INSTITUTO POLITCNICO DE SANTARM

ESCOLA SUPERIOR DE GESTO E TECNOLOGIA DE SANTARM

O FEDERALISMO ORAMENTAL E A DESCENTRALIZAO POLTICA NUM CONTEXTO DE SUSTENTABILIDADE DAS FINANAS PBLICAS
Projeto Aplicado da Licenciatura em Administrao Pblica

Humberto Carlos da Costa das Neves Orientador Professor Adjunto Convidado Pedro Oliveira

Santarm 2012

 Memria do meu Pai! minha me, que tem sido um pilar essencial desde sempre! A todos aqueles que partilharam comigo, ao longo de trs anos, alegrias e tristezas, risos e lgrimas, euforias e decees!

Agradecimentos
Em primeiro lugar, agradeo aos meus amigos que me incentivaram a prosseguir os estudos e que, desde 2008, me deram a fora necessria e me ajudaram a levar por diante este desafio. Agradeo ao corpo docente da Escola Superior de Gesto e Tecnologia do Instituto Politcnico de Santarm com quem eu tive o privilgio de contactar ao longo destes trs ltimos anos, o facto de me ter proporcionado a aquisio de conhecimentos, no s ao nvel das matrias lecionadas nas diferentes unidades curriculares mas, tambm pelo convvio e pelas conversas menos formais que se estabeleceram. Em particular, ao Dr. Pedro Oliveira, a disponibilidade imediata para ser o orientador do presente trabalho, tendo a sua forma de lecionar, de abordar e expor os assuntos influenciado na escolha do tema para o presente trabalho. Parte deste trabalho no teria sido possvel sem a preciosa colaborao de duas individualidades de convices fortes quando toca a defender os seus pontos de vista. O meu muito obrigado ao Dr. Miguel Relvas e ao Dr. Silvino Sequeira por se terem mostrado disponveis a dar o seu contributo e, dessa forma, a enriquecerem o presente relatrio. Last, but not the least, um agradecimento especial a todos os colegas que, depois de trs anos de convvio quase dirio, se tornaram grandes amigos e que, nos momentos mais conturbados, me ajudaram a no perder a fora e a levar este barco a bom porto.

Resumo
No processo de construo europeia, a ideia de federalismo foi sempre recusada pelos sucessivos dirigentes polticos. No entanto, a crise que a Europa vive desde 2008 e a incapacidade dos atores polticos e das instituies europeias em lidarem com a mesma, est a colocar em causa a sobrevivncia da moeda nica e, consequentemente, do projeto europeu tal como o conhecemos at hoje. Perante este cenrio, algumas vozes tm alertado para a necessidade dum governo econmico europeu. Ser que os lderes europeus estaro dispostos a adotar o federalismo oramental como uma possvel soluo para esta crise? Ser esse o primeiro passo para uma integrao europeia mais profunda? Estaro os Estados-membros da Unio Europeia dispostos a abdicar das suas soberanias? Estando o federalismo oramental associado descentralizao poltica e ao desenvolvimento econmico, ser esse o caminho a seguir por Portugal para ultrapassar a crise em que se encontra?

Palavras-chave: Finanas Pblicas; Federalismo Oramental; Descentralizao Poltica

Abstract
In the European construction process, the idea of federalism has always been rejected by successive political leaders. However, the crisis that Europe has been living since 2008 and the inability of political actors and EU institutions in dealing with it, is putting into question the euro survival and, consequently, the european project as we know it today. Given this scenario, some voices have pointed out the need for a european economic government. Are European leaders willing to adopt the fiscal federalism as a possible solution to this crisis? Will this be the first step to a deeper european integration? Are the member states of the EU willing to give up their sovereignty? Being the fiscal federalism associated to the decentralization policy and economic development, will this option be the best way for Portugal to overcome the crisis in which is in? Key words: Public Finance; Fiscal Federalism; Political Decentralization

ndice
Agradecimentos ....................................................................................................................................... 3 Resumo .................................................................................................................................................... 4 Abstract ................................................................................................................................................... 4 ndice ....................................................................................................................................................... 5 ndice de Quadros.................................................................................................................................... 6 ndice de Figuras ..................................................................................................................................... 6 ndice de Apndices ................................................................................................................................ 6 ndice de Anexos ..................................................................................................................................... 6 Lista de abreviaturas................................................................................................................................ 7 1. 2. Introduo ....................................................................................................................................... 8 Funes, Modelos de Estado e Teorias de Finanas Pblicas ...................................................... 10 2.1. 2.2. 2.3. Anlise Normativa e Anlise Positiva ................................................................................... 11 As funes do sector pblico................................................................................................. 13 Os modelos de Estado ........................................................................................................... 15 O Estado Mnimo .......................................................................................................... 16 O Estado Providncia .................................................................................................... 18 O Estado Imperfeito ...................................................................................................... 20 Finanas Clssicas ......................................................................................................... 22 Finanas Intervencionistas............................................................................................. 22 Constitucionalismo Financeiro ...................................................................................... 23

2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. 3. 3.1. 3.2. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 5.

Teorias das finanas pblicas ................................................................................................ 22

A globalizao e as finanas pblicas portuguesas ...................................................................... 25 A evoluo da economia e das finanas pblicas portuguesas .............................................. 25 A globalizao e os seus efeitos na economia portuguesa .................................................... 34 A construo europeia e a inexistncia de federalismo ......................................................... 40 Federalismo oramental: prximo passo na integrao europeia? ........................................ 44 E em Portugal, que descentralizao poltica? ...................................................................... 48

O Federalismo Oramental e a Descentralizao Poltica ............................................................ 40

Concluso ..................................................................................................................................... 59

Referncias Bibliogrficas .................................................................................................................... 61 Apndices .............................................................................................................................................. 65 Anexos................................................................................................................................................... 76

ndice de Quadros
Quadro 1 - Enquadramento das Anlises Positiva e Normativa nas funes do Estado ....................... 12

ndice de Figuras
Figura I - PIB per capita a preos constantes (base=2006) Variao anual (1961-1973) ..................... 27 Figura II - Receitas e Despesas das Administraes Pblicas entre 1947-1973 (milhes de euros)..... 27 Figura III - Receitas e Despesas das Administraes Pblicas entre 1974 e 1985 (milhes de euros) . 28 Figura IV - PIB per capita a preos constantes (base=2006) (Variao anual 1974-1985) .................. 29 Figura V - PIB per capita a preos constantes (base=2006) (Variao anual 1986-2010) .................... 33 Figura VI - Receitas e Despesas das Administraes Pblicas entre 1986 e 2010 (milhes de euros). 34 Figura VII - Variao dos custos unitrios de trabalho em Portugal e na UE (1996-2010) .................. 37 Figura VIII - Produtividade por trabalhador (UE 27=100) (2008)........................................................ 37 Figura IX - Formao Bruta de Capital Fixo na UE em % do PIB (2005 e 2009) ................................ 38 Figura X - Peso das despesas pblicas dos governos sub-nacionais na despesa das administraes pblicas.................................................................................................................................................. 47 Figura XI - Nveis de Governo .............................................................................................................. 49 Figura XII - As "Regies Plano" de 1967 (esquerda) e as atuais CCDR's (direita) .............................. 54

ndice de Apndices
Apndice 1 - Instituies da UE (composio, funcionamento e funes) ........................................... 66 Apndice 2 - Entrevista ao Dr. Miguel Relvas ...................................................................................... 67 Apndice 3 - Entrevista ao Dr. Silvino Sequeira ................................................................................... 71

ndice de Anexos
Anexo I - Gastos Sociais: dados agregados (a preos constantes, moeda nacional, em milhes)......... 77 Anexo II - Finanas clssicas, finanas intervencionistas e constitucionalismo financeiro .................. 78 Anexo III - Classificao econmica das despesas ............................................................................... 79 Anexo IV - Classificao econmica das receitas ................................................................................. 80 Anexo V - Desemprego em Portugal: taxas e variao anual (1960-2011) .......................................... 81 Anexo VI - Taxa de Inflao (Taxa de Variao - ndice de Preos no Consumidor) (1960-2010) ..... 82 Anexo VII - Balana Comercial (1960-2010) (Mdia das taxas de crescimento nacionais ponderadas com valores atuais) ................................................................................................................................ 83 Anexo VIII - Variao Anual do ndice de Preos no Consumidor (2001-2010) ................................. 84 Anexo IX - Taxas de Juro Mensais do BCE (2007-2009)..................................................................... 85 Anexo X - Variao Anual do PIB per capita a preos correntes (2003-2010) .................................... 86 Anexo XI - Vantagens e desvantagens da regionalizao ..................................................................... 87

Lista de abreviaturas
AMECO BCE CCDR CE CECA CEE CP CRP EFTA ENDS FCM FEF FGM FMI FSM IDE IMI IMT IMV INE IRC IRS IVA ME OCDE OE PEC PIB PIENDS REFER SEE SME UE UEM Annual Macro-Economic Database of the European Comission Banco Central Europeu Comisso de Coordenao de Desenvolvimento Regional Comisso Europeia Comunidade Europeia do Carvo e do Ao Comunidade Econmica Europeia Comboios de Portugal Constituio da Repblica Portuguesa European Free Trade Association Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel Fundo de Coeso Municipal Fundo de Equilbrio Financeiro Fundo de Gesto Municipal Fundo Monetrio Internacional Fundo Social Municipal Investimento Direto Estrangeiro Imposto Municipal sobre Imveis Imposto Municipal sobre as Transmisses Onerosas de Imveis Imposto Municipal sobre Veculos Instituto Nacional de Estatstica Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares Imposto sobre o Valor Acrescentado Memorando de Entendimento Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico Oramento de Estado Pacto de Estabilidade e Crescimento Produto Interno Bruto Plano de Implementao da Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel Rede Ferroviria Nacional Sector Empresarial do Estado Sistema Monetrio Europeu Unio Europeia Unio Econmica e Monetria

EUROATOM Comunidade Europeia da Energia Atmica

1. Introduo
O facto de estar se a redigir este relatrio significa que chegou ao final uma etapa de trs anos. Foram seis semestres letivos nos quais se procurou assimilar e entender, da melhor forma possvel, os assuntos lecionados nas diferentes unidades curriculares. H aquelas que captam mais ateno dos alunos. Ou porque se gosta dos temas abordados, ou porque o docente conseguiu cativar pela sua forma de expor e de abordar as matrias ou, ento, porque as duas razes anteriores se conjugaram. A escolha do tema para o presente relatrio deriva, fundamentalmente, desta ltima. O discurso proferido por Winston Churchill, em 1946, na Universidade de Zurique, dirigido juventude acadmica apelava, de forma bem clara, para a unio dos pases europeus e visto como o propulsor para a construo europeia que se iria iniciar poucos anos depois: Devemos criar uma espcie de Estados Unidos da Europa.1. Com estas palavras, Churchill invocava algo bem diferente do que foi a construo europeia at aos nossos dias: a existncia de uma federao de Estados. Esta ideia de criar, na Europa, um Estado Federal, no foi levada a cabo. O processo de construo europeia acabou por assentar, basicamente, em ideais econmicos marcadamente liberais, como a abolio de taxas aduaneiras, o comrcio livre, a liberdade de circulao de pessoas, de bens e de capitais. A criao dos Estados Unidos da Europa pressupunha, para alm desses ideais, a comunho de outros, nomeadamente, de cariz poltico, como a subordinao a uma nica Constituio o que, se tivermos em linha de conta o processo anterior assinatura do Tratado de Lisboa (2007), uma tarefa verdadeiramente herclea. No entanto, a crise financeira de 2008 e as repercusses que, passados trs anos, ainda se fazem sentir, colocaram a Europa numa encruzilhada quanto ao seu futuro. O projeto da unio econmica e monetria foi abalado e a problemtica das dvidas soberanas e dos excessivos dfices oramentais dos pases perifricos levam a que responsveis europeus defendam a existncia de um federalismo oramental. Foi o prprio presidente do BCE, JeanClaude Trichet que, em Julho de 2011 alertou a Unio Europeia para a necessidade de responder crise com uma federao flexvel na qual haveria lugar para um novo cargo de governao, um ministro federal das Finanas na zona euro (Pblico, 2011). perante este contexto de incerteza poltica, econmica e financeira que se ir desenvolver o presente trabalho, tendo como objetivo principal procurar responder a uma
1

In Europa - A histria da Unio Europeia, acedido a 9 de Julho de 2011 em http://europa.eu/about-eu/euhistory/1945-1959/foundingfathers/churchill/index_pt.htm

questo principal: num contexto de crise, em que se torna necessrio proceder a restries oramentais com vista a promover a sustentabilidade das finanas pblicas, ser possvel a existncia de federalismo oramental? Dado que esta teoria pressupe a descentralizao poltica, qual o caminho a seguir em Portugal? Criar regies administrativas ou reforar as competncias e atribuies dos municpios e promover a associao entre si? Para tal, adotou-se uma metodologia qualitativa recorrendo leitura e anlise de bibliografia relacionada com os temas em debate (finanas pblicas, federalismo oramental e descentralizao administrativa) e tcnica da entrevista indireta e estruturada. Complementarmente procedeu-se recolha e anlise de dados estatsticos junto de diversas entidades, nacionais e internacionais. Relativamente redao, o presente relatrio est escrito segundo as normas do novo Acordo Ortogrfico. Excetuam-se as citaes de textos escritos anteriormente entrada em vigor do mesmo que, por uma questo de autenticidade, sero transcritas na verso original. No que se refere estrutura do presente relatrio, ele est dividido em cinco captulos. O primeiro consiste na presente introduo, onde so formulados os objetivos a atingir e os mtodos utilizados para tal. No segundo, explanar-se-o as diferentes teorias de finanas pblicas, modelos de Estado e como aquelas se articulam com as diversas funes deste. No captulo trs, depois de um breve enquadramento histrico, ser analisada a evoluo das contas pblicas portuguesas, com especial incidncia no perodo ps-25 de Abril de 1974, bem como o processo de globalizao e seus reflexos na economia e nas finanas pblicas. O quarto captulo conta com a opinio de duas individualidades polticas da regio de Santarm, reconhecidas a nvel nacional pelas suas posies enquanto defensores da regionalizao e do supramunicipalismo, respetivamente, o Dr. Silvino Sequeira2 e o Dr. Miguel Relvas3. Com as suas opinies procura-se clarificar a discusso em torno da melhor opo em termos de descentralizao administrativa. A terminar, apresentam-se as concluses com base nas questes levantadas e nas respostas obtidas.

Foi Presidente da Cmara Municipal de Rio Maior entre 1986 e 2009, tendo exercido, entre 1995 e 1996, as funes de Governador Civil de Santarm. Entre 2007 e 2008, foi Gestor da Comisso Diretiva do Programa Operacional do Alentejo (QREN). Foi, ainda, deputado entre 1983 e 1985 e em 1995. licenciado em Histria pela Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa. 3 Presentemente Ministro-adjunto e dos Assuntos Parlamentares do XIX Governo Constitucional. Presidente da Assembleia Municipal de Tomar, cargo que exerce desde 1997. Foi Secretrio de Estado da Administrao Local do XV Governo Constitucional (2002-2004). Foi deputado nas legislaturas compreendidas entre 1985 e 2009. licenciado em Cincia Poltica e Relaes Internacionais pela Universidade Lusfona.

2. Funes, Modelos de Estado e Teorias de Finanas Pblicas

Desde h quase dez anos a esta parte que as finanas pblicas nacionais tm sido tema para discusses calorosas e controversas. Entre o clebre discurso da tanga4 e o desabafo do desvio colossal5 passou-se quase uma dcada, durante a qual Portugal conheceu cinco Governos com polticas pblicas dspares entre si, visando colocar as finanas pblicas nacionais em ordem, numa rota de sustentabilidade. No sendo a sustentabilidade das finanas pblicas assunto para dissertar neste captulo serve, todavia, de ponto de partida para a abordagem que aqui se pretende realizar. Em funo da delicadeza das matrias que envolvem, as finanas pblicas regem-se por uma lgica no apenas de teoria econmica mas, tambm, de cincia poltica. Com a teoria econmica, nomeadamente ao nvel do papel do sector pblico, ponderam-se trs questes essenciais: o que produzir? Como produzir? E para quem produzir? Em matria de cincia poltica, releva o facto das respostas a estas questes serem tomadas atravs do funcionamento de um processo poltico (Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2009, p. 4), e serem vistas como um meio ao dispor do Estado para satisfazer as necessidades coletivas sempre que o livre funcionamento dos mercados () seja incapaz de, por si prprio, as promover adequadamente (Fernandes, 2008, p. 17). Para se proceder ao estudo das finanas pblicas recorre-se, segundo os autores consultados, a dois tipos de anlise: a normativa e a positiva. Este estudo no mais do que considerar atender a quatro questes que Pereira et al. (2009, pp. 4-5) elenca desta forma: 1. Quais os efeitos da manipulao de certas variveis instrumentais (poltica oramental) na prossecuo de objectivos? 2. Quais os efeitos de alteraes em variveis estruturais (regras e instituies) na implementao das polticas pblicas? 3. Qual deve ser a interveno do Estado na economia, nomeadamente na sua vertente financeira (receitas e despesas pblicas)? 4. Quais devem ser as regras e instituies a operar no sector pblico de forma a implementar as polticas pblicas?

Expresso usada em 16 de Abril de 2002 pelo ento Primeiro-Ministro de Portugal, Duro Barroso, aquando da discusso, na Assembleia da Repblica, de um programa de emergncia, referindo-se ao anterior governo do Partido Socialista: Os senhores [do PS] deixaram Portugal de tanga (Pblico, 2002). 5 Afirmao atribuda ao Presidente do PSD e Primeiro-Ministro de Portugal, Pedro Passos Coelho, durante uma reunio do Conselho Nacional do PSD realizada a 12 de Julho de 2011, referindo-se diferena existente entre as metas estabelecidas pelo anterior Governo e o que realmente tinha sido efetuado (Dirio de Notcias, 2011).

10

A anlise positiva procura responder s duas primeiras questes e a anlise normativa s duas ltimas. Desenvolveremos esta distino no prximo subcaptulo.

2.1. Anlise Normativa e Anlise Positiva

Convm, assim, diferenciar estes dois tipos de anlise. Ao efetuar-se uma anlise positiva, isto , uma anlise tcnica, quantificada e objetiva, o que est em causa , como refere Pereira et al. (2009, p. 5), medir e avaliar as consequncias, em certas variveis objectivo, de alteraes em uma ou mais variveis instrumentais ou estruturais. Por seu lado, a anlise normativa, baseada em critrios de eficincia e de equidade, uma anlise subjectiva, pois tem como principal fim produzir juzos de valor, nomeadamente sobre as polticas pblicas adoptadas ou a adoptar e a valorar as suas consequncias previsveis (Pereira et al., 2009, p. 5). Para melhor enquadrarmos estes dois tipos de anlise recorremos a uma notcia publicada no jornal Pblico, de 26 de Junho de 2011, que nos d conta da inteno do anterior governo em avanar com o encerramento de 800 quilmetros de via-frrea, ficando esta restringida basicamente ao eixo Braga-Faro, Beira Alta e Beira Baixa, sendo que as restantes linhas seriam amputadas ou desapareceriam, nomeadamente em regies do interior como so o caso de Trs-os-Montes e do Alentejo. A notcia avana, ainda, que este documento foi entregue Troika6 BCE/CE/FMI, como uma medida eficaz de reduo da despesa pblica, j que a mesma teria um forte impacto nas contas de duas empresas do Sector Empresarial do Estado (REFER e CP)7. luz das anlises positiva e normativa e relacionando estas com as funes do Estado (afetao, redistribuio e estabilizao), que abordaremos a seguir, possvel identificar os fundamentos da interveno pblica no caso concreto. O Quadro 1 pretende resumir esses mesmos fundamentos.

Troika uma palavra de origem russa usada, normalmente, para designar algo que composto por trs individualidades ou entidades. 7 No decurso da elaborao deste trabalho, o atual Governo portugus aprovou em reunio do Conselho de Ministros, o Plano Estratgico dos Transportes (Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2011), que concretiza um conjunto de reformas estruturais a implementar no sector dos transportes e das infraestruturas, enquadradas pelo princpio basilar de que os recursos pblicos disponibilizados pelos contribuintes portugueses so limitados

11

Quadro 1 - Enquadramento das Anlises Positiva e Normativa nas funes do Estado

Funo/Anlise Afetao

Positiva Reduzir prejuzos de explorao no SEE Reduo do cabaz de bens ou servios pblicos ao dispor dos cidados das regies afetadas. Conteno da despesa pblica, em ordem a respeitar os critrios de consolidao oramental

Normativa Eficincia Deciso eficiente falta de alternativa, no eficiente. Equidade Deciso neutra.

Redistribuio

No uma deciso equitativa.

Estabilizao

Deciso eficiente.

Deciso equitativa.

Fonte: Adaptado de Oliveira (2009).

Constata-se, assim, que a inteno do anterior Governo (e do atual) , neste caso concreto, reduzir os prejuzos operacionais no SEE, atravs de uma afetao eficiente dos recursos econmicos. Do ponto vista normativo admite-se que esta deciso seja eficiente em termos da afetao na medida em que favorea a utilizao racional de recursos escassos com fins ou usos alternativos, sendo neutra em termos de equidade no cenrio de ser assegurada uma alternativa eficaz s populaes afetadas, em termos de acessibilidade a servios localizados nos principais aglomerados urbanos; caso contrrio, seria injusta. No que se refere redistribuio, e se no existir uma alternativa, ela no ser eficiente, dado que os utentes afetados pela medida pagam os mesmos impostos ao Estado, salvaguardando situaes especficas (por falta de discriminao positiva de natureza territorial) mas ficariam privados das respetivas contrapartidas por ao coerciva daquele, no sendo, tambm, equitativa, porque geraria discriminao negativa em termos sociais e regionais, no acesso a bens pblicos. Esta medida contribuiria, em termos de estabilizao econmica, para uma maior conteno da despesa pblica, pelo que seria eficiente ao poupar recursos com vista a reforar a capacidade financeira do Estado em responder a problemas socioeconmicos, sobretudo num contexto de recesso econmica. E seria equitativa, porque pretenderia assegurar uma situao oramental prxima do equilbrio, de modo a implementar uma poltica oramental anti cclica, visando acautelar s futuras geraes o mesmo nvel de qualidade e quantidade de bens pblicos.

12

Mas, do que se trata quando falamos em eficincia e em equidade? Falamos de eficincia quando se pretende afectar os recursos econmicos de forma ptima (Pereira et al., 2009, p. 8). No entanto, deve-se ter em conta que, ao melhorar o bemestar de um determinado agente econmico tal pode provocar a diminuio desse mesmo bem-estar noutro agente econmico. Tal possibilidade remete a nossa ateno para os princpios fundamentais da economia do bem-estar social, nomeadamente para o Princpio de Pareto8, sendo que a no existncia de eficincia se pode ficar a dever a quatro condies: existncia de externalidades positivas ou negativas; estarmos na presena de bens pblicos; existir informao assismtrica ou monoplios naturais; e existir uma insuficiente proviso privada de infraestruturas colectivas. J a equidade remete-nos para uma abordagem relacionada com a determinao dos efeitos da distribuio da carga fiscal e dos benefcios da despesa pblica no bem-estar social (Pereira et al., 2009, p. 7). Isto , no se trata s de equidade na cobrana de impostos mas, tambm, na forma como estes so redistribudos em prol do bem-estar social. Como nos diz Sanches (2010, p. 15), a justia na tributao e a justia na distribuio tm a mesma importncia. Importa, agora, abordar com maior profundidade, as funes do sector pblico. isso que faremos de seguida.

