ONUSAL y LA INGENIERA DE PAZ EN EL SALVADOR

POLTICA INTERNACIONAL, GUERRA y PROCESO SOCIOPOLTICO EN EL SALVADOR

El papel de Naciones Unidas en las negociaciones de paz en El Salvadory en la posterior verificacin de los acuerdos, es interpretado como uno de los episodios que contribuy a cambiar el drama del conflicto en ese pas. La ONU, en efecto, no se haba involucrado tan activamente en el proceso de paz de Centroamrica como lo hizo a partir de 1990. El juego de la goopolticamundia1, durante el periodo de la Guerra Fra, haba excluido a Centroamrica como escenario posible de las operacionesde mantenimiento de la paz de este organismo mundial. Pero la ONU hizo su aparicin dentro de la dinmica de resolucin de conflictos en El Salvador, solamente despus de que los factores internacionalesy diplomticos de la regin,junto a un nuevo escenario poltico local, crearon las condiciones y el marco de accin para las misiones encomendadas.

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Los antecedentes de la participacin de la ONU en Centroamrica haban sido establecidos por ONUCA, ONUVEN y la CIAV-ONU, en las labores de vigilancia fronteriza, supervisin electoraly verificacin del proceso de desmovilizacin y desarme de las fuerzas insurgentes en Nicaragua.'?' No obstante, ninguna de esas instancias se haba originado con un involucramiento tan activo de la organizacin, tanto en la arquitectura del proceso de decisiones como del mandato que le dieran origen. Tampoco su instalacin habra sido posible antes de 1989. Antes debieron concurrir una serie de factores en la creacin de unanueva forma de cooperacin sovitico-norteamericana. As fue como, a finales de 1989, las Naciones Unidas fueron colocadas en el nuevo discurso bilateral de posguerra fra como el rgano a cuyo cargo estara la defensa de la paz y los derechos humanos. Por primera vez las autoridades soviticas avalaron el UN Military Staff Committee como un organismo legtimo para la resolucin de las crisis militares y amenazas a la paz mundal.l'" Desde el punto de vista conceptual y poltico, el Procedimiento de Esquipulas TIhaba aportado los principios bsicos de lo que debera ser la solucin poltico negociada de las guerras civiles locales. Como mecanismo acordado al ms alto nivel poltico, configur tambin el marco para la accin diplomticaextrarregional. Desde el punto de vista operacional, los acuerdos de Esquipulas ofrecieron un marco til, aunque incompleto, para encauzarel conflicto local salvadoreo hacia esa solucin de carcter poltico. lOO Sin embargo esos logros tuvie104. Vase en este mismo volumen el captulo "El difcil oficio de terminar una guerra. Mecnica de Paz y Rearme en Nicaragua". 105. Washington Post, 4 de noviembre de 1989, pg. Al. 106. La Declaracin de Esquipulas II introdujo algunos elementos importantes en el curso de la confrontacin salvadorea, tales como la instalacin de la Comisin de Reconciliacin Nacional (CRN) el 7 de setiembre de 1987, la firma de un decreto de amnista para presos polticos y el inicio de conversaciones entre el Gobierno y la guerrilla. Una apertura poltica parcial permiti la incorporacin a la vida poltica de los dirigentes del Frente Democrtico Revolucionario (FDR), aliados polticos del FMLN. Pero otros

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ron un impacto limitado sobre la dinmica poltica local en la medida en que los mecanismos diseados no incorporaron respuestas adecuadas sobre ciertos aspectos especficos del proceso de conflicto local. La insercin del organismo mundial en el proceso salvadoreo fue el resultado de mltiples factores, tanto globales como regionales y locales. Desde el punto de vista internacional fue posible por el ambiente diplomtico creado y por la prctica establecida por los Acuerdos de Esquipulas 11para la accin internacional en los conflictos locales. La crisis salvadorea, considerada parte importante del conflicto regional, no ocu p un lugar tan relevante como el tema nicaragense dentro de las deliberacionesoriginadas por los Acuerdos de Esquipulas II en la diplomacia pacificadoraemprendida por los dems gobiernos del rea y en la poltica de los Estados Unidos hacia Centroamrica.i'" Fueron los cambios en la poltica mundial y regional, en la conflictividadde la guerray en la dinmica social salvadorea, los que crearon las condiciones para una accin diplomtica, que los acuerdos iniciales de Esquipulas 11 no estuvieronen posibilidad histrica de proporcionar. En efecto, los cambios en las relaciones globales, principalmenteen la dinmica estratgica entre los grandes actores de la poltica mundial, redefinieron el lugar que en esa relacin ocupaban los conflictos de carcter limitado, como el salvadoreo. 1M La resolucin por la va electoral de la guerra en Nicaragua replante de manera profunda la problemtica de la seguridad en Amrica Central. Ese evento tuvo diversos
cambios en el contexto diplomtico regional ejercieron una influencia distinta sobre el conflicto central de El Salvador. 107. Abelardo Morales G. "EuA-El Salvador: Crisis de una alianza restauradora en el contexto de Esquipulas 11", en Gabriel Aguilera, Abelardo Morales y Carlos Sojo, Cen troam rica: de Reagan a Bu sh , FLACSO, San Jos, Costa Rica, 1991. 108. Carlos Aparicio, "La influencia de las Transformaciones Mundiales en el Proceso de Pacificacin de El Salvador". En Asociacin Salvadorea de Cientistas Sociales, Tendencias Actuales de la Resotucion del Conflicto Salvadoreo, ASACS, San Salvador, 1993.

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orgenes y muchas consecuencias. Pero en trminos de su relacin con el caso salvadoreo, la nueva escenografa mundial y regional en los noventas, impuso a los actores polticos de ese pas nuevos mrgenes de conducta caracterizados por la flexibilizacin ideolgicayla respuesta pragmtica a los impulsos de la resolucin del conflicto local. Quienes mejor interpretaron y previeron los signos de cambio, desde antes de 1989,fueron las fuerzas revolucionarias que reinterpretaron la complejidad del proceso, redefinieron los mecanismos de accin y su combinacin y aprovecharon las nuevas condiciones externas en favor de un nuevo protagonismo poltico. lOO Entre los factores condicionantes de este nuevo comportamiento, tambin se ubicaban el cambio en el comportamiento de las otras fuerzas interactuantes en el mismo escenariode conflicto yen otras esferas de la dinmica social, como la economa, el sistema de partidos, la organizacin popular, etc., con las cuales coexista el conflicto armado.i'" Las limitaciones instrumentales iniciales del procedimientode Esquipulas 11 fueron superadas posteriormente precisamente por el reacomodo de los factores externos y locales. En medio de los niveles de violencia, alcanzados por la guerra entre 1987 y 1989, las fuerzas sociales locales se reorganizaron y movilizaron para aprovechar el ambiente poltico establecido porEsquipulas e impulsar una concertacin de esfuerzos pacificadores con otros actores locales e internacionales. La participacin del FDRa travs de la Convergencia Democrtica en el proceso electoral y la convocatoria de un foro de
109. El nuevo pragmatismo de los insurgentes quedaba expresado, por ejemplo, con la iniciativa del 23 de enero de 1989 recogida en la "Propuesta del FMLN para convertir las elecciones en una contribuci6n a la paz" y en la definici6n de los propsitos de lucha que segn uno de sus dirigentes, "is not a question of sharing or not sharing power, but of Corging a true democracy in El Salvador". Vase Joaqun Villalobos, "A Democratic Revolution Cor El Salvador", Foreigti Policy, primavera 1989, pg. 103-122. 110. Ricardo C6rdova Macias, El Salvador: las negociaciones de paz y los retos de la postguerra, 1.. st it ut o de Estudios Latinoamericanos, San Salvador, 1993.

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fuerzas civiles por la paz, modificaron el escenario social y poltico en el que se desenvolvera la guerra en el ltimo 1ustro de los ochentas.'!' Pero el comportamiento poltico de esas fuerzas revelaba no slo un cambio en los papeles de los actores, sino la modificacin de la escenografa local del conflicto. En el proceso de paz local se produjeron desde 1987 dos intentosde solucin por medio del dilogo. El primero consisti en una Reunin en la Nunciatura Apostlica (4-5 de Octubre de 1987) YlaReunin de Caracas (21-23 de octubre). El Vnculo con Esquipulas TI estuvo centrado en la mediacin prestada por el Presidente OsearArias de Costa Rica en la primera reunin. Pero el elemento mediador segua atado a la misma dinmica impuesta por la mediacin de la Iglesia Catlica. Pese a los acuerdos formales, el dilogo no estuvo estructurado sobre la base de instrumentos que permitieran lograr avances en el mismo. 112 Durante casi un ao despus no se produjo ningn dilogo directo entre el Gobiernoy el FMLN, salvo los contactos generados por la discusin de la propuesta electoral del FMLN del 23 de enero de 1989. El segundo intento se inici el 15 de setiembre de 1989, despus del cambio de Gobierno que llev al poder a la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), bajo la Presidencia de Alfredo Cristiani. La dinmica del dilogo mantena las mismas caractersticas, salvo que ahora ese nuevo intento contaba con una exhortacinemanada en agosto de la Cumbre de Presidentes en Tela, Honduras, y una nueva oferta de mediacin de Osear Arias. 113 Sin embargo, el papel de los mediadores, fuertes
111. El Debate Nacional por la Paz (3-4 de setiembre), convocado por el Arzobispado de la Iglesia Catlica de San Salvador permiti la movilizacin de representantes de diversos sectores sociales. Emitieron una declaracin en la cual plantearon 164 tesis sobre la realidad salvadorea, hicieron un llamado al Gobierno y al FDRFMLN para el reinicio del dilogo. ll:. El dilogo se rompi el 26 de octubre por decisin del FMLN en protesta por el asesinato de Herbert Anaya, activista de los Derechos Humanos, cuyo crimen fue atribuido por el FMLN al Ejrcito. 113. "Los Acuerdos de Tela", en Cen troam rica Internacional, No.lsetiembre-octubre 19B9, FLACSO, San Jos, pp. 9-11.

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o dbiles, no era el elemento determinante para hacer avanzar el proceso en la medida en que, como se seal antes, existan otros factores internos y externos al proceso que aceleraban y desaceleraban su ritmo y tambin influenciaban la voluntad de los negociadores. No obstante, desde agosto de 1989, los factores diplomticos se comenzaron a reacomodar de manera que el proceso poltico qued abierto nuevamente al dilogo. Esa nueva situacin dio lugar a la firma del Acuerdo de Mxico,del 15desetiembre, donde qued expresado el com promiso del Gobierno de El Salvadory del FMLN para reanudar el dilogo suspendido desde octubre de 1987. Se estableci el "marco conceptual del proceso de dilogo", as como el procedimiento regulador de las negociaciones. Pero las condiciones para una solucin pacfica eran precarias, dadas la posiciones todava poco flexibles de las partes y la etapa, apenas inicial, del proceso. Los intentos de solucin pacfica nuevamente duraran poco pues el 3 de noviembre, en un contexto de creciente violencia que tuvo como resultado varios atentados contra figuras polticas y dirigentes populares, el dilogo se volvi a suspender. Elll de noviembre se inici una ofensiva militarlanzada por la insurgencia sobre la capitaly principales departamentos. Los espacios de accin poltica y diplomtica volvieron a cerrarse debido al Estado de Sitio y al toque de queda por treinta das decretado por el gobierno. Pero los resultados humanos, econmicosy polticos de la ofensivay de la reaccin del Ejrcito,114 fueron eventos que si bien no rompieron el equilibrio militar, influyeron de manera decisiva en el curso de los posterioresacontecimientos polticos, en la posicin de todos los actores (locales e internacionales) y en el contenido de las propuestas para resolver el conflicto. Los resultados polticos de la ofensiva pusieron en evidenciala necesidad de actuar internacionalmente sobre el curso de
114. El 16-11-89, una unidad del Batalln Atlacatl asesin en su residencia a Ignacio Ellacurfa, Rector de la Universidad "J os Simen Caas", a otros 5 destacados intelectuales jesuitas y a dos empleadas de la residencia.

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la guerra salvadorea. Por primera vez, la Cumbre de Presidentes tom un acuerdo (Declaracin de San Isidro de Coronado) en relacin con la situacin salvadorea. Tambin se reconoce la imposibilidad de superar la situacin establecida bajo el marco exclusivo de Esquipulas II y entonces los presidentes solicitaron la mediacin del Secretario General de N aciones Unidas para el reinicio del dilogo entre el Gobierno y el
FMLN.
1I 5

Al cabo de intensas gestiones emprendidas por Alvaro De Soto, representante personal para Asuntos Latinoamericanos del Secretario General ele la ONU, ambas partes volvieron a encontrarse, y el 4 de abril de 1990 se firm el Acuerdo de Ginebra. Con dicho acuerdo se consolid el rol de mediacin otorgado a Naciones Unidas. El mismo representante personal del Secretario General asumi la conduccin de esa misin mediadora que dio posteriormente otros resultados: en Caracas el 25 de mayo donde se firm el acuerdo sobre la Agenda Generaly el Calendario del Proceso de Negociacin, Oaxtepec, Mxico (29 dejunio), hasta llegar a Costa Rica del 20 al 26 de julio, donde se prod ujeron los primeros acuerdos en materia de verificacin. La primera misin de verificacin encomendada a Naciones Unidas, comprenda el captulo de los derechos humanos, primer paso hacia la obtencin de acuerdos en otros puntos importantes. La Comisin de Verificacin de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos en El Salvador debera instalarse, una vez que se acordara el cese del enfrentamiento armado. El dilogo continu, no exentode dificultades, con una serie de reuniones en Mxico en el transcurso de 1990. Los representantes del Gobierno y del FMLN decidieron conceder un
115. Aunque sin resultados inmediatos, representantes del Gobierno y de la guerrilla volvieron a encontrarse en Costa Rica el 18 de diciembre de ese mismo ao. Pero a partir de ese momento, se intensificaron las gestiones encaminadas a proporcionar los canales ms apropiados para conducir a las partes enfrentadas a una solucin definitiva de la guerra.

