Questão Social e Políticas Sociais No Brasil Contemporâneo

Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo
Livro Questao Social.indb 1
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Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann

Diretor de Administrao e Finanas
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Joo Sics
Diretor de Estudos Sociais
Jorge Abraho de Castro

Diretora de Estudos Regionais e Urbanos
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos Setoriais
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Mrio Lisboa Theodoro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa
Estanislau Maria de Freitas Jnior

Assessor-Chefe da Comunicao Institucional
Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
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Luciana Jaccoud
Organizadora
Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo
Reimpresso 2009
Frederico Barbosa da Silva Guilherme C. Delgado Jorge Abraho de Castro Jos Celso Cardoso Jr. Mrio Theodoro Nathalie Beghin
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2005

1a Impresso 2005 Reimpresso 2009
Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo / Luciana Jaccoud, organizadora ; Frederico Barbosa da Silva ... [et al.]. Braslia : IPEA, 2005. 435 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografias 1. Poltica Social. 2. Poltica Agrria. 3. Mercado de Trabalho. 4. Anlise Histrica. 5. Gastos Sociais. 6. Interveno do Estado. 7. Participao Social. I. Jaccoud, Luciana Barros. II. Silva, Frederico Augusto Barbosa da. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD : 361.61
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
A impresso desta publicao contou com o apoio financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), via Programa Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas Rede-Ipea, o qual operacionalizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por meio do Projeto BRA/04/052. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
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SOBRE OS AUTORES
Frederico Augusto Barbosa da Silva, antroplogo e doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea e tem trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas sociais e de cultura. E-mail: frederico.barbosa@ipea.gov.br Guilherme Costa Delgado, economista e doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea, tendo publicado vrios trabalhos sobre polticas pblicas e agricultura no Brasil. Tem-se dedicado ainda ao estudo da poltica previdenciria, em especial da previdncia rural. E-mail: guilherme.delgado@ipea.gov.br Jorge Abraho de Castro, estatstico e doutor em Economia com concentrao em Polticas Sociais pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp), funcionrio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, trabalhando atualmente enquanto pesquisador do Ipea e como professor do Departamento de Contabilidade da Universidade de Braslia (UnB). Em seus trabalhos recentes, tem-se dedicado ao estudo e pesquisa a respeito das polticas sociais, com nfase em seus processos de financiamento e gastos pblicos nos ltimos anos. E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br Jos Celso Cardoso Jr., economista graduado pela Universidade de So Paulo (USP), mestre em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp) e doutorando em Economia Social e do Trabalho tambm pelo IE/Unicamp, tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea e, atualmente, desempenha funes docentes no Centro Universitrio do Distrito Federal (UniDF) e no MBA de Planejamento, Oramento e Gesto Pblica da Fundao Getlio Vargas (FGV). E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br Luciana de Barros Jaccoud, sociloga e doutora em Sociologia pela Escola de Altos Estudos de Cincias Sociais (EHESS-Paris), tcnica de planejamento e pesquisa do Ipea. Tem realizado pesquisas sobre polticas de proteo social e participao social nas polticas sociais. E-mail: luciana.jaccoud@ipea.gov.br Mrio Lisboa Theodoro, doutor em economia pela Universidade de Paris I Sorbonne, foi tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea entre 1986 e 2003. Atualmente consultor legislativo do Senado Federal e pesquisador visitante do Mestrado em Polticas Sociais da Universidade de Braslia (UnB). autor de vrios estudos sobre mercado de trabalho. E-mail: mariolt@senado.gov.br Nathalie Beghin, economista pela Universidade Livre de Bruxelas, mestre e doutoranda em Polticas Sociais pela Universidade de Braslia (UnB), pesquisadora do Ipea, membro do Conselho Diretor do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) e presidente da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (Abrandh). autora de textos e livros sobre polticas pblicas sociais. E-mail: beghin@ipea.gov.br
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SUMRIO
APRESENTAO INTRODUO
1a PARTE: QUESTO SOCIAL NO BRASIL: HERANA HISTRICA E SITUAO ATUAL

CAPTULO 1 O SETOR DE SUBSISTNCIA NA ECONOMIA BRASILEIRA: GNESE HISTRICA E FORMAS DE REPRODUO
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Guilherme C. Delgado
CAPTULO 2 A QUESTO AGRRIA NO BRASIL, 1950-2003
19
CAPTULO 3 AS CARACTERSTICAS DO MERCADO DE TRABALHO E AS ORIGENS DO INFORMAL NO BRASIL
51
Mrio Theodoro
CAPTULO 4 A QUESTO DO TRABALHO URBANO E O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO NO BRASIL CONTEMPORNEO: DCADAS DE 1980 E 1990
91
Jos Celso Cardoso Jr.
127
2a PARTE: POLTICAS SOCIAIS: DILEMAS E PERSPECTIVAS

CAPTULO 5 POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: ORGANIZAO, ABRANGNCIA E TENSES DA AO ESTATAL
179
Jos Celso Cardoso Jr. e Luciana Jaccoud

CAPTULO 6 POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: GASTO SOCIAL DO GOVERNO FEDERAL DE 1988 A 2002
181
Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr.
261
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CAPTULO 7 POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: RESTRIES MACROECONMICAS AO FINANCIAMENTO SOCIAL NO MBITO FEDERAL ENTRE 1995 E 2002

CAPTULO 8 POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PARTICIPAO SOCIAL, CONSELHOS E PARCERIAS
319
Frederico Barbosa da Silva, Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin

CAPTULO 9 DESENVOLVIMENTO E POLTICA SOCIAL
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Guilherme C. Delgado e Mrio Theodoro
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APRESENTAO
Esta publicao vem expressar, mais uma vez, o acmulo de conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no campo social. Somando-se a outras iniciativas similares da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc), este livro divulga os resultados de estudos e pesquisas de tcnicos do Instituto sobre as polticas sociais ao longo da ltima dcada. O leitor remetido, na primeira parte do livro, a um exame atento da formao histrica do mercado de trabalho brasileiro, tanto no campo como nas cidades com a consolidao dos setores de subsistncia e informal. A segunda parte apresenta o quadro geral das polticas sociais no mbito federal implementadas no perodo 1990-2002. So abordados a abrangncia dessas polticas, os instrumentos e os mecanismos de seu financiamento, assim como a trajetria dos gastos sociais. Destaca-se, ainda, o papel que a sociedade vem assumindo na formao, implementao e no controle das polticas pblicas. O conjunto de estudos convida ento o leitor para uma reflexo sobre as interaes entre desenvolvimento e poltica social - tema do captulo que conclui a obra. O livro inova ao alcanar uma descrio analtica que pode subsidiar o debate pblico pela via da apresentao e anlise dos diversos componentes que integram as polticas sociais no Brasil. Para uma instituio como o Ipea, que tem como um de seus objetivos centrais dedicar-se aos temas sociais, esta edio representa mais uma oportunidade para difundir conhecimento e contribuir para o aperfeioamento de aes voltadas para a melhoria das condies de vida da populao. Glauco Arbix Presidente do Ipea
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INTRODUO
Ganhou corpo, a partir da segunda metade dos anos 1990, intenso debate sobre os rumos e os limites da poltica social no Brasil. As discusses tm destacado o tema do formato e potencialidades da ao social, no apenas governamental, mas de todo um complexo sistema que envolve tambm as formas de organizao da sociedade brasileira. De fato, a persistncia da pobreza, o avano dos bolses de misria em torno dos maiores centros urbanos, a perpetuao de imensas desigualdades sociais sobretudo a distribuio perversa da renda nacional , assim como a piora nas condies de trabalho no campo e nas cidades vm ampliando as tenses e impondo novos desafios s polticas sociais. O debate vem, assim, no apenas se ampliando, mas se reorganizando em novos termos. Reafirmam-se, de um lado, as demandas pelo aumento da abrangncia da cobertura das polticas sociais, pelo maior controle social das polticas pblicas e pela efetivao dos direitos sociais. De outro, defende-se o aumento da eficincia das polticas sociais pela maior focalizao dos seus gastos em face das situaes mais extremas de pobreza e de misria com base na crtica da insuficincia e ineficcia da ao pblica estatal, bem como de sua ineficincia alocativa, ganhando fora os apelos por maior participao da sociedade na execuo das aes sociais. Contudo, a despeito da explicitao dos diferentes pontos de vista, o debate no se tornou mais simples nem mais objetivo. Ao contrrio, os desafios se avolumam medida que se mantm inalterados processos econmicos e sociais que esto na origem da persistncia da pobreza e da misria, ao mesmo tempo em que se multiplicam novas fontes de gerao de precariedade econmica e vulnerabilizao social. Nosso processo de modernizao no apenas no tem conseguido enfrentar as razes da misria e da desigualdade, como parece mesmo se alimentar delas. Nesse contexto, a Constituio de 1988 mantem-se como referncia, sustentando a perspectiva de um novo espao pblico, no qual o escopo da interveno do Estado se estende pela via dos direitos sociais, na busca da afirmao de uma cidadania ampla, h muito postergada. Os velhos e recorrentes condicionantes de nossa extrema desigualdade e da reproduo da pobreza e da misria voltam como elementos cruciais do debate. As razes histricas de tais elementos so a chave de seu entendimento. Da abolio aos dias atuais, as questes do trabalho e da terra mantiveram-se intactas. Com efeito, o mundo do trabalho livre que ir estruturar a vida social do Brasil republicano ser profundamente marcado por
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dois vetores-chave que se reproduzem secularmente: relaes de trabalho precarizadas e desprotegidas e relaes fundirias fortemente desiguais. A ausncia de respostas efetivamente republicanas para uma e outra demonstra que a chaga social brasileira no algo circunstancial, mas o resultado de um projeto de nao que se forjou nos ltimos cento e cinqenta anos. E em tal cenrio que se defrontam hoje novas e velhas situaes de pobreza, intervm os atores organizados da sociedade civil e operam estruturas burocrticas encarregadas de dar respostas aos problemas sociais postos na agenda poltica. Este livro fruto de uma srie de discusses que reuniu, em torno destas preocupaes, um grupo de pesquisadores da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea, durante o ano de 2004. No decorrer dos debates, duas ordens de questes acabaram por se impor ao grupo, e com base nessa diviso est organizada esta publicao: i) os processos de criao e recriao de expressivos segmentos da populao alienados de condies dignas de vida e de trabalho; e ii) as questes referentes ao papel do Estado e das polticas sociais, particularmente as impulsionadas pelo governo federal, assim como do projeto de participao social e de desenvolvimento econmico que lhes so subjacentes. Unem os dois conjuntos de questes e as duas partes do livro a perspectiva de que a conexo entre a esfera social e a esfera econmica deve servir de esteio anlise da poltica social. Distribudo em nove captulos, este trabalho contm, alm de um eixo analtico comum, vrias abordagens especializadas da questo social e das polticas sociais implementadas a partir de 1988. Na primeira parte, confronta-se a problemtica histrica da desigualdade social e seu processo de recriao, neste final de sculo XX. Na segunda parte, apresenta-se o todo do padro recente de interveno do Estado na rea social, bem como o conjunto de desafios que esse formato de interveno busca enfrentar. Dessa forma, a primeira parte do livro se estrutura em torno do processo de formao histrica e da configurao contempornea da questo social no Brasil. Na base desta problemtica encontram-se as questes da terra e do mercado de trabalho, que tm sido, historicamente, sinnimos de excluso social e raiz da questo social na perspectiva aqui ensejada. Essa parte inicial composta de quatro captulos, sendo dois dedicados questo agrria e, dois, ao trabalho urbano. Assim, o primeiro captulo, de autoria de Guilherme C. Delgado, resgata a noo da histria colonial de economia de subsistncia no Brasil e acompanha sua evoluo e reproduo ao longo dos dois ltimos sculos. A dimenso social do setor de subsistncia rural e o seu lugar atual na economia moderna so desafios tericos e polticos que esto postos interpretao da questo social brasileira contempornea. Na anlise desenvolvida, o setor de subsistncia en-
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tendido como o conjunto de atividades econmicas e relaes de trabalho que propiciam meios de subsistncia e ocupao a parte expressiva da populao rural. Essas atividades e relaes, em todo o perodo histrico analisado, no esto reguladas pelo contrato monetrio de trabalho, nem visam primordialmente produo de mercadoria ou servios com fins lucrativos. Para o autor, o setor de subsistncia foi, e ainda , importante espao de produo de pobreza e matriz de desigualdade, no qual, a despeito de suas potencialidades, esto enclausurados dois teros dos trabalhadores rurais do pas. Ao avaliar as polticas pblicas em torno da posse e do uso da terra, o segundo captulo, tambm de autoria de Guilherme C. Delgado, reconstitui a trajetria do debate sobre a questo agrria nos ltimos 50 anos. Retomando as respostas apresentadas desde a dcada de 1950 para a questo, o autor mostra que o debate estruturou-se em torno de duas alternativas: a reforma agrria e a implementao do projeto da modernizao tcnica sem mudana da estrutura fundiria. O agronegcio aparece, nesse contexto, como o herdeiro do histrico pacto conservador em torno do projeto da modernizao tcnica, e d continuidade a uma poltica que ratifica e estende a renda fundiria e o processo de especulao de terras, com efeitos perversos poltica de reforma agrria e s condies de ocupao da mo-de-obra no campo, aos empregos agrcolas e ao fortalecimento da economia familiar. Mrio Theodoro escreve o terceiro captulo no qual dedica-se a apresentar os traos gerais da formao do mercado de trabalho urbano no Brasil. Mostra que o processo de criao do trabalho livre foi tambm a origem da excluso de parte importante da mo-de-obra nacional formada de ex-escravos e de outros segmentos excludos. O autor destaca ainda que este processo no se desenvolveu de forma desorganizada ou espontnea, mas que foi, ao contrrio, em larga medida, produto da ao do Estado em face do mercado de trabalho. A gnese do desemprego, do subemprego e da informalidade pode ser identificada nessa histria, e no processo que se reproduz continuamente durante todo o sculo XX, aliando o moderno ao excludente, e o progresso e o desenvolvimento a uma estrutura perversa de ocupao, qual se vincula hoje a maior parte da mo-de-obra urbana do pas. No quarto captulo, Jos Celso Cardoso Jr. trata da situao do mercado de trabalho urbano no Brasil contemporneo, que vem sendo marcado por um amplo processo de desestruturao. O autor analisa os impactos da crise econmica que atingiu o pas a partir de meados da dcada de 1970, assim como descreve os processos de precarizao das relaes de trabalho como o crescimento da informalidade, dos nveis de desemprego e de desocupao, e a piora na qualidade dos postos de trabalho e rendimentos , e a insuficincia das polticas de emprego ento gestadas. O funcionamento atual do mercado de
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trabalho representa, assim, uma nova fonte de tenses que vem se agregar ao difcil quadro social do pas. A segunda parte do livro tem como objeto debater o padro recente de organizao das polticas sociais brasileiras e os desafios que estas polticas vm buscando responder. Estas questes so abordadas nos cinco ltimos captulos do livro, tendo como foco as polticas e os programas implementados pelo governo federal. Os trabalhos ali reunidos tm como eixo comum o reconhecimento do carter diverso e desigual das polticas sociais que compem o nosso sistema de proteo social. A este sistema se associam diferentes princpios, compromissos e desenhos institucionais, com repercusses igualmente diferenciadas no apenas no que se refere aos objetivos, mas, tambm, aos arranjos organizacionais, ao padro de gasto e ao regime de financiamento. O captulo 5, de autoria de Jos Celso Cardoso Jr. e Luciana Jaccoud, apresenta a abrangncia das atuais polticas sociais, identificando quais so elas, os principais programas que as integram, seus princpios de acesso, o perfil de sua cobertura e a trajetria recente de sua expanso. Para alcanar essa meta, prope-se uma grade analtica de leitura para as polticas sociais com base na avaliao das motivaes histricas que as originaram e dos princpios que ainda hoje as organizam. So assim identificados quatro eixos a partir dos quais se estrutura o Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS): os eixos do trabalho, da assistncia social e combate pobreza, dos direitos incondicionais da cidadania social, e da infra-estrutura social. Verifica-se que em torno desses grupos as polticas articulam-se no somente por meio de movimentos complementares, mas, tambm, de tenses e contradies que marcam o perfil da proteo social no Brasil. No captulo 6, Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr. analisam a evoluo do Gasto Social Federal (GSF) para o perodo de 1988 e 2002. Partindo do mesmo recorte analtico proposto no captulo anterior, buscam examinar ali a participao de cada conjunto de polticas e de cada diferente poltica e programa social no Gasto Social Federal, como tambm avaliar tanto a evoluo geral do GSF quanto sua evoluo por eixo e por poltica no perodo em tela. Os autores destacam um crescimento do GSF entre aqueles anos, embora a anlise das diferentes trajetrias entre os quatro eixos identificados e suas respectivas polticas permita identificar um comportamento no homogneo, possibilitando ampliar a compreenso a respeito das tendncias de evoluo do SBPS. Os mesmos autores do continuidade, no captulo 7, anlise das polticas sociais federais, dedicando-se agora sobre o seu processo de financiamento no perodo 1995-2002. So investigados, em um primeiro momento, os fato-
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res macroeconmicos de constrangimento ao financiamento daquelas polticas. Em seguida, Castro e Cardoso Jr. apresentam a situao das finanas sociais, revelando a estrutura regressiva do financiamento das polticas sociais, que no , contudo, homognea. Na anlise realizada para os quatro eixos das polticas sociais, o quadro se mostra mais complexo, variando entre a distributividade e a regressividade. Observam os autores, ainda, uma mudana na composio da despesa pblica, com tendncia de deslocamento dos recursos reais da rea social para outras reas do gasto federal, relevando um agravamento do quadro de disputa do fundo pblico. Frederico Augusto Barbosa da Silva, Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin apresentam, no captulo 8, um quadro do processo de participao nas polticas sociais hoje. Analisam as duas modalidades de participao social reconhecidas na Constituio de 1988. Assim, no mbito do debate, da deliberao e do controle das polticas pblicas, examinam o caso dos conselhos nacionais de polticas sociais; e no que se refere participao na execuo, analisam a organizao de parcerias entre o governo federal e as entidades privadas sem fins lucrativos. Ao lado da avaliao destas experincias enquanto esforos de democratizao da ao estatal no campo social, os autores destacam as tenses que emergem do processo, no qual a extenso da participao da sociedade nem sempre representa um avano do espao pblico. Guilherme C. Delgado e Mrio Theodoro assinam o fechamento do livro com o captulo 9, apresentando uma reflexo sobre desenvolvimento e poltica social. Para pautar o debate sobre um projeto nacional, os autores propem, a partir de um resgate histrico do sentido atribudo no pas ao termo desenvolvimento, uma mudana de paradigma terico com a adoo de critrios de justia e parmetros de eqidade que permitam incorporar os grupos sociais historicamente excludos dos benefcios do crescimento econmico. Destacando a relevncia, mas reconhecendo os limites da poltica social na ampliao do bemestar social, Delgado e Theodoro recomendam a alterao nos padres de participao e na prpria perspectiva de produtividade associados queles segmentos no circuito econmico por meio de polticas setoriais especficas e de um projeto de desenvolvimento comprometido com os ideais de justia social. Cabe, por fim, agradecer queles que contriburam para que este trabalho chegasse a termo. A relao dos que apoiaram extensa e sempre se corre o risco de injustas omisses. Contudo, necessrio ressaltar os pertinentes comentrios de Srgio Francisco Piola, Roberto Passos Nogueira, Paulo Roberto Corbucci, Herton Ellery Arajo, Andr Gambier Campos e Roberto Henrique S. Gonzles, que em muito ajudaram a aperfeioar os captulos sobre os quais se debruaram. No pode deixar de ser registrada a colaborao dos demais colegas da Disoc
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que, quando da apresentao dos textos nos Seminrios das Quintas, tanto os enriqueceram com comentrios, crticas e sugestes. preciso agradecer ainda a dedicao especial de Marco Aurlio Dias Pires que, por meio da reviso do texto, tornou-o mais palatvel leitura; a Renata Frassetto de Almeida Rose, que ajudou, com competncia, no processo de reviso. A eficincia e a presteza da Coordenao Editorial do Ipea e, em particular, de Silvnia de Araujo Carvalho e de Iranilde Rego Bezerra da Silva, foram fundamentais para a publicao do livro. Luciana Jaccoud
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1a PARTE QUESTO SOCIAL NO BRASIL: HERANA HISTRICA E SITUAO ATUAL
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CAPTULO 1
O SETOR DE SUBSISTNCIA NA ECONOMIA BRASILEIRA: GNESE HISTRICA E FORMAS DE REPRODUO1