2.2. As funes do sector pblico

comummente aceite, na atualidade, a categorizao das funes do sector pblico (ou funes econmicas do Estado) referidas anteriormente (afetao, distribuio9 e estabilizao), realizada por Musgrave (Pereira et al., 2009). Uma vez que os recursos econmicos so, por definio, escassos, compete ao Estado afect-los de forma eficiente. A funo afetao desempenhada pelo Estado quando o mercado (leia-se, os agentes econmicos privados) no o consegue realizar eficientemente. Ora, a no existncia de eficincia, como atrs se pode verificar, deriva de falhas de mercado. Assim, o Estado intervem atravs da proviso de bens e servios de interesse colectivo, no sujeitos excluso do mercado. Isto , coloca ao dispor da populao bens e servios que, muito dificilmente, o sector privado disponibilizaria. Actua, ainda, atravs da atribuio de
O Princpio de Pareto define que uma economia eficiente na utilizao dos seus recursos sempre que seja impossvel, atravs de reafectaes no consumo entre indivduos, ou de fatores de produo entre indstrias, aumentar o nvel de bem-estar de algum sem diminuir o bem-estar de outrem (Fernandes, 2008, p. 55) 9 Alguns autores referem-se a esta funo denominando-a de redistribuio ou redistributiva, pelo que ao longo do presente relatrio aparecero as vrias denominaes utilizadas.
8

13

subsdios ou da aplicao de impostos s actividades privadas, consoante queira incentivar ou desincentivar as mesmas criando, conforme o caso, externalidades positivas ou negativas, e regulando de determinados mercados, nomeadamente aqueles onde susceptvel ocorrerem situaes de oligoplio ou de monoplio, levando a que o Estado intervenha com o intuito de corrigir as limitaes concorrncia. A funo distribuio dirige-se forma como os bens pblicos produzidos so distribudos pelos membros de uma sociedade, relacionando-se de forma directa com conceitos como a equidade e, tambm, com os trade-offs10 existentes entre equidade e eficincia. Como refere Fernandes (2008, p. 22), a eficincia econmica uma condio necessria mas no suficiente para a maximizao do bem-estar social. Ao actuar neste domnio, segundo uma concepo moderna norteada pelo princpio do Estado Providncia (seco 2.3.2), o Estado visa, sobretudo, distribuir de forma justa e equitativa, o rendimento e a riqueza criados que, de outra forma, no seria possvel. Mas, tambm pretende colocar disposio de todos, bens e servios que concorram para uma maior igualdade de oportunidades (Pereira et al., 2009, p. 13). Tal concepo prende-se, fundamentalmente, com o facto de existirem bens de mrito11 que, sendo predominantemente de natureza privada, devem estar ao alcance de todos. Caso se demitisse formalmente dessa responsabilidade, o Estado estaria a contribuir para o aumento de situaes de injustia social e de desigualdade de oportunidades. Inserem-se neste tipo de bens de mrito, entre outros, as vacinas. Existindo um Plano de Nacional de Vacinao, que obrigatrio, o Estado suporta integralmente o custo das vacinas promovendo, desta forma, a toda a populao, igualdade de acesso a este cuidado de sade. No havendo interveno do Estado, as vacinas, que so dispendiosas, ficariam inacessveis a uma franja da populao que no possui recursos para atender a esse cuidado. Dado que as economias nacionais tm de enfrentar ciclos, passando de situaes de expanso econmica para situaes de recesso de forma bastante rpida (Fernandes, 2008), os Estados utilizam a funo estabilizao de modo a garantir um crescimento sustentado da economia, atingir a situao de pleno emprego dos factores de produo, nomeadamente do factor trabalho e, simultaneamente, a estabilidade de preos. Isso ser conseguido se, face a
Existe um trade-off quando se reduz ou se abre mo de um ou mais resultados desejveis em troca de aumento ou a obteno de outros resultados desejveis, a fim de maximizar o retorno total ou eficcia em determinadas circunstncias. 11 Bens de mrito so, essencialmente, bens de natureza privada mas que o Estado coloca disposio de todos e que no seriam consumidos por livre iniciativa do consumidor, e de cujo ato de consumir beneficiar no apenas o prprio, mas tambm outros indivduos que com ele se relacionem, seno mesmo a sociedade como um todo (Matias, 1995, p. 10)
10

14

elevados nveis de despesa pblica, os Estados aumentarem a carga fiscal. Caso contrrio, o recurso ao endividamento conduzir ao acrscimo das taxas nominais de juro12 e, consequentemente, a um aumento da dvida soberana, pelo que a funo estabilizao est intimamente relacionada com a poltica oramental. Fernandes (2008, p. 24) alude aos instumentos que os Estados tm sua disposio para estabilizar os ciclos econmicos. Os discricionrios, que surgem quando as medidas adoptadas para corrigir os desiquilbrios macroeconmicos resultam de deliberaes expressas, e os automticos, que correspondem ao funcionamento dos estabilizadores automticos incorporados no tecido econmico, e que actuam sem necessidade de uma deliberao nesse sentido. Como veremos no subcaptulo seguinte, a cada modelo de Estado cabe, predominantemente, uma funo econmica. Apesar destas funes permanecerem actuais, a viso compartimentada que Musgrave13 tinha das mesmas no faz sentido nos dias de hoje, uma vez que todas elas se entrelaam entre si nas polticas desenvolvidas pelos diversos governos (Stiglitz, 2000).

2.3. Os modelos de Estado

Para que possamos abordar os modelos de Estado e as teorias de finanas pblicas convm, em primeiro lugar, caracterizar sumariamente os diferentes sistemas econmicos, pois o papel que o Estado exerce em cada um deles completamente distinto. Podemos, assim considerar os seguintes sistemas econmicos fundamentais: (i) o sistema socialista, onde existe uma planificao da economia e no qual o Estado o detentor da quase totalidade dos meios de produo; (ii) o sistema capitalista, em que os fatores de produo esto na posse dos privados, no havendo qualquer interveno estatal; (iii) o modelo de economia mista, onde no h planificao, os meios de produo so privados mas o Estado intervm nos mercados por razes de eficincia econmica e tica social. Sendo este ltimo, o modelo econmico existente em Portugal e nos restantes pases da Unio Europeia, nele que a anlise dos temas deste captulo assentar. O estudo dos modelos ou teorias de Estado est, como veremos ao longo deste subcaptulo, intimamente relacionado com as teorias de finanas e, ao longo dos tempos tem procurado responder a trs questes que Pereira et al. (2009) enuncia: (i) Qual a razo para a existncia de um Estado? (ii) Qual a dimenso que o sector pblico deve ter? (iii) Como se
As taxas nominais de juro so as praticadas vista, no mercado, independentemente da taxa de inflao. Richard Abel Musgrave foi um clebre economista e um dos principais autores da teoria contempornea das finanas pblicas. Das obras por si publicadas, destaca-se The Theory Of Public Finance (1959).
13 12

15

deve compor a despesa pblica? As respostas a estas questes podero direcionar-nos para trs modelos distintos: o Estado mnimo ou liberal, o Estado Providncia ou Estado Social e o Estado Imperfeito.

2.3.1. O Estado Mnimo

Em contraponto teoria mercantilista14 que vigorou entre os sculos XVI e XVII surge, no sculo seguinte, a ideia de que os Estados no deveriam intervir nas economias e que o seu papel se deveria limitar a criar condies para que os mercados funcionassem naturalmente, prover a existncia de um conjunto de bens e servios pblicos e colocar, ao dispor dos privados, um conjunto de infraestruturas necessrias ao desenvolvimento da economia (Pereira et al., 2009). O precursor desta corrente foi o economista e filsofo escocs Adam Smith que, atravs da obra A Riqueza das Naes (1776), se esforou por demonstrar como a concorrncia e a prossecuo do lucro conduziriam os indivduos, ainda que involuntariamente a servir o interesse pblico (Stiglitz, 2000). Expoente mximo desta ideia a afirmao no da benevolncia do talhante, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos o nosso jantar, mas da sua preocupao pelo seu prprio interesse (Adam Smith citado por Bento, 2011, p. 16). A defesa deste modelo de Estado Mnimo (tambm conhecido como Estado liberal) ocorreu em duas pocas distintas. A primeira, nos sculos XVIII e XIX, atravs de Adam Smith, David Ricardo e John Stuart Mill, sendo considerado um modelo bastante vanguardista para a poca, j que o sistema tributrio dos Estados assentava, essencialmente, nos impostos alfandegrios, no havendo impostos sobre o rendimento (Pereira et al., 2009). Ao apelar no interveno do Estado na economia, tal corrente implicaria uma reduo substancial daqueles impostos. Ora, se os impostos visam satisfazer as necessidades financeiras do Estado, quanto menor for o peso do Estado na sociedade, menos impostos sero cobrados. , neste mbito que outro economista liberal, Jean Baptiste Say, citado por David Ricardo (1978, [1871], p. 278), afirmaria que o melhor de todos os planos financeiros consiste em gastar

O mercantilismo uma teoria econmica posta em prtica na Europa, entre os sculos XVI e XVII. Assentava na ideia de que a riqueza dos pases dependia da quantidade de metais preciosos que estes conseguiam acumular. Uma vez que, poca, os pagamentos efetuados eram atravs de ouro e prata, essa acumulao de metais preciosos significava, tambm, um saldo favorvel na Balana Comercial. Esta teoria econmica atingiu o seu mximo em Frana, no reinado de Lus XIV, atravs do seu Ministro JeanBaptiste Colbert, com a criao de medidas restritivas s importaes, nomeadamente, elevadas taxas alfandegrias, assistindo, em simultneo, a uma interveno do Estado na economia, quer atravs da criao de indstrias (manufaturas), quer atravs de incentivos aos particulares.

14

16

pouco e o melhor de todos os impostos o que proporciona menores receitas (David Ricardo citado por Pereira et al., 2009, p. 21). A segunda poca de defesa deste modelo foi j no sculo XX, tendo como principal defensor Robert Nozick, um filsofo poltico norte-americano que, com a sua obra Anarchy, State and Utopia (1974), atribui uma grande importncia liberdade individual. Para Nozick, o Estado deve-se limitar s funes restritas de proteco contra a fora, roubo, a fraude, de fiscalizao do cumprimentos de contratos, sendo que uma maior interveno do Estado violar os direitos individuais das pessoas a serem foradas a fazer certas coisas (Nozick, 1974, p. 9). Assim, o Estado no poder usar instrumentos compulsivos com o propsito de obrigar os cidados a ajudarem outros, ou de no permitir determinadas actividades aos cidados para o prprio bem ou sua proteco. A defesa do Estado Liberal protagonizado por Nozick pode assentar, segundo Pereira et al. (2009, p. 23), em trs razes: (i) a ideia da existncia de direitos inviolveis dos indivduos; (ii) uma teoria sobre a criao de desigualdades; e (iii) a noo de Estado como associao voluntria de indivduos. A primeira razo decorre dos primrdios do liberalismo, principalmente de John Locke e de Stuart Mill, pois cada um dono de si prprio e no pertena de outrem. A segunda relaciona-se com o facto de os indivduos no serem iguais e poderem, a partir das mesmas condies objectivas e subjectivas (Pereira et al., 2009, p. 23) fazerem uso distinto dos seus rendimentos. Por exemplo, um indviduo pode ter uma propenso para gastar todo o seu rendimento enquanto que outro prefere poupar. Esta poupana ir originar uma possibilidade de investimento e, assim, de aumentar os seus rendimentos. Enquanto um (o consumista) ir manter sempre o mesmo rendimento, o outro (o aforrador) ir aumentar o seu. Daqui poder concluir-se que as desigualdades foram criadas pelas escolhas individuais, voluntariamente realizadas, pelo que o Estado no dever tratar estes indivduos de forma distinta. A terceira e ltima razo deriva do facto de Nozick imaginar que os indivduos comeam por se organizar em associaes protectoras com o intuito de assegurar a sua prpria segurana, concorrendo essas associaes para a existncia do Estado Mnimo. As ideias preconizadas por Nozick esto na base de que o Estado se deve restringir, apenas e s, sua funo de afectao e como prestador e fornecedor de servios pblicos, abstraindo-se de promover a redistribuio do rendimento (funo redistributiva), pelo que o peso do sector pblico nesta concepo de estado no deve ir alm dos 15% do produto interno bruto (Pereira et al., 2009). 17

2.3.2. O Estado Providncia

Ao contrrio dos defensores do Estado Mnimo, os apologistas do Estado Providncia (tambm denominado de Estado Protetor, Estado de Bem-Estar ou, na verso anglo-saxnica, Welfare State), defendem que o Estado deve promover a redistribuio do rendimento pois, s assim, possvel alcanar os objectivos de uma sociedade justa rejeitando que o sector pblico tenha meramente um carcter residual (Pereira et al., 2009, p. 24). Neste sentido, os oramentos de um Estado Providncia devero dedicar entre 40% a 60% a despesas de investimento e a despesas sociais (idem, p. 38). Por outro lado, e apesar de acreditarem que os mercados so importantes por promoverem uma afectao eficiente dos recursos disponveis, consideram que os mesmos no so justos nem conduzem a uma afectao socialmente desejvel dos recursos (ibidem, p. 24). Podemos encontrar uma definio bastante completa do que o Estado Providncia na obra de Asa Briggs, The Welfare State in Historical Perspective (1961) e que, dada a sua importncia, se optou por transcrever na verso original: A welfare state is a state in which organized power is deliberately used (through politics and administration) in an effort to modify the play of market forces in at least three directions first, by guaranteeing individuals and families a minimum income irrespective of the market value of their work or their property; second, by narrowing the extent of insecurity by enabling individuals and families to meet certain social contingencies (for example, sickness, old age and unemployment) which lead otherwise to individual and families crises; and third, by ensuring that all citizens without distinction of status or class are offered the best standarts available in relation to a certain agreed range of social services (Briggs, 2006) Depreende-se destas linhas que o Estado Providncia deve atuar em trs perspetivas distintas: (i) garantindo um rendimento mnimo aos indivduos e s famlias, independente do valor de mercado do seu trabalho ou da sua propriedade; (ii) reduzindo os riscos em certas contingncias sociais como a doena, a reforma por velhice e o desemprego; (iii) oferecendo a todos os cidados, independentemente da sua classe social, um leque de servios sociais aos melhores nveis.

18

Constata-se, assim, que a funo de redistribuio do rendimento desempenha um grande papel no Estado de Bem-Estar e que se relaciona com a teoria do utilitarismo15. Como refere Pereira et al. (2009, p. 25), a ttulo de exemplo, se a utilidade de um euro adicional para um indivduo pobre muito superior desutilidade de um euro a menos para um indivduo rico, transferir um euro do segundo para o primeiro far aumentar o bem-estar social. Uma vez que os mercados, apesar de poderem funcionar de forma eficiente, no so capazes de promover a redistribuio do rendimento, ter que ser o Estado a desempenhar esse papel, quer atravs da cobrana de impostos, quer pela atribuio de prestaes sociais, respondendo, assim, aos dois primeiros pressupostos de Briggs. A oferta de servios (ou bens) sociais a todos os cidados, nomeadamente aos mais desfavorecidos, uma tarefa do Estado pois estes no dispem de possibilidades de poder usufruir dos mesmos sem a interveno do Estado. Apesar do Estado Providncia ter tido o seu apogeu a partir da Grande Depresso e, sobretudo, aps a II Guerra Mundial, no nos podemos esquecer do papel desempenhado pelo chanceler alemo Bismarck (1815-1898). Se atentarmos aos trs princpios enunciados por Briggs e ao que o estadista alemo realizou enquanto esteve no poder conclumos ter sido um dos precursores do Estado Social, j que foi da sua responsabilidade a criao de vrias prestaes sociais que, s mais tarde, viriam a ser implementadas noutros pases: o subsdio de doena (1883), a lei de acidentes de trabalho (1884) e as penses de reforma (1889). Contudo, a Grande Depresso causada pelo crash da bolsa em Wall Street que consciencializa os Estados para a importncia da proteo aos mais desfavorecidos e que teve em Keynes (1883-1946) um acrrimo defensor do papel intervencionista do Estado numa economia caracterizada pela adoo de medidas de ndole fiscal e monetria, originando o enfraquecimento dos efeitos desfavorveis dos ciclos econmicos. Este modelo de estado expandiu-se aps a II Guerra Mundial e acompanhou o crescimento econmico que se lhe seguiu, durante quase trs dcadas. a partir da crise econmica decorrente dos choques petrolferos da dcada de 1970 que alguns governantes comeam a questionar a manuteno do Estado Social, principalmente a Primeira-Ministra britnica, Margaret Tatcher, que implementou uma poltica restritiva dos benefcios sociais, uma vez que o Estado tinha deixado de ter condies econmicas para sustentar o modelo Estado Providncia.
O utilitarismo uma doutrina filosfica que avalia, de forma moral, as aes pelo seu carcter vantajoso (ou no) das suas consequncias (Cabral R. , s.d.). Na atualidade, pode-se afirmar que o utilitarismo uma teoria que permite avaliar o efeito de certas aces no bem-estar social a partir da soma das variaes de bem-estar (benefcios menos custos) em todos os indivduos resultantes dessas aces (Pereira et al., 2009, p. 25).
15

19

No entanto, e apesar de poder parecer um contrassenso, certo que a generalidade dos pases da OCDE tem vindo a aumentar os gastos com polticas sociais, no s em percentagem do PIB mas, tambm, em valores absolutos (Anexo I). No caso particular de Portugal, a implementao do Estado Providncia s ocorreu, efetivamente, aps a Revoluo do 25 de Abril de 1974. Apesar de antes de 1974 j existirem prestaes sociais, como o subsdio por doena e as penses de reforma, os mesmos no estavam acessveis generalidade da populao. Por outro lado, o subsdio de desemprego s foi criado em 1975 e o acesso da populao aos cuidados de sade, atravs do Servio Nacional de Sade, s foi possvel a partir de 1979.

2.3.3. O Estado Imperfeito

O que conhecemos de Estado Mnimo e de Estado Providncia baseia-se em concees tericas criadas ao longo dos tempos e que foram postas em prtica, com maiores ou menores adaptaes. Por isso, como refere Pereira et al. (2009, p. 28), tratam-se de abordagens normativas que, por vezes, no correspondem realidade dos factos. A questo que se coloca, aqui, saber se os Estados visam sempre o interesse pblico ou se, com o poder coercivo que detm (principalmente na cobrana de impostos), se podem transformar em monstros que necessitam cada vez mais de recursos financeiros para se satisfazerem a si prprios. Um dos exemplos de Estado Imperfeito o Estado Leviat16, preconizado pelo filsofo ingls Thomas Hobbes na obra Leviat ou Matria, Forma e Poder de um Estado Eclesistico e Civil, publicada em 1651, e que considerada como precursora do contrato social abordado, mais tarde, por John Locke e por Jean-Jacques Rosseau. Hobbes parte do princpio de que, sendo o egosmo uma caracterstica humana e que todos os homens competem entre si, necessrio a existncia de um contrato social que assegure a existncia de paz e que deve ser uma pessoa ou um grupo de pessoas a zelarem para que o mesmo seja cumprido, punindo quem no o faa, exercendo, assim, uma funo de soberania. No entanto, a anlise que Hobbes faz do papel do soberano (ou do Estado) leva-o a concluir que essa personagem ter a tendncia para possuir cada vez mais poderes, tornandose num monstro que cresce sem parar, s custas dos impostos pagos pelos cidados. Esta viso preconizada por Hobbes, ainda que levada ao extremo, assemelha-se em muito ao que
16

Leviat era uma criatura descrita no Antigo Testamento (Livro de Job) que habitava os mares e que permaneceu no imaginrio dos marinheiros europeus da Idade Moderna.

20

se tem vindo a assistir nos ltimos tempos. Alis, j desde os anos 70 do sculo XX que alguns economistas preconizaram uma verso mais moderada da teoria de Hobbes. Entre estes, destacam-se James Buchanan que, com Gordon Tullock, desenvolveu a teoria da Escolha Pblica, o que lhe valeu o Prmio Nobel da Economia em 1986. A teoria da Escolha Pblica deriva da forma como o processo poltico funciona, partindo do princpio que os indivduos nele envolvidos procuram satisfazer os seus prprios interesses, ocorrendo, assim, falhas de governo. Na abordagem que faz desta temtica, Pereira et al (2009, p. 32) enuncia quatro dessas falhas: (i) a atribuio de benefcios fiscais a determinados agentes econmicos ir provocar que outros agentes econmicos procurem usufruir desses benefcios (rent seeking ou teoria da procura de rendas); (ii) os executores polticos no deterem toda a informao sobre como os dinheiros pblicos devem ser gastos eficazmente pela administrao pblica (teoria da burocracia); (iii) as decises polticas estarem dependentes de ciclos eleitorais, o que originar uma gesto da economia em funo desses mesmos ciclos e no da funo estabilizao; e (iv) a participao em eleies dos adultos de agora implicarem escolhas pblicas que redundem em dfices que sero pagos pelas geraes vindouras e que no tiveram participao eleitoral. A teoria da Escolha Pblica, enquanto corrente de pensamento, encontra-se nos antpodas da economia do bem-estar, traduzida pelo modelo de Estado Providncia. Enquanto que esta ltima defende a interveno do Estado na economia como forma de colmatar as falhas de mercado, a primeira veio clarificar os fracassos de governo e os limites da interveno desse mesmo Estado (Pereira, s.d., p. 3). O chamado Estado Imperfeito deriva do facto dos Estados deterem o monoplio com poderes exclusivos de tributao, de emisso de licenas, de regulao da competio (Pereira et al., 2009, p. 31) existindo, ainda, a possibilidade das maiorias eleitas democraticamente nem sempre zelarem pelo interesse comum. Isto ir levar a que os Estados usem do poder tributrio que detm para cobrarem cada vez mais impostos. Perante estas evidncias, economistas como Brennan e Buchanan, entre outros, defendem a instituio de restries de natureza constitucional que limitem, tanto a dvida pblica como o dfice oramental, evitando a tomada de deciso discricionria pelos poderes pblicos (Pereira et al., 2009, p. 31). Como veremos frente, esta posio assenta que nem uma luva na teoria do Constitucionalismo Financeiro e que, ultimamente, tem sido defendida por alguns polticos europeus como forma de colocar um travo deteriorao oramental que afecta os pases a Zona Euro. Estes autores recuperam, ainda, a ideia de Hobbes de um

21

contrato social a celebrar entre os cidados e os Estados, em que haveriam cedncias de parte a parte.

2.4. Teorias das finanas pblicas

A par das funes e dos modelos de Estado, este captulo dedica, tambm, ateno s teorias sobre as finanas pblicas: as finanas clssicas, as finanas intervencionistas e o constitucionalismo financeiro.

2.4.1. Finanas Clssicas

A teoria das Finanas Clssicas est associada ao Estado Mnimo, cujas origens remontam aos finais do sculo XVIII/incios do sculo XIX e caracteriza-se pela existncia de um sector pblico com um peso bastante reduzido, sem qualquer atividade empresarial, cingindo-se a interveno do Estado construo de infraestruturas e quilo que conhecemos hoje como funes de soberania: defesa nacional, segurana, criao de legislao e administrao da justia. Ao disponibilizar populao estes bens e servios que os privados muito dificilmente disponibilizariam, o Estado d uma grande nfase funo afetao. Face fraca interveno do sector pblico na economia, os seus oramentos so reduzidos ou neutros do ponto de vista da proteo social s populaes carenciadas, no ultrapassando, como atrs j foi referido, os 10/15 por cento do PIB, privilegiando como fonte de receitas, a cobrana de impostos e nunca o recurso dvida pblica. Por isso, so equilibrados e os saldos oramentais no apresentam dfices.

2.4.2. Finanas Intervencionistas

Ao contrrio do postulado na teoria das Finanas Clssicas, a teoria das Finanas Intervencionistas sugere, tal como o prprio nome indica, uma maior interveno do Estado na economia, surgindo associada ao modelo de Estado Providncia, e que teve em John Maynard Keynes, atravs da sua obra de referncia Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (1936), o seu principal impulsionador. O objetivo era regular a economia privada, uma vez que considerava no existir autorregulao nos mercados, o que era gerador de desigualdades sociais e de repartio dos rendimentos. Para promover o esbatimento destas desigualdades, o Estado devia dar particular importncia funo redistribuio, bem como de estabilizao. 22

Face maior interveno na economia, os seus oramentos so bastante mais amplos, entre 40 a 60 por cento do PIB, com uma grande componente de despesas sociais: educao, sade, segurana social e, tambm, de despesas de investimento, no importando que os mesmos se apresentem desequilibrados, isto , que apresentem dfices, sendo que o financiamento do Estado efetuado, no s atravs de impostos mas, tambm, atravs do endividamento pblico e da emisso de moeda. Keynes defende mesmo que a interveno do Estado necessria para relanar a procura efectiva, mesmo que isso implique despesa pblica improdutiva (Pereira et al., 2009, p. 34), desde que se cumpra a regra de ouro das finanas pblicas17. Alis, Keynes defende a existncia de uma poltica econmica anti cclica: em perodos de crescimento econmico, os saldos oramentais devero ser superavitrios (ou de dfices reduzidos) para que, em perodos de recesso, possam ocorrer dfices a partir de polticas oramentais expansionistas com vista a impulsionarem a retoma do crescimento.

