DESEMPEO LEGISLATIVO

Diputados de escasa calidad

lamaron la atencin por lo folclrico de algunos de sus integrantes, por las acusaciones de bloqueo que les endilg el Ejecutivo federal y, sobre todo, por la mala imagen pblica que tienen entre la poblacin. Ms all de esos aspectos, tres organismos distintos examinaron, en trminos estrictamente de su trabajo como legisladores, a los 500 diputados que terminan su periodo en una semana.

ANTONIO TREJO
Los diputados de la LVIII Legislatura del Congreso de la Unin tuvieron un 13.4 por ciento de eciencia en el desempeo de sus funciones legislativas, segn los indicadores desarrollados por Luis Carlos Ugalde, acadmico del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. En cambio, la productividad de los diputados fue de 26.4 por ciento, segn la metodologa de Fundar, una organizacin no gubernamental que monitorea el desarrollo democrtico en Mxico. El estudio retrospectivo del trabajo de los 500 legisladores que este 31 de agosto concluyen su periodo no deja dudas para Jimena Otero, investigadora del Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC): La caracterstica ms sobresaliente de la LVIII Legislatura es una gran cantidad de iniciativas pero pocas leyes, de escasa calidad, que no llegan a resolver el problema de fondo, dice. Los indicadores no son tan concluyentes, sin embargo, en la comparacin del trabajo realizado por los diputados de las ltimas dos legislaturas. Los diputados presentaron mil 324 iniciativas legislativas en el periodo 2000-2003, mientras que fueron 769 en el periodo 1997-2000, segn la contabilidad de Luis Carlos Ugalde, quien deriva una tasa de eciencia legislativa de 13.4 por ciento para la LVIII legislatura y de 31.9 por ciento para la legislatura anterior. Juan Antonio Cepeda, de Fundar, asegura que mientras la productividad legislativa entre 1997 y 2000 fue del 63.02 por ciento, en el periodo 2000-2003 descendi a 26.4 por ciento. Mientras que Luis Carlos Ugalde asegura que, si bien los diputados fortalecieron su autonoma poltica, su desempeo profesional fue muy limitado, Juan Antonio Cepeda asevera que la Legislatura que concluye destac por su independencia y pluralidad, aunque los diputados respondieron ms a los intereses de su partido que a sus representados. Ambos investigadores coinciden con Jimena Otero, del CIDAC, en un punto: un alto nmero de iniciativas presentadas no se relaciona con la eciencia y la calidad del trabajo legislativo.

La eciencia del CIDE

En los ltimos dos aos, equipos multidisciplinarios de investigadores en tres instituciones distintas el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), el Centro de Anlisis e Investigacin Fundar y el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC) han desarrollado metodologas para evaluar el trabajo de los diputados. Los primeros esfuerzos por evaluar el desempeo de los diputados de la LVIII Legislatura se realizaron fuera del mbito acadmico. En el primer trimestre del 2002, la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (Coparmex) present los resultados de una encuesta de opinin que reprobaba a los legisladores, y sus principales dirigentes se manifestaron a las puertas del Palacio Legislativo para protestar por su baja productividad. Despus de ambos hechos, Jorge Espina, presidente de ese organismo, encarg un diagnstico sobre el trabajo legislativo que se tradujo en el documento 10 propuestas para el fortalecimiento del Congreso, remitido a San Lzaro en abril de ese ao.