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papel ms activo al Representante del Secretario General de la ONU, a fin de que buscara mecanismos agilizadores del dilogo. Las negociaciones continuaron en privado, con absolutaconfidencialidad. Entre el 19 de enero y el 29 de abril de 1991 se dio un intenso proceso de negociaciones en Costa Rica y Mxico. El Gobierno y el FMLN acordaron una serie de Reformas Constitucionales, entre otras, a los sistemas judicial y electoral, consideradas por el FMLN como indispensables para su incorporacin a la actividad civil. Tambin aprobaron la formacin de la Comisin de la Verdad, cuyos miembros seran designados por el Secretario General de la ONU, para investigar las ms graves violaciones a los derechos humanos. Se realizaron tres reuniones ms en Caraballeda (25-5/2-6-91), Quertaro (16/22-6-91) y Ciudad de Mxico (9/11-7-91). A su vez, el proceso de negociacin fue impulsado con una serie de acuerdos internacionales, el ms importante fue la Declaracin Sovitico-Norteamericana (1 de agosto de 1991), mediante la cual elSecretario de Estado de los Estados U nidos, James Baker, y el canciller sovitico, Alexander Besmernick, solicitaron al Secretario General de la ONU, asumir personalmente el papel de mediador en las negociaciones de paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN. As entonces, el16 de setiembre, por iniciativa del Secretario General de la ONU se inici la ltima fase del proceso de negociaciones de paz en la Sede de la ONU en Nueva York. El 25 de setiembre se firm el Acuerdo de Nueva York entre el Gobierno y el FMLN. En l se fijaron ocho compromisos fundamentales que no se dieron a conocer oficialmente, pero que tenan relacin con la creacin de una Comisin Nacional para la Consolidacin de la paz (COPAZ), la depuracin, reduccin, doctrinay sistemaeducativo de la FuerzaArmada, la creacin de una nueva polica nacional y acuerdos en materia econmicl>-social.COPAZquedintegradaformalmenteell0deoctubre por el coronelJuan Antonio Martnez por el Gobierno, Joaqun Villalobos por el FMLN, Armando Caldern Sol por ARENA, Fidel 132

Chvez por la Democracia Cristiana y otros representantes de los partidos polticos. Las negociaciones continuaron desarrollndose tanto en Mxico como en la sede de la ONU en Nueva York. A la media noche del 31 de diciembre de 1991, en la sede de la ONU, concluyeron las negociaciones entre el Gobierno y el FMLN con un histrico acuerdo para poner fin al conflicto armado en El Salvador. El16 de enero de 1992, en el Castillo de Chapultepec, en Ciudad de Mxico, el Gobierno y el FMLN firmaron los acuerdos en una ceremonia a la que asistieron todos los presidentes centroamericanos, el Secretario de Estado de los Estados U nidos, James Baker, el Secretario General de la oEA, Joao Baena Soares, el de la ONU, Boutros Ghali y los Presidentes del "Grupo de Amigos" (Mxico, Venezuela y Espaa).

MECANISMOS OPERATIVOS DEL PROCESO DE PAZ EN EL SALVADOR

Como resultado del proceso de negociaciones y de los acuerdos firmados, se estableci una serie de mecanismos organizacionales encargados de ejecutar di versas funciones como parte del cumplimiento de los acuerdos de paz. En efecto, con ese fin fueron creadas cuatro instancias: 1. La Misin de Observacin de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), 2. La Comisin Nacional para la Consolidacin de la Paz (COPAZ), 3. ComisinAd Hoc para la Depuracin de las Fuerzas Armadas (ComisinAd Hoc), 4. Comisin de la Verdad

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1. Misin de Observacin de las Naciones Unidas en El Salvador

La instalacin de Misiones de Verificacin de las Naciones Unidas en El Salvador ha sido el resultado de la firma de acuerdos de paz entre el gobierno de ese pas y la insurgencia armada. En el proceso de negociacin, el organismo mundial desempe un papel dinmico, que fue mucho ms all de una mediacin pasiva al tener que imaginar mecanismos y sugerir acuerdos facilitadores del entendimiento entre las partes. El punto de partida de las operaciones de observacin en El Salvador, fue la Misin de Verificacin de los Derechos Humanos. El despliegue de sus actividades se inici antes de la firma de los acuerdos de paz y desde entonces constituy parte de los diversos esfuerzos que el organismo mundial ofici para poner fin al conflicto armado. El 4 de abril de 1990 el Gobierno salvadoreo y el FMLN lograron definir los objetivos generales, el marco conceptual y programtico de la negociacin de los acuerdos de paz, estampados en la firma del Acuerdo de Ginebra. Posteriormente, el 26dejuliode 1990, las partes suscribieron en San Jos de Costa Rica un documento con el primer entendimiento poltico sustantivo entre ellas en el proceso de concertacin de la paz interna, que estableci compromisos para asegurar el respeto y la garanta de los derechos humanos y el sometimiento de ellos a un proceso de verificacin internacional a cargo de las Naciones U ndas.l" Ese acuerdo dispona una serie de medidas cuya verificacin origin entonces la creacin de la Misin de Observacin de los Derechos Humanos, esa misin se convirti posteriormente en una Divisin de todo el complejo de verificacin organizado por ONU8AL. El20de Mayo de 1991, el Consejo de Seguridad adopt una resolucin para establecer, durante un periodo de 12 meses, la Misin de ONU8AL encargada de verificar todos los acuerdos
116. Cen troamrica Hoy, No. 45, 30 de julio de 1990, pp. 1-3 Y 17 -19, Unidad de Informacin, Programa CSUCAPAX, CSUCA.

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FMLN. No obstante,

que fueran alcanzados entre el Gobierno de El Salvador y el el mandato especfico inicialmente estaba circunscrito ala verificacin del cumplimiento de los Acuerdos de San Jos del 26 de julio de 1990, en los siguientes aspectos: Imponerse sobre el estado de los derechos humanos en El Salvador, respecto de hechos o situaciones existentes a partir de su instalacin, as como la adopcin de toda iniciativa considerada apropiada para la promocin y defensa de tales derechos. Prestar especial atencin a la observancia de los derechos a la vida, a la integridad y la seguridad de la persona, al debido proceso legal, a la libertad personal, a la libertad de expresin y a la libertad de asociacin. Esclarecercualquiersituacin que pueda revelar una prctica sistemtica de violacin de los derechos humanos y recomendar a la parte a la que el asunto concierna, las medidas adecuadas para erradicar esa prctica.

a.

b.

c.

El acuerdo de San Jos defini una serie de facultades para constatar la observancia de los derechos humanos, tales como la recepcin de denuncias, la libertad para visitar cualquier sitio sin previo aviso, entrevistar a cualquier persona, recoger toda la informacin que estime pertinente y formular recomendaciones. La Misin se estableci en El Salvador el 26dejulio de 1991 con el General Iqbal Riza, como Jefe de la Misin y Philippe Texier, como Director de la Divisin de Derechos Humanos. Tena el fin especfico de acometer dos tareas prioritarias. En primer lugar, elucidar el alcance de la Misin en relacin al Derecho Internacional Humanitario, debido a que la observacin deba realizarse en el contex:to del enfrentamiento armado. Resuelto lo relativo a los procedimientos de trabajo y la definicin del marco conceptual para las actividades de verifi-

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cacin, el personal de la Divisin de Derechos Humanos prioriz el establecimiento de contactos con sus interlocutores nacionales, las autoridades del Gobierno de la Repblica y dirigentes del FMLN. Se establecieron niveles de coordinacin con las organizaciones no gubernamentales y las modalidades de su participacin en la fase de la verificacin activa. Se realiz un relevamiento minucioso del ordenamiento legal del pas para contar con elementos de seguridad jurdica necesarios para el inicio de la recepcin de las denuncias. La segunda fase de las actividades de la Divisin se inici el 1 de octubre de 1991 con el ejercicio sistemtico de la verificacin activa. En toda esta fase, la existencia del conflicto armado concentr gran parte del trabajo de verificacin y de la presencia de ONUSAL en las zonas de conflicto. Ello constituy un factor de apertura parala actividad de las ONG en esas zonas. Con el cese unilateral del fuego declarado por el FMLN, el 16 de noviembre de 1991 y con su posterior entrada en vigor de manera formal, el 1 de febrero de 1992, como parte del Acuerdo de paz de El Salvador, las condiciones objetivas del trabajo de verificacin variaron sustantivamente. El establecimiento de las Divisiones Militar y Policial, contribuyeron al mejoramiento de la labor de verificacin y la investigacin de los casos denunciados. Como resultado de la firma del Acuerdo de paz en el Castillo de Chapultepec, se requiri una ampliacin del mandato de ONUSAL ms all de la verificacin del captulo de derechos humanos. El 14 de enero de 1992, el Consejo de Seguridad acord ampliar el mandato de ONUSAL con el fin de acometer las necesidades operacionales resultantes de la implementacin de tal Acuerdo. Se establecieron dos nuevas divisiones: una divisin militar cuya misin era la verificacin de las disposiciones de cese del fuego; adems una di visin policial para monitorear el mantenimiento del orden pblico hasta la formacin de la nueva Polica Nacional Civil establecida en los acuerdos. La Divisin Militar fue organizada con personal de Brasil, Canad, Colombia, Ecuador, Espaa, India, Irlanda, Noruega, 136

SueciayVenezuela. El Brigadier General espaol, Vctor Suanzes Pardo, quien fuera Jefe de ONUCA, fue designado como Jefe de la Divisin Militar de ONUSAL.Mientras que el General Homero Vaz Bresque de Uruguay fue nombrado Jefe de la Divisin Policial. Gran parte de los observadores y el equipo destacado en ONUSAL fueron transferidos de ONUCA, cuyo mandato efectivo termin el17 de enero de 1992 de acuerdo con una resolucin del Consejo de Seguridad adoptada el da anterior.l'"

2.

Comisin Nacional para la Consolidacin de la Paz

El25 de setiembre de 1991 se firm el Acuerdo de Nueva York., entre el Gobierno salvadoreo y el FMLN. Ese fue el primer acuerdo poltico entre ambas partes, en el cual se tocaron esencialmente dos aspectos: la fuerza armada y el problema de la tierra. Para garantizar el cumplimiento de lo acordado en el primer punto, qued plasmado en el documento un acuerdo poltico para crear la Comisin Nacional para la Consolidacin de la Paz (COPAZ). COPAZ fue definida como "(...) un mecanismo de control y participacin de la sociedad civil (...)"en el proceso resultante de las negociaciones, en particular del tema de las Fuerzas Armadas. Creada mediante acuerdo legislativo, su composicin era multipartita, de tal suerte queen ella estaran incorporados dos representantes del Gobierno, incluido un miembro de las Fuerzas Armadas; y dos representantes del FMLN. Tambin cada uno de los partidos y coaliciones representados en la Asamblea Legislativa tendran un miembro representado. El Arzobispo de San Salvador y un delegado de ONUSAL participaran como observadores.
117. Un Ch ron ic le , junio 1992, Vol. XXIX, No.2, pg.:n.

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Las funciones de COPAZ fueron, esencialmente, la supervisin de los acuerdos y la consulta entre las partes de todos los aspectos relativos al cumplimiento de los mismos. Tena algunas potestades para plantear iniciativas legislativas, emitir conclusionesy hacer recomendaciones en relacin con la ejecucin de los convenios de paz; as como para supervisar la puesta en prctica de los acuerdos alcanzados. Ambas partes quedaron obligadas a consultarse antes de adoptar decisiones o medidas relativas a los aspectos relevantes de los acuerdos de paz. Si bien fue creado como un mecanismo de control de la sociedad civil, no se le dot de ninguna autoridad por eventuales violacionesde lo acordado. Fue concebido como un mecanismo orientado a la bsqueda del consenso entre las partes integrantes. COPAZ sera disuelta una vez concluida la ejecucin de los acuerdos de paz, lo cual sera determinado por ella misma, mediante acuerdo respaldado por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Estara respaldada internacionalmente por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a travs de la resolucin favorable de dicho consejo a los acuerdos de paz como un todo. Finalmente, el Consejo de Seguridad sera informado de su labory efectividad por intermedio del Secretario General.

3. Comisi6n Ad hoc para la depuraci6n de las Fuerzas Armadas

Se acord un proceso de depuracin de la Fuerza Armada y para sto se dictamin la formacin de una Comisin ad hoc para llevar a cabo una evaluacin de todos los miembros de la Fuerza Armada. Esa evaluacin contemplaba los siguientes aspectos: 1. los antecedentes de cada uno de los miembros de la Fuerza Armada en relacin con la observacin del orden

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jurdico y en particular del respeto a los derechos humanos (tanto su conducta personal en la materia como su actitud frente a casos de violaci6n ocurridos bajo su mandato). 2. su competencia profesional para desempear el cargo. 3. su aptitud para desenvolverse en un ambiente de paz, dentro de una sociedad democrtica y para impulsar la democratizacin del pas, garantizar el respeto a los derechos humanos y reunificar la sociedad salvadorea. Estaraintegrada por tres personalidades salvadoreas (de reconocida independencia de criterio e intachable trayectoria democrtica). Dos oficiales de la Fuerza Armada de in tachable trayectoria profesional la integraran pero s610tendran acceso a las sesionesde deliberacin y no a la etapa de la investigacin, ni se involucraran en la fase final de la misma, aunque s tendran acceso a las conclusiones. La formaci6n de la Comisin ad hoc, segn qued establecido en los acuerdos de Chapultepec, result de un proceso de consultas llevadoa cabo por el Secretario General de las Naciones Unidas. El Presidente de la Repblica deba emitir dentro de los cinco das posteriores a la firma de Chapultepec, un acuerdo para darle forma legal y vigencia a la Comisin. Los dos oficiales de la Fuerza Armada seran designados por el Presidente de la Repblica. La comisin deba rendirsuevaluaci6n en un plazo mximo de tres meses contados a partir de su instalacin. Asimismo las decisiones administrativas correspondientes a las conclusiones de la evaluacin se deberan adoptar dentro de los treinta das posteriores a la fecha de su comunicacin al Gobierno y se pondran en prctica dentro de los sesenta das posteriores a esa misma fecha.

4.

Comisin de la Verdad

En106Acuerdos de Mxico del 26 de abril de 1991, se acord la creacin de la Comisin de la Verdad. Se encomend a dicha 139

comisin el mandatode investigar los actos graves de violencia ocurridos desde 1980, cuyas repercusiones sobre la sociedad salvadoreaexigan el conocimiento de la verdad. El13 dejulio de 1991, el Secretario General de la ONU estableci la Comisin de la Verdad conformada por Belisario Betancur, ex-Presidente de Colombia, Reinaldo Figueredo, ex-Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuelay Thomas Buergenthal, ex-Presidente de la CorteInteramericana de Derechos Humanos y Presidente HonorariodelInstituto Interamericano de Derechos Humanos
(IIDH).