2.4.3. Constitucionalismo Financeiro

Se as Finanas Clssicas e as Finanas Intervencionistas decorrem, respetivamente, dos modelos de Estado Mnimo e de Estado Social, o Constitucionalismo Financeiro relaciona-se com o modelo de Estado Imperfeito. Os defensores desta teoria constataram que, para alm do peso do sector pblico nas economias ser excessivo (Pereira et al., 2009, refere a ttulo de exemplo que, em determinados pases do Norte da Europa, esse peso ultrapassa dos 60% do PIB), tambm a dvida pblica e os seus juros assumiam, cada vez mais, uma maior importncia na componente da despesa constituindo, assim, um fracasso dos governos. Como tal, isso originou que esta teoria se focasse em restringir as actividades dos governos democrticos, quer de natureza constitucional, quer no que toca s regras e procedimentos das decises polticas democrticas (Pereira et al., 2009, p. 35) pois, sem essas regras, os Estados tenderiam a apresentar saldos oramentais altamente deficitrios. Com a crise que a Zona do Euro tem vindo a viver, sobretudo devido s dvidas soberanas e aos excessivos dfices oramentais dos pases perifricos, muito se tem falado, ultimamente, da incluso de limites oramentais nas constituies de cada Estado-Membro.
Segundo Pereira et al. (2009, p. 463), a regra de ouro das finanas pblicas define que o valor do dfice oramental no dever ser superior ao valor das despesas de investimento (essencialmente as despesas de capital). Esta definio tem em linha de conta o facto destas despesas serem necessrias para criar infraestruturas e potenciar o desenvolvimento e crescimento econmico.
17

23

Alis, esta proposta no recente e at j se encontra plasmada no Tratado da Unio Europeia, atravs do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que exige aos Estados-membros da Zona do Euro o cumprimento de dois requisitos: (i) dfice oramental inferior a 3% do PIB e (ii) dvida pblica inferior a 60% do PIB. A teoria do Constitucionalismo Financeiro atribui principal importncia funo afetao, sendo os recursos afetados de modo eficiente. Relativamente aos seus oramentos, so relativamente reduzidos, situando-se entre os 20% e os 30% do PIB, nomeadamente atravs de despesas de investimento e sociais gerais. O financiamento realizado atravs de impostos, no excluindo a possibilidade de recurso ao endividamento, desde que este seja controlado atravs de restries. O Anexo II resume, de uma forma simples e sinttica, as relaes entre os diferentes modelos de Estado e as teorias de finanas pblicas aqui referidos.

24

3. A globalizao e as finanas pblicas portuguesas

A globalizao um tema que tem vindo a despertar fortes polmicas em todo o mundo, podendo ser vista como um dos marcos definidores da sociedade atual, envolvendo um conjunto de relaes (polticas, econmicas, sociais ou culturais) e que vem agitar, de forma mais ou menos rigorosa, os aspetos sociais e mentais dos indivduos e das sociedades. Uma das reas onde a globalizao mais se faz sentir na economia e, por via desta, nas finanas pblicas18 de cada Estado. o que veremos ao longo deste captulo, no qual procederemos a uma anlise da evoluo das finanas pblicas nacionais desde meados do sculo XX at aos nossos dias e, posteriormente, refletiremos de que forma a globalizao influencia, ainda que indiretamente, as finanas pblicas nacionais. Apesar de as despesas poderem ser classificadas atravs de trs critrios diferentes (orgnico19, funcional20 e econmico21), as receitas s o podem ser apenas segundo o critrio econmico. Assim, adotaremos este critrio para proceder anlise, ao longo do presente trabalho, das finanas pblicas nacionais. Os anexos III e IV contm a identificao e a sntese de cada uma das rbricas de despesa e de receita sob a perspetiva econmica.

3.1. A evoluo da economia e das finanas pblicas portuguesas

Como vimos no incio do captulo 2, as finanas pblicas esto intimamente relacionadas com a economia. Se esta tiver um desempenho positivo, com todos os indicadores macroeconmicos (consumo privado, investimento, emprego) positivos, as finanas pblicas tendero a seguir um caminho para a sustentabilidade. Se a economia estiver em estagnao ou em recesso, tende haver uma deteriorao dos mesmos o que originar um maior esforo do Estado, quer para tentar alavancar a retoma econmica atravs de um maior investimento pblico, quer para acudir, em termos sociais, queles que se viram

Conjunto das receitas arrecadadas pelo Estado e das despesas efetuadas pelo mesmo com vista satisfao das necessidades coletivas, sendo concretizada, no caso de Portugal, atravs da elaborao de um Oramento de Estado, que um documento apresentado sob a forma de lei, que comporta uma descrio detalhada de todas as receitas e de todas as despesas do Estado, proposta pelo Governo e autorizadas pela Assembleia da Repblica, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal de um ano (Pereira et al., 2009, p. 405). 19 A despesa pblica classificada por departamentos da administrao pblica, normalmente, por Ministrios (Pereira et al., 2009, p. 421) 20 A despesa pblica desagregada pelos diferentes domnios de interveno do Estado as designadas funes e subfunes, a que correspondem finalidades especficas (Pereira et al., 2009, p. 421). Desde 1995 que vigora em Portugal o esquema proposto pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI): 1. Funes gerais de soberania; 2. Funes Sociais; 3. Funes Econmicas; 4. Outras Funes. 21 Este tipo de classificao permite, para alm da separao em despesas correntes e despesas de capital, uma diviso em doze agrupamentos econmicos (Pereira et al., 2009, p. 422)

18

25

em situao de desemprego. com base nesta relao que prosseguiremos o presente trabalho. Se atendermos histria das nossas finanas pblicas e s diversas crises financeiras em que Portugal esteve emerso, talvez acabaremos por concordar com a afirmao proferida por Armindo Monteiro22 em 1921 e citada por Pereira (2011, p. 75): A histria do dfice a histria das finanas portuguesas. Tanto o final da Monarquia, como a I Repblica, so perodos marcados pela instabilidade poltica e por sucessivas crises financeiras. Com o golpe militar de 28 de Maio de 1926, h uma tentativa de por cobro a esta situao, mas s com a chegada de Oliveira Salazar ao poder (primeiro como Ministro das Finanas e, depois, como Presidente do Conselho), que as contas pblicas portuguesas encontram o caminho da sustentabilidade apesar de, nos anos da II Guerra Mundial (1939-1945), as mesmas terem apresentado dfices. A partir da dcada de 1950 e at 1973 viveu-se o perodo de mais forte crescimento econmico registado em toda Histria de Portugal (Amaral, 2010, p. 23), originando um equilbrio sustentado das nossas contas pblicas (Figura I). A este crescimento econmico no alheia a forte industrializao que ocorreu a partir de ento. Em vinte e trs anos (1950-1973), e ainda segundo o mesmo autor, houve um decrscimo em cerca de 50% da populao activa no sector primrio que transitou para os sectores secundrio e tercirio, sectores estes que viram, tambm, aumentar o seu peso na criao de riqueza (indstria, de 34% para 41% do PIB; servios, de 38% para 47% do PIB). Constatamos, assim, que a sustentabilidade das finanas pblicas durante o Estado Novo est, em parte, relacionada com o crescimento econmico proporcionado pela industrializao ocorrida a partir de meados do sculo XX (Figura II) e s em dois anos deste perodo se registaram necessidades de financiamento23 (1949 e 1963). Para alm disso, a capacidade de financiamento ocorrida nos restantes anos foi largamente superior s necessidades registadas naqueles dois anos. E, como veremos a seguir, foi algo que nunca mais aconteceu na nossa histria.

Armindo Monteiro foi um professor universitrio com especializao em Finanas Pblicas, empresrio, diplomata e poltico, que desempenhou importantes funes durante o regime do Estado Novo. 23 Encontramos uma definio de necessidades de financiamento em Pereira et. al (2009, p. 509) como sendo o resultado da soma do dfice oramental e das amortizaes da dvida pblica, subtrada das receitas de privatizaes e das vendas de patrimnio, e so, na prtica, o montante total de novas emisses de dvida pblica a que o Estado tem que recorrer no ano em causa.

22

26

Figura I - PIB per capita a preos constantes (base=2006) Variao anual (1961-1973)
12,000% 10,000% 8,000% 6,000% 4,000% 2,000% ,000% 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Fonte: Pordata

A partir de 1974, o cenrio inverteu-se e Portugal tem apresentado, desde ento, necessidades de financiamento sucessivas, no se vislumbrando qualquer reao para inverter a situao de uma forma sustentada. Alis, a tendncia precisamente em sentido contrrio (Figura III).
Figura II - Receitas e Despesas das Administraes Pblicas entre 1947-1973 (milhes de euros)
400 350 300 250 200 150 100 50 0 -50 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 Receita total Despesa total Capacidade (+) Necessidade (-) de financiamento

Fonte: Banco de Portugal, Sries Longas para a Economia Portuguesa Ps II Guerra Mundial

O que leva um pas, depois de um perodo de crescimento econmico, em que as contas pblicas se apresentaram controladas e sustentveis para uma situao de descontrole oramental? Devemos ter em ateno que, se por um lado houve um forte crescimento econmico neste quase quarto de sculo, reduzindo o atraso da nossa economia face s economias europeias, por outro registou-se uma divergncia no que toca ao modelo de Estado 27

implementado. Ao passo que a Europa ocidental do ps-II Guerra Mundial adotou o modelo do Estado Providncia, em Portugal no houve grandes preocupaes com os problemas sociais. Como nos diz Amaral, democracia e preocupaes sociais so indissociveis, uma vez que o sufrgio universal constitui o grande motor do crescimento das polticas sociais (idem, p. 25).
Figura III - Receitas e Despesas das Administraes Pblicas entre 1974 e 1985 (milhes de euros)
10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0.000 -2.000 -4.000 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Receita total Despesa total Capacidade (+) Necessidade (-) de financiamento

Fontes: Banco de Portugal, Sries Longas para a Economia Portuguesa Ps II Guerra Mundial e Pordata

Com o fim do Estado Novo, h uma inverso, tanto na tendncia da economia (que regride), como no modelo de Estado com a implementao de medidas de carcter social que, em conjunto com as polticas levadas a cabo no perodo ps-revoluo, tero uma influncia negativa nas finanas pblicas. A queda do PIB per capita registada em 1974 acentua-se, de forma bastante pronunciada, em 1975 (-8,64%) e 1976 (-0,52%) (Figura IV) e que, segundo o autor que temos vindo a referir, se ficou a dever conjugao de variados fatores. Desde logo, o choque petrolfero iniciado em 1973 e que originou uma crise nas economias desenvolvidas, bastante dependentes desta matria-prima. Na economia portuguesa, isso refletiu-se na deteriorao dos termos de troca24, em que os preos das exportaes relativamente aos das importaes caram acentuadamente, o que colocou uma forte presso sobre a balana de pagamentos (ibidem, p. 28).

24

Termos de troca uma expresso usada em economia que relaciona o valor das importaes e das exportaes.

28

Figura IV - PIB per capita a preos constantes (base=2006) (Variao anual 1974-1985)
8,000% 6,000% 4,000% 2,000% ,000% -2,000% -4,000% -6,000% -8,000% -10,000% 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Fonte: Pordata

Depois, a instabilidade poltica, econmica e social que se viveu aps o 25 de Abril de 1974. Passou-se duma poca onde imperava a restrio s liberdades individuais para uma em que as manifestaes, as greves e a reivindicaes, quer por melhores salrios, quer por menos horas de trabalho, passaram a ser uma constante. Tendo em linha de conta a conjuntura econmica que se vivia data, em que os custos das matrias-primas e da energia sofriam aumentos significativos devido subida do preo do petrleo, faria todo o sentido que, para tornar a economia nacional mais competitiva, o custo do fator trabalho sofresse uma reduo. No entanto, s em 1975, os salrios registaram um aumento prximo de 30% (ibidem, p. 28). Para agravar ainda mais a situao econmica nacional, Portugal teve que acolher, em virtude do conturbado processo de descolonizao, um nmero significativo25 de retornados26. A conjugao de todos estes eventos levaram a que a economia portuguesa entrasse num processo de contrao, afetando o investimento e a produtividade e levando a que muitas empresas se tornassem inviveis e outras perdessem competitividade no mercado

Jos Medeiros Ferreira, responsvel pelo VIII volume da Histria de Portugal cita os dados do INE resultantes dos Censos de 1981, para afirmar que o nmero de retornados foi de 505.078 (vide A descolonizao: seu processo e consequncias, 1994, p. 86). 26 Termo utilizado para definir os portugueses que, estando fixados nas ex-colnias africanas, se viram forados a regressar a Portugal aps o processo de descolonizao. Em rigor, para muitos no se tratou de um regresso mas, sim, de conhecer a Metrpole pela primeira vez nas suas vidas. Falamos da segunda gerao de portugueses nascidos nas ex-colnias, habituados a respirar liberdade.

25

29

externo. Em face disto, os nveis de desemprego aumentaram27 de 1,5% em 1973 para 5% em 1975 (ibidem, p. 28). A par do agravamento das condies econmicas para as empresas, h que referir, ainda, o processo de nacionalizaes28 ocorrido em 1975, que levou estatizao de sectores vitais da economia nacional: banca, seguros, siderurgia, construo e reparao naval, cimentos, celulose, produtos qumicos e petroqumicos, originando o desmantelamento dos grandes grupos econmicos criados no regime anterior assistindo-se, em simultneo, ao movimento da ocupao de terras nomeadamente no Ribatejo, Alentejo e Algarve, naquilo que viria a ser conhecido como o processo da Reforma Agrria29. Ao nvel laboral e, para alm do extraordinrio aumento dos salrios reais atrs referido, este perodo tambm foi frtil em outras mudanas, com a introduo duma remunerao mnima mensal30, o direito greve31, o alargamento do perodo de frias, a reduo das horas de trabalho, bem como, a implementao dos dcimo terceiro e dcimo quarto meses nas remuneraes dos trabalhadores. De salientar, ainda, a promulgao da Constituio da Repblica Portuguesa que assumiu uma tendncia marcadamente ideolgica, dando cobertura legal a muito do que atrs foi descrito: as nacionalizaes e a restrio iniciativa privada dos sectores nacionalizados, a reforma agrria, as leis laborais e, sobretudo, a institucionalizao do Estado Providncia, consagrado nos artigos 63. (Segurana Social) e 64. (Sade). Aps sete revises constitucionais (a ltima ocorreu em 2005) e de alteraes registadas na redao deste articulado, os princpios gerais do Estado Providncia mantm-se inalterados. Com a normalizao da situao poltica, Portugal entra no caminho da democracia consolidada. No entanto, isso no significou uma estabilizao da economia. Nos anos que se seguiram, esta ressentiu-se das mudanas ocorridas no perodo ps-revoluo, oscilando entre acentuados ciclos contrrios de expanso e contraco (Amaral, 2010, p. 30). Na opinio deste autor, isso ficou-se a dever quilo que Pereira et al. (2009) refere como uma
Segundo Amaral (2010, p. 28), o desemprego em Portugal passou de 1,5% em 1973 para 5% em 1975. No entanto, os dados estatsticos disponibilizados pela AMECO mostram taxas de desemprego diferentes: 2,6% (1973), 1,7% (1974) e 4,4% (1975). 28 Termo utilizado para definir a criao de um monoplio estatal sobre a explorao de determinado recurso natural ou aquisio, eventualmente obrigatria, pelo Estado, de empresas privadas ou da totalidade de sectores da economia, anteriormente controlados por privados, de modo que passem a ser propriedade pblica. 29 Movimento de transformao das estruturas agrrias concretizado, sobretudo, atravs da distribuio de terras pelos trabalhadores, margem de uma negociao voluntria com os proprietrios, a quem so confiscadas as respetivas terras por motivos ideolgicos. 30 O salrio mnimo nacional foi introduzido em Portugal atravs do Decreto-Lei n. 217/74, de 27 de Maio (Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social). 31 O direito greve est consagrado na Constituio da Repblica Portuguesa (art. 57.) e foi regulamentado, inicialmente, pela Lei n. 65/77, de 26 de Agosto.
27

30

falha de governo: as decises polticas estarem dependentes de ciclos eleitorais, originando uma gesto da economia em funo desses mesmos ciclos e no da estabilizao macroeconmica. Foi o que aconteceu quando os governos usaram a banca nacionalizada e as empresas pblicas para expandirem a economia ou conterem o desemprego, nomeadamente nos perodos 1976-1978 e 1980-1983, sucedendo-lhes perodos de contrao econmica (1978-1980 e 1983-1985) (Amaral, 2010, p. 31). Curiosamente (ou no), foi nestes dois perodos de contrao econmica que Portugal se viu obrigado a recorrer a assistncia financeira. A economia portuguesa registava, por esta altura, grandes debilidades. O desemprego aumentava significativamente32, a inflao atingia taxas recorde33, o dfice da balana comercial era cada vez maior, tendo aumentado, entre 1975 e 1977, 41 por cento34. E nem as subidas das taxas de juro35 nem a desvalorizao monetria do escudo36 permitiu inverter esta tendncia. A primeira interveno do FMI, datada de 1978, tinha como objetivo principal reduzir os dfices e a acentuada subida do desemprego e dos preos da energia, associados a uma forte presso dos preos (FMI, 2011). Para isso, deveria existir, a par dos estmulos dados poltica econmica, uma poltica oramental rigorosa, que fosse disciplinadora dos gastos pblicos. Apesar da disciplina oramental exigida no ter sido total, o certo que Portugal conseguiu reduzir o dfice na balana comercial. No incio da dcada de 1980, o dfice oramental volta a aumentar devido existncia de um calendrio eleitoral. Segundo Amaral (2010, p. 33), isto ficou-se a dever ao facto do governo ter adoptado uma poltica oramental expansionista, combinada com uma subida generalizada dos salrios e uma revalorizao da moeda. Apesar desta poltica ter melhorado as condies de vida dos portugueses, a mesma teve um impacto negativo ao nvel da competitividade das exportaes, aumentando o volume e o custo das importaes, a que se acresce o impacto negativo do novo choque petrolfero ocorrido em 1979, que provocou o encarecimento das matrias-primas, resultando num agravamento do dfice comercial.
Informao disponvel no Anexo V. Informao disponvel no Anexo VI. 34 Informao disponvel no Anexo VII. 35 A subida das taxas de juro, tornando o crdito mais caro, implica que haja uma retrao na obteno do mesmo, levando a uma diminuio no consumo. Uma vez que o saldo da balana comercial de Portugal era bastante deficitrio, esta medida tinha como intuito final, reduzir as importaes e, deste modo, atenuar o dfice da balana comercial. Isso est patente no Anexo VI, nos anos de 1978 e 1979, em que se regista, de facto, uma diminuio das importaes. 36 Em termos de polticas econmicas, Portugal possua, at sua adeso ao Euro, a faculdade de usar trs tipos de polticas: a monetria, a cambial e a oramental, recorrendo assiduamente poltica cambial (desvalorizando o escudo) para tornar as suas exportaes mais competitivas e, dessa forma, procurar atenuar o saldo deficitrio da balana comercial. A partir de 1977 e at 1990, os sucessivos governos adotam o mecanismo do crawling peg, passando a desvalorizao monetria a ser constante (3% ao ano) e definida nos Oramentos de Estado.
33 32

31

Face a esta nova deteriorao econmica, a que se juntaram taxas de juro da dvida cada vez elevadas, a economia nacional entrou em recesso e Portugal v-se na eminncia de uma bancarrota, sendo obrigado a solicitar, de novo, assistncia financeira internacional. Em contrapartida, foram exigidas medidas de austeridade bem mais violentas que as de 1978: aumento dos preos dos bens, aumento das taxas de juro e uma forte restrio ao crdito bancrio, uma grande desvalorizao da moeda e o aumento da carga fiscal. Como seria de esperar, estas medidas de austeridade tiveram um impacto negativo no desempenho da economia, com o PIB a registar um crescimento negativo em 1984, o desemprego a aumentar, bem como a inflao que atinge em 1984 o valor mais alto de que h memria: 29,3%. E, se por um lado se conseguiu reduzir, uma vez mais, o dfice da balana comercial, o problema oramental continuou a subsistir, com o dfice oramental a atingir, tambm, o valor mais elevado at ento, prximo dos 10 por cento (Amaral, 2010, pp. 33-34). Em 1985, Portugal adere CEE. Tal ir permitir o desenvolvimento do pas, atravs da vinda dos fundos comunitrios que possibilitaro a recuperao econmica. A partir de 1986, a economia nacional comea a recuperar da austeridade ocorrida nos anos anteriores e entra numa era de prosperidade e de desenvolvimento que h muito no se via. No entanto, Portugal viu-se obrigado a abandonar as polticas protecionistas que existiam data, permitindo a livre circulao de bens e servios e, mais tarde, de capitais e pessoas. Esta era de prosperidade e de desenvolvimento no ser muito longa e durar at 1992. Apesar disso, a riqueza nacional registou crescimentos entre os 5% e os 8% (entre 1986 e 1990) e na ordem dos 3% (1991 e 1992) (Figura V). Para este crescimento contriburam a queda no preo do petrleo em cerca de 50% entre 1984 e 1986 e o fim do ajustamento oramental a que Portugal esteve obrigado aps a interveno do FMI, a integrao de Portugal na CEE que abriu s exportaes do pas as portas e enorme e prspero mercado europeu e, tambm, o aumento do IDE para valores prximos dos 4% do PIB. uma poca em que, atravs dos fundos comunitrios, se investe em infra-estruturas e na requalificao da mo-de-obra (idem, p. 36). Em termos polticos, esta poca caracterizada pela estabilidade decorrente da existncia de governos com apoio parlamentar maioritrio, o que permitiu a concretizao de reformas estruturantes, nomeadamente ao nvel do trabalho, e da abertura de sectores at ento vedados iniciativa privada. De referir, ainda, a reviso constitucional de 1989 que veio permitir a reprivatizao de empresas que se encontravam na esfera pblica, nomeadamente no sector da banca e dos seguros.

32

O abrandamento no crescimento do PIB per capita registando no incio da dcada de 1990 culmina, em 1993, num crescimento negativo, fruto da crise internacional iniciada em 1992 e que se prolongar at 1994. Para alm da crise, h que ter em linha de conta que, a partir de 1992, Portugal passa a fazer parte do SME. Esta adeso ir conduzir implementao das medidas necessrias para abolir o escudo, tornando Portugal um dos fundadores da UEM (Amaral, 2010, pp. 39-40), que passaram pela reduo das taxas de inflao e de juros, nivelando-as com as existentes nos pases parceiros de Portugal no SME e, tambm, pela estabilidade cambial do escudo atravs duma poltica monetria restritiva (idem, p. 40). A adopo estas medidas contribuiram para o fraco desempenho da economia portuguesa nesse incio de dcada.
Figura V - PIB per capita a preos constantes (base=2006) (Variao anual 1986-2010)
10,000% 8,000% 6,000% 4,000% 2,000% ,000% -2,000% -4,000% 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Pordata

O crescimento econmico volta a ser retomado em 1994 e prolongar-se- at ao virar do sculo. Facilitada pela reduo nas taxas de juro, a recuperao econmica fez-se, no atravs do contributo das exportaes, mas pela procura interna (consumo privado e investimento pblico), com principal impacto no sector no-transacionvel (ibidem, p. 41). Com a entrada de Portugal na UEM (1999), a economia portuguesa ir deteriorar-se. A primeira dcada deste sculo foi caracterizada por fracos crescimentos do produto e, inclusive, por decrscimos do mesmo (Figura V). Podemos apontar como principais causas desta realidade a adeso moeda nica e a impossibilidade de fazer uso da poltica monetria, com a consequente perda de competitividade das nossas exportaes, e um reduzido crescimento da produtividade. A isto, acresce-se um aumento do endividamento, quer por parte das famlias e das empresas, quer do sector pblico (Estado e o seu sector empresarial).

33

O fraco desempenho da economia nesta dcada, associado a um maior endividamento pblico e a um maior esforo do Estado para fazer face aos seus compromissos sociais, ir levar a que as necessidades de financiamento (bem como os dfices oramentais) sejam cada vez maiores (Figura VI) violando, inclusive, o limite imposto pelo PEC.
Figura VI - Receitas e Despesas das Administraes Pblicas entre 1986 e 2010 (milhes de euros)
100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0.000 -20.000 -40.000 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Receita total Despesa total Capacidade (+) Necessidade (-) de financiamento

Fontes: Banco de Portugal, Sries Longas para a Economia Portuguesa Ps II Guerra Mundial e Pordata

A deteriorao da economia e das finanas pblicas portuguesas registadas nos ltimos anos levaram a que os juros cobrados pela emisso de dvida pblica fossem cada vez mais elevados, at um ponto que se tornaram insuportveis, razo pela qual o Governo se viu obrigado a recorrer a um programa de assistncia financeira.

