomando en futuros capitulas. Por ahora quiero resaltar IlI;unOB
aspectos que tienen relacin directa con el programa de
zacn que nos ha ocupado en estas pginas.
226
GUILLERMO 'DONNELL EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969 227
largo el camino a recorrer para que se pueda avizorar en el ho-
rizonte de reales opcones (tal como, en contraste, Y por las ra-
zones que vengo sealando, ocurra en la Argentina de 19(8) una
alianza polic1asista. Adems, y no menos importante, en la Ar-
gentina posterior a 1976 el intento de extralimitacin de la gran
burguesa respecto de la pampeana TIO se ha repetido. Por el con-
ti-ario, ambas tantean los trminos de una alianza -por cierto
nada fcil de estabilizar en condiciones mucho ms parejas que
las que se quiso imponer en 1967-1969, Si esto elimina uno de los
grandes antagonismos que enfrent el EA argentino precedente,
el precio es que no se han establecido las retenciones a la expor-
tacin de 1967. Esto coloca al argentino ft
pesar de las caracterstiG<l: estructm'les reciIl sealadgs, en una
situacin mucho ms tpica de los otros BA. Esto es, el.5!peratiy
de reducir drsticamente el dficit fiscal (por sU parte, ms seVero
que el de 1966) que no puede compatibilizarse, como en 1967, con
un ingreso estatal importante, rpido y administrativamente sim-
ple como lo fueron las retenciones a la exportacin de productos
Esto a SIl vez. refuerza las restantes manifestaciones
de una crisis precedente ms aguda, para situar a este EA entre
los casos en que la ortodoxia queda lejos de obtener resultados
parecidos a los del periodo 1967-1969,
3) Lo recin dicho nos permite desembocar en la tercera y
ltima generalzacin de este captulo, La experiencia 3J:gentina
de 1967-1969 sugere que cuanto mayor, ms rpido y ms noto-
rio es el xito del programa de normalizacin, mayor es la tenden-
cia a que se generen fuerzas capaces de desviar la poltica econ-
mica hacia direcciones que hacen peligrar, y pueden en definitiva
destruir, la confianza de la gran burguesa local y transnacional
que esoS xitos comienzan a generar. En cambio, cuanto mayor ha
sido la pyoftmdidad de la crisis, mayores son las dificultades, )'
ms largo es el lapso requerido (si es que se logra) para que, den-
tro an de sus propias premisas, el programa de normalizacin
tenga xito. Pero, por otro lado, es precisamente la mayor profun-
didad de la crisis precedente y, sobre todo, el escaso xito consi-
guiente, el que permite que se acente la ortodoxia y que sta
ga mayor probabilidad de continuarse en el tiempo, La supervi-
vencia en el gobierno de ortodoxos "tcnicos" liberales es mucho
ms consecuencia de sus fracasos segn sus propias premisas
que de sus xitos. Por qu? Fundamentalmente, porque en un
clima de recesin, especulacin, alta inflacin e hipertrofia del
capital financiero, no aparecen como alternativas viables las ten
taciones redistributivas que el xito del programa de Krieger Va-
sena permiti alentar a paternalistas y nacionalistas. Por otro la-
do, esa misma situacin hace ms dependiente a las autoridades
del BA del capital financiero transnacional que, por aadidura,
extrema las exigencias de ortodoxia -aparentemente tanto ms-
necesaria cuanto mayor y ms prolongada es la crisis que con ella
se trata de solucionar. Con la economa en el marasmo en que la
mantiene la ortodoxia, la dependencia de la voltil confianza a
corto plazo del capital financiero -interno y externo--, contina
siendo aguda, por lo que cualquier desviacin de lo que aqul y los
creyentes domsticos en la ortodoxia consideran racional y ade-
cuado tendera a provocar un crack particularmente severo. Es
decir, no queda mucho por hacer, salvo ms y ms a fondo de lo
mismo, postergando siempre un poco ms la esperanza -mientras
se acumula una larga lista de costos sociales innecesarios aun des-
de el punto de vista de las orientaciones y metas de muchos de los
principales actores y soportes del EA- de que, finalmente, habr
de ocurrir el advenimiento de la efieiencia" y la "productividad".
De manera que, en las situaciones, tipicas de los casos de la d-
cada del 70, el gran capital local y el transnacional, a pesar de los
costosos mritos de los ortodoxos, no arriesga ms all de coloca-
ciones especulativas que tambin hacen su contribucin para que
contine una economa -con la diferencia qUe,luego
de la implantacin del EA, son pocos los que p\leden participar
en ella y muchos los que deban soportarla,
NOTAS
1. Juan C. de Pablo, PoWica antiinflacionaria en Argentina, 1967-1970,
Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1971..
2. C., esp., Guillermo Flichman, La renta del suelo y el dcsar1'ollo auraHo
argentino, Siglo XXI, l1xieo DF, 1977.
3. Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias generales de cam-
bio en el Estado burocrtico autoritario", CEDES/GE. CLACSO n
Q
1,
Buenos Aires, 1976.
4. Cf., esp., Lucio Reca y Ernesto Gaba, "Poder ,adquisitivo, veda y subt-
tulos: un reexamen de la demanda interna de carne vacuna en la Ar-
gentina, 1950-1972", Desarrollo Econmico, nf,' SO, julio-setiembre 1973,
pp. 333-346,
2gB
QUILLruRMO O'DONNruLL
f, Gf., {lI"-, Ro1Jrto Fri?nKt!l 'Y OullhH'Ul O'Donnl!1l1 14Lo ,",
(JI" 1111.
(\, tlf dlttO d FI:IDL
j
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fhHHHl Ah'@, 1071. D{l d@1hHJIOfHtd{H! por Qi lndj{\(j d(j IH'IHO;
l'1Ifii llfiOIOftfil@,
'i, Jmm StHU'rtmiUt!j 1L'1 irwpatJto d ltu l?'ml1't'MWfJ tt'tuumtttltl1WltHI lH;;"(! t!l
,mpl,o y lo. tnu,,,,,,' ,1 .,." ti. la Aru,"tina, OflolnA lnl"n..lonAl d,1
OIn.I"., 1070, y "Lo pronol. y 01 comportAml.nlo do l om,
PNHU\ @xtunj@N\ tlfi @1 lndultl'hll 1\l'lf@ntlno'' ICltudio8 CEIJA\S,
1" R, ]Juono, Ah'o., 1078,
.luon 80.rro.III., 01", .tI.,
CAPJTULO V
EXITOS mCONMICOS y PROBLmMAS l'OLITICOS
1) I'l'olJlelllos ollliNl$ r/llrt>1l/1! lo
He resumido llls principllles cllrllchrlstlclIs 111 1l0UUcII
micll lnicilldll an d@ 1967, T@n@mos IIhorll qua aXllmlmU'
IIlunos IIcontaeimiantos d@ 111 coyuntul'l\ pollticlI,
El 5 da d@ 1968 -411 da lo qUG, como Mllhll-
mos dG nI', Ihll II SGr al\o tl'lunfal dGl programa Rri@gGt'
Vnsena- Onanlll rGunl a "sus" funcionarios y lGS impuso "@l
RI'1tU r@to", Los a mas comumm" y,
cl mejor estilo mUllar, lQ!\ Impuso ptlbllrllm@nte taNlM con pinos
fijos do cumplimiento, mi tono -,t 111 prGmls1t que
subyada n ooto- era lit del que, GXr\usivo NSponsnhle hl
mltt'r\m tiene d@l'echo a dG homhl'GS como
sus trltnsit01'ios rollthol'l\doNS, que le rlndl@ran y se pu-
siol'ltn 11 la alturll dG una taNlll nvoluciofil\rilt, Implicando clu'a
monte 110 poros d@ no 10 Q!\tahan " El Gpisodio dio Illgltt'
ti@. \H\?l lni!l{\U*fM'C\{)n 1"-
d@t y PM'
hl "'f"ndl31\t\Uud<&n Mhml
E%lnd\) noon h\ dI
dulo l. nmdOfM flmd"".lld.d <tuo 01 !",!O do lo ou.l .....
dithIA y *\p.t\l' oon
fHH'@l\wr-h\s; dt a.