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ENFOQUE: 24 AGOSTO 2003

Fotoarte: REFORMA/ Mauricio Belman / Fotos: REFORMA/Toms Martnez, Carlos Milans y scar Mireles

El Congreso mexicano es una de las instituciones polticas ms opacas del pas; la opinin pblica gua su discusin y su evaluacin por experiencias anecdticas, reere Luis Carlos Ugalde al recordar esos incidentes. Y es que ese mismo ao, Ugalde enfoc buena parte de su esfuerzo acadmico en la construccin de un ndice de Desempeo Legislativo, indicador que resulta de tomar en consideracin la eciencia, la inuencia y la transparencia del ejercicio de los legisladores ms el impacto de sus acciones y la satisfaccin de los votantes. Al analizar el desempeo de los diputados que se van, concluye que la Cmara destac por su nivel de cooperacin con el Ejecutivo, pero que an adolece de un desempeo poco profesional. La LVIII es la Legislatura ms activa que ha habido, si se miden los nmeros de iniciativas presentadas. Hace 10 aos el 70 u 80 por ciento de las iniciativas eran del Ejecutivo, hoy slo el 6 por ciento provienen del Ejecutivo, y el grupo parlamentario ms activo fue el PRD, fue el que ms iniciativas present y el que [tuvo] ms intervenciones en tribuna de todos, con slo 52 diputados. Ugalde advierte que el mayor activismo no necesariamente signica mejores leyes ni un mejor desempeo. Con la relacin entre iniciativas presentadas y las aprobadas, deriv un porcentaje de eciencia legislativa donde el Ejecutivo encabeza la tasa de aprobacin con un 56 por ciento, de 63 iniciativas que present, y el Congreso le aprob 35. Con esta medicin el PRD tiene una tasa de aprobacin del 11 por ciento; el PAN, con 240 iniciativas presentadas y 40 aprobadas, obtiene una tasa de 10 por ciento, mientras que el PRI con 250 iniciativas slo consigui la aprobacin de 15, equivalente a una tasa del 6 por ciento. El investigador advierte que estos ndices deben contrastarse con la calidad e importancia de las iniciativas presentadas y dictaminadas: Hoy se presentan ms iniciativas, hay mayor activismo de los diputados, muchas no entraron, fueron para tomarse la foto y como resultado solamente una fraccin se procesa, buena parte de las iniciativas son malas, se hacen para el registro, se hacen como promocin poltica, o no tienen el rigor jurdico poltico y econmico. En su favor la Cmara de Diputados fortaleci su autonoma poltica, destac por su escrutinio al Ejecutivo, sin embargo tuvo un desempeo profesional limitado. El caso tpico fue la reforma scal donde se aprobaron cosas que fueron contraproducentes en muchos sentidos; es una Cmara de Diputados que no hizo una reforma para modernizarse a s misma, es muy grave eso, considera. Otro aspecto que cuestiona Luis Carlos Ugalde es la lentitud de los diputados para transparentar su vida interna: La Cmara tiene un problema grave de administracin de recursos, hay mucha opacidad. Ugalde aplicar su ndice de Transparencia y Desempeo Legislativo para estudiar la LIX Legislatura que iniciar sus trabajos el prximo 1o. de septiembre. Evaluar 12 parmetros, desde la tasa de desahogo de iniciativas hasta el nivel de cumplimiento de las agendas legislativas. El estudio ofrecer sus primeros resultados en enero de 2004. Este ndice no busca convertirnos en juez, nosotros vamos a ofrecer indicadores y cada quien juzgar desde su perspectiva, queremos ser vistos como aliados, y tambin algo importante: advertimos y reconocemos la limitacin de cualquier tipo de indicador, hay cosas que no son medibles, hay cosas que no son observables. Pero creo que el esfuerzo por tratar de medir algunas cosas es mejor que quedarnos sin hacerlo.

El Congreso mexicano es una de las instituciones polticas ms opacas del pas; la opinin pblica gua su discusin y su evaluacin por experiencias anecdticas.