1 INTRODUO
A noo a respeito de setor de subsistncia na literatura da histria econmica brasileira no aparece de maneira unvoca, e os autores tampouco preocupam-se em aplicar-lhe rigor conceitual. Na realidade, o setor de subsistncia quase sempre definido negativa ou residualmente, supostamente por no ser ncleo estruturante da economia; no possui dinmica prpria, mas depende da grande lavoura; e situa-se margem da economia dirigida aos mercados e esta inexoravelmente tenderia a absorv-lo e domin-lo. O chamado setor de subsistncia aparece, assim, como uma espcie de contraponto modernidade, ao setor moderno, dinmico, capitalista. Tais alegaes, como se ver, so encontradas em diversas obras que tratam do assunto. Porm, a grande maioria dos pesquisadores sequer aborda o setor de subsistncia como tema digno de anlise. Antes de tratar da gnese do setor de subsistncia na economia brasileira, faz-se necessrio justificar a relevncia de sua abordagem. Devem ser mencionadas rapidamente as abordagens de trs notveis historiadores econmicos e sociais do Brasil (Caio Prado Jr., Celso Furtado e Raimundo Faoro) sobre tal tema. A partir desse enfoque, de seu confronto e sntese, responde-se a indagao sobre a relevncia do objeto pesquisado. A leitura histrica da economia de subsistncia e dos seus distintos processos de reproduo, desde o perodo colonial at o longo ciclo de industrializao brasileiro no sculo XX, recupera um objeto de pesquisa, que para o que aqui importa destacar muito relevante compreenso da nossa economia poltica contempornea. A seguir, sero apresentadas as abordagens para a noo de setor de subsistncia dos trs tericos supracitados. Dessas abordagens recupera-se e reconceitua-se
1. A primeira verso deste texto foi publicada originalmente na srie Texto para discusso do Ipea, n. 1025, junho de 2004.
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a economia de subsistncia na atualidade do espao agrrio conjunto de atividades e relaes de trabalho, no assalariadas, que propiciam meios de subsistncia maior parte das famlias rurais, sem gerao de excedente monetrio. A falta de excedente monetrio indica baixo grau da mercantilizao da produo, mas no sua ausncia. Esta economia produz autoconsumo e vende produtos e servios com vistas proviso de suas necessidades bsicas de consumo de subsistncia.
2 CAIO PRADO JR.
Caio Prado Jr., em sua obra Formao do Brasil Contemporneo (1979), desenvolveu os captulos Agricultura de Subsistncia e Pecuria do Brasil Colonial, mas adverte antes que tais setores no constituem atividades fundamentais da economia colonial, centrada no trinmio grande propriedade, trabalho escravo e monocultura voltado ao comrcio exterior. Certamente a agricultura de subsistncia e a pecuria no se encaixam neste trinmio, embora j no perodo colonial ocupassem parcela expressiva da populao em extenso territorial muito vasta da colnia.
Mas no podemos coloc-las no mesmo plano, pois pertencem a outra categoria, e a categoria de segunda ordem (...). Trata-se de atividades subsidirias destinadas a amparar e tornar possvel a realizao das primeiras. No tm uma vida prpria, autnoma, mas acompanham aquelas, a que se agregam como simples dependncia. Numa palavra, no caracterizam a economia colonial brasileira e lhes servem apenas de acessrios (...) (Caio Prado, 1979, p. 124).
claro, na construo analtica da obra em questo, que o trip grande propriedade/trabalho escravo/monocultura, estrutura a produo da grande lavoura e da minerao na produo de mercadorias para o setor externo. Quando trata da agricultura de subsistncia, da pecuria e mesmo das produes extrativistas naquela obra, o trip no se aplica, e o autor ora recorre ao argumento de setor subsidirio residual, reflexo etc., ora faz uso de uma outra noo do setor de subsistncia, na qual se destaca sua especializao na proviso de gneros de subsistncia para o consumo interno.
J apontei acima os motivos principais porque fiz esta distino fundamental numa economia como a nossa, entre a grande lavoura que produz para a exportao e a agricultura que chamei de subsistncia por destinar-se ao consumo e manuteno da prpria colnia (...). H a considerar a natureza econmica intrnseca de cada uma e outra categoria de atividade produtiva, o fundamento, o objetivo primrio, a razo de ser respectiva de cada uma delas. A diferena a essencial, e j me ocupei suficientemente da matria (Caio Prado, 1979, p. 157).
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O Setor de Subsistncia na Economia Brasileira: Gnese Histrica e Formas de Reproduo
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Mais adiante, depois de exemplificar diversos ramos das atividades de subsistncia no Brasil Colonial, o autor conclui indicando um segundo carter especfico do setor de subsistncia:
Assim, com maior ou menor independncia do lavrador, e maior ou menor extenso da lavoura respectiva, constituem-se a par das grandes exploraes, as culturas prprias e especializadas que se destinam produo de gneros alimentcios de consumo interno da colnia (grifo nosso). um setor subsidirio da economia colonial, depende exclusivamente do outro, que lhe infunde vida e foras (...). Em geral a sua mo-de-obra no constituda de escravos: o prprio lavrador modesto e mesquinho que trabalha. s vezes conta com o auxlio de um ou outro preto ou mais comumente de algum ndio ou mestio (...) (Caio Prado, 1979, p. 160-161).
Em sntese, a noo de setor de subsistncia, na obra de Caio Prado Jr., apresenta quatro caractersticas a destacar: a) atividade subsidiria que depende ora exclusivamente, ora parcialmente da grande lavoura; b) setor produtor de bens de consumo destinados ao autoconsumo da fazenda e ao consumo interno da economia interna (da colnia), mas no exportao; c) especializao na produo de alimentos um valor de uso, distinto das mercadorias produzidas para o mercado externo; e d) estrutura produtiva distinta da grande lavoura, visto que no setor de subsistncia praticamente no se utiliza o trabalho escravo, a produo do tipo no-monocultivo e o estabelecimento produtivo em geral de dimenses pequenas (familiar), produzindo algum ou alguns produtos com mo-de-obra prpria e/ou participao de inmeras relaes de trabalho (dependendo da atividade), que em geral no so de trabalho escravo, tampouco de trabalho assalariado. Observa-se finalmente que, de acordo com Caio Prado Jr., o setor de subsistncia alberga-se na grande propriedade, geograficamente externa s zonas das grandes lavouras, sujeita s relaes fundirias de dominao impostas pelo sistema de sesmarias. Porm, diferentemente da grande lavoura, os agricultores de subsistncia gozam de certa autonomia, principalmente na pecuria, na qual os contratos de parceria entre proprietrios absentestas e vaqueiros so completamente distintos dos contratos entre grandes proprietrios e os seus moradores de condio na grande lavoura.
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22 3 CELSO FURTADO
Outra abordagem do setor de subsistncia aparece em Celso Furtado (1970), com semelhanas e algumas diferenas em relao s definies de Caio Prado Jr.:
O setor de subsistncia, que se estendia do norte ao extremo sul do pas caracterizava-se por uma grande disperso. Baseando-se na pecuria, era mnima sua densidade econmica. Embora a terra fosse o fator mais abundante, sua propriedade estava altamente concentrada. O sistema de sesmarias concorrera para que a propriedade da terra, antes monoplio real, passasse s mos de nmero limitado de indivduos que tinham acesso aos favores reais (...). Dentro da economia de subsistncia cada indivduo ou unidade familiar deveria encarregar-se de produzir alimentos para si mesmo. A roa era e a base da economia de subsistncia. Entretanto, no se limita a viver da roa o homem da economia de subsistncia. Ele est ligado a um grupo econmico maior, quase sempre pecurio, cujo chefe o proprietrio da terra onde tem a sua roa. Dentro desse grupo desempenha funes de vrios tipos, de natureza econmica ou no, e recebe uma pequena remunerao que lhe permite cobrir gastos moratrios mnimos. Ao nvel da roa o sistema exclusivamente de subsistncia, ao nvel da unidade maior misto, variando a importncia de faixa monetria de regio para regio e de ano para ano numa regio (grifo nosso) (Furtado, 1970, p. 120).
No texto, bem como em diversas outras passagens desse clssico, Furtado caracteriza o setor de subsistncia como um espao em que se exercem funes econmicas e no-econmicas, todas elas ligando o setor de subsistncia grande propriedade territorial. Sua produo e sua reproduo dependem da economia mercantil dominante, mas tal setor conserva elementos de reproduo natural, principalmente na pecuria, que o deixam at certo ponto invulnervel s crises peridicas da economia mercantil. A seguir, apresenta-se, tambm como sntese, aquilo que Furtado parece destacar como principais caractersticas do setor de subsistncia: a) h produo de alimentos e outros recursos para suprir o autoconsumo das fazendas e atender ao mercado consumidor urbano e s demandas da grande lavoura; b) alberga-se uma espcie de reservatrio de fora de trabalho, sob controle do grande proprietrio territorial, a quem os ocupantes devem certa sujeio econmica e principalmente lealdade social; c) caracteriza-se por um nvel tcnico de produo muito baixo, condio que lhe confere reduzida capacidade de produo de excedentes, expressos sob a forma de fluxos monetrios pela venda da produo ou pelo pagamento de rendas econmicas apropriveis pelo grande proprietrio territorial; e d) as unidades econmicas de subsistncia em geral a unidade familiar apresentam-se altamente dispersas pelo interior do pas, seguindo o rastro
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da pecuria, e em geral no contam com o concurso do trabalho escravo ou do trabalho assalariado sistemtico. Celso Furtado identifica o ltimo quartel do sculo XVIII e toda a primeira metade do sculo XIX, quando se exaure o ouro das Minas Gerais e a economia aucareira entra em forte declnio pela concorrncia das Antilhas como o tempo histrico de maior adensamento do setor de subsistncia na economia colonial. A ocupao territorial e a manuteno da populao de homens livres de ento eram feitas basicamente por esse setor, que ocupava espao do prprio setor exportador durante fase de relativa e longa estagnao, at que se encontrasse um novo produto fortemente competitivo no comrcio mundial: o caf.
4 RAIMUNDO FAORO
A diminuio do setor exportador da economia colonial ao longo de um perodo de quase cem anos 1750-1850 , conquanto a populao mais que dobrasse nesse espao de tempo,2 somente se explicaria, na interpretao de Faoro, pela mediao de um enorme setor de subsistncia na economia colonial que se remete monarquia e, conforme se ver mais adiante, mantm-se tambm ao longo do sculo XX, chegando atualidade tambm com enorme dimenso. Na fase de economia nacional, ser o embrio daquilo que mais tarde se constituir no mercado interno brasileiro. Segundo Faoro, com a contrao econmica do latifndio, a terra e as conexes econmicas produtoras passam a adquirir maior importncia, com a gravitao de categorias de pessoas sem terra em torno do proprietrio (Faoro, 2000, p. 244). Desde a segunda metade do sculo XVIII at aproximadamente 1850, tem-se quase um sculo de decadncia do comrcio exterior, bem como da importao de escravos negros, fatores que iro mudar o carter do prprio empreendimento colonial:
No apenas o contedo poltico do senhor rural mudou, seno que transformao mais profunda alterou-lhe o status. Depois de dois sculos ocupados em produzir acar, lavrar ouro, cultivar cana e tabaco, pastorear gado ao lado das funes pra-militares e pra-burocrticas a prpria estrutura da empresa rural toma outro cunho. De caador de riquezas converte-se em senhor de rendas, a fazenda monocultora toma o carter de latifndio quase fechado (...) o antigo minerador, o senhor de engenho o lavrador e
2. Em 1750 para uma populao de 1.750.000 habitantes a exportao alcanou 4,3 milhes de libras esterlinas, enquanto em 1800, numa populao de 3,3 milhes de pessoas, mal chegou a 3,5 milhes de libras esterlinas (Faoro, 2000, p. 245).
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o pastor ampliam enquanto o caf no vier avassalar as terras, as culturas de subsistncia, preocupados em adquirir de fora o mnimo possvel de bens, sal, ferro, chumbo e plvora (...) (Faoro, 2000, pp. 243-245).
Em contrapartida, Faoro identificara no sculo XVII, muito antes do declnio do ouro e da estagnao da economia da cana-de-acar, a formao dos sertes interiores do Nordeste, do Centro e posteriormente do Sul, conquistados por aventureiros paulistas e nordestinos que, penetrando ao longo dos rios Tiet, Paraba do Sul e So Francisco, fincaram marcos de conquista colonial, relativamente independentes do movimento de expanso da economia colonial litornea.
Os Sertes do Sul e os Sertes do Norte abriram-se ao imprio e ao furor das armas desses duros conquistadores, onde ombrearam no sculo XVII, paulistas como Domingos Jorge Velho, e baianos como Francisco Dias de vila, j agora embrenhados na meta para alargar a zona de criao, limpando-a do indgena (Faoro, 2000, p. 155).
Abertas as vastas regies sertanejas do Nordeste e do Centro pela conquista das Bandeiras, e no extremo Sul pela presena militar oficial, a ocupao dessas reas interiores dar-se- em geral pelo estabelecimento de alguma atividade econmica de subsistncia agricultura alimentar e pecuria extensiva, sendo esta ltima a que mais marcar a fisionomia das fazendas dos diversos sertes brasileiros. Na verdade, cessada a preao dos ndios e a busca de pedras preciosas como motivao imediata das Entradas e das Bandeiras do sculo XVII, a maior parte das populaes indgenas aculturada, a dos poucos quilombos a formados e a poro de brancos que a penetrou, atravessaro os sculos XVII e XVIII tenuamente articuladas economia colonial dominante.
A herana do conquistador o coronel e o capanga, o fazendeiro e o sertanejo, o latifundirio e o matuto, o estancieiro e o peo permanecer estvel, conservadora na vida brasileira, no raro atrasando e retardando a onda modernizadora, mais modernizadora que civilizadora, projetada do Atlntico (Faoro, 2000, p. 156). 5 O SETOR DE SUBSISTNCIA UM CONCEITO RELEVANTE?
As trs abordagens apresentadas nas sees precedentes tratam de um campo comum e de diferentes aspectos das noes sobre setor de subsistncia. Para Caio Prado Jr. seria um setor produtor de valor de uso na economia colonial o alimento para consumo humano, que no entanto assume tambm a condio de mercadoria de segunda ordem, e de cunho circunstancial, subsidiria da economia produtora de mercadorias tpicas a grande lavoura. No entanto, o autor considera que as atividades de subsistncia no se integram ao conceito de economia colonial, cujo trip constitutivo est estruturado no trabalho escravo, na grande propriedade territorial e na monocultura desti-
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nada ao comrcio exterior. Segundo tal abordagem, o conceito de economia de subsistncia dispensvel, tendo em vista que no economia to-somente atividade subsidiria, transitria historicamente, sem dinmica prpria, mas inteiramente dependente do setor mercantil. Esse conjunto de negatividades termina por conferir ao setor de subsistncia certo carter de corpo estranho no mbito da economia colonial e, posteriormente, no da prpria economia nacional. Sua dimenso social e territorial, sua reproduo material e suas relaes econmicas e sociais prprias no so devidamente reconhecidas e/ou conceituadas. Ademais, a persistncia secular do setor de subsistncia na economia rural e urbana ao longo de todo esse perodo analisado teria de afetar a prpria natureza da economia mercantil, interpenetrada dialeticamente, e no apenas de forma subsidiria e tangencial como prope o autor. Em Celso Furtado, a noo de setor de subsistncia adquire carter multifuncional contm dimenso econmica e relaes sociais intrnsecas natureza do latifndio brasileiro. No aspecto econmico, Furtado no associa diretamente a noo de subsistncia proviso de meios de subsistncia, como explicitamente o faz Caio Prado Jr. Na verdade, tal noo, em Furtado, est associada idia do setor produtor de pequeno excedente monetrio, em razo do seu baixo nvel tcnico e conseqente precrio nvel de gerao de fluxos monetrios. Embora reconhea tambm o carter dependente do setor de subsistncia em relao economia mercantil, Furtado no radicaliza o argumento da sua completa subsidiariedade, por duas razes: i) contempla evidentes explicaes no-econmicas para as relaes sociais que se estabelecem com a economia mercantil; e ii) reconhece uma dinmica reprodutiva natural no setor de subsistncia, que independe da economia mercantil. Assim, elege a pecuria, e no a agricultura de subsistncia, como atividade estruturante da economia de subsistncia, calcada em moldes familiares e na dependncia sociopoltica da grande propriedade territorial. O autor considera o setor de subsistncia um plo constitutivo da economia colonial e depois da nacional , com caractersticas estveis, resistente s crises cclicas da economia mercantil, no obstante seu baixo nvel tcnico e sua precria capacidade de gerao de excedente econmico. Mesmo assim, o setor reproduz-se secularmente porque os excessos de trabalhadores que se instalam nos latifndios constituem arranjo tpico de relaes sociais de motivao extra-econmica. E tais relaes continuam hegemnicas na sociedade. A viso de Faoro muito prxima dessa explicao extra-econmica de Furtado. Todavia Faoro acentua a relao do latifndio como setor de subsistncia, visualizando na captura da renda da terra pelo latifundirio uma di-
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menso econmica nova, quando a fazenda transforma-se em autarquia. Furtado no reconhece essa tese, em razo de sua viso a respeito da baixa capacidade de produo de excedentes monetrios desse setor. Finalmente, poder-se-ia captar algum consenso de interpretao histrica nesses trs autores. Todos eles reconhecem a dimenso territorial e demogrfica do setor de subsistncia, utilizando-se de indicadores diretos ou indiretos que mostram a maior parte da populao e do territrio nele albergados, seno em todo o perodo colonial, pelo menos no sculo que media a exausto da economia do ouro (ltimo quartel do sculo XVIII), at a plena constituio de uma economia cafeeira exportadora sucednea (ltimo quarto do sculo XIX). Todos os autores citados reconhecem outras relaes de trabalho na economia de subsistncia que no a do trabalho escravo. Portanto, importante reconhecer a coexistncia de um setor de trabalho no-escravo, abrigando parte expressiva da fora de trabalho em pleno regime colonial. Por fim, a grande propriedade territorial, oriunda do sistema de sesmarias, pea integrante fundamental do setor de subsistncia nas abordagens histricas desses trs autores clssicos. No entanto, ainda se pergunta: como fica a configurao do setor de subsistncia com o novo ciclo econmico que se inicia na economia brasileira com o caf, a imigrao, o fim do trabalho escravo, a Lei de Terras e a formao de um mercado de trabalho assalariado no Brasil? Teria sido esse o perodo histrico de exausto do setor de subsistncia, de liquidao de suas relaes sociais atrasadas e de plena constituio de uma economia mercantil no meio rural e no setor urbano? Tais questes marcam a passagem do regime de trabalho escravo ao trabalho livre bem como, na cronologia histrica, a passagem do sculo XIX ao XX. , portanto, essa a proposta da prxima seo, perseguindo de perto o objeto proposto: avaliar o que ocorre com o imenso setor de subsistncia herdado do perodo colonial quando a economia e o Estado ingressam na nova ordem econmica e em seu novo ciclo, o qual, para efeitos didticos, data de 1850.
6 O SETOR DE SUBSISTNCIA NA TRANSIO DO ESCRAVISMO AO REGIME ASSALARIADO
A economia escravista comeou a declinar de direito com a proibio do trfico de escravos em 1850, pela Lei Eusbio de Queiroz, e continuou por todo o fim do sculo, de fato e de direito, tendo sido extinta em 1888 com a Lei urea. No fim do sculo, as informaes do Censo de 1872 revelavam que a populao de escravos (1,5 milho de pessoas) representava apenas 16% da populao total, havendo uma populao livre de 8,4 milhes de pessoas (84%)
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que obtinham, em grande medida, os seus meios de subsistncia fora dos domnios do escravismo. Dessa populao escrava, estima-se que, no mximo, 1 milho de pessoas (descartados velhos e crianas) estivesse em atividade efetiva (Canabrava, 1995). Observe-se que em 1872 o surto cafeeiro estava se fortalecendo e j comeava a existir um problema de mo-de-obra nessa lavoura, assim como outra demanda forte por mo-de-obra manifestar-se-ia na economia da borracha no norte do pas ao fim da dcada de 1870 (sculo XIX). Entretanto, a imigrao europia ainda no iniciara seu importante fluxo de abastecimento para o caf, principalmente para So Paulo,3 de sorte que a expressiva participao das profisses livres na fora de trabalho que os dados do Censo de 1872 revelam no reflete ainda os assalariados essas profisses livres concentravam-se fortemente no setor rural e nas atividades domsticas do setor urbano, que juntas empregavam ou acolhiam cerca de 90% da fora de trabalho livre em cinco provncias principais (Rio de Janeiro, So Paulo, Bahia, Pernambuco e Rio Grande do Sul), com uma pequena diferena para o municpio neutro do Rio de Janeiro, que apresentava um contingente aprecivel de funcionrios pblicos e profissionais liberais.4 Essa massa de fora de trabalho livre somente em frao muito pequena pode ser classificada como assalariada. Mais uma vez, considerando-se a classificao por profisses da populao livre em 1872, feita por Fernando Henrique Cardoso (1977), ter-se-ia que os operrios e os funcionrios pblicos ali clas-sificados poderiam aproximar-se dos trabalhadores assalariados. Os primeiros correspondiam a 4,7% da fora de trabalho livre, enquanto os segundos representavam menos de 1% da populao livre das principais provncias. Tal perfil de profisses, e implicitamente de relaes sociais do trabalho, revela uma situao muito peculiar da sociedade brasileira da poca do imprio, prestes a efetivar a extino do trabalho escravo. Esse regime j no era a base econmica da grande lavoura, e a transio para o regime de trabalho livre ocorreria muito antes da abolio, com recurso imigrao europia na lavoura cafeeira paulista e mo-de-obra do setor de subsistncia nas demais economias provinciais. Contudo, as relaes sociais sobre as quais se assentaria o novo regime de trabalho depois da abolio longe estavam de caminhar para o aprofundamento do assalariamento na economia nacional ps-escravista.
3. O nmero de imigrantes europeus que entram nesse estado sobe de 13 mil na dcada de 1870 para 184 mil no decnio seguinte, e 609 mil no ltimo decnio do sculo (Furtado, 1970, p. 128). 4. Ver tabulaes por profisso elaboradas por Cardoso (1977).
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O funcionamento da economia brasileira na Repblica Velha incapaz de incorporar, de maneira sistemtica, o assalariamento. Sua dinmica, puxada pela expanso da lavoura cafeeira e pela incorporao do trabalho semiassalariado dos contratos de colonato, somente potente o suficiente para a incorporao de pequena parcela do trabalho livre, herdado do antigo setor de subsistncia e, evidentemente, dos novos imigrantes. Em contrapartida, toda a massa ex-escrava e toda a grande lavoura de mais baixa produtividade econmica (acar, algodo, cacau e fumo), e at da borracha, no fim do sculo, conduziro suas atividades econmicas de maneira intimamente associada ao setor de subsistncia. Este, na Repblica Velha, no foi absorvido pela expanso cafeeira, mas reproduziu-se de maneira autrquica ou subsidiou inmeros arranjos de relaes de trabalho com a grande lavoura de certa forma, os quais realimentaram a reproduo de ambos. Os diversos censos econmicos dos anos de 1900, 1910 e 1920 continuaram a apresentar a estrutura ocupacional do Censo de 1872 com exceo do colonato na cafeicultura e do assalariamento urbano, no estado de So Paulo , no obstante o fim do regime escravista. Nesse quadro ocupacional, ver-se- que o antigo setor de subsistncia, forjado no perodo colonial e adensado por quase um sculo (1750-1840) de declnio/estagnao da grande lavoura, permaneceu praticamente intacto nessa nova fase da economia nacional, conservadas algumas das suas antigas caractersticas clssicas, embora tambm despontando com novos perfis.
6.1 O setor de subsistncia, a Lei de Terras e a abolio
A grande propriedade territorial, fundada no regime colonial das sesmarias, detm simultaneamente domnio sobre a grande lavoura escravista, monocultora e destinada ao comrcio externo, e sobre o setor de subsistncia, operado, nesse ltimo caso, mediante recurso s mltiplas relaes de trabalho no-escravo que vinculam o agricultor familiar ao proprietrio da terra. A produo dessa agricultura familiar, geralmente de gneros de subsistncia, parece ser o aspecto secundrio de tal relao; a dependncia social e pessoal do agricultor de subsistncia em relao ao senhor de terras, por sua vez, caracterstica essencial. Esse setor de subsistncia sobreviveu abolio da escravatura, entre outros fatores, por ser um subsistema independente do escravismo e, de certa forma, tambm autnomo relativamente monocultura exportadora embora no o seja em relao ao regime fundirio vigente. Nota-se, portanto, que a crise da monocultura exportadora na primeira metade do sculo XIX e a crise do escravismo na segunda metade do mesmo sculo no produziram transformao radical no setor de subsistncia, mas, ao
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contrrio, geraram sua reproduo em escala ampliada. Isso na verdade refletiu na substituio do regime das sesmarias, extinto em 1822, por meio de um estatuto ainda mais conservador de relaes fundirias: a Lei no 601/1850 (Lei de Terras), a qual, porm, precedida por um regime transitrio, vigente at 1850, que inovara o direito agrrio com o reconhecimento da posse: da por diante, em lugar dos favores do poder pblico, a terra se adquire por herana, pela doao, pela compra e sobretudo pela ocupao a posse, transmissvel por sucesso e alienvel pela compra e venda (Faoro, 2000, p. 408). Observa-se que a vigncia desse regime de posse transitria e breve na histria econmica, bem como coincide com perodo de forte decadncia da grande lavoura contudo, tal regime foi completamente alterado com a Lei de Terras, de 1850. Esta reconhecia as sesmarias previamente concedidas em cada comarca ou parquia e mesmo as posses obtidas no perodo anterior (18221850), desde que fossem encontradas nos registros cartoriais ou paroquiais ento estabelecidos.
Para o futuro punha-se termo ao regime das posses, admitida a transmisso das propriedades apenas pela sucesso e pela compra e venda (...) para o futuro as terras pblicas s seriam adquiridas por meio de compra, com a extino do regime anrquico das ocupaes (...) (Faoro, 2000, p. 408-409).
Tal estatuto fundirio de 1850 corresponde, de certa forma, a um duplo golpe histrico: primeiramente liquida o sistema de posses fundirias que se estabelecera em 1822 e que poderia transformar o setor de subsistncia em regime de propriedade familiar; ademais, acaba com a possibilidade futura de transformao da mo-de-obra escrava liberta em novo contingente de posseiros fundirios, o que inclui ainda a possibilidade de criao de quilombos legais ou de estabelecimentos familiares legalizados. Em lugar dessa transio histrica, que de alguma maneira se desenhara parcialmente a partir de 1822, recompe-se o setor de subsistncia sob a gide da grande propriedade:
O lavrador sem terras e o pequeno proprietrio somem na paisagem, apndices passivos do senhor territorial que, em troca da safra, por ele comercializada, lhes fornece em migalhas encarecidas os meios de sustentar o modesto plantio. As precrias choupanas que povoam o latifndio abrigam o peo, o capanga, talvez o inimigo velado, servo da gleba sem estatuto, sem contrato e sem direitos. O sistema das sesmarias deixou, depois de extinto, a herana: o proprietrio com sobras de terras, que nem os cultiva, nem permite que outro as explore. Os lavradores, meeiros e moradores de favor so duas sobras que a grande propriedade projeta, vinculados agricultura de subsistncia, arredados da lavoura que exporta e que lucra (...) (Faoro, 2000, p. 418).
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A transio do escravismo para o regime de trabalho livre no representa propriamente, no fim do sculo, a emergncia de um regime assalariado em bases nacionais. Entretanto, graas ao regime fundirio recalibrado em 1850, a abolio trouxe os ex-escravos para o setor de subsistncia, reforando as relaes de dependncia social que vinculavam os trabalhadores livres grande propriedade territorial. As muitas relaes de trabalho no-assalariado que coexistiam com o trabalho assalariado na grande propriedade concorreram para depreciar o salrio monetrio e o prprio contrato salarial. Nesse perodo, as relaes de trabalho no estavam protegidas por instituio pblica. A dimenso quantitativa desse setor de subsistncia, com as caractersticas que aqui esto em destaque, pode ser identificada nas estatsticas demogrfico-profissionais dos vrios censos, posteriores abolio (de acordo com os censos demogrficos de 1872 a 1920), abordagem qual, por ora, no se dedicar este texto.5 Em contrapartida, a emergncia do setor de grande lavoura, movido a trabalho assalariado, e fortemente abastecido pela imigrao, uma realidade histrica que somente pode ser entendida dinamicamente se interpretada em conexo com a manuteno e a ampliao do setor de subsistncia na economia. A conservao das relaes fundirias e de trabalho, intocveis na transio da abolio, marcaram toda a economia e a sociedade da Repblica Velha com evidentes sinais de atraso social e conservadorismo poltico. Tal pacto na Repblica Velha, de alguma forma, condenou as foras sociais emergentes graas ao desenvolvimento da cafeicultura e do setor urbano a reproduzirem muitos dos traos da vida colonial. So Paulo, apresentando um diferente pacto social, uma exceo, que no generaliza seu projeto de desenvolvimento para o conjunto do pas. Ao contrrio, acomoda-se plenamente regncia de uma ordem conservadora, sem dinamismo prprio, at a derrocada poltica em 1930.
7 A QUESTO SOCIAL DEPOIS DA ABOLIO
O sculo XX um perodo histrico privilegiado, mas contraditrio no que tange reflexo sobre a questo social brasileira. O pensamento social sobre a formao do pas diversifica-se e, at certo ponto, a prpria histria acelera-se em decorrncia da emergncia de novos atores aps a abolio da escravatura. Ocorrem ainda diversos surtos de industrializao que iro emergir at a dcada de 1930. Depois desses surtos, o pas experimentar processo intenso de
5. Para o Censo Demogrfico de 1872, o setor de subsistncia pode ser deduzido por excluso das categorias urbanas assalariadas e dos escravos, tomando-se por base a mencionada tabulao de Cardoso (1977).
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industrializao, at o incio da dcada de 1980. Posteriormente, a economia passa por um longo perodo de relativa estagnao. Todavia, a questo social brasileira clssica do sculo anterior, que desembocara na abolio, aparentemente esgotou-se em um ato formal a Lei urea , e a sociedade que se estruturou a partir de ento j no era vista como em dvida profunda com as necessidades do mundo moderno em termos de mudana das relaes sociais. Ao mesmo tempo, a reflexo sobre a questo social extrapola o campo da poltica para outras esferas da vida em sociedade, a exemplo da literatura social e regional, do banditismo rural, do conflito religioso e dos problemas decorrentes das secas etc., englobando muitas outras situaes dentro do contexto brasileiro, mas sem um eixo geral de cunho poltico e sem abrangncia nacional. A partir da questo social focalizada provisoriamente na transio do regime de trabalho escravo para o regime de trabalho livre (no-escravo), ver-se- que se perde o prprio objeto as relaes sociais estruturantes, que tinham mobilizado a sociedade e a poltica em nvel nacional poca do escravismo. Com a abolio do regime de trabalho escravo, emergem e exacerbam-se vrios problemas de iniqidade nas condies de vida da maioria da populao ex-escravos, homens pobres brancos, pretos e pardos libertos antes da Lei urea. Tais problemas, conquanto graves e at explosivos para citar o exemplo clssico que Canudos , no assumem o carter poltico e social que tivera a questo social da escravatura. So interpretados de diferentes maneiras pela sociedade convivente: so enfocados de modo restrito como questes regionais, problemas tnicos, movimentos messinicos, problemas sociais resultantes das secas, banditismo rural etc. Somente mais tarde na dcada de 1960 iro se configurar na agenda dos setores de oposio poltica de esquerda a chamada questo agrria. A sociedade que se forja no Brasil depois da abolio carrega no seu mago duas questes mal resolvidas do sculo anterior: as relaes agrrias arbitradas pelo patriciado rural, mediante a Lei de Terras (1850), profundamente restritiva ao desenvolvimento da chamada agricultura familiar; e uma lei de libertao dos escravos que nada regula sobre as condies de insero dos exescravos na economia e na sociedade ps-abolio. Tal sociedade de grandes proprietrios de terra e de poucos homens assimilados ao chamado mercado de trabalho inaugurou o sculo XX impregnada pela desigualdade de oportunidades e pelas condies de reproduo humana impostas esmagadora maioria dos agricultores no-proprietrios e trabalhadores urbanos no inseridos na economia mercantil da poca. No que se refere a esse enorme contingente, no pas continental que o Brasil, v-se que, no sculo XX, a histria social, a literatura social e a histria econmica, com seus diferentes olhares metodolgicos sobre a sociedade, con-
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tam diversas verses sobre a grande dramaticidade das condies de vida da base da pirmide social. Falta, surpreendentemente, nesses olhares, uma leitura poltica sobre as razes desse mal-estar social, que no ganha sua converso em problema poltico social nacional, diferentemente do que ocorrera no sculo XIX. Na verdade, a terra e o homem que se configuram no Brasil na primeira metade do sculo XX constituem um mundo de excluso e violncia, contido precariamente nos mundos dos vrios sertes abordados pela literatura social e regional, sob a gide de um patriciado agrrio, respaldado pelos direitos absolutos da Lei de Terras.
7.1 O setor de subsistncia e a rebeldia social na Repblica Velha
A histria social das populaes no includas no bloco do poder na Primeira Repblica cheia de campos vazios. Uma parte das classes sociais subalternas o proletariado urbano, por exemplo ingressa na histria, ainda que de maneira clandestina, protagonizada pelo Partido Comunista,6 e objeto de pesquisa sistemtica meio sculo depois, nos institutos de pesquisa e nas academias fortemente influenciados pelo marxismo. No entanto, a populao selecionada para essa investigao de alguma maneira escapa da curiosidade intelectual-acadmica com exceo da leitura episdica que daria conta das rebelies que ocorreram na Repblica Velha, a maior parte delas tendo por cenrio aquilo a que se est chamando de setor de subsistncia nacional. Uma pesquisa bibliogrfica sobre esse pedao esquecido do Brasil provavelmente encontraria maior destaque na literatura social-regional, que pode-se dizer inaugurada pela obra clssica Os Sertes, de Euclides da Cunha, que influenciou no Brasil vrias geraes literrias, as quais, de alguma forma, retomariam o tema dos sertes na literatura regional, conforme se ver adiante. Na Repblica Velha, conquanto no se trabalhe com o conceito da questo social, a exemplo da questo do trabalho escravo no sculo XIX, experimenta-se um quadro difuso de rebelio social urbana e rural, que se traduz em eventos muito diferenciados de conflito em praticamente todo o serto brasileiro. Canudos (1895-1998), Contestado (1912-1916), Juazeiro (1889-1934), e Caldeiro (1936-1938) so episdios muitos diversos, com conotaes ora de messianismo puro, ora da luta pela terra, violentamente combatida pelas armas da Repblica. Todos eles surgem no territrio dos sertes e no espao social daquilo que tem sido definido como setor de subsistncia da economia brasileira.
6. Para uma abordagem de pesquisa sobre as classes mdias e o proletariado na Primeira Repblica, ver Pinheiro (1978).
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Nessas cinco dcadas da Repblica Velha, bem como na dcada de 1930, os sertes foram o campo de conflito aberto entre vrios tipos sociais forjados no setor de subsistncia: coronis e jagunos, cangaceiros, msticos e at grupos armados de procedncia urbana, como o foi a Coluna Prestes, que percorreu e descobriu, para sua enorme surpresa, o Brasil real dos sertes completamente desintegrado do Brasil urbano ou litorneo. Canudos, Contestado e Caldeiro Juazeiro em menor grau apresentam alguns elementos comuns, no obstante a relativa distncia geogrfica, e mesmo histrica, que os separa: so movimentos sociais organizados no interior do setor de subsistncia da economia; apresentam e recuperam elementos do catolicismo popular algo impregnados na memria e resgatados na mobilizao popular; ignoram ou explicitamente denunciam a estrutura da propriedade latifundiria preexistente; e, finalmente, so combatidos e dizimados militarmente pelas foras da ordem da Repblica, o que resultou em sua eliminao fsica com exceo de Juazeiro. Seus lderes e seus seguidores constituem uma populao pobre, mestia e desintegrada da economia agrrio-exportadora e urbana, que ento constitua o chamado plo dinmico da economia brasileira. Tais caractersticas comuns so, provavelmente, um eixo fatal que condena esses movimentos a uma espcie de pacto do esquecimento nacional. O gnio literrio Euclides da Cunha salvou a maior dessas rebelies do destino comum a que todas elas vinham sendo condenadas ao longo da histria: de serem tratadas como conflitos locais, particulares, produto de fatores pr-polticos e/ou fanatismo religiosos sem muita importncia para a formao da sociedade e da histria nacional, e interpretadas pelo establisment formador das idias e das agendas da pesquisa acadmica. Os Sertes, a juzo de muitos a maior obra da literatura brasileira do sculo XX, tendo completado em dezembro de 2002 cem anos de sua primeira edio, props um desafio intelectual novo, qual seja o da interpretao do Brasil incorporando os seus sertes, at ento esquecidos ou desvalorizados. Tal desafio intelectual, ao qual provavelmente o autor propusera- se com muita fora e convico, teve repercusses profundas na histria da literatura brasileira,7 e influncia muito precria na histria econmica e na pesquisa sociolgica esta ltima, na segunda metade do sculo XX, feita basicamente nas instituies universitrias. A diviso de Os sertes a terra, o homem, a luta paradigmal no apenas pelo seu aspecto formal; ela principalmente substantiva. uma ten7. A literatura regional brasileira, a partir de A bagaceira, de Jos Amrico de Almeida, tematiza os sertes e o sertanejo brasileiros em vrias outras obras clssicas.
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tativa de compreender e interpretar o Brasil profundamente, trazendo baila o setor de subsistncia da economia, no qual se d essa luta desigual do homem despossudo na terra inspita, sob o jugo de senhores proprietrios absentestas. Sem tais elementos, a sociedade e a economia brasileiras ficam carentes de traos essenciais de sua formao. E, sem essa recuperao histrica, os problemas contemporneos de desigualdade, marginalidade e pobreza parecem insondveis, aparentemente efeitos sem causa.
7.2 Rupturas com o modelo de economia de subsistncia: as experincias do serto
A constituio de experincias sociais e econmicas de comunidades que superaram os limites e as barreiras sociais da economia de subsistncia e desenvolveram importantes estratgias de desenvolvimento, integradas ao mercado interno regional, talvez seja a grande novidade, a ser investigada pela constatao e pela comparao do que teria ocorrido em comum no Arraial de Bom Jesus, em Juazeiro, e na Comunidade do Caldeiro. Contestado no foge a esse enfoque, mas merece anlise parte, em razo de peculiaridades regionais que no sero destacadas neste texto. O movimento que impeliu constituio dessas comunidades apresentou claramente uma ruptura com o padro de hegemonia da economia poltica dominante. Agricultores, artesos, pequenos comerciantes, beatos, romeiros etc., que se aglutinaram nessas localidades e formaram assentamento humano, fizeram-no fora dos domnios fsicos e patrimoniais do latifndio; criaram novas relaes econmicas entre si e com o mercado exterior s aglomeraes microurbanas a formadas; e produziram individual ou coletivamente amplo excedente que permitia expanso, at mesmo acelerada, do estoque de bens sob controle da comunidade e/ou de sua direo religiosa. A construo ou a reconstruo de igrejas, cemitrios, audes, casas, cercas, e uma lista varivel de empreendimentos, em curto perodo, possibilitou e foi possibilitada pela cooperao interprofissional do povo simples. Tal processo de mobilizao estranho ao regime de economia de subsistncia, uma vez que todo ele subordinado a relaes de lealdade e dependncia das famlias a um proprietrio absentesta ou no.
7.2.1 Canudos
O local onde se ergueu Canudos fora sede de uma velha fazenda de gado beira de Vaza Barris e era, at 1890, uma tapera de cerca de cinqenta capuabas de Pau-a-Pique (Cunha, 2000, p. 184). De 1893, data em que ali chegou Conselheiro, at 5 de outubro de 1898, quando completamente derrotada e arrasada pelo Exrcito, edificara-se uma cidade de aproximadamente 30 mil pessoas. Restaram ainda, depois de longo cerco e destruio pela artilharia,
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5.200 casas cuidadosamente contadas, segundo Euclides. No dia 6, acabaram de destru-las, no deixando no Arraial pedra sobre pedra. Da leitura atenta das descries de Euclides da Cunha percebe-se na trajetria do Conselheiro um movimento de organizao no apenas religiosa, mas da prpria economia popular, por meio das mais variadas iniciativas:
Antonio Conselheiro h vinte e dois anos, desde 1874, era famoso em todo o interior do Norte e mesmo nas cidades do litoral (...). Vinha de uma peregrinao incomparvel de um quarto de sculo, por todos os recantos do serto, onde deixara como enormes marcos, demarcando-lhe a passagem, as torres das dezenas de igrejas que construra; fundara o arraial do Bom Jesus, quase uma cidade; de Xorrox Vila do Conde, de Itapecuru a Jeremoabo, no havia uma s vila ou lugarejo obscuro, em que no contasse adeptos fervorosos, e no lhe devesse a reconstruo de um cemitrio, a posse de um templo ou a ddiva providencial de um aude (...) (Cunha, 2000, p. 227).
Conquanto pouco se saiba das relaes econmicas concretas da Comunidade de Canudos, no h dvida de que esta superou de longe o estgio pretrito da economia de subsistncia pecuria da regio do Vaza Barris e estabeleceu relaes comerciais mltiplas com as cidades vizinhas. Tambm certo que tais atividades eram constitudas pela cooperao interprofissional carpinteiros, pedreiros, artesos, jagunos, agricultores, prestadores de servios etc., todos cooperando em nome da f, mas muito fortemente envolvidos com o comrcio. Sabe-se, ainda, que a atividade econmica que exerciam atendia-lhes necessidades bsicas e gerava excedentes, os quais a comunidade, sob a direo de Conselheiro, se apropriava, sob a forma dos muitos investimentos comunitrios descritos, bem como de tantos outros de carter familiar, sobre os quais no h muita informao. Tal projeto de economia escapa completamente aos limites da economia poltica dominada pelos coronis da Repblica Velha, no domnio dos quais o semi-rido nordestino constitura um dos mais atrasados rinces do setor de subsistncia nacional.
7.2.2 Juazeiro
Quase mesma poca em que Conselheiro inaugurava seu arraial em Canudos, surgia no interior do Cear um movimento religioso, de forte apelo popular, sob a liderana do Padre Ccero Romo Batista. Os milagres atribudos Beata Maria de Arajo durante vrios meses, em 1889, provocaram intenso movimento de romarias com destino a Juazeiro, que tradicionalmente j era muito intenso nos anos de secas, e tornaram-se mais regulares nos demais anos, at 1934, quando morreu o Padre Ccero. Esse movimento religioso-popular e sua liderana constituem em Juazeiro o exemplo mais notvel de ruptura com a economia poltica do
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setor de subsistncia, inaugurando um importante assentamento humano nos sertes, com algumas relaes de trabalho e fundirias novas, embora no tenham rompido politicamente com a ordem republicana e com o jogo do poder dos coronis do serto. A zona rural e a comunidade urbana de Juazeiro convertem-se em plo aglutinador de trabalhadores sem terra, romeiros, artesos-industriais, comerciantes, prestadores de servios etc., de sorte que, entre 1889 e 1909, a vida antes precria evoluiu para novo patamar:
A atividade econmica principal de Juazeiro, entretanto, provinha de suas florescentes indstrias artesanais. Desenvolveram-se para atender s necessidades do consumo do povoado em ascenso e como uma resposta oportuna incapacidade das reas rurais limitadas de Juazeiro para absorver os imigrantes nas reas agrcolas, de imediato aps a [sua] chegada (...). A princpio dedicavam-se tais atividades construo de casas, assim como manufatura de vrios artigos de uso domstico, confeccionados com matriaprima local: louas de barro, vasos, paredes, cutelaria, sapatos, objetos de couro, esteiras de fibras vegetais, cordas, barbante, sacos e outros receptculos para estocar e expelir gneros alimentcios (Della Cava, 1976, p. 125).
Juazeiro experimento vivo, embora politicamente limitado, de superao do regime de economia de subsistncia, situado em regio onde essa economia fortemente afetada, entre 1877 e 1915, por quatro secas de grandes propores (1878, 1888, 1898 e 1915), tendo a primeira matado 57 mil pessoas. De albergue para retirantes e ponto de encontro de romeiros, a cidade converte-se naquilo que ainda hoje ostenta: uma experincia de desenvolvimento econmico-religioso, fora dos domnios do latifndio rural e dos coronis da regio. Todavia, o prprio Padre Ccero tornou-se novo coronel e patriarca do vale, grande proprietrio de terras e imveis urbanos, tendo exercido, porm, um controle social distinto sobre os seus adeptos, mesmo sem ultrapassar os limites da ordem estabelecida.
7.2.3 Caldeiro
A Comunidade do Caldeiro (1931-1938), liderada pelo Beato Jos Loureno, amigo de Padre Ccero, instalou-se em terras cedidas por este ltimo, considerado um patriarca, para serem cultivadas pelo Beato e sua gente, e de fato transformou todas as relaes de poder na regio at ser liquidada pelas armas da Polcia Militar do Cear. A proposta comunitarista do Caldeiro, diferentemente do Juazeiro, mudara por completo as relaes econmicas e sociais no lugarejo, introduzindo ali um projeto popular e religioso de vida em sociedade, ao mesmo tempo em que instalara uma forma de cooperao econmica altamente desenvolvida.
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H evidncias de que no local se tenha formado no apenas um assentamento precoce da reforma agrria popular, como tambm um distrito rural de produo artesanal e industrial de carter multifuncional:
Existiam oficinas de carpintaria, funilaria, curtume, ferraria etc. Tudo fabricado no Caldeiro: as canecas dgua, chaleiras, cuscuzeiras, litros de medio, candeeiros etc. No curtume tratavam o couro para a fabrico de selas para os cavalos, arreios, gibes, alforges, sapatos, alpargatas, chinelos de rabicho. Na carpintaria, alm dos mveis simples das casas fizeram tambm as portas da capela. Alm disso, o mais importante foi a construo do engenho de rapadura, todo ele feito artesanalmente (...) (Maia, 1992).
A experincia do Caldeiro transcende os limites sociais do Juazeiro e, ainda que menos conhecida que aquele, contm elementos internos de muita relevncia no que concerne ao foco desta seo: propostas de ruptura com o setor de subsistncia. H tambm forte evidncia, pela quantidade e pela qualidade de bens saqueados pela polcia militar por ocasio da invaso perpetrada em 1938, da ocorrncia de um nvel de produo e de excedente relativamente elevado no Caldeiro; e, ainda mais, de que tal excedente tenha sido produzido e desfrutado pela comunidade em bases no-capitalistas, em plena Repblica Velha. Tudo indica, na Comunidade do Caldeiro, que o projeto de produo comunitria tenha alcanado alto grau de integrao de todos os seus indivduos; que tenha realizado formas multifuncionais agrcolas e no-agrcolas de incorporao de atividades, profisses e funes; e que o excedente econmico tenha sido suficiente para desenvolver e atender a muitos outros projetos comunitrios (igrejas, cemitrios, audes, engenhos etc.), alm da existncia de apreciveis excedentes pecurios e agrcolas. No entanto, a propriedade da terra terminou por se constituir em um tendo de Aquiles do movimento, visto que veio a ser reclamada pelos herdeiros legais de Padre Ccero a Ordem Salesiana , iniciando-se a o processo de demolio fsica e social da experincia em pleno perodo do Estado Novo. As rebelies agrrias e as religiosas durante o perodo da Repblica Velha e do Estado Novo podem ser lidas de muitas maneiras pelos diversos olhares das cincias sociais. Para o que ora interessa destacar, revelam enorme potencial econmico de setor de subsistncia, abafado pelo jugo do latifndio e da economia poltica dos coronis, herdada do sculo XIX. Tais rebelies no configuram uma questo poltica, tampouco representam ameaa ordem econmica preexistente, mas ajudam a entender e a interpretar o pas que ainda caminharia por todo um longo ciclo econmico de 1930 a 1980, sem mudanas sociais significativas que permitissem incorporar o potencial produtivo do seu setor de subsistncia.
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Ainda que no logrando mudar o status quo, merece destaque nas experincias de Canudos, Juazeiro e Caldeiro a capacidade de mobilizao e desenvolvimento dessas comunidades, quando romperam seus laos de dependncia ao latifndio e economia poltica da grande propriedade fundiria que as albergava anteriormente, no que se denominou, aqui, de setor de subsistncia. Isso instiga releitura e interpretao dessas experincias, at porque os desafios sociais por elas enfrentados so reapresentados historicamente, conforme se ver adiante.
8 O LONGO CICLO DA INDUSTRIALIZAO (1930-1980) E O SETOR DE SUBSISTNCIA
A Revoluo de 1930 demarca um outro momento de inflexo da histria econmica e social brasileira, to importante quanto foram a Abolio e a Independncia poltica no sculo XIX. Por isso, nesse contexto de nova transio poltica e econmica, relevante conceituar ou reconceituar a categoria colonial setor de subsistncia. Questiona-se, ainda, se faz sentido utiliz-la como noo ou conceito relevante para compreender e interpretar a economia e a sociedade atuais. Novamente, cabe a pergunta feita na seo anterior, relativamente ao escravismo: a emergncia de novo ciclo econmico e de novo padro de acumulao de capital na economia brasileira a partir de 1930 mudana econmica e social capaz de eliminar o setor de subsistncia da economia? Ou tal setor ser t ambm reproduzido nesse processo? Observa-se que o setor de subsistncia aqui considerado compreende o conjunto de atividades econmicas e relaes de trabalho que propiciam meios de subsistncia e/ou ocupao para uma parte expressiva da populao, mas que no so reguladas pelo contrato monetrio de trabalho assalariado, nem visam primordialmente produo de mercadorias ou de servios mercantis com fins lucrativos. Tais atividades e relaes sociais so uma herana da economia colonial, as quais se mantm com o fim do escravismo e a revivescncia de economia primrio-exportadora nas trs primeiras dcadas do sculo XX. A crise do modelo primrio exportador a partir de 1929 e a mudana do comando da elite poltica com a Revoluo de 1930 demarcam na histria econmica o incio de um perodo de industrializao, ainda restringido no Pr-Guerra, mas claramente fomentado no Ps-Guerra. Nesse contexto histrico, seria previsvel que fosse vista teoricamente como irrelevante a persistncia de um largo setor de subsistncia na economia que se industrializava e se urbanizava. Pelo menos, esta tese a prevalecente nos diversos campos tericos tanto da esquer-
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da quanto da direita (ver subseo 8.3) que analisam o desenvolvimento econmico ou o desenvolvimento capitalista no Brasil durante o meio sculo de crescimento acelerado (1930-1980). A histria econmica e social do Brasil posterior a 1930 praticamente ignora o setor de subsistncia como categoria digna de se constituir em objeto de estudo especializado. Isso no significa a assuno de sua inexistncia, mas o pressuposto de sua irrelevncia terica. Contudo, para a pesquisa ora empreendida, o setor de subsistncia uma noo da histria econmica relevante e, pelo menos por hiptese, tem de ser investigado. H que dimension-lo, por um lado, nos diversos censos demogrficos e agropecurios realizados a partir de 1930 at o presente; mas importante tambm refletir, por outro lado, sobre a configurao terica contempornea dessa massa de informaes que se coleta nos censos. Os enfoques empricos (ver subseo 8.1) e tericos (ver subseo 8.3) so a ponte entre o perodo desta anlise (1930-1980) e aquele abordado nas sees precedentes perseguindo sempre a categoria setor de subsistncia.
8.1 Dimenso rural do setor de subsistncia
Nesse ciclo de crescimento industrial de meio sculo, houve uma bem-configurada estratgia de industrializao, claramente planejada no Ps-Guerra, e um movimento de urbanizao do conjunto da sociedade, que aparentemente absorveu nas metrpoles e nas cidades de mdio porte o imenso contingente demogrfico componente do chamado setor de subsistncia. No entanto, tal absoro esteve longe de eliminar esse setor. Em primeiro lugar, porque a transposio demogrfica da populao agrcola no est associada ao crescimento tosomente de uma massa assalariada no mercado urbano, mas tambm do enorme contingente de trabalhadores sem vnculo com economia formal. Em segundo lugar, porque permanece no setor agrcola um contingente expressivo de agricultores de subsistncia, sem insero no mercado de trabalho. Em contrapartida, ainda nesse ciclo expansivo da economia brasileira, os problemas agrrios no resolvidos na Repblica Velha retornaram metamorfoseados pela configurao de uma questo agrria na dcada de 1960, resolvida pelo regime militar mediante a equao conservadora da modernizao tcnica, sem reformas.8 O fim do regime militar e do longo ciclo de expanso da economia brasileira no incio dos anos 1980 ps fim ao modelo de transferncia dos excedentes de mo-de-obra do setor rural para a economia urbana, considerado,
8. Para anlise mais especfica, ver Delgado (2004).
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poca, funcional ao desenvolvimento econmico (ver subseo 8.2). Na verdade, a dimenso do setor de subsistncia rural, que j era muito expressiva no incio dessa dcada, experimentou alargamento com os mais de vinte anos de relativa estagnao urbano-industrial, seguida por um processo de ajustamento da economia rural estratgia do agronegcio, que em nada favoreceu a absoro do setor de subsistncia.9 As estatsticas demogrficas e as agropecurias dos dois ltimos censos (Censo Demogrfico 2000 e Censo Agropecurio 1996) so as fontes empricas mais gerais de que se dispe para quantificar na atualidade a noo de setor de subsistncia na forma em que aqui se prope (ver tabelas 1 e 2). A medio emprica do setor de subsistncia rural na atualidade apropria-se de noo j utilizada na histrica econmica por Celso Furtado, na qual reconhecido pelo fato de no gerar excedentes de renda monetria, ou faz-lo em propores reduzidas. Furtado atribua tal caracterstica ao fato desse setor produzir sob condies tcnicas to precrias, sob o enfoque mercantil, muito embora adequadas s relaes sociais e fundirias prevalecentes na economia da grande propriedade colonial. Cremos que essa noo de agricultura familiar de subsistncia, no conceito de agricultura sem excedentes monetrios ou com baixos excedentes, perfeitamente aplicvel parcela majoritria da contempornea agricultura familiar brasileira. Isto pode ser medido, conforme o confronto dos dados de estabelecimentos da agricultura familiar, apurados no Censo Demogrfico de 1996, e seu respectivo valor de produo (no entorno de um salrio mnimo/ms por estabelecimento), que praticamente a caracteriza como atividade sem excedentes monetrios. Muito recentemente (2001), o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) quantificou e qualificou o que oficialmente se define como agricultor familiar, classificao vlida para acesso s polticas especficas da agricultura familiar. Tal classificao muito til para os propsitos analticos do presente trabalho, pois permite aplicar o conceito predefinido de economia de subsistncia a uma dada base emprica. Partindo do conceito estatstico de estabelecimento agropecurio, o estudo do MDA definiu agricultor familiar10 com base em um conjunto de variveis: direo do processo produtivo, uso predominante de mo-de-obra familiar
9. Ver Delgado (2004).
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e limite fsico regional do tamanho do estabelecimento. Com esses critrios, realizou vrias estratificaes; entre elas, a que importa diretamente a este estudo a do valor bruto de produo do estabelecimento familiar, como segue:
TABELA 1
Estratificao de agricultores familiares, segundo valor de produo medido em salrios mnimos-ms (1996)
Estratos (em s.m.) Zero De zero a 2,1 De 2,1 a 5,6 De 5,6 a 8,5 De 8,5 a 19,4 Maior que 19,4 Total
Fonte: FAO/Incra/MDA (2000, p. 36). Elaborao do autor.
Ponto mdio (em s.m.) 0 1,0 3,85 7,0 13,95
% de estabelecimento 8,2 68,9 15,7 4,6 1,7 0,8
% acumulado 8,2 77,1 92,8 97,1 98,8 99,6 99,6
Nmero de estabelecimentos (em mil) 339,4 2.852,0 649,9 190,4 70,4 33,1 4.139,4
Observa-se que, dos cerca de 4,14 milhes de estabelecimentos familiares, 77% geraram um valor bruto de produo de at dois salrios mnimos, com o ponto mdio da classe modal situado em um salrio mnimo. Esse tipo de estabelecimento, por seu carter familiar e pelo fato de no produzir excedentes (valor de produo familiar abaixo de um salrio mnimo per capita), configura-se plenamente na condio de economia de subsistncia. Contudo, h outras fontes de renda familiar que o conceito estatstico de estabelecimento agropecurio no capta. Recorrendo-se a outro conceito do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) o da renda monetria total do domiclio rural , tem-se situao menos dramtica dos nmeros da economia de subsistncia, mas no menos significativa, conforme demonstra a segunda estratificao apresentada na tabela 2.
10. Um caminho alternativo para dimensionar o tamanho da fora de trabalho rural integrante da economia familiar o da desagregao da Populao Economicamente Ativa (PEA) rural por atividades e relaes de trabalho, conforme classificao das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (Pnads). Por esse critrio temos da PEA rural em 2002 (ltima Pnad) que cerca de 71,9% esto ocupados em relaes no assalariadas. Essa proporo de 70,4 % na Pnad de 1993.
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TABELA 2 Estratificao de renda domiciliar total no Censo Demogrfico de 2000 (em salrios mnimos)
Classes de rendimento domiciliar total (em s.m.) At 1 De 1 a 2 De 2 a 5 De 5 a 10 Mais de 10 Ponto mdio (em s.m) 0,536 1,644 3,17 6,83 14,23 % familiar 37,45 25,62 25,34 7,97 3,61 % acumulado 37,46 64,07 89,41 97,38 100,0 No de famlias (em mil) 2.955,8 2.021,3 1.999,6 628,9 285,0 No de famlias acumuladas 2.955,8 4.977,1 6.976,7 7.605,6 7.890,5
Fonte: IBGE (Censo Demogrfico de 2000). Elaborao do autor.
Pela medida da renda domiciliar (familiar) rural apresentada na tabela 2, observa-se que 64% dos domiclios no ano censitrio obtm renda monetria aqum de dois salrios mnimos o ponto mdio e o mediano do estrato de renda mais alto (de um a dois salrios mnimos) praticamente coincidem em 1,64 salrio mnimo. Por seu turno a renda familiar per capita desses domiclios igual ou menor a meio salrio mnimo per capita, assumindo-se a mdia de quatro pessoas por domiclio. Essa linha (um quarto de salrio mnimo per capita) tambm conhecida como linha de extrema pobreza ou linha de indigncia. As caractersticas dessa estratificao de renda familiar rural at dois salrios mnimos praticamente incluiriam toda a populao a representada (cerca de 5 milhes de domiclios) na mesma condio dos estabelecimentos familiares da tabela 1, que geram valor de produo de at dois salrios mnimos. Ambas as populaes situam-se estatisticamente muito prximas da noo de economia de subsistncia aqui utilizada. Grosso modo, pode-se dizer que trs quartos dos estabelecimentos segundo os dados de produo familiar rural situam-se no setor de subsistncia da economia rural, ou so tambm definidos estatisticamente como abaixo da linha de pobreza (renda per capita familiar abaixo de um quarto do salrio mnimo).
8.2 Dimenso conjunta de setor de subsistncia e trabalho informal urbano
Conquanto distinto do setor de subsistncia rural, o trabalho informal urbano, objeto de estudo de Theodoro (2004), somado ao setor de subsistncia rural, alarga sua dimenso ocupacional medida que a economia entra em relativo declnio aps 1981. Uma informao pontual, a comparao entre os Censos de 1980 e 2000 dos setores formal e informal dos mercados de trabalho brasileiros (ver tabela 3), corrobora essa linha de argumentao. Em 1980, ao fim do ciclo de expanso de cerca de cinqenta anos de industrializao e urbanizao intensivas, o setor formal do mercado de trabalho (empregados com carteira e autnomos contri-
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buintes, mais funcionrios pblicos e empregadores) atingiu o pico de absoro da PEA (55,6%), enquanto no mesmo ano o setor de subsistncia, acrescido do emprego informal e dos desempregados, correspondia a 43,4% da PEA.
TABELA 3
Comparao entre os setores formal e informal entre os Censos de 1980 e 2000
% da PEA Censo de 1980
I Setor Formal = (1+2)
% da PEA Censo de 1990 43,1 40,7 31,8 4,1 4,8 2,4 54,4 14,9 3,3 2,5 15,0 18,7
1 Subtotal trabalhadores 1.1 Empregados contribuintes Previdncia 1.2 Conta Prpria contribuintes (idem) 1.3 Funcionrios pblicos contribuintes 2 Empregadores contribuintes Previdncia
II Setor de Subsistncia (+) Informalidade Desprotegida (3+4+5+6+7)
3 Conta Prpria sem contribuio Previdncia1 4 No-remunerados em apoio produo 5 Produo para autoconsumo 6 Desempregados involuntrios 7 Empregados assalariados sem carteira e sem contribuio
55,6 53,8 43,8 6,6 3,4 1,8 43,4 16,9 4,6 2,1 19,8
Fonte: IBGE Censo Demogrfico (mo-de-obra) Brasil, 1980; e Tabulaes Avanadas, 2000. Elaborao do autor. Nota: 1Esta varivel utilizada como componente do setor informal, mas sabe-se que est superestimada em vista de haver longa proporo de segurados da Previdncia Rural no-contribuintes (em torno de 10 a 12% da PEA), a qual deveria ser elevada ao setor formal. Este ltimo aqui definido pelo critrio de proteo previdenciria e no pelo critrio estatstico da contribuio financeira.
Passados vinte anos de relativa estagnao econmica e certamente de desativao de amplos segmentos industriais, a Populao Economicamente Ativa cresceu 76%, incorporando cerca de 33 milhes de novos indivduos. No ano 2000, o perfil ocupacional dessa nova PEA era completamente distinto. Apenas 43,1% mantiveram-se no setor formal (contra 55,6%, em 1980), enquanto 54,4% estavam albergados nesse setor de subsistncia mesclado pela informalidade urbana. A dimenso do fenmeno e sua significao socioeconmica clamam por um novo olhar terico e histrico sobre esse setor, caracterizado por pobreza e desigualdade, na sua longa histria evolutiva.
8.3 Approach terico do setor de subsistncia
A abordagem histrica precedente revela ao longo de mais de duzentos anos da histria econmica, perodo sobre o qual detm-se algum grau de informao e conceituao comparvel expressivo conjunto de atividades econmicas e relaes de trabalho que ocupam a maior parte da populao brasileira e que escapam s caracterizaes clssicas do regime de trabalho escravo ou do regime capitalista assalariado. Esse setor, aqui denominado segundo a noo colonial com a qual a histria econmica o tratava, chamado de setor de
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subsistncia. Por sua vez, a permanncia desse setor, com alguma metamorfose, na economia industrial, urbana e rural do sculo XX, absorvendo, j no seu fim, cerca de trs quartos da fora de trabalho rural, reintroduz um gigantesco desafio terico que, vlido ressaltar, quase nunca foi enfrentado no pensamento econmico e social do pas. Existe muita reflexo sobre a formao do proletariado, das classes mdias, do empresariado e da elite dirigente, mas sobre a base da populao, excluda dessas classes, a pesquisa escassa embora no o seja a populao. Sobre o setor de subsistncia pesam inmeros antemas, estigmas e preconceitos intelectuais, que em geral afastam os pesquisadores da reflexo sobre algo que no uma categoria histrica ou terica comum histria econmica da Europa ou da Amrica, matrizes do pensamento mundial e ponto de referncia para comparaes. Na literatura da histria econmica e social da Europa, h um campesinato e um sistema de corporaes de ofcio que o capitalismo industrial dissolve e depois absorve ou exporta para as colnias. Na Amrica do Norte, h uma sociedade indgena primitiva que a expanso capitalista destri, substituindo-a por um regime familiar rural, no contexto de um capitalismo reestruturado em sua base agrria. As fraes de populao que ainda subsistem dos antigos regimes feudal e indgena na Europa e na Amrica do Norte so francamente residuais e certamente sem nenhuma conotao que se aproxime da trajetria histrica brasileira. Todavia, quando se adotam em bloco categorias e teorias sobre o desenvolvimento capitalista da Europa e da Amrica, provavelmente deixa-se de apreender aspectos cruciais da realidade, os quais escapam dessa malha terica. H um setor de subsistncia na economia/sociedade atual que no pode ser denominado de resduo feudal, tampouco de exrcito industrial da reserva ou de resduo da comunidade primitiva, e que no se encontra em processo de aculturao e adaptao economia e sociedade capitalista. Ora, cerca de dois teros da populao rural brasileira hoje dependem da economia de subsistncia (ver dados da tabela 2) e a maior parte da populao brasileira sempre retirou seus meios de subsistncia dessas e nessas relaes de trabalho. Tais atividades e relaes de trabalho caracterizam-se historicamente pelos baixssimos nveis tcnicos, e reproduzem relaes de trabalho, de sorte que vm gerando dependncia social e forte explorao humana. A perpetuao histrica dessas relaes indica uma matriz de desigualdade e pobreza que se mantm, sem rupturas, ao longo da histria. Mas isso no efeito sem causa. No uma categoria residual, transitria e subsidiria do desenvolvimento capitalista e nem cabe nas categorias aproximativas da histria econmica e social da Europa ou da Amrica do Norte. Tampouco uma comunidade indgena rema-
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nescente e resistente dominao branca, como o so na Amrica Latina os grupos indgenas do Mxico e, na Zona Andina, os grupos indgenas da Bolvia, do Equador e do Peru. O setor de subsistncia na economia e na sociedade brasileiras o espao das relaes de dominao das populaes excludas de um modo especificamente capitalista de explorao econmica, sendo tais relaes submetidas ao jugo poltico do poder patrimonialista. O desenvolvimento capitalista no setor rural, na indstria moderna e nos servios no tem sido (nem ) capaz de incluir e absorver o setor de subsistncia no o foi na sua fase primrio-exportadora, nem no ciclo industrial (1930-1980), e muito menos s-lo- na era da globalizao e do neoliberalismo econmico. Sua incluso, que foi admitida teoricamente como uma lei de tendncia, direita e esquerda, como dinmica inerente ao prprio desenvolvimento das foras produtivas capitalistas, uma entre tantas precrias teorizaes que se dissolveram no ar, fruto de uma reflexo marxista a-histrica e teleolgica. No resiste anlise da histria econmica brasileira, muito embora estivesse e ainda esteja na cabea de muitos pesquisadores que pautaram tal histria e a pesquisa social do Ps-Guerra. O tamanho do setor de subsistncia uma informao da maior importncia, e no apenas pelo seu lado quantitativo, embora sua dimenso seja uma caracterstica ultra-relevante para que se possa interpretar seu papel ocupacional intra e interciclos de desenvolvimento da economia dos mercados no Brasil. Viu-se, nas sees precedentes, que o setor de subsistncia desempenhou o papel ocupacional principal na economia colonial; cumpriu funo primordial na passagem do regime escravista para o de trabalho livre, na Repblica Velha; e que, finalmente, no longo ciclo de industrializao do Ps-Guerra, o mercado de trabalho formal avanou, mas nem de longe logrou dissolver o setor de subsistncia. Por fim, quando se exaure o ciclo de industrializao intensiva do Ps-Guerra, o setor de subsistncia volta a crescer. Algumas teorias do desenvolvimento econmico em voga no Ps-Guerra como, por exemplo, Lewis e Mellor 11 reconheciam implcita ou explicitamente um setor de subsistncia na economia rural, ao qual atribuam produtividade marginal do trabalho nula, bem como papel explcito de transferncia de fora de trabalho ao setor urbano e industrial como funo a ser cumprida para desenvolver a economia industrial e urbana. Tal funo cumpriria um ciclo virtuoso de desenvolvimento capitalista, porquanto absorveria o excedente estrutural de trabalho do setor de subsistncia rural, transformando-o em mercado de trabalho urbano-industrial.
11. Lewis (1969) e Mellor (1961).
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Sob o enfoque desse approach terico, o setor de subsistncia rural transformar-se-ia em mercado de trabalho urbano. O longo ciclo de industrializao e urbanizao que o Brasil atravessou, com especial enfoque na era da modernizao-conservadora, sob tutela militar, parecia confirmar essa teoria, subjacente quela na qual existia um pressuposto da irrelevncia epistemolgica do setor de subsistncia na economia. No entanto, a experincia brasileira da modernizao da agricultura no PsGuerra, e especialmente nas dcadas de 1960 e 1970, embora gerasse uma macia transferncia de fora do trabalho para o setor urbano, no eliminou o setor de subsistncia no espao rural, nem alimentou apenas um mercado de trabalho urbano-industrial. Construiu-se enorme setor informal de trabalho urbano, que, embora no tenha as mesmas caractersticas do setor de subsistncia, no tambm um setor assalariado. Tal fato j ocorria no auge do ciclo expansivo e magnificou-se bastante nas duas dcadas de estagnao (1980 e 1990). No campo marxista, as teorias sobre desenvolvimento capitalista no Brasil do Ps-Guerra (Oliveira, 1975) reconhecem a permanncia de uma dualidade bsica na sociedade, com um setor capitalista, dinmico, e outro no-capitalista, mas subsidirio deste e que inexoravelmente seria por este puxado na histria da industrializao. Contudo, o setor de subsistncia e a economia informal so evitados como conceitos significativos, at porque seriam absorvidos e assimilados pelo capital nos seus novos ciclos de expanso. No seu trabalho clssico, A Economia brasileira: crtica razo dualista, Francisco de Oliveira utiliza prodigamente as noes de setor de subsistncia rural e setor de subsistncia urbano (tercirio no-capitalista etc.). Entretanto, o autor est fortemente associado a uma interpretao que poderia ser chamada de funcional, porquanto reconhece sempre nessas atividades e nessas relaes do setor de subsistncia uma ligao estrutural com a dinmica capitalista da economia. Segundo essa tese, o setor de subsistncia no outro plo (uma dualidade, na expresso do autor), mas parte integrante da estrutura social construda pelo capitalismo retardatrio brasileiro. O citado ensaio, elaborado em pleno ciclo expansivo da indstria brasileira (1975), no cogita, em nenhuma de suas anlises, investigar contradies insanveis entre o desenvolvimento capitalista da economia brasileira e a reproduo do setor de subsistncia. Tampouco investiga a hiptese da prescindibilidade desse setor para o desenvolvimento capitalista. Tais formulaes acarretam conseqncias sociais e polticas graves, mais pelo que ignoram que pelo que predizem. Na realidade, o que as teorias de desenvolvimento do campo conservador e do marxista no previram foi a reproduo urbana, em escala ampliada, de relaes sociais similares s do setor de subsistncia rural na chamada economia
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informal-urbana, enquanto no espao rural o setor de subsistncia manter-se-ia intacto, depois do ciclo da modernizao tcnica do perodo de 1965-1985. Chegamos atualidade com a evidncia factual de um enorme setor de subsistncia na economia rural (ver seo 8.1). Mas a relao desse setor com a economia capitalista seja ele no mundo rural, com a chamada economia do agronegcio, ou na moderna economia urbana, industrial e de servios um problema terico, com fortes implicaes polticas, ainda no resolvido. No parecem adequados quaisquer dos approachs tericos descritos sinteticamente nesta seo como guia explicativo razovel para situar as relaes contemporneas do setor de subsistncia com a economia capitalista dos mercados. Mas ainda no se conta com vrios dos elementos cognitivos que permitisse enfrentar esse desafio terico/poltico neste captulo. Com isto no se est aqui evitando o problema apenas remetendo-o seqncia expositiva mais prpria desta coletnea. A seqncia analtico-interpretativa do setor de subsistncia e das suas relaes contemporneas com as economia dos mercados e com o Estado requer uma complexa explicitao da questo agrria brasileira contempornea e das condies, restries e potencialidades ao desenvolvimento dessa economia de subsistncia. Isto ser retomado nos captulos subseqentes, especialmente no segundo captulo e ao final deste livro.
8.4 O futuro da populao albergada no setor de subsistncia como desafio
O setor de subsistncia , de certa forma, geneticamente constitutivo da sociedade e da economia colonial; amplia-se na transio do escravismo ao trabalho livre e, finalmente, reproduz-se na economia capitalista industrializada a partir da dcada de 1930. Assim, nem meio sculo de urbanizao e industrializao aceleradas foram capazes de absorv-lo, mas sim de alberglo, para depois expandi-lo na crise (1981-2003). Da histria colonial ao sculo XX, a economia produz e reproduz um conjunto de atividades econmicas e relaes de trabalho que propiciam precariamente meios de subsistncia e ocupao a uma expressiva parcela da populao, sem que tais atividades e relaes visem primordialmente produo de mercadorias e/ ou se realizem mediante contrato monetrio de trabalho. Concludo o sculo XX, com o enorme contingente do chamado setor de subsistncia que, acrescido do informal urbano, envolve mais da metade da fora de trabalho , que futuro poder-se- esperar dessas atividades e dessas relaes de trabalho que se produzem e se reproduzem secularmente no Brasil, igualmente reproduzindo, paralelamente a elas, misria e excluso?
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A questo do setor de subsistncia, na atualidade, bem como sua perspectiva de incluso no mundo dos direitos sociais, do desenvolvimento eqitativo e da emancipao social so hoje vistas com muito mais realismo. H certa evidncia sobre aquilo que no provvel de se esperar, ou seja, sua incluso por expanso tendencial no mundo do mercado formal dos contratos de trabalho e/ou no da produo de mercadorias para mercados fortemente competitivos. O desafio da incluso da maior parte da fora de trabalho, hoje precariamente albergada nos setores de subsistncia rural e da informalidade urbana, clama por um projeto de economia e sociedade aberto criatividade dos novos atores sociais. Infelizmente, no entanto, tal populao tambm est sujeita barbrie das mfias e dos bandos organizados, principalmente no espao urbano, como de resto estivera sujeita aos bandos formados nos sertes poca da Repblica Velha. O projeto do desenvolvimento da economia brasileira hoje no pode desconsiderar a insero econmica do seu setor de subsistncia, em condies tais que se eleve sua produtividade para gerar excedente , e que isso se d sob condies de sua reproduo em bases institucionais distintas da integrao capitalista marginal. Todas essas questes sociais, econmicas e polticas colocam desafios intelectuais, que felizmente ou no , no podem ser resolvidos com recurso aos velhos paradigmas acadmicos do desenvolvimento do Ps-Guerra. Este texto pretende apenas isso colocar o problema , mas no tem como respond-lo nos seus limites temticos. As questes aqui levantadas, porm, que em grande medida refletem os dilemas atuais do desenvolvimento brasileiro, so retomadas nos captulos subseqentes.
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CAPTULO 2
A QUESTO AGRRIA NO BRASIL, 1950-2003