N\ 6: d\, llG$;" 14.
230
GUILLERMO O'DONNELL XITOS ECONMICOS Y PROBLEMAS POLTICOS 231
a algunas renuncias y -en tanto implicaba colocar a los liberales
en la posicin de transitorios colaboradores de Ongana- a la
inquietud de la gran prensa. sta se apresur a aclarar que la je-
fatura de la revolucin no incumbia al general Ongana sino a las
Fuerzas Armadas, de las que aqul era mandatario, al tiempo
que reiteraba las criticas --que desde el Ministerio del Interior y
desde algunas gobernaciones mucho se hizo para fomentar- por
la "falta de definiciones polticas", por las tendencias "corpora-
tivistas" y por las vaguedades en que Ongana y su corriente in-
curran cuando se trataba de definir qu significaba la "demo-
cracia" a la que decan que queran llegar"'. Aunque la prensa
sigui tratando despectivamente a los "ex" partidos polticos **,
aument la atencin que se dispensaba a militares liberales en ac-
tividad, como los generales Alsogaray y Lanusse, o al general re-
tirado Eugenio Aramburu, presidente despus del derrocamiento
de Pern entre 1955 y 1959, quien comenzaba a insinuarse coma
candidato de una eventual coalicin llcvico-militar" de "inspira-
cin democrtica".
Como vimos, esto ocurra mieIl,trs el programa de Krieger
Vasena lograba importantes xitos y el "orden" pareca impuesto
en la sociedad. Todo andaba tan bien que se tomaban posiciones
para dirimir poder en el BA, ante el llconsenso tcito" de una so-
ciedad que todava rumiaba sus insatisfacciones. Era tan evidente
que desde el Comando en Jefe el general Alsogaray iba tomando
posiciones que podan darle pleno control del Ejrcito. Por otro
lado, ahora que la economa pareca normalizarse, los paternalis-
tas insinuaban cada vez ms claramente su propio programa m-
* Cf. por ej., ibid., 8 de marzo, p. 6, Y 7 de abril, p. 6, de 1968, y La.
Prensa, de marzo de 1968, p. 8. Como ya hemos visto _y veremos nueva-
mente- una caracterstica de los paternalistas fUe sentirse en la obligacin
de, cuando se agudizaban las prevenciones de los liberales y de la gran
guesa, alimentarlas mediante declaraciones cuyo resultado prctico slo
,poda ser ese; cf. por ej . declaraciones de Ongana (en La Nacin, 17 de
marzo de 1968, p. 6), en el sentido que Htienen que acostumbrarse a pensar
que el rgimen revolucionario puede -durar 10 aos", y el discurso ante los
gobernadores en ibid., 2 de abril de 1968, pp. 1-20. Tambin Borda, ibid.,
25 de abril de 1968, p. 1, con sus menciones a las y a la
"crisis de la filosofa libera!". Cf., tambin la agria reaccin de ibd., 28
de abril de 1968, p. 6, Y de ACIEL, ibid., 27 de abril de 1968, p. 16.
** En 1967 haban comenzado conversaciones entre peronistas, radica-
les y otros partidos menores para oponer al BA un "frente cvico", pero
todava tenian que ocurrir las grandes convulsiones de 1969-1970 para que
comenzaran a ser tratados menos condescendientemente; ef. por ej., ibid.,
23 de julio, p. 6; 13 de agosto, p. 6, Y 13 de octubre de 1967, p. 4.
ximo. Ellos haban impuesto Horden" y "restablecido la autori-
dad" -terna sobre el que balandronearon en una fonna que se les
cobrara con usura cuando esos logros probaron ser tan frgi-
les *-, a la vez que los liberales, a quienes haban encargado el
i<saneamiento de la economa", parecan cercanos a terminar de
cumplir esa funcin Iltcnica". Gracias a esto, aunque el Htiempo
poltico" segua lejos los paternalistas hicieron saber que se
acercaba el comienzo del litiempo socal".Qu er 'se tiempo so-
cial -de l/cambio de estrUCtras" e de-
cirlo, aunque era notorio que inclua las dos cosas que ms podan
preocupar a la gran burguesa: 1) la creacin y liensambla:rriiento
con el Estado", hacindolas entes no ya privados sino pblicos
de un agresivo corporativismo-, de l/organizaciones
autnticamente representativas de la comunidad" ***, lo cual no
slo mplcaba la unficacin de los sindicatos -lo cual era suficen-
temente grave-- sino tambin la de las organzaciones de la bur-
guesia -lo cual era an ms intolerable para una gran burguesa
en plena ofensiva-; 2) la cercana del momento en el que
se podra comenzar a "h:icer justicia", los usacrifi-
hechos por el pueblo, mediante un gobierno cada vez ms
paternalista que se ocupara de la redistribucin; en una palabra,
entorpecer Uprematuramente" la acumulacin que el gran capital
estaba canalizando a su favor. Por supuesto, cuando llegara el
I'tiempo social" los Utcnicos liberales" ya habran cumplido su
misin y podran ser reemplazados por funcionarios dotados de
:mayor llsensibilidad social" y "sentido nacional".
* C., adems de declaraciones ya citadas en el captulo anterior,
Ongania, en La Razn, 29 de junio de 1968, p. 1 ('Idamos gracias a Dios por
la paz que reina en nuestra patria". en ocasin del asesinatQ de Robert
Kennedy), y en discurso ante las Fuerzas Armadas, La Nacin, 6 de agosto
de 1968, pp. 1-6.
*'lo Cf. el discurso ya citado de Ongana en ibid., 6 de agosto de 1968,
pp. 1-6, "Nada puede estar ms lejos del pensamiento de la revolucin que
la bsqueda de saldas polticas. La disolucin de la centena de partidos
polticos es un hecho irrevocable." En el mismo sentido el comandante en
jefe -de la Aeronutica ("no hay ni planes polticos ni intenciones de llamar
a elecciones", ibid., 10 de agosto de 1968, p. 1), y Daz Colodrero ("Para
llegar a lo que se denomina etapa poltica falta todava mucho tiempo".
ibid., 9 de agosto de 1968, p. 1).