LOS ACUERDOS DE PAZ: CONTENIDO, CUMPLIMIENTO Y RESULTADOS

Los acuerdos de paz conformaron un programa de transformaciones que contemplaban no solo la finalizacin del enfrentamiento armado, sino una serie de acciones polticas e institucionales para acabar con los factores estructurales que daban origen a la conflictividad armada. El documento de Chapultepec consta de nueve captulos: 1. Fuerza Armada, 2. Polica Nacional Civil, 3. Sistema Judicial, 4. Sistema Electoral, 5. Tema Econmico y Social, 6. Participacin Poltica del FMLN, 7. Cese del Enfrentamiento Armado, 8. Verificacin por las Naciones Unidas, 9.Calendario de Ejecucin. El documento se acompa de varios anexos que detallaban las medidas para realizar la separacin de fuerzas, la reduccin progresiva de la Fuerza Armada, el desarme de los rebeldes, su incorporacin al sistema poltico y, finalmente, el calendario de ejecucin de los acuerdos. El tema de la Fuerza Armada estableca una serie de medidas para reducir y depurar el ejrcito, disolver los cuerpos de seguridad y los batallones irregulares.

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El proceso de depuracin se inici desde el21 de enero con la formacin de la Comisin ad hoc encargada de evaluar los trminos del proceso de depuracin. Sin embargo, las medidas concretas para la reduccin del ejrcito establecan la supresin de la Polica Nacional y la Guardia Nacional como cuerpos de Seguridad Pblica y el traslado de sus efectivos al Ejrcito. La disolucin de la Direccin Nacional de Inteligencia y creacin de un nuevo organismo en este campo bajo la autoridad del Presidente de la Repblica. Se ordenaba la desmovilizacin de los cinco Batallonesde Infantera de Reaccin Inmediata (BmI). Se creaba un nuevo cuerpo de Polica Nacional Ci vil (PNC), con nueva organizacin, nuevos cuadros, nuevos mecanismos de formacin y adiestramiento y nueva doctrina. El personal de ese cuerpo sera escogido entre elementos del anterior que no hubieran tenido participacin directa en el conflicto armado y entre ex-combatientes del FMLN. Para la reincorporacin de combatientes del FMLN se estableca un proceso de cinco etapas de seis meses a partir del 1 mayo de 1992, fecha en que se debera admitir la incorporacin de no menos del 20%, hasta el31 de octubre en que la desmovilizacin debera haberse completado. El proceso comenz el 1de febrero con el retomo de la Comandancia General del FMLN a territorio salvadoreo y la realizacin de una serie de actos que demostraban su presencia activa en la poltica nacional. El cumplimentode los compromisos requiri de la aprobacin de leyes, como una ley de amnista y otras que le garantizaran a los miembros del FMLN el ejercicio de sus derechos y la seguridad de sus personas. La Ley de Amnista fue dictada por la Asamblea Legislativa y entr en vigencia elide febrero. Acompaan a estas disposiciones otros acuerdos importantes para crearlascondiciones institucionales, que hicieran posible el cumplimiento de lo acordado. Entre estas medidas estaban, mejorar el Sistema Judicial y garantizar su independencia de los rganos del Estado y de los partidos polticos. La reforma ms importante era la creacin de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos y la designacin de un procurador a partir del 2 de marzo de 1992. Se planteaba la 141

designacin de un nuevo Tribunal Supremo Electoral a partir del 16 de febrero y reformas al Cdigo Electoral, que debieron ser presentadas por el Consejo Central de Elecciones a la Asamblea Legislativa. Dentro del tema econmico social, se estableca un conjunto de medidas para lograr que la reunificacin propuesta de la sociedad salvadorea se acompaare de avances transitivos hacia un modelo de desarrollo econmico y social sostenido. Los temas incorporados a los acuerdos fueron la regularizacin de la tenencia de la tierra mediante la aplicacin del mandato constitucional de prohibir la tenencia de tierras rsticas por ms de 245 hectreas; adems de una poltica de distribucin de tierras en manos del Estado. Se respetaba el estado en que se encontraba la propiedad de la tierra dentro de las zonas conflictivas al momento de la firma de los acuerdos y la legalizacin en forma definitiva de la tenencia de la tierra en esas zonas, en un plazo de seis meses despus de la vigencia del cese al fuego. Tambinse acogan medidas para suministrar crdito al sectoragropecuario y a la mediana y pequea empresa y para aliviar el costo social de los programas de ajuste estructural. La ausenciade acuerdos profundos en materia econmicosocial se resolvi con la conformacin de un Foro para la Concertacin Econmica y Social, que debera haberse convocado por primera vez el 16 de febrero. Esa instancia estara compuesta por representantes de los sectores gubernamental, laboral y empresarial, con el objeto de lograr un conjunto de amplios acuerdos tendientes al desarrollo econmico y social del pas. Tambin el gobierno deba presentar al FMLN, a partir del 1 de marzo, el Plan de Reconstruccin Nacional, de modo que tanto el FMLN como diferentes sectores de la vida nacional pudieran hacer recomendaciones. Adems de COPAZ, se le encomend a Naciones Unidas la verificacin de los diferentes acuerdos, en cooperacin entre las partes y de las autoridades encargadas de ponerlos en ejecucin. Todo el proceso relativo al cese al fuego y las operaciones de mantenimiento de la paz estaran a cargo de la Misin de Observadores de Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL). 142

Los Acuerdos de Paz fumados en el Castillo de Chapultepec en Mxico, expresaban la voluntad de los actores polticos salvadoreos de fundar un nuevo pacto poltico sobre la base de un programa de paz. Por la estructura de sus acuerdos no se instituy solamente en un armisticio, sino en un conjunto de decisiones y medidas que comprendan las diferentes esferas en donde actuaba el conflicto, no slo el aspecto militar de la guerra. Desde luego que para in troducir los cambios bsicos en la estructura del conflicto era necesario un acuerdo mnimo que pusiera fmalenfrentamiento armado. En tal direccin actuaba el acuerdo de cese al fuego que entr en vigencia el! de febrero, y que deba mantenerse hasta el 31 de octubre, cuando el cumplimientode la mayor parte de otras reformas concomitantes asegurara la obsolescencia del uso de las armas como medio de lucha por el poder. Esa fue una las caractersticas distintivas de tales acuerdos: el vnculo entre pacificacin y reforma. En ese sentido, el proceso fue consistente con el concepto, elaborado por J ohn Hurtan, de resolucin del conflicto en sus fuentes estructurales y no simplemente el manejo o arreglo del msmo.l'" El cam po de accin de los acuerdos conformaba un conjunto de acciones tendientes, primero, a impulsar un cambio en la posicin particular de las partes que llevara, segundo, a una modificacin del carcter de su relacin y, tercero, a una modificacin sustantiva de las condiciones originarias del conflicto y de sus consecuencias. Tal proceso de transformacin de la conflictividad, 119 daba origen a la identificacin de cuatro transformaciones que, eslabonadas, conformaban las entraas de la
118. "Because it seeks to get at the source of problem, conflict resolution aims not merely to resolve the inmediate social conflict, ( ... ) but also to provide insights into the generic nature of the problem and thus to contribute to the alrmnation of its sources and the prevention of other nat ances". John Burt.o n, Conflict Resolu tion as a Political Sy etem , Instituto para el Anlisis y la Resolucin de Conflictos, George Mason University, Working Paper 1, pg. 2. 119. James H. Laue, Reso lut ion: Tran sfo rm in g Conflict and Violence, Instituto para el Anlisis y la Resolucin de Conflictos, George Mason University, Occasional Paper 7.

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transicin originada a partir del primer minuto de 1992 en El Salvador. La dinmica originada por los acuerdos dio lugar a la identificacin de cuatro esferas de transicin, o de cuatro transiciones segn el anlisis de Rubn Zamorar''" 1. la transicin hacia una sociedad pacfica, 2.1a desmilitarizacin, 3. la democratizacin del sistema poltico y, 4. la transicin econmica. Segn el dirigente poltico, la negociacin de la paz activ las primeras tres transiciones y pospuso la cuarta. En efecto, seala, la paz ha establecido una correlacin de fuerzas tan favorable que impidi toda posibilidad de ruptura del cese de fuego; la desmilitarizacin tambin gozaba de una correlacin favorable aunque con la interposicin de resistencias de parte de un sectorde la derecha polticay la cpula militar; el camino de la democratizacin tambin fue abierto por los acuerdos pero ha carecido de una correlacin de fuerzas favorable y de un sujeto histrico que lo conduzca. Finalmente, la transicin econmica fue relegada por la negociacin y se convierte en un factor que amenaza con desestabilizar los alcances en las otras tres esferas de la transicin. Por su parte, Ricardo Crdova Macas, a partir de una precisin conceptualsugiere "que el proceso poltico salvadoreo se puede caracterizar como de una transicin en el rgimen poltico",l2l y que esa transicin, de un rgimen autoritario y excluyente hacia un rgimen democrtico y competitivo, conforma el ncleo central de las transformaciones del proceso poltico en esa nacin. Pero dicha transicin, no originada propiamente con los acuerdos de paz de 1992, inici su primera fase tras el golpe de estado del 15 de octubre de 1979/22 que permiti un acuerdo entre las fuerzas de la derecha acerca del
120. "El Salvador 1993: Transformaciones y Desafos", en Rubn Zamora y otros, Visiones Alternativas sobre la Transici6n. Editorial Sombrero Azul, San Salvador, 1993. 121. Ricardo C6rdova Macias, El Salvador en Transici6n: el proceso de paz, las elecciones generales de 1994 y los retos de la gobernabilidad democrtica, FundaUngo, Documento de Trabajo, julio de 1994, pg. 1. 122. Idem, pg. 3.

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rgimen poltico. Los Acuerdos de Paz son una extensin del pacto sociopoltico de 1982, que incluye ahora a las fuerzas de izquierda. 123 Al emanar de un complejo proceso de negociacin, las transformaciones fueron impuestas por el realismo del regateo donde las partes dejaron escamotear algunas de sus demandas para obtener otrasconcesiones, que hicieran funcional el acuerdo. Tal movimiento de posiciones permiti, al menos, obtener el mejor acuerdo posible para la pacificacin, sin embargo, no aseguraba la anticipacin de los obstculos posteriores a un acuerdo duradero que consolidara una reforma democrtica con base en la cual reafirmar los cambios iniciados por el proceso de paz. No ha sido un problema sencillo. Las carencias de los acuerdos en materia poltica y econmica no resultaban de la ausencia de voluntad o de la rigidez en la posicin de las partes, sino de la realidad misma de la guerra y de las condiciones histricas establecidas en el momento de la firma de la paz. El proceso posterior buscaba modificar tales condiciones, pero las caractersticas del cambio tambin eran objeto de disputa. Si bien la negociacin se ocup del carcter del rgimen poltico y de la insercin dentro del mismo de las fuerzas excluidas de los pactos anteriores, los acuerdos de paz no se centraron en la creacin de un sistema poltico por decreto, sino enel establecimiento de un conjunto de medidas, procedimientos y definiciones, que pretendan por fin transformar la conflictividad de las relaciones dentro del sistema poltico para transformar, al mismo tiempo, a ste ltimo. La letra de los acuerdos, como es lgico, no se iba a transplantar de manera automtica de la mesa de negociacin al escenario de los dems acontecimientos. El carcter democrtico de los mismos exiga tambin obviar el problema de quin controlaba el poder, para ocuparse de la democratizacin del sistema. Es decir, acabar con su carcter autoritario y excluyente para buscar una mejor distribucin de los canales de representacin y participacin. Tambin se requirieron cam123. Idem, El Salvador: Las Negociaciones de Paz y los retos de la Postguerra, op cit., pg. 128.

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bios institucionales para poner a las instituciones al servicio de los ciudadanos. En consecuencia, el campo de accin de cada una de las metas de pacificacin y democratizacin establecidas por los acuerdos debera definirse por la dinmica de los actores socialesy las fuerzas polticas. Esa actividad se desarrollaba bajo el ojoavizor de ONUSAL como misin verificadora del cumplimiento de los acuerdos y de los organismos de cooperacin internacional, que contribuan al logro de los mismos. Pero la ejecucin de las acciones sustantivas estaba en mano de los actores locales. Laconexn entre paz y reforma daba origen tambin a una interrelacinde los diferentes temas comprendidos en los documentos firmados en Chapultepec. Sin embargo, en trminos analticosy de procedimiento, el proceso debi construirse con base en un conjunto de piezas sueltas, constituidas por medidas, procedimientos, calendarios de ejecucin y mecanismos establecidos para resolver los aspectos pendientes dejados por la negociacin. Bajo tal naturaleza, la transicin que originaron los acuerdos de paz, comprenda un proceso innovador, por su carcter integral, de la resolucin de conflictos. Las piezas de la paz l 24 seran ordenadas en un tablero en cuyos extremos estaban la preservacin y el cambio de las instituciones, sobre la base de las prcticas y relaciones polticas establecidas por los acuerdos. Por esa razn, el anlisis de la transicin que los acuerdosfundan debe partir primero de la consideracin de los resultados del cumplimiento de lo pactado como parte esencial de una dinmica/disputa de transformacin/restauracin del sistema poltico entre las fuerzas socialesy polticas.

124. Vase Juan Hernndez Pico, "La paz se construye con muchas piezas", Envio, No. 154, noviembre de 1994.

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Pacificacin, desmovilizacin y desmilitarizacin

Desde ell de febrero de 1992, cuando entr en vigencia el acuerdo de cese del fuego, comenz la cuenta regresiva de un calendario de nueve meses a cuyo trmino se deban completar las medidas comprendidas en el proceso de pacificacin: suspensin de las hostilidades, separacin de fuerzas para reducir riesgos de incidente, supresin de la estructura militar del FMLN, su conversin en partido poltico legalmente constituido, reduccin. reformay depuracin del ejrcitoo Todos estos acuerdos estaran sujetos a la verificacin de Naciones Unidas. El efecto inmediato de los acuerdos de paz fue precisamente el inicio de un periodo caracterizado por la finalizacin del enfrentamiento armado. No se completaron todas las fases para la finalizacin del conflicto,l25 pero se establecieron las condiciones mnimas para evitar el entrampamiento del proceso como consecuencia de la continuacin de las acciones ofensivas organizadas. Eso slo fue posible por la voluntad de las partes, por el papel verificador externo, pero tambin por la accin unnime de la masas que, desde antes de la firma, se pronunciaron por las soluciones de a venencia o transaccin en lugar de las formas violentas de la guerra. La opcin armada no se descart de manera fcil ni de inmediato, ni las acciones de fuerza desaparecieron de la cotidianidad poltica como potenciales detonantes de una nueva conflictividad armada, pero perdieron sustento polticoy social despus de los episodios ms sangrientos de la guerra. La experiencia de la negociacin fij en la dinmica sociopoltica el principio de que ninguna de las partes, beligerantes y no beligerantes, iba a lograr satisfacer sus objetivos si la situacin de guerra se mantena invariable. En ese sentido, el proceso de pacificacin se asent sobre una relacin de dependencia mu125. Christopher R. Mitchell, "Ending conflicts and wars: judgement, rationality and entrapment", Ln tern ation at Social Science Journ al ; 127, febrero 1991.