1 INTRODUO
A abordagem da questo agrria deste texto concentra-se basicamente no psguerra, quando se constri o discurso terico e poltico a favor da reforma agrria. A reao contrria, por sua vez, elabora o discurso da modernizao tcnica da agropecuria, que terminar prevalecendo depois do golpe militar de 1964. Com o fim do regime militar e a crise da modernizao conservadora da agricultura, o debate da Reforma Agrria retomado no Primeiro Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), apresentado com a chegada da Nova Repblica, em 1985. Mas mudana do ciclo poltico (fim do regime militar e Constituio de 1988) contraposto um ciclo econmico neoliberal privatista e desregulamentador dos anos 1990. Por diversas vias, este ciclo obsta o papel que o Estado precisaria exercer para cumprir os direitos sociais agrrios inscritos na Constituio, que prescreve a funo social da propriedade fundiria. A antinomia reforma agrria versus modernizao tcnica proposta pelos conservadores em 1964 reposta na atualidade, sob novo arranjo poltico. Esse novo arranjo se articula nos ltimos anos do segundo governo Fernando Henrique Cardoso e tambm no perodo do atual governo, quando se constitui uma estratgia de relanamento dos grandes empreendimentos agroindustriais apoiados na grande propriedade fundiria, voltados gerao de saldos comerciais externos expressivos. Essa estratgia, que estivera abandonada pela poltica macroeconmica do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, adotada por presso do constrangimento externo do balano de pagamentos. Ela implica relanamento de uma poltica agrcola de mxima prioridade ao agronegcio, sem mudana na estrutura agrria. Isto refora as estratgias privadas de maximizao da renda fundiria e especulao no mercado de terras. Este arranjo da economia poltica altamente adverso ao movimento da reforma agrria e s polticas alternativas de desenvolvimento pela via campesina. Observe-se que estando a reflexo da questo agrria fortemente ligada ao debate da reforma agrria, ambos ficam freqentemente mesclados por verses polticas imediatas que os tornam fortemente ideologizados. Mas poss-
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vel resgatar e recuperar da polmica um esclarecedor debate de idias no campo agrrio, atualizando-o com os novos problemas que os ciclos poltico e econmico colocam. Esta a pretenso deste texto: reconstruir o debate da questo agrria na sua configurao contempornea. Neste meio sculo o debate ocorre sob circunstncias histricas e polticas muito distintas. Isto tem implicaes diferenciadoras sobre as concepes das questes agrrias elaboradas em cada perodo. Porm, no obstante diferenas, h uma linha de continuidade, qual seja a reproduo da estrutura altamente desigual de posse e uso da terra ao longo de todo o ciclo industrial (1930-1981) e tambm no perodo subseqente de relativa estagnao (1982-2003). A organizao das sees deste captulo segue duas distintas abordagens histrico-metodolgicas. Na primeira enfoca-se o perodo de forte crescimento econmico dos anos 1950 ao incio dos anos 1980 (sees 2, 3 e 4). O mtodo de anlise consiste em recuperar uma histria das idias, pondo em cena as principais teses terico-polticas sobre a questo agrria no perodo. Na segunda abordagem (sees 5, 6, 7 e 8) o enfoque metodolgico e o perodo histrico mudam. Trata-se de uma interpretao do autor sobre a economia poltica da questo agrria nas mais de duas dcadas em que a economia brasileira tem estado constrangida nos seus arranjos macroeconmicos externos. Ao mesmo tempo, mudou o ciclo poltico interno com o fim do regime militar, restaurao do estado de direito e emergncia dos movimentos sociais em defesa da reforma agrria.
2 A QUESTO AGRRIA: POSIO NO DEBATE, 1950-1964
A construo terica e poltica da questo agrria no pensamento econmico posterior Revoluo de 30 ir ocorrer de maneira mais sistemtica nos anos 1960, com a prpria emergncia da reforma agrria ao debate poltico e a contribuio que em torno dela fazem quatro centros de reflexo da intelectualidade: o Partido Comunista Brasileiro (PCB); setores reformistas da Igreja Catlica; a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal); e os economistas conservadores. O quarto protagonista deste debate, com posio muito distinta dos demais, reflete o pensamento econmico conservador em assuntos agrrios: um grupo de economistas da Universidade de So Paulo (USP) liderado pelo professor, depois ministro da Fazenda, Antonio Delfim Neto polemiza contra as teses da reforma agrria oriundas dos setores que viriam ser derrotados pelo golpe de 1964, e tambm contra as tentativas de compromisso poltico no incio do primeiro governo militar. Nesse contexto o economista e ex-ministro do Planejamento Roberto Campos tentava articular no seu Plano de Ao
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Econmico do Governo (Paeg, 1964-1966) um certo compromisso com as teses reformistas do Estatuto da Terra.
2.1 O debate dentro do Partido Comunista Brasileiro
Em 1960, Caio Prado Jr. publica sua Contribuio para Anlise da Questo Agrria no Brasil, complementada em 1962, com a Nova Contribuio Questo Agrria no Brasil. Caio Prado protagoniza um debate interno no PCB, cujas teses merecem ser revisitadas. As teses dos principais intelectuais agrrios do PCB Caio Prado Jr., Igncio Rangel e Alberto Passos Guimares protagonizaram terica e politicamente o debate da questo agrria nos anos 1960 no campo marxista. O cerne das teses de Caio Prado o ataque s relaes sociais fundirias e de trabalho no meio rural brasileiro. Estas relaes impem condies subhumanas de vida maior parte da populao rural do pas. Estas mesmas relaes so vistas na obra de Alberto Passos Guimares Quatro Sculos de Latifndio (1964) como corroborao de sua tese de restos feudais na agricultura brasileira. Esses autores divergem em suas teses sobre a questo agrria e ainda prevem distintos enfoques da reforma agrria. Caio Prado acredita na tendncia ao assalariamento crescente da fora de trabalho rural e por isso destaca a tese de defesa da legislao social-trabalhista, tendo a reforma agrria um papel secundrio. Por sua vez, Alberto Passos observa o latifndio brasileiro como uma espcie de feudalismo agrrio, cuja transformao o capitalismo no realiza, mas que a reforma agrria deveria fazer. Finalmente Igncio Rangel, o economista desse grupo que est preocupado com a superpopulao rural gerando uma questo agrria, seja porque o setor rural no libera mo-de-obra para os demais setores, ou ao contrrio a libera em excesso (Rangel, 1961). Mas a reforma agrria apenas uma hiptese remota para o autor, visto que pelo seu diagnstico a expanso urbana e os mercados externos criariam uma soluo alternativa para essa superpopulao rural.
2.2 O desenvolvimento nacional da Cepal
A tese central da Cepal neste perodo, protagonizada no Brasil pela contribuio de Celso Furtado e diagnosticada no Plano Trienal 1963-1965, destaca o carter inelstico da oferta de alimentos s presses da demanda urbana e industrial. Este problema estrutural do setor agrcola brasileiro justificaria mudana na estrutura fundiria e nas relaes de trabalho no campo (Presidncia da Repblica, 1962). Ainda ligada a essa tese de rigidez da oferta agrcola, as teses cepalinas atribuem ao setor agrcola uma tendncia a gerar tenses estruturais sobre a inflao e crises freqentes de abastecimento de alimentos.
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54 2.3 O pensamento catlico
As discusses a partir da doutrina social da Igreja Catlica tiveram uma influncia poltica e social neste perodo, e iniciaram um processo de mudana na mentalidade dos catlicos sobre a reforma agrria. O pensamento catlico sobre a questo agrria, porm, menos estruturado no debate terico do perodo, pelo fato de no se exprimir pela voz dos seus intelectuais orgnicos. Neste tempo ele surge principalmente por meio das declaraes dos seus bispos, cartas pastorais e nas encclicas sociais do Vaticano. O foco da questo agrria nas cartas pastorais e manifestaes do Episcopado nos anos 1950 e 1960 a tentativa de aplicao da doutrina social da Igreja em contraste a uma realidade agrria de grave injustia e excluso social, ento denunciados pelo Episcopado.1 Em contraponto, pesa fortemente no discurso e na prtica eclesial uma disputa de espao com a esquerda, protagonizada pelo PCB, cujas estratgias de organizao dos trabalhadores rurais e defesa da reforma agrria so assumidos competitivamente pelo Episcopado. Nesse contexto poltico e social, a Igreja Catlica ter importante papel na luta poltica de organizao do sindicalismo rural brasileiro, ao mesmo tempo em que exercer influncia na conceituao do direito da propriedade fundiria, legitimado em sua doutrina social pelo princpio da funo social. Este princpio, que no exclusivo da doutrina social, ir se inscrever de direito nas normas do Estatuto da Terra de 1964, e mais tarde na Constituio Federal de 1988. O princpio da funo social substitui de jure a velha tradio do direito de propriedade, proveniente da Lei de Terras de 1850, que trata a terra como se fosse uma simples mercadoria.
2.4 O conservadorismo econmico
Ainda neste debate da questo agrria dos anos 1960, Delfim Neto comparece com vrios textos publicados entre 1962 e 1965 (Delfim Neto, 1965), escolhendo simultaneamente um foco para ataque, uma leitura para a reforma agrria e uma proposta de modernizao agrcola que mais adiante dominar o debate agrrio dos anos 1970 e 1980. A tese cepalina de rigidez da oferta agrcola escolhida por Delfim Neto como hiptese refutvel. Esta, uma vez derrubada com base em argumento estatstico, revelaria a inconsistncia da questo agrria proposta pelo debate poltico da poca. Nesse sentido o ento acadmico Delfim Neto e toda uma
1. Para uma anlise do papel da Igreja Catlica no perodo, ver Oliveira, (1986).
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gerao de economistas e econometristas da USP demonstram a tese da resposta funcional da oferta agrcola s presses da demanda, tentando dessa forma desmontar o argumento implcito da rigidez da oferta agrcola, qual seja a inadequao da estrutura agrria. Esta, ao no permitir que a agricultura respondesse s presses da demanda, provocaria tenses inflacionrias e crises recorrentes de abastecimento. Observe-se que a questo agrria que est sendo enfrentada por Delfim Neto no aquela proposta por Caio Prado, mas provavelmente a tese do Plano Trienal, e em parte o argumento secundrio de Igncio Rangel relativo aos chamados problemas imprprios da questo agrria, ambos calcados numa viso das funes da agricultura no desenvolvimento econmico. Tampouco as questes tico-sociais presentes na doutrina da Igreja Catlica ou mesmo na viso humanista de Caio Prado so contempladas pelos economistas da USP. O argumento chave deste grupo nega a existncia de uma questo agrria ao desconsiderar a estrutura fundiria e as relaes de trabalho prevalecentes no meio rural como um problema econmico relevante, visto que com essa estrutura agrria teriam sido adequadamente cumpridas as funes da agricultura no desenvolvimento econmico, a saber: a) liberao de mo-de-obra a ser utilizada no setor industrial, sem diminuir a quantidade produzida de alimentos; b) criao de mercado para os produtos da indstria; c) expanso das exportaes; e d) financiamento de parte de capitalizao da economia (Delfim Neto, 1963). Neste ponto o debate agrrio de Delfim Neto j se desloca para outro foco, qual seja o do lugar da agricultura no desenvolvimento econmico do ps-guerra, onde a proposta da reforma prescindvel, segundo o autor. Esclarea-se por oportuno que esta tese da modernizao sem reforma tambm o caminho escolhido pelo golpe militar de 1964. Por este caminho se cortar a efervescncia do debate agrrio, tentando encerr-lo pelo argumento da fora. Os interlocutores da questo agrria at 1964, com a exceo notvel de Caio Prado, debatiam problemas propriamente agrrios no dizer de Igncio Rangel: aqueles que dizem respeito s relaes de produo e estrutura fundiria e das suas conseqncias sociais, econmicas e polticas. Mas debatiam tambm as questes relativas a oferta e demanda de produtos agrcolas, seus efeitos sobre os preos, o emprego e o comrcio exterior, como se estivessem tambm tratando da questo agrria. Estas ltimas so denominadas por Igncio Rangel
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de problemas impropriamente agrrios, ou externos s relaes de produo, mas que contudo as co-determinam.
3 O PENSAMENTO CONSERVADOR: MODERNIZAO AGRCOLA SEM REFORMA AGRRIA
A partir do golpe de 1964 o debate poltico cortado, e lentamente o pensamento conservador vai impondo o debate exclusivo em torno das questes relativas a oferta e demanda de produtos agrcolas, seus efeitos sobre os preos, o emprego e o comrcio exterior, omitindo as questes sobre a estrutura fundiria e as suas conseqncias para o pas. O pensamento econmico hegemnico no Brasil ficou calcado no pensamento funcionalista norte-americano com respeito aos papis clssicos da agricultura no desenvolvimento econmico.2 A imaginao dos economistas conservadores da poca, e tambm de alguns crticos do sistema, est impregnada das chamadas cinco funes da agricultura: i) liberar mo-de-obra para a indstria; ii) gerar oferta adequada de alimentos; iii) suprir matrias-primas para indstrias; iv) elevar as exportaes agrcolas; e v) transferir renda real para o setor urbano. Assim, somente se reconheceria problemas ali onde algumas dessas funes no estivessem sendo sistemtica e adequadamente atendidas. Observe-se que as expresses crise agrria ou questo agrcola comparecem nos diagnsticos dos interlocutores esquerda da questo agrria, diferentemente de como esta concebida pelo pensamento conservador. Enquanto os primeiros focalizam as chamadas relaes internas de produo acentuando o papel da estrutura de propriedade fundiria e das relaes de trabalho predominantes, e seus efeitos econmicos e extra-econmicos , os conservadores esto observando pela lente das funes da agricultura. Atendidas as funes bsicas, imaginadas para uma agricultura genrica, sem presses estruturais sobre o ndice Geral de Preos, a balana comercial e a produo industrial no haveria porque falar em crise do ou no setor primrio. A leitura sobre o desempenho do setor agrcola no ps-guerra na perspectiva do Paeg (1964-1966)3 tenta fazer um misto da interpretao da agricultura expressa no Plano Trienal (1963-1965) coordenado por Celso Furtado, e uma ponte com a viso desenvolvimentista-funcionalista. Diagnostica atraso no desempenho da agricultura, comparativamente indstria, baixo grau de incorporao tecnolgica, facilitado por uma fronteira agrcola em contnua expanso, estagnao no comrcio exterior, presses inflacionrias oriundas do
2. A esse respeito, ver em particular Mellor (1961) e o livro do prprio Delfim Neto et alii (1969). 3. Ver Epea Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica (1965, p. 91-108).
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desenvolvimento da agricultura, e inadequao da estrutura agrria. Observe-se que este diagnstico do primeiro governo militar (Castelo Branco), que tambm elaborou o Estatuto da Terra, subscrito por seu Ministro do Planejamento Roberto Campos. A esse diagnstico o grupo da USP, liderado por Delfim Neto responde4 com uma crtica radical conservadora, fortemente apoiada na justificao tcnica e economtrica. Os pontos principais dessa resposta so os seguintes: i) os preos por atacado de produtos agrcolas no perodo 19491963 crescem sistematicamente aqum dos preos industriais e portanto no haveria presso inflacionria oriunda da agricultura; ii) o produto bruto do setor agrcola cresce a taxas adequadas trajetria do produto industrial no ps-guerra; iii) as exportaes agrcolas ficam de fato estagnadas e no diversificadas (peso do caf e da sua poltica valorizacionista);5 iv) a estrutura agrria no problema para o crescimento, nem h necessidade de reforma agrria nos termos do Estatuto da Terra, mas to-somente de aes pontuais e regionais (leia-se Nordeste), onde o sistema agrrio no responderia ao sistema de preos; e v) a agricultura pode e precisa se modernizar e continuar cumprindo suas funes clssicas no desenvolvimento econmico. Todo esse diagnstico e programa de crescimento agropecurio, explcito nas teses de 1963-1964 do grupo da USP, liderado por Delfim Neto, corresponde na verdade a uma proposta de modernizao tcnica sem reforma, ou com reforma apenas onde se comprovasse ineficincia da estrutura agrria. Portanto, o programa agrrio do grupo prope a pergunta: Mas afinal de que depende a expanso do setor agrcola? (Delfim Neto, 1969, p. 113114). E responde na seguinte ordem: a) do nvel tcnico da mo-de-obra; b) do nvel de mecanizao; c) do nvel de utilizao de adubos; e finalmente d) de uma estrutura agrria eficiente. O resgate das teses modernizantes de Delfim Neto e do seu grupo comea no governo Castelo Branco como reao ao Estatuto da Terra, mas se manifesta como projeto explcito do governo a partir do momento em que Delfim Neto assume o Ministrio da Fazenda em 1967 e comea a implementar o Sistema Nacional de Crdito Rural como principal estrutura de fomento produo agropecuria.
4. Delfim Neto (1965, p. 279 a 298). 5. Este argumento defendido em outros textos do perodo.
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As questes postas no debate agrrio ficam inteiramente dominadas pela agenda oficial, que promove uma aparente metamorfose da questo agrria, procurando fazer crescer a produo e a produtividade do setor agrcola, puxadas pela demanda urbana e pela demanda externa em processo de acelerado crescimento. Neste novo contexto as questes envoltas no papel da agricultura no desenvolvimento econmico j so outras em relao s duas primeiras dcadas da industrializao. Aparentemente as funes de transferncias de recursos e renda do setor agrcola ao setor industrial j no mais se adequam s novas necessidades da acumulao de capital.
4 A MODERNIZAO CONSERVADORA NO REGIME MILITAR, 1965-1982
Nesse perodo as funes da agricultura na economia, mais alm de perseguirem objetivos estritos de estabilidade de preos, do salrio real e do supervit comercial externo, incorporaro uma outra demanda, no presente no perodo anterior: o aprofundamento das relaes tcnicas da agricultura com a indstria e de ambos com o setor externo, isso tudo fortemente subvencionado pela poltica agrcola e comercial do perodo. Este processo de modernizao tcnica da agricultura e de integrao com a indstria caracterizado por um lado pela mudana na base tcnica de meios de produo utilizados pela agricultura, materializada na presena crescente de insumos industriais (fertilizantes, defensivos, corretivos do solo, sementes melhoradas e combustveis lquidos etc.), e de mquinas industriais (tratores, colhedeiras, implementos, equipamentos de irrigao etc.). De outro lado, ocorre uma integrao de grau varivel entre a produo primria de alimentos e matriasprimas e vrios ramos industriais (oleaginosos, moinhos, indstrias de cana e lcool, papel e papelo, fumo, txtil, bebidas etc.).6 Estes blocos de capital iro constituir mais adiante (ver seo 5) a chamada estratgia do agronegcio, que vem crescentemente dominando a poltica agrcola do Estado. Tal perodo histrico (1965-1982) constitui-se com muita clareza na idade de ouro do desenvolvimento de uma agricultura capitalista em integrao com a economia industrial e urbana e com o setor externo, sob forte mediao financeira do setor pblico. Mas importante no eludir sua matriz agrria. importante tambm ter em conta que a chamada modernizao conservadora da agricultura nasceu com a derrota do movimento pela reforma agrria. Tratava-se ainda de uma resposta poltica agrcola dos anos 1950, dominada
6. Para uma anlise mais exaustiva desse processo de integrao tcnica, mediado pela poltica agrcola e comercial do perodo, ver Delgado (1985, caps. 1, 2 e 3).
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excessivamente pela prioridade valorizao cafeeira e ao regime cambial ento vigentes. Ela foi tambm uma maneira de responder aos intensos desafios da industrializao e urbanizao, combinados com uma necessria diversificao e elevao das exportaes primrias e agroindustriais do Brasil, estancadas durante quase vinte anos no nvel de US$ 1 a US$ 1,5 bilho por ano. A integrao tcnica da indstria com a agricultura, que se dera nos EUA e na Europa Ocidental ainda no final do sculo XIX e incio do sculo XX, ocorreria no Brasil somente nas dcadas de 1960 e 1970 do sculo passado, ainda que a mudana na base tcnica de produo da agricultura paulista (anos 1950) tivesse antecedido um pouco ao perodo aqui considerado. Contudo, foi apenas com a articulao pela Unio do Sistema Nacional de Crdito Rural, a partir de 1967, que ocorreu a reorientao das polticas agrcolas dos institutos por produto (IAA, IBC, Ctrin-Dtrig, Ceplac etc.),7 e o fortalecimento das estruturas fomentadoras da produtividade e funcionalidade do crescimento capitalista no setor. Perseguiu-se nessa poltica agrcola a concepo de planejamento induzido dos mercados de produtos rurais, mediante a desonerao dos riscos estruturais do processo produtivo privado (risco de produo e de preos). Estimulou-se a adoo de pacotes tecnolgicos da revoluo verde, ento considerados sinnimos de modernidade, e incentivou-se um enorme aprofundamento das relaes de crdito na agricultura, mediando a adoo desses pacotes com volumosas subvenes financeiras. A passagem do perodo de crise agrria da primeira metade da dcada de 1960 para a modernizao agrcola encontra-se fortemente documentado na formulao da poltica econmica do perodo. Percebe-se nela a grande evidncia na liberalidade da poltica de crdito rural, a prodigalidade dos incentivos fiscais principalmente nas desoneraes do imposto de renda e do imposto territorial rural , e ainda o aporte direto e expressivo do gasto pblico na execuo das polticas de fomento produtivo e comercial, dirigidas s clientelas das entidades criadas ou recicladas no perodo (SNCR, Polticas de Garantia de Preo, Proagro, Pesquisa e Extenso Rural etc.).8
7. Instituto do Acar e do lcool (IAA), criado no incio dos anos 1930; Instituto Brasileiro do Caf (IBC), criado em 1952; Comisso do Trigo Nacional do Banco do Brasil e Departamento do Trigo (Ctrin-Dtrig) da Superintendncia Nacional de Abastecimento (Sunab), responsveis pela poltica do monoplio da comercializao do trigo at 1990; e Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac). 8. Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), institudo em 1967, e Programa de Apoio Atividade Agropecuria (Proagro), institudo em 1974.
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60 TABELA 1
Crdito rural concedido 1969-1982 ndice de incremento real e subsdio implcito

Perodo 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
Fonte: Delgado (1985, tab. 9, p. 81).
ndice de crescimento real 100,0 119,0 137,5 170,5 240,6 297,6 433,8 444,9 396,7 403,4 503,1 481,1 417,3 404,1
Taxa de inflao anual % 20,8 19,8 20,2 17,0 15,1 28,7 27,7 41,3 42,7 38,7 53,9 100,2 109,9 95,4
Taxas de juros do crdito rural 18,0 17,0 7,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 38,0 45,0 45,0 60 a 80%
De fato, no perodo analisado houve aumento significativo nos indicadores tcnicos de modernizao agropecuria, aumento da produo e sua diversificao, e significativa alterao no padro tcnico do setor rural. Este passa a abastecer-se crescentemente de meios de produo oriundos da indstria, para o que contribui fortemente a ento poltica de crdito rural (ver dados das tabelas 1 e 2).
TABELA 2
Indicadores de modernizao tcnica de agricultura 1960-1980
Anos 1960 1967 1970 1975 1980 Consumo de NPk (mil t. nutrientes) 198,4 444,9 999,0 1.980,0 4.066,0 Frota de tratores agrcolas 04 rodas ou esteira (unid.) 61.345 n.d. 145.309 323.113 545.205
Fontes: IBGE (Censos Agropecurios de 1960, 1970, 1975 e 1980). Frota de Tratores: Associao Nacional para Difuso de Adubos (Anfavea). Delgado (1985, p. 36).
O processo de modernizao no s preservou mas aprofundou a heterogeneidade da agricultura brasileira, tanto no uso variado de tecnologia como das relaes de trabalho predominantes. Os prprios indicadores de mo-
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dernizao esto muito concentrados nas regies Sul e Sudeste e parcialmente no Centro-Oeste poca uma fronteira agrcola. Na Amaznia e Nordeste, por seu turno, so bem mais baixos os ndices de modernizao tcnica. Em certo sentido pode-se visualizar nesse processo de modernizao um pacto agrrio tecnicamente modernizante e socialmente conservador, que, em simultneo integrao tcnica da indstria com a agricultura, trouxe ainda para o seu abrigo as oligarquias rurais ligadas grande propriedade territorial. Estas so regionalmente identificadas com segmentos produtivos organizados a partir de 1930 (era Vargas) nos institutos federais de fomento e defesa setoriais. No perodo da modernizao conservadora sero reassimiladas em programas e projetos especiais, os quais garantem ao latifndio a obteno de inmeras linhas de apoio e defesa na nova estrutura de defesa fiscal e financeira do setor rural. A valorizao extraordinria dos patrimnios territoriais, muito alm do crescimento real da economia, um sinal conservador desse projeto de modernizao (ver dados da tabela 3 na seo 5.1).
5 A QUESTO AGRRIA NA ERA DO AGRONEGCIO, 1983-2003: AJUSTE EXTERNO, ABERTURA POLTICA E DOMNIO NEOLIBERAL
O esgotamento de um longo ciclo de crescimento econmico no incio da dcada de 1980 e da ditadura militar (1985) so demarcadores significativos de um novo arranjo da ordem econmica e poltica em mutao. De fato, os anos 1980 tero sido para a questo agrria brasileira um momento de transio e contradio. Com o fim do regime militar, abre-se uma temporada de oxigenao s foras sociais submetidas a duas dcadas de domnio autoritrio da modernizao conservadora da agricultura. Durante o regime militar, o debate da questo agrria no teve espao para se exercitar, nem terica nem politicamente. Com o ambiente de abertura poltica ocorre uma articulao ampla dos movimentos sociais e entidades de assessoria agrria: nasce o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), reorganiza-se a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), a Comisso Pastoral da Terra da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), criada em 1979, fortalecida pela Igreja e surgem vrias organizaes no governamentais (ONGs) em apoio ao Frum Nacional pela Reforma Agrria. No mbito do poder poltico, novamente a reforma agrria volta agenda poltica do Estado. Ela faz parte do pacto formal que levou o presidente Tancredo Neves a inaugurar a chamada Nova Repblica, traduzida depois no I Plano Nacional da Reforma Agrria (1985-1988).
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Este perodo poltico de transio se demarca com o novo ordenamento constitucional a Constituio de 1988, que de direito muda o estatuto da propriedade fundiria, legitimado pela sua funo social. Mas tudo depender mesmo do jogo poltico que ir se reiniciar. O jogo poltico que se dar no pas a partir da Constituio de 1988 regido no apenas pelo novo ordenamento constitucional, mas de maneira muito significativa pelo processo de ajustamento constrangido ordem econmica globalizada a que o pas se submete por toda a dcada de 1990 at hoje. Na verdade esse processo o do ajustamento constrangido com que o pas se defronta a partir da moratria do Mxico em 1982 ainda no terminou. Ele se caracteriza basicamente por restries de ordem externa e interna, expressas por alto endividamento pblico e dependncia externa. Essas restries so geridas por meio de vrios ajustes macroeconmicos, que no essencial no tm sido capazes de equacionar esses endividamentos. Ao contrrio, prolongam essa fase de estagnao da economia brasileira por mais de duas dcadas. Observe-se que a agricultura brasileira completou, entre 1965 e 1981, um ciclo de modernizao tcnica e crescimento, sem mudana na estrutura agrria. A partir do incio da dcada de 1980 a economia brasileira se defrontar com um longo perodo de relativa estagnao econmica interna, em grande medida imposta pelas condies do ajustamento crise do endividamento externo. Neste contexto o papel da agricultura crucial para a gesto das vrias conjunturas macroeconmicas do perodo. A maneira como o establishment econmico promover a gesto da crise da dependncia externa a partir da reverso do ciclo econmico de crescimento em 1982 requer uma participao expressiva do setor agrcola e das cadeias agroindustriais conexas na gerao de saldos de comrcio exterior. Estes passam a ser essenciais para suprir as necessidades de financiamento do dficit em conta corrente do balano de pagamentos.9 A forma como a poltica econmica externa incorporar o setor agrcola na soluo do endividamento externo refora a estratgia de concentrao e especulao fundiria no mercado de terras. O maior sinal disto a liberalidade com que propicia a apropriao da renda fundiria pelos grandes proprietrios. Por seu turno, na fase de abundncia de liquidez internacional, como o foi por exemplo o perodo 1994 -1998, a poltica econmica promove a desvaloriza9. O coeficiente de importaes do setor agrcola com relao ao produto do mesmo setor sempre foi mais baixo que o do conjunto da economia. Por essa razo os saldos de comrcio exterior oriundos do setor rural sempre foram expressivos e em geral com sinal contrrio aos dficits do setor industrial. Para uma anlise do assunto no perodo 1965-1982, ver Delgado (1985, p. 26-33).
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o da renda da terra. Mas recorrer, ao mesmo tempo, a um novo surto de endividamento externo, cujo limite ser a crise de liquidez internacional subseqente. E quando esta advm, a elite econmica relana a estratgia anterior. Este jogo de cartas marcadas, que experimentamos e continuamos a jog-lo na atualidade, configurar os novos contornos conjunturais da questo agrria nestas j duas dcadas de constrangimento externo da economia brasileira. No perodo 1983-2003, passado o susto inicial da crise de liquidez internacional desencadeada a partir da moratria mexicana de 1982, so realizadas sucessivas operaes do ajuste macroeconmico para tentar colocar a economia brasileira nos limites impostos pelas novas restries externas. Esse processo do ajuste externo ter no foco de anlise que aqui nos interessa resgatar o da economia internacional influenciando a economia poltica da questo agrria trs fases bem demarcadas analisadas em seqncia: i) 19831993, primeira tentativa de resposta crise do endividamento com recurso aos saldos comerciais oriundos do setor primrio; ii) 1994-1999, folga na liquidez internacional, liberalizao externa e novo endividamento; e iii) 20002003, relanamento da estratgia do saldo comercial externo a qualquer custo.
5.1 Resposta primeira crise do ajuste externo, 1983-1993
Depois de longo ciclo de crescimento, cujo indicador (Produto Interno Bruto) crescera taxa de 8,1% em mdia no perodo de 1965-1980, a economia brasileira enfrenta uma dura crise recessiva a partir de 1982, cuja manifestao mais direta a reverso dos fluxos de financiamento externo aps a moratria mexicana de 1982. Em resposta relativa desorganizao provocada pela recesso de 19821983, a poltica econmica do governo militar, coordenada pelo ministro Delfim Neto, lana uma estratgia de gerao de saldos comerciais expressivos. Estes esto ancorados basicamente na expanso das exportaes de produtos bsicos e agroprocessados, que se expandem pela nova fronteira agrcola da regio Centro-Oeste. Os saldos comerciais externos, que praticamente haviam desaparecido da nossa balana comercial no perodo da liquidez internacional folgada, comparecem agora como varivel chave do ajustamento externo. Estes so a principal fonte de divisas de que o governo far uso para enviar renda lquida ao exterior, requerida pelos credores internacionais (ver dados do perodo na tabela 3). Tanto os saldos comerciais quanto a renda lquida enviada ao exterior chegam ao redor dos 4,0% do PIB, como mdia do perodo 19831993, enquanto que no perodo anterior (1965-1980) esses indicadores so significativamente mais baixos (ver dados da tabela 3, colunas 3 e 4).
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64 TABELA 3
Variaes mdias em diferentes perodos nos indicadores macroeconmicos e no preo da terra (1965-2003)
Perodos 1965/80 1983/93 1994/99 2000/2003 1 Taxa mdia de incremento % PIB Geral % (+)8,10 +2,27 2,82 1,60 2 Taxa mdia de incremento % PIB Agrcola % (+)4,60 2,35 3,56 4,61 3 Proporo do saldo comercial no PIB Geral % 0,38 4,13 (-) 0,19 (+)2,07 4 Proporo da renda lquida enviada ao exterior no PIB % 1,34 3,95 2,10 2 3,53 5 Incremento real no preo da terra (lavoura) % 1 (+)35,3% (+) 1,9 (-)9,1 (+)5,7
Fontes: Conjuntura Econmica (agosto de 2004) itens 1, 2 e 4. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Balana Comercial Brasileira (2003). Elaborao do autor. Notas: 1ndice de Preos da Terra em termos reais entre 1970 e 1976 calculado com base nos dados da Fundao Getlio Vargas (FGV), in Resende (1981).
2
Mdia 2000-2002.
Essa poltica de saldos comerciais expressivos, cativos ao servio da dvida, apresenta uma curiosa trajetria produtivadistributiva. So obtidos mediante fomento aos setores produtivos com baixos requerimentos de importao o setor primrio especialmente; e promovem o crescimento da produo desses setores, mas ao faz-lo impactam a renda territorial e os preos das propriedades rurais (ver dados da tabela 3). Mas como esses saldos comerciais so remetidos ao exterior por exigncia das condies de liquidez internacional, a poltica de saldos comerciais a qualquer custo no compatvel com o crescimento da demanda interna, que em ltima instncia afetaria negativamente esses saldos. Por isso no pode haver recuperao sustentvel no conjunto da economia, mas tosomente de alguns setores envolvidos nesse arranjo macroeconmico que inclui o setor primrio da economia.
5.2 A mudana neoliberal, 1994-1999
A conjuntura internacional de abundncia de capital transitando pelas economias emergentes, como a brasileira, leva o governo a adotar, a partir do Plano de Estabilizao Monetria (Plano Real), uma poltica neoliberal em matria de atrao de capital externo. Em conseqncia, abandona-se a poltica de gerao de saldos comerciais, visto que aparentemente desaparecera a restrio externa que levara o governo, no perodo militar, estratgia descrita no tpico anterior. Os novos ventos da liquidez internacional conduzem a poltica de comrcio exterior a uma forte liberalidade, ancorada no trip cmbio sobrevalorizado, tarifas ultramitigadas e desregulamentao no campo das polticas de fomento agrcola e industrial. O resultado desse movimento pendular em termos do equilbrio externo logo se far sentir. Cai substancialmente o supervit no comrcio exterior, que
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passa a deficitrio, enquanto que o dficit em Conta Corrente se eleva, provocando um acentuado movimento de criao de passivos externos (ver tabela 1 no Anexo). Entre 1994 e 1999 produziu-se um gigantesco passivo externo, materializado em um dficit em Conta Corrente cumulativo ao redor de 3,5% do PIB a.a. quase 30% do PIB atual (cerca de US$ 180,0 bilhes em oito anos).10 Esse movimento de ajuste ultraliberal do primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso ter conseqncias fortemente desvalorizadoras sobre a renda fundiria, que apresentar sensvel deteriorao no perodo (ver dados de preos mdios da terra na tabela 3).11 A abertura comercial ao exterior promove a queda generalizada na renda agrcola. Essa conjuntura provoca desvalorizao do preo da terra. Isto teve o efeito de facilitar e, ao mesmo tempo, dificultar a poltica de reforma agrria. Ao baratear o custo da terra, criam-se condies facilitadoras sua incorporao para fins de reforma agrria. Ainda por esta tica, desvalorizar o preo da terra pode ser visto como uma desvalorizao do poder econmico dos latifndios. Paralelamente, a recesso e o absentesmo do Estado na poltica agrcola dificultam a construo de uma poltica alternativa de desenvolvimento rural, no qual o papel do Estado teria de ser protagnico. Observe-se, por sua vez, que essa queda conjuntural do preo da terra movida por um declnio muito acentuado dos preos agrcolas. Como h simultaneamente desmobilizao das formas pblicas de sustentao de preos (polticas de support-price abandonadas), seus efeitos sobre a renda agrcola so devastadores. No mbito especfico da agricultura familiar, verifica-se abandono de atividades, desmobilizao de estabelecimentos ou sua converso atividade de subsistncia. O Censo Agropecurio de 1996 registra um milho a menos de estabelecimentos, comparativamente ao de 1985, ainda que entre os dois anos tenha havido mudana metodolgica no censo. Na verdade, as bases econmicas dessa opo ultraliberal de comrcio e finanas eram muito dbeis. Acumula-se um gigantesco dficit em Conta Corrente entre 1994 e 1999, ao redor de 3,5% do PIB em mdia, que no mais ser servido pelos supervits comerciais, agora inexistentes, mas pelo recurso ao endividamento externo.
10. A contabilizao desse passivo externo calculada com base na acumulao do dficit/saldo da Conta de Transaes Correntes do Balano de Pagamento, durante o perodo 1994-1999. 11. Para uma anlise do mercado de terras no perodo, ver Delgado e Flores (1998).
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A crise econmica do final de 1998 por termo experincia ultraliberal do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. No segundo mandato se organiza uma tentativa de reedio do modelo de ajustamento externo, cujas caractersticas somente ficaro visveis no final do seu governo e incio do seguinte. E neste final relana-se a estratgia do agronegcio, reeditando em parte a poltica do perodo 1983-1993, com novos ingredientes.
5.3 A remontagem do agronegcio, 2000-2003
Novamente em final de 1998 a crise de liquidez internacional afeta a economia brasileira, provocando enorme fuga de capital e forando a mudana do regime cambial. Desde ento a poltica do ajuste externo se altera. Recorre-se forosamente aos emprstimos ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) em trs sucessivas operaes de socorro (1999, 2001 e 2003). A poltica de comrcio exterior alterada ao longo do segundo governo FHC e passa a perseguir a estratgia que abandonara em 1994: gerar saldos de comrcio exterior a qualquer custo para suprir o dficit da Conta Corrente. Este, por seu turno, se exacerba pela presso das sadas de capital (capital especulativo que financiava os dficits da Conta Corrente), antes mesmo que se faam sentir os efeitos da reverso na poltica de comrcio externo (ver a comparao do dficit na Conta Corrente com os saldos comerciais entre 1997 e 2001 na tabela 1 no Anexo). Outra vez, como ocorrera na primeira crise da dvida em 1981, os setores primrio-exportadores so escalados para gerar esse saldo comercial. Nesse contexto, a agricultura capitalista, autodenominada de agronegcio, volta s prioridades da agenda da poltica macroeconmica externa e da poltica agrcola interna. Isto ocorre depois de forte desmontagem dos instrumentos de fomento agrcola no perodo precedente, incluindo crdito, preos de garantia, investimento em pesquisa, e investimento em infra-estrutura comercial como servios agropecurios, portos, malha viria. Isto tudo, aliado relativa desvantagem no comrcio internacional durante o perodo do real sobrevalorizado, adiou o relanamento da modernizao tcnica, sem reforma, para o incio do sculo XXI. Observe-se que agronegcio na acepo brasileira do termo uma associao do grande capital agroindustrial com a grande propriedade fundiria.12 Essa associao realiza uma estratgica econmica de capital financeiro, perseguindo o lucro e a renda da terra, sob patrocnio de polticas de Estado.
12. A formao de uma estratgia de capital financeiro na agricultura brasileira estrutura-se com a modernizao tcnica dos anos 1970. Esta dissimina relaes interindustriais com a agricultura, mediadas pelo crdito rural subsidiado; este, por sua vez, aprofunda tambm no perodo a valorizao da propriedade fundiria, com ou sem modernizao tcnica (ver Delgado, 1985).
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O segundo governo Fernando Henrique Cardoso iniciou o relanamento do agronegcio, seno como poltica estruturada, com algumas iniciativas que ao final convergiram: i) um programa prioritrio de investimento em infraestrutura territorial com eixos de desenvolvimento,13 visando criao de economias externas que incorporassem novos territrios, meios de transporte e corredores comerciais ao agronegcio; ii) um explcito direcionamento do sistema pblico de pesquisa agropecuria, manifesto pela reorganizao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a operar em perfeita sincronia com empresas multinacionais do agronegcio; iii) uma regulao frouxa do mercado de terras de sorte a deixar fora do controle pblico as terras devolutas, mais aquelas que declaradamente no cumprem a funo social, alm de boa parte das autodeclaradas produtivas (ver seo 7); e iv) a mudana na poltica cambial, que ao eliminar a sobrevalorizao tornaria o agronegcio (associao do grande capital com a grande propriedade fundiria, sob mediao estatal) competitivo junto ao comrcio internacional e funcional para a estratgia do ajustamento constrangido. Esse esforo de relanamento tem encontrado espao para se expandir, principalmente na produo de feed-grains para a exportao. Aqui se destacam o milho e a soja, cuja oferta interna representa hoje cerca de 80% da produo de gros, e vem se expandindo para reas do Centro-Oeste, Nordeste e Norte do pas. Sob o impulso da demanda externa, o produto agrcola tem crescido 4,8% entre 2000 e 2003, bem frente do PIB geral, que s cresceu 1,8%. E, enquanto isso, o saldo comercial externo voltou a ser positivo em 2001 e se manteve fortemente crescente em 2002 e 2003 (ver tabela 3, assim como a tabela 1 no Anexo). Isto serve a um movimento de forte envio de recursos ao exterior, imposto pela crise de liquidez a partir de 1999. No obstante esse crescimento setorial, ou mesmo do conjunto de atividades das cadeias produtivas ligadas ao agronegcio,14 o Produto Interno e o
13. O Plano Plurianual (PPA) de governo (2000-2003) do II governo FHC elege os eixos territoriais de desenvolvimento como programa prioritrio, naquilo que denominou Brasil em Ao, e que consiste num conjunto de intenes para realizar obras rodovirias, ferrovirias, porturias etc., com vistas incorporao de novos territrios e melhoria de infra-estruturas pr-existentes para incremento das exportaes no Sudeste e Centro-Oeste (Bacia do Prata), no Norte (para a Bacia Amaznica) e no Nordeste para os vrios portos da regio. Os investimentos efetivamente realizados ficaram muito aqum do idealizado, mas foram as maiores prioridades do PPA do II governo FHC. 14. Para interpretar o movimento do agronegcio preciso ultrapassar a noo apresentada nas bases empricas da Confederao Nacional da Agricultura, sob o ttulo de Produto do Agronegcio. Este mede a produo primria, acrescida das relaes tcnicas agricultura-indstria (para frente e para trs), e capta uma cadeia de relaes interindustriais puxadas pela demanda externa, em particular nas conjunturas recentes. Mas nessa noo do agronegcio est ausente a renda fundiria e as relaes fundirias que propiciam sua captura nos perodos de elevao do preo da terra, induzida pelo ajuste macroeconmico externo.
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Produto Nacional no acompanham esse crescimento particular. Seu escopo no dissemina demanda efetiva para o conjunto da economia. De fato, porque est cativo ao modelo de ajuste externo a servio de um esterelizante envio de recursos externos e de reforo renda fundiria interna. Observe-se que os saldos de comrcio externo, em teoria, tm efeitos dinmicos sobre a renda e a demanda interna. Mas como estes mesmos saldos esto vinculados ao servio do dficit na Conta Corrente, tornam-se Renda Lquida Enviada ao Exterior. Neste caso, seu efeito macroeconmico fica limitado renda e riqueza dos setores exportadores lquidos. E na situao brasileira o agronegcio ocupa este lugar com primazia.
6 CONDICIONANTES DO AJUSTE CONSTRANGIDO REPEM A QUESTO AGRRIA
Desde 1982 at o presente a economia brasileira mantm-se relativamente estagnada o seu Produto Interno Bruto cresceu taxa mdia de 2,0% ao ano, contra uma mdia de 5,5% no perodo 1948-1980. Sob o prisma do agronegcio, entendido como uma estratgia de capital financeiro na agricultura, porm, o movimento da renda da terra tem propiciado diferentes arranjos e acomodaes, com contradies fortes na fase de refluxo, mas com grande exuberncia nos perodos de fluxo da atividade econmica setorial. O movimento de fluxo e refluxo da renda da terra entre 1982 e 2003 conseqncia de diferentes polticas de ajustamento constrangido da economia brasileira ao setor externo. O movimento de fluxo determinado pelo crescimento do Produto Agrcola, puxado pelo saldo exportvel, como de resto ocorreu planejadamente entre 1983-1993. Isto interrompido a partir da implementao do Plano Real em 1994, mas retomado desde a mudana do regime cambial brasileiro, a partir da safra 1999-2000. O Produto Agrcola volta a crescer desde ento, estimulado pelas cadeias agroexportadoras. Ainda assim, ao longo de todo o perodo a economia nacional mantm-se relativamente estagnada. No obstante o ambiente recessivo, a renda da terra e os juros da dvida pblica so expandidos, pois a estratgia de gerao de elevados saldos comerciais externos combina-se com um formato constrangido de ajustamento financeiro, mas no com um projeto de expanso econmica abrangente do conjunto da economia. Visto de outro lado, da perspectiva do campesinato ou da agricultura familiar no integrada nas cadeias do agronegcio que opera fora de uma estratgia tipicamente capitalista , ambos os movimentos, tanto o fluxo como
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o refluxo da renda da terra, aprofundam a distncia econmica e social entre esse setor e o agronegcio. De fato, esses movimentos recriam uma virtual economia de subsistncia no espao agrrio.15 Um refluxo da renda agrcola e da renda fundiria, provocado por recesso econmica ou por intervenes simultneas da poltica econmica como as que se deram no qinqnio aps o Plano Real, tem efeitos recessivos sobre a agricultura. Alm disso, exercem um certo papel de retrao economia de subsistncia, principalmente no setor da agricultura familiar. Isto facilmente demonstrvel. Contudo, hiptese de que essa mesma recesso tambm ocorra no boom econmico setorial, no imediata tal implicao. Por isso, temos de qualificar esse boom econmico, sujeito s limitaes a que est subordinado, naquilo que estamos definindo como expanso constrangida um crescimento econmico do agronegcio e de outros setores exportadores lquidos, sem encadeamento demanda interna. Observe-se que quando muda a conjuntura agropecuria e a renda do agronegcio comea a crescer, influenciada pela nova prioridade s exportaes, no ocorrer simultaneamente expanso da agricultura familiar e da ocupao da fora do trabalho rural. E isto para ser melhor esclarecido requer que caracterizemos essa expanso constrangida, que o no apenas da economia agrria, mas do conjunto da economia nacional. Recorde-se que sob a gide da poltica de ajustamento constrangido, nos perodos de fluxo da renda da terra, esta puxada pela expanso do produto da agropecuria, sob comando do agronegcio e sustentao da demanda externa. Por sua vez, essa expanso se faz sob trs restries essenciais: i) a restrio da demanda interna de bens e servios; ii) a limitao das oportunidades de emprego; e iii) a manuteno de amplas reas de terra improdutivas. Vejamos cada elemento por parte. Tais condies restritivas, internas e externas, impem srios limites ao desenvolvimento econmico, porque limitam o papel do comrcio exterior ao servios do passivos externos, e, sob o peso dessa limitao, os saldos de comrcio no encadeiam demanda interna e emprego, mas repercutem na renda da terra e na especulao fundiria.
15. Para uma anlise e conceituao do setor de subsistncia, ver Delgado (2004). Entende-se aqui como setor de subsistncia o conjunto de atividades econmicas sem fins lucrativos e relaes de trabalho no meio rural que propiciam meios de subsistncia a parte expansiva da populao rural.
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70 6.1 A restrio da demanda interna de bens e servios
A demanda interna de bens e servios, a includos os produtos da cesta bsica, deve-se manter relativamente estvel, de sorte a no pressionar negativamente o saldo comercial externo. A primeira restrio impe limites demanda interna e s importaes que de alguma maneira comprometam as metas do saldo comercial externo a ser transferido para o exterior. A segunda, a restrio externa, j est demonstrada na seo 5.1 deste captulo.
6.2 A limitao das oportunidades de emprego
Os nveis de ocupao da fora de trabalho envolvida na produo de commodities so fortemente restringidos em face do padro tecnolgico alcanado pelo sistema do agronegcio. Esta segunda restrio expresso de uma muito baixa e cadente relao capital-trabalho na agricultura do agronegcio. 16 Mas ela adquire significado crtico quando se a confronta com o tamanho da fora de trabalho rural. Esta fora de trabalho do espao rural tradicional, acrescida da populao de pequenos municpios (com at 20 mil habitantes) representa no Censo de 2000 cerca 35% da populao nacional (ver dados na tabela 5 no Anexo). A incorporao dessa numerosa fora de trabalho no qualificada que habita o meio rural e as regies microurbanas contguas economia do agronegcio no vivel. Sua reproduo social hoje se d em atividades informais e de subsistncia, sob altas taxas de desocupao. A hiptese que trata do padro ocupacional da fora de trabalho na economia do agronegcio no requer demonstrao mais exaustiva, at porque no h praticamente controvrsia sobre o carter capital-intensivo do sistema de produo de commodities, sob comando do empreendimento tipicamente de mercado.
16. Os nveis de ocupao da fora de trabalho rural e das pequenas cidades no tm evoludo satisfatoriamente, a julgar pela evoluo da taxa de desemprego aberto no conjunto da economia. Esta ascendeu de 2,1% da PEA em 1980 para 15,0% em 2000. Esta taxa mdia maior nas pequenas cidades que nas regies metropolitanas (RMs), comparao que possvel ser feita apenas nos anos censitrios. A populao de municpios pequenos (demograficamente), cuja estrutura ocupacional e produtiva depende muito fortemente do setor rural a exemplo dos municpios com at 20 mil habitantes , de cerca de 20% da populao nacional proporo estvel nos Censos de 1991 e 2000 (ver tabela 5 no Anexo).
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6.3 A manuteno de amplas reas de terras improdutivas
A rea produtiva incorporada pela expanso do agronegcio desproporcionalmente pequena em comparao com o territrio improdutivo controlado pelo sistema, principalmente nas regies de fronteira econmica ou de incorporao recente. Essa terceira restrio ou condio da expanso constrangida reflete uma tpica associao da acumulao produtiva com a acumulao fundiria. Ela pea essencial na estratgia simultnea de captura da renda agrcola e da renda fundiria pelos proprietrios de territrios improdutivos, contguos aos espaos da efetiva produo. A forma da captura da renda de terra se d pela elevao do seu preo, que est, por sua vez, refletindo a elevao da renda (ou do lucro) agrcola. A elevao da renda da terra e a obteno de ganho patrimonial pelos grandes proprietrios incidem sobre a totalidade do estoque de terra produtiva e improdutiva que controlam. Esta condio somente vivel se sancionada de fato pela poltica fundiria e tributria do governo federal, visto que, de direito, o cumprimento da funo social da propriedade fundiria deveria socializar essa renda fundiria incrementada das zonas legalmente improdutivas, mediante processos de tributao e/ou desapropriao. Veremos adiante que tais procedimentos ou no se aplicam de fato ou, quando se aplicam, reforam os mecanismos de apropriao privada da renda fundiria do conjunto da sociedade. Por sua vez, o condicionante de frouxido da poltica fundiria, que se deduz da argumentao precedente, requer explicitao mais objetiva. Sem essa condio seria impraticvel a estratgia de captura da renda fundiria nas fases de expanso da demanda externa (ver seo 3). Segue-se logicamente a necessidade de caracterizao dessa poltica fundiria que sanciona a estratgia do agronegcio. As condies ligadas estratgia do agronegcio na agricultura brasileira so simultaneamente matriz da moderna questo agrria. Elas representam um obstculo ao desenvolvimento das foras produtivas da agricultura familiar e dos assentamentos da reforma agrria. Uma estratgia de desenvolvimento que incorpore esses segmentos ter necessariamente que desbloquear essa rede de restries. Sem isso, no ser vivel um projeto de desenvolvimento autnomo. Observe-se que a incompatibilidade com o desenvolvimento aqui deduzida bem peculiar. aquela que se apia na estrutura agrria intocada e na rede de condies que relanam na atual conjuntura as estratgias do agronegcio brasileiro. Pois esta uma forma peculiar de expelir o campesinato brasileiro pela estratgia de expanso do agronegcio.
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O que se quer demonstrar neste tpico a tese de que sem o relaxamento das condies restritivas enunciadas, ou pelo menos de algumas delas, no h possibilidade de crescimento econmico contnuo, com mudana na estrutura agrria e gerao de emprego.
7 POLTICA FUNDIRIA RECENTE: O DIREITO JURDICO VERSUS O EXERCCIO CONCRETO
Uma caracterstica secular da estrutura fundiria brasileira a sua alta desigualdade. Este trao perpassa todo o perodo da modernizao conservadora e do ajustamento constrangido. De fato, nos ltimos anos a concentrao fundiria manteve-se visceralmente arbitrada pelo poder do Estado. No perodo posterior Constituio de 1988 houve avanos de direitos sociais, inclusive direitos agrrios, que afirmam compromissos com a igualdade. Simultaneamente aos avanos no campo jurdico-institucional, contudo, corresponderam constrangimentos no campo econmico. A resultante lquida desse jogo de foras mantem a desigualdade praticamente inalterada. A situao fundiria atual apresenta dois perfis bsicos: i) ela mantm a sua desigualdade, apesar do novo ordenamento de direito agrrio que prescreve o princpio da funo social da propriedade fundiria; e ii) os procedimentos e omisses da poltica fundiria do Poder Executivo e dos demais poderes de Estado arbitram contraditoriamente a reproduo dessa desigualdade. E ao faz-lo incidem em vcio evidente de ilegitimidade em face do ordenamento constitucional que legitima o direito de propriedade.17 Ambos os perfis corroboram uma restrio essencial imposta pelo modelo de ajustamento constrangido, qual seja a frouxido da poltica fundiria, permissiva da apropriao dos incrementos da renda fundiria pelos latifndios na fase de expanso do produto agrcola. Isto o que se pretende demonstrar nesta seo. Entenda-se por frouxido da poltica fundiria sua relativa incapacidade em fiscalizar e regular o mercado de terras no que diz respeito aplicao do princpio da funo social da propriedade fundiria. As evidncias empricas sobre concentrao so relativamente fceis de apresentar, e sobre isto h um certo consenso nas anlises estatsticas, onde se destacam os estudos mais recentes de Hoffman (2001) (ver ndices de Gini na
17. O direito de propriedade fundiria vinculado sua funo social comparece nas clusulas ptreas da Constituio (Art. 5, XXII e XXIII) e formalmente definido nos artigos 184 e 186. Estes, regulamentados pela Lei n 8629/93, so a base normativa para o Poder Executivo regular o sistema fundirio brasileiro.
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tabela 2 no Anexo).18 O argumento da frouxido, porm, no demonstrvel diretamente, mas deduzido a partir de um conjunto de fatos e argumentos a serem expostos em seqncia. Para aferir esse critrio vou partir do princpio de direito a funo social da propriedade fundiria rural, juridicamente definida, e seu resgate na poltica fundiria explcita, que deveria aplic-lo. Nos termos da Constituio Federal de 1988 o princpio da funo social da propriedade estabelecido como fonte legitimadora do direito de propriedade. Este conceito herdado em parte do antigo Estatuto da Terra de 1964, mas tambm atende s presses polticas do processo constituinte. Na funo social da propriedade fundiria de 1988 entram simultaneamente os critrios aproveitamento racional e adequado, preservao ambiental e bem-estar nas relaes de trabalho. Contudo, a lei que regulamenta esse dispositivo constitucional, promulgada em 1993, somente recolheu o critrio do aproveitamento racional e adequado, conferindo-lhes indicadores precisos Grau de Utilizao e Grau de Explorao Econmica,19 deixando de definir os indicadores ambientais e de relaes trabalhistas. A atual estrutura jurdico-administrativa determina que o organismo estatal responsvel por aplicar o princpio de funo social da propriedade o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). O Instituto deve sancionar mediante tributao, e no caso em que as propriedades so legalmente classificadas como improdutivas, dar incio a processo de desapropriao por interesse social.
18. Ao analisar os dados das Pnads de 1992 e 1999, em recente pesquisa economtrica, o professor Hoffmann conclui: Apesar de suas limitaes, os dados sobre as rea de empreendimentos agrcolas nas Pnads so, em linhas gerais consistentes com as informaes sobre estrutura fundiria provenientes dos Censos Agropecurios e do cadastro do Incra (....) No se observa nenhuma tendncia sistemtica no perodo 1992/99, de aumento ou diminuio do nmero de empreendimentos. Tampouco se observa tendncia de mudana no elevado grau de desigualdade da distribuio de posse da terra no Pas (Hoffmann, 2001). Os ndices estatsticos de concentrao fundiria no Brasil calculados a partir de diferentes bases estatsticas (Censo Agropecurio, estatsticas cadastrais do Incra ou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios revelam nveis extremamente altos e persistentes de concentrao ao longo dos ltimos 40 anos (ver dados da tabela 2 no Anexo ndices de Gini estveis ao redor do 0,8 durante quase meio sculo). 19 O Grau de Utilizao da Terra que cumpre a funo social definido como uma proporo igual ou maior que 80% da relao entre a rea aproveitada (explorada) do imvel sobre a rea aproveitvel. A rea aproveitvel, por seu turno, exclui reserva florestal legal, zonas edificadas, superfcies aquticas, solo infrtil etc. O Grau de Explorao Econmica definido pelo confronto dos ndices de produo vegetal e de lotao pecuria em cada regio a cada ano com os respectivos ndices tcnicos regionais estabelecidos pelo Poder Executivo federal.
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No que diz respeito tributao, o Imposto Territorial Rural formalmente progressivo em relao s terras improdutivas. Na prtica no cobrado ou fiscalizado, gerando uma arrecadao insignificante20 e cadente. Esta, aparentemente, menor que seu custo de coleta tributria. Em 2003 a arrecadao foi de R$ 295,0 milhes, cerca de US$ 100 milhes, em todo o pas. Isto posto, busca-se neste texto aferir a condio de frouxido da poltica fundiria, naquilo em que sua execuo concreta se afasta das regras de direito da propriedade. A aplicao do princpio da funo social titularidade das terras o caminho escolhido para demonstrar essa hiptese. As formas de apropriao fundiria do territrio nacional podem ser identificadas por cinco fontes de titularidade das terras:21 i) o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), onde esto registradas as propriedades privadas sujeitas funo social; ii) as terras pblicas, parques e unidades de conservao (inscritas no Servio de Patrimnio da Unio SPU); iii) as reas indgenas cuja titularidade controlada pela Fundao Nacional do ndio (Funai) e inscritas no SPU; iv) as terras de entidades estatais formalizadas, no inscritas no SNCR; e v) as terras devolutas, ou seja, terras pblicas no legalizadas e em geral no controladas legalmente.
20. O Imposto Territorial Rural (ITR) corresponde a 0,1% da arrecadao tributria da Unio nos trs ltimos exerccios fiscais 2001 a 2003. Desde 1996 o ITR tem nova lei, que o vincula progressivamente ao grau de utilizao do imvel rural. Esta regra contudo no tem conseqncia na arrecadao tributria que se mostra insignificante (ao redor de US$ 100,0 milhes anuais) desde 1996. Como proporo da arrecadao federal o ITR tem a seguinte trajetria: 1996, 0,27%; 1997, 0,18%; 1998, 0,17%; 1999, 0,18%; 2000, 0,15%; 2001, 0,11%; 2002, 0,11%; e 2003, 0,11% (ver: www.receita.fazenda.gov.br). O ITR um imposto federal, arrecadado pela Receita Federal, mas 50% de sua arrecadao transferida aos estados e municpios, ficando a Unio com a outra metade. 21. Para essa abordagem aproveita-se aqui basicamente a inestimvel contribuio do corpo funcional do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e da equipe tcnica que elaborou os estudos subsidirios ao Plano Nacional de Reforma Agrria. O texto foi produzido pela equipe coordenada por Plnio de Arruda Sampaio, em 2003 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2003).
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QUADRO 1
Brasil: macroconfigurao fundiria do territrio em 2003 (em milhes de ha)