3.2. A globalizao e os seus efeitos na economia portuguesa

Como referimos no incio deste captulo, a globalizao um processo que envolve um conjunto de relaes polticas, econmicas, sociais ou culturais, entre outras, e que teve em Portugal a primeira nao globalisadora, no sculo XV, com os Descobrimentos (Pereira, 2007, p. 1), contemporizando a globalizao econmica e financeira em trs etapas, que ele chama trs vagas da globalizao (idem, p. 4), distintas entre si, mas que tm na inovao tecnolgica, o seu denominador comum. Segundo o autor, encontramo-nos na terceira vaga, que comeou com o final da II Guerra Mundial e que se acentuou a partir dos anos setenta com o abandono do padro ouro37 em 1973, o que facilitou a eliminao dos
O padro ouro foi um sistema monetrio criado no sculo XIX e que consistia na adoo por parte das instituies financeiras de um preo fixo da sua moeda em relao ao ouro. Em 1944, foi definido um outro padro, o padro ouro-dlar que ficou conhecido como o Sistema de Bretton Woods e ao qual os Estados Unidos da Amrica viriam a renunciar em 1973.
37

34

controlos dos fluxos de capital. Esta fase caracteriza-se por trs ocorrncias que aparecem ligadas entre si: liberalizao do comrcio, com uma maior abertura dos mercados; a liberalizao das trocas comerciais e financeiras, cada vez menos reguladas; e importncia das tecnologias da informao e da comunicao. A adeso de Portugal CEE trouxe, para alm da possibilidade de acesso aos fundos comunitrios necessrios ao desenvolvimento do pas, a livre circulao de mercadorias. Se por um lado, Portugal deixou de poder impor restries s importaes, por outro passou a dispor de um enorme mercado para as suas exportaes. medida que a UE foi crescendo com os sucessivos alargamentos, o mercado para as exportaes portuguesas foi-se tornando maior mas, simultaneamente, mais competitivo. Perante esta situao, tornou-se imperioso que as empresas portuguesas aumentassem os seus nveis de produtividade e de competitividade, atravs da alterao ao modelo econmico desenvolvido ao longo das ltimas dcadas assente, sobretudo, na utilizao de mo-de-obra barata e pouco qualificada. Para que pudesse haver um aumento dos nveis de produtividade e de competitividade, o modelo econmico ter que se basear na criao de valor acrescentado atravs da inovao, da tecnologia, da investigao e desenvolvimento, da logstica, da comercializao, da promoo e da intermediao (Pereira, 2007, pp. 10-11), o que s poder vir a acontecer se, em conjunto com um crescimento mais rpido da produtividade, existir uma forte aposta nos sectores de bens transaccionveis38, com vista criao de emprego (idem, p. 11). Alis, um dos objectivos da ENDS 2015 o de assegurar crescimento mais rpido da economia portuguesa () assente num crescimento mais significativo da produtividade associado a um forte investimento nos sectores de bens e servios (2007, p. 5). Fazendo uma retrospectiva histrica do desenvolvimento econmico de Portugal, este assentou principalmente, nas dcadas de 1950 e de 1960, na acumulao de capital fsico39 (Pereira, 2007, p. 14). Ainda assim, a economia portuguesa cresceu a um bom ritmo, levando a que houvesse uma forte convergncia com os pases europeus mais desenvolvidos (idem, p. 11). No entanto, este modelo de crescimento foi atingindo a saturao, resultando num fraco crescimento da produtividade total dos factores (ibidem, p. 14). Apesar disso, no
Bens e servios passveis de serem vendidos nos mercados internacionais. As suas exportaes possibilitam a obteno de riqueza, permitindo dimensionar as suas indstrias para um mercado mais vasto, com consequentes ganhos de eficincia derivados de economias de escalas. Para alm disto, permite a criao de emprego sendo, tambm, uma fonte de cobrana de impostos. 39 Lus Brites Pereira (2007, p. 11) refere os factores de crescimento da economia so decompostos em trabalho, capital fsico, capital humano e produtividade total dos factores. Ao capital fsico corresponde o investimento em infra-estruturas, maquinaria e equipamento. Isto , so activos no humanos utilizados na produo.
38

35

houve qualquer inteno de alterar o mesmo e, como consequncia registou-se uma diminuio no ritmo de crescimento do sector secundrio, principalmente das indstrias transformadoras (ibidem, p. 14). Ultimamente, o crescimento econmico portugus tem-se baseado, essencialmente, em indstrias de trabalho intensivo, com baixo grau de sofisticao e pouco competitivas, assentando em baixo custos de mo-de-obra, dando-se pouco relevncia ao capital humano40. Em contra-ponto com o que acontece na maioria dos pases desenvolvidos. A OCDE d um grande nfase quilo que denomina como economia baseada no conhecimento (ou knowledge-based economy). No relatrio Knowledge-Based Economy, de 1996, esta organizao refere que o termo utilizado resulta de um maior reconhecimento do papel do conhecimento e da tecnologia no crescimento econmico (p. 9), pois o conhecimento hoje reconhecido como o fio condutor da produtividade e do crescimento econmico, levando a um novo enfoque sobre o papel da tecnologia da informao e da aprendizagem no desempenho econmico (idem, p. 3). No entanto, em Portugal, importantes camadas da populao de empresas persistem em no alterar o modelo econmico assente nos baixos custos salariais. O grosso das nossas exportaes derivam de indstrias que se caracterizam por baixa evoluo tecnolgica e pouco valor acrescentado (Pereira, 2007, p. 14), o que as torna pouco competitivas. A escassa utilizao de tecnologia no processo produtivo implica, por um lado, custos unitrios de trabalho41 mais elevados e, por outro, ndices de produtividade no trabalho42 mais baixos. At meados desta dcada, os aumentos salariais dos trabalhadores portugueses tm sido superiores aos aumentos de produtividade verificados. De 2006 at ao presente, registase uma tendncia de diminuio deste indicador, ainda que em 2008 Portugal apresente uma variao superior UE27 (Figura VII).

Para Lus Brites Pereira (2007, p. 11) o capital humano mede a qualidade da fora de trabalho, determinada pela educao, qualificao profissional, sade e motivao para o trabalho A OCDE (Keeley, 2007, p. 29) define capital como os conhecimentos, habilidades, competncias e atributos incorporados em indivduos que facilitam a criao de bem-estar pessoal, social e econmico. 41 Os custos unitrio do trabalho relacionam a remunerao por empregado com o PIB por emprego total e permite avaliarmos o grau de associao entre a remunerao dos empregados e a produtividade do trabalho, isto , da relao entre o que se paga em mdia a cada trabalhador e a produo mdia por trabalhador. (INE) 42 A produtividade no trabalho rcio entre o PIB expresso em unidades do poder de compra e o nmero de pessoas empregadas ou nmero de horas efetivamente trabalhadas. (INE)

40

36

Figura VII - Variao dos custos unitrios de trabalho em Portugal e na UE (1996-2010)

2 Portugal 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 UE27

Fonte: INE

Relativamente produtividade por trabalhador, verificamos que Portugal foi ultrapassado, para alm doutros, por pases oriundos do leste europeu, cuja adeso Unio Europeia data de 2004 (Chipre, Repblica Checa, Hungria, Malta, Eslovnia e Eslovquia), tendo sido um dos pases que apresentou, em 2008, um dos mais baixos ndices de produtividade por trabalhador (Figura VIII).
Figura VIII - Produtividade por trabalhador (UE 27=100) (2008)
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Bulgria Romnia Letnia Estnia Litunia Polnia Portugal Repblica Checa Hungria Eslovquia Chipre Eslovnia Malta Dinamarca Espanha Alemanha Grcia Itlia Reino Unido Finlndia Holanda Sucia ustria Frana Blgica Irlanda Luxemburgo

Fonte: INE

Como no tem havido uma aposta clara no sector dos bens transacionveis, o crescimento da economia portuguesa tem sido efetuado, nos ltimos anos, com base no consumo, com especial incidncia no consumo pblico (de 1985 at 2010, o consumo pblico em percentagem do PIB aumentou cerca de 52%43). O crescente consumo, pblico e privado,

43

Segundo dados estatsticos disponibilizados em www.pordata.pt.

37

tem originado um problema de endividamento do Estado e dos agentes econmicos. Este consumo deveria ter sido acomodado pelo aumento da produtividade dos fatores (trabalho, capital fsico, capital humano e produtividade total dos fatores), o que no veio a acontecer, apesar de, como nos diz Pereira (2007, p. 16), Portugal ser um dos pases que mais investe. O problema tem residido, no na inexistncia de investimento mas, sim, na qualidade e destino do mesmo, j que este tem sido feito em capital fsico (sobretudo, no sector da construo) e no em sectores que impliquem a utilizao de tecnologia (maquinaria, equipamento, software). Portugal tem, no entanto, realizado alguns progressos no que toca ao seu posicionamento perante os parceiros da Unio Europeia em matria de investimento. Apesar de ainda se encontrar acima da mdia dos 27 pases, nota-se que foi feito um esforo, nos ltimos anos, para alterar a tipologia de investimentos (Figura IX).
Figura IX - Formao Bruta de Capital Fixo na UE em % do PIB (2005 e 2009)
35 30 25 20 15 10 5 Reino Unido Alemanha Sucia Polnia Holanda Frana Chipre Dinamarca UE 27 Finlndia Luxemburgo Blgica Grcia Itlia Malta ustria Hungria Litunia Portugal Romnia Eslovnia Bulgria Repblica Eslovquia Irlanda Espanha Letnia 0 2005 2009

Fonte: EUROSTAT

Portugal tem assistido, por outro lado, ao fenmeno da terciarizao da economia. Isto , a uma cada vez maior importncia do sector dos servios na nossa economia em detrimento dos outros sectores. Isso tanto pode ser verificado atravs da quota de cada sector no valor acrescentado bruto44, como na populao empregada45.

O valor acrescentado bruto o valor bruto da produo deduzido do custo das matrias-primas e de outros consumos no processo produtivo (Instituto Nacional de Estatstica) 45 Segundo o documento Os Servios Transaccionveis na Economia Portuguesa, o peso relativo do VAB do sector tercirio no total da economia ter aumentado [entre 1995 e 2006] cerca de 7 pontos percentuais situandose, em 2006, perto dos 73%, ao passo que no emprego o aumento ter sido prximo dos 6,4 p.p. representando, em 2006, cerca de 60%. O sector secundrio foi o que registou, neste perodo, a maior diminuio no VAB e no emprego: cerca de 4,2 p.p e 4,8 p.p., respectivamente (Catarino & Claro, 2009, p. 8).

44

38

Para Pereira (2007, p. 16), Portugal est a enfrentar um processo de desindustrializao parecido com o que aconteceu em outros pases mas com a agravante de o mesmo ser acompanhado de nveis de PIB per capita relativamente reduzidos e sem a existncia de uma indstria slida e sustentvel a longo prazo, prejudicando gravemente a produo de bens transacionveis e originando um maior endividamento da nossa economia e deteriorao da nossa balana comercial. Apesar das exportaes terem crescido mais que as importaes, isso no foi suficiente para atenuar o dfice da balana comercial que, entre 1996 e 2010, se agravou cerca de 72% (Pordata, 2011). O maior crescimento das exportaes deve-se exportao de servios e no de bens, o que no deixa de ser mais um indicador da terciarizao da economia nacional. Por outro lado, e no que se refere s exportaes, as mesmas tm registado uma perda da sua quota. Tendo como base o artigo Quotas de Mercado das Exportaes Portuguesas: Uma Anlise nos Principais Mercados de Exportao46 (Cabral & Esteves, 2006, p. 54), as exportaes portuguesas registaram uma significativa perda acumulada de quota global no perodo 2000-2005, 16.2 por cento para a generalidade dos 96 mercados estudados, indiciando uma reduo da competitividade externa da economia portuguesa. Em termos sectoriais, as perdas efectivas de quota de mercado no foram to generalizadas, registando-se alguns ganhos, embora reduzidos nos sectores ditos tradicionais como txteis, vesturio e calado, sectores estes que incorporam pouca especializao e que so frteis em mo-de-obra intensiva e baixos custos salariais. Pereira (2007, p. 18) vai de encontro a esta anlise, ao afirmar que existe perda de quota de mercado ou a manuteno do status quo em vrios destinos tradicionais e relativamente anlise sectorial, prevaleceu a tendncia de perda de quota de mercado no perodo 1998-2003: 10 dos 18 sectores, entre os quais os quatro mais representativos (42,1% do total), registaram perdas. Um pas em que a maioria da populao activa e grande parte da riqueza produzida so originrias do sector tercirio tem, forosamente, de recorrer importao, tanto de bens alimentares, como de produtos manufacturados, o que provoca um dfice crnico na balana comercial.

O artigo em causa analisa a evoluo das quotas de mercado das exportaes portuguesas numa amostra constituda pelos principais mercados de exportao, considerando explicitamente a influncia da especializao sectorial e geogrfica do pas sobre o comportamento agregado das quotas, tendo os autores dissecado a variao percentual da quota total das exportaes portuguesas () em trs principais parcelas aditivas e analiticamente interpretveis: um efeito quota de mercado, traduzindo as variaes efectivas de quota em cada mercado individual pas/produto, e dois termos adicionais que analisam em que medida a distribuio por mercados geogrficos e a composio por produtos das exportaes afectaram a evoluo da quota total (Cabral & Esteves, 2006, p. 53).

46

39

4. O Federalismo Oramental e a Descentralizao Poltica

Em quase 60 anos de projeto de construo europeia, o federalismo tem sido colocado margem. Com a preocupante crise financeira que a Europa atravessa atualmente, h quem defenda a existncia de um federalismo oramental, atravs da criao de um governo econmico para a Unio Europeia. A nvel nacional, face grave crise econmica, financeira e oramental que os Portugueses enfrentam, a descentralizao poltica47 (seja atravs do reforo de competncias dos municpios, seja atravs da regionalizao) poder ter de aguardar por melhores dias. Sobre esta matria daremos conta dos testemunhos privilegiados do Dr. Miguel Relvas e do Dr. Silvino Sequeira, recolhidos atravs de entrevistas que gentilmente nos concederam para a realizao deste trabalho (Apndices 2 e 3, respetivamente).

4.1. A construo europeia e a inexistncia de federalismo

A Europa unida, tal como a conhecemos hoje, o resultado de um longo processo que se iniciou logo aps o final da II Guerra Mundial com o intuito de evitar que o Velho Continente fosse, uma vez mais, abalado por um conflito armado, cujas propores seriam bem mais catastrficas. No entanto, os polticos europeus dessa poca queriam ir para alm da simples cooperao em reas como os direitos humanos, a democracia ou o direito. Pretendiam que a cooperao fosse, tambm, econmica. Ou melhor, que houvesse uma integrao econmica entre os pases europeus, permitindo a estes atingir quatro grandes objetivos: (i) aumentar a produo como consequncia da especializao realizada de acordo com a dotao de fatores de cada pas; (ii) aumentar a produo atravs de um melhor aproveitamento de economias de escala; (iii) melhorar a eficincia provocada pelo aumento de concorrncia; (iv) provocar mudanas na quantidade e na qualidade dos fatores de produo.

Segundo Pereira et al. (2009, p. 319), a descentralizao poltica baseia-se na repartio do poder poltico, democraticamente legitimado, entre o governo central, os governos regionais e locais e concretiza-se na transferncia para essas entidades de atribuies e competncias acrescidas, sendo os seus titulares agentes das preferncias dos cidados dos respectivos territrios, justificando-se, deste modo, a autonomia decisora dos entes pblicos regionais e locais. A descentralizao poltica est tambm relacionada com a estrutura vertical de governo e o objecto central da teoria do federalismo oramental (idem, p. 320), e que se encontra representada na Figura X.

47

40

Conforme foi teorizado por Jacob Viner na sua obra The Customs Union Issue (1950), a integrao econmica de vrios pases efetuada atravs de uma hierarquia de estdios, que diferem entre si pelo grau de integrao existente. Uma zona de comrcio livre, tal como a EFTA, o estdio mais baixo de integrao econmica, pois tem como nico objetivo estimular o comrcio entre os pases integrantes na mesma. No patamar seguinte surge a unio aduaneira que, para alm de promover o comrcio entre os pases membros, estabelece entre si uma pauta aduaneira comum para as importaes originrias de pases que no faam parte dela. Segue-se o mercado comum que, para alm das caractersticas existentes na zona de comrcio livre e na unio aduaneira, acresce a liberdade de circulao de capitais, de mo-de-obra e, tambm, a liberdade de estabelecimento. A unio econmica e monetria o estdio mais complexo de integrao econmica pois, a juntar ao j referido, exige a adoo de polticas comuns, bem como a criao de instituies adequadas implementao das mesmas. Depois de Robert Schuman48 ter proposto que a Frana e a ento Repblica Federal da Alemanha49 deveriam partilhar os recursos comuns do carvo e do ao com outros pases da Europa surge, em 1951, a CECA que integra, para alm destes dois pases, a Blgica, a Holanda, o Luxemburgo e a Itlia. De resto, este ncleo de seis pases que, em1957 estar na gnese da CEE e da EUROATOM. Se a CECA uma unio aduaneira entre aqueles seis pases, a CEE instituiu o mercado comum. Alis, durante muitos anos, CEE e mercado comum eram sinnimos. Ao longo dos anos, primeiro a CEE e, depois, a UE50, foram sofrendo sucessivos alargamentos, com a incluso de outros pases, contando presentemente, com 27 Estadosmembros. Em termos polticos, a UE composta por quatro grandes instituies: Conselho Europeu, Parlamento Europeu, Conselho da Unio Europeia e Comisso Europeia, que se

Robert Schuman foi Ministro dos Negcios Estrangeiros francs entre 1948 e 1953 e tido, a par de Jean Monet, Konrad Adenauer, Winston Churchill e de outros, como um dos impulsionadores da construo europeia. 49 Recorde-se que a reunificao alem se d em 1989, marco fundamental para ultrapassar os fantasmas de dois conflitos mundiais em pleno sculo XX, sob a batuta de lderes europeus carismticos como o Chanceler Helmut Khl, o Presidente da Repblica Francesa Franois Miterrand, a Primeira-ministra britnica Margaret Tatcher e o prprio Presidente Mikhail Gorbachev (o mentor da Perestroika) ao encurtar o distanciamento ideolgico entre a Nomenklatura da ento designada Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e os governos da Europa Ocidental. 50 A designao Unio Europeia substituiu a anterior denominao (Comunidade Econmica Europeia) a partir da assinatura do Tratado de Maastricht (1992) que estabeleceu as regras para a criao da moeda nica e, consequentemente para a implementao da Unio Econmica e Monetria. J antes, em 1986, tinha sido assinado o Ato nico Europeu que institua o Mercado nico.

48

41

articulam entre si, num quadro de equilbrio de competncias, estando a lgica do poder no seio da UE assente na cooperao entre estas mesmas instituies51. Apesar disso, certo que as decises tm sido tomadas, segundo Rui Alves, num quadro de acordos intergovernamentais, transferindo o poder de deciso da Comisso Europeia para o Conselho Europeu. Este tipo de actuao o oposto da que seria de esperar dum modelo federalista, que presume a existncia de um governo central e diversos governos nacionais e regionais (Alves, 2000, p. 24)52. Mas, o que o federalismo? Trata-se de um sistema governativo que consiste na reunio de vrios estados numa s nao, conservando cada um deles a sua autonomia em negcios que no pertencem ao interesse comum (Porto Editora, s.d.) e que tem, nos Estados Unidos da Amrica, um dos casos de maior sucesso. Foi para isto que Churchill apelou mas, como sabido, no produziu os seus frutos, sendo visto com muito ceticismo pelos sucessivos lderes europeus. Alis, na Europa, como refere Viriato Soromenho-Marques (2008, p. 1), o federalismo tornou-se num tema quase maldito, ou pelo menos objecto de forte reserva mental em todos os debates polticos. No entanto, para este autor, a construo europeia tem apresentado uma natureza dualista, oscilando entre uma tendncia federal e um impulso interestadual (idem, p. 6). Para ele, a vertente federalista deriva, essencialmente, do facto da UE (instituies, legislao e ao poltica) no resultar de uma simples agregao desordenada de contributos nacionais devendo, por isso, ser percecionada como constituindo uma esfera prpria, com uma identidade e densidade especficas. E essa identidade especfica que, recusando a viso de que a Unio seja apenas uma coleco de egosmos dos Estados nacionais, tem na proposta de cidadania europeia um dos mais importantes sinais (ibidem, p. 7). No entanto, quando se trata da viso intergovernamental, esta abstrai-se do que for para alm do estrito controlo por parte dos governos nacionais. A existncia de uma Constituio nunca foi aceite por esta corrente uma vez que h uma relao direta entre lei fundamental e o conceito de nao, entendido como uma certa identidade de lngua, tradies e cultura, em sentido amplo (ibidem, p. 7). esta viso intergovernamental que tem prevalecido at atualidade. Os lderes europeus tm receio de que, ao adotarem um sistema federalista estejam a contribuir para uma
A composio, o funcionamento e as funes de cada uma destas instituies encontram-se resumidos no Apndice 1. 52 Apesar deste texto j ter onze anos, possvel constatar, com as sucessivas notcias que tm vindo a ser publicadas, e que do conta das movimentaes dos Chefes de Estado e de Governo (nomeadamente, o Presidente francs e a Chanceler alem), no sentido de encontrarem solues para a actual crise, quando esse papel deveria ser desempenhado pelo Presidente da Comisso Europeia.
51

42

perda de identidade prpria dos seus pases enquanto Estados soberanos. S que a atual crise financeira que tem afetado a Zona Euro, e que no se restringe apenas aos pases com problemas oramentais, tem provado que esta viso no a melhor soluo para se resolver a crise. A Europa deve falar a uma s voz e no ter os lderes dos Estados-membros a pugnarem pelos interesses nacionais. Desde que foi adotada a moeda nica, a UE encontra-se no mais elevado patamar de integrao econmica, a unio econmica e monetria, que exigiu (e exige) a adoo de polticas comuns, bem como a criao de instituies adequadas sua implementao. No entanto, h quem defenda53, que esta integrao deveria ir mais alm, permitindo a criao de um governo econmico europeu, ou seja, para a implementao do federalismo oramental. A crise financeira de 2008, com origem no subprime, nos Estados Unidos da Amrica, rapidamente se alastrou escala mundial e a Europa no foi exceo. Alis, as suas repercusses ainda se fazem sentir. Em termos macroeconmicos, o ano de 2008 foi caracterizado por uma subida significativa dos preos na Zona Euro e na UE54, o que levou o BCE, numa tentativa de atenuar esta presso inflacionista, a aumentar a sua taxa de juro de referncia para valores que chegaram a atingir os 5,25 p.p.55. Perante o agravamento das condies econmicas dos pases da Zona Euro, o BCE reconsiderou a sua principal prioridade de garantir a estabilidade dos preos reduzindo, a partir do segundo semestre de 2008, a taxa de juro de referncia. No entanto, esta reduo das taxas de juro do BCE no foi suficiente para revitalizar o crescimento econmico, ocorrendo em 2009 uma recesso econmica, com a variao do PIB per capita na Zona Euro e na UE a atingir valores negativos56. A crise financeira originou uma crise econmica. Esta, por sua vez, veio demonstrar que as economias mais dbeis da Zona Euro no estavam preparadas para a enfrentar e, rapidamente se transformou em crise oramental. Crescimentos do produto residuais ou negativos, dfices oramentais e dvidas pblicas que ultrapassaram, em muito, os limites impostos pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento57 e a incapacidade, por parte dos atores

So vrias as personalidades europeias que, nos ltimos tempos, perante a crise das dvidas soberanas que afetam a Zona Euro tm defendido a existncia de federalismo oramental, das quais se destaca, pelo seu peso institucional, o ento Presidente do BCE, Jean-Claude Trichet que, por vrias vezes, tem alertado para essa necessidade. So disso exemplo, entre outras, as notcias Trichet quer federalismo oramental na Europa (Dirio Econmico, 2010) e Trichet defende um nico ministro das Finanas europeu (Dinheiro Vivo, 2011). 54 Informao disponvel no Anexo VIII. 55 Informao disponvel no Anexo IX. 56 Informao disponvel no Anexo X. 57 O Pacto de Estabilidade e Crescimento define limites aos dfices oramentais e s dvidas pblicas dos Estados-membros que fazem parte da UEM: 3% do PIB e 60% do PIB, respetivamente.

53

43

polticos da Unio Europeia, em resolver o problema das dvidas soberanas que afeta um conjunto de pases da Zona Euro, esto a colocar em causa a sobrevivncia da moeda nica e, consequentemente, do projeto europeu tal como o conhecemos at hoje. Por isso, no ser de estranhar, como alis j foi referido, que diversas personalidades venham clamar pela existncia um governo econmico na Europa. Ou seja, que se institua, na UE, o federalismo oramental58.