La caracterstica ms sobresaliente de la LVIII Legislatura es una gran cantidad de iniciativas pero pocas leyes, de escasa calidad, que no llegan a resolver problemas de fondo.
JIMENA OTERO Investigadora del CIDAC

LUIS CARLOS UGALDE Profesor-investigador del CIDE

Un factor es el deciente y escueto apoyo tcnico tanto en los grupos parlamentarios como en las comisiones. Una causa es la inexistencia de un servicio parlamentario de carrera.
JUAN ANTONIO CEPEDA Investigador de Fundar

La productividad de Fundar
Juan Antonio Cepeda, politlogo de Fundar, un Centro de Anlisis e Investigacin independiente, diagnostic el desempeo de la LVIII Legislatura mediante el anlisis de cuatro parmetros: productividad, eciencia, pluralidad y equilibrio de poderes. Para Cepeda la legislatura que concluye fue ineciente, destac por su independencia y pluralidad aunque los diputados respondieron ms a los intereses de su partido que a sus representados. Las cifras de la Cmara de Diputados revelan un alto nmero de iniciativas presentadas mil 157 al 10 de junio de 2003 y slo 306 dictaminadas, factor que para Cepeda indica que la productividad fue menor a la de legislaturas anteriores. La relacin entre el nmero de iniciativas presentadas y dictaminadas por los diputados de la LVIII Legislatura da como resultado una productividad del 26.4 por ciento. Se present un nmero inusual de iniciativas, en comparacin con la legislatura anterior, se observa que hay una relacin inversa entre la cantidad de iniciativas y la calidad de las mismas y esto se comprueba al analizar el porcentaje de las iniciativas que fueron dictaminadas ya sea en sentido positivo o negativo y las que quedaron pendientes, explica. En comparacin, la productividad de las legislaturas LV, LVI y LVII fue de 63.02 por ciento, 46.61 por ciento y 62.05 por ciento, respectivamente. El indicador de productividad legislativa, explica Cepeda, muestra el trabajo realizado al interior de las comisiones de dictamen legislativo y est relacionado directamente con la capacidad argumentativa, la experiencia en la tcnica legislativa, el grado de pertinencia coyuntural y viabilidad de la iniciativa presentada. Se presentaron ms iniciativas en trminos absolutos en la LVIII Legislatura que en cualquier otra, pero en trminos relativos no, y ENFOQUE: 24 AGOSTO 2003

esto nos puede dar la pauta para pensar tambin dos cosas: hay un trabajo excesivo en trminos de la creacin de iniciativas, que no necesariamente es benco, porque, una, distrae la atencin con respecto a la tarea de dictaminacin y, dos, el nmero excesivo de iniciativas tambin puede obnubilar los grandes temas. Mientras ms iniciativas hay, las iniciativas importantes se pueden estar perdiendo, advierte el especialista. Cepeda reconoce una limitante al poner en perspectiva el ndice de productividad legislativa. En trminos relativos, con el paso de las legislaturas podemos ver que el porcentaje de las iniciativas dictaminadas con respecto al total ha venido disminuyendo. Sin embargo, en trminos absolutos, se puede observar cmo la tendencia es contraria: cada vez hay ms iniciativas dictaminadas, explica. Por ello, es difcil a partir de estos datos concluir de manera contundente sobre el desempeo de los legisladores, reconoce Cepeda y enumera otras caractersticas que pueden ayudar a entender el desempeo de los diputados. Un factor es el deciente y escueto apoyo tcnico tanto en los grupos parlamentarios como en las comisiones. Una causa posible para esta deciencia es la inexistencia de un servicio parlamentario de carrera que funcione actualmente, adems de la carencia de staff por parte de la mayora de los partidos polticos. Otros factores que inuyen en el desempeo legislativo, aade, son la salida de los miembros de las comisiones para cumplir encargos partidistas y el alto nivel de ausentismo en algunas comisiones a la hora de sesionar. La pluralidad en la LVIII Legislatura hizo que la forma ms comn de las negociaciones y las coaliciones fuera mediante consenso, situacin que impact negativamente en el desahogo del trabajo legislativo. El reporte sobre el desempeo legislativo elaborado por Fundar se llev a cabo bajo el auspicio del Open Society Institute.