rea territorial nacional 1 reas cadastradas oficialmente no SNCR 1.1 reas improdutivas autodeclaradas 1.2 Estoque de reas de assentamentos sob domnio da Unio 2 Unidades de conservao (parques nacionais) 3 reas indgenas 4 Terras pblicas formalizadas 5 Terras devolutas (pblicas no legalizadas) Subtotal (1+3+4+5+6)
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2003, tabelas 5.1.11 e 5.2.2.1). Notas: 1Este dado no consta das tabelas citadas, mas obtido por informao direta do Incra.
2
100,00% 51,35 (14,17)

1
850,20 436,60 (120,4) (40,0) 102,06 128,47 4,20 172,95 844,28
(4,7) 12,00 15,10 0,49
20,34 99,28
Dado calculado por diferena do territrio nacional, deduzidos os conjuntos conhecidos de titularidade fundiria. Este dado exclui superfcies urbanas, infra-estruturas territoriais etc.
Os dados aqui apresentados de configurao fundiria do pas permitem construir uma tipologia de titularidade, na qual a titularidade pblica e o princpio da funo social so o fator hierarquizador. O ordenamento crescente de 1 a 5 neste ranking qualifica o carter pblico ou social da titularidade das terras, cumprindo aquilo que a Constituio define como funo social ou pblica. Por seu turno, no sentido inverso de 5 para 1 o ranking indica o grau decrescente de mercantizao ou privatizao das terras.
QUADRO 2
Ranking de titularidade pblico-privada
1 Territrio indgena e rea de conservao 2 Estoque de reas obtidas para fins de reforma agrria 3 reas diretamente sob titularidade de instituies estatais (empresas, bancos etc.) 4 reas privadas autodeclaradas em conformidade com a funo social e inscritos no SNCR 5 reas privadas improdutivas (+) reas devolutas
Fonte: Quadro 1. Obs.: As reas obtidas para assentamento, legalmente posse da Unio, podem durante vrios anos continuar inscritas no Cadastro Rural pela antiga titularidade, at que venham a ter nova titularidade, quando houver emancipao do assentamento. Neste nterim legalmente a posse do assentado, mas o domnio da Unio.
27,1% (4,70%) 0,49% 37,18% 34,51%
Observe-se que sem usar quaisquer outras informaes qualificadoras da estrutura fundiria, esse ordenamento da titularidade ele prprio revelador da frouxido da nossa poltica fundiria. A quinta categoria (terras declaradamente improdutivas mais as terras devolutas, sem qualquer controle pblico) corresponde ainda a 34% do territrio nacional. Por sua vez, pela regulamentao vigente, cumprir a funo social, ou seja, incluir-se na quarta categoria o
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mesmo que autodeclarar-se produtivo, segundo indicadores de produtividade que o Incra mantm inalterados h mais de 30 anos baseados nos dados censitrios de 1970. Estes ndices nunca foram atualizados, no obstante o avano tecnolgico significativo da agricultura capitalista brasileira, pois sempre que a instituio cogita de atualiz-los, orquestra-se uma presso nacional das organizaes do agronegcio para manter inalterada a situao.22 J, o indicador 5 terras devolutas esconde uma enormidade de situaes irregulares sobre terras pblicas grilagem, posses ilegais (acima de 50 hectares), titulao fictcia etc., que no so objeto de fiscalizao, tributao ou interveno da autoridade fundiria, posto que representam estoque de terras no inscritas oficialmente no Cadastro de Imveis Rurais. Mesmo sem considerar as presses exercidas pelo agronegcio sobre as terras indgenas e unidades de conservao, vtimas de crescentes invases de fazendeiros,23 o tamanho do territrio frouxamente fiscalizado pela Unio nas categorias 4 e 5 envolve 71,7% do territrio nacional. De fato, isto converte a legislao agrria e fiscal sobre a funo social da propriedade em matria de fico. E foi a partir dessa inao do Estado, dentre outras motivaes, que os movimentos sociais conduziram, com relativo sucesso no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, um amplo movimento de ocupao de terras presumidamente improdutivas, para suscitar interveno estatal em prol da reforma agrria. Como reao ao movimento das invases de terra pelos sem terra o governo Fernando Henrique Cardoso editou a Medida Provisria no 2027/98 que probe a vistoria pblica de reas ocupadas pelos sem terra. Estes, de seu lado, adotam tal ttica de luta como forma de presso para desapropriao. Mas a Medida Provisria editada e ainda vigente implica a no fiscalizao e vistoria de terra invadida. Por sua vez, a vitria o nico critrio aceito pelo Judicirio para efeito de acolhimento de aes de desapropriao impetradas pelo Executivo.
22. A ltima ao nesse sentido, capitaneada pela Confederao Nacional de Agricultura, ocorreu em dezembro de 2003, logo aps o governo federal revelar a inteno de proceder atualizao desses ndices, com a divulgao de documento oficial publicado por meio da internet (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2003, p. 30). Como parte desta reao apareceram editorais no jornal O Estado de So Paulo durante a primeira semana de dezembro de 2003, contestando a mudana desses indicadores de produtividade sob o argumento da desordem e desorganizao que tal medida provocaria no campo. 23. A invaso dos territrios indgenas j demarcados Raposa Terra do Sol em Roraima por fazendeiros que pressionam organizadamente contra a homologao dessa demarcao, bem como, em janeiro de 2004 em Mato Grosso, o conflito em torno das terras dos indgenas Guaranis tambm ocupados por fazendeiros so dois exemplos de conjuntura que atestam inmeras outras situaes similares, passadas e presentes.
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Depois dos massacres de camponeses em Corumbiara (1995) e Eldorado dos Carajs (1996), as desapropriaes para fins de reforma agrria tornaram-se freqentes. O governo Fernando Henrique Cardoso nos seus oito anos praticamente dobrou a rea de terras obtidas para a reforma agrria, de 2% para mais de 4% do territrio nacional,24 processo que praticamente se paralisou em 2002 e 2003. A obteno de terras para a reforma agrria um passo desse processo. De acordo com o texto constitucional tal obteno seria feita pela desapropriao nos casos em que a propriedade no cumprisse sua funo social. Os caminhos principais pelos quais se obtm terra para a reforma agrria, alm da desapropriao por interesse social, so: a arrecadao de terra devoluta pblica, a compra direta e a utilizao do crdito fundirio. Estes dois ltimos so instrumentos clssicos do mercado e normalmente seriam excepcionais na reforma agrria porque consomem altos recursos fiscais e ainda valorizam os patrimnios fundirios. Mas no caso da desapropriao, tal no deveria ocorrer, visto ser este um instituto de direito, sucessor do mercado de terras liberado e instrumento de concretizao da funo social da propriedade. Na prtica, isso no ocorreu, por ao e omisso dos poderes pblicos, onde o Executivo o principal responsvel e o Judicirio coadjuvante de peso. Isto demonstrvel pelo que se aduz em seqncia. No perodo 1995-2002 as aes de desapropriao para fins de reforma agrria geraram uma desproporcional valorizao do patrimnio desapropriado, mediante procedimentos financeiros e judiciais que oneraram e desvirtuam a chamada dvida fundiria 25 (ver tabela 3 no Anexo). Um exemplo peculiar desta distoro ocorre em perodos de queda do preo da terra a exemplo do perodo 1994-1999. Um imvel rural que teve preo de 100 em 1994, pelo critrio de mercado valeria 60 em 1999. Pelo critrio de desapropriao com correo monetria plena e juros de 6% ao ano, contudo, tal imvel foi pago por equivalente a 141. Seu custo fiscal mais do que o dobro de sua cotao de mercado. Uma outra ilustrao de como o princpio jurdico distorcido, na prtica, em benefcio dos grandes proprietrios de terra, pode ser apreciada na
24. Durante os dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso foram obtidos para fins da reforma agrria cerca 21,0 milhes de hectares, a maioria destas reas arrecadadas na Regio Amaznica (Ipea, 2003). 25. As despesas com amortizao, juros e pagamento de sentenas judiciais no perodo 1996-2002 superaram na maioria dos anos os gastos com reforma agrria (ver tabela 3 no Anexo).
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seguinte situao. O valor da dvida fundiria da Unio, constituda com base na desapropriao de terras improdutivas destinadas reforma agrria, instituda sob a forma de Ttulos da Dvida Agrria (TDAs). Estes ttulos so resgatveis, de acordo com a Constituio, em at vinte anos, com clusula de preservao de valor real. Essa dvida, pela regra constitucional, deveria ser atualizada pelo valor da coisa desapropriada, segundo o critrio do seu preo de mercado. Seu resgate dar-se-ia a longo prazo. Mas essa dvida, assim fundamentada, vem sendo distorcida por procedimentos e normas infraconstitucionais, que a afetam em dois dos seus pilares bsicos: i) os prazos de resgate, que tm sido sucessivamente encurtados; e ii) o mtodo de valorizao da TDA, que tem sido financeirizada, com um acrscimo de 6% ao ano, usando-se a Taxa Referencial do Mercado Financeiro26 como proteo contra a inflao. Esses procedimentos tendem a converter a TDA de um ttulo de longo prazo, vinculado ao preo da terra, em um ativo de curto prazo, altamente valorizado e com alta liquidez. Estes critrios distorcem os princpios constitucionais e invertem o sentido da dvida fundiria: de mecanismo facilitador da reforma agrria, pelo recurso foroso dvida de longo prazo, retroage-se dvida de curto prazo, com oferta de prmio financeiro lquido ao detentor da terra improdutiva. Em razo dessa distoro na aplicao do instituto de desapropriao, acrescida de outras tantas, impostas pelas freqentes revalorizaes das terras improdutivas mediante sentena judicial, o custo fiscal das desapropriaes tem criado um mercado paralelo para a grande propriedade e um nus desmesurado dvida fundiria.27 Estes fatores terminam por paralisar o processo e inverter o sentido do gasto social nesse campo: ao invs de viabilizar a economia familiar nos assentamentos, valoriza latifndios improdutivos28 e ainda lhes garante generosa renda de juros sobre o principal, indexado inflao, ao longo de todo o perodo de resgate. Do exposto, depreende-se forte evidncia ftica, relativamente ao distanciamento da poltica fundiria executada pelo Incra/MDA, h pelos menos uma dcada, em face dos princpios de direito que conferem legitimi-
26. Conforme o Decreto no 578, de 24 de julho de 1991, estabelecido pelo presidente Fernando Collor de Mello. 27. O montante dos gastos pblicos em reforma agrria durante o perodo 1997-2001 predominantemente de gesto da dvida fundiria (ver dados na tabela 3 no Anexo). 28. A aplicao do critrio de indexao financeira ao valor da terra (taxa referencial + 6% ao ano) em perodo de queda do preo da terra como foi a conjuntura 1994-2000 triplica o custo da terra comparativamente ao seu preo de mercado.
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dade ao direito de propriedade no Brasil. Nesse vcuo jurdico-administrativo penetra a estratgia do capital-financeiro para acumular e valorizar patrimnio fundirio, legalmente definido como improdutivo.
8 REFORMA AGRRIA E AGRICULTURA FAMILIAR NO CONTEXTO ATUAL
Estudos recentes revelaram com muita informao estatstica dois fenmenos instigantes que do conta da magnitude da questo agrria: a disponibilidade de terra e a demanda por terra.29 O primeiro fenmeno apresenta indicadores robustos de ociosidade e no cumprimento da funo social da propriedade, autodeclarados ou no como improdutivos, e um sem nmero de situaes de irregularidades fundirias inscritas no imenso campo obscuro das terras devolutas. O segundo fenmeno revela indicadores igualmente magnificados de demanda explcita e/ou potencial por terra. Este se explicita por diversas formas: i) diretamente nos cerca de um milho de famlias acampadas e/ou cadastradas como candidatas a obter terra na reforma agrria; e ii) potencialmente, quando se coteja uma variada srie de indicadores sobre sem terra, sem emprego e campesinato com renda monetria de subsistncia, sobrevivendo em minifndios e/ou posses rurais precrias.
8.1 O Problema
O diagnstico do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) adotado pelo governo atual identifica a problemtica agrria brasileira como promotora de duplo desemprego da fora de trabalho rural e das terras improdutivas controladas pelo latifndio. Isto, por um lado, descarta trabalhadores e pequenos produtores dos mercados agrcolas, e, por outro lado, permite que um grande estoque de terra ociosa seja apropriada pelo latifndio. Ao mesmo tempo, a nova fase de expanso do agronegcio gera a ampliao do setor de subsistncia uma massa de trabalhadores desocupados e camponeses sem excedentes, descartados do novo processo de modernizao tcnica da agropecuria. Isto repe na agenda social brasileira uma complexa e grave questo agrria. Sua traduo ao mbito poltico no assunto resolvido. O prprio governo que adota o PNRA e subserve seus diagnsticos promove tambm uma intensa poltica de promoo do capital financeiro na agricultura. Isto se d nos moldes do ajustamento constrangido previamente analisado.
29. Conforme os estudos que subsidiaram a elaborao do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) em 2003.
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O relanamento do capital financeiro na agricultura numa nova aliana do grande capital e da grande propriedade fundiria, sob tutela das polticas pblicas, favorece a desmobilizao das foras sociais normalmente aliadas da reforma agrria. Por seu turno, o movimento campons vem se dividindo, sob influncia dos setores da pequena agricultura tecnificada que vislumbram uma associao com o agronegcio. A Igreja Catlica, por intermdio da CNBB e das pastorais sociais, perdeu protagonismo na luta pela reforma agrria. E os partidos de esquerda, sucessores da tradio agrria do antigo Partido Comunista, hoje no governo, colocaram-se na perspectiva de administrar o ajustamento constrangido. Estes setores, por ao ou omisso, terminam repercutindo e corroborando o discurso do agronegcio. Tambm neste ambiente social desempenham papis importantes determinados crculos acadmicos e tcnico-burocrticos, fortemente influenciados pelo fascnio do progresso tcnico que o agronegcio domina. O movimento social organizado e mais combativo, tendo frente o MST, no capaz isoladamente de organizar os amplos setores desorganizados e repelidos pelo relanamento do capital-financeiro na agricultura brasileira. Isso tudo fonte de forte contradio. As dificuldades crescentes para relanar o Movimento pela Reforma Agrria no governo Lula tm por manifestaes imediatas mas evidentes a paralisia do processo e a recusa de adoo de aes de envergadura no atual governo. Estes obstculos so sucedidos por um processo de crescimento da violncia e excluso no meio rural e pequenas aglomeraes urbanas. H sinais na conjuntura presente de multiplicao dos focos de criminalidade, violncia e conflito, que em grande medida se derivam da forma desigual com que se administram os interesses rurais no pas. Mas as muitas vtimas desse processo entre os quais se encontram trabalhadores informais, escravos e menores, ndios, camponeses pobres, sem terra, ambientalistas, atingidos por barragens, assentados da reforma agrria, desempregados e vtimas do narcotrfico, dentre outros no constituem grupos polticos estruturados capazes de vocalizar e unificar demandas polticas, suscetveis de converter em questo nacional as muitas questes agrrias de que se ressentem. Conquanto a estratgia do agronegcio detenha uma soma desproporcional de recursos de poder para promover seus interesses, seu projeto de expanso, inserido no ajuste constrangido do qual ganha poder de impulso, por isto mesmo incompatvel com um projeto de desenvolvimento nacional. tambm impotente para a gerao de produo e do emprego potenciais no setor rural, capazes de enfrentar os dilemas atuais da questo agrria e da crise do desemprego no conjunto da economia.
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O governo Lula no seu primeiro ano de mandato identificou uma ao prioritria de combate fome, apoiada por programa de subveno alimentar e secundada pela inteno de estruturar um sistema nacional de segurana alimentar. Este garantiria condies extramercado para expanso da demanda interna de alimentos. No mesmo ano o Programa Fome Zero ainda est em gestao. Na atual conjuntura ele seria a nica via institucional que se poderia abrir para propiciar a construo de um amplo programa pblico de garantia de compras agricultura familiar e assentamentos da reforma agrria, desde que no cooptado pelo sistema de agronegcio. , entretanto, preciso ter clareza sobre rumos. Uma estratgia de fortalecimento da agricultura familiar no se constitui como ao de envergadura, organizada em bases nacionais, se no estiver ancorada no marco de uma poltica de desenvolvimento, onde seu objetivo seja gerar um dado produto potencial, impossvel de ser gerado pelo agronegcio no setor rural. Esse produto aquele que incorpora a terra improdutiva, controlada pelo agronegcio, e mobiliza os desempregados, subocupados e descartados pelo boom econmico da expanso dos mercados agrcolas poupadores de terra e do trabalho. O produto potencial nos termos em que aqui se o apresenta uma conjectura terica essencial reforma agrria. Sua concretizao requer a mobilizao dos recursos produtivos ora descartados pelos mercados. Requer tambm a criao de um plo institucional de demanda para essa produo, ou parte dela, que garanta a realizao dessa mesma produo. Seria o indicador de uma nova relao Estado agricultura, que ora se imiscui de forma embrionria no debate da economia poltica com o governo Lula.30 Uma proposta da reforma e do desenvolvimento rural que enfrente a questo agrria atual requer a desmontagem das condies essenciais que hoje garantem a estratgia do agronegcio: i) frouxido da poltica fundiria; ii) restrio expanso da demanda interna do conjunto da economia; e iii) restrio incorporao da massa de trabalhadores do setor de subsistncia ao projeto de desenvolvimento rural. Essas condies impedem que os recursos ociosos da sociedade de mais baixo custo social de oportunidade (terra e trabalho), e os talentos humanos descartados pela sua excluso do mundo da cultura e da educao modernos participem do projeto de expanso agrcola.
30. A tese de criao de um plo institucional nacional de demanda por alimentos, vinculado produo da agricultura familiar, explicitamente proposta ao governo pelas recomendaes da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (Olinda, PE, maro de 2004).
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O atual arranjo de poltica econmica nacional e internacional bloqueia a superao dessas restries. E com isso entrava o relanamento de uma poltica de desenvolvimento nacional. Por conseguinte, mantm-se a poltica de ajustamento constrangido, no obstante todas as conseqncias promotoras de forte inqidade social, estagnao produtiva e degradao ambiental. At mesmo entre os movimentos sociais e sindicais dos agricultores familiares h alianas e aliados desse modelo. A diviso tambm se percebe entre os formuladores da poltica agrcola e agrria do primeiro ano do governo Lula, no qual o Ministrio da Agricultura, o Ministrio do Desenvolvimento Rural e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome repercutem e competem por demandas variadas do agronegcio e da agricultura familiar. Nos arranjos, articulados pelo crdito rural, somente cabem a elite tecnificada e vivel da agricultura familiar 31 e alguns assentamentos modelo de reforma agrria. Os demais ficariam de fora: quase 80% dos estabelecimentos familiares. Sua produo est no nvel do salrio mnimo ao redor de US$ 80 mensais. Este setor de subsistncia jamais poder escapar pelos mecanismos estreitos do mercado que o modelo oferece.32 O atual modelo de ajuste constrangido tem uma dificuldade endgnea para estimular a produo e emprego, hoje descartados no imenso setor de subsistncia rural, desintegrado das correntes tcnicas da produo e comrcio do agronegcio. O setor de subsistncia que inclui a maior parte dos assentamentos da reforma agrria s poder progredir dentro de uma outra concepo de desenvolvimento, liberto das restries supracitadas. Esse projeto, porm, somente entrar na agenda poltica do Estado quando forem desconstrudas as condies ideolgicas, polticas e econmicas do ajuste constrangido. Isto implicaria que o pas perseguisse um projeto de desenvolvimento que ousasse capacitar e reinserir o enorme contingente do seu setor de subsistncia rural e do trabalho informal urbano que j afeta mais da metade da sua fora de trabalho33 (ver dados na tabela 4 no Anexo).
31. Segundo dados do Censo Demogrfico de 2000 de apenas 3,6% a proporo dos domiclios rurais que percebem renda familiar mensal acima de dez salrios mnimos, e 11,6% a proporo dos que ganham mais que cinco salrios mnimos mensais (ver estratificao da renda domiciliar na tabela 6 no Anexo). 32. Com base nos dados do Censo Agropecurio de 1996, o Ministrio do Desenvolvimento Rural qualificou e quantificou os agricultores familiares no Brasil em 4,14 milhes de estabelecimentos (MDA, 2000). Destes, em 1996 (ano censitrio) 77% dos estabelecimentos produziram um valor de produo anual mdio de doze salrios mnimos (ver dados na tabela 7 no Anexo). 33. Por uma quantificao do tamanho do setor de subsistncia rural, acrescido do trabalho informal (desprotegido) urbano, ver Delgado (2003, p. 33).
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CONCLUSES
No ps-guerra estrutura-se um debate terico e poltico em torno da questo agrria brasileira, tendo por justificativa imediata a necessidade de uma reforma agrria ampla. Esta questo levantada, sob diferentes perspectivas, por atores polticos e sociais com certa tradio nos conflitos agrrios ou agrrioreligiosos que pontilharam no Brasil desde a Guerra de Canudos (1897). De um lado temos o Partido Comunista Brasileiro, que pela reflexo de vrias tendncias dos seus intelectuais orgnicos ou mesmo de fora de seus quadros, como o caso do professor Celso Furtado, formularam poca aquilo que se interpretava como cerne da questo agrria: uma dificuldade grave para o desenvolvimento industrial capitalista em face do atraso das foras produtivas e relaes sociais agrrias. Por seu turno, a Igreja Catlica pela palavra e presena ativa de sua hierarquia posicionava-se na linha de sua doutrina social, bafejada pelos tempos inovadores do Conclio Ecumnico Vaticano II. Ainda que disputando espao com os comunistas, o papel da Igreja foi fundamental para abrir espaos s lutas de organizao do sindicalismo rural no Brasil e tambm manter a luta pela reforma agrria na agenda poltica do governo Goulart. direita do movimento em prol da reforma agrria posicionava-se o grupo tcnico-poltico que defendia a modernizao tcnica da agropecuria brasileira, sem reforma agrria. Esse grupo tinha na figura do professor Delfim Neto, da USP, seu principal formulador e depois executor, como ministro de Fazenda no governo militar, de 1967 a 1973. Com o golpe militar de 1964 derrota-se o movimento pela reforma agrria e a questo agrria remetida soluo pela modernizao tcnica. Este projeto assumido integralmente pelo grupo paulista liderado pelo professor Delfim Neto. O retorno da questo agrria agenda poltica somente se dar com o fim do regime militar e o subseqente processo da democratizao. Nesse novo contexto histrico os protagonistas da reforma agrria e seus oponentes esto em processo de metamorfose. A Igreja e a esquerda organizada em partidos continuam a apoiar a reforma agrria, mas perderam protagonismo. A novidade maior que a fora motriz em favor da reforma agrria hoje est nos movimentos sociais. Estes operam com maior autonomia em relao Igreja e aos partidos polticos. Ao mesmo tempo, a direita continua apostando na modernizao tcnica do campo restrita s grandes e mdias propriedades. Antes de 1964 essa posio era respaldada pelo peso histrico da classe latifundiria tradicional. Depois do golpe, ela contou com o respaldo militar e uma estratgia de modernizao agrcola, subvencionada pelo Estado. Atualmente esse arranjo conservador se apia no poder econmico do agronegcio, que os militares ajudaram a construir.
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Conta tambm com uma forte representao poltica a bancada ruralista que se estrutura em vrios partidos e detm entre um quarto e um tero de deputados e senadores, votando no Congresso segundo sua orientao. A opo de modernizao tcnica sem reforma estratgia do agronegcio ganha fora poltica precisamente pelo fato de se compor com o modelo de ajustamento constrangido da economia brasileira s restries do setor externo. Ao viabilizar-se como orientao concertada de poltica econmica, agrcola, e externa, imiscuindo-se tambm no campo ambiental, agrava o quadro da excluso no campo agrrio. Esse ajuste praticamente prescinde da fora de trabalho assalariada no especializada e da massa de agricultores familiares no associados ao agronegcio (trs quartos do total). tambm um arranjo da economia poltica que rearticula o poder poltico com o poder econmico dos grandes proprietrios rurais. Nesse processo, converte-se o campesinato em imenso setor de subsistncia, no assimilvel ao sistema econmico do prprio agronegcio ou da economia urbana semi-estagnada. Contudo, a restrio macroeconmica que confere poder ao agronegcio gerar saldos de divisas transferveis ao exterior impe aos demais setores industriais e de servios no comprometidos com a gerao desse saldo comercial a necessidade de restringir seu crescimento, de sorte a no pressionar as metas do ajustamento externo. Em resumo, a demanda interna que normalmente seria impactada positivamente pelas exportaes fica bloqueada pela poltica de esterilizao a qualquer custo do fluxo monetrio oriundo do saldo agroexportador. importante destacar que na atual conjuntura de ajuste externo os altos saldos de comrcio atendem ao dficit da Conta Corrente, enquanto o supervit fiscal primrio atende ao servio da dvida interna. Isso posto, a soluo modernizadora que se redefine na era de predominncia do agronegcio tem vrias similaridades com a modernizao conservadora dos anos 1970, exceto a viabilidade do crescimento do conjunto da economia. Toda essa soma de dificuldades configura, atualmente, indicadores de elevados nveis de desemprego de recursos produtivos da sociedade da fora de trabalho e da osciosidade das terras. Ao mesmo tempo, o livre funcionamento dos mercados rurais e urbanos reproduz padres de desproteo social e insegurana alimentar, comumente identificados como problema da fome. Mas essa trplice carncia desemprego, ociosidade das terras e insegurana alimentar pode ser revertida mediante ao concertada Estado e sociedade. Esta ao seria suscetvel de produzir um produto potencial que ocupasse esses recursos ociosos e atendesse s necessidades alimentares bsicas. Este o desafio que est posto e que precisa ser compreendido para ser respondido adequadamente.
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ANEXO
Quais so os nmeros da Situao Agrria?1 fato recorrente na conjuntura o debate entre o governo, de um lado, e os movimentos social e sindical rurais, de outro, acerca dos nmeros da violncia no campo e dos resultados da reforma agrria. No incio de 2001, a discusso alcanou os indicadores de concentrao fundiria, que, segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, teriam cado, com o ndice de Gini passando de 0,848 em 1999 para 0,802, em 2000 (Estado de So Paulo, 05/01/2001). A metodologia utilizada pelo MDA implicou a retirada da base de clculo, no ano 2000, de grandes reas supostamente em mos de grileiros e, como essa imensa rea integrava a base anterior (1992), a comparao de resultados fica prejudicada. Alterou, tambm, sua base cadastral com o fim de imputar os novos assentados e excluir as terras pblicas. Ou seja, em apenas um ano teria ocorrido uma reduo expressiva, jamais observada antes, de mais de 5%. Os dados dos censos agropecurios do IBGE, contudo, apresentam um outro perfil, em que as melhorias desse indicador so tmidas quando se observam os dados relativos a vrias dcadas. O quadro seguinte mostra, para o Brasil e grandes regies, a evoluo do ndice de Gini, construdo com base nos Censos Agropecurios do IBGE. Os dados globais mostram que as variaes intercensitrias so muito pequenas, e revelam que, at meados da dcada passada, a estrutura de distribuio da propriedade fundiria brasileira permaneceu praticamente inalterada. Se os assentamentos criados, desde a Nova Repblica, tiveram alguma conseqncia nos indicadores de concentrao, isso resultou na queda do ndice de Gini em 0,1 ponto percentual. Nesse sentido, resta um grande espao a ser ocupado por polticas fundirias que possam, de forma sustentada, ao longo de alguns poucos anos, provocar efetiva desconcentrao fundiria. TABELA 1
Variveis Anos 1983/1993 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Indicadores macroeconmicos (1983-2003) (Em %)

PIB geral tx. incremento (+) 2,27 1,0 (-) 0,5 4,9 5,9 4,2 2,7 3,3 0,1 PIB agrcola tx. incremento 2,35 1,4 4,9 (-) 0,1 5,5 4,1 3,1 (-) 0,8 1,3 Dficit/saldo em conta corrente/PIB (-) 0,40 (-) 0,35 (+) 1,59 (-) 0,13 (-) 0,31 (-) 2,55 (-) 3,00 (-)3,76 (-)4,24 Saldo comercial/PIB 4,13 2,61 3,94 3,09 1,93 (-) 050 (-) 0,72 (-)0,83 (-)0,84
(continua)
1. Publicado originalmente em Ipea (2003, p. 95).
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(continuao)
Variveis Anos 1999 2000 2001 2002 2003(*) 1995/2000 2001/2003
PIB geral tx. incremento 0,8 4,4 1,4 1,5 (-) 0,2 2,6 + 0,9
PIB agrcola tx. incremento 8,3 2,1 5,7 5,8 +5,0 3,1 5,5
Dficit/saldo em conta corrente/PIB (-)4,72 (-)4,00 (-)4,55 (-)1,7 (+)0,81 (-)3,71 (-)1,81
Saldo comercial/PIB (-)2,39 (-)0,12 (-)0,51 (+)2,86 (+)4,51 (-)0,88 (+)2,29
Fontes: PIB Geral, PIB Agrcola e Dficit em Conta Corrente e Saldo Comercial: IBGE cf. Conjuntura Econmica agosto 2004 (www.desenvolvimento.gov.br).
TABELA 2
Regies e Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Evoluo do ndice de Gini, 1950-1995

1950 0,944 0,849 0,763 0,741 0,833 0,840 1960 0,944 0,845 0,772 0,725 0,901 0,839 1970 0,831 0,854 0,760 0,725 0,876 0,843 1975 0,863 0,862 0,761 0,733 0,876 0,854 1980 0,841 0,861 0,690 0,743 0,876 0,857 1985 0,812 0,869 0,772 0,747 0.861 0,857
o
1995 0,820 0,859 0,767 0,742 0,831 0,856
Fonte: Gasques. J. G.; Conceio, J. C. P. R. A demanda por terra para a reforma agrria no Brasil. Anais do 36 Congresso de Economia e Sociologia do Rural (Sober, Foz do Iguau-PR).
TABELA 3
Despesa da reforma agrria + gesto da dvida fundiria (1996-2002) (Valores em R$ 1 milho de 2001)
Principais Despesas tempo 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Reforma agrria (1) 1.424,3 1.706,5 1.512,2 1.113,4 534,7 543,7 Fonte: Gasques et alii (2003, p. 27). Nota: 1A soma dos itens 2 + 3 corresponde s despesas correntes com a gesto da dvida fundiria.
Ttulos da dvida agrria Amortizao 66,8 1.127,6 371,3 578,4 545,7 541,3 224,0 Juros 116,4 526,0 221,8 470,7 205,0 179,0 69,0 Total (2) 183,2 1.652,8 593,2 1.049,1 752,5 720,3 293,0
Sentenas judiciais precatrias (3) 445,0 420,0 110,0 102,0 41,0 2,0 -
2+3 1%
21,0 121,5 46,5 103,4 179,7 133,0 -
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TABELA 4
Comparao entre os setores formal e informal entre os Censos de 1980 e 2000

Censo 1980 PEA% 1 Setor formal (1+2) 1.1 Empregados contribuintes, inclusive domsticos 1.2 Conta-prpria contribuintes 1.3 Funcionrios pblicos contribuintes 1 Subtotal trabalhadores 2 Empregados contribuintes 3 Setor de subsistncia + informalidade no protegida 3.1 Conta-prpria no contributivo 3.2 No remunerados em apoio produo 3.3 Produo para autoconsumo 3.4 Desemprego involuntrio 3.5 Empregados sem carteira e sem contribuio Subtotal 1 + 2 + 3 PEA Total 43,4 16,9 4,6 ... 2,1 19,7 99,0 100,0 = 43,236 milhes 54,4 14,9 3,3 2,5 15,0 18,7 97,5 100,0 = 76,158 milhes 43,8 6,6 3,4 53,8 1,8 31,8 4,1 4,8 40,7 2,4 55,6 Censo 2000 PEA% 43,1
Fonte: Dados bsicos: IBGE, Censo Demogrfico (mo-de-obra) Brasil, 1980 e Tabulaes Avanadas 2000. Elaborao do autor.
TABELA 5
Proporo da populao rural ampliada na populao total evoluo (Em %)

1970 28,0 59,7 1980 23,88 24,67 48,55 1991 19,52 19,65 39,17 2000 19,76 15,06 34,82
Proporo populao rural ampliada 1 Populao total dos pequenos municpios (com at 20 mil habitantes) 1+2
Fonte: IBGE (Censos Demogrficos, 1990-2000). Elaborao do autor.
2 Populao rural tradicional dos demais municpios (com mais de 20 mil habitantes) 31,7
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88 TABELA 6
Estratificao de renda domiciliar rural no Censo Demogrfico de 2000 (Em salrios mnimos)
Classe de rendimento domiciliar total (em s.m.) At 1 De 1 a 2 De 2 a 5 De 5 a 10 Mais de 10 Ponto mdio (em s.m.) 0,536 1,644 3,17 6,83 14,23 % familiar 37,45 25,62 25,34 7,97 3,61 % acumulado 37,46 64,07 89,41 97,38 100,0 No de famlias No de famlias (em mil) acumuladas 2.955,8 2.021,3 1.999,6 628,9 285,0 2.955,8 4.977,1 6.976,7 7.605,6 7.890,5
Fonte: IBGE (Censo Demogrfico de 2000). Elaborao do autor.
TABELA 7
Estratificao de estabelecimentos de agricultores familiares, segundo valor da produo medido em salrios mnimos/ms (1996)
Estratos (em s.m.) Zero De zero a 2,1 De 2,1 a 5,6 De 5,6 a 8,5 De 8,5 a 19,4 Maior que 19 Total
Fonte: Delgado (2004, p. 30).
Ponto mdio (em s.m.) 0 1,0 3,85 7,0 13,95
% de estabelecimento 8,2 68,9 15,7 4,6 1,7 0,8
% acumulado 8,2 77,1 92,8 97,1 98,8 99,6 99,6
Nmero de estabelecimentos (em mil) 339,4 2.852,0 649,9 190,4 70,4 33,1 4.139,4
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DELFIM NETO, Antnio. Problemas econmicos da agricultura brasileira. Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas da USP Boletim, n. 46, Cadeira XXV. So Paulo, 1963? 298p. ________. O Caf do Brasil. Estudo Anpes, n. 3. So Paulo, 1965a. 130 p. ________. Agricultura e desenvolvimento no Brasil. Estudo Anpes, n. 5. So Paulo, 1969. 152 p. DELGADO, Guilherme C. Capital financeiro e agricultura no Brasil. So Paulo: cone-Unicamp, 1985. 240 p. ________. O setor de subsistncia na economia e na sociedade brasileira: gnese histrica, reproduo e configurao contempornea. Revista de Conjuntura, ano IV, n. 16. Out./dez. 2003 (Revista editada pelo Conselho Regional de Economia do Distrito Federal). DELGADO, Guilherme C.; FLORES FILHO, Jos. Determinantes da queda recente do preo da terra no Brasil. Economia Ensaios, v. 12-13, n. 2-1. Uberlndia, 1998. EPEA. Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica. Programa de ao econmica do governo: 1964-1966 (Sntese). 2. ed. Documento n. 1, maio, 1965. 243 p. GASQUES, Jos GARCIA et al. Gastos pblicos na agricultura: evoluo e mudanas. Braslia, abr. 2003 (Texto para discusso, n. 948). HOFFMAN, Rodolfo. Distribuio da posse da terra no Brasil de acordo com as Pnads de 1992 a 1999. In: GASQUES, J. G. (Org.). Transformaes da agricultura e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2001. IPEA. Boletim de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 6. Fev. 2003. MARTINS, Jos de Souza. O poder do atraso Ensaios de Sociologia da Histria Lenta. So Paulo: Hucitel, 1995. MELLOR, John W. The role of agriculture in economic development. American Economic Review, set. 1961. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO. (Projeto Cooperao FAO/Incra). Novo retrato da agricultura familiar. Braslia, fev. 2000.
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CAPTULO 3
AS CARACTERSTICAS DO MERCADO DE TRABALHO E AS ORIGENS DO INFORMAL NO BRASIL1