*** Cf. Ongana, en ibid., 6 de agosto de 19&8, pp. 1-10, donde agrega
que la gran tarea del futuro tiempo social ser la "integracin" que estuT
guiada por "el concepto profundo y rector de la solidaridad". Cf. tambin
en ilJd., 8 de setiembre de 1968, p. 1.
232

XITOS ECONMICOS Y PllOBLEMAB pOL1T1OOa 233
Pl')' lado do IR mn lJUl'gUUilltl lampool) pRl'ecla habur l'I\'
z(n )Ara no asplmr ti su propio programa mlxlmo, tratnlJa,
fumll111wntalm\l1to, mllntallor la comJl'osl(n de los sfilnrloA, di
Mnlver lA CQT, IniltAUral' lt1 "llbBl'tnd" dB tlll'l'Bmlucln y olJlltlnunl'
flscllI todo, lu pl'lvatlzaclll de
emprosfi8 l'antnblM o -lnclu8;"'" In llquldllu\n dol s18'
tem! provlslonlll, Y, por supuosto, tllmbllm da lIumontll', la "com'
pormltiondo libroil movlmlanto8 do pnclo8 rolatlvo8 qus
"11l'smIRrllln" (n\ln ml8) II "108 mla alclllntlla'" "
El "tiampo 80cllll" y 108 POI' n loa sin-
dlontoa nmonllztllmn nrrulllnl' lo lO!l'lldo por polltkn
Qll mOlYlQntos on quo 1n l'un lJuruosln, gl'IIQh\s n 1\80S 10gi'(). y 1\
los "poyoS m1Utul'Qa COll quo III nlcnnco do 111 numo
ollogl'o do au pl'oplo prOflImll mlxlmo, , Por qUlI, onlOllQOil, oomo
1\ filloa do 1966 poro on oondicionM dlhre!ltos !l'nelns nl "Ol'dml"
IOllmdo y los l\xltoa do In polltlon ooonm!n, no ponallr ()lj ln sus
titucln do Onll'nnlll por un jofo mmtnr que hloiorn mla oompntl
blo In oumbro dol llpllrnto oi!tlltnl oon ln grlln bUl'guesln y que, de
PliSO, tlonsolldull en heneficio de los Uborlllea h\ sltullcin mUltllr?
EStll pl'ogunta su pllmterJ\ III oompls do IllS poco feUoos doclll'
rncioMs dol "oqulpo pol1tloo", do diversos oonflictos oon 01 oomnn
i\mto on jofo dol Ejrdto", do lllunllS vololdlldos nnulonllUstns
los "', y do Ins notorllla "lnoomunicacloMs" entre
el ('quipo oconmlCO y 11\ Pero, sobrc todo, csn proun
In I@!l con trl\tlImlento de III cuest\t\n obro\'oaindiclll
S con In Wjd\lllCi1\ que los p1\tm'lH\llstns no so 11l'oponJm ao\!l\'
'* Ya h\? ltlwfi Nm
Jt>l' Vt\1l;tum anul\\!h\ \.\tU\. l\\ftY\:H' }tld}l\Qh\ glt)lH, IlV{\fi
lJ,?H'I lmQ.\ \Hi dl? h, 12,ll'UQt\H'{\ ti?!
1\1!'1 J' Qm:; 'l p(hUQt) IJlU'I\HHm IH'NI,UI)t)l\ft (,mmo
t'1\ pl'lm.tH' \l.tl fift)) \.H\ \mlmrtlll\t11 lA\H1\'nlQ dt' tu
prlvl\da:&
H 14\\ \\{il\ ti di\ 'I\n'\%n\t lit
,h\ 1:\ N\)lill, .>1 filH'Wt-wh Nu'a dl2Qhn'ftf p\lbUQfi.I\\\2l\-
b.> ,\m, b \VI) N'li d\l',
\"'\\:,-\lIi,\h":'. "II? la :[0\'\"'1"
l% d@ h\ J\l\\t.fi
-;-_H.- })\)1' 'i>l W--"\\\'m,,\
,m,* 'Vl(\ %:llhUUt> -l qm" la tT'l\
1(\ lWI%\d,n (ffl'l t>ql.t-m d.d
\l,,\ l':Nrdh\, S' hU\?l:-mIN,-) d' tUl t'::m nUhH'
't fi mlXitllfl'O h\ r"...
''(\"ll.h\'iW,..
corrlllndo por mucho Hampo dll8tlladllro marcndo por @l progl'l\'
ma de normllllzaci6n,
Dejnmoa en 1967 II 111 CGT dlvldidll y dehllltada, y )11 rllm
contramos en 1968 en El detlllle es Ull en 1968
cnclBron 108 ya llllmlldoa, con poca vantllja
pnl'll @lIoe, "colllborl\clonletae", Eu creclmlBnto, Bn tllnto llmanll'
zl\ba logrllr Bl control del annll\to elndiclll nnc1onlll, pl'omovi6 @l
lllutinllmlonto dB otrne corrlllntllM lllredll<lor del vllndorlMmo, III
tiempo que abrlll eMpllcto plln 111 conformllcln, eohre todo a nivel
rlllonlll, de IllllllLllmientoe que, ml lilil del huecnban
Impedir 111 8ubordllll\cl6n de IOB IInd1clltol al Ilpllrat. eltntlll plll'a
llctunr con unll orlantllcl6n expllcltllmente nntlcllpltllllBtA. En llet1l
emol'gentll movlmlllnto -Importllnte novedlld en un 81ndi""llfimo
hafita antonce8 lllllllLlld(), y dividido, dentro del pllronJBmo- hll'olll
da8de un compoMnta de 81ndkllllBmo "clllBI8ta" (03 docir, mnr
xletll y neglldor do la ldBologln de lnterllcl6n dll clllell8 que con-
todlle 1118 vllr810nlla del poronlamo) hnstll, con ran In-
fluBncl1l II nIvel nllClolllll, unn ldaololll dB "lzqulBrda crlstlann"
Influida por la "tcoio11l la lIheracln" " El vllndorlilmo qUlJoo
d flanqualldo 111 Izqulerdll por corrIentes y, hllCill ll dere"
cha, por el pllrtlc1pllclonlsmo, En mllfZO de 1968 convoc 11 un
"COn;re80 Normllllz!ldor" de 111 CGT, d!ll!tln!ldo a elllll'lr 1118 nuto"
rldllde8 llcf!!IIlB la renunct!! de llls que con
dujer!!n 111 ;rAn derrota de m!!rzo de 1.967, l1lifif illllil
eomo 8ecretarlo ;ellllrlll !l Ralmundo Ongllro, obNlr grfIco
Izquierda cl'!athl!ln, con apoyO de buenll pal'te de 108 es"
* J,;o eUIl] tuvo eOIl#xJn (jon un pnHHH:I() du .rl1pldn-
llzudll li1tm'nlJ dt! }i!. En llHH'i';fJ 10flfl un grupo d
11fl;wi tll dl;!l Ttlf!)@f
En dl0jlTnbl't! mj,mHJ Ao m;to flrmH'dotIHi J'IHillZIU'(f! htu;lgM d@
humJ1'p l"n'tt{ll,'l)l1IjUlltA ' }lUfH!O;j Alf'! y tm NfiVldlld ltH'mliu'!1fi pqu@tl1
i'nmttl fi ]tJ, CtlllA l{PiUH:!I'I, /l Pl't@w fllJr In llQmlvu fHwn6mhm JI IH,I gtJn",
MHHlllJldlti! I>od!tl!lf':l, fhHHIl:\ l!/)t:HH';Hi tHu'th!lfHH'tm {l!1 n1JnlU'i'lO Mttlt
hH'l;j y l!onfllctliI lJJfi ()bLlilll, PtJ!hl@fi\tHJt@ lA- flxpnr1n mlj
!ot(J, d@ In hlf'ol!J.f11l d0 Hita NH'I'hmlfl IHHH]n I'mmmt}'A-l'i; M lA-flwlttl
'l'I#llanlfilli!J y RllJ(Jttui4n !lu!> tllnl@ Atmqu@ [llf dHYll'\rtHmto tuvo gl'A-n
lnflmmcln @,\I',DJ'i:lf;! jllw1nlh;i! dtl 1M I/lzquhJfdn- IHlftJnh!ba
ll
obI'; @tA!J
HIJVJt!:HQ =dll grAIl por IR ini'hH!1li!ifi- id@lft;lfi q@
ron t'n Hlt.lvlmlntoFl !ltll!leAl!"):! fll }HuUchH\dgnhmw y ofJl
vulorJ;rHo rwl ('omo liolm,; rllw
'
}'{j ml'Hit(HI=, et, {!fflp,! Mlg-nA{!1
liod,"n '''rho eh,.I.!I." ,H in L.tln Amorl polltlo!" y "l'roph.tl. ol!-