4.2. Federalismo oramental59: prximo passo na integrao europeia?

Ao contrrio do que se possa julgar, federalismo oramental e federalismo so conceitos distintos. Segundo Oates60 (1999), este ltimo aparece ligado cincia poltica, referindo-se a um sistema poltico com uma Constituio que garante alguma margem de autonomia e de poder, tanto para o nvel central como para os nveis descentralizados de governo, ao passo que federalismo oramental se interliga com as questes relacionadas com a estrutura vertical do sector pblico. Ou, como afirmam Pereira et al. (2009, p. 315), analisa, quer do ponto de vista normativo quer positivo, as atribuies e competncias de diferentes nveis de governo (ou de administrao), assim como as relaes financeiras intergovernamentais em Estados federados e unitrios, pelo que ser conveniente definir quais as atribuies, competncias e recursos que devem ser afectados a cada nvel de governo e quais as transferncias entre os vrios nveis. Assim, quando se aborda esta temtica, h que efetuar uma anlise dos pontos de vista normativo e positivo. Relativamente anlise normativa, Pereira et al. apelida-a de estrutura vertical de governo e sintetiza-a em duas questes: (i) quantos nveis de administrao devero existir?; e (ii) devero existir mais regies (ou municpios) de menor dimenso, ou menos de maior dimenso? (idem, p. 317). No deixa de ser curioso o facto
No decurso da redao deste trabalho, vrios Estados-Membros da UE foram alvos preferenciais dos mercados. Depois da Grcia, Irlanda e Portugal, os estes voltaram-se para a Itlia e para Espanha, que passaram a pagar juros mais elevados pelos seus ttulos de dvida pblica. Na semana que antecedeu a Cimeira de Chefes de Estado e de Governo da UE de 8 e 9 de Dezembro de 2011, e quando j havia rumores do colapso da moeda nica, a agncia de notao financeira Standard & Poors resolveu colocar vrios pases sob vigilncia, incluindo a Frana e a Alemanha. Para aliviar esta presso foram aprovadas, na Cimeira dos Chefes de Estado e de Governo da UE, entre outras medidas, uma nova regra oramental que inclui um novo limite para o dfice estrutural anual (0,5% do PIB nominal) e a imposio desse mesmo limite nos ordenamentos jurdicos nacionais dos Estados-Membros a nvel constitucional ou equivalente (Conselho Europeu, 2011). 59 frequente encontrar, em bibliografia relacionada com este tema, a designao de federalismo fiscal, pois um dos aspetos principais desta teoria tem a ver com a utilizao de mecanismos de poltica fiscal e oramental. 60 Economista norte-americano que, em 1972, publicou o livro Fiscal Federalism, onde explora a atribuio de funes para os diferentes nveis de governo num sistema federal, o fornecimento de bens pblicos locais, o desenho das transferncias intergovernamentais, bem como a estrutura dos sistemas de receitas locais. Tem trabalho, nestas matrias, com vrias instituies internacionais, entre as quais a UE e a OCDE.
58

44

desta ltima questo estar na ordem do dia, em Portugal, por via da reforma administrativa que o atual governo ter que levar a cabo at ao final do segundo semestre de 201261. Ainda do ponto de vista normativo e, independentemente da configurao adotada, a teoria do federalismo fiscal responde a outras questes (Pereira et al., 2009, p. 318): (i) quem deve desempenhar as funes afetao, redistribuio e estabilizao; (ii) que instrumentos fiscais devero ser colocados disposio dos diferentes nveis de governo; (iii) como devero ser efetuadas as transferncias entre os mesmos; e (iv) de que forma ser possvel a redistribuio dos recursos entre as regies mais e menos prsperas? As respostas a estas questes encontram-se nos pargrafos seguintes. Para Oates (1999), o federalismo oramental, enquanto teoria, afirma que, tanto a funo estabilizao econmica como a funo redistribuio de rendimento devem, nos casos de descentralizao, permanecer na esfera de competncias do governo central. Isto porque, relativamente primeira, os nveis mais baixos de governo esto limitados em termos de mecanismos de controlo macroeconmico e tero muita dificuldade, numa economia aberta ao exterior, em controlar a ausncia das polticas monetria e cambial. No que se refere funo redistribuio, esta teoria desaconselha a sua descentralizao, j que isso poderia significar a ocorrncia duma migrao em ambos os sentidos: no caso de governos regionais com um forte pendor para a redistribuio dos rendimentos, isso iria provocar um movimento migratrio com a sada dos mais ricos e a entrada dos mais pobres, colocando em causa a sustentabilidade da poltica de redistribuio pois, aqueles que poderiam contribuir com os seus impostos tinham migrado para outra regio62. Deste modo, e como afirma Alves (2008, p. 116), a neutralidade geogrfica da tributao seria um argumento favorvel centralizao da funo redistribuio. Tendo em conta que a funo afectao se relaciona com a proviso de bens e servios, nomeadamente nos casos em que existem falhas de mercado, far todo o sentido que esta funo seja da responsabilidade dos governos sub-nacionais. Isto porque a descentralizao permitiria mais facilmente aplicar regras de custo-benefcio aos servios

Ponto 3.45 do Memorando de Entendimento sobre as Condies Especficas de Poltica Econmica assinado entre Portugal e as instituies internacionais (FMI/CE/BCE): Reorganise local government administration. There are currently 308 municipalities and 4,259 parishes. By July 2012, the government will develop a consolidation plan to reorganize and significantly reduce the number of such entities. The Government will implement these plans based on agreement with EC and IMF staff. These changes, which will come into effect by the beginning of the next local election cycle, will enhance service delivery, improve efficiency, and reduce costs (Ministrio das Finanas, 2011). 62 Esta questo est intimamente relacionada com o Modelo de Tiebout (1956) o qual, entre outras concluses, afirma que os consumidores-votantes iro residir nos municpios cujo padro de despesa e impostos locais, mais se adequam s suas preferncias e rendimentos (Pereira et al., 2009, p. 330).

61

45

pblicos. Como afirma Rui Baleiras (2005, p. 651), se um bem ou servio pblico for consumido em diferentes jurisdies da populao total e o custo marginal da sua produo for igual tanto para governo central como para os governos locais, ento ser prefervel que sejam estes a proverem os mesmos pois ser pelo menos to barato quanto o fornecimento pelo governo central de uma qualquer quantidade igual em todas as jurisdies. Por outro lado, h que ter em conta a existncia de presses polticas () que restringem a capacidade dos governos centrais em promover a discriminao regional de taxas. Ainda outro aspeto a favor da descentralizao que esta permitiria facilitar o processo de deciso poltica j que, ao ser tomada mais prxima dos eleitores e contribuintes, seria mais sensvel procura, aumentando, assim o bem-estar daqueles (Alves, 2008, p. 113). A teoria do federalismo fiscal d importncia relevante aos instrumentos que se encontram disposio dos diferentes nveis de governo para a realizao das funes a que esto acometidos. Para alm da possibilidade da cobrana de impostos e da emisso de dvida, num sistema federal h lugar a transferncias de fundos entre os vrios nveis de governo, aquilo que Oates (1999) chama de transferncias intergovernamentais. Um nvel de governo podem gerar receitas fiscais em excesso e, posteriormente transferir esse excedente para outro nvel de governo com vista a financiar parte do oramento deste ltimo. Por isso, de relevante importncia a definio da estrutura vertical de impostos e transferncias () quer ao nvel do sistema fiscal quer ao nvel dos incentivos que fornece para a tomada de deciso ao nvel do sector pblico (Alves R. , 2008, p. 119). Segundo Musgrave (1983), citado por Alves (2008, pp. 119-120), os governos centrais deveriam ver-lhes atribudos os impostos com taxas bastante progressivas e os impostos cuja base se encontre assimetricamente distribuda entre diferentes reas geogrficas. Os nveis inferiores de governo teriam competncias nas reas respeitantes a impostos com base de tributao relativamente imvel entre regies e a impostos incidindo sobre benefcios regionais especficos. Por outro lado, as transferncias intergovernamentais so um indispensvel mecanismo de poltica econmica no quadro do federalismo fiscal (idem, p. 120), podendo adoptar dois formatos diferentes: condicionais, incorporando diversos tipos de restries ao seu uso pelos receptores e incondicionais, isto , utilizveis pelos receptores de acordo com os seus prprios interesses (ibidem, p. 120). A utilizao das primeiras deve ocorrer quando o fornecimento de bens e servios pblicos numa dada jurisdio beneficia os residentes em outras jurisdies e as segundas devero ser utilizadas com o objectivo de

46

igualizao fiscal, atravs da canalizao de fundos de jurisdies mais ricas para jurisdies menos favorecidas (ibidem, p. 120). ies favorecidas As transferncias intergovernamentais podem ainda, favorecer a existncia de um podem, sistema fiscal global mais eficiente e equitativo desde que a tributao progressiva esteja a cargo do governo central. Assim, este pode agir como agente colector de impostos a favor de nveis descentralizados de governo, transferindo essas verbas sob a forma incondicional governo, (ibidem, p. 121). Da anlise positiva teoria do federalismo fiscal h que dar especial nfase questo do desenvolvimento econmico associado descentralizao. Oates (1999) refere que aps que, examinar dados internacionais transversais estrutura intergovernamental, o que mais lhe chamou ateno foi o facto de existir um contraste no grau de descentralizao entre os descentralizao pases industrializados e os pases em desenvolvimento. Num estudo desenvolvido pelo prprio (1985) e em que foram analisados 43 pases (18 industrializados e 25 em desenvolvimento), Oates conclui que os gastos dos governos centrais em despesa pblica concluiu os eram, respetivamente, 65 e 89 por cento. E que, em termos de receita pblica, esta apresenta cento. para o segundo grupo de pases, um valor superior a 90 por cento. Estas concluses remetem remetem-nos para Pereira et al. (2009, pp. 315-316 e para o que ele 316) refere como indicadores usados para aferir o grau de descentralizao: o rcio da despesa de entidades sub-nacionais (governos regionais, locais), no total da despesa efectiva das nacionais administraes pblicas e o rcio das receitas dessas mesmas entidades em relao ao total das receitas das administraes pblicas pblicas.
Figura X - Peso das despesas pblicas dos governos sub nacionais na despesa das administra sub-nacionais administraes pblicas

Fonte: Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos (2009, p. 316).

Da anlise Figura X, constata-se que a descentralizao econmica acompanha, em , geral, a descentralizao poltica . Tendo em conta os ndices de desenvolvimento econmico poltica. de cada um destes pases, nomeadamente o PIB per capita (OCDE, 2010), podemos chegar , 47

mesma concluso que Oates: os pases mais desenvolvidos so os que apresentam maiores rcios de despesa pblica descentralizada. Retomemos, agora, a abordagem realizada no subcaptulo anterior, relativa ausncia de federalismo na Unio Europeia. A partir do momento em que os Estados-membros da UE que fazem parte da Zona Euro esto impedidos de usar as polticas monetria e cambial e, dessa forma proceder a um controlo macroeconmico, faria todo o sentido a existncia um governo central que assegurasse a funo estabilizao, de forma a garantir, como j foi referido o Captulo 2 um crescimento sustentado da economia, atingir a situao de pleno emprego dos factores de produo, nomeadamente do factor trabalho e, simultaneamente, a estabilidade de preos H autores da opinio de que a funo estabilizao pode funcionar a todos os nveis de governo desde que, para isso, e semelhana do que acontece com as polticas monetria e cambial, o governo central estabelea linhas de coordenao fundamentais. Bastaria que este, atravs da sua actuao, facilitasse a obteno de estabilidade mediante a adopo de polticas fiscais e oramentais prprias e/ou mediante a coordenao entre os vrios nveis de poder (Spahn, 1994 citado por Alves, 2008, p. 118). Para Alves, uma situao mais complicada de analisar seria a reaco dos vrios nveis de governo perante a ocorrncia de choques regionais assimtricos (idem, p. 118), remetendo a explicao para Gramlich (1987). Segundo este autor, e considerando um choque temporrio, bastaria que a resposta ao mesmo tivesse origem num nvel inferior de governo, pois seria mais eficiente do que uma interveno do governo central, afirmando que estariam melhor colocados para responder tempestivamente as causas e os efeitos das perturbaes exgenas admitindo, no entanto, que os nveis inferiores de governo viessem a ser ajudados na adopo de polticas de estabilizao, no que seria um argumento adicional a favor de um certo grau de centralizao oramental (Alves R. , 2008, p. 118).

4.3. E em Portugal, que descentralizao poltica?

Como vimos anteriormente, a propsito do estudo efetuado por Oates (1985), a descentralizao poltica relaciona-se com o desenvolvimento econmico no sentido de, quanto maior for o ndice de descentralizao, maior ser o desenvolvimento da economia de um pas ou de uma regio. Alis, isso foi constatado pela anlise realizada Figura X. Se atentarmos despesa pblica de 2010, cujos dados constam do Relatrio do OE 2011, o rcio da despesa pblica local e regional no total da despesa efetiva das administraes pblicas

48

de apenas 13%. No Reino Unido, no mesmo ano, esse rcio foi de 26% (Chantrill, s.d.). No entanto, como refere Pereira et al. (2009, p. 317), tem-se verificado uma progressiva descentralizao de competncias para as autarquias locais.
Figura XI - Nveis de Governo

Fonte: Baleiras (2005, p. 641).

No caso concreto de Portugal, a diviso administrativa est consagrada constitucionalmente e compreende a existncia de autarquias locais, que a lei fundamental define como sendo as freguesias, os municpios e as regies administrativas (n.1, artigo 236 da CRP). Sobre estas ltimas, dissertaremos mais frente, neste sub-captulo. Transpondo a Figura XI para a realidade nacional diremos que, no primeiro nvel, existem atualmente 308 municpios e 4.259 freguesias, cada um deles dotado de rgos com competncias para realizar as atribuies que lhe esto atribudas por lei, possuindo patrimnio e finanas prprios. No segundo patamar, e ainda que no existam regies administrativas, consideraremos as regies autnomas dos Aores e da Madeira, detentoras de um regime poltico-administrativo prprio, existindo tambm, em cada um delas, freguesias e municpios. Por ltimo teremos no topo o governo central, do qual so delegadas atribuies para os nveis inferiores. Para alm destes, h que ter em conta com uma entidade supranacional, que superintende todos os outros nveis de governo, que a UE. Mas, como nos diz Baleiras (2005, p. 642), no o nmero de nveis da administrao subnacional ou do nmero de unidades de governo em cada um desses nveis que nos informa quanto amplitude da descentralizao oramental. Portugal tem sido, ao longo dos tempos, salvo raras excees, um pas onde tem imperado o centralismo.

49

O regime democrtico trouxe uma perspetiva mais descentralizadora do poder, sustentada pela Constituio e reforada pela autonomia que foi dada ao poder local. Alis, em Portugal sempre houve uma forte tradio municipalista. Somos um Pas tradicionalmente municipalista e simultaneamente um dos mais centralistas da Europa, como o Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, Dr. Miguel Relvas, sintetiza Portugal em termos de descentralizao poltica. Sendo um tema que tem estado na ordem do dia de h uns anos a esta parte existem, no entanto, divises quanto forma como a mesma deve ser realizada. Por um lado, esto aqueles que defendem um reforo das atribuies dos municpios e, at mesmo, o desenvolvimento de competncias ao nvel supramunicipal (reas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais); pelo outro, os apologistas do processo de regionalizao, dando corpo ao que est definido constitucionalmente. Independentemente da forma adotada para se proceder descentralizao poltica, h que ter em conta que a mesma implica a definio de atribuies, competncias e recursos que sero afetados ao nvel inferior de governo, bem como as transferncias entre os diferentes nveis de governo. No caso das autarquias locais, a definio de atribuies e de competncias63, bem como dos seus recursos, est consagrada na Lei n. 159/99, de 14 de Setembro, que no seu artigo 1. estabelece o quadro de transferncias de atribuies e competncias para as autarquias locais64, fixando limites atuao, tanto da administrao central, como da administrao local, concretizando os princpios da descentralizao administrativa e da autonomia do poder local. Ao actuar neste domnio, o legislador pretendeu afirmar o reforo da coeso nacional e da solidariedade inter-regional e fomentar a eficincia e a eficcia da gesto pblica, assegurando a realizao do princpio da subsidiariedade65 (n. 2, art. 2., Lei n. 159/99, de 14 de Setembro). Relativamente s atribuies passveis de transferncia do poder central para as autarquias locais, elas correspondem a uma diversidade de domnios de atuao e so, na sua maioria, atribuies onde predomina a funo afetao, embora haja alguma latitude para
Por vezes h alguma confuso no uso das expresses atribuies e competncias, levando-se a crer que ambas significam o mesmo. Importa, pois, esclarecer esse equvoco. Atribuies so os fins a que, neste caso os governos (central e locais), devem prosseguir; competncias so os poderes que os rgos desses governos detm para poderem concretizar os fins (atribuies). 64 A lei em apreo prev a transferncia de atribuies e de competncias no s para os municpios mas, tambm, para as freguesias. 65 O princpio da subsidiariedade estipula que as atribuies e competncias devem ser exercidas pelo nvel de administrao melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficcia e proximidade aos cidados (n. 2, art. 2. da Lei n. 159/99, de 14 de Setembro).
63

50

opes redistributivas por parte dos autarcas por exemplo, ao nvel da promoo de habitao social (Baleiras, 2005, p. 661). Os domnios de atuao compreendem reas que vo desde o equipamento rural e urbano, educao, aos tempos livres e desporto, sade e ao social, proteo civil, ao ordenamento do territrio e urbanismo, entre outras. Importa referir que, desta lista, existem atribuies partilhadas por ambos os nveis de governo, como so os casos da sade e da educao, onde o Estado [governo central] tem uma interveno determinante, sendo conveniente circunscrever a esfera de responsabilidade dos governos locais (Baleiras, 2005, p. 660). Perante um enorme conjunto de responsabilidades passveis de serem levadas a cabo pelos governos locais, torna-se imperioso diferenciar a capacidade de cada municpio em levar a cabo as atribuies de modo eficaz. Um pequeno concelho do interior no ter a mesma capacidade administrativa que, por exemplo, Lisboa, pelo que a lei prev uma distino clara entre os municpios que renem condies objectivas para as levarem a cabo e os que no as possuem66. Na opinio de Baleiras (idem, p. 662), esta diferenciao um claro sinal que o governo central est a dar para a promoo do associativismo municipal pois, quando por razes de escala ou de externalidades interjurisidicionais, no for recomendvel para um governo local isoladamente, pode ser adequado (entenda-se eficiente) para um conjunto de municpios vizinhos. Miguel Relvas, um dos principais impulsionadores da criao das Grandes reas Metropolitanas67 e das Comunidades Urbanas68 quando exerceu funes de Secretrio de Estado das Autarquias Locais no XV Governo Constitucional, um acrrimo defensor do associativismo municipal: Ao nvel local, quando se fala de desenvolvimento estratgico tambm fulcral ganhar escala de actuao. Os Municpios tm um papel essencial de conduzir e desenvolver polticas de proximidade mas necessrio, quando se fala de desenvolvimento estratgico, traar polticas numa escala intermunicipal, pelo que as atuais

O artigo 6. da Lei n. 159/99, de 14 de Setembro, procede distino entre transferncias universais e no universais. 67 A Lei n. 10/2003, de 13 de Maio, define as Grandes reas Metropolitanas como pessoas colectivas pblicas de natureza associativa e de mbito territorial, cujo objetivo principal seria a prossecuo de interesses comuns aos municpios que as integram. A sua constituio dependia do cumprimento, em simultneo de trs critrios: contiguidade territorial entre os municpios, que no poderiam ser em nmero inferior a nove e, cuja populao teria de ser igual ou superior a 350.000 habitantes. Presentemente existem duas reas Metropolitanas: a de Lisboa e a do Porto. 68 As Comunidades Urbanas foram reguladas pela Lei n. 11/2003, de 13 de Maio, que as considera da mesma forma que as Grandes reas Metropolitanas. A diferena entre as duas reside nos critrios para a sua constituio que, no caso das Comunidades Urbanas, so de trs municpios e de 150.000 habitantes.

66

51

reas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais69 sero a base para desenvolver competncias supramunicipais adiantando, ainda, que este um dos eixos principais da Reforma da Administrao Local, considerando-o como um passo muito importante para a promoo da descentralizao poltica. Como j foi referido anteriormente no subcaptulo anterior, uma das medidas acordadas entre o Governo portugus e a entidades internacionais no mbito do pacote de assistncia financeira, a reforma administrativa que prev a reduo do nmero de freguesias e de concelhos, com o objetivo de melhorar os servios, aumentar a eficincia e reduzir os custos. Dando concretizao a esta medida, o atual Governo apresentou, em Setembro de 2011, o Documento Verde da Reforma da Administrao Local que, na opinio de Miguel Relvas, vai muito alm do ponto do ME. Na realidade, e no que toca administrao local, o ME refere apenas que o Governo deve desenvolver um plano para reorganizar e reduzir, significativamente, o nmero de autarquias. A pretenso do Executivo ir alm da reorganizao do territrio, abrangendo outras reas como o sector empresarial local, gesto municipal e intermunicipal e democracia local pretendendo-se, com isso, iniciar um novo ciclo em termos de polticas autrquicas, dirigidas s pessoas. Como afirma o governante, dever existir uma nova era da administrao local, ligada inovao social, ao empreendedorismo e competitividade territorial, deixando para trs as polticas que caracterizaram este perodo de consolidao do poder local. Tendo sempre presente que o federalismo oramental promove a descentralizao poltica, esta descentralizao deve ser acompanhada de verbas que possibilitem aos governos sub nacionais (no caso portugus, as autarquias locais) desempenharem as atribuies que lhes foram delegadas. Isto remete para o financiamento das autarquias locais. Ou seja, que meios financeiros esto disponibilidade dos governos locais para prosseguirem os fins a que se propem? As finanas locais passaram a ser reguladas por legislao a partir de 1979 a qual, segundo Cames (2005, p. 3), contribuiu decisivamente para concretizar os princpios de autonomia do poder local definidos na Constituio de 1976. Desde ento, a lei das finanas locais j conheceu cinco verses, sendo que a ltima, datada de 2007, veio reforar a autonomia financeira das autarquias locais, incrementar a descentralizao, instituir um novo
A Lei n. 45/2008, de 27 de Agosto, que estabelece o regime jurdico do associativismo municipal, veio revogar as Leis ns. 10/2003 e 11/2003, introduzindo alteraes ao nvel das Comunidades Urbanas que se passaram a denominar Comunidades Intermunicipais, correspondendo a unidades territoriais definidas com base nas NUTS III, desaparecendo os critrios relativos ao nmero de municpios e populao residente.
69

52

paradigma de governao municipal, promover a coeso e, simultaneamente, firmar o rigor municipal. No que se refere s receitas das autarquias locais, devemos distinguir entre as receitas prprias e as transferncias que so efectuadas pelo governo central, a que a lei denomina de repartio de recursos pblicos entre o Estado e as autarquias locaias. Nas receitas prprias encontramos, desde logo, os impostos municipais, nomeadamente o IMI, o IMT e o IMV, bem como a possibilidade da cobrana de derramas s pessoas colectivas que apresentem lucros tributveis. Para alm disso, existe tambm a cobrana de taxas e preos que resultem da concesso de licenas e da prestao de servios. Acresce-se, ainda, outras receitas prprias de menor expresso (art. 10., Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro). Relativamente s transferncias do governo central para as autarquias locais, elas revestem-se de trs formas: o FEF70, o FSM71 e uma participao varivel de 5% no IRS dos habitantes de cada concelho72. A Lei das Finanas Locais um instrumento que, para alm de impor a disciplina oramental aos governos locais, serve tambm de veculo para as transferncias intergovernamentais, to importantes que so na teoria do federalismo oramental. Para Pereira et al. (2009, p. 345), existem trs razes para que se efectuem transferncias intergovernamentais. Primeiro, visam o equilbrio financeiro vertical, dado que o governo central gera receitas fiscais em excesso para as atribuies e competncias que possui, procedendo distribuio do excedente para os governos locais. Depois, porque fomentam o equilbrio financeiro horizontal, atravs da redistribuio de recursos para os municpios mais desfavorecidos, promovendo desta forma, a equidade no territrio. E, finalmente, porque por uma questo de eficincia, procuram desvirtuar as escolhas dos municpios, para que estas vo ao encontro das preferncias dos nveis de governo superiores, promovendo externalidades positivas em municpios limtrofes e, tambm, assegurando a comparticipao dos governos superiores (governo central e UE) em competncias partilhadas entre vrios nveis de administrao.

O FEF igual a 25,3% da mdia aritmtica simples da receita proveniente do IRS, do IRC e do IVA (alnea a), n. 1, art. 19., Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro). 71 O FSM corresponde s despesas relativas s atribuies e competncias transferidas da administrao central para os municpios (alnea b), n. 1, art. 19., Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro). 72 De acordo com a Lei das Finanas Locais, os municpios tm direito a 5% do IRS cobrado aos sujeitos passivos a residentes. Esta participao varivel pois, por proposta do Executivo Municipal, a Assembleia Municipal pode deliberar um valor inferior, o qual poder, inclusivamente, ser 0%. Isto , o municpio abdicaria desta receita, o que, em ltimo caso, poder configurar um caso de concorrncia fiscal entre municpios.