Mrio Theodoro
1 INTRODUO
Este captulo tem por objetivo resumir os aspectos essenciais de formao do mercado de trabalho brasileiro. Privilegia-se aqui a idia de que a ao estatal teve um papel determinante na formao do mercado de trabalho. De fato, o Estado teve uma importncia central em alguns momentos decisivos da histria econmica brasileira, como no episdio da Abolio da Escravatura ou do prprio processo de modernizao econmica iniciado nos anos 1930. Em suma, buscar-se- apresentar, de maneira resumida, os contornos principais da histria do mercado de trabalho, e que, em ltima anlise, conformam o seu perfil atual. Uma observao se faz ainda necessria nesta introduo. Em razo da forma sob a qual se apresentam os dados estatsticos, sero utilizadas algumas vezes expresses como setor informal, atividade informal e setor noestruturado para delimitar uma parte da fora de trabalho que engloba os trabalhadores que esto fora das relaes assalariadas, ou seja, aqueles que se dedicam ao trabalho autnomo e a atividades de pequena escala organizados em microunidades de produo de bens ou de servios, assim como os assalariados no declarados e aqueles trabalhadores sem remunerao. Este um universo mais ou menos consensual. Far-se- uso de algumas informaes sobre o setor informal, aceitando implicitamente as delimitaes propostas por outros autores e/ou por outras fontes de dados sem prejuzo do que foi apresentado em outros captulos desta coletnea.
1. Este texto foi originalmente concebido enquanto um dos captulos da tese de doutoramento deste autor intitulada Lintervention tatique sur linformel au Brsil, Universit Paris I Panthon-Sorbonne, Paris, 1998.
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92 2 DA ESCRAVIDO AOS ANOS 1930 2.1 A transio para o trabalho livre
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Para melhor conhecer as razes histricas do mercado de trabalho no Brasil, deve-se remontar ao sculo XIX, no incio do qual, e at 1888, a economia baseava-se na escravido. Este perodo caracteriza-se por profundas transformaes. um sculo durante o qual o pas foi colnia at 1808, imprio de 1808 at 1889, e finalmente tornou-se uma repblica. No foi somente uma etapa marcada pela mudana da organizao poltica, mas sobretudo por uma transformao poltica e social sem precedentes na histria do pas.2 Entretanto, transformaes comparveis no se processaram na economia. Durante todo o perodo, a economia brasileira continuava organizada em torno da produo de artigos tropicais (caf, acar, algodo) para o mercado europeu. Pelo menos at a dcada de 1850, no existiam formas alternativas de organizao desta produo alm daquela apoiada no trabalho escravo. De acordo com Kowarick, No decorrer dos sculos, forjou-se, assim, uma sociedade de caractersticas estamentais, que se antepunha ao surgimento de modalidades produtivas outras (Kowarick, 1994, p. 27). Esta situao vai suscitar, paralelamente, a existncia de um contigente crescente de livres e libertos que se mantinha fora do binmio senhor-escravo, e que no encontrava outras atividades alm do trabalho ocasional e da atividade de subsistncia, quando no se encontravam em situao de privao de trabalho.
Explorao do tipo compulsrio, de um lado, e massa marginalizada, de outro, constituem amplo processo decorrente do empreendimento colonial-escravocrata, que iria se reproduzir at pocas tardias do sculo XIX. Sistema duplamente excludente, pois a um s tempo cria a senzala e gera um crescente nmero de livres e libertos, que se transforma nos desclassificados da sociedade (Kowarick, 1994, p. 58).
O Brasil escravista contava, no incio do sculo XIX, com trs milhes de habitantes dos quais 1,6 milho eram escravos; havia 400 mil negros e mulatos libertos e 1 milho de brancos,3 o que significa que os escravos representavam mais de 50% da populao. No que se refere ao contingente de homens livres e libertos, observa-se um crescimento significativo no decorrer dos anos 1800. poca da abolio da escravido, os livres e libertos representavam um contingente de cerca de dez milhes de indivduos, enquanto na condio de
2. Sobre este tema, ver Costa (1985), Fernandes (1969) e Prado Jr. (1945). 3. Estimativas de Malheiros (1866), in Kowaric (1994, p. 33).
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As Caractersticas do Mercado de Trabalho e as Origens do Informal no Brasil
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escravos mantinham-se to-somente 720 mil indivduos, de acordo com as estimativas de Conrad, apresentadas por Kowarick (1994). A maior parte da populao livre e liberta estava, entretanto, inserida no que Furtado (1970) chamou de setor de subsistncia. Esta situao vai explicar, de acordo com o referido autor, porque a subs tituio da mo-de-obra escrava no se realizou internamente com a fora de trabalho nacional disponvel, ou seja, porque se utilizou do artifcio da imigrao para ocupar os postos de trabalho que tinham sido liberados pelos escravos. Com efeito, de acordo com Furtado, a parcela da populao que vivia da economia de subsistncia no seria bem adaptada ao trabalho assalariado regular; alm disso, ainda de acordo com o autor, tratava-se de uma populao difcil de ser recrutada devido sua disperso em vastas reas territoriais (Furtado, 1970, p. 153-154). O marco inicial da transio para o trabalho livre foi dado pela abolio do trfico de escravos em 1850.4 O fim do fluxo de novos escravos teve como desdobramento, para os anos subseqentes, o enfraquecimento do prprio sistema escravocrata, devido sobretudo s ms condies de reproduo da fora de trabalho cativa nacional. Para se ter uma idia das pssimas condies de vida dos escravos no Brasil, observe-se a comparao realizada por Kowarick sobre as trajetrias brasileira e norte-americana em termos de evoluo do contingente de escravos no sculo XIX.
Ambos os pases no incio do sculo XIX, tinham, aproximadamente, 1 milho de trabalhadores cativos. Nos cinqenta anos subseqentes, o Brasil importa cerca de 1 milho e 600 mil, contingente trs vezes maior que aquele que foi levado para os Estados Unidos. As condies de reproduo em ambos os pases assumem sua feio real quando se sabe que, entre 1860 e 1870, a populao escrava americana era de 4 milhes, enquanto que a brasileira atingia, apenas, cerca de 1 milho e 500 mil (Kowarick, 1994, p. 59).
Neste contexto, no qual as condies de vida a que estavam submetidos os escravos eram particularmente ruins, a importao de escravos novos constitua uma etapa necessria manuteno do sistema escravista brasileiro. O fim do trfico, resultado sobretudo das presses exercidas pela Inglaterra,5 significou, assim, um duro golpe continuidade do sistema escravista.
4. De fato, no obstante a abolio do trfico formal ter ocorrido em 1826 e, cinco anos aps, serem declarados livres os negros que aportassem em terras brasileiras, a importao de africanos s terminaria efetivamente em 1850. (Kowaric, 1994, p. 44) 5. Ver Fausto (1995, p. 186-208).
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Outro momento importante foi representado pela Lei do Ventre Livre de 1871, resultado de um intenso debate sobre o fim da escravido e sobre o futuro da economia baseado no trabalho livre.6 Em defesa do fim da abolio destacou-se a atuao da vertente progressista do movimento republicano emergente nas grandes cidades, notadamente no Rio de Janeiro, a partir de 1870. Ativos defensores dos valores representados pela divisa Liberdade, Igualdade, Fraternidade, os republicanos urbanos vo lograr, ao menos num primeiro momento, introduzir a questo da abolio dentro de uma perspectiva de transio, cuja idia principal era a do seu desaparecimento gradual acompanhado da garantia ao trabalho para aqueles que viessem a ser liberados.7 Entretanto, outra vertente republicana, composta por representantes dos estados mais influentes poltica e economicamente, sustentava posies diferentes com relao utilizao e ao destino da mo-de-obra dos escravos que viessem a ser libertados. So sobretudo os grandes fazendeiros do Oeste Paulista poca a regio mais dinmica da produo do caf que vo achar perigoso manter-se dependente do trabalho dos ex-escravos, desconfiando ainda da possibilidade de se contar com os livres e libertos, tidos como avessos s atividades laborais. Alm do mais, tambm era objetivo dessa elite poltica o branqueamento da nao (Lamounier, 1988, p. 147). Apresentaro, assim, a proposta de imigrao subvencionada, o que permitir a chegada em massa de trabalhadores europeus financiada em grande parte pelo governo.8 A substituio da mo-de-obra escrava pelos imigrantes comeou, assim, mais de 30 anos antes da abolio. De acordo com os dados disponveis, entre 1864 e 1887, o nmero de escravos no pas diminuiu de 1,7 milho para 720 mil, enquanto que, entre 1872 e 1881, 218 mil imigrantes entraram no Brasil. 9 A percentagem de escravos no total da populao, que era de mais de 50% no incio do sculo XIX, ser, dessa forma, reduzida dramaticamente at 16% em 1874, alguns anos antes do fim da escravido. O perfil de ocupao da fora de trabalho assumir ento nova conformao. Enquanto a mo-de-obra imigrante chega e se ocupa cada vez mais da produo de caf, uma parte crescente da populao liberada, at ento escrava, vai se juntar ao contingente de homens livres e libertos, a maioria dos quais
6. Ver Lamounier (1988). 7. Lamounier (1988, p. 147), Prado Jr. (1945, p. 195-206), e Fausto (1995, p. 221-231). 8. A maioria dos imigrantes, por essa poca, era de origem italiana. Por conta da crise que assolava a Itlia naquele momento, Principalmente na regio do Veneto, grande contingente de pequenos proprietrios e meeiros foi forado a proletarizar-se, sem que a economia italiana tivesse condies de incorporar essa massa de disponveis em outras atividades econmicas (Kowaric, 1994, p. 91). 9. Kowarick (1994, p. 46-47 e p. 71).
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dedicada economia de subsistncia, fosse a alguns ramos assalariados especialmente nos pequenos servios urbanos. O nascimento do mercado de trabalho ou, em outros termos, a ascenso do trabalho livre como base da economia, foi acompanhado pela entrada crescente de uma populao trabalhadora no setor de subsistncia e em atividades mal remuneradas.10 Este processo vai dar origem ao que, algumas dcadas mais tarde, ser denominado o setor informal no Brasil. A transio para o trabalho livre, porm, merece uma anlise um pouco mais acurada. De fato, este fenmeno no se desenvolveu de forma homognea em todo o pas, j ento marcado por diferenas regionais significativas. O maior dinamismo econmico baseado na produo de caf, assim como na indstria nascente, se concentrava na regio Centro-Sul, especialmente nos estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais (na regio da Zona da Mata). A partir de 1830, as necessidades crescentes de mo-de-obra, sobretudo na economia do caf, vo acarretar uma concentrao crescente do contingente de escravos naquelas regies. Assim, a porcentagem de escravos brasileiros vivendo no Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, com relao ao conjunto da populao escrava, passou de 36,7% a 51,1% entre 1864 e 1874.11 S entre 1850 e 1885, as reas produtoras de caf destes trs estados compraram cerca de 350 mil escravos, a maioria dos quais vinda de outras regies do pas.12 Na segunda metade do sculo XIX, a mo-de-obra imigrante comea a substituir os escravos, principalmente nos centros mais dinmicos da economia. No incio, so as novas regies produtoras de caf, sobretudo do Oeste Paulista, que vo receber os migrantes europeus. Especialmente aps 1874, a substituio do trabalho escravo acelerou-se.
Nas vsperas da Abolio, enquanto os escravos dos cafezais fugiam das fazendas, muitos dos quais desciam a serra do Mar amontoando-se nas favelas de Santos, imigrantes italianos faziam o percurso inverso, dirigindo-se para as plantaes (Kowarick, 1994, p. 86).
Na regio Nordeste, contudo, constata-se uma situao diferente. Como rea originalmente fornecedora de mo-de-obra escrava para a regio do caf, o Nordeste j havia se iniciado na substituio do regime de trabalho escravo a partir de 1850. Os trabalhadores nacionais livres ou libertos foram progressiva10. Se bem no existam estudos especficos sobre a matria, seria difcil admitir que as condies materiais de vida dos antigos escravos se hajam modificado sensivelmente, aps a abolio, sendo pouco provvel que esta ltima haja provocado uma redistribuio de renda de real significao (Furtado, 1970, p. 138). 11. Kowaric (1994, p. 46-47 e p. 60-61). 12. Gorender (1978, p. 325).
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mente incorporados para preencher o espao deixado pelos escravos levados para o Centro-Sul. No Nordeste, pelo menos duas barreiras impediram a disperso dos livres e libertos: de um lado, a grande distncia das regies de fronteira da economia de subsistncia e, de outro, as regies urbanas, que j apresentavam problemas em decorrncia dos excedentes de populao. De certa forma, para os antigos escravos assim como para os trabalhadores livres, no havia alternativas ao antigo trabalho. Apesar da existncia de um fluxo considervel de ex-escravos para as maiores cidades como Recife, por exemplo uma grande parte da fora de trabalho liberada continuar nas propriedades rurais, sob regime de baixssima remunerao, como assalariados, meeiros, e parceiros, entre outros. De acordo com Furtado, no Nordeste, esta forma de organizao da economia aps a abolio da escravido restringiu o fluxo de renda monetria e, em decorrncia, impediu a formao efetiva de um mercado interno. Diferentemente, no caso do Centro-Sul, o fim da escravido significou o crescimento do fluxo interno de renda monetria e a consolidao do mercado interno, apesar da existncia da economia de subsistncia em reas de fronteiras agrcolas.13 Em resumo, existiram particularidades no que concerne passagem da economia de base escravocrata economia baseada no trabalho livre. Observa-se, de um lado, um processo de reagrupamento da mo-de-obra escrava nas regies mais dinmicas, sobretudo em So Paulo,14 para onde se dirigiu, numa etapa posterior, a maior parte dos imigrantes.15 No houve, como nos Estados Unidos, regies que concentravam os trabalhadores escravos (os estados do Sul), e outras, os trabalhadores livres (o Norte).16 No Brasil, a abolio significar a perda de espao de trabalho para os ex-escravos. Em sua grande maioria, eles no sero assalariados. Com a imigrao massiva, os ex-escravos vo se juntar aos contingentes de trabalhadores nacionais livres que no tm oportunidades de trabalho seno nas regies economicamente menos dinmicas, na economia de subsistncia das reas rurais ou em atividades temporrias, fortuitas nas cidades.
preciso, nesse sentido, frisar que o assim chamado elemento nacional, aps a Abolio, tendeu a ser absorvido pelo processo produtivo s em reas de economia estagnada, onde a imigrao internacional foi pouco numerosa ou, at mesmo, nula. De fato, sua utilizao ocorreu mais acentuadamente nas regies decadentes do Vale do Paraba e nas
13. Furtado (1985, p. 210-211). 14. Kowaric (1994, p. 46-47). 15. Alm dos estados do Centro-Sul (So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro), tambm houve uma significativa imigrao europia para os estados do Sul do pas (Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), onde a perspectiva estava ligada sobretudo idia de colonizao. Ver Costa (1983, p. 417). 16. Ver Costa (1985, p. 228-265).
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que apresentavam pouco dinamismo, como nas do Velho Oeste, em contraposio ao Novo Oeste: nela, o imigrante deixou poucas oportunidades para os nacionais que passaram a realizar tarefas mais rduas e de menor remunerao, como o desbravamento e preparo da terra, e, praticamente, extinguiu as possibilidades de emprego para o exescravo (Kowarick, 1994, p. 87).
necessrio, entretanto, examinar alguns aspectos ligados opo realizada, nas regies mais dinmicas, de promoo de uma poltica de imigrao de mo-de-obra de origem europia, ou seja: deve-se perguntar por que nessas reas, apesar da existncia de um significativo contingente de mo-de-obra constituda de homens livres e libertos assim como de escravos, decidiu-se pela utilizao do trabalho de imigrantes. A resposta a esta questo parece algo complexa. Em princpio, haveria trs possibilidades de enfrentamento da questo do trabalho aps o fim da abolio, possibilidades estas no excludentes entre si. De um lado, havia a perspectiva de que os antigos escravos pudessem, eles mesmos, continuar a trabalhar nas fazendas adotando um novo status de homem livre, o que, aparentemente, no colocaria problemas tcnicos de grande monta. Com efeito, os escravos dominavam o processo de trabalho assim como as evolues tcnicas mais importantes poca nas atividades que realizavam. Esta havia sido a opo em algumas ilhas das Antilhas inglesas, onde a abolio teve um carter puramente formal: o escravo passou a receber um salrio monetrio, fixado no nvel mnimo de subsistncia.17 Uma segunda opo seria a da utilizao total ou parcial dos homens livres e libertos no lugar dos antigos escravos. Este contingente era, em 1872, de quase oito milhes, ultrapassando em muito o nmero de escravos (cerca de 1,5 milho).18 Finalmente, havia a alternativa da imigrao, que, como visto, foi largamente adotada pelas regies economicamente mais dinmicas. No h, na literatura, uma resposta consensual questo. As interpretaes sobre a passagem do regime escravista para aquele baseado no trabalho livre no privilegiam os mesmos aspectos. Furtado, em seu trabalho clssico, A Formao Econmica do Brasil (1970), destaca a racionalidade econmica dos empresrios do caf para explicar o recurso imigrao. Esta teria sido uma escolha lgica em funo das caractersticas apresentadas pelos diferentes grupos de trabalhadores. Os homens livres e libertos, alm de no adaptados ao trabalho regular assalariado, estariam muito dispersos no setor de subsistncia, que se estendia do norte ao extremo sul do pas, tornando difcil e extremamente custoso o seu recrutamento. Ou seja, de acordo com o autor, a
17. Furtado (1970, p. 137-138). 18. Kowaric (1994, p. 37).
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perenidade deste contingente de trabalhadores foi o resultado de uma configurao social e poltica especfica, que conformou especialmente a histria do serto nordestino, onde o poder dos coronis (os grandes proprietrios de terra e chefes polticos) era a base. A fraca importncia econmica do setor de subsistncia contrastava com a sua grande importncia poltica poca, especialmente naquela regio: a manuteno de uma significativa parcela da populao disponvel nos domnios dos grandes proprietrios de terra, era, para estes, a garantia de poder poltico.19 No que diz respeito aos escravos, Furtado vem ressaltar o despreparo para o assalariamento que os caracterizaria.
O homem formado dentro desse sistema social (a escravido) est totalmente desaparelhado parta respondes aos estmulos econmicos. Quase no possuindo hbitos de vida familiar, a idia de acumulao de riqueza praticamente estranha. Demais, seu rudimentar desenvolvimento mental limita extremamente suas necessidades, cabendo-lhe um papel puramente passivo nas transformaes econmicas do pas (Furtado, 1970, p. 140-141, parntesis nossos).20
Dessa forma, havia uma confluncia de fatores que tornava possvel a utilizao da mo-de-obra de origem europia nas terras brasileiras. o caso da existncia de excedentes populacionais na Europa, poca, especialmente na Itlia, assim como do fato de que o governo brasileiro havia decidido assumir, a partir de 1870, o financiamento do transporte dos imigrantes, reduzindo o custo desta mo-de-obra. Uma outra interpretao, mais recente, destaca aspectos estruturais numa perspectiva mais histrica do desenvolvimento das foras produtivas. O processo de abolio e de substituio do trabalho escravo pelo do imigrante percebido, deste ponto de vista, como inexorvel, pois a escravido representaria, no final do sculo XIX, um obstculo acumulao do capital. Esta, para se efetivar, necessitaria de um contingente de fora de trabalho adaptado a relaes laborais mais modernas, sobretudo o assalariamento. Naquele momento, de acordo com Cardoso de Mello (1990), a continuidade do regime escravista representava um entrave acumulao. (...) no preciso que o
19. Kowarick (1994, p. 146-147). 20. Mesmo Furtado, considerado um dos autores mais importantes da corrente progressista nas cincias sociais dos anos 1950-1960, no escapa do pensamento conservador para explicar a imigrao, utilizando o argumento da incapacidade individual dos escravos e de seus descendentes: (...) o reduzido desenvolvimento mental da populao submetida escravido provocar a segregao parcial desta aps a abolio, retardando sua assimilao e entorpecendo o desenvolvimento econmico do pas. Por toda a primeira metade do sculo XX, a grande massa dos descendentes da antiga populao escrava continuar vivendo dentro de seu limitado sistema de necessidades, cabendo-lhe um papel puramente passivo nas transformaes econmicas do pas (Furtado, 1970, p. 140).
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escravismo se desintegre, porque no oferea nenhuma rentabilidade s empresas existentes; para ser colocado em xeque, basta que obste a acumulao (Cardoso de Mello, 1990, p. 83). Partilhando o mesmo enfoque, Kowarick vai resumir este ponto de vista da seguinte maneira:
(...) aps 1880, processos tanto internos como internacionais fariam com que a potencialidade do regime de trabalho escravo se mostrasse demasiadamente estreita para realizar uma acumulao que, cada vez mais, necessitava de um mercado de trabalho volumoso e fluido (Kowarick, 1994, p. 74).
Mais do que uma deciso racional do empresrio capitalista, a passagem da escravido ao trabalho livre parece ser parte de um processo mais amplo de reestruturao econmica e social, e tambm de um aprofundamento da insero da economia brasileira no contexto mundial. 21 Contudo, outros fatores importantes, e j citados anteriormente, influram neste processo. De fato, durante os ltimos anos da escravido, ganhavam fora no pas as idias que privilegiavam a mo-de-obra de origem europia em detrimento dos trabalhadores nacionais. De um lado, os nativos livres e libertos eram considerados como inaptos ao trabalho regular. De outro lado, no que se refere aos antigos escravos, as fugas organizadas nas fazendas eram cada vez mais freqentes, o que contribuiu bastante tanto para promover a idia de que a mo-de-obra negra era indolente e inapta para a relao assalariada, como para reforar a ideologia do embranquecimento.22 Nesta perspectiva, relevante, para compreender o perodo, analisar o papel das idias racistas, sua difuso, e sua influncia na implementao de uma poltica deliberada de incremento da populao branca.23 A porcentagem de negros e mulatos reduziu-se significativamente durante o sculo XIX: na cidade de So Paulo, 63% do total da populao em 1890 era de brancos, enquanto que negros e mulatos no representavam mais que 28,6% (Fernandes, 1969, p. 9).
21. Ver Singer (1975, p. 353). 22. importante destacar o papel dos abolicionistas que, sobretudo em So Paulo, vo lutar ativamente para a liberao dos escravos no perodo imediatamente anterior abolio. o caso de Luis Gama, eminente advogado de origem negra, lder de uma vigorosa campanha pela libertao dos escravos paulistas, assim como de seu sucessor, Antnio Bento, cuja ao foi mais direta. Bento vai organizar os caifazes, grupos de antigos escravos especializados em organizao de fugas das fazendas.A Abolio no foi feita em So Paulo pelos fazendeiros, porm por Antnio Bento e seus caifazes, cabendo aos prprios escravos a tarefa de provocar o abalo decisivo no regime servil em apodrecimento(Gorender, 1978, p. 571). Ver tambm Santos (1980). 23. Havia, nessa poca, na Europa, uma profuso de teorias etnocntricas que defendiam a idia da superioridade dos brancos, o que inspirou a poltica de imigrao realizada pelo governo. Ver Hasenbalg (1979).
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Por fim, faz-se necessria uma referncia situao das grandes cidades no sculo XIX. Em geral, at a metade do sculo, as cidades se caracterizavam por uma grande concentrao de negros. Apesar do fato da grande maioria da populao se encontrar em reas rurais, alguns ncleos urbanos j se destacavam por essa poca.
Entre os ncleos populacionais alados condio administrativa de cidade ou vila, poucos tinham caractersticas urbanas desenvolvidas: algumas vilas da regio mineradora e os principais portos martimos que, alm de capitais provinciais, preenchiam as funes de centros do comrcio exterior e de entreposto do trfico de escravos (Gorender, 1978, p. 451).
Cidades como Rio de Janeiro, Recife, Salvador, So Luz, para citar apenas as quatro mais importantes do sculo XIX, concentravam um grande nmero de escravos. Eram eles os responsveis pela maior parte dos servios realizados.
Os escravos faziam-se presentes em todos os ofcios urbanos (...) como carpinteiros, pedreiros, calceteiros, impressores, pintores de tabuletas e ornamentao, construtores de mveis e de carruagens, fabricantes de ornamentos militares, de lampies, artfices de objetos de prata, joalheiros e litgrafos (...) alfaiate, sapateiro, barbeiro, cabelereiro, curtidor, ferreiro, ferrador e outras (Gorender, 1978, p. 454).
De um modo geral, nas cidades brasileiras da poca, havia dois tipos de prestadores de servios alm, logicamente, dos escravos domsticos: de um lado, os trabalhadores livres (brancos, mulatos e negros) e, de outro, os escravos, os negros de ganho, que deveriam entregar a seu senhor uma parte do que eles ganhavam alugando os seus servios.24 Matoso (1978), estudando o mercado de trabalho em Salvador no sculo XIX, descreve-o tendo como caracterstica principal o que chamou de dupla estrutura do trabalho urbano: (...) havia na cidade dois mercados de trabalho: um para brancos, mulatos e negros livres, e outro exclusivo para escravos (Matoso, 1978, p. 531). Em funo da abolio e da imigrao europia para certas regies do pas, o ltimo quarto do sculo XIX vai consolidar um novo cenrio para o mercado de trabalho no Brasil, no qual as especificidades regionais vm aflorar de forma significativa. Na cidade de So Paulo, o crescimento urbano esteve diretamente ligado ao processo de industrializao, que comeou nos ltimos
24. As cidades brasileiras impressionavam o europeu recm-chegado pela multido de negros, que enchia as ruas. Eram eles os encarregados de todos os servios urbanos, sobretudo do transporte de mercadoria e passageiros. Constituam a categoria especial dos negros de ganho (...). Passavam o dia na rua alugando seus servios com a obrigao de entregar ao senhor uma renda diria ou semanal previamente fixada, pertencendo-lhes o excedente. Comumente, moravam na casa do senhor, mas faziam fora suas refeies. s vezes, tinham licena para morar em domiclio por conta prpria (Gorender, 1978, p. 455).
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anos do sculo XIX e que empregar quase unicamente mo-de-obra de origem europia, seja aquela sada das fazendas, seja a que chegava para trabalhar diretamente no espao urbano. De acordo com os dados disponveis, no comeo do sculo XX, 92% dos trabalhadores industriais na cidade de So Paulo eram estrangeiros, sobretudo de origem italiana.25 No Rio de Janeiro, ento capital do pas e a cidade de maior importncia econmica, a participao de estrangeiros na indstria era de 43%, ou seja, tambm significativa. Contudo, diferena do que se passou em So Paulo, eram principalmente os portugueses, destacando-se os aorianos, e os espanhis que compunham a maioria da mo-de-obra migrante no Rio.26 As duas cidades, sobretudo So Paulo, sofrero importantes mudanas com a chegada em massa de um contingente de mo-de-obra de origem europia atrada pela industrializao nascente. Observa-se o desenvolvimento do comrcio e da indstria, o nascimento de um proletariado e tambm de uma classe mdia urbana.27 A situao claramente diferente quando se focaliza o caso das regies menos ricas. No que se refere cidade de Recife, por exemplo, a imigrao teve um carter residual.28 O que se verificou aps a abolio foi o crescimento da populao urbana, em decorrncia da chegada de contingentes significativos de ex-escravos vindos do interior da prpria regio. De fato, o novo sculo vai encontrar a regio Nordeste em um perodo de crise econmica sem precedentes. A economia nordestina mantinha-se estagnada em funo da queda da produo e venda do acar e do algodo, seus principais produtos. Contudo, h alguns anos, uma modernizao da produo se realizava na regio, o que contribuiu para o aumento da mo-de-obra liberada que se dirigiu s cidades.29 Andrade (1979) analisou a trajetria da urbanizao de Recife no fim do sculo XIX, mostrando que j havia ento uma situao tpica de subemprego de uma parte significativa da mo-de-obra.30 A ausncia de oportunidades de trabalho para a populao ativa liberada pela abolio foi uma das caractersticas mais importantes do processo de urbanizao da cidade no incio do sculo XX.
O crescimento da cidade intensificou-se aps a Abolio da escravatura (1888), quando grande parte da populao liberada abandonou as propriedades a procura de novas oportunidades de vida e de trabalho, e a facilidade de transportes intensificou a
25. Kowaric (1994, p. 92). 26. Prado Jr. (1945). 27. Costa (1983, p. 424-429) e Gorender (1978, p. 451-465). 28. Em 1900, no estado de Pernambuco, havia somente 11 mil imigrantes, que representavam 1% da populao daquele estado (Kowaric, 1994, p. 106). 29. Eisemberg (1977) e Furtado (1985). 30. Sobre o assunto, ver tambm Theodoro (1991).
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migrao para o Recife. Da o aumento considervel da construo de palafitas os chamados mocambos suspensas sobre os manguesais da cidade (Andrade, 1979, p. 93).
De fato, a questo da urbanizao, ou seja, os problemas concernentes excessiva concentrao de populao em certas cidades, se mostra de maneira mais complexa a partir de 1930. Entretanto, pode-se observar, j no final do sculo XIX, o incio de um processo de aglomerao da pobreza e da excluso31 nas cidades, resultante da chegada em profuso de contingentes de ex-escravos. Em resumo, poca j proliferavam, nas maiores cidades, as favelas, verdadeiros guetos onde se encontravam os pobres. No que concerne aos primeiros anos de trabalho livre, pode-se constatar que em 1890 a populao total do Brasil era de 16,5 milhes de habitantes, dos quais 1,1 milho era de imigrantes. Nos anos seguintes, at 1920, assiste-se intensificao da industrializao e do crescimento urbano sem maiores alteraes no perfil da mo-de-obra absorvida.
Em 1920, enquanto no pas como um todo os estrangeiros ( mais de um milho e meio) representavam pouco mais de 5% da populao total, nos dois principais centros industriais, Rio e So Paulo, representavam respectivamente 20% e 35%. As parcelas de migrantes estrangeiros na fora de trabalho dos estabelecimentos industriais, nesse mesmo ano, ainda so impressionantes: 17% para o conjunto do pas, e (...) 51% da fora de trabalho industrial na cidade de So Paulo (Hoffmann, 1980, p. 26)..32 2.2 Um contraponto com a Teoria da Marginalidade
O excedente da fora de trabalho formado por antigos escravos e outros trabalhadores nacionais no funcionava apenas como um exrcito industrial de reserva, no sentido marxista do termo.33 De fato, este grupo constitua uma parcela que no fazia parte do mercado de trabalho, no atuando propriamente como estabilizador dos salrios em valores prximos ao do nvel de subsistncia. Este grupo se aproximaria mais daquilo que Nun chamou de massa marginal. O conceito de massa marginal estava ligado idia de superpopulao relativa.
31. Utiliza-se aqui a expresso excluso sempre em relao ao mercado de trabalho e no seu sentido mais simples, qual seja, o que serviu para designar os esquecidos pelo crescimento econmico (Donzelot e Roman, 1991, p. 5). Assim, esto sendo considerados como excludos aqueles que no tm emprego regular, ou seja, que no esto dentro do setor formal, e tambm, no que se refere ao perodo da escravido, aqueles que estavam fora do binmio senhor-escravo. 32. Deve-se lembrar que, no caso de So Paulo, de acordo com os dados apresentados por Lowirie in Kowaric (1994), dentro do grupo de mo-de-obra industrial que no era estrangeiro, a maioria era composta por filhos de imigrantes (Kowarick, 1994, p. 93). 33. Para Marx, o exrcito industrial de reserva um dos principais mecanismos que possibilitam a acumulao capitalista, na medida em que fornece o material humano que o capital necessita nos momentos de expanso, independentemente dos limites de aumento da populao (Marx, 1980, p. 733-734).
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Enquanto o Exrcito Industrial de Reserva diria respeito ao excedente da fora de trabalho que responde s necessidades mediatas e imediatas do capital, assumindo, portanto, um carter de funcionalidade, a categoria Sobrepopulao Relativa corresponderia totalidade do excedente de fora de trabalho que extrapolaria os limites funcionais, ainda que incorporasse tambm o contingente chamado Exrcito Industrial de Reserva (Theodoro, 1987, p. 33-34).
Para Nun (1978), portanto, massa marginal seria essa parte afuncional ou disfuncional da superpopulao relativa (Nun, 1978, p. 99). Ao contrrio das anlises propostas por certos tericos da marginalidade,34 ao menos no caso brasileiro, a excluso e, em conseqncia, a existncia de uma massa marginal para usar a expresso mais comum parecem ser anteriores prpria abolio. No Brasil, h mais de dois sculos que uma parte significativa da mo-de-obra tem sido constantemente marginalizada. Num primeiro momento, so os homens livre e libertos que se encontram fora da relao bsica senhor-escravo, cerne da dinmica produtiva. Aps a abolio, se juntaram a este primeiro grupo os antigos escravos, compondo um conjunto que no logrou se integrar nos setores da economia de mercado (a agricultura exportadora e a indstria nascente). A excluso no perodo anterior abolio e mesmo nas primeiras dcadas do sculo XX significava, sobretudo, sobrevivncia a partir da prtica da agricultura de subsistncia nas reas de fronteira agrcola.35 No se pode esquecer que o Brasil, nessa poca, era um pas no qual a maior parte da populao quase 90% segundo as estimativas de Hoffmann 36 habitava as reas rurais. Entretanto, do ponto de vista do mercado de trabalho urbano, algumas caractersticas hoje marcantes apareciam j no incio do sculo XX. o caso dos trabalhadores confinados a ocupaes instveis ou mesmo no-ocupao. Como j destacado aqui, este contingente, mais presente nas cidades de regies economicamente menos dinmicas, era, em sua maioria, formado por ex-escravos e libertos. Ao fim do sculo XIX, havia, em Recife, vrias favelas, tambm chamadas mocambos. Nestas habitaes, construdas de restos de madeira, ramagens, de folhas de flandres, etc., localizava-se toda uma populao pobre e sem condies de obter uma habitao de melhor qualidade (Andrade, 1979, p. 93).
34. Quijano, por exemplo, apresenta a questo da existncia de uma parte marginalizada da populao como o resultado do processo de modernizao que atingiu a Amrica Latina aps os anos 50 e 60 (Quijano, 1973, p. 141-142). 35. Hoffmann (1980, p. 16-17). 36. Hoffmann (1980, p. 29-31).
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Em termos tnicos, a excluso no Brasil tocava particularmente os negros e mulatos, o que, alis, no menos verdadeiro para os dias atuais. As razes desta situao residem, seguramente, na condio de escravo qual estavam submetidos os negros h trs sculos. De todo modo, a questo da condio do negro no Brasil, seja no que concerne sua posio no mercado de trabalho, seja dentro de uma perspectiva mais geral, continua, at hoje, pouco estudada.
2.3 O papel do Estado
No perodo que vai da Abolio da Escravatura at nos anos 1920, a ao do Estado no Brasil foi decisiva tanto em face do desenvolvimento geral da histria econmica do pas quanto, mais especificamente, para a histria da conformao de seu mercado de trabalho. Em primeiro lugar, cabe destacar que o enquadramento legal que garantia a utilizao dos escravos como base da economia de exportao era garantido pelo Estado, no somente em funo de seu poder coercitivo, mas tambm por meio da construo de um quadro jurdico referente regulamentao do trabalho cativo. Em termos legais, at a promulgao da lei sobre alocao de servios de 1879, praticamente no se legislava sobre trabalho livre, e o exguo arcabouo legal existente sobre o tema aplicava-se somente aos trabalhadores migrantes.37 A escravido no Brasil foi, durante sculos, o nico sistema capaz de garantir a produo econmica de grande escala e voltada para os mercados europeus. O Estado detinha, nesse contexto, o papel de responsvel pela manuteno da ordem escravista. Nesse sentido, vale aqui uma meno ao carter particular do Estado brasileiro no sculo XIX: como j indicou Gorender,38 era o nico Estado independente plenamente escravista, o que teria permitido uma maior coeso interna do que ele chamou a formao social escravista no pas. Em segundo lugar, a transio do trabalho escravo para o trabalho livre foi feita via interveno direta e decisiva do Estado.Somente com a interveno do Estado foi possvel quebrar o circuito do trabalho cativo, procedendose a uma socializao dos custos de formao da fora de trabalho e criando-se condies para que se institusse o trabalho livre e o mercado de trabalho.39 Na transio para o mercado de trabalho, para o trabalho livre, a ao do Estado se desenvolveu com base em pelo menos dois tipos de iniciativas. De um
37. Ver Lamounier (1988). 38. Gorender (1990, p. 139). 39. Trecho de autoria de Jos de Souza Martins, citado em Kowarick (1994, p. 84).
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lado, o Estado instituiu uma poltica de financiamento da imigrao. De acordo com dados apresentados por Cardoso (1975), o governo subvencionou quase 60% do total dos imigrantes que chegaram entre 1888 e 1915.40 De outro lado, como medida de estmulo introduo da fora de trabalho migrante, assistiu-se instituio da taxao de compra de escravos, sobretudo em nvel dos estados. Na ento provncia de So Paulo, em 1881 passa a vigorar uma lei que impunha uma taxa de 2.000$000 por cada escravo vindo de outras regies, o que fez crescer significativamente a entrada de imigrantes europeus (Santos, 1980, p. 19). Dessa maneira, o mercado de trabalho no Brasil, no sentido clssico do termo, que pressupe a existncia do trabalho livre, foi criado por intermdio da ao estatal pela abolio da escravido, e foi moldado por uma poltica de imigrao, favorecida por taxaes e subvenes, em detrimento da mode-obra nacional. Este mercado de trabalho nasceu, assim, dentro de um ambiente de excluso para com uma parte significativa da fora de trabalho. Criando assim o trabalho livre, o Estado criou tambm as condies para que se consolidasse a existncia de um excedente estrutural de trabalhadores, aqueles que sero o germe do que se chama hoje setor informal.41
3 A HISTRIA RECENTE: O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL DEPOIS DE 1930 3.1 Dos anos 1930 at os anos 1970 O Crescimento, a Modernizao e a Urbanizao
Os anos 1930 marcam o incio de um processo de grandes transformaes econmicas e sociais, cujos pilares so a urbanizao e a modernizao econmica. A indstria, apesar de j existente, passa a ser a base do crescimento econmico, principalmente devido crise do setor exportador e s novas bases da ao estatal lanadas por Getlio Vargas. A Crise de 1929 marcou o encerramento da fase em que as exportaes so o fator principal do crescimento (Hoffmann, 1980, p. 28).42
40. No perodo 1891-1900, sobre um total de 720 mil imigrantes, 575 mil, ou seja, 80%, foram subvencionados pelo Estado (Cardoso, 1975, p. 25). 41. Nesse quadro de relegao, couberam ao trabalhador nacional das zonas urbanas de So Paulo os servios mais aviltados, como o emprego domstico e outras atividades classificadas como mal definidas e no declaradas, nas quais, certamente, estavam includos o trabalho pesado e ocasional que tarefeiros de todo tipo praticavam na cidade dos primrdios da industrializao(Kowarick, 1994, p. 108). 42. Sobre o tema, ver ainda Furtado (1970).
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Se, at os anos 1920, a ao estatal era, sobretudo, normativa, depois de 1930 ela assume uma caracterstica fortemente intervencionista. 43 O Estado passa a ter um papel essencial, no somente no que concerne promoo de polticas de proteo ou de estmulo atividade econmica privada, mas tambm como Estado-empresrio, seja intervindo diretamente, seja estabelecendo diretrizes gerais em setores estratgicos.44 a partir desta perspectiva que, em busca da melhoria das comunicaes e do transporte, o Estado vai dar incio construo de grandes rotas inter-regionais, o que permitir a ligao efetiva das regies do pas.45 Para alguns autores, no se pode falar de uma economia nacional integrada no Brasil antes de 1930.46 Esta integrao, na forma como que se realizou, suscita duas observaes. De um lado, significou a unificao do mercado consumidor o que beneficiou em especial a produo industrial do eixo RioSo Paulo, que por sua vez passou a contar com um mercado mais extenso em detrimento da indstria incipiente das outras regies, sobretudo do Nordeste. De outro lado, as migraes internas se intensificaram em direo s regies mais ricas, concentrando a populao nessas reas. Aps o fim da corrente migratria de origem europia, no incio dos anos 1930, so os trabalhadores nacionais, sobretudo os que provm do Nordeste, que faro face s necessidades da indstria crescente. A absoro dos nacionais inclusive dos negros e mulatos iria se efetuar quando novos e mais dinmicos setores da economia urbana, a partir de 1930, necessitaram tambm de trabalhadores (Kowarick, 1994, p. 115). A migrao assume assim, nessa poca, uma dimenso inter-regional e, sobretudo nos primeiros anos da dcada de 1930, se dirige, em sua maior
43. Observe-se, por exemplo, a poltica de compra e destruio do caf no incio dos anos 1930, quando o governo impediu a queda do preo deste produto evitando que a crise do setor exportador atingisse outros setores, assim como a adoo de uma poltica tarifria protecionista, o que permitiu o fortalecimento da produo industrial interna. Alguns anos mais tarde, nos anos 1940, o Estado vai inaugurar a interveno direta, da qual a construo da usina siderrgica de Volta Redonda (1941) um smbolo. 44. No que tange ao aparato econmico estatal, o processo de estruturao do estado envolveu muito mais que a mera centralizao no Executivo federal de dispositivos fundamentais de poltica econmica e uma atuao de carter abrangente e nacional: a constituio de uma nova armadura e o estabelecimento de uma presena indita do Estado na economia caracterizaro o novo perodo (Draibe, 1985, p. 78-79). 45. De fato, a consolidao da rede de grandes estradas inter-regionais se consolidou apenas nos anos 1950. Entretanto, desde 1930 o Estado brasileiro desenvolve esforos de construo de ligao entre as regies, seja por rodovias, seja por estradas de ferro. Ver Diniz e Lemos (1990, p. 184). 46. Ver, por exemplo, Furtado (1959), Prado Jr. (1945, p. 326-328) e Singer (1968).
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parte, ao estado de So Paulo.47 Esta migrao se caracteriza como rural-urbana e sua destinao no se limitava s cidades das regies mais industrializadas, mas tambm s metrpoles regionais. Sobre este ponto, parece oportuno fazer uma breve comparao entre o que se passou em So Paulo, centro econmico da regio mais desenvolvida, com o que ocorreu em Recife, principal cidade do Nordeste, no que se refere ao mercado de trabalho. A cidade de So Paulo, que havia passado, aps 1890, por uma verdadeira exploso demogrfica,48 vai se beneficiar, no perodo seguinte, de sua posio de metrpole industrial mais importante do pas.49 Como j enfatizado, a unificao do mercado em nvel nacional significou uma ampliao dos horizontes para a produo (no somente industrial) da cidade, assim como da regio. Traduziu-se tambm na possibilidade de se contar com uma nova fonte de mo-de-obra necessria ao crescimento. Em face da ausncia de informaes mais precisas sobre o mercado de trabalho em geral e, mais especificamente, sobre a cidade de So Paulo no incio dos anos 1930, admite-se aqui como hiptese geral que havia uma situao na qual a absoro da fora de trabalho teria se dado em propores bem mais elevadas que nas regies menos desenvolvidas. De fato, no h dados disponveis sobre a populao brasileira nos anos 1930. Recenseamentos demogrficos foram realizados apenas nos anos de 1920 e 1940 e, mesmo nestes casos, no comportaram informaes concernentes absoro de mo-de-obra e s taxas de desemprego. Alguns pesquisadores envidaram esforos para estimar, por exemplo, as taxas de desemprego e mesmo a absoro de fora de trabalho nas cidades. Bazzanella (1963), visando analisar a relao entre industrializao e urbanizao no Brasil, realizou estimativas da taxa de desemprego nas 141 cidades com mais de 10 mil habitantes em 1940. Sua hiptese era que, nas cidades das regies mais desenvolvidas, aquelas dos estados, tais como So Paulo, Rio de Janeiro (cidade do Rio de Janeiro), Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul e o Distrito Federal, no havia desemprego. Para as cidades das regies menos desenvolvidas, ele encontrou indcios de desemprego, mas, sobretudo, uma grande percentagem de mo-de-obra subempregada. Outro trabalho importante de estimativas sobre subemprego e desemprego nas maiores cidades brasileiras foi realizado, para o ano de 1950, por
47. Hoffmann (1980, p. 31-32). 48. De acordo com os dados do IBGE, a populao da cidade de So Paulo passou de 65 mil a 579 mil pessoas entre 1890 e 1920. 49. De acordo com o Censo de 1920, a cidade de So Paulo passou a ser o centro industrial mais importante do pas, ultrapassando o Rio de Janeiro. Ver Hoffmann (1980, p. 23).
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Brando Lopes.50 Utilizando-se dos dados do Censo Demogrfico, este autor vai mostrar que a percentagem de desempregados e subempregados em So Paulo naquele ano (16,1%) era a metade do que se verificava em Salvador (32,1%) ou Belo Horizonte (27,4%).51 J quando se observa o caso de Recife, pode-se verificar mais claramente a situao de uma metrpole de regio menos desenvolvida. Depois de 1930, a cidade, assim como toda a regio Nordeste, perdeu duplamente em funo da integrao econmica nacional. De um lado, a concorrncia da produo industrial do eixo Rio-So Paulo ganhou o mercado da regio em detrimento da produo local.52 De outro lado, a cidade continuava a ser o principal plo regional de atrao de mo-de-obra liberada das reas agrcolas do Nordeste setentrional aps a queda da produo do acar e do algodo apesar do forte fluxo migratrio em direo ao Sul.53 De acordo com Singer (1968), na dcada de 1940, De cada quatro novos habitantes ganhos, naquela dcada, pela capital pernambucana, 1 pode ser atribudo ao aumento vegetativo e 3 migrao (Singer, 1968, p. 335). Entre 1900 e 1960, a populao da cidade aumentou quase sete vezes, passando de 115 mil para 790 mil habitantes (IBGE, Censos Demogrficos). Mais que em qualquer outra grande cidade brasileira, em Recife assistiu-se, durante este sculo, conjugao de dois processos: uma grande expanso demogrfica de uma parte, e, de outra, a estagnao econmica. Como resultado, uma extrema concentrao da pobreza e da excluso, com as suas conseqn cias mais visveis: o subemprego e o desemprego, assim como a proliferao das atividades informais. No incio dos anos 1980, a regio metropolitana de Recife tinha uma populao de 2,3 milhes de habitantes,54 e se encontrava em primeiro lugar entre as regies metropolitanas do pas no que concerne percentagem de populao pobre (55,6% do total), apresentando ainda o maior ndice de desigualdade de renda, com um ndice de Gini da ordem de 0,602.55
50. Brando Lopes (1968), in Hoffmann (1980, p. 66-67). 51. Brando Lopes (1968), in Hoffmann (1980, p. 68). 52. Theodoro (1991). 53. De fato, entre 1920 e 1940, a grande maior parte do fluxo migratrio do Nordeste em direo a So Paulo provinha dos estados localizados ao sul daquela regio (Alagoas, Sergipe e Bahia), enquanto que outros migrantes, sobretudo aqueles originrios da zona da mata de Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte, se dirigiam a Recife. Ver Singer (1968), Andrade (1979), e Theodoro (1991). 54. IBGE, Anurio Estatstico (1994). 55. Rocha (1991, p. 454).
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A situao da cidade de So Paulo diferente daquela de Recife. So Paulo vai experimentar um crescimento demogrfico extraordinrio, que far com que sua populao atinja 12,6 milhes de pessoas no incio dos anos 1980,56 concentrando progressivamente atividades produtivas (Cano, 1985), e respondendo por um percentual significativo do produto nacional. De fato, ao contrrio de Recife, na maior parte das reas metropolitanas observou-se um certo crescimento econmico conjugado com o crescimento populacional. Contudo, isso no impediu que a pobreza se instalasse. J no incio dos anos 1950, compreendeu-se que a pobreza urbana no era um privilgio das regies mais pobres. A exacerbao do processo migratrio em direo a So Paulo fez concentrar tambm ali, mesmo que em uma escala menor que em Recife, por exemplo, a pobreza, o subemprego e o desemprego. Esta tendncia ser ainda mais visvel depois dos anos 1980, como ser examinado na prxima seo. Em nvel global, o fenmeno da urbanizao teve como resultado uma proliferao de cidades, assim como o crescimento da populao metropolitana. De 1940 a 1980, o nmero de cidades de mais de 500 mil habitantes passou de trs para catorze. Ao mesmo tempo, as cidades de mais de 500 mil habitantes em 1940 reuniam um pouco mais de 10% da populao total do pas, enquanto que em 1980 abarcavam 62% da populao urbana, o que representava quase um tero da populao total do pas (Martine et alii, 1990, p. 102).
O Papel do Estado
Do ponto de vista da ao do Estado, o perodo 1930-1970 se apresenta como particularmente interessante. De fato, os anos 1930 inauguram a interveno estatal do tipo desenvolvimentista. O Estado brasileiro vai se engajar diretamente no processo de modernizao econmica. O investimento estatal introduz as bases da nova economia, aquela que deveria libertar o pas de seu atraso secular. De todo modo, questes como o emprego, o desemprego e o subemprego no estavam diretamente colocados. O crescimento econmico seria condio necessria e suficiente para fazer com que o pas sasse de sua condio de subdesenvolvimento, o que implicaria a absoro da maior parte da mo-de-obra nas atividades ditas modernas. Os anos 1930 marcaro tambm o incio da efetiva regulamentao do trabalho e do mercado de trabalho no Brasil. O Estado vai promover uma srie de medidas cujo objetivo final era forjar uma fora de trabalho que pudesse servir indstria, ento em processo de consolidao. A legislao do trabalho implantada no primeiro governo Vargas lanou as bases de uma estrutura complexa, que ainda hoje caracteriza as relaes de trabalho no pas. Pelo menos
56. IBGE, Censos Demogrficos.
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para uma parcela da mo-de-obra, institui-se a garantia de frias pagas, aposentadoria e assistncia mdica. Ao mesmo tempo, so criados tribunais especficos para as questes trabalhistas, e mesmo a criao de sindicatos foi estimulada pela legislao varguista.57 O assalariamento, no sentido dado por Castel (1995), se estabelecer no Brasil a partir dos anos 1930, mas somente para uma parte e no para a totalidade da fora de trabalho. Com efeito, pode-se dizer que o assalariamento, neste pas, cumprir somente a metade de seu papel histrico. Ele responder pela constituio de uma fora de trabalho estvel e disponvel para o capital, possibilitando, dessa maneira, o desenvolvimento de uma indstria relativamente pujante. Entretanto, o assalariamento no se generaliza, fica circunscrito a fraes, ainda que importantes, da fora de trabalho. Nesse sentido, a interveno do Estado respondeu menos a uma preocupao com o mercado de trabalho referindo-se, por exemplo, ao nvel de emprego, ao desemprego etc. que s relaes de trabalho da parcela assalariada da mo-de-obra.58 Na verdade, enquanto as medidas no campo da poltica de emprego restringiram-se ao de qualificao profissional, estavam ausentes quaisquer medidas de proteo contra a situao de desemprego. No incio dos anos 1960, a questo dos desequilbrios regionais comea a fazer parte das preocupaes do Estado. Partindo do diagnstico produzido pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), o governo passa a admitir a necessidade de uma poltica de desenvolvimento regional voltada para aquela regio, criando, em seguida, a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). A poltica desenvolvida pela Sudene visava, em essncia, modernizar a regio pela via da instalao de um complexo industrial mais ou menos diversificado, sempre dentro da perspectiva de que a modernizao conduziria, inexoravelmente, ao desenvolvimento.59 E a ao estatal neste perodo privilegiou, de fato, a construo de bases macroeconmicas para o crescimento econmico em si. Entre 1930 e 1980, em termos globais a economia brasileira conheceu um crescimento notvel, em que pese a existncia de momentos de descontinuidade. Houve uma grande diversificao da indstria, ao mesmo tempo em que a fora de
57. Ainda que isso tenha significado um forte controle governamental sobre a organizao sindical que tem caracterizado a vida sindical brasileira ao longo dos anos. 58. Sobre o tema, ver Theodoro (1998). 59. De fato, o projeto do GTDN para o Nordeste props a adoo de uma poltica de desenvolvimento regional baseada em quatro grandes linhas: a industrializao, a produo de alimentos nas regies da zona da mata, a transformao do semi-rido em regio produtiva para o mercado e no apenas de cultura de subsistncia e, finalmente, a expanso da fronteira agrcola at a pr-amaznia maranhense. Ver GTDN (1959).
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trabalho aumentou de 15,7 milhes para 45 milhes de pessoas e que o Produto Interno Bruto per capita cresceu 380%. No final dos anos 1970, a economia brasileira classificava-se entre as maiores economias do mundo capitalista.60 Entretanto, como j foi destacado, este crescimento no foi suficiente para absorver toda a mo-de-obra. Apesar do crescimento significativo do emprego nos setores modernos da indstria e dos servios, provocando inclusive uma reduo importante das taxas de subutilizao da fora de trabalho, no fim deste perodo havia uma grande concentrao de subemprego nas reas urbanas.61 Deve-se fazer uma ltima observao, referente situao dos negros e mestios no mercado de trabalho no perodo 1930-1980. O processo de modernizao permitiu tambm uma absoro significativa destas populaes que, at os anos 1930, estavam quase totalmente marginalizadas. A revalorizao da mo-de-obra nacional que se seguiu ao fim do perodo de imigrao massiva beneficiou diretamente os negros e mestios.
A absoro dos nacionais inclusive dos negros e mulatos iria se efetuar quando novos e mais dinmicos setores da economia urbana, a partir de 1930, necessitaram tambm desse contingente de trabalhadores. Nesse instante (...) as necessidades econmicas por fora de trabalho transformam a todos, pretos, brancos e mulatos, nacionais ou estrangeiros, em mercadoria para o capital (Kowarick, 1994, p. 115)..62
Entretanto, tal processo no significou uma tendncia de reverso situao social qual est submetida, ainda hoje, a maioria da populao de origem africana no Brasil.63 Em resumo, o perodo que se estende de 1930 a 1980 reuniu algumas caractersticas importantes para compreender a evoluo do mercado de trabalho. Em primeiro lugar, ocorreu uma forte concentrao da populao nas cidades: em 1940, dois teros da populao brasileira viviam nas zonas rurais, e um tero nas cidades; esta proporo se inverteu (ou seja, dois teros da populao urbana e um tero da populao rural) em 1980. Em segundo lugar, o processo de urbanizao caracterizou-se pela concentrao da pobreza nas maiores cidades, sobretudo nas regies metropolitanas. As favelas proli60. Dieese (1994, p. 23-24). 61. O conceito de taxa de subutilizao da mo-de-obra adotado pelo DIEESE equivale percentagem da fora de trabalho que se encontra desempregada, trabalhando sem remunerao ou em certas situaes de trabalho por conta prpria. Entre 1940 e 1980, a taxa de subutilizao da mo-de-obra passou de 56,9% a 34,1%. (Dieese, 1994, p. 27). 62. Ver Kowaric (1994, p. 101-118). 63. De acordo com os dados da Pnad-IBGE para o ano de 1990, a renda mdia mensal era de 5,3 salrios mnimos para os brancos, enquanto para negros e pardos esta renda era, respectivamente, de 2,2 e 2,5 salrios mnimos.
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feraram, habitadas por uma populao pobre engajada em atividades precrias, especialmente no pequeno comrcio e nos servios. So atividades que se desenvolvem nas cidades (o comrcio ambulante, os servios pessoais, o trabalho domstico, os servios de reparao e de renovao de imveis etc.) e que vo absorver um contigente significativo da fora de trabalho urbana. Em terceiro lugar, constata-se que a situao das metrpoles nas regies menos desenvolvidas mais complexa: o subemprego a atinge propores ainda maiores. Assim, de acordo com dados do Ministrio do Trabalho, o setor informal em So Paulo absorveria, em 1984, 38,4% da fora de trabalho, enquanto em Recife, mesma poca, esta porcentagem atingia 53,7%.64 Finalmente, deve-se lembrar o papel do Estado na criao da legislao trabalhista, a qual, entretanto, referia-se a algumas parcelas e no totalidade da fora de trabalho.
3.2 Os anos recentes 1980-2000
Os anos 1980 so estigmatizados como aqueles da dcada perdida. Este foi o perodo durante o qual as taxas de crescimento se reduziram de maneira drstica: o pas conheceu um crescimento de menos de 17% durante a dcada (cerca de 1,5% ao ano), distante da taxa histrica de crescimento da economia brasileira de 6% ao ano. Em geral, como j foi colocado, estes anos podem ser considerados como marcados por uma crise econmica prolongada, resultado sobretudo do aprofundamento de alguns problemas estruturais vivenciados pelo pas aps o primeiro choque do petrleo, em 1973. So o aumento da inflao, o crescimento da dvida interna e externa e a elevao das taxas de juros que causaram a queda nas taxas de investimento e a recesso.65 De fato, o que estava em xeque era o prprio modelo de crescimento que, grosso modo, perdurava desde 1930. No fim dos anos 1970, com o segundo choque do petrleo (1979), uma nova conjuntura internacional tornou mais difcil, num primeiro momento, a obteno no exterior de recursos necessrios manuteno do crescimento, e tambm dificultou a administrao da dvida externa, que sofreu um expressivo crescimento at os primeiros anos da dcada de 1980. Assim, a economia brasileira parece no apenas ter sofrido uma forte recesso, mas tambm uma desorganizao de seu parque produtivo. De sua parte, o Estado, que no incio da dcada desenvolvia ainda uma ao mais volta-
64. MTb/Secretaria de Emprego e Salrios, in Theodoro (1987). Utiliza-se aqui como proxy do setor informal o conjunto dos empregados sem carteira mais os por conta prpria mais os empregados sem renda. Ver p. 94. 65. Durante a dcada, a taxa de investimento reduziu-se de 21% (1981) a 16% (1990) de maneira quase ininterrupta (...) (Ferreira da Silva, 1991, p. 5).
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da execuo de diretrizes de polticas e de programas a longo prazo, torna-se cada vez mais preso gesto de problemas imediatos como o combate inflao, a obteno de resultados positivos no comrcio exterior, a gesto das dvidas interna e externa. Alm dos aspectos econmicos, houve tambm, durante os anos 1980, o aprofundamento de tendncias estruturais. o caso da urbanizao, cujas caractersticas mais importantes so ainda hoje o crescimento da populao urbana nas regies metropolitanas e nas cidades mdias, assim como a predominncia da migrao urbana-urbana. Mais concretamente, cerca de 70% dos migrantes tm hoje origem e destino nas cidades, e a maioria deles dirige-se preferencialmente para a metrpole regional mais prxima (Tolosa, 1991, p. 471). Para dar uma idia das dimenses deste fenmeno, a tabela 1 mostra a evoluo da populao das regies metropolitanas (RMs) entre 1980 e 2000. Trata-se de um universo que, em 2000, remontava 52,6 milhes de pessoas distribudas em dez grandes reas urbanas, entre as quais se incluem duas megalpoles: So Paulo, com seus 17,8 milhes, e Rio de Janeiro, com 10,8 milhes de habitantes. Deve-se ainda observar que algumas destas regies metropolitanas experimentaram um crescimento particularmente expressivo de populao: o caso das metrpoles regionais de Fortaleza (3,5% ao ano na dcada de 1980 e 2,43 % nos anos 1990), Salvador (3,19% nos anos 1980 e 2,15% nos anos 1990), Belm (3,12% e 2,82%, respectivamente) e, sobretudo, Curitiba (3,03% e 3,17%). Com efeito, j ao final dos anos 1980 o Brasil contava com uma rede de aglomeraes urbanas de mais de 15 milhes de pessoas, nos quais esto 40% da populao urbana do pas. Nestas cidades se concentra uma grande proporo de pobres, quadro particularmente grave nas metrpoles de regies menos desenvolvidas. As quatro RMs com maior concentrao de pobres so, por ordem, Recife, com 47,2% de pobres, Fortaleza com 40,7%, Belm com 39,6% e Salvador com 39,0% so aquelas que se encontram nas regies Nordeste e Norte. Observa-se que a mdia total de pobres nas RMs de 27,9%.66 O aumento da informalidade e, nos anos 1990, tambm do desemprego, a reduo percentual da fora de trabalho protegida pela legislao, enfim, a chamada precarizao do trabalho aparece como a marca mais importante. Ao mesmo tempo, a ao do Estado e as polticas de emprego continuam a se balizar tendo por norte a parcela da fora de trabalho engajada no setor formal, o que de
66. Rocha (1991, p. 454).
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resto constitui um fator de ampliao das desigualdades entre a mo-de-obra protegida e aquela afeta informalidade.67
TABELA 1
Regies metropolitanas: populao total residente por ano selecionado (em mil habitantes) e taxa geomtrica de crescimento anual (1980, 1991 e 2000)
1980 Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Braslia Total 999,2 1 580,1 2 347,1 1 766,6 2 609,5 8 772,3 12 588,7 1 440,6 2 285,2 1 176,9 35 566,2 1991 1.401,3 2.401,9 2.920,0 2.496,5 3.515,5 9 814,6 15 444,9 2.063,6 3.147,0 1 601,1 44.806,4 2000 1.795,0 2.975,7 3.335,7 3.018,3 4.342,4
1
Tx. de cresc. 1980-1991 3,12 3,88 2,01 3,19 2,75 1,03 1,88 3,32 2,95 2,84 2,12
Tx. de cresc. 1991-2000 2,82 2,43 1,50 2.15 2,40 1,15 1,63 3,17 1,70 2,75 1,80
10.872,8 17.834,7 2.725,6 3.655,8 2.043,2