tliiii IHH! pollUnJ tlwol',v In LIiUn trnlmJ0!l j1i'0f:HmtMloliI Al
ililnnrl o)n Hllj,l't y PoJ!Unn rn Am4rl{'fi !JnH, WtH'IdI'oW
t;PI' rOl' Int:I'lI'llnllolwl Suhojr.'l, Wt\:hin!!;hH1 D,(J" lP7tt
234
GUILLERMO O'DONNELL
XIl'OS ECONMICOS Y PROBLEMAS POLTICOS 235
tatales sancionados. Teniendo en claro que la nueva conduccin
los llevara hacia direcciones ms radicales que las que estaban
dispuestos a aceptar -y a sanciones que iban a despojarlos del
control de un complejo y fico aparato sindical- los vandars.tas *
convocaron -con endebles argumentos reglamentarios-u.otrQ
congreso. Como resultado de esto en abril de 1968 haba dos CGT,
la de los "Argentinos" condl1cda por Ongara y su sector, y la de
la lIcalle Azopardo" 1 cop- mayora vandorista. Ambas proclamaban
ser las autnticas representantes de los trabajadores y ninguna
era reconocida par el gobierno. La primera por razones obvias,
la segunda porque estaba lejos de haber logrado Ilunificar" a los
trabajadorts y, tambin, porque los vandoristas, aunque preferi-
bles a la primera, tampoco eran los pelegos "apolticos" que los
paternalistas queran entronizar como autnticos representantes
Je los trabajadores". La CGT de los Argentinos lanz Hamados ..
la lucha contra el rgimen" **. Convoc a paros y manifestacio-
nes que, si bien en un primer momento tuvieron impacto, se
ron extinguiendo al ritmo de la represn y, tambin, de la defec-
cin de muchos de sus sindicatos en direccin a las aguas ms
tranquilas del vandorismo ***. A la larga fue ms importante la
eclosin en el interior, sobre todo en Crdoba, de numerosos
flietos a nivel de planta, manejados por sindicatos u organizacio-
nes ad hoc de ese mismo nivel, no pocos c()Il, UI1ll ide6.1ga
clasista y reivindicaciones que iban mucho ms all de las de lOIi
sindicatos nacionales ** **.
* Quienes fueron apoyados por buena llarte de los sindicatos
lados por los participucionistas, aunque stos se marginaron de la nueva
central obrera cuando ella qued bajo control vanc!orista. Estas corrientelii
coincidan entre s (y con el gobierno) en combatir la otra CGT, pero slo
como un paso previo para dirimir entre ellos quin tena derecho a hablar
por la "clase obrera organizada".
** Cf. entre otras, la dcdaracin ilel 1'1 de marzo oe 1968 en Santiago
Senn Gonzlez, El <', oJ. cit., pp. donde
guiendo a esta corriente de los sindieatos c1asistns- sin 11erjuicio del
guaje radicalizado pueden encOntrarse citas evanglicas, referencias a la
"funcin social de la propiedad" e invocaciones nI "empresariado nacional".
Ver tambin el peridico, de corta vida, de esta corriente, CGT, cuyo primer
nmero fue publicado el 19 de mayo ele 1968, y Raimnndo Ongaro, Slo el
pueblo salvar al p,wblo, Editorial Las Bases, Buenos Aires,
*** Sobre estos episodios, entre otros, La ;\'acil1, 2 de HWYO, p. 20; 20
de junio, p. 1; 18 de octubre, p. 1; 11 (\e noviembre, p. 6; Y 11 de dieiembre,
p. 12, 1968 (donde puede verse el declive de la capacidad de movilizacin y
de las afiliaciones de esta organizacin).
**** Hcspceto de los primeros conflirtl)S importantes en esta rjudad,
bre todo en fbricas de automotores, ef. ibid., 31 de mayo, p. 5, y 11 de g()sto,
!
J.-.
,
"
La divisin de la CGT, la incapacidad del particpacionismo
para controlar siquiera.. una de sus fracciones y la emergencia de
movimientos -cuando, al mismo
po, el programa econmico Se anotaba los xitos ya comentados-
parecan una excelente ocasin para terminar con la '/vieja ley to-
talitaria", de Asociaciones Profesionales, y onsolidar, mt':diante
reformas legales y las consigUientes uosis de represin, la atomi-
zacin de los sindicatos. ste sigui insistente y enftica-
mente, el reclamo de la gran burguesa 2.
La reaccin de los paternalistas fue exaetarn.ente la opuesta.
Lo que la situacin demostraba era, por el contrati0, cmo ten-
dan a surgir tendencias <lpatolgcas" cuando, como baba ocu-
rrido desde la derrota sindical de 1967, se carecia de Una con-
duccin unificada, l/autnticamente representativa" y debidaule:n-
te "ensamblada con el Estado". Haba por lo tanto que apurar
el logro de esta meta. Conciente de ello y ansioso por faclitarlo,
mientras el vandorismo dividia la CGT, el mximo dirigente par-
ticipacionista, Rogelio Coria, pronunciaba un discurso que desti-
laba su colaboracionismo, incluso en la expresa proposicin del
corporativismo impulsado por los paternalistas *'. Enfrentada con
la CGT de los Argentinos y deseosa de ponerse al soslayo de
sanciones gubernament.:'l.les, la conduccin vandorista emiti una
declaracn en la que no slo tomaba distancia frente a aqullos
sino que tambin entronizaba al gobierno "como vrtice del en-
tendimiento" que arreglara todos los problemas del pas". Ade-
ms, al tiempo que, cada uno por su lado -aunque enfrentados
en conjunto a la CGT de los Argentinos-, participacionistas y
vandoristas tendan su mano al gobierno, publicaban crticas de
p. 1, 1068. T,nnhin la prolongada huelga -mantenida incluso contra sus
participacionistas dirigentes a nivel nacional- de obreros petroleros en 'm
rios puntos del interior del pas (eJ. entre otra" noticias,ibid., 27 de setiem-
bre, p. 4; 10 de octubre, p, 1; y 30 de octubre, p. 1, 1968), Respecto {id
resurgimiento del aetivismo ibid., 14 de junio, p. 2; lb de junir;
p. 1; 2 de julio, p. 10; 5 de agosto, p. 7; Y 9 de setiembre, p, 4. VolverelnJ.:;
sobre este tema.