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DESEMPEO LEGISLATIVO

Balance estadstico de la LVIII Legislatura

DIPUTADOS 211 207 52 16 8 3* 2* 1* Total 500 Total DICTMENES A FAVOR 42 68 46 15 8 179 Independientes Grupos parlamentarios Total INICIATIVAS

En un rgano donde las reglas de juego han cambiado, los diputados trabajaron intensamente pero no pudieron lograr las reformas estructurales, dice un anlisis de Fundar.*
Informacin: Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, con datos publicados en la Gaceta Parlamentaria. La fuente de origen es Apoyo Parlamentario de la Cmara de Diputados. *El corte de datos es al 10 de junio de 2003

VOTACIONES CON ALIANZAS y otros y otros y otros 251 14 12 7 5 4 3 y otros y otros y otros Rechazadas Total Temas varios y otros y otros y otros 51 3 3 1 1 y otros Rechazada Total 1 1 61 Rechazadas Total 3 1 1 19 320

266 264 289 68 42 13 9 12 12 975

5533
Participaciones en tribuna Promedio por diputado

11.1

DICTMENES ANTE EL PLENO Aprobados Rechazados No votados Otros Total 220 0 2 39 261

Iniciativas de los diputados

1018 220
Dictmenes

*Fundar identica a esos diputados y a los independientes como otros.

Informacin: Luis Carlos Ugalde/CIDE

Econmicas y otros 102 9

Seguridad y justicia y otros 32 y otros Total Polticas y otros y otros y otros Total 28 1 1 30 2 1 35

Desarrollo social y otros y otros y otros 38 3 2 1 1 2 47

INICIATIVAS

y otros y otros

6 4 3 2 2

y otros Total

1 129

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ENFOQUE: 24 AGOSTO 2003

DESEMPEO LEGISLATIVO
Los resultados del CIDAC
Para dar seguimiento al desempeo legislativo de los 300 diputados de mayora relativa del Congreso de la Unin, el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC) inici el proyecto En contacto con tu diputado, en octubre de 2002. A travs de un vnculo en su pgina en internet (www.cidac.org) el ciudadano interesado puede conocer el porcentaje de asistencia de su diputado y el sentido de su votacin en 20 de las leyes ms importantes aprobadas durante los tres aos de trabajos de la LVIII Legislatura. El diseo del programa permite que el ciudadano remita comentarios o crticas al correo electrnico de los 300 diputados. En total, durante los 10 meses que lleva en lnea el programa de participacin, 273 ciudadanos enviaron mensajes a travs de la pgina de internet del CIDAC. En contacto con tu diputado busca estrechar los vnculos entre la ciudadana y sus representantes, el propsito es hacerlos rendir cuentas, hacerlos responsables, explica Jimena Otero, especialista en ciencia poltica y responsable del proyecto. Una parte importante del programa fue poner el porcentaje de asistencia a las sesiones en el Congreso, es un indicador para saber cul es el desempeo de los legisladores. Nos dimos cuenta de que los ciudadanos le conceden mucha importancia a la asistencia, dice Otero. Los registros del sentido de la votacin en favor o en contra en 20 de las iniciativas aprobadas por los legisladores son otro de los indicadores disponibles para el ciudadano. Seleccionamos de todas las iniciativas que fueron aprobadas las que consideramos las ms importantes o de mayor trascendencia para el pas. Al analizar la votacin de los diputados en el Congreso, se obtuvieron las siguientes conclusiones que explican el nivel de disciplina y congruencia ideolgica de los legisladores. Concluimos que los diputados del PAN votan en bloque, lo comprobamos con estos indicadores, es el [grupo] ms disciplinado y esto lo hace coherente con el propio partido. En el caso del PRI no hay tanta disciplina, hay divisin sobre todo en iniciativas de tipo presupuestal,