2
52.599,2
Fonte: IBGE Anurio Estatstico (1994 e 2000). Notas: 1O Colar Metropolitano de Belo Horizonte tinha, em 2000, uma populao de 469.393 habitantes e apresentou uma taxa mdia geomtrica de crescimento anual entre 1991 e 2000 de 2,08%. 2 O Anurio Estatstico de 2000 traz a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno que contava, em 2000, com uma populao residente de 2.943.420 habitantes e uma taxa de crescimento anual entre 1991 (2.149.921 habitantes) e 2000 de 3,59% .
4 MERCADO DE TRABALHO: SISTEMA DE EMPREGO E INFORMALIDADE 4.1 O sistema de emprego
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Se a abordagem do mercado de trabalho brasileiro, privilegiada neste captulo, vem resgatar sua evoluo histrica como elemento central, abre-se, ao mesmo tempo, a necessidade de se apresentar, ainda que resumidamente, alguns elementos do que aqui se entende como fundamentais para o entendimento do fenmeno da informalidade. A dinmica e as particularidades deste mercado, ora visto como segmentado, ora como estruturalmente heterogneo, conjugam-se a partir de uma trajetria marcada pela reproduo da misria mesmo em ambiente de crescimento econmico, contradizendo preceitos estabelecidos e desafiando estudiosos. Entender este processo onde informalidade e formalidade coabitam, criando e
67. Ver Theodoro (1998). 68. Este tpico um resumo do texto O Sistema de Emprego e o Estudo do Informal, Anais do VIII Encontro Nacional de Estudos do Trabalho Abet, So Paulo, 2003.
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recriando formas diversificadas de organizao produtiva e de relaes de trabalho tarefa que ultrapassa os limites do espectro usual das chamadas cincias econmicas, em prol de um enfoque mais abrangente e por que no? multidisciplinar. Nessa perspectiva, intentar-se-, por intermdio da anlise em termos de sistema de emprego, explicitar as principais caractersticas e condicionantes deste mercado de trabalho. A idia de sistema de emprego est associada a uma abordagem mais integrada e integral, adaptando o instrumental econmico a elementos de outros domnios, como a sociologia, a poltica e a histria. Uma abordagem que, antes de tudo, centra-se na atividade, buscando perceber os reais condicionantes de sua existncia condicionantes estes no apenas de ordem econmica no mercado, bem entendido: o mercado em geral e no o mercado de trabalho. Em termos metodolgicos, a abordagem do sistema de emprego pretende proporcionar uma anlise menos descritiva e menos esttica que aquela presente nos esquemas tericos mais tradicionais. Est-se buscando na verdade focalizar os elementos mais dinmicos que do forma e consistncia ao processo pelo qual se reproduz o sistema. nessa perspectiva de existncia de um processo, dotado de uma lgica e uma dinmica, cuja reproduo se d em um determinado sentido que se molda a abordagem sobre sistema de emprego. Tal perspectiva, acredita-se, vem tornar possvel um delineamento mais preciso do mercado de trabalho, particularmente no caso de economias mais complexas e/ou heterogneas do ponto de vista das relaes de trabalho, como o caso dos pases do Terceiro Mundo e mais particularmente do Brasil. Nesses pases, bom frisar, uma das principais caractersticas reside no fato de que o assalariamento no se generalizou, e muitas vezes nem mesmo se constituiu na forma dominante de relao de trabalho. O emprego assalariado coberto pela legislao trabalhista que no Brasil se configura no chamado emprego com carteira assinada abarca uma porcentagem minoritria da fora de trabalho ocupada, sendo que a contraparte maior vive do trabalho desprotegido ou informal. De um modo geral, a perspectiva terica que se abre com a idia de sistema de emprego compreende dois nveis de anlise que se complementam. De um lado, o espao econmico (o espao no qual se reproduz a atividade econmica, a produo de bens e servios) caracterizado como um mosaico, no qual as unidades de produo, grandes e pequenas, estabelecem entre si relaes de concorrncia, aliana e/ou complementaridade, de uma forma perene ou fortuita. Relaes que delineiam, por assim dizer, o convvio dessas unidades produtivas.
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De outro lado, o nvel das regras, dos cdigos pblicos e privados e das convenes, que, de uma maneira geral, estabelece os limites e as bases dessa relao de convvio entre os agentes (unidades produtivas e trabalhadores). Nesse sentido, o enquadramento institucional e legislativo pode ter uma maior ou menor importncia a depender da capacidade reguladora do Estado, assim como do peso dos cdigos e regras no institucionais. Com efeito, relaes ditas informais entendidas aqui inicialmente como o conjunto das regras e dos procedimentos em geral que transbordam o aparato legal vigente podem, em maior ou menor grau, traar o perfil e os limites do funcionamento do sistema de emprego. H uma espcie de oposio entre o institucional e o informal que estabelece assim diferentes possibilidades de funcionamento do sistema de emprego. E nesse contexto que se explicita o fenmeno da existncia das atividades ditas informais. De modo geral, esse tipo de atividade resultante basicamente da confluncia de trs fatores: a existncia de uma extrema desigualdade social, expressa no apenas pelas disparidades de renda e de padres educacionais, mas tambm na seletividade e nos reduzidos nveis de oportunidade de emprego formal vis--vis as dimenses da fora de trabalho; a ausncia de um marco regulatrio global e institucional que cerceie e sancione prticas abusivas e estabelea alguns limites e parmetros para o funcionamento desse mercado de trabalho; e a capacidade dessas atividades em se articularem e se ajustarem ao sistema de emprego, estabelecendo um conjunto de estratgias de alianas e de organizao que lhes possibilite a consecuo ou preservao de um espao de existncia. Nesse sentido, a desproteo do trabalho, expressa na proliferao do emprego sem carteira e do trabalho autnomo sem qualquer registro legal no a causa ou problema maior, mas, antes, a conseqncia, a resultante mais visvel de um problema mais estrutural, determinado pela conjuno dos trs elementos anteriormente descritos; , portanto, uma das caractersticas da informalidade no a nica, ainda que, possivelmente, a de maior visibilidade em face da profuso das informaes sobre a situao do mercado de trabalho. O sistema de emprego se conforma e se molda, portanto, em funo da evoluo das relaes de produo, num processo de destruio-criao-recriao de atividades, o qual j havia sido identificado e descrito com bastante propriedade por Souza (1980). H desse modo trs elementos melhor, trs grupos de fatores importantes no processo:
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a) o aspecto tendencial que d contornos trajetria econmica e conse qentemente aos espaos no mercado, dado notadamente pelo perfil da distribuio da renda, pela forma mesma como vem se dando o processo de modernizao produtiva e, finalmente, pelo fenmeno recente da globalizao e a maneira como o pas, no caso o Brasil, est nele se inserindo; b) o aspecto conjuntural, dado pelos efeitos imediatos das mudanas tecnolgicas, pelas repercusses da ao do governo e de suas polticas e, por fim, pela conjuntura econmica; e c) as prprias caractersticas e dinmica de funcionamento da atividade, ou seja, sua capacidade de se articular no sistema: a concorrncia, as alianas e a acessibilidade concernente a cada ramo. Esses trs grupos de fatores condicionam, moldam e do o sentido da evoluo do sistema de emprego. Este deve adaptar-se, de um lado, a uma estrutura econmica marcada por uma extrema concentrao da riqueza e uma reduzida oferta de oportunidades, assim como, de outro lado, a um ambiente de respeito parcial do aparato legal. o que faz crescer a gama de servios, mesmo em ramos mais modernos. No caso brasileiro, a histrica concentrao de renda fruto de uma trajetria especfica de composio de um mercado de trabalho heterogneo e desigual j em seu nascedouro aparece como o pano de fundo de um cenrio particularmente obtuso. Um mercado de trabalho que de fato um mosaico que se compe do novo e do arcaico. Arcaico re-criado, assim como o o moderno. Duas faces de uma mesma moeda; dois plos de um mesmo processo. Nesse contexto, no se trata de um moderno que se impor inexoravelmente ao arcaico, numa trajetria clssica evolutiva, mas de uma convivncia entre estas formas que, no limite, se complementam. A evoluo nesse ambiente a criao e recriao do moderno e do arcaico que se imbricam, como mote de uma modernizao sem mudana. O informal aparece, assim, ao mesmo tempo como regra de funcionamento do sistema onde grassa uma forma hbrida e parcial de respeito ao estatuto legal e como parte constitutiva do sistema de emprego das atividades produtivas no protegidas. A informalidade , portanto, parte constitutiva da cadeia produtiva nacional, presente nas mais diversas situaes e nos diferentes segmentos da atividade econmica: da produo do carvo que abastece nosso moderno parque siderrgico em grande parte advindo das carvoarias informais do interior maranhense ou mineiro reciclagem do alumnio, baseado no trabalho dos catadores de latas, presena ostensiva nas ruas das
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grandes cidades brasileiras. No se deve esquecer tambm que a menina dos olhos das exportaes nacionais o chamado agronegcio tem freqentemente recorrido ao trabalho sem carteira, de bias-frias e outros tipos de ocupados desprotegidos. A existncia das atividades percebidas como modernas, no Brasil, pressupe, em algum momento, uma contraparte informal e/ou arcaico-tradicional. E mesmo no caso dos servios pessoais e domsticos, base de reproduo familiar, essa mesma situao se reproduz, no emprego domstico, assim como em outras variantes de servios consumidos sobretudo pelas classes mdias. Em sntese, o sistema de emprego compreende unidades de produo e tambm redes de interdependncia entre essas unidades: as alianas e a concorrncia. De outra parte, os fatores de curto e de longo prazo tm papel fundamental no que tange prpria evoluo do sistema. Aquilo que de uma perspectiva mais geral percebido como um processo de adaptao e de readaptao do sistema, do ponto de vista da unidade trata-se de uma luta contnua pela preservao de espaos vitais. precisamente a percepo dessa luta em nvel micro que torna possvel vislumbrar-se a realidade cotidiana do sistema de emprego. Cada unidade produtiva, na luta cotidiana pela afirmao de sua existncia, desenvolve mecanismos de convivncia e de sobrevivncia que, em conjunto, moldam o mercado.
4.2 O papel do Estado
De um modo geral, ao fixar as leis e zelar, mesmo que parcialmente, pelo seu cumprimento, o Estado estabelece, ao mesmo tempo e em grande parte, os limites e os espaos de ao para a atividade produtiva. A ao do Estado portanto pea integrante na moldagem do sistema de emprego, com um papel importante em diferentes aspectos. Isso aparece com bastante visibilidade no que tange ao prprio estabelecimento do enquadramento jurdico legal, que de algum modo vai nortear aes e conformaes no s das relaes de trabalho, mas tambm da maneira mesma como se estabelecem as unidades produtivas. Nos pases do Terceiro Mundo, o papel do Estado reconhecidamente mais limitado em termos da manuteno do espao pblico e da regulao do funcionamento da economia. Deste ponto de vista, a existncia do chamado setor informal pode ser percebido tambm como resultante de uma ausncia dos instrumentos legais e reguladores do Estado sobre essa parcela do mercado de trabalho e da conseqente busca de estratgias de funcionamento por parte das unidades produtivas. nesse contexto que se compreende alguns fenmenos como a proliferao de formas de trabalho no cobertas pela legislao trabalhista ou a prpria existncia de prticas frontalmente contrrias essa
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legislao, como o caso do trabalho infantil. Existiria portanto, alm da ao, uma no-ao do Estado, um espao no coberto pelo enquadramento legal ao qual se adaptam as unidades produtivas e os trabalhadores. Mas essa ao compreende uma gama maior, que ultrapassa a questo do enquadramento jurdico-institucional. Um outro aspecto a relevar, nesse sentido, que a ao do Estado se traduz tambm no exerccio das polticas macroeconmicas que, direta ou indiretamente, incidem sobre o sistema de emprego. Uma maior abertura ao mercado externo, uma poltica de conteno do gasto pblico, polticas de crescimento ou polticas recessivas tm seguramente impactos significativos sobre o sistema de emprego. Do mesmo modo, uma maior estabilidade econmica pode moldar o sistema de emprego dentro de um perfil diverso do verificado em perodos de grande turbulncia. E bom fazer explcito que tais polticas afetam de maneira diversa os distintos segmentos da atividade econmica. Existem setores para os quais uma maior abertura da economia ao exterior pode ser catastrfica caso da indstria manufatureira tradicional, da indstria txtil , enquanto que para outros setores essa mesma abertura pode significar um grande impulso notadamente aqueles segmentos associados produo ou tecnologia vindas do exterior, como, por exemplo, os ramos ligados informtica. Por ltimo, a importncia da ao do Estado se d tambm por sua presena fsica, como empregador em atividades especficas por eleio, nomeao ou recrutamento , como produtor de bens e servios (transporte, infra-estrutura, segurana, informao etc.), como redistribuidor das riquezas, como formador (escolaridade mesmo se todo o sistema no pblico), como protetor social etc. (Huyette, 1994, p. 392) De fato, o Estado tem participado de uma maneira bastante positiva dentro do sistema. Mesmo considerando o reavivamento das tendncias liberais que preconizam um Estado mnimo nos anos 1990, ainda assim sua importncia no mbito econmico ainda aparece como basilar. Em resumo, seja como elemento central do enquadramento jurdicoinstitucional, seja como implementador de macropolticas que em maior ou menor grau afetam o sistema de emprego, ou ainda como ente empregador, elemento constituinte do prprio sistema, o Estado se apresenta assim como um dos elos importantes no estabelecimento dessa cadeia de condicionantes que vm moldar o sistema de emprego.69
69. Tem-se ainda de uma forma subsidiria a ao do Estado diretamente em termos das polticas de emprego, cujas particularidades e conseqncias so discutidas em Theodoro (1998a).
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120 5 ALGUMAS CONSIDERAES FINAIS
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O mercado de trabalho no Brasil, que nasceu em condies bastante peculiares, conforme observou-se na primeira parte deste captulo, parece se consolidar depois de 1930, reforando algumas de suas caractersticas. O setor de subsistncia dos anos 1800 foi a primeira forma de repositrio dos excludos. Um sculo mais tarde, verifica-se a existncia de um contingente considervel da populao em situao de pobreza e se reproduzindo principalmente a partir de relaes de trabalho no assalariadas e sem proteo; em suma, na informalidade.70 Observou-se ainda que o crescimento da populao urbana permitiu uma afluncia cada vez mais acentuada da populao para as grandes cidades, o que provocou, sobretudo nas regies menos desenvolvidas, uma concentrao exacerbada da pobreza. Os problemas urbanos tornam-se cada vez mais importantes, especialmente aps os anos 1950. A economia brasileira vem assim se caracterizar como um sistema que, ao curso de toda a sua histria, tem produzido a excluso. De sua parte, a ao do Estado parece ter sempre reforado o status quo, em prol do fortalecimento e da consolidao de um modelo de crescimento que concentra fortemente a riqueza de um lado e, de outro, restringe-se gesto da misria. A ttulo de concluso, so resumidos aqui topicamente os principais pontos do captulo: 1. Em primeiro lugar, necessrio destacar o papel central do Estado no processo de criao e consolidao de um mercado de trabalho no Brasil. Abolindo a escravido sem qualquer iniciativa de absoro produtiva dos ex-escravos como fora de trabalho livre, ao mesmo tempo em que promovia a imigrao de mo-de-obra europia, o Estado estabeleceu as bases de perpetuao da excluso de uma parte importante da populao brasileira. 2. Contrariamente ao que afirmam os tericos estruturalistas, um excedente da fora de trabalho j existia antes da Abolio da Escratura; ultrapassando largamente as necessidades do sistema produtivo, tal excedente se localizava fora desse sistema. A histria do mercado de trabalho no Brasil esteve sempre permeada pela excluso, cuja faceta mais problemtica emerge na segunda metade do sculo XIX, com a acelerao do processo de urbanizao.
70. Ver Theodoro (2003).
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3. Em terceiro lugar, o mercado de trabalho no Brasil apresenta aspectos importantes em termos de uma extrema desigualdade intrnseca: a urbanizao acelerada acompanhada de forte concentrao da pobreza em nvel regional e tambm nas grandes cidades , as diferenas de renda e de acesso ao emprego em funo da origem racial, e a existncia de um setor informal de dimenses importantes. 4. Apesar de alguns esforos, mais ou menos isolados, a ao estatal sobre o mercado de trabalho parece ter estado sempre marcada pela idia do crescimento econmico como a nica poltica de emprego relevante. O Estado assumiu, de fato, uma posio de co-responsabilidade no que se refere manuteno das desigualdades e suas consequncias: a pobreza, o desemprego, a informalidade. a forma mesma de reproduo da sociedade ou, colocado de outro modo, a maneira como se realiza a sua regulao que parece estar no centro da questo. Se, de um lado, o Estado conseguiu forjar as bases da organizao do assalariamento no pas, este, por seu turno, no se universalizou. Uma parte significativa da fora de trabalho manteve-se fora do assalariamento, reproduzindo assim a pobreza. A ao estatal junto aos pobres tampouco se organizou em prol do combate s desigualdades, ou em prol da mudana. Pela via da gesto da pobreza, assegurou-se uma modernizao sem mudana. 5. Finalmente, no que se refere ao futuro do mercado de trabalho, deve-se considerar a questo da redefinio da insero internacional das economias subdesenvolvidas em face do processo de globalizao e de mundializao da produo. Nesse sentido, necessrio destacar o papel cada vez mais importante das novas tecnologias, permitindo taxas de crescimento da produo sem aumento correspondente do emprego. No caso de pases cujas taxas de crescimento da fora de trabalho atingem nveis elevados, como no Brasil, engendra-se uma perspectiva real de aumento das atividades informais assim como das taxas de desemprego. Dessa forma, a necessidade de uma ao estatal efetiva para enfrentar (e reverter) esses problemas parece ser cada vez mais premente.
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CAPTULO 4
A QUESTO DO TRABALHO URBANO E O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO NO BRASIL CONTEMPORNEO: DCADAS DE 1980 E 1990
1 INTRODUO Demarcao histrica e conceitual do problema
Este captulo encerra a primeira parte de estudos desta coletnea. Por meio deles, procurou-se recuperar, em perspectiva histrica, alguns dos traos mais importantes acerca da questo social brasileira, centrando-a, como visto, nas questes mal resolvidas do acesso terra e ao trabalho urbano formalizado. Dentro da mesma perspectiva terica e histrica, procurar-se- promover a atualizao da discusso sobre o trabalho urbano, ressaltando o processo de desestruturao do mercado de trabalho, trao tpico de nossa formao nacional, mas profundamente aguado ao longo das dcadas de 1980 e 1990 como decorrncia das transformaes em curso no padro de desenvolvimento nacional.1 De antemo, preciso elucidar que compreende-se aqui por estruturao do mercado de trabalho o processo que se instaura numa sociedade em consonncia emergncia, consolidao e avano das relaes capitalistas de produo, as quais dizem respeito, historicamente, difuso do assalariamento da mo-deobra pelo sistema econmico e sua concomitante aceitao pela sociedade. Vale dizer: ao fenmeno de estruturao capitalista do trabalho corresponde um processo de progressiva regulamentao deste mercado, que se d a partir de uma interferncia pblica (estatal e civil), mediadora e disciplinadora das relaes e condies de trabalho. Em outras palavras, coloca-se que o vetor da estruturao do mercado de trabalho fundamentalmente dependente do padro de desenvolvimento que se instala na sociedade ou, mais especificamente, da natureza do capitalismo
1. importante esclarecer que optou-se pela utilizao do prefixo des para caracterizar o fenmeno de desestruturao do trabalho no Brasil por entender-se esto o pas diante de um processo histrico de transio marcado, ainda nestas primeiras fases, pela desconstruo do paradigma dominante do trabalho, muito mais que diante de um processo de reconstruo, o qual pudesse sugerir o uso do prefixo re para caracterizar um suposto processo de reestruturao do trabalho.
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que constitui e pe em operao determinadas bases produtivas de valorizao do capital. Por sua vez, o vetor da progressiva regulamentao depende do grau de organizao poltica e social da nao e se apresenta como um conjunto de instituies pblicas (estatais e civis) e normas legais que visam fornecer os parmetros mnimos de demarcao e funcionamento do mercado de trabalho, notadamente no que diz respeito ao uso do trabalho (regulamentao das condies de contratao, demisso e da jornada de trabalho), sua remunerao (regulamentao das polticas e reajustes salariais em geral e do salriomnimo) e proteo social aos ocupados e desempregados (regulamentao dos direitos sociais e trabalhistas, da poltica previdenciria, do seguro-desemprego, das prticas de formao e qualificao profissional, da ao sindical e da Justia do Trabalho). Resumidamente, pode-de dizer que a fundamentao terica da abordagem aqui privilegiada est calcada em duas idias principais. A primeira indica que, num contexto onde o modo capitalista de produo dominante, os determinantes do comportamento do emprego dependem de decises empresariais (privadas ou estatais) externas ao chamado mercado de trabalho e, portanto, relativizam sobremaneira a ao coletiva dos trabalhadores, mesmo quando supostamente bastante organizados. A implicao desta proposio que os trabalhadores ou melhor, a populao economicamente ativa no possuem as condies necessrias para definir, no agregado, nem o nvel geral de ocupao, tampouco o seu nvel de remunerao. Da a afirmao precedente de que o grau de estruturao do mundo do trabalho depende do padro de desenvolvimento econmico que se instaura na sociedade e que define, em ltima instncia, o nvel geral de emprego da fora de trabalho, bem como seu nvel de remunerao. A segunda idia-fora sustenta que o legado histrico do trabalho e da relao do Estado com o mundo do trabalho exercem, em cada pas, um papel fundamental no processo de regulao delineado. No caso brasileiro, isso equivale a afirmar, por exemplo, que a regulamentao do mercado de trabalho feita pelo Estado estimulou a segmentao sancionando a heterogeneidade estrutural entre mundos urbano e rural, bem como dentro do mundo urbano (homens x mulheres; brancos x no-brancos; jovens x idosos etc.), de tal modo a conformar-se uma mediao das relaes capital-trabalho sempre parcial e discriminatria. A implicao desta proposio que por meio da ao legisladora do Estado sancionou-se a existncia de diversos mercados de trabalho segmentados no pas, cada qual operando segundo graus variados de institucionalizao/regulamentao para as relaes de trabalho, com determinantes tambm diferentes para a composio final da ocupao e das respectivas remuneraes.
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A Questo do Trabalho Urbano e o Sistema Pblico de Emprego no Brasil...
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Contrapondo a discusso acima especificidade mais visvel do mercado de trabalho brasileiro, de uma oferta estruturalmente abundante de mo-deobra, inclusive durante o ciclo de crescimento acelerado das dcadas de 1930 a 1980, se alcana um certo padro de (des)estruturao do trabalho no pas que se caracteriza pelos seguintes aspectos: a) composio setorial da ocupao: uma participao do setor tercirio (comrcio ambulante, servios pessoais e domsticos etc.) desde sempre muito grande na composio setorial da fora de trabalho; b) grau de (in)formalizao das relaes de trabalho: uma difuso apenas parcial de relaes de trabalho moldadas em torno do assalariamento formal (setores dinmicos da economia e setores estatais); c) nvel de (des)emprego: uma no desprezvel subocupao da fora de trabalho urbana, se observada do ponto de vista de um conceito de desemprego que inclui o desemprego aberto tradicional (internacionalmente comparvel) e o desemprego oculto pelo trabalho precrio e pelo desalento; d) qualidade da ocupao: uma precarizao evidente das condies de trabalho, se vista em termos da durao das jornadas de trabalho, volatilidade das remuneraes, ausncia ou precariedade de progresso profissional, ausncia ou precariedade no acesso a bens e servios sociais fornecidos seja pelo Estado, seja pelas empresas; e) nvel de remunerao: a manuteno dos rendimentos do trabalho em nveis sempre muito baixos, se medidos com base no poder de compra real; f ) estrutura de rendimentos: uma disperso muito grande entre os rendimentos do trabalho, notadamente entre os chamados salrios de base (formados pela presso de oferta abundante do trabalho nos segmentos pouco estruturados do mercado) e os salrios formados por presso da demanda por trabalho mais qualificado, existentes, em geral, no interior do chamado segmento estruturado do mercado de trabalho, composto tanto por empresas privadas de mdio a grande porte quanto pelo prprio Estado; g) grau de mobilidade social da fora de trabalho: um padro de mobilidade social intrageracional certamente intenso, mas de curta distncia e concentrado nos estratos inferiores da escala social; e h) tipos de segmentao e de discriminao no mercado de trabalho: espacial (rural x urbano); de gnero (homem x mulher); de raa (branco x nobranco); etria (jovem x idoso); de grau de instruo (qualificado x no-qualificado) etc.
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Isto posto, a idia a ser desenvolvida neste captulo que, embora a heterogeneidade seja a marca distintiva do padro de estruturao do mercado de trabalho no Brasil, ela se aprofunda no perodo recente (dcadas de 19801990), a despeito dos avanos trazidos pela Constituio de 1988. Como amplamente reconhecido, a Constituio de 1988 um marco na histria das polticas sociais brasileiras. Em seu captulo dedicado aos direitos sociais, promove uma mudana formal sem precedentes na trajetria de construo da ao do Estado no campo social. Trata-se de uma alterao qualitativa muito importante em termos da concepo de proteo que vigorou no pas at ento, pois inseriu os princpios da seguridade social e da universalizao em reas vitais da reproduo social. No mbito prprio s polticas de mercado de trabalho, destaque-se a instituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador/Programa de Integrao Social Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (FAT/PIS-Pasep), a partir do qual se pde viabilizar financeiramente a construo de um Sistema Pblico de Emprego (SPE), composto de polticas de transferncia temporria de renda (segurodesemprego e abono salarial), prestao de servios (intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional) e concesso de microcrdito produtivo popular. Mas apesar dos avanos institucionais neste campo da proteo social, constata-se uma baixa eficcia geral destas polticas em nvel macroeconmico, por motivos que lhe so parcialmente exgenos. Neste particular, este captulo tambm procura identificar as fontes principais de insuficincia do SPE montado recentemente no pas, a partir do processo em curso de desestruturao do seu mercado de trabalho. Para tanto, o captulo se estrutura como a seguir descrito. A seo 2 resgata as dimenses da questo social derivadas dos problemas de acesso precrio terra e ao trabalho urbano formalizado, tal qual tratados nos trs captulos anteriores do livro. A seo 3 aborda as especificidades do mercado de trabalho urbano no pas e o seu processo de estruturao entre as dcadas de 1930 e 1980. A seo subseqente estabelece a ponte entre as transformaes em curso da economia brasileira nos ltimos trinta anos e o fenmeno da desestruturao do mercado de trabalho. A seo 5 aprofunda a discusso acerca da desestruturao do trabalho, caracterizando-a empiricamente. Em seguida procura-se qualificar, na seo 6, a insuficincia das polticas pblicas de apoio e proteo ao trabalhador e captar o sentido que elas vm tomando desde meados dos anos 1990. Finalmente, nas consideraes finais so sintetizados os principais argumentos.
2 RAZES DA QUESTO SOCIAL BRASILEIRA: RELAES FUNDIRIAS E RELAES DE TRABALHO EM PERSPECTIVA HISTRICA
As questes do acesso precrio terra e ao trabalho formalizado ao longo do processo de formao nacional foram resgatadas e atualizadas nos captulos
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anteriores deste livro. A partir deste contedo, poucos discordariam da assertiva segundo a qual a gnese, a persistncia e mesmo a atualidade de uma questo social especificamente brasileira remontam inadequada resoluo dos histricos problemas de acesso terra e ao trabalho assalariado formal, no contexto de expanso de uma economia capitalista crescentemente urbano-industrial.2 Entre outros pontos abordados, aqueles captulos chamaram a ateno para o fato de que grande parte dos fatores outrora apontados como responsveis pela no fixao do homem no campo e pela incorporao to-somente parcial e precria do trabalhador urbano s atividades industriais e tercirias ainda se faz presente na atualidade, espera de uma resoluo poltica e econmica, seno definitiva, ao menos mais adequada s particularidades nacionais. claro que a conjuntura atual impe novos e talvez mais complexos desafios, mas nada do que se discute no presente ou se venha a discutir no futuro imediato das reformas sociais em curso ser capaz de esconder ou substituir o peso da herana social trazida do mundo agrrio e do mundo do trabalho. Do mundo agrrio, sabido que, na ausncia de uma reforma agrria socialmente sustentvel, enquanto milhares de pessoas eram obrigadas a buscar nas cidades novas estratgias de sobrevivncia, quase sempre em pssimas condies de remunerao, trabalho, moradia etc., outras tantas permaneciam em condies igualmente penosas de vida no campo, reproduzindo os vcios prprios da era colonial (mandonismo, coronelismo, patriarcalismo etc.). Do mundo do trabalho urbano, por sua vez, em que pese o ritmo acelerado de industrializao entre 1930 e 1980, promotora de intensa mobilidade social ascendente e, portanto, de um ritmo no desprezvel de incorporao social s rotinas de um capitalismo semi-organizado em construo, prevaleceram como regra a vulnerabilidade e a precariedade das relaes e condies de trabalho. No captulo primeiro deste livro, Delgado estimou, com dados do censo populacional de 1980 portanto, no momento de auge do modelo de incorporao social via mobilidade ascendente , em 43,4% o contingente total (urbano e rural) de pessoas virtualmente pertencentes a este grande setor de subsistncia rural-urbano. Passados vinte anos, com os dados do Censo 2000, o mesmo autor chegou cifra de 54,4% da populao economicamente ativa pertencente seja a o mundo da subsistncia rural, seja ao mundo da informalidade urbana.
2. Na verdade, sendo o Brasil um pas de formao nacional tardia e desenvolvimento capitalista retardatrio e perifrico, caberia falar ainda das particularidades da constituio e fortalecimento do Estado Nacional, bem como das conseqncias de jamais ter disposto de uma moeda internacionalmente conversvel, para fins de uma explicao completa das origens e caractersticas de nossa questo social.
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Ter-se-ia, portanto, como conseqncia do padro de desenvolvimento capitalista implantado no pas, e na ausncia de vigorosas polticas sociais de transferncia de renda, bens e servios pblicos, o surgimento e a reproduo, em escala ampliada desde os anos 1980, de dois grandes contingentes populacionais: um no campo, voltado mera economia de subsistncia; outro nas cidades, sustentado por uma impressionante gama de atividades informais, geralmente precrias do ponto de vista do vnculo empregatcio, da remunerao, da jornada laboral, do acesso a polticas pblicas e servios sociais etc., grupo populacional este preponderantemente inserido nos setores de servios pessoais (emprego domstico e segurana particular, por exemplo) e de distribuio (comrcio ambulante, autnomos dos transportes etc.). O enorme peso relativo do setor de subsistncia agrrio, aliado ao enorme peso do chamado setor informal urbano, d a dimenso aproximada do tamanho da questo social brasileira por ser resolvida. Detalhe importante: no se trata de um resqucio de eras passadas, mas de um fenmeno que, primeiro, nunca foi quantitativamente marginal, mesmo nos momentos de auge da industrializao e mesmo com forte mobilidade social ascendente; segundo, este contingente populacional se organiza, isto , sobrevive e se reproduz, do ponto de vista social e econmico, a partir de estratgias que configuram a existncia de uma grande economia familiar de subsistncia, seja no campo, seja nas cidades. Terceiro, por fim, tem-se que, desde a dcada de 1980, as informaes estatsticas disponveis so taxativas a respeito: trata-se de um setor em expanso, vale dizer, em fase de reproduo ampliada na medida mesma da rapidez do processo de destruio no criadora do modelo histrico de desenvolvimento nacional.
3 ESPECIFICIDADES E ESTRUTURAO DO MERCADO DE TRABALHO URBANO NO BRASIL: 1930/80
O desenvolvimento capitalista no Brasil se fez acompanhar, no sculo XX, por um processo de constituio de um mercado de trabalho urbano fortemente dependente da dinmica de crescimento industrial e estatal do pas. Sem esquecer que a formao do mercado de trabalho brasileiro, como subproduto do desenvolvimento de suas foras produtivas, teve de se valer de uma base muito ampla de trabalhadores outrora escravos, imigrantes e outros despossudos de qualquer natureza, o fato que os processos acelerados de industrializao e urbanizao dos anos 1930 em diante engendraram um perfil estruturante para o mercado de trabalho. Em outras palavras, a natureza excludente da dinmica capitalista do pas no impediu que se forjasse uma classe de trabalhadores urbanos crescentemente assalariados, sendo no desprezvel o ritmo no qual tambm crescia o assalariamento formal e a rapidez
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com que este fenmeno passava a ser a condio privilegiada de insero ocupacional das pessoas no mercado de trabalho.3 Apesar disso, o processo de industrializao brasileiro ensejou a formao de uma estrutura econmica diferenciada e heterognea do ponto de vista dos nveis mdios de produtividade do trabalho alcanados pelos diversos setores econmicos. Esta heterogeneidade evidenciava-se mais claramente na constatao de que os setores intermedirios e mais atrasados recebiam menos que proporcionalmente os novos investimentos em expanso da capacidade produtiva e em modernizao (apropriao e difuso) tecnolgica, por meio do que o diferencial de produtividade tendia a se alargar constantemente no tempo. Sobretudo o conjunto de empresas lderes setorialmente, de origem transnacional, era o que estava em posio privilegiada para gerar e apropriar maiores parcelas do excedente social, na medida em que apresentavam produtividade mais alta pelo uso intensivo de tecnologias avanadas, e tambm porque no havia, no sistema econmico nacional, foras competitivas capazes de obrigar uma transferncia maior de suas vantagens relativas aos preos, por meio da qual elas podiam, inclusive, remunerar melhor seus funcionrios, em repasses no raras vezes superiores aos incrementos reais de produtividade. Este ltimo aspecto fez com que a heterogeneidade da estrutura produtiva brasileira engendrasse, por sua vez, uma estrutura de ocupaes tambm heterognea, j que marcada por padres muito distintos para a relao produtividade/salrios, para no mencionar a heterogeneidade reinante nas relaes e condies de trabalho. Isto significa que a heterogeneidade estrutural da economia brasileira no se manifesta somente no nvel da estrutura produtiva, na coexistncia de distintas formas de organizao da produo, cuja multiplicidade de processos tcnicos combinam atividades de nveis muito dspares de produtividade do trabalho (Pinto, 1976; Rodriguez, 1998). Ela pode tambm ser percebida do ponto de vista das relaes sociais. Mais especificamente, por relaes de trabalho de distintas naturezas que se manifestam em uma grande variedade de formas de contratao do trabalho e diversas possibilidades de apropriao de renda.
3. No que se refere estruturao do mercado de trabalho brasileiro, merece destaque o fato de ter perdurado, aps a abolio da escravido, um imenso contingente de trabalhadores no incorporveis pela emergncia e expanso dos mercados domsticos, aspecto este responsvel tanto pela manuteno de uma estrutura concentrada da renda e da riqueza, quanto pela reproduo da pobreza e da marginalizao social no campo e mesmo nas cidades. Tal situao apenas se agravaria com a importao de mo-de-obra estrangeira no comeo do sculo, mediante uma macia imigrao europia e japonesa, dando origem a um mercado de trabalho de base muita ampla, com grande excedente estrutural de fora de trabalho.
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Em suma, pode-se dizer que os dois principais vetores de determinao da heterogeneidade estrutural presente na economia brasileira tenham sido, de um lado, a dinmica desigual e descontnua da industrializao tardia e, de outro lado, o atavismo prevalecente na histria da formao da sociedade nacional, particularmente o atavismo existente nas relaes sociais do campo, que impediram a transformao da estrutura fundiria e retardaram o avano da modernizao s suas relaes mais fundamentais de produo (Mello, 1986; Tavares, 1986; Delgado, 2004). Neste quadro, estimulou-se uma violenta migrao rural em direo s cidades que, aliada a um ritmo intenso de crescimento demogrfico no ps-Guerra, explica boa parte do surgimento de um excedente estrutural de mode-obra ativa que no consegue ser inteiramente absorvido pela dinmica de expanso da economia brasileira, precisando criar meios alternativos de sobrevivncia margem dos mercados de produo e de consumo modernos. A informalizao das relaes de trabalho e a marginalizao de parte no desprezvel da populao rural recm-urbanizada conformaram um mercado de trabalho pouco estruturado no pas, que se caracteriza por tipos muito diferenciados de insero setorial e ocupacional, reflexo sobretudo do tipo de uso e remunerao da fora de trabalho por parte dos empregadores (Baltar e Dedecca, 1997). Esta caracterstica singular do mercado de trabalho brasileiro est, portanto, referida a uma situao de heterogeneidade da estrutura produtiva que se rebate numa heterogeneidade da estrutura ocupacional e de rendimentos para a maior parte da populao ocupada do pas. Em outras palavras, h uma ciso pronunciada no padro de insero da fora de trabalho ativa que reflete, em primeira instncia, os desnveis de organizao das unidades produtivas, e apenas secundariamente, os atributos individuais prprios de cada trabalhador. De modo bastante estilizado, o segmento do mercado de trabalho considerado pouco estruturado se caracterizaria por uma oferta abundante de mo-de-obra, compondo a base geral e ampla do mercado de trabalho, com indivduos em geral de baixa qualificao tcnica, sem organizao sindical, disputando empregos instveis portanto de elevada rotatividade baixo nvel de qualificao exigida e prometida, que oferecem poucas perspectivas de ascenso profissional e produzem baixos nveis de produtividade individual e coletiva. A determinao salarial neste segmento pouco estruturado do mercado de trabalho est ligada a formas variadas de contratao, uso e remunerao da fora de trabalho, dada fundamentalmente por uma concorrncia que se estabelece pelo lado da oferta de mo-de-obra, o que define e reproduz sempre baixos nveis mdios de rendimentos (Souza, 1980; Baltar, 1985). Em contraposio, o chamado mercado estruturado de trabalho se distinguiria por uma oferta de trabalho regulada pelo ritmo de expanso das atividades organizadas em moldes tipicamente capitalistas, oferecendo empre-
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gos mais estveis e portanto com taxas de rotatividade mais baixas, cujo nvel de qualificao de entrada exigida e prometida mais elevado, sendo mais promissoras as perspectivas de ascenso profissional nos planos de cargos e salrios das empresas, com o que os nveis individuais e coletivos de produtividade so necessariamente superiores. A determinao salarial nestes segmentos mais estruturados do mercado de trabalho dada por uma concorrncia que se instaura pelo lado da demanda por mo-de-obra, mediada, por um lado, pelas estruturas hierrquico-funcionais internas s empresas e, por outro lado, pela ao sindical que na verdade sanciona e refora os inmeros segmentos internos do mercado de trabalho. Nos mercados de trabalho estruturados, onde prevalece o assalariamento da mo-de-obra, as remuneraes so apenas marginalmente influenciadas pelas condies provenientes do lado da oferta de fora de trabalho; elas so definidas, em primeira instncia, pelas caractersticas dos postos de trabalho que conformam a estrutura produtiva da economia (Souza, 1980; Baltar, 1985). No caso brasileiro, durante a experincia de industrializao e urbanizao vivida ao longo dos anos compreendidos entre 1930 e 1980, possvel constatar um movimento de expanso do segmento dito estruturado do mercado de trabalho, fruto do alargamento das atividades assalariadas formais (regulares e registradas em carteira) com uma concomitante reduo das ocupaes sem cobertura legal, sem remunerao e por conta prpria.4 Este fenmeno foi em parte possvel graas incorporao de mo-de-obra pelo avano das atividades de Estado e tambm do ncleo dinmico do capitalismo no pas, fundamentalmente industrial, que, no por acaso, fez crescer sensivelmente seu peso no processo de absoro urbana.5 Por seu turno, a partir da dcada de 1980, associada ao colapso do padro de desenvolvimento industrial, houve tambm a ruptura do padro de estruturao do mercado de trabalho, que se refletiu, por um lado, no perfil setorial das ocupaes urbanas localizadas no tercirio e, por outro, no alargamento dos segmentos considerados no estruturados do mercado de trabalho. Ainda que a taxa geral de assalariamento tenha se mantido praticamente
4. Nesse perodo, possvel observar que, de cada 10 ocupaes geradas, 8 eram assalariadas, sendo 7 com registro e uma sem registro. As ocupaes por conta prpria, os sem remunerao e os empregadores representavam apenas 20% do total dos postos de trabalho criados (Pochmann, 1997, p. 5). 5. No seria exagero afirmar que Entre 1940 e 1970, a indstria de transformao contribuiu com quase 15% dos novos postos de trabalho e a construo civil com outros 10%. Entre 1970 e 1980, estes percentuais foram ainda mais expressivos: 29% para a indstria de transformao e 11% para construo civil, totalizando 40% dos novos postos de trabalho (Pacheco e Pochmann, 1998, p. 13-14).
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inalterada na dcada de 1980, j era possvel perceber a reverso da trajetria pretrita de organizao do mercado de trabalho, evidenciada pelo aumento do peso relativo dos trabalhadores sem carteira assinada, bem como dos pequenos empregadores e trabalhadores por conta prpria.6
4 TRANSFORMAES RECENTES NO PADRO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL E SUAS REPERCUSSES SOBRE A ESTRUTURAO DO MERCADO DE TRABALHO URBANO: 1980-2000
Em princpios dos anos 1980, o colapso do padro histrico de desenvolvimento se manifestaria tanto pela crise externa e seus rebatimentos internos relacionados estagnao do Produto Interno Bruto (PIB), inflao descontrolada e crise fiscal-financeira do Estado, como tambm pelo agravamento da crise social que se fez sentir pelo aumento das desigualdades sociais e de renda, elevado patamar de pobreza rural e urbana e modificao do padro de mobilidade social. Entre aproximadamente a segunda metade da dcada dos anos 1970 e o final dos anos 1990, o pas ingressa em uma nova mas no necessariamente melhor quadra histrica de sua trajetria de desenvolvimento, a qual julgamos pertinente subdividir em dois momentos. O primeiro, que compreende o perodo que iria, em termos didticos, da primeira crise do petrleo em 1973 at 1989, ano da primeira eleio direta para presidente da Repblica aps a queda do regime militar. O segundo momento, claramente discernvel entre 1990 e 2002, abrangeria um perodo de transformaes intensas at o final do segundo mandato de FHC.7 Para o que interessa a este captulo, o primeiro subperodo representaria um momento de crise (segunda metade dos anos 1970) e esgotamento crescente (anos 1980) do padro histrico de desenvolvimento centrado na industrializao e comandado pelo Estado. Por sua vez, o subperodo posterior representaria um momento de gestao (primeira metade da dcada de 1990) e implementao truncada (segunda metade da dcada de 1990, at pelo menos 2002) de uma nova estratgia de desenvolvimento, calcada em uma concepo liberal-internacionalizante de progresso econmico e social. Em linhas gerais, argumenta-se que a crise econmica recente tem suas razes histricas fincadas na segunda metade da dcada de 1970. Do ponto de vista
6. De modo sinttico, pode-se dizer que de cada 100 empregos assalariados gerados entre 1980 e 1991, cerca de 99 foram sem registro e apenas 1 tinha registro. ... Das ocupaes no assalariadas, a de empregador e de conta prpria foram as que mais cresceram entre os anos de 1980 e 1991 (Pochmann, 1997, p. 10). 7. Optou-se aqui por interromper a anlise em 2002 por falta de elementos e certo distanciamento temporal que nos indiquem ser a gesto presidencial iniciada em 2003 representativa de uma simples continuidade ou de alguma mudana substancial frente ao modelo em gestao na dcada de 1990.
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interpretativo, ela fruto do desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista, fundado, grosso modo, nos anos 1930, aprofundado na dcada de 1950 e rompido nos anos 1980. Durante esse perodo, a economia brasileira havia conseguido transitar rapidamente de uma estrutura agrrio-exportadora para uma sociedade industrial, ampla e caoticamente urbanizada. Entre aproximadamente 1930 e 1980, a incorporao social pela via do assalariamento formal fez parte das promessas do movimento histrico de industrializao do pas, sendo a mobilidade social ascendente o mecanismo que garantia a incorporao pelo trabalho e legitimava as supostas virtudes intrnsecas do modelo de crescimento. Com a crise econmica que tomou conta do pas a partir da segunda metade da dcada de 1970, instala-se, a um s tempo, o colapso do modelo poltico desenvolvimentista e a reverso das tendncias de crescimento de sua economia. Nesses trinta anos de desorganizao/reorganizao das estruturas econmicas, sociais e polticas do pas, os anos 1980 representariam, ento, o momento de esgotamento crescente do desenvolvimento industrializante, enquanto os anos 1990 simbolizariam a gestao de uma nova estratgia de crescimento, com conseqncias ainda incertas para o futuro do pas. A primeira fase, transcorrida ao longo da dcada de 1980, desenrolou-se num ambiente de intensa instabilidade macroeconmica, em que baixas taxas de crescimento do produto interno e altas taxas de inflao espelhavam, de um lado, a ruptura das fontes e fluxos de financiamento externo e, de outro, o esforo exportador visando obteno de expressivos saldos comerciais.8 Nessa etapa inicial de desarticulao do modelo de desenvolvimento industrial, houve tambm a ruptura do padro de estruturao do mercado de trabalho, que se refletiu inicialmente em cinco fenmenos interligados: i) no perfil setorial das ocupaes urbanas localizadas no tercirio (comrcio e servios); ii) no alargamento dos segmentos considerados pouco estruturados do mercado de trabalho (trabalhadores sem carteira assinada, pequenos empregadores, trabalhadores por conta prpria e trabalhadores no remunerados); iii) na tendncia precarizao ou perda de qualidade dos postos de trabalho (desassalariamento formal, perda de direitos sociais, trabalhistas e previdencirios, jornadas de trabalho mais longas, remunerao oscilante no tempo, mltiplas fontes de rendimentos etc.); iv) na estagnao das remuneraes provenientes do trabalho, em particular dos segmentos assalariados da estrutura ocupacional; e v) na piora distributiva funcional (repartio da renda entre rendimentos do capital e do trabalho) e pessoal (repartio dos rendimentos do trabalho entre os ocupados).
8. A concepo a respeito dos descaminhos da economia brasileira no perodo procura enfatizar a idia de que muito contribuiu, para o aprofundamento da crise, o padro de ajustamento macroeconmico efetuado entre 1979 e 1983. A respeito, ver Baer (1993) e Belluzzo e Almeida (2002).
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Um sexto e um stimo elementos desestruturadores do mercado de trabalho o aumento dos nveis de desocupao e desemprego aberto, e a mudana no padro at ento vigente de mobilidade social viriam a se manifestar com maior intensidade somente nos anos 1990, incorporando-se a partir da ao conjunto de fatores a caracterizar empiricamente o fenmeno da desestruturao do mercado de trabalho brasileiro.9 Trs eventos econmicos particularmente importantes podem ser identificados como responsveis pela alterao do cenrio das decises empresariais nos anos 1990. Em primeiro lugar, o retorno do Brasil ao circuito financeiro internacional, como receptor de recursos externos, depois de um longo perodo de estancamento dos fluxos na dcada de 1980. Em segundo, o processo de abertura comercial iniciado em 1990, depois de um tambm longo perodo sob a vigncia de um coeficiente relativamente baixo de importaes, e com poltica cambial ativa em favor da gerao de supervits comerciais. Finalmente, mas no menos importante, a estabilizao relativa da moeda nacional, desde o segundo semestre de 1994, depois de um igualmente longo regime de alta inflao e vrias tentativas frustradas de estabilizao. Do ponto de vista do mercado de trabalho, as transformaes econmicas engendradas pelo movimento de abertura externa com recesso domstica na maior parte dos anos 1990 agiram no sentido de aprofundar as inseres setoriais ligadas aos servios prestados a empresas (servios produtivos), comrcio e transportes (servios distributivos), servios prestados s famlias (servios pessoais) e servios no mercantis (servios diversos). Ao mesmo tempo, acentuaram-se as inseres ocupacionais dos assalariados sem carteira, trabalhadores autnomos, trabalhadores na construo para o prprio uso e na produo para autoconsumo, alm de trabalhadores no remunerados.10 Esse panorama passou a revelar uma situao perversa em duplo sentido. Por um lado, as novas inseres setoriais seriam fruto mais da perda de dinamismo econmico da estrutura produtiva brasileira que de seu reordenamento
9. Para uma fundamentao terica e emprica acerca do fenmeno da desestruturao, ver Medeiros e Salm (1994), Mattoso e Pochmann (1998), alm de Cardoso Jr. (2001). Neste estudo, sero considerados to-somente sete aspectos relacionados ao problema da desestruturao do trabalho, lembrando, no entanto, que uma oitava caracterstica importante seria proceder a uma averiguao sobre os diversos tipos de segmentao rural x urbano; homem x mulher; branco x no-branco; jovem x idoso que se fazem presentes no mercado de trabalho brasileiro, por meio dos quais se verificam graus de discriminao negativa que afetam as capacidades individuais de insero setorial e ocupacional da fora de trabalho. 10. Uma descrio pormenorizada desse processo pode ser vista em Cardoso Jr. (1999).
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rumo a um novo padro de desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, as novas inseres ocupacionais representariam muito mais estratgias de sobrevivncia dos trabalhadores, diante do colapso das alternativas de empregabilidade formal com proteo social, que uma livre escolha para alcanar ascenso profissional ou pessoal, ainda que muitas dessas novas atividades autnomas possam redundar em certo prestgio ou mesmo em rendimentos mdios mais elevados nas fases ascendentes dos ciclos econmicos.11 O quadro macroeconmico descrito at aqui deve ser complementado com um relato acerca da centralidade do Estado brasileiro na conformao da economia nacional e do seu mercado de trabalho. De fato, durante os ltimos trinta anos, uma profunda e persistente crise tem modificado o padro de interveno do Estado no Brasil. Durante o perodo anterior, foi sob o manto do Estado desenvolvimentista que se tomaram as mais importantes decises de investimento da economia brasileira. Mas, dada a natureza do relacionamento entre Estado e capitais privados no pas, uma vez que colapsa a estrutura fiscal-financeira do Estado, colapsa tambm o elemento balizador/sinalizador mais importante de toda a economia. Assim, depois das duas crises do petrleo nos anos 1970 (1973 e 1979) e da resposta norte-americana elevando drasticamente a taxa de juros em 1979, a crise internacional contribuiria para intensificar a crise endgena da economia brasileira. Dado o mecanismo de transmisso da dvida externa em dvida interna, a crise apareceu primeiro como crise fiscal e tornou difcil o gerenciamento da poltica macroeconmica. Esta situao compeliu o Estado a proceder a um ajustamento fiscal permanente fazendo cair a demanda agregada de origem pblica , o que determinou um longo perodo de oscilao e incertezas para as novas decises de investimento. Por isso, esta crise da economia brasileira, vigente h praticamente trinta anos, manifesta e aprofundada pela crise geral do Estado (fiscal-financeira, de planejamento, gesto e regulao), engendrou uma crise de grandes propores no mundo do trabalho, o que fez crescer, por sua vez, a crise social j existente. Ao mesmo tempo, a capacidade estatal de enfrentamento das questes sociais latentes se viu comprometida, fazendo com que a crise do mundo do trabalho aprofundasse o horizonte da desproteo social no pas. claro que tal situao foi parcialmente contrabalanada, na dcada de 1990, pela implementao de dispositivos constitucionais nos campos da sade pblica, previdncia rural,
11. A respeito, ver Castro e Dedecca (1998).
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assistncia social e seguro-desemprego.12 Mas o que aqui se pretende enfatizar que a crise instaurada no mundo do trabalho aponta para um horizonte futuro de desproteo previdenciria no momento de entrada dessas pessoas na condio de inatividade, situao esta que no poder ser coberta pelos instrumentos de assistncia social disponveis. Alm disso, h um vazio de proteo social aos trabalhadores desregulados em idade ativa que no encontra guarida adequada nem pelo conjunto de programas da assistncia social, nem pelo conjunto de programas supostamente dirigidos proteo do trabalhador, como o so os programas do abono salarial, seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de microcrditos. Em sntese, nos anos 1990, o pas adere a um movimento internacional que promete, a um s tempo, uma soluo para a questo da instabilidade monetria e um encaminhamento para a questo da retomada do desenvolvimento econmico e social. Este, doravante, dar-se-ia mediante o alinhamento internacional do pas ao movimento geral da globalizao financeira e a implementao de um conjunto de reformas estruturais, como a reforma gerencial do Estado, a abertura comercial e financeira, a privatizao do setor produtivo estatal e uma ampla reforma social, cujos eixos deveriam ser a desregulamentao trabalhista e a reforma da Previdncia Social. Vista de maneira ampla e retrospectiva, a reforma trabalhista levada a cabo entre 1995 e 2002 alterou aspectos importantes da legislao do trabalho at ento em vigor. So medidas que praticamente perpassam todas as dimenses das relaes trabalhistas e modificam o padro anterior de regulao. Em resumo, vale destacar: i) alteraes nas condies de uso da fora de trabalho, como a permisso de contratos por tempo determinado e a tempo parcial, alm da criao do banco de horas-extras, por meio do qual os empregadores processam o ajuste de horas a mais trabalhadas sem a necessidade de remuner-las; ii) alteraes nas condies de remunerao, como a desindexao do salrio mnimo da inflao passada, a substituio de qualquer poltica salarial pela livre negociao num contexto francamente desfavorvel aos
12. Em primeiro lugar, como se sabe, a Constituio de 1988 rompeu com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformou o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva, ao prever a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e o arco de programas governamentais que lhe do sustentao. Em terceiro, estabeleceu o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao das polticas de educao fundamental e sade. Nos trs casos, h uma mudana qualitativa quanto ao status das polticas sociais relativamente a suas respectivas condies pretritas de funcionamento. Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento, alterao esta consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social, estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na idia de seguridade e na prtica da universalizao. Um aprofundamento destas questes pode ser visto no captulo 5 deste livro.
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trabalhadores e a primazia da participao dos trabalhadores nos lucros e resultados das empresas, frente a negociaes salariais que incorporassem ganhos de produtividade aos salrios-base sobre os quais incidem grande parte dos benefcios sociais, como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e a prpria contribuio previdenciria; e iii) alteraes nas condies de proteo fora de trabalho, como o afrouxamento da fiscalizao sobre as condies e relaes de trabalho e a possibilidade de suspenso temporria do contrato de trabalho e, portanto, dos seus custos para atividades de requalificao do trabalhador.13 Por sua vez, com respeito s reformas na Previdncia Social, h, em 1998, o desfecho da reforma previdenciria dirigida, sobretudo, aos trabalhadores vinculados ao regime geral urbano (RGPS). Em 2003, tem prosseguimento a reforma dos sistemas previdencirios dos servidores pblicos (civis e militares). Em ambos os casos, o objetivo geral fortalecer os vnculos atuariais do sistema contributivo, seja por meio da exigncia de tempo mnimo de contribuio (principal medida no caso do regime geral urbano), seja por meio de critrios mais rgidos de aposentadoria, e mesmo mediante a taxao de inativos, no caso dos regimes prprios dos servidores pblicos.14 Passados j mais de dez anos desses intentos reformistas, o pas parece preso a uma situao que contrape estabilidade monetria a crescimento, crise do Estado a crise social latente, sem perspectivas de superao positiva no curto prazo. Em suma, uma situao na qual se pode visualizar uma transformao em curso do modelo de desenvolvimento que caracterizou a trajetria nacional ao longo do sculo XX, mas ainda sem que se possa vislumbrar o desfecho desta transio.
5 MOVIMENTO RECENTE DE DESESTRUTURAO DO TRABALHO URBANO NO BRASIL CONTEMPORNEO
A partir da linha de argumentao esboada aqui, possvel destacar trs grandes continuidades histricas ou heranas problemticas da trajetria capitalista do Brasil que ajudaram a conformar o quadro de restries macroeconmicas das dcadas de 1980 e 1990. A primeira refere-se a uma instabilidade macroeconmica radical. Em ambos os perodos, as principais variveis do clculo capitalista (cmbio, juros, preos, salrios) oscilaram violentamente no pas, a ponto de impedir previses econmicas seguras a respeito da evoluo dos nveis de produto e emprego, com o que se exacerba o risco sistmico e se aprisionam as decises empresariais no curto prazo.
13. Um tratamento completo destas questes pode ser visto em Krein (2001) e Oliveira (2002). 14. Acerca do contedo e significado das reformas no campo previdencirio, ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, vrios nmeros (Ipea).
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A segunda continuidade histrica reporta-se a uma dinmica de expanso segundo a lgica do stop and go. Tambm em ambos os perodos, at mesmo por decorrncia da instabilidade macroeconmica radical, instaura-se no pas uma dinmica capitalista truncada, que alterna, em curto espao de tempo, pequenos ciclos de crescimento e recesso, sem que se vislumbrem condies para um desenvolvimento sustentado. A terceira remete a uma oferta excedente de mo-de-obra. Nas duas ltimas dcadas do sculo XX, em paralelo ao colapso do padro histrico de desenvolvimento brasileiro, processou-se tambm a reverso da tendncia de estruturao do mercado de trabalho nacional. Esse fenmeno se sobreps base j ampla e excedente de mo-de-obra do pas, relativamente insuficiente e dependente pujana do nosso capitalismo tardio e perifrico. Este fato exacerba a assimetria estrutural entre capital e trabalho, de modo a constituir-se em um dos mais importantes fatores a explicar a determinao do emprego e das relaes de trabalho no perodo recente. Em outros termos, as consideraes anteriores sugerem que, em contextos macroeconmicos recessivos, tendo os agentes a percepo de tratar-se de um fenmeno duradouro, e na ausncia ou ineficcia de amplas polticas pblicas de garantia de renda e proteo social populao em idade ativa, a dinmica de gerao das ocupaes passa a depender relativamente mais das condies de oferta que das de demanda por trabalho. No toa que as atividades geradas no comrcio de rua e nos servios pessoais estiveram entre as mais disputadas no perodo recente, a ponto de se atribuir ao segmento tercirio a importante funo de colcho absorverdor do excedente estrutural de mo-de-obra do pas. No que se refere desestruturao do mercado de trabalho brasileiro, mencionou-se que esse fenmeno comeou a se aprofundar em princpios da dcada de 1980, no bojo do processo mais geral de desarticulao do modelo de desenvolvimento industrial que havia comandado a economia do pas at ento. A tendncia desestruturao do mercado de trabalho avanaria nos anos 1990, justamente no contexto de primazia da poltica liberalizante que guiou as aes de todos os governos nacionais do perodo. Esse amplo processo de desestruturao do mercado de trabalho pode ser empiricamente caracterizado, com base em uma definio que ressalta sete aspectos sintomticos e estreitamente interligados: i) crescimento patolgico do setor tercirio (comrcio e servios) da economia; ii) crescimento expressivo da informalidade nas relaes de trabalho; iii) aumento no desprezvel dos nveis de desocupao e desemprego; iv) precarizao ou piora na qualidade dos
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postos de trabalho; v) estagnao relativa dos rendimentos mdios oriundos do trabalho; vi) piora da situao distributiva, tanto do ponto de vista da distribuio funcional da renda quanto da distribuio pessoal dos rendimentos do trabalho; e vii) alterao significativa do padro de mobilidade social intrageracional vigente no pas entre as dcadas de 1920 e 1980. As subsees a seguir examinam com maior detalhamento cada um desses aspectos.
5.1 Crescimento patolgico do setor tercirio (comrcio e servios) da economia
Um dos aspectos principais a ser investigado na experincia do mercado de trabalho nacional ao longo das duas ltimas dcadas diz respeito ao fenmeno da terciarizao das atividades e ocupaes econmicas na sociedade brasileira. Comeando pela evoluo do pessoal ocupado por setor de atividade no perodo 1981-1999, possvel perceber uma queda pronunciada no segmento primrio da economia (agropecuria e extrativismo), que de pouco mais de 30% no comeo da dcada de 1980 representava cerca de 20% do total de ocupados em 1999. Esse comportamento pouco se altera com os ciclos de crescimento e recesso do perodo, o que indica tratar-se de uma tendncia estrutural de esvaziamento do pessoal ocupado nas atividades primrias da economia brasileira. Apesar disso, ainda significativo o fato de esse segmento econmico concentrar mais trabalhadores que o segmento secundrio (indstria da transformao mais construo civil), mas com tendncia a ser superado por fora de seu prprio movimento geral de declnio relativo. Ao mesmo tempo, igualmente visvel o crescimento contnuo do pessoal ocupado nas atividades tercirias (comrcio e servios) desde 1981. Ainda que parte desse movimento possa ser explicado pelo processo normal de desenvolvimento do pas, associado ao aumento da renda per capita urbana, o fato que no parece desprezvel o papel desempenhado pelas baixas taxas de crescimento da economia durante todo o perodo considerado. Em outras palavras, em um contexto de retrao prolongada no nvel de atividade que se instaura sobre um mercado de trabalho j de oferta abundante de mo-de-obra desprovida de amplos mecanismos de proteo social , a dinmica de criao de novos postos de trabalho parece depender relativamente mais das condies de oferta que das de demanda por trabalho. Quando esse o caso, as atividades geradas no comrcio ambulante e nos servios pessoais crescem vertiginosamente, inflando de maneira patolgica o setor tercirio da economia.
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144 GRFICO 1
Evoluo do pessoal ocupado por setor de atividade Brasil: 1981-1999
Fonte: IBGE, Pnad. Obs.: Os percentuais referem-se ao pessoal ocupado total da economia.
Embora uma boa parte do contingente de pessoas ocupadas em atividades tercirias seja fruto do aumento das taxas de participao da mo-de-obra no mercado de trabalho caso, por exemplo, da entrada relativamente maior de jovens e mulheres na composio da populao economicamente ativa (PEA) , h que se destacar tambm o fato de ter havido no perodo em foco uma migrao significativa de trabalhadores industriais para postos de trabalho abertos no comrcio e servios de toda a espcie. Enfim, em que pesem as transformaes recentes sobre o mundo do trabalho advindas dos processos globais de reestruturao produtiva e organizacional e cujos impactos mais fortes recaem sobre as estruturas industriais dos pases com um grau elevado de industrializao , o certo que a manuteno de polticas domsticas de vis contencionista por longos perodos deve ter influenciado sobremaneira o comportamento do pessoal ocupado no segmento secundrio brasileiro entre 1981 e 1999. A desagregao do pessoal ocupado para o setor tercirio da economia mostra, por sua vez, que os complexos associados ao circuito da produo (servios produtivos: atividades financeiras e servios prestados s empresas; e servios distributivos: transportes e comunicaes) foram os que menos cresceram no perodo, alm de serem ainda os que menos empregaram dentro do tercirio em torno de 10% do total, se considerados conjuntamente.
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GRFICO 2
Evoluo do pessoal ocupado por complexos econmicos do tercirio Brasil: 1981-1999
O complexo de servios sociais tambm apresentou um crescimento modesto no perodo. Enquanto nos anos 1980 esse conjunto de atividades empregava algo como 9% a 10% da fora de trabalho ativa do pas, nos anos 1990 passou a ocupar entre 11% e 12% do contingente total. Em 1999, essa participao caiu para 10,4% do total. J as atividades do comrcio e os servios pessoais foram, por seu turno, as que mais absorveram mo-de-obra no perodo, saltando de cerca de 11% para perto de 15% no primeiro caso e de 16% para pouco mais de 23% no segundo. Juntas, absorveram quase 28% de todo o pessoal ocupado em 1981, tendo sido de quase 39% essa absoro em 1999. Ambos os complexos concentram atividades cuja ocupao est fortemente associada s condies de oferta de fora de trabalho, ao contrrio dos servios produtivos e distributivos, que possuem uma dinmica de gerao de postos de trabalho ligada mais estreitamente s condies de demanda por trabalho. Esse certamente um aspecto importante a explicar tanto o fenmeno da terciarizao do trabalho quanto o da sua informalizao, tal como ser visto na prxima subseo.
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146 5.2 Crescimento da informalidade nas relaes de trabalho
A informalizao das ocupaes constitui, ao lado do processo de terciarizao, o segundo grande eixo de transformaes observado no mercado de trabalho brasileiro ao durante o perodo 1981-1999. O comportamento do pessoal ocupado por posio na ocupao indica, em linhas gerais, uma situao de declnio relativo dos trabalhadores com carteira assinada, associada a um movimento de expanso de outras formas de contratao, como o crescimento relativo dos trabalhadores sem registro em carteira (assalariamento ilegal) e dos trabalhadores autnomos ou por conta prpria (desassalariamento voluntrio e involuntrio). Embora esse comportamento geral seja o resultado da comparao entre os anos de ponta do perodo 1981-1999, relativo s principais categorias ocupacionais do pas (assalariados com carteira, assalariados sem carteira e trabalhadores autnomos) conjuntamente responsveis pela situao ocupacional de nunca menos que 80% do pessoal ocupado a cada ano , preciso chamar a ateno para algumas caractersticas interessantes ao longo dos diferentes ciclos de crescimento e recesso das ltimas duas dcadas. Inicialmente, com relao aos trabalhadores com registro em carteira, possvel ver com clareza que seu peso relativo no total da ocupao decresce intensamente durante as crises recessivas do incio dos anos 1980 (1981-1983) e 1990 (1990-1992), mas a recuperao em ambos os perodos no ocorre de forma semelhante queda. Quando da retomada do crescimento econmico a partir de 1984, o emprego com carteira assinada tambm se recupera e, de 1986 a 1989, situa-se em patamar superior ao de 1981. J com a volta do crescimento em 1993, o emprego com carteira no aumenta sua participao no emprego total, semelhana do ocorrido na retomada dos anos 1980; pelo contrrio, ele apenas arrefece o ritmo de queda e estabiliza-se em torno do patamar de 32% entre 1996 e 1999. Ou seja, diferena dos anos 1980, a recuperao econmica de meados da dcada de 1990 no foi capaz de trazer de volta o mesmo percentual de empregos com carteira que existia antes do incio da crise, sendo necessrio investigar as causas (institucionais, conjunturais e estruturais) dessa diminuio da sensibilidade do emprego assalariado formal frente ao crescimento do produto nacional. O comportamento do emprego sem carteira assinada (assalariamento ilegal) diante dos ciclos de crescimento e recesso dos ltimos vinte anos mostra-se, por sua vez, praticamente antagnico em relao ao observado para o emprego com carteira, porm com intensidade menor isto , ele tende a subir nos perodos de crise, tanto no incio dos anos 1980 como no incio dos anos 1990, e a cair suavemente quando da recuperao dos anos 1980 (1984-1989). J na recupe-
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rao econmica da dcada de 1990 (1993-1999), o emprego sem carteira tambm responde menos s oscilaes da economia, situando-se no patamar de 24% entre 1996 e 1999. Neste subperodo, o que h de similar entre os comportamentos dos empregos com e sem carteira um certo aumento do seu grau de inelasticidade diante de taxas positivas do produto, ficando as diferenas por conta do fato de que, no primeiro caso (assalariamento legal), parece haver certa rigidez para cima, enquanto, no caso do emprego sem carteira, parece haver certa rigidez para baixo. Em suma, na presena de relativo crescimento da economia nos anos 1990, o emprego com carteira no sobe como deveria; tampouco cai, como se esperaria, o emprego sem carteira assinada.
GRFICO 3
Evoluo do pessoal ocupado por posio na ocupao Brasil: 1981-1999
Depois das relaes assalariadas de trabalho (com e sem registro em carteira), que juntas representavam em 1999 cerca de 56% da populao ocupada total, a terceira categoria ocupacional expressiva a dos trabalhadores autnomos ou por conta prpria. O seu comportamento diante dos ciclos econmicos segue, de maneira aproximada, em direo e intensidade, o movimento dos trabalhadores sem carteira, com a ressalva de que depois da crise recessiva de 1990-1992 a sua participao no total da ocupao foi oscilando para cima, a ponto de em 1999 ter empatado com a categoria dos sem carteira em 24,3%.
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Alm dos assalariados sem registro em carteira e dos trabalhadores autnomos, os trabalhadores no remunerados tambm pertencem ao conjunto de relaes de trabalho consideradas pouco estruturadas, tendo em perspectiva um mercado de trabalho organizado em moldes capitalistas. Juntas, essas trs categorias ocupacionais representavam em 1999 quase 60% da ocupao total, contra apenas 31% dos trabalhadores assalariados com carteira, em uma indicao clara do grau de heterogeneidade existente entre as diversas formas de contratao do trabalho no Brasil. Para efeitos analticos, possvel dividir o mercado de trabalho em dois grupos de trabalhadores, segundo o seu grau de estruturao: de um lado, estariam os trabalhadores envolvidos em relaes de assalariamento legal, ou seja, os trabalhadores com registro em carteira assinada, mais os funcionrios pblicos e militares; de outro lado, agruparamos os trabalhadores aqui classificados como integrantes do conjunto de relaes pouco estruturadas de trabalho, isto , os trabalhadores sem carteira, os autnomos e os trabalhadores no remunerados. Ao primeiro grupo chamamos de segmento estruturado do mercado de trabalho, e ao segundo, segmento pouco estruturado.
GRFICO 4
Evoluo do pessoal ocupado segundo o grau de estruturao do mercado de trabalho Brasil: 1981-1999
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Existem pelo menos dois aspectos muito importantes que merecem ateno especial. O primeiro deles que o segmento pouco estruturado do mercado de trabalho brasileiro no s foi, ao longo de todo o perodo analisado, o ncleo dominante no total da ocupao, como ainda demonstrou, na dcada de 1990, uma tendncia de crescimento relativamente independente do estgio cclico da economia. Ou seja, uma vez tendo atingido o patamar prximo casa dos 60% de participao na ocupao total em 1992, jamais caiu abaixo dos 59% at o ltimo ano da srie analisada. A contrapartida dessa rigidez baixa do ncleo pouco estruturado foi uma rigidez alta do ncleo estruturado, cujos percentuais de participao na ocupao total nunca passaram dos 41% depois de 1992. O segundo aspecto importante que essa aparente estabilidade (ou baixa elasticidade) dos segmentos estruturado e pouco estruturado do mercado de trabalho ao longo dos mini-ciclos de crescimento e recesso entre 1992 e 1999 no encontra correspondncia no comportamento de ambas as sries histricas entre 1981 e 1990. Pelo contrrio, durante a dcada de 1980, o mais visvel justamente a certa aderncia dos segmentos estruturado e pouco estruturado ao comportamento cclico da economia brasileira. Uma hiptese que pode ser levantada para se buscar os determinantes do aparente descolamento do mercado de trabalho brasileiro aos ciclos internos do produto desde 1992 sustenta que essa perda de sensibilidade ao comportamento cclico da economia pode estar relacionada a dois grandes fatores, entre outros. O primeiro relaciona-se ao processo de abertura comercial externa que, ao impingir um amplo processo de ajuste e racionalizao produtiva s empresas locais, reduziu o impacto da determinao do emprego motivada pela demanda por mo-de-obra, transferindo o peso dessa determinao para as foras que operam pelo lado da oferta excedente de fora de trabalho as quais, por sua vez, agem basicamente sobre o setor tercirio da economia (comrcio e servios pessoais) e tomam a forma de assalariados sem carteira, autnomos e trabalhadores no remunerados. O segundo, relacionado aos constrangimentos de ordem macroeconmica que dominaram o ambiente domstico durante praticamente toda a dcada de 1990, mas com especial nfase desde o segundo semestre de 1994, reside no fenmeno da elevao das taxas de desemprego aberto e sua permanncia em patamar elevado desde ento. No contexto brasileiro, o desemprego recente um reflexo tanto da estagnao da demanda agregada a despeito das oscilaes de curto prazo quanto do aumento de participao de jovens e mulheres no mercado de trabalho. Nesse sentido, representa um freio a mudanas s quais estaria sujeita a nova composio do emprego por posio na ocupao nesse perodo.
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5.3 Aumento dos nveis de desocupao e desemprego aberto
Os anos 1990 tambm vieram acompanhados de uma mudana de patamar nos nveis mdios de desocupao (Populao em Idade Ativa PIA desocupada/ PIA) e desemprego (Populao Economicamente Ativa PEA desocupada/PEA), cujas taxas praticamente dobram ao fim da dcada em relao aos ndices dos anos 1980.
GRFICO 5
Populao total de 10 anos e mais por condio de atividade Brasil: 1981 a 1998
Fonte: IBGE, Pnad.
Levando-se em conta a srie construda com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), do Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE), para o perodo 1981-1998, v-se que enquanto a taxa de desocupao saltou de 2,2% em 1981 para 5,5% em 1998, a taxa de desemprego, no mesmo perodo, pulou de pouco mais de 4% para perto de 10% duas dcadas depois. Em termos absolutos, 2,2% de desocupao em 1981 significava algo como duas milhes de pessoas de dez anos ou mais. J os 5,5% de desocupao representava pouco mais de sete milhes de pessoas em 1998. Particularmente importante observar o comportamento das taxas de desemprego (total, masculino e feminino) no grfico 6. Fica claro que a mudana de patamar ocorre durante os anos 1990, sendo bastante expressivo o fato de o desemprego feminino ter se descolado abruptamente para cima do desemprego total e masculino, fenmeno que tem sido explicado, em grande parte, pelo aumento de participao das mulheres no mercado de trabalho,
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em um contexto geral de retrao das atividades e concorrncia exacerbada pelo lado da oferta de mo-de-obra pouco qualificada.15
GRFICO 6
Desemprego masculino, feminino e total da populao de 10 anos e mais Brasil: 1981 a 1998
Fonte: IBGE, Pnad.
No que se refere ao debate mais geral sobre as causas do desemprego recente na economia brasileira, possvel identificar pelo menos duas grandes posies conflitivas. De um lado, alguns autores tm procurado atribuir o fenmeno contemporneo do desemprego no Brasil ao conjunto de transformaes estruturais em mbito mundial, que resulta, portanto, dos processos de reorganizao produtiva e tecnolgica e das novas formas de gesto empresarial, com rebatimentos inexorveis no pas, em sua fase atual de crescente abertura e integrao junto aos mercados centrais (Franco, 1999; Amadeo e Camargo, 1996). Ao governo no restaria muito que fazer no mbito da gerao de empregos, a no ser acelerar as reformas constitucionais em curso (previdenciria, administrativa, trabalhista, tributria etc.) como forma de criar um clima de confiana nos investidores privados (nacionais e estrangeiros), estes os principais responsveis pelo crescimento econmico do pas nessa nova fase. Por seu turno, o governo tentaria investir nas atividades clssicas de um
15. Sobre aspectos relativos ao comportamento da taxa de participao da fora de trabalho no Brasil, e sua ligao com o movimento das taxas de desemprego, ver Mercado de Trabalho: conjuntura e anlise, boletim de acompanhamento quadrimestral produzido pelo Ipea com base nos dados da Pesquisa Mensal de Emprego PME/IBGE, vrios nmeros.
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sistema pblico de emprego: intermediao e capacitao profissional da fora de trabalho ativa, reservando um sistema de seguro-desemprego para aquela frao da populao inevitavelmente desempregada pelo processo de ajuste microeconmico. Por outro lado, o que se poderia chamar de viso crtica desse processo, ainda que reconhea os impactos oriundos da esfera microeconmica sobre o emprego agregado, no descarta a idia de o ambiente macroeconmico interno estar muito pouco propcio ao enfrentamento do desemprego como fenmeno econmico e social de grandes propores, com conseqncias adversas sobre o conjunto da populao e da prpria economia (Pochmann, 2001; Baltar e Mattoso, 1997; Cacciamali, 1995). Em um pas como o Brasil, ainda prenhe de muitas carncias sociais e com ausncias importantes nos setores de infra-estrutura urbana e social, problemas como os de taxas crescentes de desemprego aberto responderiam muito mais por diretrizes de poltica (macro/micro) econmica que no procuram contrarrestar os efeitos j nocivos sobre o emprego de uma crise generalizada de demanda efetiva agregada. Em outros termos, ainda que seja verdade termos vividos nos anos 1990 os efeitos de uma nova funo-emprego com baixa elasticidade produto-emprego, advinda do crescimento econmico contemporneo poupador de mo-de-obra e fruto dos processos microeconmicos de reestruturao tcnico-produtivas , o certo que a forma por excelncia de combate ao desemprego e marginalizao da populao ainda reside em taxas de crescimento econmico superiores s taxas de entrada da populao em idade ativa no mercado de trabalho.
5.4 Piora na qualidade dos postos de trabalho
Intimamente associada informalizao e ao crescimento e diversificao dos tipos de desemprego (estrutural, oculto, de insero, de excluso etc.), contata-se nos anos 1990 uma precarizao crescente das relaes e condies de trabalho, com aumento da assimetria j existente entre capital e trabalho, especialmente para as categorias ocupacionais tidas como pouco estruturadas. No interior destas parecem residir as atividades mais precrias, do ponto de vista da qualidade da ocupao caso claro dos trabalhadores por conta prpria , e de mais frgil insero profissional, do ponto de vista das relaes de trabalho caso evidente dos sem registro em carteira.16
16. Isto no , obviamente, o mesmo que dizer que no existam atividades de trabalho precrio ou frgeis tambm no seio da categoria ocupacional de assalariados com carteira, mas sim que neste caso a incidncia de inseres dessa natureza bem menor, posto estarem ligadas ao ncleo mais estruturado do mercado de trabalho.
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Embora se reconhea a complexidade conceitual e emprica para definir e mensurar o fenmeno da precarizao, possvel constatar, particularmente em relao aos assalariados sem carteira, que a ausncia de mediao institucional pelo Estado torna mais frgeis e assimtricas as relaes capital-trabalho, o que favorece uma flexibilidade quantitativa (dispensa e contratao de mo-de-obra) muito elevada, que apenas serve para engendrar uma alta rotatividade de trabalhadores nessas ocupaes. Como se sabe, nveis muito altos de rotatividade produzem, de um lado, postos de trabalho de baixa qualidade e praticamente nenhum investimento em recursos humanos e, de outro, trabalhadores sem especializao definida, que circulam intensamente por ocupaes indistintas, sem perspectivas de ascenso profissional nem salarial (Baltar e Proni, 1995). Paralelamente, a ausncia ou precariedade dos mecanismos de proteo social conferidos pelo Estado a seus cidados tende a transferir aos mbitos familiar e individual a responsabilidade pela sobrevivncia em uma sociedade marcada por crescente redundncia do trabalho vivo. Este aspecto particularmente dramtico para os trabalhadores por conta prpria de menores rendas, que tendem a no recolher contribuio previdenciria e tampouco ter registrados nas administraes pblicas seus pequenos negcios. Sem a pretenso de esgotar o assunto, possvel reunir um conjunto de informaes, consideradas necessrias em estudos sobre qualidade do emprego, para compor um quadro aproximado do avano da precariedade dos postos de trabalho no Brasil.17 A tabela 1 foi montada a partir da seleo de um conjunto especfico de variveis que comporiam algumas importantes dimenses da qualidade dos postos de trabalho no Brasil. Apesar de no exaustivas, acreditamos que as informaes sobre cobertura da seguridade social, tipo e quantidade de benefcios recebidos pelos trabalhadores, jornada de trabalho, nmero de empregos praticados, permanncia no emprego e filiao sindical cobrem um conjunto muito relevante de aspectos ligados qualidade dos postos de trabalho, livres da dimenso exclusivamente monetria que costuma caracterizar a maioria dos estudos a respeito.18
17. Sobre qualidade do emprego e empregos atpicos no Brasil, ver Reinecke (1999), que at mesmo inspirou a construo da tabela 1deste captulo. Outra referncia importante sobre o tema a coletnea organizada por Castro e Dedecca (1998). Por fim, muitas ponderaes interessantes sobre a precariedade associada a algumas classes de empregos atpicos no Brasil podem ser vistas em Cacciamali e Pires (1995). 18. Nesse caso, o ideal que tivesse sido possvel construir a tabela com informaes desde os anos 1980, visando montagem de um quadro comparativo mais fiel ao longo do tempo. No entanto, alm das limitaes de ordem operacional, ligadas compatibilizao das Pnads entre as dcadas de 1980 e 1990, haveria ainda a questo da grande quantidade de informaes a serem trabalhadas, o que extrapolaria o escopo deste estudo. Apesar dessas limitaes, e lembrando que o objetivo aqui tosomente caracterizar os fenmenos que compem o quadro de desestruturao do mercado de trabalho brasileiro, parece suficiente trabalhar com dois momentos recentes do perodo.
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TABELA 1
Variveis Selecionadas 1995
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Evoluo da qualidade do emprego no Brasil: comparao entre 1995 e 1998