* Sobre ese discurso eL n)id., 14 de nbril de 1UD8, p. 4, Y las dcdaracio-
nes del Sindicato de Obreros de la Construccin en Crnica, f:i de julio, p. 9,
Y 12 de junio, p. 6, 1968, donde se -postula una CGT unificada que servira
la causa de la "integracin social", en oposidn tanto a los sedores radica
}izados como al vandorisrno y S\1 "politizacil'''. Para similares declaraciones
de otros importantes sindicatos que se alinearon en el "partieipncionisrrw",
la Asociacin Obrera Textil, en ibid., 2 de junio de 1%8, ]l. , y Luz y
Fuerza,ibid., 9 de junio de 1:JC8, p.l1
236
XITOS ECONMICOS Y PROBLEMAS POLTICOS 237
* A partir de marzo de 1968, hubo numerosos rumores de un enfren-
tamiento entre Ongana y Alsogaray que estaba destinado a terminar con
el desplazamiento de uno u otro (confirmado por mis entrevistas). Sobre
esto y reuniones de Ongana y Alsogaray con altos mandos, ibid., 21 de
marzo, p. 1; 9 de mayo, p. 4; 12 de mayo, p. 6; 23 de mayo, p. 1 (decla-
rHciol1::8 de Alsogaray reafirmando el sentido "eminentemente democrtico"
de la Revolucin Argentina); 26 de mayo, p. 6 (comentarios sobre el en-
frentamiento de la tendencia "corporativista" y la "democrtica"); 28 de
mayo, p. 1-18; Y 5 de junio, p. 1, 1967. Cf. tambin los nmeros de Primera
Plana de estos meses.
hacia los paternalistas. El gobierno, en su fraccionamiento, pa-
reca ofrecer a los vandoristas espacio para una negociacin que
poda salvarlos del abismo de lanzar sus limitaciones burocrticas
e ideolgicas hacia el camino sugerido por el impacto popular
que, a pesar de su angostamiento institucional, lograban las po-
:dciones de la CGT de los Argentinos. Per()Ongana -con admi-
congruencia pero escaso rechaz pblicamente el
pedido de audiencia, deLido a que esa CGT "tiene autoridades
(]lle todavia no han sido deLidamente reconocidas [como autnti-
camente representativas] por la Secretara de Trabajo" 4, pro-
'cocando la queja de la CGT Azopardo que el gobierno no quera
"dialogar con los trabajadores" 5 .Esto no obst para que Onga-
na mantuviera reuniones reservadas con dirigentes partiCipa-
donista:3, que la prensa no perdi la ocasifid pUblicitarpara
nnnime disgusto de liberales y vandoristas.
La gran burguesa y sus voceros liberales estaban franca-
mente alarmados, lo cual es comprensible si se considera que en
d?s, en medio de iir:'es jrsl1tms'de "intranquilidad
militar" *, coronando enfrentamientos cada vez ms ostensibles,
Ongana destituy como comandante'en __
ral Alsogaray (y a los comandantes en jefe de las otras 'dos
armas) y nombr en su lugar a quien en trminos de peso y pres-
tigio en el Ejrcito era su sucesor natural, el general Alejandro
Lanllsse -otro liberal, pero al que Ol1gal1a se senta Uiiido pol"
la amistad que faltaba con su antecesor', Las subsiguientes de-
cJaraciOEes del, general Alsogaray ,poco hieieroJ:1 para' tranqu,ilizar
las cosas. Segn el mismo, al haber forzado el retiro de los co-
mandantes eH jefe de las tres armas, Ongana cortaba SU"
macin militar y personalizaba, incurriendo en graves respo:nsa-
bilidades, la jefatura de la revolucin. Para peor -acusab8el
1-';-cllcral su salida tena mucho que ver con "formas
;.r personas no precisamente vinculados al espritu y fundamento
* ViJ' in rhwlunwl6n J(j 1n (XIT cm (wtHdn dfd 14' do l1lfiyO
(hm1ihz, li/l Nindmlmw, , 'J op, (Jit" pp, 120,,120)!
ttmHHi '1m! Vf!I'f'!mo l'@ptltll'tl unu y tn @fI 19; nno qu
HllAH%tll'l flurnmo {j(j UittI'ltlll, l'tlLtll'm) Al jgt!'lJnn d!J convllrwloHlJl
f'oJOi'tlVMl dtl tnntJo l'fltl'!HHdn JI ttHH'Mdo Inh;hlG, lI::g!tHH\-mhHltQtl III
onu!, !idIH'fHH:loJlfill'uH'jn
H
, y In {lunvU('!t(H'!n fi lttodo hal
(!ol1lunldud, tl'ulnlcjtHltll'(H! Mllprmwl'lo, In,lJwtlHiltli:l, fmftr}M
otm!J'1l (JI flVIHWtl dti lo!:! Jnt:t!nHHJ!Jfol'fi!ltltHI", rrlfil'/ll Qlll"
'oJtl'nnlU qtW tHl unIn dfJ I:odo.'1 Jo
@(-'OfHmht ntlt'!nflu!", JIIU'il
HpolHlcfi HJUl lit dOi'JIJndn i!Iltlud;HHH!Wnl9 d!!j
di! ItI enT ;'Vi\!if.itli'!d.!", \.'aFiJ, 1" flf! JUIl!,
,dtu'aa lmpllcncloacH dl.trHltlc!nlatnR, no yn a aqul, alno 11 III
econmica vl,cntc l., Por au parto, la 'I'Rn bur,uG.ln y
"ua voceroe Ilcentuablln lu dlfercnc!llcl6n entre lo" "nllclonallBtlla
"o"!,l'tltlvlstna" y 10B "llbarlllosd6lIll1crllta." en el BA, mientras
MUf! oloJj'lof! g@ l!mltll!J1l1l II III lloJ1ticll econm!ctl qu@ lIevaball II
cflbo loa BCJj'undoB, Dogde 011'0' An;ul08 inmblen 111 CGE", con ,ao
d@ cllpltll1l8rno OW'rl naclonllllamo llPunlnbllcontrllloa,elec'
toa lrnnanllcionnliznnt(;ll de 111 pollllcll econmlclI', Como' ae ve,
pt' I'llzorill.d!ferllrilll!, todoa hublllbllndlll Mhi!alllrlode
Economlll y ae "b8hnlnn cu!dadoaamenl@ do hacerlo de la pro-
Ilenc!u, Slo lu buruG.la l1afilll@ann a
tm un 1',1bierlH) lu atncnba Inn
@u p(jl1tlcn y con el aontldo cOl'pol'ntl d@ 8U
conduccin f)ollllcu
u
,
Poco de eOllatltulduB lIUll wtol'ldadell, 111 CG'r de
A%olJtll'(jo JI 'opudlo do BU flmlCO lIol1c!t
tUlldlnndo pilbllcamnnte lIU muno
IrHi o)'!JllnluwJ{mN:! do J IH!l'gtW!iH PIIIJIJHi\II)\
f'p"l'im ndqu!itlIH!O UIl tono /l-ll: ti-ttl'tH:jIYO nnt !JI ({tItol'IIH'O dJ al/:! !H'I,)'>!1j!'i
r h\i! !HH.if!lIHi dJ qUiJ @;til!ln fin (J!