El CIDAC determin que la fraccin parlamentaria con mayor porcentaje de asistencia fue la del PAN, con 91 por ciento. En segundo lugar se ubic la del PRD, con 85 por ciento, mientras que en el tercero se ubic la del PVEM, con 84 por ciento, y en cuarto , los diputados del PRI, con 77 por ciento.
pero en el resto se mantienen en bloque, mientras que en el PRD es donde menos disciplina encontramos, hay mayor divisin, grupos grandes votan en sentido contrario. Otero descarta calicar la disciplina o indisciplina de las fracciones en el Congreso. Ms que decir si esto es bueno o malo, simplemente es una forma de comportamiento de los legisladores. De los 273 mensajes que enviaron los ciudadanos a los diputados, ms del 70 por ciento fueron para expresar apoyo por su conducta o congruencia ideolgica. Segn los ndices, el partido con mayor porcentaje de asistencia fue el PAN con 91 por ciento, en segundo lugar se ubic el PRD con 85 por ciento, en tercer lugar el PVEM con el 84 y en cuarto lugar los diputados del PRI con 77 por ciento. La investigadora advierte que se deben considerar ms indicadores para evaluar el desempeo legislativo. Adems de la asistencia se tiene que ver la calidad de las leyes y el nmero de iniciativas presentadas, un alto nmero no signica que sean buenas, es necesario evaluar el trabajo en comisiones, ah es donde se concentra el trabajo y en ocasiones se estanca. En conclusin, Otero seala el alto nivel de productividad, pero la baja eciencia de la Cmara. La caracterstica ms sobresaliente de la LVIII es una gran cantidad de iniciativas pero pocas leyes, de escasa calidad, que no llegan a resolver el problema de fondo. 0

El mejor indicador
El mejor indicador para medir el desempeo de una legislatura es la autocrtica, considera Vctor Alarcn, integrante de la Asociacin Mexicana de Estudios Parlamentarios. El acadmico estima que los diputados deberan presentar un informe anual, de la misma manera que lo hace el presidente de la Repblica. Para qu sirve evaluar el desempeo legislativo en la Cmara de Diputados? Las evaluaciones son un parmetro muy importante de comparacin en el sentido de que esto fortalece la informacin ciudadana, con la cual no slo hacemos una evaluacin o ponderacin de lo logros y limitaciones del Congreso, sino que obviamente por extensin implica una evaluacin de lo que podemos hacer a travs de los partidos polticos, como canal bsico de ingreso de nuestros representantes a este espacio de participacin. Cul es su evaluacin sobre la LVIII Legislatura? Un primer rasgo es que no fue una legislatura costosa para el presidente Fox a pesar de las posibilidades matemticas en que el PRI o el PRD hubieran podido desarrollar una poltica de mayoriteo porque tenan los nmeros para poder lograrlo, es decir, congurar mayoras absolutas, pero en este caso la posicin negociadora del PRI concedi ms importancia a la gobernabilidad. Cul fue el nivel de productividad de los diputados de la LVIII Legislatura? La produccin legislativa, si la ponderamos en relacin al nmero de iniciativas presentadas y el nmero de iniciativas aprobadas, tenemos que esta legislatura se caracteriz por una gran insercin de iniciativas, pero al mismo tiempo por una ENFOQUE: 24 AGOSTO 2003

relativa baja productividad en cuanto a lo que fue aprobado. El jefe del departamento de sociologa de la UAM Iztapalapa acepta que indicadores estadsticos como los de iniciativas aprobadas, asistencia, sesiones y horas de trabajo son importantes porque dan cuenta del nivel de compromiso y productividad de cada legislador y grupo parlamentario. Sin embargo, un indicador conable sera un informe de labores de la propia Cmara de Diputados. Yo me orientara ms a la autocrtica que deben tener los legisladores, sera ideal que los propios grupos parlamentarios emitieran con cierta frecuencia un informe ante la sociedad, un informe muy puntal de los logros y las limitaciones que encuentran en su trabajo legislativo, opina Alarcn. 0

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