70

53

Embora a lei fundamental prever a sua existncia, as regies administ administrativas nunca foram institudas, sendo est a reforma que faltava para concluir o processo de esta descentralizao que a Constituio de 1976 definiu (Santos, 1998, p. 885) tendo sido definiu 885), objeto, tambm, da publicao de uma lei quadro (Lei n. 56/91, de 13 de Agost Apesar da Agosto). instituio das regies administrativas ter sido rejeitada pelos portugueses em referendo (1998), este tema continua a despertar o interesse de muito que creem ser esta a melhor muitos forma de se proceder a uma descentralizao poltica. Lus Valente de Oliveira, ex ministro do Planeamento e um dos acadmicos que mais nte ex-ministro tem abordado este tema, define regionalizao como um exerccio conjugado de operaes de descentralizao73 e de desconcentrao74, cujo principal objectivo o desenvolvimento harmonioso de um territrio e da populao que nele habita, atravs de trs vises distintas: (i) atenuao de disparidades de nvel e de qualidade de vida; (ii) eficcia da mquina administrativa que lhe presta servios e que a apoia; (iii) participao dos Cidados na definio e na concretizao dos planos e dos projectos que ho de fazer crescer a produo, ho-de assegurar a sua distribuio justa e promover a sua qualidade de vida (2005, p. 702) e que tm na sua gnese, segundo Santos (1998), as regies plano dos finais da dcada de 1960. A , Imagem XII d-nos conta da semelhana entre essas regies plano e as actuais Comisses nos Coordenadoras de Desenvolvimento Regional.
Figura XII - As "Regies Plano" de 1967 (esquer (esquerda) e as atuais CCDR's (direita (direita)

Fonte: Adaptado de A Baixa do Porto (2007)

73

Para Oliveira (2005, p. 702), descentralizao implica que a instncia que o faz no s no insiste na . uniformidade das formas de tratamento das solicitaes dos Cidados Administrao, como entende tambm que a variedade das respostas conduz a um aumento da satisfao dos C Cidados. 74 O mesmo autor define desconcentrao como a operao que transfere para rgos de nvel hierrquico inferior o desempenho de funes que, desse modo, ficam mais prximas dos seus destinatrios, mantendo a instncia central que a ele precede a responsabilidade pela definio das normas segundo as quais tudo feito (Oliveira, 2005, p. 702).

54

 neste sentido que Silvino Sequeira afirma que a regionalizao est feita com as cinco CCDRs e as reas Metropolitanas de Lisboa e do Porto. Tendo em linha de conta que Portugal um pas com uma tradio manifestamente centralizadora (Oliveira, 2005, p. 701) mas que, por outro lado, existem defensores da regionalizao, tm-se esgrimido, ao longo dos ltimos tempos, argumentos pr e contra este processo. Santos (1998, p. 889) sintetiza as razes para a existncia de regies administrativas em Portugal: (i) aumentar a democraticidade das decises e a participao das populaes, garantindo maior nmero de rgos eleitos; (ii) aumentar a eficcia, localizando as decises e aliviando a sobrecarga administrativa do aparelho de Estado atravs de maior descentralizao, ou seja, assegurar a partilha vertical de poderes. Para alm destas, existem outras vantagens e, tambm, desvantagens (Anexo XI). Deste vasto conjunto de argumentos favorveis e contrrios regionalizao, destacamos os que nos parecem ser os mais importantes. Desde logo, o aumento da eficincia das decises pblicas pois, como j referimos atrs (subcaptulo 4.2), a teoria do federalismo oramental defende que a funo afectao seja uma reponsabilidade dos nveis de governo inferiores pois, como afirma Santos (1998, p. 890), adequa a proviso de bens/servios (com incidncia de benefcios escala regional) s preferncias das populaes abrangentes. Para alm disso, este aumento da eficincia confirmado pelo facto da proviso pblica escala regional ir ao encontro das preferncias das populaes que dela usufruem e que tambm contribuem para suportar os custos respectivos (idem, p. 891). Por outro lado, a afectao dos recursos pblicos por um governo de nvel hierrquico inferior promove o princpio da subsidiariedade75. Um exemplo, no da eficincia da utilizao dos recursos pblicos, mas do seu oposto, nos dado por Silvino Sequeira: Como sabe, no distrito de Santarm, temos um hospital em Torres Novas, um hospital em Tomar e outro em Abrantes (para alm do hospital que temos em Santarm). Ora, eu pergunto: se estas verbas, em vez de serem geridas por um governo central fossem geridas por um governo regional, se se ia gastar o que se gastou na construo de trs hospitais que distam dezenas de quilmetros uns dos outros?. A existncia de uma burocracia excessiva ao nvel da Administrao Central outro dos argumentos esgrimidos pelos defensores da regionalizao. Atente-se a outro exemplo dado pelo ex-Presidente da Cmara Municipal de Rio Maior: Juntamente com o NERSANT,
A Lei n. 159/99, de 14 de Setembro define este princpio da seguinte forma: as atribuies e competncias devem ser exercidas pelo nvel da administrao melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficcia e proximidade aos cidados (n. 2, art. 2.). Ou seja, se determinada tarefa melhor realizada pelo nvel inferior de governo, ento no dever ser realizada pelo nvel superior.
75

55

andmos oito anos, para aprovar num terreno aquilo que de facto existia no terreno e no aquilo que uma carta geogrfica de 1948 dizia que existia [um curso de gua que, com a plantao intensiva de eucalipto, secou]. O que que isto teve como consequncia? Centenas de empresas que se queriam fixar na rea de Localizao Empresarial de Rio Maior, que apresentaram a sua candidatura a quem de direito, no o puderam fazer porque no havia rea de Localizao Empresarial. No entanto, como afirma Santos (1998, p. 892), a reduo da burocracia s possvel se (i) se operar uma reforma administrativa no aparelho central e (ii) se os servios extintos ou transferidos no sejam substitudos por uma pesada burocracia ao nvel regional. Relativamente ao facto da burocracia poder estar associada a uma maior ou menor actividade das clientelas polticas (idem, p. 892), ela recorre a um artigo de Brando Alves (1998) publicado no jornal Expresso para concluir que a clientela poltica no tem necessariamente que aumentar com o processo de regionalizao. Das palavras de Silvino Sequeira, a propsito do exemplo da construo de trs hospitais no norte do distrito de Santarm, podemos depreender que essa clientela poltica mais expressiva quando as decises so tomadas por uma Administrao Central: Isto foi decidido por uma Administrao Central, ao sabor das maiorias polticas de ento: se o PS que est no poder, vai para um stio; se o PSD, vai para outro stio. Alis, isto vai de encontro ao descrito no captulo 2, a propsito das falhas de governo e de como estes actuam consoante os ciclos eleitorais. Mas a gesto pelos ciclos eleitorais no se faz apenas no governo central; ela tambm ocorre a nvel local. Pelo que, ao existir um nvel de administrao intermdio pode gerar eventualmente outros ciclos ou ampliar os ciclos municipais (Santos, 1998, p. 892). Os que no so favorveis regionalizao argumentam, tambm, com a possibilidade de uma maior instabilidade, com a perda de coeso nacional e com o aumento da ingovernabilidade (idem, p. 892). Relativamente primeira, um facto que em Portugal no existem diferenas de ordem cultural, tnica, lingustica (ibidem, p. 889), como acontece, por exemplo, em Espanha, pelo que apontada como uma das razes para que no se avance com a regionalizao. Quanto possibilidade de um acrscimo da ingovernabilidade, isso poder ocorrer quando houver necessidade de consultar as regies () em assuntos de poltica sectorial, de desenvolvimento ou outras que tenham implantao ou repercusses regionais (ibidem, p. 892). No entanto, a existncia de regies administrativas poder permitir utilizar de forma mais sistemtica e coerente as potencialidades que a UE oferece para a correco das assimetrias existentes entre as diversas regies europeias (ibidem, p. 893). A propsito da 56

reorganizao administrativa, e numa perspectiva de coeso territorial e social, Silvino Sequeira aborda mais um caso prtico na sua longa experincia enquanto autarca: a existncia de trs freguesias no seu concelho que, pela dimenso de cada uma, no permite possuirem equipamentos na rea de educao, da sade e do apoio social. Para estas populaes em conjunto poderamos ter, ao abrigo dos fundos de coeso social e territorial, comparticipao financeira para concretizar este tipo de equipamentos, pelo que a juno de freguesias, ao promover economias de escala, permitiria o acesso a fundos comunitrios que, isoladamente, no teriam acesso e passear-se- o mesmo com a regies. Mas, os oponentes regionalizao creem que a existncia de regies possa enfraquecer a nossa [de Portugal] posio negocial face Unio Europeia (Santos, 1998, p. 893). H, tambm, que ter em conta que, se a existncia de regies possibilita a reduo das desigualdades entre regies, permitindo um processo de desenvolvimento mais equilibrado, ela tm que se transformar em sujeitos activos no processo de desenvolvimento e no apenas como espaos fsicos (idem, p. 894). Um dos aspectos mais relevantes saber qual ser o custo, para os contribuintes, da existncia de regies e como ser feito o seu financiamento. A autora que temos vindo a referir apresenta, no seu artigo, um estudo no qual conclui que a implementao de regies traria, data (1998), um acrscimo de despesas administrativas que rondariam quase 5 milhes de contos [ou seja, quase 25 milhes de euros] face aos custos efectuados com as CCDRs e governos civis (ibidem, p. 895). Das pesquisas realizadas no mbito deste assunto, no nos foi possvel encontrar dados fidedignos que permitam contrapor este estudo. No entanto, julgamos que o mesmo poder estar desfasado da realidade actual porquanto assentava no pressuposto da existncia de oito regies (as que foram objecto do referendo em 1998). Relativamente ao financiamento das regies administrativas esse seria, na sua maioria, realizado atravs de transferncias do OE pois estas, semelhana do que ocorre com os municpios, teriam um fraco poder tributrio. As receitas provenientes do OE seriam uma forma de solucionar o potencial conflito entre descentralizao (regionalizao) e o objectivo da equidade horizontal, pois as assimetrias entre regies levariam a que as mais pobres no pudessem oferecer os mesmos nveis/preo e qualidade e de proviso pblicos sem recurso imposio de maior carga fiscal (ibidem, p. 896). Por outro lado, as transferncias da administrao central para as regies evitaria as ineficincias na afectao interjurisdicional de recursos gerada pela existncia de diferenas nas taxas dos impostos (ibidem, p. 896).

57

Apesar destes aspectos positivos, a realizao de transferncias para as regies traduzem-se num acrscimo de custos para a administrao central e, consequentemente, para os contribuintes. Outro aspecto negativo prende-se com o facto de reduzir a responsabilizao dos eleitores locais e dos autarcas, podendo levar a uma ineficincia produtiva (ibidem, p. 896). Isto , a reduo do custo da proviso pblica para os contribuintes/residentes duma dada regio, induz ao sobreconsumo, uma vez que estes, ao no terem que suportar uma carga fiscal maior, tendero a aumentar a procura local, originando um aumento das despesas locais (ibidem, p. 896). Como j referimos atrs, haver uma fraca autonomia das regies no que toca cobrana de impostos. As receitas prprias seriam muito similares s que esto consagradas aos municpios: taxas, preos, tarifas, derramas regionais e possibilidade de contrao de emprstimos. No entanto, estas duas ltimas levantam algumas questes (ibidem, p. 897). Primeiro, a criao de derramas regionais no exclui a hiptese de poder acarretar a substituies de alguns impostos locais, sendo que o grau de discricionariedade da regio na fixao das taxas teria de ser muito pequeno ou numo, a fim de no promover concorrncia fiscal inter-regies e evitando, dessa forma distores na afecta/localizao dos recursos (ibidem, p. 897). H, ainda que ter em conta que a cobrana deste tipo de imposto pelas regies levaria a um aumento da carga fiscal sobre os contribuintes, a qual poderia ser aliviado com uma reduo do IRC nacional o que, poderia levar a um agravamento do dfice oramental (ibidem, p. 897). No que toca aos emprstimos, e tambm como est definido na Lei de Finanas Locais, seria imposto um limite do endividamento. Mesmo assim, haveria sempre a possibilidade de crescimento da dvida garantida pelo Estado (ibidem, p. 897).

58

5. Concluso
O presente relatrio abordou a temtica do federalismo oramental que, enquanto teoria, procede a uma anlise das atribuies e competncias de diferentes nveis de governo (ou de administrao), assim como as relaes intergovernamentais em Estados federados e unitrios (Pereira et al., 2009, p. 315), tentando perceber se possvel colocar esta teoria em prtica e, simultaneamente, promover a sustentabilidade das finanas pblicas. Da anlise positiva efetuada teoria do federalismo oramental possvel concluir a existncia de uma relao entre o desenvolvimento econmico e a descentralizao. Num estudo por si realizado em 1985, Oates concluiu que os pases mais desenvolvidos eram os que apresentavam um maior rcio de despesa pblica pelas entidades sub-nacionais. Isto , os pases mais desenvolvidos eram, simultaneamente, os mais descentralizados. Perante este facto, Portugal que , nas palavras de Miguel Relvas, um dos pases mais centralistas da Europa, deve seguir um caminho rumo a uma maior descentralizao. Mas em que moldes: reforar as atribuies e competncias dos municpios e incentivando a sua associao ou instituir as regies administrativas? No sendo uma questo com resposta objetiva, no deixa de ser sintomtica uma certa preferncia dos sucessivos governos pelo reforo de competncias dos municpios, uma vez que na histria do nosso regime democrtico ps-25 de Abril apenas um governo (XIII Governo Constitucional), optou pela implementao de regies administrativas. Ainda assim, no foi sido bem-sucedido, j que o processo de regionalizao foi rejeitado em referendo. Por isso, e apesar da existncia de algumas vozes que vo exigindo a implementao de regies administrativas, o certo que se caminhar, pelo menos no curto prazo, para o supramunicipalismo. Segundo Baleiras (2005), o prprio legislador que, ao criar a lei que estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais, promove o associativismo municipal, concedendo aos municpios de menor dimenso a possibilidade associao para levarem a cabo competncias que, isoladamente, no seria possvel. Tambm a nvel europeu, a questo do federalismo oramental tem vindo a ganhar adeptos. Muito por culpa da grave crise financeira, econmica e oramental que afeta a UE e, principalmente, os Estados-membros da rea do euro. Tendo em ateno a anlise normativa desta teoria, em que a funo estabilizao econmica ficaria sob a alada dum governo central, faria todo o sentido a existncia dum governo europeu. Isto porque os governos

59

nacionais esto, presentemente, bastante limitados no que se refere utilizao de mecanismos de controlo macroeconmico, nomeadamente as polticas monetria e cambial. No que se refere s finanas pblicas, devemos ter presente que o desempenho positivo da economia uma condio essencial para a sua sustentabilidade. No caso de Portugal, onde impera um sistema de economia mista e no qual o Estado desempenha um importante papel ao nvel da afectao e da redistribuio de rendimentos, esta questo assume uma importncia relevante pois, em situaes de crise econmica, exigido ao Estado um maior esforo, no s para impulsionar o crescimento econmico atravs do investimento pblico, como tambm para acudir, em termos sociais, os que se viram em situaes de desemprego. Perante a anlise efetuada variao do PIB per capita e evoluo das receitas e das despesas das administraes pblicas, podemos concluir que, at 1973, a economia portuguesa registou um perodo de crescimento inigualvel na sua histria mantendo, simultaneamente, um equilbrio das finanas pblicas que, entre o incio da dcada de 1950 e 1973, apresentaram sucessivos superavits oramentais ( exceo de 1963). A partir de 1974, os ciclos econmicos em Portugal tem variado entre perodos de maior ou menor recesso e de crescimento mas, no que toca s finanas pblicas, estas tm registado uma tendncia contrria ocorrida at ento, e que se agrava em situaes recesso. Depois de um perodo de grande instabilidade que se seguiu ao 25 de Abril de 1974, e no qual o modelo econmico foi completamente alterado, a adeso de Portugal CEE surgiu como uma oportunidade de retomar o crescimento. Principalmente, pelas oportunidades que um mercado como o da ento CEE permite em termos de exportaes. No entanto, apesar dessas oportunidades, os sucessivos alargamentos vieram provar que Portugal possua um grave problema em termos de produtividade e de competitividade, em virtude do modelo econmico assentar em mo-de-obra barata e pouco qualificada, tendo sido ultrapassado por vrios pases do leste europeu em termos de produtividade por trabalhador. Nos ltimos anos, a no aposta no sector dos bens transacionveis levou a que o crescimento econmico fosse concretizado com base no consumo, pblico e privado, o que criou um grave problema de endividamento. Seria possvel colmatar esta realidade com o aumento da produtividade dos fatores, o que no veio a acontecer. Apesar de Portugal ser dos pases onde mais se investe, este investimento no tem sido reprodutivo. Por outro lado, enfrentamos um processo de desindustrializao que, a par do prejuzo para a produo de bens transacionveis, tem agravado o endividamento do pas e deteriorado o saldo da nossa balana comercial. 60

Referncias Bibliogrficas
A Baixa do Porto. (28 de Novembro de 2007). O 1 Mapa das Regies Plano (1967) faz agora 40 anos. Obtido em 21 de Dezembro de 2011, de A Baixa do Porto: http://www.porto.taf.net/dp/node/3251 Alves, M. Brando. (Abril de 1998). A regionalizao e a unidade nacional. Expresso. Alves, R. (2000). Da Moeda nica Unio Poltica? Porto. Alves, R. (2008). O Futuro da Unio Europeia: Organizao Econmica e Poltica no Contexto dos Desafios Ps-Euro. Obtido em 22 de Outubro de 2011, de Universidade do Porto: http://repositorioaberto.up.pt/bitstream/10216/49690/2/Tese.pdf Amaral, L. (2010). Economia Portuguesa, As ltimas Dcadas. Lisboa: Relgio d'gua Editores. AMECO. (13 de Maio de 2011). Unemployment rate: total. Obtido em 3 de Outubro de 2011, de European Comission - Economic and Financial Affairs: http://ec.europa.eu/economy_finance/ameco/user/serie/ResultSerie.cfm Baleiras, R. (2005). Governao subnacional: legitimidade econmica e descentralizao da despesa pblica. In J. Costa, Compndio de Economia Regional. 2 edio, pp. 639-676. Coimbra: Associao Portuguesa para o Desenvolvimento Regional. Banco de Portugal. (s.d.). Sries Longas para a economia portuguesa - ps II Guerra Mundial. Obtido em 26 de Julho de 2011, de Banco de Portugal: http://www.bportugal.pt/ptPT/Estatisticas/PublicacoesEstatisticas/SLEPort/Paginas/SeriesLongasEconomiaPortuguesaposIIGuerr aMundial.aspx Bento, V. (2011). Economia, Moral e Poltica. Lisboa: Relgio d'gua Editores. Briggs, A. (2006). The Welfare State in Historical Perspective. In C. Pierson, & F. Castles, Welfare State Reader, p. 16. Cambridge: Polity Press. Cabral, R. (s.d.). Utilitarismo. In R. Cabral, F. Caeiro, M. Freitas, A. Morujo, & J. Bacelar e Oliveira, Logos - Enciclopdia Luso-Brasileira de Filosofia. Lisboa/So Paulo: Editorial Verbo. Cabral, S., & Esteves, P. (Vero de 2006). Quotas de Mercado das Exportaes Portuguesas: Uma Anlise nos Principais Mercados de Exportao. Boletim Econmico - Banco de Portugal , pp. 53-72. Cames, P. (2005). Universidade do Minho - Repositrio Institucional. Obtido em 29 de Outubro de 2011, de Universidade do Minho: http://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/4280/1/finan%C3%A7as%20locais%20portuguesa s.pdf Catarino, J., & Claro, M. (2009). Os Servios Transaccionveis na Economia Portuguesa. Lisboa: Departamento de Prospectiva e Planeamento do Ministrio do Ambiente e Ordenamento do Territrio. Centro de Documentao 25 de Abril. (1996). Obtido em 6 de Setembro de 2011, de Universidade de Coimbra: http://www1.ci.uc.pt/cd25a/wikka.php?wakka=novapol24 Chantrill, C. (s.d.). Total Public Spending-Expenditure. Obtido em 26 de Outubro de 2011, de UK Public Spending: http://www.ukpublicspending.co.uk/government_expenditure.html#ukgs302a Conselho Europeu. (09 de Dezembro de 2011). Consilium - Comunicado de imprensa. Obtido em 12 de Dezembro de 2011, de Conselho Europeu: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/ec/126672.pdf Constituio da Repblica Portuguesa. (2005). Dirio da Repblica, pp. 4642-4686.

61

Costa, J. (2005). O financiamento das autarquias. In J. Costa, Compndio de Economia Regional. 2 edio, pp. 677-694. Coimbra: Associao Portuguesa para o Desenvolvimento Regional. Daehnhardt, P. (Setembro de 2009). O Fim da Guerra Fria e a Unificao Alem. Relaes Internacionais, n. 23, pp. 39-51. Decreto-Lei n. 398/98, de 17 de Dezembro. (1998). Dirio da Repblica, pp. 6872-6892. Dirio de Notcias. (13 de Julho de 2011). Passos diz que encontrou um "desvio colossal" nas contas. Obtido em 13 de Julho de 2011, de Dirio de Notcias: http://www.dn.pt/inicio/economia/interior.aspx?content_id=1906088 Dirio Econmico. (21 de Junho de 2010). Trichet quer federalismo oramental na Europa. Obtido em 9 de Julho de 2011, de Dirio Econmico: http://economico.sapo.pt/noticias/trichet-querfederalismo-orcamental-na-europa_92600.html Dinheiro Vivo. (11 de Julho de 2011). Trichet defende um nico ministro das Finanas europeu. Obtido em 11 de Julho de 2011, de Dinheiro Vivo: http://www.dinheirovivo.pt/Economia/Artigo/cieco006671.html Europa - A histria da Unio Europeia. (s.d.). Obtido em 9 de Julho de 2011, de Europa: http://europa.eu/about-eu/eu-history/1945-1959/foundingfathers/churchill/index_pt.htm EUROSTAT. (12 de Outubro de 2011). Central bank interest rates - Monthly data. Obtido em 21 de Outubro de 2011, de EUROSTAT: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/interest_rates/data/database EUROSTAT. (20 de Outubro de 2011). GDP and main components - Current prices. Obtido em 21 de Outubro de 2011, de EUROSTAT: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nama_gdp_c&lang=en EUROSTAT. (21 de Outubro de 2011). Government deficit/surplus, debt and associated data. Obtido em 21 de Outubro de 2011, de EUROSTAT: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_dd_edpt1&lang=en EUROSTAT. (23 de Setembro de 2011). Gross fixed capital formation (investments). Obtido em 9 de Outubro de 2011, de EUROSTAT: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/download.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tec0001 1 EUROSTAT. (14 de Outubro de 2011). HICP (2005=100) - Annual Data (average index and rate of change). Obtido em 21 de Outubro de 2011, de EUROSTAT: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/hicp/data/database Fernandes, A. (2008). Economia Pblica: Eficincia Econmica e Teoria das Escolhas Colectivas. Lisboa: Edies Slabo. Ferreira, E. (1994). O Poder Autonmico. In A. Reis, Portugal: 20 Anos de Democracia (pp. 104111). s.l. Crculo de Leitores. Ferreira, J. (1994). A descolonizao: seu processo e consequncias. In J. Mattoso, Histria de Portugal, Vol. VIII, pp. 53-101. Crculo de Leitores. Ferreira, J. (1994). A Reforma Agrria na geografia da revoluo. In J. Mattoso, Histria de Portugal, Vol. VIII, pp. 120-137. Crculo de Leitores. Fundo Monetrio Internacional. (26 de Maio de 2011). Portugal e o FMI. Obtido em 3 de Outubro de 2011, de Fundo Monetrio Internacional: http://www.imf.org/external/lang/portuguese/np/exr/countryfacts/prt/index.htm Gramlich, E. (Setembro de 1987). Federalism and Federal Deficit Reduction. National Tax Journal , Vol. n. 40, N. 3, pp. 299-313.