,Vil lliwHdo, dM M'I'nV!Il' h tliJl'I'H :n 'iJllud/m NHi u J'ltntn
runl=,l}l BWn0l'H qu@ nI qkHJ lit (ltw;;d!HH
I)iPlttm y pi iitlgol,lo JIIlW;!UViJ', iW nIH)j't!
\':,Hi," )Hlnt.!it!u !l ('(JIlVt'Ul'l1l pfl \.In U[ii'flll!#ilil!IHJ
i'in, cr V!l -iJid" O di! n\j-'o 1J), J,l;W UWA);
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u\'ton'& tqP'IJ,etltnJoff, lHiflqU{1 IH\
bI.!lilprlH pnnjwlllIll In qiltJ hAbl'ln (l! t!OfVV!'tj)'!'-Hi
j,(,U\ dt; ) (IPjl}j(m 1l.l-;l'lu'IIl nI nA,
238
GUILLERMO O'DONNELL XITOS ECONMICOS Y PROBLEMAS POLTICOS 239
democrticos de la revolucin", incluso "la poca disposicin para
un dilogo constructivo... y la concepcin absoluta y personal
de la autoridad que tiene el seor presidente". Aunque, como no
era cuestin que se pensara que estaba exagerando, a continua-
cin agregaba que para llegar a una "solucin poltica" antes
tena que ocurrir Hla consecucin de los objetivos de la revolu-
cin" '. Todavia los liberales, en la cresta de la ola ofensiva del
gran capital, tampoco pensaban llamar a elecciones; an haba
ruucho que hacer y de lo que por el momento se trataba era de
dirimir el. del BA. La cuestin era, todava, qu dic-
tadura se impondra, si la IIcorporativista" o la Hdemocntica".
Por supuesto, la gran prensa, que haba seguido con inocultables
esperanzas el enfrentamiento entre el "democrtico" Alsogaray y
el "corporativista" Ongana, bati el parche sobre la forzada
salida del primero y se sum al coro de preocupaciones sobre la
resultante "personalizacin del poder"; estaba a punto de descu-
brir que el rgimen era l/autoritario" *.
* El entrecomillado pertenece a un comentario de La Nacin (25 de
agosto de 1968, p. - 6) que agregaba en tono admonitorio: "La revolucin
arriesga hoy el apoyo de ciertos sectores democrticos, que confiaban en una
salida poltica de este signo". Cf. tambin ibid., 19 de setiembre, p. 6, Y 3
de setiembre, p. 6, 1968, apoyando las declaraciones de AIsogaray. Ver tam-
bin Pr'imem Plana. Simultneamente los paternalistas se esmeraban por
ahondar la grieta con sus socios en el EA; "Nada est ms lejos del
samiento de la revolucin que la bsqueda de salidas polticas (Ongania,
La Nacin, 6 de agosto de 1968, p. 1); "Para llegar a lo que se denomina
etapa poltica falta todava mucho tiempo" (Daz Colodrero, ibid., 9 de
agosto de 1968, p. 1), y las noticias sobre la formacin de un prototipo de
corporativismo como los "Consejos de la comunidad" en la provincia y
ciudad de Crdoba por parte de funcionarios notoriamente cercanos a On-
gania en ibid" 19 de mayo, p. 5, Y 24 de diciembre, p. 1, 1968. Pero que en
estos conflictos entre ....-.-como logr imponerlo la gran prensa- "corporati-
vistas vs. demcratas" no haba que confundirse creyendo que alguno pen-
saba entonces en un desemboque ms o menos cercano a la demoeracia pol-
tica, era expresado -destilando lo implicado por lo que ya he mencionado
y citado- con caracterstica diafanidad por el Econonric SW'vey, " ... la pri-
mera tarea es corregir los fundamentales vicios que afectan el desarrollo
[eeonmico] de la nacin, Ningn gobierno constitucional puede hacer esto
de la manera con que lo est haciendo el gobierno de la Revolucin Argentina.
ste es tambin un hecho bien conocido en el exterior y ha quedado probado
por la recuperacin del prestigio perdido hace 25 aos ... [El simple anuncio
de la intencin de retornar en algn momento a un gobierno constitucional]
"terminaria fatnlmente en el deterioro del necesario trabajo gubernamenb,l,
junto con la interrupcin del desarrollo econmico y la resurreccin de la
demagogia izquierdista" (23 de agosto de 1968, p. 8; traducido de la edicin
en ingls de esa publicacin). Tampoco Krieger Vasena quera que se con-
En su gran mayora los liberales uo queran elecciones -slo
que el conflicto interno al BA se resolviera en su favor. Sin em-
bargo, afuera de sus corrientes principales lo ocurridQ permiti
que tuvieran alguna resonancia las preocupaciones del almirante
Isaac Rojas (vicepresidente entre 1955-1959), quien las expre-
saba desde su pedestal de mximo por
la coincidencia entre las tendencas corporativistas de Ongania y
la filiacin ms o menos peranIsta de sus interlocutores sindica-
les '. Ms importante fue la actividad del general Aramburu,
insinuando la formacin de un frente cvico-militar destinado a
dar -una Hsalida democrtica" a la situacin 11. Paralelamente, se
reuniones entre peronistas y radicales, ayudados por
la designacin de un nuevo secretario general del justicialismo
y "delegado personal" del general Pern, Daniel Paladino, quien
inici contactos apuntados a la "reaparicin de los polticos" ".
Conviene que nos detengamos para recuperar el sentido de
los episodios que he reseado. En el momento del relevo de los
comandantes en jefe confltlian tensiones desde varias direccio-
nes. Por una parte, el redoblado ataque de buena parte de la pren-
sa contra los "corporativistas y el franco apoyo prestado a A13o-
garay durante los meses que precedieron a su relevo y, ms tarde,
a sus tonantes declaraciones. Por la otra, los complejos procesos
que giraban alrededor de la CGT: primero, Con la aparicin de
la CGT de los Argentinos que, a pesar de su rpida prdida de
sindicatos, demostr el alto potencial de protcsta que subyacia al
"orden" que tanto se haba proclamado; y, despus, con la lucha
por el control de la otra CGT -que hacia fines de ao habia
vuelto a contener a la gran mayora de los sindicatos- entre
vandoristas y participacionistas. Adems, otros fenmenos que
slo ms tarde eclosionaran plenamente -como la radic,li:,mciIl.
