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NOTAS DE AULA O Plano Trienal 1963/1965

O Plano Trienal no foi um dos planos de desenvolvimento que apresentaram sucesso no alcance de suas metas. Tampouco pode ser considerado um plano articulado com os interesses polticos das foras sociais hegemnicas de sua poca, uma vez que o perodo de sua elaborao e implementao um dos perodos mais turbulentos da histrica brasileira. Contudo, o interesse no seu estudo prende-se ao diagnstico das condies da economia brasileira e das suas diretrizes para o desenvolvimento. No artigo de Macedo (1975:55), h um apontamento das insuficincias deste diagnstico, argumentando que no h nele uma indicao de um possvel esgotamento do processo de substituio de importaes. O prprio II PND mostraria a incorreo desta crtica, uma vez que nele h um aprofundamento da substituio da importao de alguns insumos bsicos, de oferta ainda insuficiente na economia brasileira nos anos 1970. Porm, o ponto que justifica nossa discusso do Plano Trienal est em que o diagnstico e as diretrizes de ao so proposies antecipadas das aes do PAEG, mostrando, desta forma, que o Governo Militar mantm a perspectiva de desenvolvimento de antes de 1964. Especificamente sobre o contexto econmico da poca1, pode-se avaliar que aps um perodo de intenso crescimento do PIB entre 1956 e 1962, a economia brasileira sofreu uma desacelerao que perdurou at 1967. Neste perodo, a taxa mdia de crescimento do PIB caiu metade daquela alcanada no perodo anterior. A formao bruta de capital fixo, um dos principais determinantes do ritmo de crescimento, comeou a cair j em 1962, tornando-se negativa em 1963, o que tambm ocorreu com o crescimento da produo industrial. A inflao disparou e atingiu uma taxa anual de 90% em 1964, considerada extremamente elevada, mesmo para os permissivos padres brasileiros de convivncia com a inflao naquela poca. As condies polticas daquele perodo foram decisivas para esta situao. Durante o curto Governo Jnio Quadros, a poltica econmica foi bastante conservadora no enfrentamento dos problemas herdados do Governo JK: acelerao inflacionria, dficit fiscal e presso sobre o balano de pagamentos. Em maro de 1961, foi feita uma reforma cambial, com desvalorizao em 100% para o chamado cmbio de custo, aplicado s importaes preferenciais, como o petrleo e papel de imprensa. O objetivo foi diminuir a presso dos subsdios cambiais sobre o dficit pblico. Em maio e junho, o governo obteve sucesso na renegociao dos dbitos com
Deste ponto em diante, o texto baseia-se em LACERDA et alii (2000) e VASCONCELOS (1999). Parte das tabelas foi compilada de ALMEIDA FILHO (1994)
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2 credores externos e com organismos financeiros internacionais, reescalonando os vencimentos da dvida externa do perodo 1961/1965. A abrupta renncia do presidente, em agosto de 1961, interrompeu a continuidade de sua poltica econmica. A posse do vice-presidente Joo Goulart s foi possvel com as limitaes que lhe seriam impostas pelo regime parlamentarista, resultado do veto dos militares. Assim, de setembro de 1961 at janeiro de 1963, houve trs gabinetes parlamentares que, diante do quadro de indefinio poltica, no conseguiam implementar nenhuma poltica econmica consistente. Desse modo, a taxa de inflao alcanou 45,5%, em 1962, contra 33,2% em 1961. No final de 1962, poucos meses antes do plebiscito que restabeleceria o regime presidencialista, foi apresentado por Celso Furtado, ministro extraordinrio para assuntos de desenvolvimento econmico, o Plano Trienal, uma resposta poltica do governo acelerao inflacionria e deteriorao econmica externa, que objetivava dar continuidade ao desenvolvimento do Pas. Celso Furtado, o mais importante economista brasileiro estruturalista, elaborou um plano de aes antiinflacionrias bastante ortodoxo. Mais uma vez, foram usadas as polticas de conteno de gastos pblicos e de liquidez. Rapidamente, as reivindicaes sindicais e polticas da base de apoio do governo se impuseram, com a recusa dos assalariados em suportar mais uma vez o peso do ajuste antiinflacionrio. A tentativa de estabilizao fracassou e provocou crescimento negativo do PIB per capit: a economia cresceu 6,6% em 1962, mas apenas 0,6% em 1963, com inflao anual de 83,25%. Em julho de 1963, Furtado deixou o governo e, a partir de ento, o acirramento dos conflitos sindicais e polticos, com a desestabilizao poltica interna e externa do governo democraticamente eleito, impediram a implementao de qualquer poltica de gesto econmica mais articulada. Como resultado, houve aumento das taxas mensais de inflao. O fim do governo ocorreu com o golpe militar de 1964. OBJETIVOS GERAIS DO PLANO TRIENAL A poltica de desenvolvimento planejada para o trinio 1963/65 tinha os seguintes objetivos bsicos: 1. Assegurar uma taxa de crescimento da renda nacional compatvel com as expectativas de melhoria de condies de vida que motiva o povo brasileiro. Essa taxa foi estimada em 7%, correspondendo a 3,9% de crescimento da renda per capita; 2. Reduzir progressivamente a presso inflacionria, para que o sistema econmico recupere uma adequada estabilidade de nvel de preos,