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tua entre las partes, donde exista una clara diferenciacin de las funciones de cada una en el cumplimiento de los acuerdos dentro de un proceso encadenado. Con su entrada en vigencia desde ell de febrero de 1992, las disposiciones del cese de fuego tuvieron el mnimo acatamiento necesario por parte del Ejrcito y el FMLN. El calendario de la desmovilizacin no fue cumplido y aunque se mantuvo el armisticio, los acuerdos de desarme no se cumplieron en los trminos establecidos. Problemas sealados por el FMLN para acatar la segunda fase de la concentracin de sus fuerzas impusieron un esquema de "condicionalidad amarrada" .126 El incumplimiento mutuo de los acuerdos oblig a una reprogramacin de los plazosestablecidos en el calendario original, pero tampoco estos nuevos plazos fueron observados por las partes. El FMLN insista en que "completara su concentracin solamente cuando las Fuerzas Armadas de El Salvador completaran la suya" .127 Pese a esas y otras dificultades el silencio de las armas se ha mantenido sin alteraciones. Si bien los textos de los acuerdos desestimaban cualquier nueva negociacin sobre aspectos sustantivos, stos fueron insoslayables cuando los problemas de interpretacin y ejecucin de las medidas amenazaron con interrumpir el proceso y reanudar la guerra civil. En los textos qued plasmado un cronograma ideal, pero la lgica realista de la resolucin del conflicto impuso tambin una dinmica de regateos coercitivos y exclusin recproca de compromisos que, sin escalar a una situacinde violencia, se originaron en la desconfianza mutua, la incertidumbre y los juegos impuestos por los temores a los riesgos, los afanes de la dominacin y tentacin por el poder. Segn inform el Secretario General de la ONU, Boutros Ghali, "(oo.) la rigidez del calendario, parte integrante de los acuerdos, junto con la complejidad de los diversos compromisos asumidos por ambas partes, dio lugar a demoras impor126. Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador, Informe del Secretario General, 26 de mayo de 1992, pg. 4. 127. Idem. pg. 3.

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tantes en el cumplimiento de ciertos compromisos fundamentales" ,1211Repetidas reprogramaciones del calendario no permitieron mantener el equilibrio de los compromisos de cada una de las partes. As se lleg a las fechas claves del 31 de octubre y el15 de diciembre de 1992, con un considerable retraso en todos los acuerdos para lograr la desmilitarizacin del pas. l 29 La esfera de la desmilitarizacin qued comprendida dentro de los acuerdos de paz en dos mbitos: la reconversin de las Fuerzas Armadasy la desaparicin de la estructura militar del FMLN. El solo hecho de que el Gobierno y el FMLN hubieran convenidoen desactivar los dispositivos militares establecidos para hacer la guerra, marc un avance importan te en la evoluci n pacfica y democrtica de la sociedad salvadorea. De la lgica misma de la guerra, centrada en el principio de la destruccin del adversario (solucin mutuamente excluyente), result evidente la imposibilidad de una victoria militar de alguna de las partes. Esa contundencia trasplant a la mesa de negociaciones una lgica distinta basada en la dependencia mutua. El cambio de razonamiento se fundaba sobre las siguientes consideraciones: 1. Si lo importante era alcanzar determinados fines, los medios concretos podan ser modificados y, 2. los fines tambin podan ser cambiados de manera que su bsqueda no condujera a una situacin de suma cero, sino que permitiera el establecimiento de relaciones funcionales y no perturbadoras. El FMLN trans la no disolucin del ejrcito, aceptando en cambio un proceso de reconversin del mismo y de las relaciones cvico militares que permitieran la subordinacin de la institucin armada al poder civil.

128. Consejo de Seguridad, Informe del Secre ta rio General sobre

la Misi6n de Observadores de Las Naciones Unidas en EL SaLvador, Distribucin General, 8/24833, 25 de noviembre de 1992, pg. 2. 129. Un balance completo de la ejecucin de los acuerdos de paz hasta el 15 de diciembre de 1992, puede verse en EL Juego Final. Un info rm e de Los avances en La im p Iem e n tacion de Los Acuerdos de Paz de EL SaLvador, Iniciativas Hemisfricas, Cambridge, Massachusetts, 3 de diciembre de 1992.

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El acuerdo de paz no resolva el antagonismo bsico pero estableca una dinmica funcional de relaciones dirigidas a fundar un nuevo Estado, una nueva modalidad de enfrentar el carcter endmico del conflicto, sin desembocar en el trauma de la guerra. Porlotanto, ya no exista motivacin poltica para mantenerintacto todo el dispositivo blico de la Fuerza Armada, como tampoco haba razones para que el FMLN continuara sualzamiento. En los acuerdos se resolvi de manera operativa y conceptual el problemade la dualidad de poderesy sali fortalecida la unidad del Estado. Ni siquiera el FMLNse apeg a la tesis de la fusin de ambos ejrcitos. Se trataba de emprender un proceso de desmilitarizacin sin precedentes en la historia de ese pas, que requera cambios institucionales importantes y, por lo tanto, consista en una operacin complicada y no exenta de riesgos. La reconversin de la institucin militar oficial fue sometida a tres procesos: la reforma, la depuracin y la reduccin. Esto se acompa de la decisin de poner fin a la impunidad, al sometera las esferas militares al escrutinio de los ci viles. La reforma bsicade la institucin armada qued patentizada en dos medidas: las reformas legales, de carcter constitucionaly la modificacin de los aspectos sustantivos de carcter doctrinario de la Fuerza Armada. Por primera vez, qued plasmado un mandato definitorio de la funcin constitucional del ejrcito, en cuanto a la defensa de la soberana del Estado y la integridad del territorio. En el pasado, la vida poltica e institucional del pas gravit en torno a la presencia multidimensional de la fuerza armadli 30 que
130. "En este siglo xx, el Ejrcito ha realizado hasta el momento, siete golpes de Estado triunfantes y dos fracasados. La mecnica de este acontecer ha sido la siguiente: El Ejrcito da un golpe de Estado y casi inmediatamente delega el poder a su (o sus) representante(s) delegado(s). En un lapso de trece a quince aos, este representante o sus sucesores militares, se vuelven intolerables para el pueblo, entonces el Ejrcito da otro golpe de Estado y contina la secuencia hasta el final". Mariano Castro Morn, Funci6n Polttica del Ejrcito Salvadoreo en el presente siglo, UCA

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ejerca su funcin por encima de los partidos polticos, las organizaciones sociales, las instituciones estatales y los derechos humanos. Con el establecimiento de un nuevo sistema educativo, con partici pacin de civiles y militares, tambin se limit su autonoma en relacin con los aspectos de la formacin del personal militar. Enconsonancia con los acuerdos, pero dentro de los conflictos creados por los retrasos y recalendarizaciones, el ejrcito fue reducido en el nmero de sus efectivos hasta un tope establecido para diciembre de 1992 de 31,500. 131 Tambin se acataron, dentro de las mismas condiciones de regateo coercitivo, las disposiciones de los acuerdos en relacin con la disolucin de la Polica de Hacienda y la Guardia Nacional como cuerpos independientes de seguridad pblica. Desapareci la Direccin Nacional de Inteligencia y sus funciones fueron pasadas al nuevo Organo de Inteligencia del Estado, bajo la direccin de un civil y supeditado al Poder Ejecutivo. Fuera del calendarioestablecido fueron desmovilizados tambin los cinco batallones de infantera de reaccin inmediata. Las medidas tendientes a la depuracin del cuerpo armado emanaran de la evaluacin de los miembros de las fuerzas armadas. Esa disposicin fue acordada en setiembre de 1991 en Nueva York y, posteriormente, en los acuerdos firmados en enero qued establecido que los criterios de evaluacin se remitan a la trayectoria de cada oficial en relacin con el respeto a los derechos humanos, as como la competencia y aptitud profesional de cada uno para desempearse en una sociedad democrtica. El 19 de marzo de 1992, conforme a lo establecido en los acuerdos, se form la Comisin Ad Roe. Los tres integrantes civiles de la comisin fueron el jurista Reynaldo Galindo Pohl, el dirigente poltico y empresario, Abraham Rodrguez y el dirigente poltico demcratacristiano, Eduardo Malina Olivares. Dos miembros de la Fuerza Armada, designados por el Presidente, formaron parte de la comisin de manera limitada:
Editores, San Salvador, 1989, pg. 26. 131. Ricardo Crdova Macias, op. cis., 1994, pg, 10.

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los generales Eugenio Vides Casanova y Rafael Humberto Larios, ambos ex-ministros de la defensa. E122 de septiembre, dicha Comisin present su informe en Nueva York al Presidente Cristianiy al Secretario General de la ONU. Pese a que su contenido fue declarado secreto, rpidamente deton la polmicaen torno a los altos oficiales que fueron cuestionados por el informe, entre ellos, el General Ren Emilio Ponce, Ministro de la Defensa y el General Juan Orlando Zepeda, quien ocupabael cargo de Viceministro. La comisin misma fue vctimade una severacampaade ataques desde los ms altos niveles del Gobierno hasta los crculos de la extrema derecha ms reticente a los cambios institucionales propuestos para la FuerzaArmada. 132 La demoracon que actu el Gobierno para implementar las medidas administrativas de laComisinAd Roe, produjo una inversin en el calendario pues segn el original esas medidas debieron aplicarse antesde la desmovilizacin del ltimo gro po de ex-combatientes del FMLN. Pese al compromiso del Presidente Cristiani, el Gobierno no tom ninguna medida tendiente a cumplircon las recomendaciones de la Comisin antesde abril de 1992. Otro aspecto central de la depuracin del ejrcito estaba directamente vinculado a poner fin a la impunidad de los militares. En losacuerdosse haba dispuesto el establecimiento de una Comisin de la Verdad, encargada de investigar los actos de violencia, en que hubieran estado comprometidos los miembros de la Fuerza Armada desde 1980. El13 dejulio, la Comisin qued formalmente constituida en la Sede de las Naciones U nidas en Nueva York. Sin que se hubieran cumplido las recomendaciones de la ComisinAd Roe, el 15de marzo de 1993 se present el informe de la Comisin de la Verdad. Por la gravedad de las denuncias
132. El Vice Presidente Francisco Merino impugn el informe diciendo que "no es verdaderamente serio ni profesional". El Juego Final. Un informe sobre los avances en la imp lementaci6n de los Acuerdos de Paz en El Salvador, op.cit., pg. 16.

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formuladas, pero tambin por la firmeza de sus conclusiones y recomendaciones, este informe constituy un hecho indito en el esclarecimiento de los crmenes cometidos bajo el pretexto de la guerra, pero tambin al sealar directamente a responsables individuales de tales actos, as como las prcticas institucionales que alentaron la impunidad de los autores de tales delitos. 133 El informe impact por la desnudez del terror retratado ensus pginas. El terrorismo de Estado dej su anonimato y tom figura en una lista de militares acusados, incluyendo al Ministro y Viceministro de la Defensa y al Jefe del Estado Mayor, de haber cometido crmenes severos contra los derechos humanos. La Fuerza Armada fue sealada como la principal responsable de tales delitos. Pero la comisin tambin imparti justicia al condenar por similares actos al FMLN Y sealar directamente a algunos de sus comandantes. El informe de la Comisin se coloc en el centro de la polmica. Como era de esperar, las conclusiones y recomendaciones fueron impugnadas por los sectores militaristas, funcionarios de gobierno y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Fuertes ataques fueron lanzados contra Naciones Unidas, y la Misin de ONUSAL volvi a recibir amenazas annimas en su contra. 1M El FMLN, por medio de su coordinador general, Schafik Handal, declar aceptar la totalidad de las recomendaciones aunque advirti tener reservas sobre el informe. Las responsabilidades individuales en los crmenes in vestigados por la Comisin quedaron diluidas luego de que la Asamblea Legislativa aprob, de manera apresurada y por mayora simple, una amnista general. Pero esa decisin poltica, criticada por la ONU, el FMLN y sectores de la oposicin, reforz las conclusiones mismas del informe. Es decir que el terror de Estado y los actos de impunidad, como el permitido por la
133. Naciones Unidas, De la Locura a la Esperanza. La guerra de 12 aos en El Salvador, Naciones Unidas, Nueva York, El Salvador, 1993. l:i4. Consejo de Seguridad, Informe del Secretario General, Distribucin General, 8/25812, 21 de mayo de 1993, pg. 2.