62

Histria do Servio Nacional de Sade. (24 de Fevereiro de 2010). Obtido em 6 de Setembro de 2011, de Portal da Sade: http://www.portaldasaude.pt/portal/conteudos/a+saude+em+portugal/servico+nacional+de+saude/hist oria+do+sns/historiadosns.htm Instituto Nacional de Estatstica. (s.d.). Metainformao. Obtido em 11 de Outubro de 2011, de Instituto Nacional de Estatstica: http://metaweb.ine.pt/sim/conceitos/Detalhe.aspx?cnc_cod=4684&cnc_ini=22-03-2004%200:00:00 Instituto Nacional de Estatstica. (18 de Dezembro de 2009). Quotas dos sectores de actividade no VAB. Obtido em 11 de Outubro de 2011, de Instituto Nacional de Estatstica: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0002117&context o=bd&selTab=tab2 Keeley, B. (2007). Human Capital - How what you know shapes your life. Paris: OCDE. Lei n. 159/99, de 14 de Setembro. (1999). Dirio da Repblica, pp. 6301-6307. Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro. (2007). Dirio da Repblica, pp. 320-335. Mata, E., & Valrio, N. (1994). Histria Econmica de Portugal: Uma Perspectiva Global. Lisboa: Editorial Presena. Matias, A. (1995). O Mercado de Cuidados de Sade. Associao Portuguesa de Economia da Sade. Ministrio das Finanas. (13 de Setembro de 2011). Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality - 1st update. Obtido em 14 de Setembro de 2011, de Portal do Ministrio das Finanas: http://www.min-financas.pt/informacao-economica/1a-avaliacao-regular-doprograma-de-assistencia-economica-e-financeira/memorandum-of-understanding-on-specificeconomic-policy-conditionality-1st-update Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social. (s.d.). Relaes e Condies de Trabalho. Obtido em 1 de Outubro de 2011, de Direco-Geral do Emprego e das Relaes de Trabalho: http://www.dgert.mtss.gov.pt/trabalho/rendimentos/evolucao_smn.htm Musgrave, R. (1983). Who Should Tax, Where and What? In C. McLure, Tax Assignment in Federal Countries (pp. 2-19). Camberra: Australian National University Press. Nozick, R. (1974). Anarquia, Estado e Utopia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. Oates, W. (Setembro de 1999). An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature , XXXVII, pp. 1120-1149. Oates, W. (1985). Searching for Leviathan: An Empirical Study. American Economics Review, Vol. 75, N. 4, pp. 748-757. OCDE. (2010). OECD Factbook 2010: Economic, Environmental and Social Statistics. Obtido em 23 de Outubro de 2011, de OCDE: http://stats.oecd.org/index.aspx OCDE. (2008). Social Expenditure - Agreggated data. Obtido em 6 de Setembro de 2011, de OCDE: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG OCDE. (1996). The Knowledge-Based Economy. Paris. Oliveira, L. (2005). A regionalizao em Portugal. In J. Costa, Compndio de Economia Regional. 2 edio, pp. 695-709. Coimbra: Associao Portuguesa para o Desenvolvimento Regional. Oliveira, P. (Outubro de 2009). Documentao distribuda nas aulas de Economia e Finanas Pblicas. Pereira, A. (2011). Portugal na Hora da Verdade: Como Vencer a Crise Nacional. Lisboa: Gradiva. Pereira, L. B. (2007). Portugal e a Globalizao: um Destino Histrico? Pereira, P. (s.d.). A Teoria da Escolha Pblica (public choice): uma abordagem neo-liberal? Lisboa.

63

Pereira, P., & Andrade e Silva, J. (Abril de 2001). Subvenes para os Municpios: um Novo Modelo de Equilbrio Financeiro. Notas Econmicas. Pereira, P., Afonso, A., Arcanjo, M., & Santos, J. C. (2009). Economia e Finanas Pblicas (3 ed.). Escolar Editora. Pordata. (29 de Abril de 2011). Administraes Pblicas: despesas, receitas e dfice pblico. Obtido em 01 de Julho de 2011, de Pordata: http://www.pordata.pt/site/ThemeSubThemes.aspx?ThemeId=11 Pordata. (29 de Abril de 2011). Administraes Pblicas: despesas, receitas e dfice pblico. Obtido em 01 de Julho de 2011, de Pordata: www.pordata.pt Pordata. (22 de Fevereiro de 2011). Balana comercial. Obtido em 01 de Julho de 2011, de Pordata: www.pordata.pt Pordata. (7 de Junho de 2011). PIB e PIB per capita a preos constantes (base=2006). Obtido em 01 de Julho de 2011, de Pordata: www.pordata.pt Porto Editora. (s.d.). Federalismo. Obtido em 20 de Outubro de 2011, de Infopdia - Enciclopdia e Dicionrios Porto Editora: http://www.infopedia.pt/lingua-portuguesa/federalismo Presidncia do Conselho de Ministros. (2007). Estratgia Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel ENDS 2015/Plano de Implementao da Estratgia Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel. Lisboa. Pblico. (17 de Abril de 2002). Duro Barroso diz que socialistas "deixaram Portugal de tanga". Obtido em 13 de Julho de 2011, de Pblico: http://www.publico.pt/Pol%C3%ADtica/durao-barrosodiz-que-socialistas-deixaram-portugal-de-tanga_130198 Pblico. (26 de Junho de 2011). Estudo entregue troika prope fecho de 800 km de linha frrea. Obtido em 19 de Julho de 2011, de Ecosfera-Pblico: http://ecosfera.publico.clix.pt/noticia.aspx?id=1500246 Pblico. (10 de Julho de 2011). Trichet insiste na criao de um Ministrio das Finanas europeu. Obtido em 11 de Julho de 2011, de Pblico: http://economia.publico.pt/Noticia/trichet-insiste-nacriacao-de-um-ministerio-das-financas-europeu_1502182 Relatrio do OE 2011. (15 de Outubro de 2010). Obtido em 14 de Outubro de 2011, de Governo de Portugal: http://www.portugal.gov.pt/pt/GC18/Documentos/MFAP/Rel_Prop_OE2011.pdf Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2011. (2011). Dirio da Repblica, pp. 4796-4821. Sanches, J. L. (2010). Justia Fiscal. Lisboa: Relgio d'gua Editores. Santos, A. Bela. (1998). Regionalizao: crnica de uma morte anunciada. Anlise Social, XXXIII (148), pp. 885-903. Soromenho-Marques, V. (2008). Federalismo. Obtido em 9 de Julho de 2011, de Dicionrio de Filosofia Moral e Poltica do Instituto de Filosofia da Linguagem da Universidade de Lisboa: http://www.viriatosoromenho-marques.com/Imagens/PDFs/FEDERALISMO.pdf Spahn, B. (1994). Fiscal Federalism: a Survey of the Literature. In J. Mortensen, Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, pp. 145-154. New York: St. Martin's Press. Stiglitz, J. (2000). Economics of the Public Sector (3rd ed.). New York: W. W. Norton & Company.

64

Apndices

Apndice 1 - Instituies da UE (composio, funcionamento e funes)

rgo Conselho Europeu

Parlamento Europeu

Composio - Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-membros. - Presidente da Comisso Europeia. - 736 Deputados, eleitos por sufrgio direto, secreto e universal e que se encontram agrupados por famlias polticas.

Funcionamento - Entre duas a quatro reunies por ano, com durao de um ou dois dias. - Comisses: 20 comisses permanentes - Plenrio: reunies realizam-se em Estrasburgo (sede do Parlamento Europeu) e, tambm, em Bruxelas. - As decises do Conselho de Ministros so tomadas por maioria qualificada. - A cada Estado-membro atribudo um nmero de votos consoante a sua populao (quanto maior for o nmero de habitantes, mais votos tem) - Maioria qualificada implica: a) maioria dos 27 Estados-membros (por vezes exigida uma maioria de dois teros); b) pelo menos 255 votos dos 345 totais

Funes - Definir as orientaes polticas gerais da Unio Europeia. - Controlo sobre o poder executivo (Comisso Europeia). - Elaborar ou alterar legislao. - Aprovar o oramento da Unio Europeia (em conjunto com o Conselho de Ministros). - Adotar ou aprovar os atos legislativos em conjunto com o Parlamento Europeu. - Coordenar as polticas econmicas dos Estados-membros. - Celebrar acordos internacionais. - Aprovar o oramento da Unio Europeia (em conjunto com o Parlamento Europeu). - Desenvolver a poltica externa e de segurana comum. - Coordenar a cooperao em matrias de justia e de assuntos internos. - Preparar nova legislao. - Gerir o oramento e alocar os fundos da Unio Europeia. - Zelar pelo cumprimento da legislao europeia.

Conselho da Unio Europeia (ou Conselho de Ministros da Unio Europeia)

- Ministros dos Estados-membros de cada rea sectorial. - A presidncia assegurada com a rotatividade semestral dos Estadosmembros.

Comisso Europeia

- 27 Comissrios escolhidos pelos governos dos 27 Estados-membros - Presidente da Comisso Europeia escolhido atravs de acordo entre todos os Estados-membros.

Fonte: Elaborao prpria com base em informao recolhida de http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/index_pt.htm

66

Apndice 2 - Entrevista ao Dr. Miguel Relvas

1. Um dos pontos que distinguem este governo dos seus antecessores o facto estar a promover uma reforma do papel do Estado e da sua interveno na economia. Aps este processo estar concludo, qual ser a misso do Estado? Continuaremos a ter o chamado Estado Social ou passaremos a ter um Estado Liberal? Ou ser que existe um meiotermo entre os dois? O Estado, hoje, consome 50% da riqueza anual produzida por todos os Portugueses. O Estado no deve ter classificadores, o Estado tem funes de soberania e deve ter como principal objetivo, criar a ambincia necessria para que a Sociedade Portuguesa se afirme e possa criar riqueza e emprego. No possvel ter um Estado que faz de conta que est tudo bem e continue a empurrar os graves problemas para as prximas geraes. essencial que o Estado seja reformado, de modo a torna-lo mais eficiente e mais eficaz. No possvel manter o atual nvel de impostos aos cidados e s empresas, asfixiando a economia, e, ao mesmo tempo, manter duplicaes de funes e desperdcios na mquina da administrao pblica central, regional e local. Esse modo artificial de gerir o Estado tem conduzido Portugal pobreza. Na ltima dcada, Portugal foi um dos Pases do mundo que menos cresceu economicamente. Como consequncia direta, a taxa de desemprego no pra de crescer, agravando ainda mais alguns problemas sociais. Portanto, precisamos de um Estado que cumpra as suas funes, tambm sociais, de forma sustentvel, que ultrapasse bloqueios e que liberte o que h de melhor na Sociedade Portuguesa. Como possvel continuar a deixar sair os nossos melhores talentos para outros pases, tendo investido como nunca numa gerao que acrescentaria competitividade a Portugal? Isso acontece porque Portugal no consegue gerar as dinmicas sociais e econmicas para criar oportunidades para estes jovens. Estamos a queimar o futuro. Teremos de fazer diferente para obter resultados diferentes, com coragem, com capacidade de ouvir e com a determinao necessria para implementar a reforma do Estado. 2. Enquanto Secretrio de Estado da Administrao Local (2002-2004), foi o principal responsvel pela legislao que criou as Grandes reas Metropolitanas e as

67

Comunidades Urbanas, e tem sido um defensor do reforo do municipalismo em detrimento da regionalizao. Que razes o levaram a defender este modelo? Somos um Pas tradicionalmente municipalista e simultaneamente um dos mais centralistas da Europa. Se analisarmos o Territrio Nacional percebemos que o desequilbrio tem aumentado, agravando problemas que comeam a ser sistmicos. Por um lado, temos o Interior em desertificao e, por outro, as reas metropolitanas saturadas com problemas sociais crescentes. Nos Censos de 2011, referentes evoluo da ltima dcada, constatamos que dois teros do territrio nacional perdem populao e tem indicadores de envelhecimento assustadores. Este um problema difcil mas estratgico que Portugal dever colocar na agenda poltica. Ao nvel Central falta integrar polticas sectoriais e definir uma estratgia para estes territrios, ultrapassando o bloqueio orgnico de dividir o territrio em sectores sem polticas que sirvam uma viso. Ao nvel local, quando se fala de desenvolvimento estratgico tambm fulcral ganhar escala de atuao. Os Municpios tm um papel essencial de conduzir e desenvolver polticas de proximidade mas necessrio, quando se fala de desenvolvimento estratgico, traar polticas numa escala intermunicipal. As Comunidades Urbanas deram lugar a um modelo de Comunidades Intermunicipais e reas Metropolitanas, no primeiro governo do PS, e sobre isso, dizemos que no vamos partir de uma folha de papel em branco. Essas CIM e AM sero a base de partida para desenvolver competncias supramunicipais. Esse um dos eixos principais da Reforma da Administrao Local e um passo muito importante, tambm, para descentralizar polticas do Estado Central. Portugal vive um momento muito especial e no precisa de mais Estado. Precisa de melhor Estado. A regionalizao no um tema e no dever ser bloqueador de uma reforma ambiciosa e estrutural para Portugal como a Reforma que estamos a desenhar para o Poder Local. 3. Uma das medidas constantes no Memorando de Entendimento com a troika a reforma administrativa, pela qual devero ser reduzidos os nmeros de municpios e de freguesias, com vista a melhorar os servios, aumentar a eficincia e a reduzir os custos. No teme que esta reduo e, consequente concentrao dos servios, acabe por

68

no ter os frutos desejados, nomeadamente na melhoria dos servios e no aumento da eficincia? A reforma administrativa constituda por 4 eixos estruturantes: O sector empresarial local, a reorganizao do territrio, a gesto municipal e intermunicipal e a democracia local. Daqui resultaro quatro outputs principais que sero uma nova uma nova lei para o Sector Empresarial Local, um novo mapa autrquico, reforo formal de competncias dos nveis intermunicipais e democracia local. Portanto, a reforma possui uma viso estratgica para o poder local que vai muito alm do ponto do ME que refere. O poder local dos ltimos 35 anos teve um papel essencial na qualidade de vida das comunidades, construindo infraestruturas bsicas, equipamentos culturais, desportivos e escolares, requalificando o espao pblico. Esse ciclo dever dar lugar a uma nova era da administrao local, ligada inovao social, ao empreendedorismo e competitividade territorial. Trata-se de novos desideratos para os quais necessariamente tero de existir novas abordagens e metodologias. Alm do referido, num tempo de dificuldades econmicas e financeiras, importante manter o nvel de prestao de servios pblicos e ter simultaneamente sustentabilidade financeira. Essa equao central. Para ser resolvida necessrio que o paradigma de gesto mude, conforme abordado no ponto anterior. O territrio tambm deve estar no centro desse novo modelo de gesto. O mosaico administrativo pode e deve ser mudado, sem preconceitos, tendo em vista a manuteno do servio pblico e dando maior racionalidade sua gesto. Temos mais de 4 milhares de freguesias. Este tambm o tempo de reorganizar administrativamente e tornar a gesto de territrio mais eficaz, diferenciando de forma muito clara as suas especificidades mais urbanas ou mais rurais. Este no pode ser um tema tabu e no deve ser tratado com demagogia. 4. Por causa da deteriorao das finanas pblicas de vrios Estados-membros, um dos temas na ordem do dia, no panorama europeu, o federalismo. Considera ser possvel a existncia de federalismo apenas ao nvel oramental ou isso s ser possvel se houver uma maior integrao, se a Europa caminhar para uma federao? possvel almejar esse objetivo? Na sua opinio, que vantagens e desvantagens se podem encontrar num modelo federalista?

69

A Europa uma regio do mundo que sob o ponto de vista do seu modelo social e econmico, apesar do momento de crise e do problema das dvidas soberanas, ainda uma referncia. Com a moeda nica, os pases europeus com a sua identidade cultural muito prpria, estabeleceram um princpio bsico de atuao, enquanto bloco econmico e financeiro. A Europa tem desenvolvido vrias polticas de coeso, de modo a equilibrar as diferenas entre os seus estados membros, ainda h muito caminho a realizar mas, porventura nestes tempos de maior inquietude que importante refletir sobre o futuro. Os Estados Europeus so soberanos, devero manter autonomia poltica e econmica mas, num mundo assumidamente globalizado, negar evidncias se dissermos que tudo pode ficar como est. 5. Reportando para o nvel nacional e tendo em conta o que se passou na Regio Autnoma da Madeira, far sentido falar-se de federalismo oramental em Portugal? Isto , ser o Governo central a elaborar os oramentos das regies autnomas? Pensamos que os princpios autonmicos devem ser respeitados dentro de regras e princpios estabelecidos no nvel nacional. Os vrios problemas registados na administrao pblica, e no s nas regies autnomas, tambm reforaram a necessidade de monitorizao e controlo. Os princpios bsicos de administrao pblica baseados na transparncia so fundamentais e este um cdigo de atuao que devemos exercitar, cada vez mais. 6. Faz sentido a existncia de limites ao dfice oramental e dvida pblica na Constituio Portuguesa? Essa uma matria que necessita de acordo parlamentar. Registo aqui que a Espanha no revia a sua constituio h quase duas dcadas e, por causa deste tema e dos riscos provenientes dos mercados financeiros, decidiu colocar esta limitao na sua Lei Constitucional. Nestas matrias dever haver sobretudo sentido de Estado e muita ateno para os problemas de vm de fora mas que nos podem afetar fortemente.

70

Apndice 3 - Entrevista ao Dr. Silvino Sequeira

1. Enquanto autarca, sempre defendeu a criao das regies administrativas, que alis se encontram previstas na Lei fundamental (a Constituio Portuguesa). Que motivos o levaram a tomar essa posio e a no optar antes por uma maior descentralizao de competncias do Governo central para os municpios? Na sua ptica, que benefcios decorreriam dum processo de regionalizao? Em primeiro lugar, no quero questionar o nmero de regies, at porque penso que a regionalizao est feita com as cinco Comisses de Coordenao de Desenvolvimento Regional (CCDR) e as reas Metropolitanas de Lisboa e Porto. Os motivos que me levaram foi toda a minha vivncia de vida pblica: os anos que estive como vereador, os anos em que fui Presidente de Cmara, a minha passagem, quer pelo Governo Civil, pela Assembleia da Repblica, pela gesto de fundos comunitrios foram, com o tempo, dando-me mais razes para ser um acrrimo defensor da regionalizao. E uma regionalizao que assenta em dois pressupostos. H competncias que esto na Administrao Central e que deveriam estar prximas das populaes. Prximas das populaes significa proximidade com o poder local. Eu costumo dar como exemplo da defesa deste poder regional a minha vivncia como Governador Civil. Como sabe, no distrito de Santarm, temos um hospital em Torres Novas, um hospital em Tomar e outro em Abrantes (para alm do hospital que temos em Santarm). Ora, eu no que estas verbas, em vez de serem geridas por um governo central fossem geridas por um governo regional, se ia gastar o que se gastou na construo de trs hospitais que distam dezenas de quilmetros uns dos outros. Isto foi decidido por uma Administrao Central, ao sabor das maiorias polticas de ento: se o PS que est no poder, vai para um stio; se o PSD, vai para outro stio. Outro exemplo, como Presidente de Cmara. Juntamente com o NERSANT, andmos oito anos, para aprovar num terreno aquilo que de facto existia no terreno e no aquilo que uma carta geogrfica de 1948 dizia que existia [um curso de gua que, com a plantao intensiva de eucalipto, secou]. O que que isto teve como consequncia? Centenas de empresas que se queriam fixar na rea de Localizao Empresarial de Rio Maior, que apresentaram a sua candidatura a quem de direito, no o puderam fazer porque no havia rea de Localizao Empresarial. Havia potencial de desenvolvimento econmico, que corresponderia a cerca de 1.000 postos de trabalho e que no foi aproveitado. Se houvesse um poder regional sensvel importncia que tinha para a regio uma rea de localizao empresarial, com certeza que no estaramos oito anos espera, com certeza que se tinham sedeado mais unidades industriais na regio, com certeza 71

que haveria mais emprego para as pessoas viverem nesta regio. Estes so exemplos muito pequenos mas que so sintomticos. 2. sabido que o atual governo anuncia um programa reformista do Estado e da sua interveno na economia. Aps este processo estar concludo, considera possvel o Estado tornar-se mais eficiente no exerccio da sua funo social? Continuaremos a ter o chamado Estado Social ou passaremos a ter um Estado Liberal? Considero que temos cada vez menos Estado Social e temos cada vez mais um Estado No Social. Chame-lhe liberal, chame-lhe aquilo que quiser. Em 2009, quando me recandidatei a Presidente de Cmara, era nossa inteno avanarmos com uma reorganizao administrativa do concelho de Rio Maior. Com a mesma perceo que, h vinte anos, me levou a promover, enquanto deputado, a criao de freguesias em vrios concelhos do distrito de Santarm, tambm h dois anos percebi que o nosso concelho se deveria reorganizar administrativamente, com base num princpio de coeso, territorial e social. Por exemplo: temos aqui trs freguesias [Marmeleira, Assentiz e Arrouquelas] que so contguas territorialmente. Cada uma destas freguesias, por si, no pode ter centros escolares porque no tm alunos suficientes; mas, as trs juntas j podem ter centros escolares. Cada uma, isoladamente, no tem condies para ter uma creche; mas as trs em conjunto, tm. O mesmo acontece em servios de apoio terceira idade e sade. Para estas populaes em conjunto poderamos ter, ao abrigo dos fundos de coeso social e territorial, comparticipao financeira para concretizar este tipo de equipamentos. Poderamos ter uma rede de transportes que seria usada pelos utentes dos estabelecimento de ensino (centro escolar e creche) e, tambm, ao idosos. As populaes no perderiam nada, porque teriam acesso a equipamentos que, presentemente, no dispem. Agora, com esta tentativa de juntar freguesias, as pessoas tm um sentimento de perda. Se se conseguisse evitar este sentimento, as pessoas aderiam mais facilmente anexao de freguesias. Com propostas como esta que lhe falei, ns estaramos a cimentar o Estado Social pois, apesar de estarmos a aumentar o territrio, as pessoas estavam a contribuir para a coeso social desse territrio. 3. Conhecendo-se a sua posio favorvel no passado recente em matria de contratualizao, face aos pareceres do Tribunal de Contas acerca de negcios ruinosos para o errio pblico decorrentes de parcerias pblico-privadas mantm a mesma posio?

72

Esta contratualizao que fala diferente daquela que eu vivi enquanto Presidente de Cmara. Nessa, os fundos comunitrios eram geridos pelas Associaes de Municpios, com fiscalizao das CCDRs. Mas, apesar de nunca ter estado envolvido em parcerias pblicoprivadas, deixe-me dar-lhe a minha opinio que positiva, pelo facto de ter vivido uma indiretamente. Como Presidente de Cmara, lutei para Rio Maior tivesse a A15. O que a A15? Penso que , at data, a nica ligao que existe entre a A1 e a A8. Isto no era inocente porque pressupunha que, para depois da ligao rodoviria, iramos para a ligao da linha frrea entre a linha do Norte e a linha do Oeste. Isto porque, na altura, falava-se da construo do novo aeroporto na Ota. Eu penso que muito importante para um pas que se queira desenvolver, ter um conjunto de infraestruturas que, o Estado sozinho, no poderia, de modo algum, suportar. E, apesar das questes que agora se levantam quanto s estimativas de trfego que foram inflacionadas, ningum se lembra de quantas pessoas receberam salrios ao fim do ms enquanto estas estradas estavam a ser construdas. As pessoas esquecem-se da dinmica que estas obras do ao tecido empresarial das regies. E, se depois no houve um aproveitamento consequente disto, foi por incapacidade do poder central se abrir e permitir, na sua perda de importncia, que essa importncia fosse distribuda pelo resto do pas, para termos dinamismo. Por isso, sou favorvel s parcerias pblico-privadas quando, atravs delas se obtm meios que signifiquem melhorar as infraestruturas do pas e, portanto, proporcionar desenvolvimento. 4. Como encara a reduo dos municpios e das freguesias como consta no Memorando de Entendimento com a Troika? Acredita que possa efetivamente vir a melhorar os servios, aumentar a eficincia e reduzir os custos? Tenho muitas dvidas, especialmente nas freguesias rurais. A minha experincia diz-me que a maioria dos presidentes de Juntas de Freguesia no recebem vencimentos elevados, a no ser os que esto a tempo inteiro. Mas isso no se aplica s freguesias mais pequenas. Aquilo que auferem, pouco mais d do que para as despesas de combustvel. Por isso, no me falem em economias de escala porque, com a existncia de freguesias maiores, que vo ter de pagar vencimentos, levando a um acrscimo dos custos. E, quando existem problemas que precisam de ser solucionados, as populaes procuram as juntas de freguesia e no as cmaras municipais. Por outro lado, no nos podemos esquecer

73

que as freguesias a serem anexadas so aquelas que tm contiguidade geogrfica, o que pode originar conflitos porque ainda existe muita rivalidade entre freguesias vizinhas. Concordo, sim, que se faa esta juno mas, apenas, nos grandes meios urbanos. Muitas das vezes desconhece-se os limites territoriais, para alm de no haver a afetividade que existe no meio rural. Aqui, s considero que se deva avanar nos casos em que for de livre e espontnea vontade das populaes. Agora, por imposio da troika, num clima de tenso social em que vivemos, na minha opinio, pode agravar ainda mais essa tenso. Quanto aos municpios, no acredito que avance uma nica juno de municpios. Posso questionar se faz sentido a existncia de concelhos de pequena dimenso; e, provavelmente, no faz. Mas estas questes no podem impostas de cima. 5. Perante a preocupante situao financeira em que o pas se encontra, vendo-se na necessidade de recorrer ao emprstimo urgente junto da Troika (equacionando, inclusive, o Primeiro-Ministro a hiptese de um 2 pedido), faz sentido pensar-se em promover uma maior descentralizao de competncias do Governo Central para as autarquias, tendo em linha de conta que essas competncias devero ser acompanhadas de meios financeiros? Eu creio que sim, at porque esta transferncia de competncias no implica um acrscimo dos custos associados. Penso, alis, que mais fcil gerir quem tem poltica de proximidade, quem est perante as situaes de facto do que quem gere distncia. Para mim, e pela experincia que tenho enquanto Presidente de Cmara, um euro mais bem gerido pelas autarquias do que pela Administrao Central, porque os autarcas tm um maior e melhor conhecimento das realidades. 6. Por causa da deteriorao das finanas pblicas de vrios Estados-membros, um dos temas na ordem do dia, no panorama europeu, o federalismo. Considera ser possvel a existncia de federalismo apenas ao nvel oramental ou isso s ser possvel se houver uma maior integrao, se a Europa caminhar para uma federao? possvel almejar esse objetivo? Na sua opinio, que vantagens e desvantagens se podem encontrar num modelo federalista? Um dos problemas que a Europa tem, nos dias de hoje, a desindustrializao. Por exemplo, h quinze anos atrs, as taxas de desemprego na Itlia eram reduzidas e, hoje, tem o desemprego que tem. Isto porque se deslocalizaram unidades industriais para territrios onde a mo-de-obra era mais barata. Mas, agora, estamos a sofrer as consequncias disso. A parte 74

financeira, a parte oramental sobrepuseram-se a tudo o resto. Antes das deslocalizaes das unidades industriais dever-se-ia ter pensado nas consequncias que essas deslocalizaes trariam, nomeadamente em termos de postos de trabalho. Julgo, tambm, que daqui a alguns anos, a Europa ter que adotar medidas protecionistas, em que todas as importaes do Resto do Mundo devero ser taxadas, para promover o desenvolvimento interno dos Estadosmembros. Eu penso que, para haver uma federao, tem que existir, em primeiro lugar, uma deciso poltica por parte das pessoas e, depois, tudo o resto (por exemplo, os oramentos) ter que se subordinar. Mas, desde que se privilegie a poltica e as pessoas Sou frontalmente contra a esta primazia do oramento face s pessoas. 7. Na sua opinio, faz sentido a existncia de limites ao dfice oramental e dvida pblica na nossa Constituio? Quando se afirma que a primazia o financeiro e o oramental, tudo isto possvel. Eu entendo, como disse atrs, que o principal foco deve ser o bem-estar das pessoas, a realizao das pessoas. Para mim, a incluso destes limites na Constituio um atestado de incapacidade, de menoridade para ns, que elegemos os governos. Ento, se houver uma catstrofe, em que o governo tenha de gastar mais do que o limite, isso no pode acontecer. claro que, situaes como esta, podem ser excecionadas. Mas, para isso, tem que haver algum que confirme a exceo. Ento, ns como nao, no temos o direito que, dado a uma circunstncia anormal, assumimos que teve-se de gastar mais, mas que nos prximos tempos vamos por as contas em dias? Tm que ser outros? Que autoridade tm, por exemplo, a Chanceler alem e o Presidente francs, quando for dos primeiros a violar os limites do Pacto de Estabilidade e Crescimento? Tudo o que implica perda de soberania passar atestados de menoridade.