Benefcios recebidos
Moradia Alimentao Transporte Educao Sade Um nico emprego
Posio na Ocupao1995
Cobertura da seguridade social
Mais de 40 h trabalhadas na semana
Um ano ou mais no m/m emprego
Filiao sindical
Segmento com carteira estruturado militar e estatutrio Mdias por varivel selecionada Segmento sem carteira pouco domstico estruturado conta prpria no remunerado Mdias por varivel selecionada Outros empregadores outros Totais por varivel selecionada 94,0 87,8 90,9 9,7 21,1 18,0 1,5 12,6 65,2 0,6 42,8
Variveis Selecionadas 1995
5,6 3,6 4,6 11,4 19,8 10,5 20,0 15,5 0,0 0,0 8,8 Benefcios recebidos
Moradia Alimentao Transporte Educao Sade Mais de 40 h trabalhadas na semana Um nico emprego
44,2 41,5 42,9 18,9 70,1 36,8 41,7 41,9 25,0 25,0 40,3
48,8 32,5 40,6 14,0 26,6 27,6 16,7 21,2 25,0 0,0 34,6
3,8 5,5 4,6 0,7 1,9 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 2,9
27,1 30,4 28,7 3,6 6,6 5,3 8,0 5,9 0,0 0,0 18,4
88,6 36,9 62,8 74,1 66,9 64,8 29,2 58,8 85,3 4,2 48,3
96,5 87,6 92,1 95,9 98,2 92,9 97,7 96,2 90,2 100,0 95,2
62,3 87,2 74,8 43,8 46,6 69,9 69,3 57,4 82,1 73,4 61,2
Um ano ou mais no m/m emprego
29,6 34,7 32,2 5,2 0,7 12,6 4,6 5,8 20,4 8,3 16,2
Filiao sindical
Posio na Ocupao1998
Cobertura da seguridade social
Segmento com carteira estruturado militar e estatutrio Mdias por varivel selecionada Segmento sem carteira pouco domstico estruturado conta prpria no remunerado Mdias por varivel selecionada Outros empregadores Outros Totais por varivel selecionada 96,7 93,2 95,0 10,7 27,0 16,2 1,8 13,9 60,6 0,5 44,1 5,5 4,6 5,0 9,5 17,1 8,0 14,3 12,2 0,0 14,3 7,9 42,9 36,9 39,9 17,7 63,9 30,3 33,3 36,3 25,0 14,3 37,4 47,9 32,4 40,2 15,1 26,9 24,0 9,5 18,9 25,0 0,0 34,0 3,4 5,1 4,3 0,8 1,4 1,3 4,8 2,1 0,0 0,0 2,6
24,1 33,0 28,6 3,2 5,0 6,6 4,8 4,9 0,0 0,0 16,6
88,8 38,7 63,7 71,7 64,9 65,6 27,2 57,4 85,7 5,8 44,5
96,9 88,9 92,9 95,4 98,6 92,3 97,2 95,9 91,3 100,0 95,1
63,6 85,9 74,7 41,9 50,1 70,5 71,6 58,5 81,7 67,4 60,7
26,5 34,8 30,7 4,6 0,9 12,2 5,6 5,8 21,0 11,9 15,2
Fonte: IBGE, Pnads 1995 e 1998.
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Uma primeira observao digna de nota refere-se representatividade de cada atributo selecionado junto ao total de ocupados. No caso da cobertura da seguridade social, destaca-se o fato de menos da metade dos ocupados (42,8% em 1995 e 44,1% em 1998) ser contribuinte dos institutos pblicos de previdncia (nas trs esferas de governo). Quando se levam em conta apenas os trabalhadores inseridos no segmento estruturado do mercado de trabalho, a cobertura salta para mais de 90%, enquanto os trabalhadores do segmento pouco estruturado no chegam sequer a 15% do total, em claro sinal de desproteo social frente vulnerabilidade futura esperada. Com relao ao conjunto potencial de benefcios recebidos por trabalhador, destaca-se o fato de os ocupados pertencentes ao segmento estruturado desfrutarem proporcionalmente de mais de quatro (alimentao, transporte, educao e sade) dos cinco benefcios, relativamente aos trabalhadores do segmento pouco estruturado, os quais recebem mais os benefcios associados moradia.19 Alm disso, parece preocupante a trajetria de distanciamento observada na cobertura dos benefcios recebidos entre os grupos ocupacionais considerados, ainda que a confrontao entre dois pontos no tempo (1995 e 1998) seja insuficiente para caracterizar uma tendncia. O atributo ligado jornada de trabalho mostra que cerca de 63% dos trabalhadores do segmento estruturado e 58% dos do segmento pouco estruturado praticam jornadas semanais superiores jornada de quarenta horas. Mas necessrio apontar algumas diferenas pronunciadas entre as categorias ocupacionais: embora 88% dos trabalhadores com carteira exeram jornadas superiores a quarenta horas na semana, tem-se que esse padro est mais generalizado entre os trabalhadores sem carteira, os domsticos e os por conta prpria. No que toca quantidade de empregos praticados, v-se que gira em torno de 95% o percentual de ocupados com apenas um nico emprego declarado. Embora no geral as diferenas intra e intergrupos no sejam muito marcantes, ressalta-se o fato de os militares e estatutrios, alm dos trabalhadores por conta prpria, apresentarem as mais altas incidncias de dois ou mais empregos. O primeiro caso pode estar ligado justamente ao fato de serem os trabalhadores que mais praticam a jornada de quarenta horas semanais, restando tempo e oportunidade para incrementarem seus rendimentos por meio de um segundo emprego. J no caso dos autnomos, a explicao pode estar ligada natureza mesma do tipo de ocupao, em que um segundo emprego visto como forma de garantir uma remunerao mnima satisfatria.
19. Vale lembrar que este item se refere ao conjunto de benefcios concedidos das empresas, tal qual declarados pelos trabalhadores para a Pnad. No se confunde, portanto, com o acesso das pessoas em geral aos servios pblicos.
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A permanncia no mesmo emprego outro atributo importante para ser levado em conta em estudos sobre a qualidade dos postos de trabalho, pois funciona como um indicador de rotatividade da mo-de-obra. A primeira observao que vale realar que aproximadamente 40% dos ocupados na economia brasileira trocam de emprego ou so despedidos antes de completar um ano de trabalho. Em segundo lugar, cabe enfatizar a diferena entre o percentual de ocupados no segmento estruturado do mercado de trabalho h pelo menos um ano no mesmo emprego (perto de 75%) relativamente aos ocupados no segmento pouco estruturado (cerca de 58%), sendo especialmente marcante o fato de menos da metade dos domsticos e trabalhadores sem carteira assinada permanecer no mesmo emprego por mais de um ano. O ltimo atributo selecionado (filiao a sindicatos de trabalhadores ou patronais) revela, por sua vez, um nvel bastante baixo e decrescente de adeso sindical. No caso dos trabalhadores vinculados ao segmento estruturado do mercado de trabalho, a tendncia desfiliao explicada pelo comportamento dos trabalhadores com carteira. J no caso dos ocupados no segmento pouco estruturado, a desfiliao dos sem carteira e dos autnomos contrabalanada por um pequeno aumento dos vnculos sindicais por parte dos domsticos e dos no remunerados. No obstante, a adeso a sindicatos por parte do segmento estruturado cerca de seis vezes maior que a adeso observada junto aos trabalhadores do segmento pouco estruturado do mercado de trabalho. Em suma, esses aspectos concretos da realidade das categorias ocupacionais pertencentes aos segmentos menos estruturados trazem conseqncias nefastas sobre a organizao do mercado de trabalho, sendo no desprezvel a insegurana que parece reinar no interior dessa parcela expressiva de trabalhadores, o que resulta em nvel menor de bem-estar geral para eles e suas famlias (Mattoso, 1995).
5.5 Estagnao relativa dos rendimentos do trabalho
Depois de uma dcada a de 1980 marcada por bruscos movimentos de queda e recuperao dos rendimentos dos trabalhadores ocupados, a dcada de 1990 foi palco de uma relativa estagnao dos rendimentos mdios reais das principais categorias ocupacionais. Como pode ser visto pelo grfico 7, aps ter apresentado um crescimento contnuo entre 1992 e 1996, o rendimento mdio real do conjunto dos
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ocupados no Brasil sofreu seguidas quedas at 1999, ano em que superou em apenas 21% o rendimento mdio observado em 1992.20 Observando-se as sries por posio na ocupao, constata-se que os trabalhadores assalariados, notadamente os vinculados indstria, tiveram seus rendimentos reais praticamente congelados desde que a abertura comercial acirrou a competio nos mercados domsticos de bens transveis internacionalmente. Em 1999, o rendimento mdio dos trabalhadores com carteira superava em apenas 6% o rendimento de 1992, sabidamente um ano recessivo. No caso dos trabalhadores sem carteira, embora tenha havido, em termos reais mdios, um aumento de quase 42% entre 1992 e 1999, h que se atentar para o fato de os nveis absolutos dos rendimentos desses trabalhadores serem sempre os mais baixos entre todas as categorias ocupacionais remuneradas. Por sua vez, os trabalhadores autnomos, particularmente os ligados a comrcio e servios, depois de um curto perodo de euforia no binio 1995/96, viram seus rendimentos reais inverterem a trajetria de crescimento e tambm reflurem para nveis ligeiramente superiores aos observados antes da implantao do Plano Real.
GRFICO 7
Evoluo do rendimento mdio real por posio na ocupao Brasil: 1992-1999
Obs.: Renda de todos os trabalhos deflacionada pelo INPC/IBGE (base=setembro 1999).
20. Embora o ideal fosse trabalhar com uma srie de dados desde os anos 1980, no foi possvel faz-lo devido s alteraes promovidas no questionrio da Pnad a partir de 1992, que, ao modificar a classificao das pessoas por posio na ocupao, tornou difcil reconstruo da srie tambm para os rendimentos. Outro problema para a montagem de uma srie desde 1980 refere-se a qual deflator utilizar diante das violentas oscilaes nas variveis nominais ao longo do perodo.
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Enfim, da observao da evoluo dos rendimentos reais mdios por posio na ocupao desde o incio dos anos 1990, v-se claramente que h certa estagnao relativa, ocasionalmente interrompida por efeitos no duradouros de algum plano de estabilizao, como no Cruzado em 1986, ou mesmo no Real, entre 1994 e 1996.
5.6 Piora relativa da situao distributiva
Outro aspecto a compor o quadro geral de desestruturao do mercado de trabalho brasileiro na dcada de 1990 uma certa piora relativa da distribuio dos rendimentos pessoais e tambm do ponto de vista da repartio da renda entre rendimentos do capital e do trabalho. Do ponto de vista da distribuio funcional da renda, ou, mais propriamente, da participao dos salrios na renda nacional, esta se apresenta estruturalmente reduzida no Brasil, em comparao com pases desenvolvidos, por conta de pelo menos dois fatores que agem na mesma direo. Em primeiro lugar, pela manuteno de um peso elevado de pessoas em mercados de trabalho desestruturados, os quais, marcados pela ausncia de movimentos sindicais organizados e polticas pblicas de transferncias de renda e proteo social, reproduzem um distanciamento permanente entre ganhos de produtividade e repasses reais aos salrios. Em segundo lugar, como reflexo do tipo de crescimento econmico imposto pela dinmica especificamente capitalista no Brasil, pelo ritmo insuficiente de absoro de fora de trabalho ativa nos segmentos mais estruturados do mercado de trabalho, o que d origem a uma massa reduzida de remuneraes.21 As informaes contidas na tabela 2 mostram que o peso das remuneraes de empregados e autnomos girou, na mdia do perodo 1991-1999, em torno de 41,8% do PIB, contra 40% de excedente operacional bruto e 18,2%
21. Para reforar ambos os aspectos mencionados, tem-se no caso brasileiro que tanto a ausncia de polticas salariais de orientao estruturante do mercado de trabalho quanto o poder restrito dos sindicatos na fixao dos salrios nominais constituram-se em fatores adicionais para manter reduzida a participao dos salrios na renda nacional. Nos principais pases industrializados da Europa e mesmo nos EUA, o fortalecimento dos sindicatos no local de trabalho, como agentes relevantes nas disputas polticas, e a institucionalizao dos contratos coletivos de trabalho, como importante instrumento de reivindicao, atuaram no sentido de civilizar as relaes entre patres e empregados, e colaboraram para que o conjunto dos trabalhadores pudesse usufruir do aumento de produtividade e da diversificao do consumo (Baltar e Proni, 1995, p. 11). Por seu turno, no Brasil, onde o regime de trabalho no garante estabilidade no emprego para a grande maioria da populao ocupada, imprimindo, ao contrrio, alta flexibilidade e alta rotatividade da mo-de-obra, os elevados ganhos de produtividade obtidos pelas firmas raramente so convertidos em aumentos reais de salrios, o que consolida tanto um baixo nvel dos salrios de base quanto uma pssima distribuio funcional e pessoal da renda.
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para impostos e contribuies sociais imputadas. Por trs dessa mdia geral, destacam-se comportamentos muito dspares entre os grandes componentes da renda nacional, sendo especialmente marcante a queda da massa de remuneraes de empregados e autnomos vis--vis o aumento de participao de impostos e contribuies e a oscilao sem tendncia do excedente operacional bruto, embora situado num patamar elevado de participao sobre o PIB. Os dados da tabela 2 revelam ainda que, no cenrio da economia brasileira nos anos 1990, a dinmica distributiva inclinada em favor dos rendimentos do capital (excedente operacional bruto) e da tributao (impostos e contribuies) recolhida pelo Estado deve ter minimizado o impacto dos rendimentos do trabalho sobre a demanda agregada. Esse aspecto poderia explicar em parte as baixas taxas de crescimento da economia brasileira no perodo, pois, em um contexto de retrao dos investimentos pblicos produtivos e de pequena contribuio ao crescimento vinda do setor exportador, o montante de lucros no se converte inteiramente em investimentos produtivos privados, dada a existncia de inmeras formas de valorizao financeira, esterilizadoras do crescimento real. A concentrao funcional da renda inclina-se perversamente em favor do capital.
TABELA 2
Evoluo da distribuio funcional da renda no Brasil: 1991 a 1999 (Em % PIB)
Componentes da Renda PIB Remunerao dos empregados Salrios Contribuies sociais efetivas Rendimento de autnomos Excedente operacional bruto Impostos lquidos de subsdios Contribuies sociais imputadas 1991 100,0 37,5 32,0 5,5 7,0 38,5 12,9 4,2 1992 100,0 40,2 34,6 5,5 6,3 38,0 12,2 3,4 1993 100,0 41,7 35,9 5,8 6,3 35,4 13,2 3,4 1994 100,0 36,6 32,0 4,6 5,7 38,4 15,8 3,5 1995 100,0 34,3 29,6 4,7 5,9 40,3 15,6 4,0 1996 100,0 34,6 28,8 5,8 5,7 41,0 14,8 3,9 1997 100,0 33 27,4 5,6 5,7 42,9 14,6 3,9 1998 100,0 32,4 26,9 5,5 5,5 44,0 14,0 4,1 1999 100,0 32,8 26,5 6,2 5,1 41,4 16,0 4,7 Mdia 1991/1999 100,0 35,9 30,4 5,5 5,9 40,0 14,3 3,9
Fonte: IBGE/Depto. de Contas Nacionais, apud Dedecca (2003, p. 78).
Do ponto de vista da concentrao pessoal dos rendimentos do trabalho, tendo em vista que a hierarquia de remuneraes responde a caractersticas da estrutura produtiva, preponderantemente vinculada aos segmentos estruturados dos mercados de trabalho, e que o peso e a dinmica desse setor no conseguem absorver integralmente toda a oferta efetiva de mo-de-obra, tem-se necessariamente um perfil altamente concentrado para a distribuio dos rendimentos provenientes do trabalho, que reforado pela existncia de um nvel muito baixo de salrios para a maior parte das pessoas pertencentes base no estruturada do mercado de trabalho.
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O mercado de trabalho com uma base muito ampla e indiferenciada explicaria em boa medida a existncia e a reproduo de uma taxa salarial de nvel muito reduzido como referncia para o sistema econmico, tanto em termos de custo empresarial (peso reduzido das remuneraes na composio do custo total dos bens e servios), como do poder de compra dos trabalhadores.22 Quanto menor o piso salarial do mercado de trabalho, maior tende a ser a diferenciao salarial possvel de se verificar no sistema, uma vez que ela se estabelece em funo da hierarquizao de cargos e remuneraes derivadas do grau de complexidade da estrutura produtiva da economia como um todo. A piora distributiva verificada nos anos 1980 esteve diretamente associada ao tipo de ajuste macroeconmico que se promoveu para enfrentar a crise externa. Todos os grupos sociais sofreram piora em suas posies relativas na estrutura distributiva, com exceo dos grupos mais ricos, o que fez o ndice de Gini atingir a inacreditvel marca de 0,64 (excludos os trabalhadores sem rendimento!) no ltimo ano da dcada (Bonelli e Sedlacek, 1991; Barros, Henriques e Mendona, 2000). Embora o ndice de Gini tenha recuado um pouco nos anos 1990, praticamente congelou-se no patamar de 0,60 desde 1993 j em um contexto em que se havia esgotado a influncia redistributivista da queda da inflao. Mas este resultado na verdade esconde uma piora da situao distributiva, na medida em que os ndices de desigualdade excluem os desempregados e os trabalhadores no remunerados do clculo final. De qualquer modo, pelas informaes disponveis na tabela 3, os 20% mais pobres da populao ocupada continuaram a se apropriar de to-somente 2,2% dos rendimentos do trabalho, enquanto os 10% mais ricos mantiveram-se sempre acima dos 45%. Tambm surpreendente o fato de os rendimentos do trabalho acumulados pelo 1% mais rico jamais terem sido menores que a marca de 13% do total, prova cabal da imensa assimetria de remuneraes existente na sociedade brasileira. Essa rigidez baixa dos ndices de desigualdade no Brasil ajuda a reforar a tese da desestruturao do mercado de trabalho nacional, que consolida e reflete um padro bastante heterogneo de ocupaes e de remuneraes no seio da classe trabalhadora. O cenrio de desalento que se afigura para o mercado de trabalho no Brasil em princpios do novo milnio no parece ser resultado de
22. O conceito de taxa de salrios est ligado idia de menor remunerao do trabalho no qualificado que se verifica no segmento organizado em moldes verdadeiramente capitalistas, sobre o qual se estrutura a distribuio salarial. Em termos tericos, a taxa salarial baliza o piso salarial para os trabalhadores assalariados estruturados capitalisticamente e, ao mesmo tempo, serve como referncia para o teto salarial dos trabalhadores vinculados aos segmentos no estruturados do mercado de trabalho. A respeito, ver Souza (1980).
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um modelo de desenvolvimento econmico sustentvel no longo prazo; ao contrrio, parece conduzir a classe trabalhadora a um esquema de reproduo social fortemente ancorado no individualismo das solues de sobrevivncia, com reflexos perversos sobre a estrutura distributiva j bastante concentrada do pas.
Evoluo temporal da desigualdade de renda Brasil: 1981-1999
ndice de desigualdade Ano 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 Coeficiente de Gini 0,59 0,59 0,60 0,59 0,60 0,59 0,60 0,62 0,64 0,62 0,58 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 ndice de Theil 0,69 0,71 0,73 0,71 0,76 0,72 0,75 0,78 0,89 0,78 0,70 0,77 0,73 0,73 0,74 0,74 0,72 Percentagem da renda apropriada pelas pessoas 20% mais pobres 2,6 2,5 2,5 2,7 2,5 2,6 2,3 2,1 2,0 2,1 2,3 2,2 2,3 2,1 2,2 2,2 2,3 10% mais ricas 47,6 46,7 47,3 47,7 47,6 48,2 47,2 48,0 49,7 51,7 45,8 48,6 47,9 47,6 47,7 47,9 47,4 1% mais ricas 12,7 13,1 13,5 13,2 14,2 13,8 14,1 14,4 16,4 14,2 13,2 15,0 13,9 13,5 13,8 13,9 13,3
TABELA 3
Fonte: IBGE, Pnads, apud Henriques (2000, p. 39).
5.7 Mudanas no padro de mobilidade social intrageracional
Por fim, o ltimo aspecto selecionado para compor o quadro mais geral de desestruturao que tomou conta do mercado de trabalho brasileiro durante as dcadas de 1980 e 1990 est relacionado ao padro de mobilidade social intrageracional.23 Uma primeira observao importante que, independentemente do tratamento metodolgico utilizado, a maior parte dos estudos sobre o assunto aponta para uma mudana no padro de mobilidade social nas dcadas de 1980 e 1990 decorrente das transformaes em curso no prprio padro de desenvolvimento econmico nacional.
23. O estudo da mobilidade intrageracional o mais indicado para se captar os efeitos das transformaes econmicas em curso sobre determinado grupo populacional dentro de uma escala social hierrquica. Por este motivo, no ser abordado aqui o comportamento da mobilidade intergeracional.
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Durante o longo ciclo de crescimento do pas (1930-1980), o movimento dominante de mobilidade intrageracional foi ascendente e de tipo estrutural, vale dizer, comandado no pelos atributos pessoais dos trabalhadores, mas sobretudo pela dinmica de incorporao de mo-de-obra que se verifica numa sociedade em processo de crescente industrializao e urbanizao.24 Por sua vez, nas fases de esgotamento crescente do padro pretrito de desenvolvimento (anos 1980) e de gestao de um novo modelo de crescimento econmico (anos 1990), verifica-se tanto um aumento do grau de imobilidade intrageracional como at mesmo um aumento no desprezvel do grau de mobilidade social descendente. Ambos os fenmenos podem ser vistos nas tabelas 4 e 5 a seguir, cada qual construda a partir de procedimentos, anos de referncia e universos populacionais diferentes.
TABELA 4
Taxas de mobilidade social intrageracional populao ocupada de 10 anos e mais Brasil: 1988 e 1996
Tipos de Mobilidade Imobilidade Mobilidade Mobilidade estrutural Mobilidade circular Mobilidade ascendente Mobilidade descendente 1988 Total 35,1 64,9 34,1 30,8 58,4 6,5 Homens 31,2 68,8 36,0 32,8 62,2 6,2 Mulheres 42,8 57,2 34,1 23,1 50,3 6,5 Total 40,3 59,7 25,5 34,2 46,0 13,8 1996 Homens 40,1 59,9 24,9 35,0 46,1 13,3 Mulheres 40,5 59,5 27,6 31,9 45,0 14,0
Fonte: IBGE, Pnads 1988 e 1996, microdados, apud Picano (2001, p. 15).
A tabela 4 compara os tipos de mobilidade social entre os anos de 1988 e 1996 para todas as pessoas ocupadas de dez anos e mais. A imobilidade intrageracional total saltou de 35,1% para 40,3% no intervalo considerado, o que equivale a dizer que, em 1996, percentualmente mais pessoas estavam presas ao mesmo estrato scio-ocupacional registrado no momento de sua entrada no mercado de trabalho. Este resultado geral, no entanto, foi especialmente importante para os homens, cuja taxa de imobilidade passou de 31,2% para 40,1% entre 1988 e 1996. J no caso das mulheres, embora tenha havi-
24. O trabalho clssico de Pastore (1979), por exemplo, mostra que h um movimento intenso de mobilidade social, mas de curta distncia entre os estratos scio-ocupacionais e localizado sobretudo na base da escala social. Tal resultado decorrncia, basicamente, da intensa migrao rural-urbana, que por si s foi contabilizada por Pastore como mobilidade social ascendente.
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do um pequeno aumento no grau de mobilidade total, esta foi basicamente de tipo descendente, fenmeno que tambm aconteceu com os homens, mas em menor intensidade.25 Outra informao relevante da tabela 4 indica que a mobilidade estrutural comandada pelo crescimento econmico perdeu mpeto entre os dois anos pesquisados, dando lugar a um tipo de mobilidade circular, que decorre de uma troca de posies entre indivduos na estrutura social tal que, para um indivduo ocupar uma certa posio, outro tem de sair dela. Neste contexto, as caractersticas da oferta de trabalho se sobrepem s da demanda, motivo pelo qual os atributos pessoais dos trabalhadores adquirem maior importncia na definio das ocupaes. De resto, a mobilidade circular torna mais evidentes e efetivos os mecanismos de segmentao e de discriminao no mercado de trabalho, de sorte que mulheres, negros, mais jovens e menos escolarizados so os grupos scio-demogrficos com mobilidade social ascendente mais baixa em uma perspectiva comparativa. Em contrapartida, homens, brancos e amarelos, mais escolarizados e indivduos em idades maduras do ciclo de vida so aqueles com mobilidade de carreira mais elevada (Januzzi, 2002, p. 268).
TABELA 5
Indicadores de mobilidade social intrageracional chefes de domiclio homens de 15 a 74 anos Brasil: 1982 e 1996
1982 Estratos scio-ocupacionais Geral Alto Mdio-Alto Mdio Mdio-Baixo Baixo Mobilidade acendente % 52,0 28,9 42,0 62,9 53,1 Mobilidade descendente % 3,9 19,0 27,0 15,7 5,3 Imobilidade % 44,1 81,0 44,1 42,3 31,8 46,9 Mobilidade acendente % 41,5 20,4 27,3 43,9 55,2 1996 Mobilidade descendente % 12,6 44,6 44,7 22,1 11,6 Imobilidade % 45,9 55,4 34,9 50,6 44,5 44,8
Fonte: IBGE, Pnads 1982 e 1996, Suplemento Especial sobre Mobilidade Social, apud Januzzi (2002, p. 266).
25. No caso das mulheres, o aumento da mobilidade descendente no perodo coincide com o aumento da taxa de participao e desemprego deste grupo populacional no mercado de trabalho. Os contextos de crescimento econmico pfio e concorrncia exacerbada pelo lado da oferta de trabalho so favorveis a situaes de discriminao e segmentao nos mercados de mo-de-obra, o que poderia explicar, em parte, o aumento da mobilidade descendente das mulheres, relativamente dos homens.
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Tomando-se em considerao um intervalo mais longo de tempo (19821996), e usando como referencial os movimentos de mobilidade de chefes de domiclio homens de 15 a 74 anos por estratos ocupacionais, chega-se praticamente s mesmas concluses. Na tabela 5, o fenmeno da imobilidade intrageracional total aparece como bastante significativo em ambos os anos de referncia pelo fato de no considerar a migrao rural-urbana um fator em si mesmo de mobilidade social. Assim, o que surge como movimento relevante o aumento expressivo da mobilidade descendente em todos os estratos scio-ocupacionais pesquisados. No intervalo de tempo considerado, a mobilidade ascendente apenas percebida do ltimo para o penltimo estrato social, e, ainda assim, em magnitude bem modesta. Infelizmente, no faz parte da tradio de estudos sobre mobilidade uma desagregao dos estratos sociais por posio na ocupao. Este aspecto certamente ajudaria na compreenso do fenmeno de desestruturao do mundo do trabalho pela tica da mobilidade intrageracional, uma vez que eventos tais como imobilidade e mobilidade descendente devem possuir forte correlao com as dimenses aqui tratadas (terciarizao patolgica, informalizao das relaes de trabalho, perda de qualidade das novas ocupaes, aumento da desocupao, queda nos rendimentos e piora distributiva).
6 A INSUFICINCIA DAS POLTICAS DE EMPREGO E O MOVIMENTO DE ADAPTAO AOS PROBLEMAS ESPECIFICAMENTE NACIONAIS
a partir da perspectiva analtica conduzida neste estudo que procura-se agora tanto explicar a insuficincia do Sistema Pblico de Emprego (SPE) montado no pas quanto entender o movimento recente de adaptao das polticas do trabalho s especificidades deste mercado no Brasil. Sabe-se que enquanto vigiu o modelo de desenvolvimento industrializante do sculo XX, a mobilidade social ascendente foi o mecanismo econmico endgeno a sancionar e legitimar as polticas de Estado, de modo que nenhuma delas se preocupou com o problema da incorporao social que no passasse pela via do trabalho, ou melhor, do emprego assalariado formal.26 Posteriormente, entre o perodo Constituinte e o incio dos anos 1990, j estando o modelo brasileiro de crescimento econmico em crise e o Estado em transformao, teve incio o desenrolar do processo de constituio de polti26. Sobre a excluso do chamado setor informal da economia do raio de abrangncia dos principais programas pblicos de emprego, ver Theodoro (1998). E a respeito do histrico e diretrizes de ao do Estado sobre o informal no Brasil, ver Theodoro (2000).
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cas pblicas de emprego e renda, consubstanciadas na formao do chamado Sistema Pblico de Emprego (seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e gerao de emprego e renda), nos mesmos moldes que j havia se dado na experincia dos pases centrais. consenso entre os estudiosos da rea que os anos 1990 representaram um avano sem precedentes na trajetria brasileira de estruturao de polticas pblicas voltadas ao mercado de trabalho.27 Embora a gnese do SPE no Brasil possa ser situada na dcada de 1960, somente nos anos 1970, com a unificao dos recursos do PIS/Pasep e a criao do Sistema Nacional de Emprego (Sine), aspectos como intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional, (re)colocao e assistncia financeira aos desempregados tornaram-se significativos na composio de uma estratgia nacional em matria de polticas de emprego.28 Na dcada de 1980, a iniciativa mais promissora foi a instituio do seguro-desemprego em 1986, mas sua cobertura foi bastante baixa nos anos iniciais de funcionamento devido aos critrios restritivos de elegibilidade.29 Assim, apenas com a instituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em 1990, reunindo recursos do sistema PIS/Pasep, delineia-se de modo mais consistente a montagem do SPE no Brasil. O FAT a principal fonte de custeio para a gesto e implementao dos programas clssicos do SPE (seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra e qualificao profissional), bem como para o conjunto de aes voltadas tanto para a gerao de emprego e renda via concesso de microcrditos, como para grandes financiamentos pblicos por intermdio do BNDES. Porm, a despeito dos avanos constatados, h que se reconhecer que os programas pertencentes ao SPE brasileiro continuam, em sua maioria, presos regulao do chamado setor formal da economia, que atualmente ocupa menos da metade da populao economicamente ativa no mercado de trabalho. Em outras palavras, preciso atentar para o fato de que as polticas de emprego constitudas no Brasil nasceram e se desenvolveram restritas aos progra-
27. Um estudo completo sobre a estruturao do SPE no Brasil pode ser visto em Azeredo (1997). 28. Embora a criao do Sistema Nacional de Emprego (Sine) tenha se dado oficialmente em 1975, a efetivao de seu sistema operacional aconteceu somente a partir de 1978. 29. Em 1986, por exemplo, o nmero de segurados foi de apenas 150 mil, contra 2,8 milhes j em 1990, depois de alguma flexibilizao nos critrios de entrada. A partir de 1994, no entanto, a taxa de habilitao (segurados/requerentes) ao programa subiu para perto de 100%, cobrindo nunca menos que 4 milhes de trabalhadores anualmente (Ipea, 1998).
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mas governamentais pertencentes exclusivamente ao seu SPE, como se apenas neste mbito se esgotassem as aes possveis sobre o mercado de trabalho.30 Queremos com isto colocar que, medida que o pleno emprego deixa de fazer parte do horizonte de decises polticas fundamentais da sociedade, reduz-se o potencial macroeconmico de gerao de postos de trabalho e de melhoria das ocupaes. Os instrumentos clssicos do SPE tornam-se, em grande parte, compensatrios e de baixa eficcia, posto atuarem principalmente sobre os condicionantes do lado da oferta do mercado de trabalho (intermediao e capacitao profissional). Estes, por si mesmos, so incapazes de engendrar a abertura de novas vagas, j que os principais determinantes do nvel e qualidade das ocupaes deixam de fazer parte do conjunto de programas e aes voltadas ao mercado de trabalho. Assim, a ausncia de aes mais amplas e integradas no campo das polticas de trabalho e emprego tem minimizado os efeitos macroeconmicos provenientes dos programas tradicionais do seguro-desemprego, da intermediao de mo-de-obra, da formao profissional e da gerao de emprego e renda a partir do microcrdito, e do desenvolvimento de experincias locais. Parte desses problemas pode ser aferido pela tabela 6, que traz alguns indicadores de desempenho dos principais programas do SPE nacional. Em linhas gerais, os indicadores apontam para um certo distanciamento entre a efetividade e a eficcia das aes governamentais. Ou seja, embora um programa, como por exemplo o seguro-desemprego, consiga cumprir as prescries contidas em seu marco legal e institucional (atender temporariamente com recursos financeiros os desempregados oriundos do setor formal da economia), ele pouco eficaz em fazer frente s dimenses do problema contemporneo do desemprego. Por conta disto, embora a taxa de efetividade ou habilitao (segurados/requerentes) do seguro-desemprego tenha estado prxima dos 100% ao longo de todo o perodo estudado, a taxa de eficcia ou cobertura restrita (segurados/demitidos sem justa causa do setor formal) tem girado em torno de 64,6%, devendo ser bem menor se considerada uma taxa de cobertura ampliada, que ponderaria os segurados sobre o conjunto indistinto de desocupados sem justa causa da economia.
30. Sobre o conjunto de estratgias de sustentao do emprego no capitalismo contemporneo, ver Pochmann (1998), que ressalta cinco dimenses importantes: i) o compromisso poltico em torno do plenoemprego; ii) as escolhas em torno da matriz tcnico-produtiva; iii) o marco regulatrio das relaes de trabalho; iv) o binmio escala e escopo das polticas sociais; e v) o conjunto ampliado de programas do SPE.
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TABELA 6
Indicadores de desempenho dos principais programas do SPE no Brasil