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Asamblea Legislativa, tenan causas estructurales a las que solo podra ponrseles fin mediante reformas institucionales, que comprendieran la institucin armada y la administracin dejusticia. La otra cara de las medidas de desmilitarizacin consista en la desmovilizacin del FMLN y la desaparicin de su estructura militar. Una vez completada la concentracin de las fuerzas del FMLN (2 de marzo de 1992) se pondra en prctica un procedimiento de desmovilizacin-reinsercin de ex-combatientes en cinco fases. La terminacin del conflicto armado se deba haber completado el31 de octubre de 1992,junto a otras medidas de carcter poltico e institucional, una vez que el FMLN hubiera desmovilizado a todos sus ex-combatientes, destruidosuarmamentoyreintegrado sus miembros ala vida civil, de acuerdo con programas proporcionados por el Gobierno. Sin embargo, el incumplimiento del calendario por una de las partes fue usado parajustificar el incumplimiento de la otra. El proceso de separacin de fuerzas y concentracin de tropas en las localidades acordadas bajo los acuerdos de paz, no fue completado en los plazos previstos debido a que la Polica de Hacienda y la Guardia Nacional no haban sido abolidas de manera simultnea con la desmovilizacin del Frente. Este argument que los acuerdos haban sido violados y de esa manera se rehus a continuarcon el proceso de desmovilizacin y desarme hasta que el problema no fuera resuelto. Posteriormente otras demoras en la desmovilizacin de la guerrilla fueron justificadas por retrasos en la entrega de tierras con fines agrcolas, que deba completarse a finales de junio, y el incumplimientode la apertura de la nueva Academia Nacional de Seguridad Pblica. Larecalendarizacin de tales compromisos oblig a la ONU a trascender las funciones de verificacin y reemprender la mediacin con el objeto de negociar el cumplimiento de los acuerdos. Esas acciones fueron abordadas directamente por Marrack Goulding, Secretario General Adjunto para Operaciones de Mantenimiento de Paz y por Alvaro De Soto, asesor poltico principal del Secretario General. El15 de

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diciembre fue acordado como el plazo lmite para la finalizacin formal del conflicto armado. Teniendo en cuenta que el calendario definido result sumamente rgido y que la dinmica poltica del pas haba sido dominada por una cultura poltica de violencia, era de esperar un proceso complejo y conflictivo de reorganizacin y reduccin del Ejrcito, as como de la desmovilizacin y desarme del FMLN. Hubo demoras sustantivas para el despliegue de la nueva Polica Nacional Civil, pero su creacin fuera de la hegemona impuesta porel Ejrcito sobre los rganos de la fuerza pblica, marc el final del dominio militar en el manejo de las esferas de la seguridad pblica. La tradicional capacidad de veto del ejrcito, recortada por los acuerdos y por las reformas constitucionales, tampoco pudo ser ejercida a plenitud despus para escamotear su reduccin y su subordinacin a las autoridades civiles del Estado. Las resistencias del autoritarismo militar (traslado de miembros de la Polica de Hacienda y Guardia Naciana! al ejrcitoas como el despliegue de fuerzas al margen de los acuerdos) alimentaron una crisis que tambin debi ser encarada por Naciones Unidas para evitar el colapso de los acuerdos. En este mbito -desmovilizacin y desaparicin de las estructuras militares, tanto del FMLN como del Ejrcito-- se evidenci otra particularidad del proceso de resolucin del conflicto: la im posibilidad de individualizarlo. Eso tuvo repercusiones en la metodologa de verificacin de NUSAL, puesto que tal verificacin se haba establecido a partir del principio de que el acatamiento de los compromisos por una de las partes no poda ser condicionado al cumplimiento observado por la otra parte. Al quedar claramente establecido lo contrario, es decir que ciertas obligaciones fundamentales de una parte dependan de los compromisos asumidos por la otra, NUSAL se vio obligada a centrar sus energas en su papel de facilitador del proceso de pacificacin ms all de la mecnica burocrtica de la verificacin prevista en su mandato original.F" De las
135. Vase Consejo de Seguridad, Carta de Fecha 11 de noviembre de 1992 dirigida al Presidente del Consejo de Segu ri-

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funciones arbitrales formales establecidas en el texto, la dinmica del proceso le exigi un involucramiento ms activo de cooperacin en la resolucin de los conflictos con el establecimiento de renovadas prcticas sociales y una nueva cultura poltica para asentar una forma de Estado distinta en El Salvador. Finalmente, el 15 de diciembre ONUSAL certific que el FMLN haba concluido la desmovilizacin y desarme de sus fuerzas. Tambin que haba entregado y destruido su armamento. Con esas medidas, conclua formalmente el conflicto armado entre el Gobierno y el FMLN. Al entregar sus armas, el Frente poda registrarse como partido poltico y participar en la contienda electoral. Ese acto fue oficializado precisamente un da antes durante una ceremonia especial encabezada por el Presidente Cristiani. El Secretario General de Naciones UnidasYvarios lderes internacionales asistieron como testigos de un acto fundacional de la pluralidad poltico-ideolgica del sistema polticosalvadorefioy del rgimen de partidos. 1M Sin embargo, la recin estrenada credibilidad civilista del FMLN fue cuestionada a raz del descubrimiento de varios arsenales en El Salvador, Honduras y Nicaragua. Precisamente en ese ltimo pas, en una barriada urbana de Managua, el 23 de mayo de 1993 estall el buzn de armas revelador de la existencia de un amplio dispositivo de armamento, que no fue reportado a Naciones Unidas. Antes de que ONUSAL hubiera aceptado que el inventario de armas proporcionado al 30 de noviembre de 1992 por el FMLN erasatisfactorio, ese organismo ya haba objetado la falta de transparencia de los inventarios previos. Tambin el Frente
dad por el Secretario General, Distribucin General, S/24805, 13 de noviembre de 1992, pg. 2. Informe del Secretario General sobre la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador, S/24833, 25 de noviembre de 1992, pg. 1. 136. Ricardo Crdoba Macias, "Procesos Electorales y Sistema de Partidos en El Salvador", 1982-1989. Foro Internacional, El Colegio de Mxico, Mxico, Vol. XXXII, No. 4, abril-setiembre de 1992.

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haba demorado desde finales de diciembre de 1992 el proceso de destruccin de armasy haba condicionado s u continuacin a una negociacin sobre otros puntos con el Goberno.r" Tras el estallido del buzn de armas de Santa Rosa, en Managua, el Secretario General calific el hecho como la ms grave violacin de los Acuerdos de paz y cuestion la confianza y la credibilidad de los informes proporcionados por la ex-guerrilla y les exigi ms transparencia en ese sentido. Luego de tales hechos, ONUSAL fij como tope el4 de agosto para que el FMLN informara y destruyera todas las armas mantenidas en su poder tanto en el pas como en el exteriory proceder a destruirlas. Esa medida deba coincidir al mismo tiempo con el cumplimiento por parte del Gobierno de las recomendaciones de la ComisinAd Hoc para la depuracin de la Fuerza Armada.t" La persistencia de la desconfianza mutua explicaba las demoras en las acciones para desmantelar completamente los remanentes orgnicos del conflicto armado y las estructuras de la violencia. El Gobierno no pona en ejecucin las recomendaciones para la depuracin de Ejrcito y el FMLN se guardaba parte de su arsenal como una garanta estratgica frente a las medidas adoptadas por el Gobierno. Tales regateos eran permitidos en gran parte por la lentitud para iniciar las reformas polticasyjudicialesconcomitantes a la finalizacin del conflicto armado. El propsito de esas reformas no era simplemente acabar con el acto de la guerra, sino consolidar la pacificacin del pas con bases institucionales y relaciones polticas fundadas en el consenso, constituyndose ste en el proceso de

137. Consejo de Seguridad. Carta de fecha 29 de enero de 1993 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General, Distribucin General, S/29 de enero de 1993. 131L El 13 de julio el Consejo de Seguridad acept el informe del Secretario General del 7 del mismo mes, donde certificaba que el Gobierno haba cumplido con las recomendaciones de la Comisin para la depuracin de la Fuerza Armada. Resumen de la Misi6n de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL) 1991-1994, Oficina de Informacin Pblica, ONUSAL, San Salvador, 1994.

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reingeniera poltica de las instituciones bsicas de la nueva nacin.

REFORMAS INSTITUCIONALES PARA LA PAZ Y TRANSFORMACIN DE LA CONFLICTIVIDAD

Las reformas estaban dirigidas a lograr tres propsitos. Primero, transformar las instituciones que han propiciado la violencia armada y la impunidad; segundo, asegurar la reconversin del FMLNde una estructura poltico militar a un partido legalmente inscrito en el sistema electoral y tercero, asegurar la insercin civil de la poblacin ex-combatiente en la economa y la poltica del pas. La reconversin militar analizada en sus tres aspectos, reduccin, reforma y depuracin del Ejrcito, se haba organizado como parte del primer propsito. Medidas adicionales complementarias a la reforma militar, en el orden de la seguridad, fueron la creacin de la Academia Nacional de Seguridad Pblica y la formacin de la Polica Nacional Civil. Otras medidas contemplaban reformas mucho ms profundas que trascendan la esferade la seguridad y se relacionaban ms bien con el marco institucional de administracin de justicia y la participacin poltica del FMLN.

El final del control militar sobre la Seguridad Pblica

Conforme a lo establecido en los acuerdos, la Academia inici sus funciones el1 de setiembre de 1992. Con su creacin se dio un paso en el proceso de independencia y profesionalizacin de los cuerpos de la fuerza pblica y su sujecin a la autoridad civil del Estado. Entre las funciones asignadas a la Academia por los acuerdos de Chapultepec, estaba la forma158

cion, seleccin y evaluacin de los miembros de la Polica Nacional Civil, en sus cuadros intermedios, superiores y cuerpos especializados. Estaba conformada como un rgano acadmico con facultades para investigar, estudiar y divulgar materias relativa a las seguridad pblica. Con su fundacin se estableci el puente necesario para institucionalizar un nuevo cuerpo de seguridad pblica autnomo de la tutela militar. La Polica Nacional Civil (PNC), por su parte, fue constituida como un rgano con su propia doctrina, legislacin propia, nuevos miembros y una nueva estructura de carcter civil, es decir no sometido a la dinmica marcial, cuya misin segn los acuerdos sera "la de proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y libertades de las personas, la de prevenir y combatir toda clase de delitos, as como mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pblica, tanto en el mbito urbano como en el rural".l39 Sus fuerzas comenzaron a ser desplegadas en marzo de 1993, cinco meses despus de lo acordado inicialmente. El proceso fue lentoycomplejo. No ajeno ala tentacin autoritaria subyacenteen la cultura militar infiltrada secularmente en los rganos de seguridad del Estado. El complejo operativo del montaje de un cuerpo policial enmarcado en un proceso democrtico, regido por principios de civilidad y con estricto apego a un nuevo marco legal de respeto a los derechos humanos, form parte de las transformaciones en las polticas de seguridad interna. Aparte de crear el nuevo cuerpo policial, el Gobierno debi emprender algunas reformas administrativas (creacin del Vice Ministerio de Seguridad Pblica por ejemplo),l40 y una serie de mecanismos de control y coordinacin intra e interinstitucional para garantizar la operacin policial.

139. Acuerdos de Paz, Captulo 11, "Polica Nacional Civil", pg. 17. 140. El 1 de junio de 1994 fue designado como Viceministro de Seguridad el seor Hugo Barrera, con el mandato de dirigir la Polica Nacional Civl, la Academia Nacional de Seguridad Pblica y la Polica Nacional durante el proceso de transicin.

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Aparte de una serie de deficiencias de coordinacin, formacin y control, sealadas por el Secretario General de la ONU en mayo de 1994,141 el comportamiento de la nueva polica evidenci, despus de su despliegue, una serie de deficiencias de carcteroperacional en muchas de sus actuaciones, puestas en duda por el ente verificador. Las ms graves, tipificadas como problemas de disciplina, abusos constantesy violaciones a los derechos humanos, deficiencias en la capacitacinjurdica de BUS miembros, vacos de carcterjurdico e irregularidades de funcionamiento de algunas divisiones, obligaron al Secretario General de la ONU a advertir sobre "C..) la tendencia a imponer el orden mediante prcticas ajenas al ordenamiento jurdico" .142 Ciertas deficiencias de esa transicin se originaron en las trabas para implementar la desmovilizacin de los miembros de laantigua Polica Nacional, ocasionados por la lentitud del proceso y el traslado irregular de parte de sus miembros a la PNC. Todo ello en medio de los escndalos que sacudieron a ese cuerpo tras el arresto del Teniente Jos Rafael Correas, Jefe del Departamento de In vestigaciones Criminales, bajo sospechas de haber participado en un sangriento asalto bancario.

Las refo rm as judiciales y del sistema electoral

La finalizacin del pretorianismo manifestado en la toma de decisiones, en el control de los asuntos pblicos yen el manejo de la seguridad nacional, se deba reforzar con la transformacin de la institucionalidadjudicial. El destierro de la cultura de la violencia implicaba un conjunto de reformas de
141. Las deficiencias sealadas se referan a fallas en la formacin, insuficiente coordinacin entre la PNC, la Academia de Seguridad Pblica y otros rganos judiciales y policiales. 14:. Consejo de Seguridad, Informe del Secretario General sobre la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador, Distribucin General, SI 19941 1212, 31 de octubre de 1994, pg. 2.

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gran alcance. Entre las de cumplimiento ms complejo, segn las recomendaciones de la Comisin de la Verdad, se menciona una serie de reformas constitucionales para restringir por la va legal los abUBOB militares, entre ellas la normade obediencia debida y los vacos en la ley que legitimaban la impunidad. La limitante de la reforma constitucional ha sido la exigencia de la ratificacin, en virtud de la Constitucin Poltica vigente, de toda reforma por las dos legislaturas sucesivas. No obstante, la fuerza de ese consenso slo se podra construir con la aprobacin de las reformas por la legislatura que termin funciones en abril de 1994. El alcance de las reformas constitucionales no fue todo lo deseado para disminuir la concentracin de poder de la Corte Suprema y para dotar al pas de un marcojurdico constitucionalsuficiente para garantizar el respeto a los derechos humanos. Sin embargo, se destaca como positivo el hecho de que al menos se hayan aprobado unas reformas mnimas en espera de que esas puedan ser profundizadas. A finales de 1994 quedaban pendienteslasreformasjudiciales relativas a la ratificacin de los tratados internacionales de derechos humanos, incluido el reconocimiento de la jurisdiccin obligatoria de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos. La reforma del sistemajudicial era otro plano de la arquitectura posblicabajo el cometido de reglamentar el comportamiento de los sujetos bajo el imperio de la ley: no slo establecer el conjuntode leyes necesarias para resolver los vacosjurdicos que originaban el autoritarismo, sino tambin transformar las institucionesjudiciales responsables de la mala administracin de lajusticia, de la corrupcinjudicialy tolerantes de la impunidad, subrayados en el Informe de la Comisin de la Verdad como uno de los ms oscuros episodios de la violenta historia de la guerra. Una de las mayores deficiencias de tal sistema era su sujecin al control polticoy, por ende, su parcialidad dentro de una estructura poltico social muy polarizada, as como la escasa descentralizacin del poder dentro de la estructura judicial para la administracin dejusticia.