75

Anexos

Anexo I - Gastos Sociais: dados agregados (a preos constantes, moeda nacional, em milhes)
Ano Pas Austrlia ustria Blgica Canad Chile Repblica Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Islndia Irlanda Israel Itlia Japo Coreia do Sul Luxemburgo Mxico Holanda Nova Zelndia Noruega Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Sua Turquia Reino Unido Estados Unidos 1980 38.458 29.229 39.021 84.337 .. .. 201.895 .. 14.410 194.031 271.462 10.341 .. .. 6.145 .. 144.230 29.882.535 .. 1.713 .. 60.859 12.339 135.324 .. 6.838 .. .. 55.686 401.987 42.050 2.255 95.540 676.891 1985 52.611 33.264 45.282 119.737 .. .. 216.693 .. 20.433 262.367 295.907 16.235 .. .. 8.915 .. 181.459 39.674.364 .. 1.895 68.293 65.784 14.966 168.085 .. 7.274 .. .. 68.263 478.254 48.261 2.777 126.783 782.980 1990 65.497 38.433 50.375 145.492 .. 342.346 251.742 .. 25.997 294.744 335.854 17.807 .. 73.041 7.859 .. 203.023 50.878.593 9.058.539 2.576 139.418 78.245 18.996 229.644 76.599 11.870 .. .. 95.411 556.864 51.070 6.603 126.875 946.319 1995 94.868 47.571 57.546 166.776 .. 369.593 325.019 .. 32.109 357.665 499.752 19.946 .. 81.919 10.357 .. 215.691 68.917.594 15.183.377 3.391 199.821 81.608 19.200 287.826 129.297 17.020 4.949 .. 110.338 610.471 66.615 7.618 165.397 1.223.251 2000 122.785 55.462 64.084 178.432 .. 433.385 332.269 .. 32.025 399.487 547.781 26.105 2.712.277 104.253 13.934 .. 277.166 83.210.168 28.944.651 4.352 319.075 82.683 22.430 315.589 152.580 23.973 5.581 .. 128.798 644.119 75.320 .. 182.723 1.416.759 2005 138.431 61.455 72.106 209.236 .. 513.702 374.792 .. 39.123 453.443 578.617 34.824 3.666.095 137.741 21.576 .. 310.916 100.266.545 48.446.005 6.035 453.000 92.417 25.703 358.819 182.161 30.274 6.459 .. 158.437 752.402 90.938 20.557 228.802 1.752.647 2006 139.962 62.754 73.959 213.813 .. 535.237 378.580 .. 40.527 457.472 574.242 36.898 3.842.175 140.017 22.717 .. 318.613 101.567.956 58.221.262 6.003 482.731 93.686 27.113 345.615 191.186 30.763 6.865 .. 164.757 766.648 89.585 22.230 232.767 1.819.194 2007 144.494 63.762 75.913 216.511 .. 560.288 377.956 .. 41.072 465.171 567.267 38.596 3.879.479 136.389 24.849 .. 320.376 104.534.541 62.852.431 6.064 516.267 96.280 27.087 361.222 194.493 30.929 7.449 .. 172.066 761.157 89.597 24.404 239.476 1.881.450

Fonte: OCDE (2008).

77

Anexo II - Finanas clssicas, finanas intervencionistas e constitucionalismo financeiro

Modelo de Estado

Relao com os mercados

FINANAS CLSSICAS Estado Mnimo: Laissez-faire, com mnima interveno na atividade privada e primado do parlamentarismo. Mercado autorregulado, como processo justo e quase eficiente, com alguns fracassos de mercado. Atividade financeira do Estado limitada ao quadro oramental e funo afetao. Reduzido (10%15% do PIB), essencialmente despesas administrativas e receitas efetivas (impostos, receitas patrimoniais). Oramento neutro e equilibrado (i. e., sem dfices). Financiamento por impostos, condenando-se o endividamento pblico e a criao de moeda.

FINANAS INTERVENCIONISTAS Estado de bem-estar: visando corrigir e regular economia privada, com relevncia do poder executivo.

CONSTITUCIONALISMO FINANCEIRO Estado imperfeito: fracassos do Estado. Federalismo poltico como forma de limitar o poder executivo.

Mercado no auto regulado e reprodutor das desigualdades.

Funes

nfase na poltica de redistribuio (de rendimento e de igualdade de oportunidades) e na funo de estabilizao, para alm da afetao. Mais amplo (40-60% do PIB), com despesas de capital relevantes assim como despesas sociais; intervencionista, produtivo e desequilibrado se necessrio. No dada importncia a regras oramentais exceo da regra de ouro. Financiamento por impostos, com recurso ao crdito e admite-se a emisso de moeda.

nfase no papel do Estado na afetao eficiente de recursos e redistribuio generalista.

Oramento

Relativamente reduzido (20-30% do PIB): despesas de capital e despesas sociais gerais.

Regras oramentais

Defesa de regras de natureza constitucional (oramento equilibrado). Financiamento sobretudo atravs de impostos e endividamento (com restries).

Financiamento

Fonte: Adaptado de Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos (2009, p. 38).

78

Anexo III - Classificao econmica das despesas

Tipo de despesa e agrupamento econmico Corrente 01 Despesas com o pessoal

Rubricas (sntese)

Remuneraes permanentes (salrios e penses) e variveis (horas extraordinrias e ajudas de custo) e despesas com a proteo social dos funcionrios.

02 Aquisio de bens e servios 03 Juros e outros encargos 04 Transferncias correntes

Despesas com bens de consumo (durveis ou no) e com a aquisio de servios. Juros e outros encargos correntes da dvida pblica. Importncias a entregar a organismos ou entidades para financiar despesa corrente sem que haja qualquer contraprestao direta para com o organismo dador.

05 Subsdios 06 Outras despesas correntes

Fluxos financeiros no reembolsveis do Estado para empresas pblicas ou privadas. Dotao provisional (verba inscrita no oramento do Ministrio das Finanas para despesas correntes no previstas e inadiveis).

Capital 07 Aquisio de bens de capital 08 Transferncias de capital 09 Ativos financeiros 10 Passivos financeiros 11 Outras despesas de capital 12 Operaes extraoramentais Despesas de investimento e com contratos de locao financeira. Transferncias com caractersticas acima descritas, mas aqui destinadas a financiar despesas de capital. Aquisio de ttulos de crdito (obrigaes, aes, etc.) e concesso de emprstimos. Pagamentos decorrentes da amortizao de emprstimos ou da execuo de avales ou garantias. Dotao provisional (destinada a fazer face a despesas de capital no previstas e inadiveis) Operaes que no so consideradas despesa oramental, mas com expresso na tesouraria. Fonte: Pereira et al. (2009, p. 423).

79

Anexo IV - Classificao econmica das receitas

Tipo de receita e captulo Corrente 01 Imposto diretos 02 Impostos indiretos 03 Contribuies para a Segurana Social, CGA e ADSE 04 Taxas, multas e outras penalidades 05 Rendimentos de propriedade 06 Transferncias correntes 07 Venda de bens e servios 08 Outras receitas correntes Capital 09 Venda de bens de investimento 10 Transferncias de capital 11 Ativos financeiros 12 Passivos financeiros 13 Outras despesas de capital Outras receitas 14 Recursos prprios comunitrios 15 Reposio no abatidas nos pagamentos 16 Saldo da gerncia anterior 17 Operaes extra oramentais

Rubricas (sntese) Receitas provenientes da tributao do rendimento. Receitas provenientes da tributao sobre a produo, a venda, a compra ou a utilizao de bens e servios. Receitas provenientes da aplicao de taxas s remuneraes dos trabalhadores. Receitas provenientes da emisso de licenas, prestao de servios e aplicao de multas por transgresso da lei. Receitas provenientes do rendimento de ativos financeiros e rendas de ativos no produtivos (direitos de autor, patentes). Recursos financeiros obtidos sem qualquer contrapartida, destinados ao financiamento de despesas correntes. Receitas obtidas com o produto da venda de bens e da prestao de servios. Captulo com carcter residual Receitas provenientes da venda de bens de capital (terrenos, edifcios, outros). Recursos financeiros obtidos sem qualquer contrapartida, destinados ao financiamento de despesas de capital. Receitas provenientes da venda de ttulos de crdito e do reembolso de emprstimos. Receitas provenientes da emisso de obrigaes e emprstimos contrados. Captulo com carcter residual. Receitas cuja cobrana est subjacente adeso de Portugal EU. Receitas resultantes das entradas de fundos devidas a pagamentos indevidos ocorridos em anos anteriores. Saldos de gerncia que constituem receita dos servios. Operaes que no so consideradas receita oramental, mas com expresso na tesouraria. Fonte: Pereira et al. (2009, p. 425).

80

Anexo V - Desemprego em Portugal: taxas e variao anual (1960-2011)

Ano 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Taxa 1,7 2,1 2,3 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,6 1,7 4,4 6,2 7,3 7,9 7,9 7,6 7,3 7,2 8,2 8,9 9,1

Variao 24% 10% 4% 4% 0% 0% 0% 4% 0% 0% -4% 0% 4% -35% 159% 41% 18% 8% 0% -4% -4% -1% 14% 9% 2%

Ano 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Taxa 8,8 7,2 5,8 5,2 4,8 4,2 4,1 5,5 6,8 7,2 7,2 6,7 5 4,5 4 4,1 5,1 6,4 6,7 7,7 7,8 8,1 7,7 9,6 11 12,3

Variao -3% -18% -19% -10% -8% -13% -2% 34% 24% 6% 0% -7% -25% -10% -11% 2% 24% 25% 5% 15% 1% 4% -5% 25% 15% 12%

Fonte: AMECO (2011).

81

Anexo VI - Taxa de Inflao (Taxa de Variao - ndice de Preos no Consumidor) (1960-2010)

Ano 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Total Geral (excluindo Habitao) 2,7 1,9 2,6 1,8 3,5 3,4 5,3 5,3 6,0 9,0 6,4 11,9 10,6 13,1 25,1 15,2 20,0 27,4 22,0 24,2 16,6 20,0 22,4 25,5 29,3 19,3

Ano 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total Geral (excluindo Habitao) 11,7 9,4 9,6 12,6 13,4 11,4 8,9 6,5 5,2 4,1 3,1 2,2 2,7 2,3 2,8 4,4 3,5 3,3 2,3 2,2 3,1 2,4 2,5 -1 1,3

Fonte: PORDATA (2011) Fonte de Dados: INE - ndice de Preos no Consumidor (IPC)

82

Anexo VII - Balana Comercial (1960-2010) (Mdia das taxas de crescimento nacionais ponderadas com valores atuais)

Ano 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Exportaes Importaes 1,62656 1,64955 2,01928 2,0836 2,45906 2,6795 2,80073 3,10033 3,3488 3,76365 4,01745 4,32223 4,80093 5,39968 5,12955 4,39066 4,38123 4,60846 5,07603 6,48858 7,211 7,16831 7,51474 9,07748 10,37917 11,2426 1,71917 2,31246 2,08338 2,2518 2,56726 2,99181 3,24036 3,58111 4,25116 4,43262 4,9848 5,58679 6,20247 6,9834 7,4857 5,80938 6,19493 7,00191 7,04741 7,64313 9,16504 9,76856 10,34219 9,67152 9,47105 9,90998

Saldo -0,09261 -0,66291 -0,0641 -0,1682 -0,1082 -0,31231 -0,43963 -0,48078 -0,90236 -0,66897 -0,96735 -1,26456 -1,40154 -1,58372 -2,35615 -1,41872 -1,8137 -2,39345 -1,97138 -1,15455 -1,95404 -2,60025 -2,82745 -0,59404 0,90812 1,33262

Saldo 616% -90% 162% -36% 189% 41% 9% 88% -26% 45% 31% 11% 13% 49% -40% 28% 32% -18% -41% 69% 33% 9% -79% -253% 47%

Ano Exportaes Importaes 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 12,13961 13,36996 14,52411 17,2397 19,47679 19,56464 20,62998 20,89892 23,08592 26,22293 28,10447 30,10388 32,60938 33,85797 36,8388 37,50571 38,54512 39,94395 41,57871 41,67525 46,50534 50,0295 49,98329 44,19399 48,06568 11,77779 15,00516 18,25253 19,80323 22,9957 24,91879 27,65818 27,23387 30,11102 32,95235 34,87772 38,52755 44,17743 48,15531 50,8321 51,33647 51,09799 50,8677 54,72653 55,96829 59,983 63,29102 64,77155 57,90685 60,91348

Saldo 0,36182 -1,6352 -3,72842 -2,56353 -3,51891 -5,35415 -7,0282 -6,33495 -7,0251 -6,72942 -6,77325 -8,42367 -11,56805 -14,29734 -13,9933 -13,83076 -12,55287 -10,92375 -13,14782 -14,29304 -13,47766 -13,26152 -14,78826 -13,71286 -12,8478

Saldo -73% -552% 128% -31% 37% 52% 31% -10% 11% -4% 1% 24% 37% 24% -2% -1% -9% -13% 20% 9% -6% -2% 12% -7% -6%

Fonte: AMECO (2011)

83

Anexo VIII - Variao Anual do ndice de Preos no Consumidor (2001-2010)

PAS/ANO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 3,7 Unio Europeia (27 pases) 3,2 2,5 2,1 2,3 2,3 2,3 2,4 1,0 2,1 3,3 Zona Euro (17 pases) 2,4 2,3 2,1 2,2 2,2 2,2 2,1 0,3 1,6 4,5 Blgica 2,4 1,6 1,5 1,9 2,5 2,3 1,8 0,0 2,3 7,4 5,8 6,1 6,0 7,4 7,6 12,0 2,5 Bulgria 2,3 3,0 4,5 6,3 Repblica Checa 1,4 -0,1 2,6 1,6 2,1 3,0 0,6 1,2 3,6 Dinamarca 2,3 2,4 2,0 0,9 1,7 1,9 1,7 1,1 2,2 Alemanha 1,9 1,4 1,0 1,8 1,9 1,8 2,3 2,8 0,2 1,2 5,6 3,6 4,1 4,4 6,7 10,6 0,2 Estnia 1,4 3,0 2,7 4,0 4,7 4,0 3,1 -1,7 -1,6 Irlanda 2,3 2,2 2,7 2,9 3,7 3,9 3,4 3,5 3,3 4,2 4,7 Grcia 3,0 3,0 1,3 3,6 3,1 3,1 3,4 3,6 4,1 -0,2 Espanha 2,8 2,8 2,0 3,2 Frana 1,8 1,9 2,2 2,3 1,9 1,9 1,6 0,1 1,7 3,5 Itlia 2,3 2,6 2,8 2,3 2,2 2,2 2,0 0,8 1,6 4,0 4,4 Chipre 2,0 2,8 1,9 2,0 2,2 2,2 0,2 2,6 6,2 6,9 6,6 10,1 15,3 3,3 -1,2 Letnia 2,5 2,0 2,9 3,8 5,8 11,1 4,2 Litunia 1,6 0,3 -1,1 1,2 2,7 1,2 3,2 3,8 4,1 Luxemburgo 2,4 2,1 2,5 3,0 2,7 0,0 2,8 9,1 5,2 4,7 6,8 3,5 4,0 7,9 6,0 4,0 4,7 Hungria 4,7 Malta 2,5 2,6 1,9 2,7 2,5 2,6 0,7 1,8 2,0 5,1 3,9 Holanda 2,2 1,4 1,5 1,7 1,6 2,2 1,0 0,9 3,2 ustria 2,3 1,7 1,3 2,0 2,1 1,7 2,2 0,4 1,7 5,3 3,6 4,2 4,0 Polnia 1,9 0,7 2,2 1,3 2,6 2,7 4,4 3,7 3,3 Portugal 2,5 2,1 3,0 2,4 2,7 -0,9 1,4 34,5 22,5 15,3 11,9 9,1 6,6 4,9 7,9 5,6 6,1 Romnia 8,6 7,5 5,7 3,7 3,8 5,5 Eslovnia 2,5 2,5 0,9 2,1 7,2 3,5 8,4 7,5 4,3 3,9 Eslovquia 2,8 1,9 0,9 0,7 3,9 Finlndia 2,7 2,0 1,3 0,1 0,8 1,3 1,6 1,6 1,7 3,3 Sucia 2,7 1,9 2,3 1,0 0,8 1,5 1,7 1,9 1,9 3,6 3,3 Reino Unido 1,2 1,3 1,4 1,3 2,1 2,3 2,3 2,2
Fonte: EUROSTAT (2011).

84

Anexo IX - Taxas de Juro Mensais do BCE (2007-2009)

Perodo Jan-07 Fev-07 Mar-07 Abr-07 Mai-07 Jun-07 Jul-07 Ago-07 Set-07 Out-07 Nov-07 Dez-07 Jan-08 Fev-08 Mar-08 Abr-08 Mai-08 Jun-08 Jul-08 Ago-08 Set-08 Out-08 Nov-08 Dez-08 Jan-09 Fev-09 Mar-09 Abr-09 Mai-09 Jun-09 Jul-09 Ago-09 Set-09 Out-09 Nov-09 Dez-09

Taxa Juro 4,50 4,50 4,75 4,75 4,75 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,25 5,25 5,25 4,25 3,75 3,00 3,00 3,00 2,50 2,25 1,75 1,75 1,75 1,75 1,75 1,75 1,75 1,75

Fonte: EUROSTAT (2011).

85

Anexo X - Variao Anual do PIB per capita a preos correntes (2003-2010)

PAS/ANO 04/03 05/04 06/05 07/06 08/07 09/08 10/09 Unio Europeia (27 pases) 4,83% 3,69% 5,33% 5,49% 0,00% -6,00% 3,83% Zona Euro (17 pases) 3,39% 3,28% 4,37% 4,94% 1,81% -3,56% 2,21% Blgica 5,26% 3,57% 4,14% 4,64% 2,21% -2,47% 3,49% Bulgria 8,33% 15,38% 13,33% 17,65% 15,00% 0,00% 4,35% -8,78% 5,19% Repblica Checa 8,43% 13,33% 12,75% 11,30% 15,63% Dinamarca 4,29% 4,93% 4,96% 3,73% 1,92% -5,18% 4,71% Alemanha 2,31% 1,50% 4,07% 4,98% 2,03% -3,65% 4,48% Estnia 12,50% 15,28% 20,48% 20,00% 1,67% -15,57% 3,88% Irlanda 4,82% 6,22% 6,36% 4,07% -6,90% -11,36% -2,79% Grcia 7,05% 4,19% 7,47% 6,42% 4,02% -0,97% -1,95% Espanha 5,91% 6,60% 6,67% 4,91% 1,70% -4,60% 0,00% Frana 3,52% 3,02% 4,03% 4,23% 1,69% -2,66% 1,71% Itlia 3,02% 2,09% 3,28% 3,17% 0,77% -3,82% 1,59% Chipre 5,59% 5,29% 6,15% 6,84% 6,40% -2,31% 2,37% Letnia 11,63% 16,67% 25,00% 31,43% 9,78% -18,81% -2,44% Litunia 10,42% 15,09% 16,39% 19,72% 14,12% -17,53% 5,00% Luxemburgo 4,90% 8,67% 10,12% 8,77% 3,46% -6,93% 5,72% Hungria 10,96% 8,64% 1,14% 11,24% 6,06% -13,33% 6,59% -0,88% Malta 5,31% 5,04% 6,40% 6,77% -0,70% 4,96% Holanda 2,72% 4,30% 5,08% 5,44% 3,72% -4,42% 2,31% ustria 3,61% 3,83% 5,03% 5,43% 2,73% -2,95% 3,65% Polnia 6,00% 20,75% 10,94% 15,49% 15,85% -14,74% 14,81% Portugal 3,65% 2,82% 3,42% 5,96% 1,25% -1,85% 1,89% Romnia 16,67% 32,14% 21,62% 28,89% 12,07% -15,38% 3,64% Eslovnia 5,43% 5,88% 7,64% 10,32% 7,60% -5,98% 0,00% Eslovquia 14,55% 12,70% 16,90% 22,89% 16,67% -2,52% 4,31% Finlndia 4,30% 3,09% 5,00% 7,94% 2,65% -6,88% 3,38% Sucia 4,18% 1,85% 6,06% 5,43% -2,17% -13,30% 18,21% Reino Unido 7,25% 3,04% 5,57% 4,66% -13,06% -13,65% 8,30% -4,13% United States 5,54% 3,79% -4,78% -5,90% 1,88% 8,62% -1,02% -1,03% -5,23% -8,09% Japan Fonte: Elaborao prpria com base em dados disponibilizados pelo EUROSTAT (2011).

86

Anexo XI - Vantagens e desvantagens da regionalizao

Vantagens refora a democracia. Aumenta a eficincia das decises pblicas. incentivos da UE destinados s regies. Reduz a burocracia do aparelho

Desvantagens

Aumenta a participao poltica das populaes; Reduo da coeso nacional. Cria custos acrescidos. na UE. central, Maior dificuldade em prosseguir objectivos de ingovernabilidade. clientelas partidrias. adequada. de interesses comuns. agruparem apenas municpios pobres. Processo irreversvel; salto no escuro.
Fonte: Santos (1998, p. 890)

Permite tirar maior proveito das ajudas e Pode enfraquecer a posio negocial de Portugal

permitindo que este esteja mais liberto para as estabilizao macroeconmica e criao de polticas nacionais. a actividade poltica. de dilogo e concertao entre municpios. do desenvolvimento. ordenamento e desenvolvimento regionais. Permite um maior controle das populaes sobre Cria uma nova classe poltica para satisfazer O nvel intermdio de deciso cria mecanismos Pode agravar conflitos entre se a partio no for Processo inevitvel como consequncia e factor Processo imposto, que no deriva naturalmente Fomenta o desenvolvimento: favorece planos de Pode atrasar desenvolvimento das regies que

87