3 cujo incremento no dever ser superior, em 1963, metade do observado no ano corrente. Em 1965, esse incremento dever aproximar-se de 10%; 3. Criar condies para que os frutos do desenvolvimento se distribuam de maneira cada vez mais ampla pela populao, cujos salrios reais devero crescer com taxa idntica do aumento da produtividade do conjunto da economia, demais dos ajustamentos decorrentes da elevao do custo de vida; 4. Intensificar substancialmente a ao do Governo no campo educacional, da pesquisa cientfica e tecnolgica, e da sade pblica, a fim de assegurar uma rpida melhoria do homem como fato de desenvolvimento e de permitir o acesso de uma parte crescente da populao aos frutos do progresso cultural; 5. Orientar adequadamente o levantamento dos recursos naturais e a localizao da atividade econmica, visando a desenvolver as distintas reas do pas e a reduzir as disparidades regionais de nveis de vida, sem com isso aumentar o custo social do desenvolvimento; 6. Eliminar progressivamente os entraves de ordem institucional responsveis pelo desgaste de fatores de produo e pela lenta assimilao de novas tcnicas em determinados setores produtivos. Dentre esses obstculos de ordem institucional, destaca-se a atual estrutura agrria brasileira, cuja transformao dever ser promovida com eficincia e rapidez; 7. Encaminhar solues visando a refinanciar adequadamente a dvida externa, acumulada principalmente no ltimo decnio, a qual, no sendo propriamente grande, pesa desmesuradamente no balano de pagamentos por ser quase toda a curto e mdio prazos. Tambm se tratar de evitar agravao na posio de endividamento do pas no exterior, durante o prximo trinio; 8. Assegurar ao Governo uma crescente unidade de comando dentro de sua prpria esfera de ao, submetendo as distintas agncias que o compem s diretrizes de um plano que vise consecuo simultnea dos objetivos anteriormente indicados. A ao do Governo se exercer atravs de um conjunto de medidas, mutuamente compatveis, orientadas para dois objetivos: a) assegurar que se realize o montante de investimentos requeridos para que seja alcanada a taxa de crescimento prevista; e b) orientar esses investimentos para que a estrutura da produo se ajuste, com mnimo desperdcio de recursos, evoluo da demanda e, em particular, s necessidades de substituio de importaes determinadas pelas limitaes da capacidade para importar. (Plano Trienal, pgs. 7 e 8)