de diversos sectores de la Iglesia Catlica, los conflictos obreros
locales bajo conducciones clasistas y la reanudacin de activas
gestiones entre los partidos polticos-, no dejaban de ser una
importante novedad. Finalmente, no fue casual que el ya citado
primer anuncio de Ongania acerca del "prximO eQInienzo" del
"tiempo social" se hiciera pocos das despus del desplazamiento
de Alsogaray y en tormenta de prt:3ocupaciones
tieas", como las que ste y la gran prensa haban expresado a
raz de ello,
fundieran las cosas; d. sus fulminaciones al "electoralismo" en Politica
Econmica.,., op. cit., t. II, p. 47, pa.s8im,
240 GUILLERMO 'DONNELL XITOS ECONJi'lICOS y PROBLEMAS pOLTICOS 241
sp
empezaba a gozar volvera a los saltos e incertidurnul'cs del pedo-
do anterior. Bastante perjudicaban las "indcfiniciones institUCIO-
nales" derivadas de los conflictos entre paternalistas y libera-
les * como para permitir que aqullos adems se dedicaran a ha-
cer "justicia social". Que este era el nudo del problema y que fue
percibido como tal por la gran burguesa, se advierte en admoni-
ciones como la ele la UIA en el sentido ele que quedaba mucho por
hacer antes de 'pensar que ya es hora de pasar a una generosa
etapa de reparto" 11. Adems, que tambin se perciba que la solu-
cin del conflicto pasaba por la continuidad o el desplazamiento
de Krieger Vasena, fue evidente en la apoteosis que implic el
"homenaje" que le rindi una verdadera asamblea de la gran
burguesa el 18 de noviembre de 1968 **. Todo lo cual tena su
contrafaz en declaraciones gubernamentales de que "estaba a
tudio la ppltica salarial" 12, preanunciando las decisiones que ha-
bra que tomar en diciembre de 1968, fecha en que terminaba la
congelacin de salarios dispuesta por el programa de marzo de
1967. Que la cuestin se concretaba en el corto plazo en el pro-
blema salarial pero que atrs ele ella estaba en juego toda la pol-
tica econmica, tambin era evidente para los dirigentes sindica-
les. Ya me he referido a sus declaraciones, en las que no slo
reclamaban aumentos salariales sino tambin el retorno al siste-
ma de convenciones colectivas de trabajo, en las que podan pre-
sionar mucho mejor en tratativas rama por rama que frente a
un gobierno que desde marzo de 1967 se haba arrogado la facul-
tad de fijar unilateralmente los salarios y las condiciones de
trabajo.
Simultneamente la gran prensa, en el maTeo de sus ya ruti-
narias filpicas contra el "corporativismo", se refera hostilmen-
te a los 'acercamientos" entre paternalistas y participacionistas,
sealando que Hsiguen confundiendo el panorama poltico [en
momentos que] se est en la obra ele un coherente y denodado
* Incluso se argument que esa "indefinicin" era un factor que difi-
cultaba obtener mayores ingresos de inversiones externas, cf. Ecolto!ltic
Survcy, 21 de marzo de 1968, p. L Sin duda as fue, en tanto todo esto
pona un intenoganLe acerca de la continuidad futura de polticas econ6-
micas y sociales "racionales".
** Cf. La Nacin, 19 de noviembre de 1968, p. '1. Asistieron ACIEL,
CAC, UIA, Bolsa de Comercio de Buenos Aires, Consejo Interamericano del
Comercio y la Produccin (CICYP), FIEL e incluso la SRA que, a pesar
dc sus conflictos con el equipo econmico, saba perfectamente donde colo-
carse ante la alternativa que estaba en juego.
Fuere lo que fuere en otros aspectos ese tiempo soeial *
haba algunos puntos en los que era claro lo que los paternalistas
tenan en mente. En primer lugar, sera el perodo de "ensam
corporativo entre el estado y In sociec1n,c1 **, En se-
lugar la corporativizacin incluira a toda la sociedad, no
slo a los sindicatos. Tercero, en el tiempo social" se "reequili-
brara" la distribucin de recursos, sobre todo mediante aumen-
tos salariales y la "participacin de la clase obrera organizada';
en 01 aparato esttaJ cual a su vez implicaba que no tarclara
mucho el desplazamiento de Krieger Vasena y su equipo por otro
afn a los paternalistas y a sus afanes l'ec1istribucionistas. JVls
al1 de la a veces barroca polmica entre corporativistas que se
declaraban democrticos y demcratas que rechazaban elecciones
y partidos hasta un nebuloso futuro, lo que en eSe momento esta-
ba realmente en juego eran dos problemas fundamentales. El pri-
mero, si los paternalistas podan intentar sus ilusiones redistri-
buciollistas. El segundo, s para ello iban a contar con los apoyo:i
necesarios -10 enal a su vez planteaba el problema del control
elel Ejrcito y el ele quin y con qu aliaelos controlaria la CGT.
El problema noera tanto que las
y socialmente "equilibrantes" de los fueran poco
sino que si lograban condiciones para intentarlo se des-
moronara la obra que importaba realmente salvar
y -ia li paz sodal
jj
que haba logrado la gestin de Krieger VaSel1::1
-sin las cuales la abundante acumulacin que la gran burguesa
se anuntiaba eH t6rrllinos tan vagos como los que ya he citado
enposterlores ocasiones (Ongana, La Nacin, 30 de marzo de
pp, 1-13), insistiendo que estara orientado por "tres conceptos bsi-
cos", los de "solidaridad, integracin y participacin"; d. tambin Ongana
en i/icl" {) de agosto de 1968, pp. 1-16).
** A las tampoL'"O infrecuentes acusaciones de que eran "totalitarios",
los Jlaternalistas respondieron una y otra vez que ellos tambin eran parti-
darios de la "democracia representativa" de la cual estabal"! al menos dis-
puestos a "respetar las esencias" (Daz Colodrero, ibid., 21 de marzo de
1968, p. 1), Pero estaba claro que "democracia" se defina por oposicin a
"totalitarismo" y que su carcter "representativo" estara dado por un
tema corporativo. Adems de las citas ya hechas de declaraciones y discursos
de los paternalistas, como para aventar dudas Ongana ibid., 30 de marzo
de 19GB, pp. 8-11) agreg: "Con respecto a [los partidos politicos, el go-
bierllo] tiene un claro pensamiento: est convencido que en un futuro, an
muy lejano, B1108 tendrn que ser muy distintos en su fOTilla de actuar, ..
[BU; dirigentes sern] hombres nUevOS "que tendl'n que provenir del moderno
mbito de la real actividad cultural, social y econmica del pas, nico mbito
donde se dan hoy, en el mundo moderno, los verdaderos dirigentes."
242 GUILLERMO Q'IlONNELL XITOS ECONMICOS Y PROBLEMAS POLTICOS 243
esfuerzo de recuperaClOll econmica" *. Todo esto se entiende si
se considera que, an ms all de la poltica econmica, lo que
estaba en juego era la distribucin misma del poder en el BA y,
en el fondo, la cuestin de cmo y para quin se resolvera la acu-
mulacin de capital; si los paternalistas lograban "ensamblarse"
con la CGT, podian adquirir lo que hasta entonces no habian
tenido: apoyos sociales para intentar sus aspiraciones para el
"tiempo social". Claro que la CGT no era lo que querran que
fuera: por una parte afuera de ella aparecan corrientes alarman-
temente radicalizadas y, por la otra, los participacionistas no lo-
graban desplazar a los vandoristas.