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La implantacin de cada uno de los componentes centrales de losAcuerdos de paz remita a la resolucin de vacos legales, ya fuera de orden institucional o de legislaciones especficas. Los acuerdos adems establecieron los procedimientos para dotar al sistemasocial de la legislacin necesaria en ese sentido. Pero el captulo de lareformajudicial requera la promulgacin de leyes especficas que aseguraran el respeto a los derechos humanosy adems garantizaran la independenciay la eficacia dedicho sistema. La creacin, bajo el mandato de los acuerdos y con la fuerza de un amplio consenso nacional, de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, dio lugar al establecimiento de un rgimen jurdico avanzado de verificacin, proteccin y prevencin de los derechos humanos en el pas. Por otra parte, tras el vencimiento del mandato de la anterior Corte Suprema de Justicia, fue designado un nuevo Consejo Nacional de la Judicatura como autoridad su prema de la Corte. No obstante, esos avances no completaban por s mismos la totalidad de los cambios requeridos en los instrumentosjudiciales para asegurar una verdadera transicin hacia un estado de derecho. Por el contrario,las deficiencias en los procedimientos de administracin dejusticia, respaldadas por innumerables denuncias, dieron origen a que en noviembre de 1994, el Jefe de la Misin de oNUSALdenunciara tales irregularidadesy subrayara especialmente una serie de prcticas extendidas de corrupcin entrejuecesy funcionariosjudiciales. La reconversin de la institucin armada junto con la reformajudicial, estaban directamente interrelacionadas con ladesaparicin de la estructura militar del FMLN, la conversin en partido poltico legal y su participacin en condiciones de igualdad democrtica en las elecciones de marzo de 1994. La conversin del FMLN tuvo que vencer la controversia de su condicin de estructuramilitar en dos tramos. Primero, porq ue la desmovilizacin guerrillera no se ejecut al31 de octubre de 1992 segn lo pactado en Chapultepec. Pero el FMLN goz de la flexibilidad del proceso al obtener enjulio de 1992 el estatuto de "partido poltico en formacin" y, finalmente, en diciembre 162

Cuadro 10

DESMOVILIZACIN DEL FMLN -A DICIEMBRE DE 1992

Oficina militar regional

Grupo militar de Verificacin

Combatientes desarmados

San Salvador

La Reina San Antonio los Ranchos El Ocotal El Paisnal Guazapa Total parcial

415 1,084 277 244 1,760 3,780 202 266 253 558 436 1,715 1,403 202 526 553 697 ::1,381 8,876 3,486

San Vicente

Murillo Tecoluca Santa Clara Santa Marta El Zapo te Total parcial

San Miguel

Perquln Isleta San Francisco Javier Las Mar as Nueva Granada Total parcial
TOTAL

Invlidos y heridos de guerra

Fuente: Consejo de Seguridad, Informe del Secretario General sub re la Misin de Observadores de las Nacio nes Unidas en El Salvador, 23 de diciembre de 1992.

de ese mismo ao, tras declararse formalmente la terminacin de la guerra y certificarse su desarme, el FMLN fue inscrito oficialmente como partido poltico. Tal acto fue precedido por la aprobacin legislativade una serie de reformas provisionales al sistemaelectoraly un nuevo Cdigo Electoral, cuyo texto fue elaborado por COPAZ.De igual modo, la transparencia del proceso sera garantizado por la observacin electoral solicitada oficialmentea Naciones Unidas por el Gobierno de El Salvador con el respaldo del FMLN y los dems partidos polticos. El segundo tramo de dificultades en la conversin del FMLN surgi en mayo de 1993 cuando el "Buzn de Santa Rosa" hizo detonar la desconfianza sobre la sinceridad de su compromiso con el proceso de paz. El derecho del Frente a mantener su condicin de partido legal fue puesto en duda por algunos sectores. Su suspensin hubiera afectado no slo al FMLN, sino al mismo proceso de paz. Por esa razn, la responsabilidad asumida por esa organizacin poltica y la ratificacin de su compromiso con el proceso de paz, en vez de minar la credibilidad local e internacional en dicho proceso, contribuy a ratificar la fuerza e irreversibilidad del mismo.

El hemisferio oculto: Reformas econmicas y reparto desigual de los dividendos de la paz

Aparte del proceso de desmilitarizacin y reforma poltica y judicial, el proceso de paz debera acompaarse de una serie de cambios de naturaleza econmica con el propsito de atender los orgenes econmico-sociales del conflicto y, tambin, mitigar los efectos materiales de la guerra entre la poblacin. La bsqueda de acuerdos en dicha materia estuvo inspirada por el propsito de establecer "una plataforma mnima de compromisos tendientes a facilitar el desarrollo en beneficio de todos los estratos de la poblacin". 143 El reto ms urgente era
143. Acuerdos de Paz, Captulo V, "Tema Econmico y Social",

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crear las oportunidades materiales para la reinsercin de la poblacin que gast parte de su vida ejerciendo la violencia armada. Pero esos aspectos de reforma econmica y social tenan otras dimensiones tendientes tambin a lograr un creciente grado de cohesin social como requisito para la reunificacin de la sociedad salvadorea con democracia y mejores condiciones de desarrollo. El anlisis, iniciado por este l timo aspecto, dem uestra que los progresos alcanzados en esta rea de la reforma institucional del pas han sido pocos o, ms bien, en direccin contraria a la creacin de las bases econmicas necesarias para un ambiente de paz. 144 El texto final de los acuerdos de Chapultepec revela una completa falta de entendimiento entre el Gobierno y el FMLN en tomo a esos aspectos. Al dejarse de lado la negociacin del poder, y centrarse el dilogo sobre la dinmica socio-poltica, los temas relativos al conflicto socio-econmico fueron postergados en los acuerdos. La resolucin de esos problemas fue delegado en el Foro de Concertacin Econmico Social, donde debera iniciarse un proceso de negociaciones intersectoriales (entre Gobierno, empresarios y trabajadores) para acometer la bsqueda de un consenso y atacar los problemas econmicos y sociales derivados de la finalizacin del conflicto y otras tareas propias de la reconstruccin, revisar el marco legal en materia laboral, el anlisis de la pobreza y proponer mecanismos para aliviar el costo social de los programas de ajuste estructural. En trminos de la mecnica operativa de los acuerdos, implicaba pasar de una fase de negociacin de las soluciones al conflicto armado entre dos partes, a un proceso de concertacin multisectorial con una agenda mucho ms amplia y, por ende, dispersa. El Foro se instal el9 de setiembre de 1992 despus de que el sector empresarial, que se haba negado a participar, accepg. 42. 144. Michael Shuman & Julia Sweig, Co n d i tio n s of Pea ce: An ln qu iry, The Explanatory Project on the Conditions of Peace, Washington, c., 1991.

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diera finalmente a sentarse en la mesa tripartita. No obstante, 108logros de esa instancia de concertacin han sido muy pocos. Solamente se ha logrado definir un reglamento, la agenda y metodologade trabajo. Debido a la poca voluntad empresarial para participar en una instancia de concertacin social, as como la ausencia de mecanismos de otro tipo para impulsar la misma, la reunificacin de la sociedad salvadorea en tomo a un plan nacional de desarrollo concertado ha terminado siendo una ilusin. Pero los magros resultados de un acuerdo socioeconmico de posguerra no se explican slo en razn de la inoperancia de uno de 108 mecansmosconcebdos para implementar los acuerdos de paz en sus distintas esferas. Se trata ms bien de un problema integral, asociado al funcionamiento de dos procesos simultneos pero emprendidos por separado, como si acontecieran en escenarios distintos: de un lado, la construccin de la paz (finalizacin de la guerra y el cambio de estructuras originariasdel conflicto) y, del otro, la reestructuracin econmica (la implementacin de medidas de estabilizaciny un riguroso plan de ajuste estructural). La complejidad de esa colisin de estrategias era todava mayor, no slo por el hecho de que la integridad del proceso en El Salvador comprenda tambin a una economa de paz, sino por el hecho de que la construccin de la paz y la reestructuracin econmica, por carriles separados, involucr al Sistema de Naciones Unidas, en la figura de sus organismos especializados, poniendo de relieve su dispersin en el manejo de los problemas de seguridady desarrollo.i'" El proceso de cambios en la economa despeg desde mediados de 1989, tres aos antes de la firma de los Acuerdos de
145. "El caso aalvadoreo iluatra la falta de tranaparencia y coordinacin que se produjo en el interior del aistema de la ONU, cuando el FMI y el Banco Mundial no coordinaron con aquel organiamo la implementacin del programa de ajuste econmico (oo.), iluatra igualmente la negligencia de la ONU para informar a laa inatitucionea de Bretton Wooda aobre loa Acuerdoa de Paz". Graciana del Castillo y Alvaro de Soto, "Loa Obatculos en la conatruccin de la paz", Foreign Policy, No.94, primavera 1994,

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Paz. La llegada de ARENA al poder en junio de aquel ao cement el camino para la implantacin de un ambicioso programa de ajuste estructural, mientras el pas estaba envuelto en la ltima fase de la guerra. La Administracin encabezada por el PresidenteAlfredoCristianiorient la poltica econmica hacia un modelo de economa de mercado. Los objetivos prioritarios de esa poltica enmarcados en serie de medidas tales como la privatizacin y reduccin de la accin del Estado en la gestin estatal. 146 Esa poltica fue el origen de un proceso de privatizaciones de entidades y servicios pblicos y del traslado de activos del Estado a manos de pequeos crculos de poder econmico vinculados al partido en el gobierno. Las negociaciones con el Banco Mundial, las emprendi el Gobierno al mismo tiempo que negociaba con el FMLN un acuerdo para poner fin al conflicto armado. Sin embargo, el Gobierno nunca accedi a que el acuerdo de ajuste estructural con el BancoMundial se colocara en la mesa de negociacin con la guerrilla. Los vacos dejados por los Acuerdos de Chapultepec en relacin con las tareas inmediatas de la reconstruccin, propiciaron que 108 aspectos econmico-sociales de los acuerdos de paz quedaran subordinados a la lgica y prioridades del programa de ajuste estructural. De igual modo, el Gobierno y el partidoen el poder han mantenido un estricto control poltico y ejecutivosobre los programas socioeconmicos de posguerra, que evidencian las grandes debilidades de una reconstruccin no concertada, observables desde la firma de los acuerdos, pero opacadas por el "jbilo inicial de la plebe" .147
146. El primer eje de la pol1tica econmica fue el programa de estabilizacin que comprenda medidas como un sistema de cambio flexible; un sistema de precios flotantes; la restriccin de ritmo de crecimiento de los salarios reales; la liberacin de las tasas de inters y la desgravacin arancelaria. El segundo eje fue la transformacin de la estructura productiva. El primer eje contribua a ese propsito, pero se requera de otros ajustes macroeconmicos ms profundos como la privatizacin de servicios y activos del Estado y la promocin de actividades productivas no tradicionales orientadas al mercado externo. 147. "El Salvador despus de la Guerra: El costo de la esperanza", Cen t roam rica Internacional FLACSO Costa Rica, No. 8,

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Las reformas militares, polticas y judiciales, no pudieron ser acompaadas de acciones de igual naturaleza en el sistema econmico originario de la guerra. El gobierno ha mantenido la centralidad de las decisiones de poltica econmica y los grupos de poder econmico no han visto cuestionada su capacidad de iniciativa en el diseo de una economa a su servicio. La consecuencia natural ha sido la perpetuacin del carcter excluyente de la estructura econmica, donde el rasgo fundamental ha sido la concentracin del capital, en especial de la propiedad de la tierra. En medio de los cambios para terminar con el conflicto armado y pacificar al pas, el gobierno continu con los procesos de liberalizaciny privatizacin. La reprivatizacin del sector financiero y la venta de sus activos entre las principales figuras del partido de gobierno, han dado lugar a la configuracin de un fenmeno de "autoritarismo corporativo 14ll que puede revertir los avances logrados en otras dimensiones del proceso de paz, as como servir de aliento a la tentacin coercitiva que subyace todava en las estructuras del poder ante las manifestaciones de descontento social. El programa econmico de posguerra ha dado origen a un reparto desigual de los dividendos de la paz en El Salvador, profundizando la brechade la exclusin social y generando frustraciones en amplios sectores, no slo en la antigua oposicin armada sinoentre las filas de los veteranos del Ejrcito desmovilizados tras los acuerdos de paz. l 49 En el marco de una economa establecida desde antes de la firma de la paz, los aspectos centrales de la poltica social han tenido dos expresiones: una, la aplicacin de una serie de medidas de corte compensatorio para mitigar los costos sociales
1992, pg.10.
14B. Esa observacin ha sido sugerida por Hctor Dada Hirezi a

quien agradezco que haya compartido conmigo sus agudas interpretaciones sobre el proceso de paz y la dinmica de postguerra en El Salvador. 149. Herbert Wulf, La desmovilizacin del Personal Militar como problema y como recurso potencial para el desarrollo humano Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano, San Jos, Costa Rica, No. lB, julio de 1993,

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de los ajustes; la otra, los programas de reinsercin productiva y la resolucin del problema de la propiedad agraria. En este trabajo no analizaremos el primer conjunto de medidas, pero s vale sealar que su formulacin ha sido ajena a todo cuestionamiento del carcter del ajuste, lo que puso en evidencia la inexistencia de un pensamiento econmico alternativo para la etapa pos-blica y una de las mayores debilidades en la construccin de una nueva sociedad.

La reconversi6n humana: reconstrucci6n nacional e in sercion de la poblaci6n de guerra

El vnculo especfico de los programas de transformacin productiva con los acuerdos de paz, estaba dado en concreto por los programas de apoyo a los ex-combatientes y al personal desmovilizado del ejrcito. Esos planes fueron articulados dentro del Plan de Reconstruccin Nacional (PRN), concebido, negociado con la oposicin y ejecutado, en el marco de las prioridades, mecanismosy medidas macroeconmicas establecidas bajo el Programa de Ajuste Estructural (p AE) Y tambin sometido al control poltico del partido de gobierno, sin participacin del FMLN como firmante de los acuerdos de paz. El objetivo principal del PRN era "coadyuvar y dinamizar, con acciones econmicas y sociales, el proceso de paz y reconciliacin nacional'v'" y, para ello, se constitua como el instrumento para lograr la reintegracin a las actividades productivas y sociales de la poblacin afectada por el conflicto. Fue conformado por 72 proyectos, distribuidos en seis sectores bsicos: 1. social y necesidades de capital humano; 2. infraestructura; 3. sector productivo; 4. medio ambiente; 5. asistencia
150. Plan de Reconstruccin Nacional, Vol. 1., Ministerio de Planificacin y Coordinacin del Desarrollo Econmico y Social, San Salvador, marzo de 1992, pg. 13.