4 RESUMO DO PLANO Os investimentos planejados para o conjunto da economia para o trinio 1963-65 foram de 3,5 trilhes de cruzeiros, a preos de 1962. A expectativa era que este valor fosse suficiente para recuperar o patamar de 7% ao ano atingido pelo Plano de Metas, com elevao da renda per capita de US$ 323,00 em 1962, para US$ 363,00 em 1965. Para o mesmo perodo foi prevista uma expanso da produo agrcola em 18%; da produo industrial de 37%, ou 11% anuais. Alm disto, esperava-se modificaes estruturais dentro do setor industrial, com aumento da participao dos bens intermedirios e, principalmente, dos equipamentos de capital. Ao trmino do trinio, esperava-se que a indstria produzisse mais de 70% dos bens de capital de que a economia brasileira necessitava para manter um crescimento sustentado de 7%. Foram previstas metas setoriais: 4.3 milhes de toneladas de lingotes de ao em 1965; 190 mil automveis e 270 mil caminhes; e crescimento da capacidade instalada geradora de energia para 7.432.00 kw em 1965. O plano fazia um diagnstico dos principais problemas do comeo dos anos 1960 propondo diretrizes gerais de ao que se suportam num diagnstico das fontes de instabilidade da economia. Avaliava-se que o elevado nvel de investimentos previstos no plano s poderia realizar-se em condies de crescente diminuio da presso inflacionria, o que exigia uma planificao dos dispndios pblicos com base num esquema de financiamento compatvel com os investimentos privados esperados, com a poltica salarial e com o comportamento do setor externo. Havia uma nfase importante na considerao da forma pela qual dever-se-ia financiar o dficit do Tesouro, captando necessariamente recursos do setor privado, sem afetar o nvel de investimentos. A estratgia adotada para reduzir a presso inflacionria sem prejuzo da taxa de crescimento apoiava-se num conjunto de medidas de ao convergente, que incluam: a) elevao da carga fiscal; b) reduo do dispndio pblico programado; c) captao de recursos do setor privado no mercado de capitais; e d) mobilizao de recursos monetrios. A conjugao de todos esses fatores viria a dar coerncia s polticas fiscal, monetria, cambial e salarial. Porm, avaliava-se que a existncia de um banco central e de instituies bancrias distintas era essencial, de sorte que se propunha a realizao de reformas bancria e administrativa. Alm

5 dessas, propunha-se as reformas administrativas, fiscal e agrria, o que gerou um captulo de diretrizes das reformas.
A anlise do desenvolvimento recente, apresentada no Cap. 1, indica que a presso inflacionria e o conseqente alto custo social do desenvolvimento de nossa economia decorrem de tenses estruturais que poderiam ser evitadas, em grande parte, mediante um adequado planejamento. Contudo, deve-se ter em conta que a eficcia do planejamento funo de um certo nmero de condies institucionais bsicas. As autnticas modificaes qualitativas nos processos econmicos pressupem reformas que podem ser preparadas pelo planejamento, mas que esto acima do seu alcance direto. Essas reformas so principalmente de dois tipos: i) racionalizao da ao do governo, em cujo campo, no Brasil, destacam-se as reformas administrativas e bancrias; ii) eliminao de entraves institucionais utilizao tima dos fatores de produo, destacando-se as reformas fiscal e agrria. Tratando-se de matria, toda ela, a ser apreciada pelo Congresso Nacional, apenas cabe neste documento a indicao de diretrizes bsicas que, admitidas, possam tornar as reformas previstas em efetivos instrumentos de poltica de desenvolvimento. (Plano Trienal, pg. 189)

itens

total (1) -5,8 7,8 13,4 5,9 12,9 4,1 5,1 3,1 -2,8 2,5 -2,6

Tabela I-1 FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO Taxas reais de crescimento (%)
governo (2) -13,2 7,3 8,6 23,3 20,2 0,4 12,0 9,4 -0,1 -3,5 -8,6 (1) 0,0 -5,2 64,2 17,2 13,2 21,5 -1,8 3,3 6,9 11,5 14,5 (2) -8,3 2,8 57,2 29,8 -3,4 20,9 -6,3 11,2 -7,9 5,2 7,9 empresas federais (1) (2) -8,6 -0,3 -36,4 -34,7 138,6 128,4 32,6 46,9 41,5 57,5 25,8 21,2 34,0 40,0 -5,2 2,0 -17,3 -15,6 -15,4 -20,3 70,4 60,1 setor privado (1) --10,1 -3,6 6,9 13,8 -4,6 6,1 2,6 4,4 2,2 -19,8 (2) --12,9 -7,7 18,6 26,6 -8,3 11,0 10,5 6,5 -3,6 -24,7
setor

1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965

anos

Fonte: Contas Nacionais da FGV ("Total" e "Governo"), Werneck (1969) ("Empresas Federais"). O privado foi calculado por resduo. Compilado de Serra (1982:30). (1) deflator implcito de formao bruta de capital fixo. (2) deflator do PIB.