Lo que los paternalistas pretendian respecto de los sndeatos
marca tanto los lmites objetivos de su situacin como los incon-
venentes adicionales que resultaban de sus sesgos deolgicos:
nada menos que pelegos sumisos y, a la vez, "representativos",
Lo prmero era lo que los enfrentaba al vandorismo que, aunque
notoriamente dispuesto a negociar, lo estaba con la no menos evi-
dente intencin de cobrar su apoyo con bastante ms que el "ase-
soramiento tcnco y apoltco" con que los paternalstas defnan
a la "participacin" **. Lo segundo -representatividad- era 10
que no podan lograr de los participacionistas. Lo cual era grave,
no slo porque hubiera sido demasiado disonante una "represen-
tatividad" notoriamente falsa, sino tambin porque el cascarn
vaco de la CGT no poda dar a los paternalstas los apoyos socia-
les a los que trataban de aferrarse. Pero si se aferraban a ese
cascarn lo hundan y si serva para flotar se les escapaba,
que las aguas eran las de una cIase que comenzaba a agitarse des-
pus del remanso provocado por la derrota del verano de 1967.
La marea poda fluctuar hacia el vandorismo o hacia la tormenta
que insinuaban las corrientes ms radicalizadas, pero era evi-
* Cf. La Nacin, 14 de abril de 1968, p. 6 j al da siguente reclamaba
una vez ms la derogacin de la Ley de Asociaciones Profesionales, y el
retorno a la "libertad de asociacin" (p. 6). Textos similares en ibid., 21
de abril, p. 6, Y 23 de junio, p. 6, 1968.
** Ya hemos encontrado este tema varias veces. Ongana lo repiti
tesoneramcnte: "La participacin por la que estamos abogando es tcnica,
de estudio de problemas ... no poltica ni verborrgica" (en reunin con
dirigentes sindicales, ibd., lQ de febrero de 1969, p. 1); "Es necesario ...
que la comunidad se organice, y que 10 haga a travs de esquemas donde
haya una instrumentacin tcnica muy acentuada. Eso es lo que nos va a
permitir tomar contacto con esas organizaciones y recoger el asesoramiento
para nuestra decisin de gobierno" (bid., 24 de enero de 1969, p. 1, a un
grupo de empresarios, a quienes comprendan las generales de la ley).
dente que no se diriga hacia el dique que hubieran significado
pelegos tan dispuestos a renunciar a la "poltica" como a aceptar
agradecidos las ventajas que los paternalistas adjudicaran
ranamente en la etapa del "tiempo socal". Ese era el dcil aliado
que hubiera permitido entrar a la "participacin" sin rebalsarla
un milmetro hacia el "desorden"; exactamente lo que el vando-
rismo, a pesar de sus intentos, pblicos y reservados 13, de con-
vertirse en el nterlocutor reconocido de los paternalstas, no ga-
rantizaba ni por su tradicin de presiones economicistas ni por
ser mucho ms representativo de su clase. Los paternalistas, por
eso, presionaron para que la CGT pasara a manos de sus favori-
tos, con el resultado de que afianzaron an ms a los primeros *.
La bsqueda de pelegos autnticamente representativos" era
una contradictio in terminis, pero los paternaJistas no podan
querer ms que esto sin violar su propia ideologa ni hacer tam-
balear los "xtos" del BA. Este es un jucio ex post, que no obsta
para que, durante el proceso, tanto los paternalstas como la gran
burguesa creyeran que ese ntento era vable -lo que permite
entender el fervor con que aqulla, la gran prensa y los lberales
se lanzaran a bloquearlo, as como que a travs de esto la apa-
rentemente sibilina cuestin del corporativismo" lleg a su punto
de ebullcn.
La gran burguesa no necesitaba apoyos sociales por el lado
del sindicalismo; lo que requera era lo que vena reclamando:
atomizacin de la clase y sindicatos Illibres". Sin eso estara siem-
pre rondando un caballo de Troya que la experencia de las lt-
mas dcadas le haba enseado a temer. Por eso el intento' de los
paternalistas de buscar apoyos sindicales para contrapesarla",
no poda dejar de ser para la gran burguesa una indicacin de
la necesidad de drmir el poder en el BA de manera compatble
con una verosmil garanta futura para su acumulacin y para
* Cf. por ej., la ya mencionada negativa de Ongana a recibir a la
(vandorista) conduccin de la CGT, las inspecciones contables enviadas a
sindicatos -que descubrieron numerosas "irregularidades"- (cf. ibid., 6 de
noviembre de 1968, p. 1) Y, finalmente, la designacin de Un virtual
ventor de la CGT (el "delegado normalizador" al que volver a referirme),
Por otra parte, mientras Ongana se negaba -a recibir a la conduccin de
la CGT por su "falta de representatividad", l y sus colaboradores mantenan
frecuentes reuniones con los dirigentes participacionistas; aunque se supona
que esas reuniones eran reservadas, la gran prensa nO perdi ocasin de
publicitarIas (cf. por ej., ibirI., 4 de setiembre de 1969, p. 1; reunin de
Ongana con Caria y Peralta, este ltimo del Sindicato de Vitivi-
ncolas) .
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GUILLERMO 'DNNELL
EXITOS ECONMICOS Y PROBLEMAS POLTICOS 245
Desplazado AIsogaray y a salvo por el momento Ongana de un
golpe, los conflictos que acabo de delinear se centraron en la
cuestin que estaba rnsinmediatamente en juego: los aumentos
saiarales que, conforme al programa de marzo de 1967, deban
acordarse en diciembre de 1968. En el contexto de los anuncios
del futuro comienzo del tiempo social, Ongana haba expresado
que para fines de 1969 se reanudaran las convenciones colecti-
vas de trabajo. Con esta lejana promesa, que daba poca capaci-
dad de maniobra a actuales y potenciales pelegos, Ongania logr
convenC;Jr [', la gran burguesa no slo que el comienzo del "tiem-
po social" estaba cercano sino tambin que no pensaba eliminar
uno de los medios ms eficaces, y unificant.es, con que contaban
los sindicatos para negociar la distribucin del ingreso y las con-
diciones de trabajo. En diciembre de 1968, luego de nerviosas tra-
mitaciones y de rumores que Ongana mejorara la propuesta
2) _.NUCt'os problemas y prolegmenos de la explosin
lo cual era manifiesto que patel'nalistas y liberales no apuntaban
hacia el mismo lado del talJlel'o.,En cuanto a los primeros, la re-
duccin de la inflacin, ia desahogada posicin de balanza de pa-
gos y los cuantiosos recursos econmicos que cOtilaba el go-
bierno, les hacan creer que pronto dejara de haber razones para
seguir postergando no slo una distribucin ms jsta de recur-
sos sino tambin su gran anhelo de liorganizar la comunidad" en
un englobante esquema corporativo que en el fondo iInplicaha su
ms grande utopa: que la misma burguesa generara pelegos
"autnticamente representativos" que tambin querran y po-
dran ensamblarla e imbuida del "espritu de so-
lidaridad"- con un estado benevolente y firmemente paternal.
cuanto a la gran burguesa y los liberales se trataba, por e