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tcnica; y 6. fortalecimiento democrtico. Tales programas seran ejecutados en dos fases que dependan del alcance de cada uno de los proyectos (la Fase de Contingencia que encaraba las tareas ms urgentes y tendra una duracin de seis meses y la Fase de Mediano Plazo con una duracin estimada de cinco aos). Los objetivos especficos eran cuatro: 1. la reintegracin de los ex-combatientes y de la poblacin civil afectada por la guerra; 2. el mejoramiento de las condiciones econmicas, socialesy ambientales de las reas conflictivas; 3. la reparacin de la infraestructura material y social daada o destruida por la guerray 4.la promocin de la participacin de todos los sectores de la sociedad dentro del esfuerzo de reconstruccin nacional. La seleccin de las comunidades meta se hizo bajo criterios que priorizaban el impacto de la guerra sobre su infraestructura, sus instituciones, sobre la poblacin, obligada a migrar o, bien, deteriorada en sus condiciones de vida. La poblacin beneficiaria estaba compuesta por ex-combatientes del FMLN y ex-combatientes de la FAES, poblacin desplazada de las zonas conflictivas, poblacin repatriada y la poblacin civil de las zonas bajo control del FMLN. 1lil El propsito de este apartado no es el anlisis de cada uno de los componentes del PRN y de su implementacin ya que escapa al objeto de anlisis concreto de esta investigacin.l'" El anlisis se ocupar del impacto del PRN como parte de los programas destinados a apoyar la reinsercin de losdesmovilizados de guerra. Pero antes nos interesa
151. Ministerio de Planificacin, National Reconstruction Plan; Report to the Consultive Group Meeting San Salvador, 1992. 152. Entre la bibliografla para el anlisis del Programa de Reconstruccin Nacional destacan los siguientes trabajos: Ricardo Crdoba Macias, op cit 1993, ASACS, Tendencias Actuales del Conflicto Salvadoreo, San Salvador, 1993, WOLA, Reluctan t Reforms: Th e Cr is tian i Goue rnm en t and th e International Comm un ity in the Process of Salvadoran Post-War Reconetruction, Washington D.C. 1993 y Kevin Murray y otros, Rescuing Reconstruction. The Debate on Post- War Econom ic Recovery in El Salvador, Iniciativas Hemisfricas, Cambridge y San Salvador, 1994.

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sealarel carcter del PRN como parte de los elementos econmicos de la transicin hacia la paz en El Salvador. Una primera versin del PRNhabasido presentada antes de la firma de los acuerdos de Chapultepec, en noviembre de 1991. No obstante, el nuevo clima de paz iniciado a partir del primer minuto de 1992 abri la expectativa de emprender un proceso de reconstruccin nacional consensuado y con un potencial de reconciliacin democrtica indito en el pas. El diseo de una propuesta final del PRN dio origen entonces a la consultacon lossectores de la oposicin, por parte del Gobierno, de los componentes del plan. Pero tales plticas no cond ujeron a una discusin centrada en las opciones poltico-econmicas del periodo de posguerra, aunque si a un plan relativamente ms calibrado pero alejado de un verdadero proceso de concertacineconmico social, revelado como el aspecto ms sensible de la debilidad negociadora del FMLN. El FMLN no logr obtener un buen acuerdo en relacin con el tema de la reconstruccin y otros aspectos de la economa, particularmente para promover la emergencia de nuevos actores econmicos como base de un nuevo proyecto econmico-social. La instalacin de las bases de una "nueva economa popular" hubiera tenido, en el campo econmico, un efecto paralelo al que tuvieron la desmilitarizaciny reformas institucionales sobre la estructura polnca.l'" Pero los pretenciosos programas de una economa transitiva hacia la paz, mostraron resultados por debajo de la lnea de expectativas creadasy que "no tocan el corazn de un proyecto global e integrado de transformacin, dinamizacin y fortalecimiento de las fuerza productivas" .1M La ejecucin de los programas de reconstruccin nacional cay, en elcontextopre-electoral de 1994, bajo el control directo del Gobierno y del partido oficial, que no despreciaron la oportunidad para capitalizar dichos programas polticamente. La
153. Kevin Murray y otros, Rescuing Recon struction, The Debate on Post-War Economic Recoue ry in El Salvador, Hemisphere Initiatives, Cambridge, Mas8achusetts & El Salvador, mayo de 1994, pg. 7. 154. Manuel Vzquez, "La improductiva reconstruccin salvadorea", en ASACS, op . cit., pg. 67.

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entidad ejecutora, Secretara de Reconstruccin Nacional, fue encomendada de dirigir tales programas sin la participacin dentro de sus rganos de direccin de los sectores de oposicin firmantes de los acuerdos. El FMLN debi crear sus propias estructuras, bajo la figura de Organismos no Gubernamentales, para poder incidir en la im plementacin de los programas dirigidos a sus sectores de base. 1M Pero una gran cantidad de recursos para la reconstruccin fueron drenados hacia una serie de ONG controladas por parlentes del Vicepresidente de la Repblica y hacia otras creadas por sectores directamente vinculados al partido ARENA. 1M

La reinserci6n de desmovilizados del

FMLN

La insercin de los ex-combatientes del FMLN a las actividades civiles y productivas qued garantizada por los Acuerdos de Paz, en dos dimensiones: 1. dentro de los programas respectivos del PRN y 2. en los acuerdos para resolver la problemtica agraria. El programa de reinsercin comprendi dos fases, una fase de emergencia que transcurri desde el momento inmediato posteriora la firma de los acuerdos de paz hasta la conclusin de la desmovilizacin del quinto contingente de ex-combatientes. Posteriormente, la fase de insercin di vidida en dos etapas, una de contingencia, que abarcaba desde la primera desmovilizacin hasta la concrecin de los programas de mediano plazo y, la otra, la etapa de mediano plazO.17 Dichos acuerdos tenan
155. Algunos donantes externos hablan condicionado inicialmente su apoyo a la creacin de un mecanismo neutral administrador de los fondos de reconstruccin, pero dicha propuesta perdi fuerza por la resistencia del gobierno a la creacin de una estructura paralela y por la decisin de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), mayor contribuyente, de canalizar directamente la ayuda al gobierno. 156. Kevin Murray y otros, op . cit., pg. 8. 157. Fundacin 16 de Enero, Balance del Proceso de Insercin de los Excombatientes del FMLN, Departamento de Planifi-

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como referente el 31 de octubre de 1992, fecha en que debi haber concluido la desmovilizacin del FMLN y, por ende, quedar marcada la finalizacin del conflicto armado. Las actividades acordadas para la fase siguiente conformaban un captulo de tareas para la consolidacin de la paz. Esas tareas tenan como propsito poner fin a los procesos estructurales que haban propiciado el alzamiento armado. Los programas de insercin econmica tenan una enorme centralidad en dicho proceso. Al no haber quedado establecidos, en los Acuerdos de Chapultepec, mecanismos para manejar la re insercin prod uctiva de los ex-combatientes, esa fase tan importante de la transicin reflej muy pocos avances y se constituy en punto permanente de tensin y, por ende, en factor obligado de negociacin que consumi gran parte de las energas de las fuerzas locales y de Naciones Unidas. En la fase de emergencia, las actividades fueron tpicos programasdeasistenciahumanitariaacombatientesdesmovilizados, bajo la forma de alimentos y vituallas, servicios mnimos de salud, educacin y vivienda. El total de esa asistencia fue proporcionada por Naciones Unidas y por otras fuentes contactadas por la Fundacin 16 de Enero, como representante de los ex-combatientes del FMLN para su reincorporacin econmica y social. En la etapa de contingencia, los beneficios comenzaron a diferenciarse de acuerdo con las opciones particularesde los ex-combatientes. Para ese propsito se disearon proyectos especficos tendientes a proporcionar asistencia a los desmovilizados para iniciar su proceso de reinsercin. Esas etapas de los programas se ejecutaron o comenzaron a ejecutar, con montos menores a los recursos presupuestados pero con un cumplimiento aceptable de su cobertura. Los programas de mediano plazo eran aquellos que tenan el cometido directo de completar la insercin econmica de los desmovilizados. Fueron tres programas bsicos: capacitacin, crdito y asistencia tcnica. El programa de capacitacin ha sido llevadoa cabo hastasu ltima fase, con resultados bastante
cacin, 30 de diciembre de 1993, pg. 4.

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satisfactorios en cuanto a los objetivos propuestos, la cantidad de beneficiarios y ejecucin de los recursos. No obstante enel programa de crdito, se ha experimentado una evolucin difcil derivada de las demoras en la ejecucin de los programas previos, problemas en la negociacin interinstitucional para determinar las condiciones de prstamo a los ex-combatientes, trabas institucionales y restriccin de fondos. l1ill En general, los problemas que han afectado la efectividad de los programas de insercin econmica son de dos tipos: problemas de carcter operativo y problemas relativos a la concepcin de desarrollo implcitaoAmbos tienen expresiones particulares, aunque estn bastante interrelacionados entre s. Los problemas del primer tipo se originan en la vaguedad de los acuerdos de paz sobre dicha materia, al no definir un procedimiento de ejecucin, coordinacin y verificacin de los programas econmicos de la reinsercin. De all se origin la posterior falta de consenso en torno a la tareas de la reinsercin, agravada por la centralizacin del control del PRN por parte de la SRN y los pocos espacios de participacin al FMLN y los sectores beneficiarios en la ejecucin de los proyectos. Reiteradamentese ha atribuido los problemas operacionales a deficiencias administrativas, a la falta de financiamiento o bien, a cierto obstruccionismo de la burocracia intermedia encargada de la administracin de los mismos. lOO Sin embargo, existe evidencia de que muchos de tales problemas, ubicados en el marco de las tensiones provocadas por los incumplimientos recprocos de los acuerdos, fueron derivaciones de un antagonismo latente o manifiestode sectores del poder, vinculados al partido de gobierno, por neutralizar
158. Fundacin 16 de Enero, Ejecucin del Plan de Recons-truccin Nacional. Balance 1993, San Salvador, enero de 1994, pg. 23. 159. Esos argumentos son reiteradamente sealados por ONUSAL para criticar los retrasos en la ejecucin de los programas, aunque su papel dentro del proceso le impiden sealar ms directamente las razones de los problemas operativos de tales programas.

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la participacin de la oposicin en los programas de reinsercin. El predominio dentro de la SRN, como principal agente del proceso de reconstruccin, de una burocracia identificada con el partido en el poderyde beneficiarios dentro de los programas con militancia activa dentro del FMLN, sin mecanismos para controlar esa contradiccin ha convertido a los programas de reinsercin en parte del conflicto poltico de posguerra y, por ende, en un peligroso factor de desestabilizacin. Entre otras limitantes operacionales de los planes de reinsercinsehasealado la falta de integracin entre sus elementos. Por ejemplo, la falta de correspondencia entre la los programas de capacitaciny los de crdito y asistencia tcnica. Tambin han encarado una dispersin en trminos de fuentes de financiamiento y flujo de los recursos. A diferencia del papel jugado en las otras esferas del proceso de paz, ONUSAL y el conjunto de agencias de Naciones Unidas no pudieron influenciar el proceso de reconstruccin como una oportunidad para concertar soluciones a los retos de la insercin. La USAlD se convirti en el principal soporte de la SRN, pero sus contribuciones levantaron toda forma de condicionamiento para que el gobierno permitiera la participacin de otras fuerzas sociales en el proceso. Mientras tanto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Y la Comunidad Europea (CE) emprendieron sus propios programas de reinsercin dirigidos a los desmovilizados del FMLN, regidos por criterios institucionales propios y con autonoma ejecutiva respecto de la SRN, lo que puso en relieve un conflicto de fondo entre esas entidades y el Gobierno de El Salvador. Los problemas relativos al vnculo entre la reinserciny el desarrollo tuvieron origen en la imposicin de dos concepciones que limitaron el potencial trasformador de los programas de reinsercin. En primer lugar, quedaron supeditados a la visin de desarrollo del ajuste estructural, que privilegi la visin asistencialista y de corto plazo de la compensacin social, en este caso no solo del ajuste sino tambin de la guerra, pero apart la posibilidad de transformar la reinsercin productiva de losex.-combatientes, no solo en una oportunidad para acabar

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con la prctica social de la guerra, sino para potenciar el desarrollo de economas populares como base de una participacin democrtica. Ensegundo lugar, algunos programas fueron encajados dentro de rgidos criterios de racionalidad de mercado que inclusive dieron origen a proyectos cuyo nombre y objetivos crearon polmicas en el seno del FMLN. Un programa dirigido a los mandos medios del FMLN, bajo el ttulo "De guerrilleros a empresarios" y apoyado por USAID, dentro de la SRN, tena el propsito de brindar un programa de entrenamiento final a dirigentes ex-guerrilleros para que conformaran posteriormente,bajo programas de crditoy asistencia tcnica, microempresas productivas. Pero sto provoc polmicas fundadas en la sospecha de que con ese programa iban a introducir divisiones de clase en el interior de la dirigencia rebelde. 1&0 Por otra parte, los programas de crdito inicialmente fueron diseados bajo severas condiciones de mercado, que no guardaban relacin con la situacin de pobreza de sus destinatarios. La reinsercin econmica se ha manejado como un asunto separado de la insercin poltica; esto es una consecuencia directa del tratamiento de las transformaciones econmicas por un carril separado de la transicin iniciada en las esferas militar, polticayjudicial. Ese problema crucial de la transicin hacia la paz ha sido generado por los vacos dejados en los acuerdos de paz en lorelativo a los mecanismos especficos para administrar los programas de reinsercin. Entre tales vacos se hayan la poca especificacin de funciones de cada uno de los organismos localesy externos involucrados, lo que degener en una serie de conflictos entre donantes, administradores y beneficiarios, acerca de los criterios y sobre todo disputas por el control del manejo de tales programas. En ese aspecto institucional particular se revel una de las insuficiencias que debe llenar Naciones Unidas en la mecnica de post conflicto para asegurar la efectividad de sus programas de consolidacin de la paz.

160. Kevin Murray y ot r os , op. eit ., pg. 35.

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La falta de articulacin entre los diferentes programas gener una multiplicidad de esfuerzos, de programas de cooperacin externa, una diversidad de proyectos, bajo enfoques y metodologas distintas, con una pobre coordinacin en trminos de objetivos, manejo de recursos y la escasa integracin de los resultados finales dentro del captulo de la reinsercin.