6 Tabela I-2 TAXAS ANUAIS DE INFLAO (dezembro a dezembro)

IPA agric.
32,2 53,0 44,0 90,0 86,5 25,2 42,7 21,1 16,7 31,7 20,3 24,7 22,3

Ano
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

IPA-OG
32,3 49,9 50,4 82,1 93,3 28,3 37,4 22,5 25,0 21,8 19,3 20,2 17,5

IPA indst.
33,4 46,0 46,9 86,1 101,3 31,5 32,0 23,1 34,6 15,1 18,9 16,7 15,4

ICV-RJ
23,8 42,9 55,8 80,2 86,6 45,5 41,2 24,1 24,5 24,3 20,9 18,1 14,0

ICC

IGP-OG
30,5 47,7 51,3 81,3 91,9 34,5 38,8 24,3 25,4 20,2 19,2 19,8 15,5

40,8 42,9 55,3 64,4 104,2 43,4 35,1 41,3 32,7 12,3 18,7 12,7 19,8

Fonte: Fundao Getlio Vargas. Compilado de Simonsen (1979:80)

Feitas estas observaes quanto parte do diagnstico apresentado pelo Plano Trienal, procurar-se-, em seguida, levantar algumas hipteses quanto s causas do fracasso de sua implementao. Pela simples associao do Plano Trienal com o Governo Goulart, seria de sugerir que o Plano Trienal sucumbiu com o governo de que era diretriz quando este foi derrubado em 1964. Na verdade, entretanto, o Plano Trienal fora superado um pouco antes. De fato, se comparadas as metas estabelecidas pelo referido plano para o ano de 1963 com os resultados que esse ano apresentou ao encerramento, pode-se ver que o fracasso foi enorme, tanto no que se refere ao incentivo ao desenvolvimento econmico como na parte concernente ao combate ao processo inflacionrio. Assim, a elevao de preos programada para 1963 era de 25% e o IGP apresentou no referido ano um crescimento de 78%. A taxa de crescimento do PIB foi a mais baixa j conhecida desde que estimativas regulares deste agregado passaram a ser realizadas pela FGV, a partir de 1947: apenas 1,6%, enquanto a programao estabelecida pelo Plano visava um crescimento de 7%. O dficit de caixa do Tesouro Nacional atingiu 500 bilhes de cruzeiros antigos, praticamente o dobro do valor programado: 300 bilhes. Os meios de pagamento, cuja expanso era prevista em 34%, cresceram de 65%, alimentados pela expanso do dficit do Tesouro e do crdito ao setor privado, cuja expanso tambm foi notvel, crescendo de 54% os emprstimos do Banco do Brasil ao setor privado no-bancrio. (Macedo, 1975:61)

Desta forma, fica claro que o Plano Trienal no obteve sucesso nos seus propsitos: estabilizao e retomada do crescimento. Estes so objetivos permanentes de qualquer poltica econmica. Isto no quer dizer

7 que no tenha sido bem elaborado. Nossa perspectiva que a poltica econmica s pode ser implementada em condies de sustentao poltica da mesma pelas foras sociais que dominam o poder poltico. Isto evidentemente no havia no incio dos anos 1960 e determinaram o resultado do Plano. BIBLIOGRAFIA ALMEIDA FILHO, N. (1994) Os Limites Estruturais Poltica Econmica Brasileira nos Anos 80/90. Tese de Doutorado. Campinas: IE/UNICAMP, 1994. 285p. VASCONCELOS, M. A.S.; GREMAUD, A.P.; e TONETO JNIOR, R. (1999) Economia Brasileira Contempornea. 3. Edio; So Paulo: Atlas. LACERDA, A.C.; BOCCHI, J.I.; REGO, J.M.; BORGES, M.A.; e MARQUES, R.M. (2000) Economia Brasileira. So Paulo: Saraiva.. MACEDO, R.B.M. (1975) Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (19631965). In MINDLIN LAFER, B. Planejamento no Brasil. So Paulo: Perspectiva. PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL 1963-1965 (SNTESE) Presidncia da Repblica, Braslia, dezembro de 1962.