El Programa de Transferencia de Tierras

Otro de los aspectos crticos tocados por los acuerdos de paz fue lo relativo a la transferencia de tierras a ex-combatientes y la regulacin de la propiedad agraria. El otorgamiento de parcelas a los desmovilizados del FMLN fue parte del conjunto de medidassocio-econmicasque deberan acompaar la insercin. Otros temas incorporados a los acuerdos establecan: a.Ia regularizacin de la tenencia de la tierra, mediante la aplicacin de la prohibicin constitucional de la tenencia de tierras rsticas por ms de 245 hectreas; b. distribucin de tierras en manos del Estado; c. otorgamiento de crdito al sector agropecuario como parte de las acciones para aliviar el costo social de los programas de ajuste; d. legalizacin de los derechos de los tenedores de tierras en las zonas ex-conflictivas a131 de octubre de 1991. El conflicto de la tierra como punto de tensin en la transicin hacia la paz, tiene dos extremos que lo vuelven potencialmente explosivo. El primero tiene que ver con la naturaleza sensible del problema en un pas donde el recurso no slo es escaso, sino que la propiedad est concentrada, los mecanismos jurdicos adolecen de deficiencias y el sistema de registro y tenencia de la propiedad origin un sinnmero de ambigedades difciles de resolver. El segundo problema, al igual que los otros temas econmicos sociales, es que los acuerdos de paz slo bosquejaron entendimientos en trminos muy generales al

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respecto, bajo el acuerdo inicial de que durante la aplicacin de los acuerdos se determinaran los detalles del proceso en el marco de las negociaciones dentro de COPAZ. La legalizacin de la propiedad debi haber concluido el31 dejuliode 1992. Para darese paso, se debera haber completado un proceso que inclua no slo la entrega de tierras, sino la entrega de los ttulos a los tenedores, bajo la verificacin de COPAZ con un inventariode las tierras afectadas presentado por el FMLN. Sin embargo, esteaspecto de los acuerdos y la distribucin de tierras a los ex-combatientes no fueron ejecutados dentro de los plazos definidos. Desde un inicio los retrasos tenan distintas causas. El inventario del FMLN de febrero de 1992, por incompleto, fue sometido a varias revisiones hasta su presentacin final enjunio de ese ao. El tema origin discrepancias en el interior de COPAZ, donde el Gobierno introdujo propuestas que no satisfacan las demandas del FMLN. El tema agrario se convirti desde entonces en uno de los focos de tensin, si no el ms importante, que ha vulnerado el cumplimiento de los acuerdos y amenazado con poner marcha atrs en los otros aspectos del proceso. Las deficiencias del programade tierras fueron subsanadas por la oportuna accin de ONUSAL que elabor una propuesta para la transferencia de tierras, presentada en octubre de 1992, tanto al GOES como al FMLN, Y aprobada por ambos en los trminos presentados por ONUSAL. 161 La propuesta identificaba un total de 47.500 beneficiarios, entre los cuales se contaban 7.500 ex-combatientes del FMLN y 15 de la FAES, as como unos 25.000 tenedores de tierras en las antiguas zonas de conflicto. El programa de transferencia se deba ejecutar en un proceso de tres fases, la primera de octubre de 1992 a enero de 1993 iba a beneficiar a unos 15.400 ex-combatientes del FMLN; la segunda de febrero a abril de 1993beneficiara a unos 4.000 del FMLN
161. "Propuesta de un programa para la transferencia de tierras", Informe del Secretario General sobre la Mlsin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador, Consejo de Seguridad, Distribucin General, B/25812/Ad.1, 24 de mayo de 1993, Anexo 1.

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y la FAE8 distribuidos en partes iguales y, finalmente, en la tercera fase, que se iniciara despus de completada la segunda, se asignaran tierras a los 28.100 beneficiarios restantes. Si loa propietarios de las tierras afectadas se negaban a venderlas, haba que buscar otras tierras. Pero tambin el Gobierno se comprometa a no desalojar a los tenedores de las tierras que ocupaban de conformidad con los acuerdos. El cumplimiento de los trminos del acuerdo sobre tierras requera del establecimiento de una coordinacin como autoridad ejecutiva y encargadade dirigir en forma articulada las acciones de todas las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en todo lo relacionado a la puesta en marcha del programa. Se estableca un Comit de Supervisin y Seguimiento, con representantes del Gobierno, del FMLN y COPAZ. La ONU8AL participaba en dicho comit como organismo verificador y para prestar asesora. La iniciativa de Naciones Unidas quit las trabas iniciales del proceso, pero no levant una serie de obstculos que demoraron posteriormente la implementacin de las acciones y que obligaron a nuevas negociaciones. Un ao despus de la aprobacin de la propuesta, no se haba escriturado ninguna propiedad y dos aos despus apenas se haba concluido con el 38% de las transferencias, de acuerdo con cifras de ONU8AL se haba beneficiado a 9.900 ex-combatientes del FMLN y 3.300 desmovilizadosdelEjrcito.Elobstculomsimportantefuelafalta de fondos para ejecutar las compras de tierras necesarias. La demora dio origen a un periodo de tirantez entre las partes firmantes del acuerdo, que se acusaban mutuamente de provocar retrasos en el proceso. Sin embargo, otros problemas importantes en la transferencia de tierras hasta diciembre de 1994 han sido: la dificultad para determinar la cantidad de propiedades que exceden las 245 hectreas; desconfianza entre las partes generadas por el temor a que el adversario obtuviera ganancias polticas con el reparto de tierras; mala calidad del suelo de muchas tierras que estn en oferta; problemas de registro y trabas en el proceso de escrituracin; deficiencias en los sistemas de medicin por parte del Banco de Tierras;

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desacuerdos en relacin con el nmero de beneficiarios de los tres grupos; lentitud burocrtica de las organizaciones involucradas. Las acciones que han sido interpuestas para acelerar el cumplimiento tales como planes de agilizacin, recalendarizacionesy acuerdos para superar las trabas organizacionales, han permitido solventar la falta de entendimiento pero todava en diciembre de 1994 persistandificultades derivadas de la falta de financiamiento y de los desacuerdos entre el Gobierno y el FMLN derivados del lugar que ocupa el tema de la tierra dentro de la correlacin poltica entra ambas fuerzas.

LA LTIMA FASE DEL PROCESO Y EL HORIZONTE DE LA PAZ

El 30 de abril de 1995 figura como una fecha clave en el calendario de la pacificacin de El Salvador. Ese da venca el mandato de ONUSAL como misin verificadora de los acuerdos entre el Gobierno y el FMLN. N o obstante, cuando los funcionarios del organismo mundial preparaban su menaje para enviarlo de regreso asus pases de origen, o bien de destino de nuevas misiones, pensaran que su presencia en el pas sirvi para que muchas cosas cambiaran. Pero muchas otras no cambiaron, otras dejaron de cambiar y otras tantas no cambiaron como se debiera. En efecto, tres aos despus de la firma de los Acuerdos de Paz, el futuro de El Salvador se debate entre una tmida esperanza y una creciente incertidumbre. La guerra se acab pero la pobreza ha ocupado su lugar. Ms bien, la pobreza muestra hoy da en su desnudez, el dramatismo que antes se le conceda a la violencia. Esa es la guerra que la misin de la comunidad mundial no pudo ayudar a resolver. El sistema judicial no le ofrece la confianza suficiente a la ciudadana, ni

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alosobservadoresex:ternos. La llueva Polica Nacional Civil ha reemplazado a la antigua polica nacional en las calles, pero tambin en el registro de las denuncias por violaciones que aunque menores, preocupantes. En 1995 el pas es distinto, y es muy probable que la guerra de los ochentasya no retorne. De acuerdo con diversos anlisis locales se puede afirmar que el pas haba comenzado a cambiar desde antes de los acuerdos y porque el pas haba cambiado se firmaron los acuerdos de paz. La firma de la paz tambin fue, en sentido estricto, un acontecimiento que desator los mecanismosderelacin poltica en beneficio de un nuevo proceso de cambios. Pero para que la paz se integrara funcionalmente a los cambios sociopolticos, era necesaria la presencia de ONUSAL y de los programas de apoyo suministrado por diversos gobiernosy organismos internacionales. Desde el16 de enero de 1992 en Chapultepec, las partes, Gobierno y FMLN, se comprometieron a desarrollar todas las acciones paragarantizarsu cumplimiento. Tambin se crearon mecanismos formales quejunto a esa voluntad y la vigilancia internacional, han permitido que los compromisos fueran respetados y, aunque con retrasos, cumplidos en su mayor parte. El punto mejor resguardado es el acuerdo de cese al fuego. Desde su entrada en vigencia, no ha habido una sola ruptura del armisticio. Aunque en determinados momentos ha aparecido el espectro del conflicto militar, la paz se ha impuesto en el sentido limitado del trmino como ausencia de enfrentamiento armado entre los bandos militares en pugna. Sin embargo, el silenciamiento de las balas no condensa la finalizacin del profundo antagonismo social y poltico que origin la guerra. Por eso, si bien la paz es funcional al cambio sociopoltico, estructuralmente los mecanismos y transformaciones que la acompaan requieren otros niveles de profundizacin y de accin. As por ejemplo, nuevos rasgos de una tendencia hacia la concentracin de poder en el sistema poltico, evidencian que las races del conflicto no estaban en los fusiles mismos. Mientras se firmaba la paz, los principales grupos econmicos del partido en el gobierno se disputaban los 181

bancos, la comercializacin del caf y otros activos del Estado que han sido privatizados paralelamente a la implementacin de las medidas acordadas dentro del pacto de paz. Miles de campesinos, entre ellos los ex-combatientes de ambos bandos, no ven la hora de la entrega de tierras, los'salarios no permiten, por ejemplo, a un empleado estatal alimentar mnimamente a su familia. En el pas prevalece un sistema de exclusin social que afecta a los grupos que tradicionalmente han sufrido esa desigualdad. Si bien el poder de los militares fue disminuido un poco, la desmilitarizacin de la sociedad es una meta que todava no ha sido alcanzada con la plenitud que exige la prevencin de un nuevo conflicto armado. Por otro lado, los acuerdos contienen una serie de disposiciones que sealan la supeditacin de los militares a estructuras civiles que deben garantizar la seguridad de los ciudadanos, el respeto de los derechos humanos y la independencia del poder civil respecto del poder militar. Sin embargo, sectores militares y del gobierno han admitidoy tolerado la permanencia de estructuras y de individuos que interfieren en la consolidacin de la reconciliacin y la democracia. En la medidaen que ese acuerdo no sea respetado en forma satisfactoria, se propiciarn condiciones para la potencial reactivacin de mecanismos de represin en contra de los sectores populares. Del mismo modo, se mantendran intactas las estructuras de violacin de los derechos humanos. Las fallas del sistemajudicial, por su lado, dejan al descubierto que la institucionalizacin de un verdadero estado de derecho necesita superar muchas trabas. La principal de ellas, sealada por ONUSAL a finales de octubre, era la corrupcin de losjuecesy otros funcionarios de la administracinjudicial. No puede haber una superacin de las viejas estructuras de la violencia y del terror, si no se trasforman las instituciones encargadas de administrar la justicia y de garantizarle a la poblacin la proteccin de la ley. Quedan otros aspectos pendientes que tornan la si tuacin ms compleja. Por ejemplo, la demora en la transferencia de
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tierras revive los peligros de la conflictividad agraria. Entre el Gobierno y el FMLN se responsabilizan mutuamente de esa demora que, en realidad, no obedece slo a la falta de voluntad de las partes, sino a la falta de recursos financieros para la adquisicin de las fincas que se deben distribuir. Al menos ambas partes haban acordado emprender una misin internacional conjunta para recaudar recursos. Pero el problema es mucho ms complejo y pone en juego la credibilidad entre las partes. La reincorporacin de los ex-combatientes de ambos bandos a la actividad productiva y a la vida civil tambin adolece de grandes retrasos. Ambos grupos cuentan con estructuras de organizacin post blica con una fuerte capacidad de movilizacin. Los ex-miembros de la Fuerza Armada, hombres acostumbrados a las armas, se han organizado en una asociacin de ex combatientes para defender lo que se les prometi. Las tomas de edificios pblicos, captura de rehenes y enfrentamientos con la polica realizados por los desmovilizados del ejrcito en setiembre de 1984 y a principios de 1995, permiten medir la explosi vidad de la frustracin entre la poblacin de guerra. Los documentos firmados el 16 de enero de 1992 en Chapultepecconstituyen una unidad de acuerdos interconectados. Como bien sealaba un analista sal vadoreo "Se puede creer que no importa cumplir con la transferencia de tierras, que se puede escamotear el contenido concertador de los planes econmicos del Foro Econmico Social y dejarlo slo reducido al Consejo Tripartito para asuntos laborales, y que se puede seguir aguando la transformacin del sistema de justicia. Pero no se puede". 162 En esa interrelacin, la paz necesita que todas las piezasfuncionen. El pas no puede darse el lujo de que falle una de ellas. Porque el incumplimiento no en traasolamente falta de compromiso, sino una frustracin que tarde o temprano encender nuevamente la conflictividad y la amenaza del retorno de las armas.

162. Juan Hernndez Pico, up.

CIt."

pg. 34.

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Pero las posibilidades de ejecutar lo que fue acordado por los negociadores no dependa exclusivamente de la voluntad de las partes y de los servicios de mediacin y verificacin externos. El cumplimiento de los acuerdos ha tenido como teln de fondo dificultades estructurales para proporcionar asistencia humanitaria, medios de trabajo y seguridad personal, a los grupos que aceptaran voluntariamente abandonar sus armas para incorporarsea la vida productiva en el pas. Por otra parte, subyacen a esas mismas dificultades las deficiencias estructurales que impiden mejorar los niveles de vida de la poblacin pauperizada por la crisis y el conflicto blico, y para introducir reformas sustentables en los desiguales patrones de distribucin de la riqueza. Los acuerdos de paz terminaron siendo asumidos en algunos mamentos como com promisos diferibles, es decir como un referente al cual las partes se acercaban o se distanciaban de acuerdo a un clculo racional de prdidas o ganancias individuales, lo que hizo necesario que se introdujeran procedimientos para llamar a cuentas a cada una de las partes en relacin con sus compromisos. Finalmente, es posible pensar que en un marco general donde los cambios abrigan tanto esperanza como desconcierto, lasopcionesparagenerarunambienteinstitucional,econmica, polticoymental de paz, continan abiertas. Viejos y nuevos conflictos se entremezclan porque la historia no reconoce sucesiones de etapas impuestas por la racionalidad convencional. Por eso tambin los conceptos deben revigorizarse con las nuevas realidades empricas y tambin los mtodos de accin deben simplificarse y flexibilizarse para ser empleados como instrumentos efectivos de la accin institucional y social en este campo. La transformacin de la conflictividad en El Salvador constituye una pieza fundamental de la transicin en el sistema de seguridad regional y mundial. Desde el punto de vista operacional, la misin de Naciones Unidas result exitosa en vista de la complejidad del proceso. Sin embargo, la verdadera dimensin del cambio introducido por la misin de paz,
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slo podr ser medida cuando en ese pas el proceso sociopoltico se conduzca sin la presencia disuasiva de un organismo interventor.

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