Principais Programas do SPE brasileiro Seguro-Desemprego Taxa de habilitao: segurados/requerentes Taxa de cobertura efetiva: segurados/demitidos sem justa causa Valor mdio do benefcio/salrio mdio do contratado Qualificao profissional Taxa de cobertura efetiva: treinandos (exclusive sist. S)/PEA Vinculao com seguro-desemprego: treinandos segurados/total de treinandos treinandos segurados/total de segurados Vinculao com Proger: treinandos do Proger/total de treinandos Vinculao com desemprego: treinandos desempregados/total de treinandos Intermediao de mo-de-obra via Sine Taxa de aderncia: colocados via Sine/vagas ofertadas pelo Sine Taxa de admisso: colocados via Sine/admitidos segundo Caged 39,2 1,5 46,7 1,9 45,5 2,5 46,9 3,6 40,5 5,2 45,4 6,0 52,1 7,2 52,8 8,9 54,1 9,0 47,0 5,1 53,0 48,0 53,0 56,1 23,3 6,0 2,0 3,8 1,3 20,0 5,0 28,0 13,0 9,0 5,0 6,0 3,7 7,0 3,0 1,4 2,6 2,8 3,6 1,2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Mdia % % % % % % % % % 95/03
98,9 65,9 77,0 99,2 63,4 79,0 99,4 65,5 77,0 99,1 65,6 79,0 97,7 67,2 82,0 98,0 62,6 ? 98,3 63,4 ? 98,4 64,3 ? 98,3 63,7 ? 98,6 64,6 78,8
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e Ipea.
No que diz respeito ao Planfor (nominao original do Programa de Qualificao Profissional), cuja meta era treinar 20% de toda a PEA a cada ano com vistas a aumentar a empregabilidade da fora de trabalho que busca manter-se ou recolocar-se no mercado, verifica-se um percentual de pessoas efetivamente treinadas muito baixo at 1999, pouco superior a 3% da PEA. Alm disso, parece ter sido baixo o grau de integrao do Planfor com outros programas do SPE, como pode ser confirmado pelas seguintes situaes: i) do total de treinandos em 1997, 28% estavam cobertos pelo seguro-desemprego, vinculao esta que caiu para apenas 9% em 1998 e 6% em 1999; ii) tambm baixo e irregular foi o grau de integrao dos beneficirios do seguro-desemprego que acessaram algum tipo de treinamento concomitante, em torno de 5% em 1998 e 3,7% em 1999; e iii) do total de treinandos, um nmero muito pequeno de pessoas estavam vinculadas ao Proger, cerca de 6% em 1997 e apenas 3,8% em 1999. Ademais, o maior grau de integrao existente do Planfor se deu com o desemprego, pois cerca da metade dos treinandos entre 1996 e 1999 era formada por pessoas desocupadas. Com relao s atividades de intermediao desenvolvidas pelo Sine, dois indicadores so suficientes para demonstrar a distncia entre a efetividade e a eficcia do programa no contexto atual: i) a taxa de aderncia, que mede o percentual de colocaes no mercado de trabalho por meio de vagas oferecidas pelo Sine; e ii) a taxa de admisso, que mede o percentual de colocaes via Sine, frente ao total de admitidos pela economia segundo o Cadastro Geral de
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Empregados e Desempregados (Caged).31 No primeiro caso, tem-se uma taxa de efetividade (ou aderncia do Sine ao mercado de trabalho) situada no patamar dos 47% entre 1995 e 2003, mas, concomitantemente, uma taxa de eficcia ou admisso ainda muito baixa, no superior a 10% do total de admitidos at 2003, segundo os registros administrativos do Ministrio do Trabalho e Emprego. Apesar disso e ao contrrio do ocorrido com os demais programas , o nmero de colocados no mercado de trabalho formal via Sine tem crescido continuamente desde 1995, em resposta aos aperfeioamentos do programa ao longo do tempo. Em sntese, o conjunto de indicadores de avaliao aqui investigados permite clarificar o tipo de limitao ao xito do SPE nacional que se impe sobre seus principais programas. Mas ainda restam pelo menos duas outras fontes de limitaes que se poderia dizer intrnsecas forma de estruturao e funcionamento das atividades contidas no SPE nacional. Uma delas est ligada ao carter tardio da montagem do SPE no pas. A outra se relaciona de perto com a natureza imitativa do SPE brasileiro relativamente aos SPEs dos pases centrais. Ambos os aspectos esto interligados e precisam ser tratados conjuntamente. De um ponto de vista mais geral, em primeiro lugar, possvel mostrar que o processo de consolidao dos SPEs nos principais pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), ao longo do perodo que se estende do ps-Segunda Guerra Mundial at meados dos anos 1970, atendia aos requisitos tanto do padro de acumulao vigente (o boom fordista) quanto da institucionalidade vigente no campo das polticas sociais (o welfare state). Assim, o formato assumido pelas trs dimenses clssicas do SPE (intermediao/capacitao/seguro-desemprego) estava atrelado ao tipo de desemprego predominante poca, isto , baixas taxas de desemprego aberto, desemprego de curta durao, sem atingir, de maneira mais dramtica, nenhum grupo social especfico. Ou seja, o formato dos SPEs era reflexo de um contexto econmico particular, no qual prevaleciam altas taxas de crescimento agregado do produto, do emprego, da produtividade e dos salrios reais. Este momento virtuoso do padro de acumulao fez com que os requerimentos em termos de polticas de emprego se concentrassem, quase exclusivamente, em torno das atividades de intermediao da mo-de-obra desocupada temporariamente. Na seqncia estavam as atividades ligadas concesso do seguro-desemprego, cujo grau de cobertura era bastante grande, devido aos elevados ndices de formalizao dos contratos de trabalho, e cuja disponibilidade de fundos era garantida pela institucionalidade fiscal do perodo. Apenas por ltimo havia as
31. Um conjunto mais amplo de indicadores de avaliao de eficcia do sistema de intermediao capitaneado pelo Sine, includos os indicadores deste trabalho, pode ser visto em Ramos e Freitas (1998).
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atividades voltadas capacitao profissional, uma vez que as exigncias do fordismo em termos de formao podiam ser atendidas com treinamentos especficos nos prprios locais de trabalho.32 Em resumo, as atividades dos SPEs estavam articuladas em torno de polticas passivas (seguro-desemprego) ou polticas ativas (intermediao e capacitao) pelo lado da oferta do mercado de trabalho. Ora, num perodo de grandes possibilidades de crescimento econmico sustentado, baixas taxas de desemprego aberto eram a contrapartida da inexistncia de problema de demanda efetiva crnica pela tica da demanda por trabalho. Isto , polticas pblicas de emprego ativas, que atuassem pelo lado da demanda por trabalho, no existiam ou no eram relevantes , por no serem necessrias no contexto dos anos dourados do capitalismo ocidental.33 Em segundo lugar, a partir da segunda metade da dcada de 1970, quando uma crise econmica mais geral comea a se configurar no cenrio mundial, e profundas mudanas tomam lugar nos campos produtivo (novo paradigma tecnolgico), financeiro (financeirizao da riqueza) e institucional (nova hegemonia norte-americana), tendo por reflexos principais a diminuio do ritmo de crescimento econmico e a alta das taxas de desemprego aberto e oculto inclusive alterando-se o tipo do desemprego em relao quele do perodo anterior , os SPEs passam a ser mais exigidos e a demonstrar fragilidade ou inadequao diante do novo contexto internacional. Fundamentalmente, os SPEs nos pases da OCDE tornam-se mais ineficazes por terem sido formatados para atuarem numa outra realidade econmica, sob o prisma de uma institucionalidade fiscal diversa, com baixos nveis de desemprego agregado. Por isso as mudanas que vo sendo verificadas nas estruturas dos SPEs desde o incio dos anos 1980 tendem a refletir uma dupla contradio. A primeira contradio est ligada ao fato de que, se por um lado, em um contexto de liberalizao geral dos mercados, a lgica passa a ser a de no interferncia e de flexibilizao dos mecanismos de realocao da fora de trabalho, por outro, os instrumentos de intermediao de mo-de-obra passam a ser to mais demandados como mais inaptos a responder ao novo tipo de desemprego vigente. A segunda contradio que, se por um lado, o novo contexto econmico produz mais desemprego de um tipo que tem durao e intensidade maior e afeta distintamente os diversos segmentos do mercado de trabalho (desempre32. No fordismo, o foco principal da capacitao obtido ex post, ou seja, j no interior do processo de trabalho, da ser comum dizer que o fordismo cria o nvel de qualificao de que precisa. 33. Um estudo sobre as principais caractersticas do SPE em alguns pases selecionados da OCDE pode ser visto em Cardoso Jr. e Faro (1997).
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go de excluso para os idosos e desemprego de incluso para os jovens, por exemplo), por outro, os SPEs passam a ter de oferecer mais polticas ativas referentes demanda por trabalho, sem que instrumentos para tanto tivessem sido constitudos. Mesmo os pases que j possuam alguns mecanismos deste tipo, ou aqueles que os criaram posteriormente, tiveram de conviver com resultados decepcionantes sempre que desatrelados de polticas macroeconmicas afinadas com o objetivo do pleno emprego. Diante disso, a natureza tardia e reflexa do SPE no Brasil sugere que o seu formato tradicional era de partida inadequado ao pas, seja em funo das contradies aqui expostas, seja diante da realidade de seu prprio mercado de trabalho, vtima de um processo intenso de desestruturao que corre em paralelo montagem do sistema nos anos 1990. O Brasil comea a montar seu SPE em um momento no qual o formato tradicional de SPE j demonstrava sinais de esgotamento nos pases centrais, dadas as transformaes que configuram o novo contexto econmico mundial desde princpios da dcada de 1980. Ademais, o campo das polticas pblicas de emprego no Brasil segue de perto as tendncias atuais em outras reas da poltica social, entre as quais podese destacar dois grandes movimentos: a descentralizao das polticas para os nveis locais e a focalizao das mesmas sobre os grupos sociais considerados mais vulnerveis s transformaes em curso. No que toca descentralizao das polticas, se esta nova prtica garante uma autonomia decisria maior s instncias locais para fins da formatao e implementao de seus programas, deve tambm limitar seu raio de abrangncia e talvez sua eficcia devido s restries de ordem fiscal e operacional. Com respeito focalizao dos programas, se esta nova prtica garante maior ateno aos grupos mais vitimados pelos novos imperativos do mercado de trabalho, termina tambm por reforar o carter excludente das polticas e as dota cada vez mais de uma natureza assistencialista e compensatria. H tambm ao longo dos anos 1990 uma espcie de reconhecimento informal quanto necessidade de se buscar um certo grau de adaptao entre as polticas do SPE e os problemas especificamente nacionais do mercado de trabalho. O movimento que j se pode identificar no seio do SPE nacional, ainda que no totalmente consciente ou deliberado, aponta para uma certa flexibilizao dos critrios de elegibilidade aos programas, de forma que no s o mundo do emprego, mas sobretudo o mundo do trabalho, em sua complexidade e heterogeneidade, passam a ser referncia nas discusses sobre o alargamento da cobertura e atendimento das polticas do SPE. claro que este movimento ainda bastante tmido, mas alguns de seus desdobramentos comeam a ser notados.
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No mbito dos programas de intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de microcrdito, j h uma ampla aceitao de trabalhadores no vinculados ou no oriundos do mercado formal de trabalho. Porm, no caso do seguro-desemprego, embora seguidas resolues do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) estejam buscando flexibilizar os critrios de elegibilidade, ampliar a cobertura efetiva e alongar o perodo de concesso do benefcio, sabe-se que o raio de abrangncia do programa est bem perto do seu limite fsico (de cobertura) e financeiro (de gasto).34 Em essncia, a questo que ainda no existem no Brasil polticas pblicas de gerao de trabalho e renda para segmentos expressivos da populao economicamente ativa que estejam ou desempregadas por longo perodo tanto no conceito de desemprego aberto como pelo desalento ou subempregadas em condies precrias em termos de estabilidade na ocupao, regularidade de rendimentos e contribuio previdenciria, apenas para ficar nos aspectos mais importantes. As polticas tradicionais de um SPE so pouco eficazes para enfrentar esta situao de heterogeneidade e precariedade do mercado de trabalho nacional, e este justamente o desafio posto para a nova gerao de polticas e programas governamentais no campo do trabalho.35 Em outras palavras, a disjuntiva que se coloca para o SPE brasileiro atualmente a seguinte: ou espera por uma reverso milagrosa da trajetria vigente de desestruturao de seu mercado de trabalho, ou (re)orienta seu leque de prioridades, no sentido de dotar o sistema de programas e recursos cujo eixo central de ao seja as polticas voltadas a um tipo de desenvolvimento econmico sustentado, sem o que as polticas centradas no lado da oferta de fora de trabalho perdem sentido e eficcia.
34. Com relao ao abono salarial, parece haver certo consenso no fato de que, estando o valor do benefcio limitado a 1 salrio mnimo anual por trabalhador contemplado, ele pouco eficaz para combater a pobreza ou amenizar a desigualdade de rendimentos do trabalho, a despeito de ser um benefcio concedido a trabalhadores pobres oriundos do setor formal da economia. Como o valor total gasto com o programa j ultrapassou em 2002 o montante anual de R$ 1 bilho, talvez esta pudesse ser uma quantia aplicada de forma mais racional (efetiva, eficaz e eficiente) em outra(s) poltica(s) de proteo ao trabalhador, como o prprio seguro-desemprego, caso o objetivo seja manter o esprito de priorizar a transferncia de benefcios na forma monetria. 35. As propostas recentes em torno da idia de economia solidria parecem promissoras, mas so ainda muito incipientes para afetar a magnitude dos problemas presentes em nosso mercado de trabalho. Por sua vez, a famlia de programas de concesso de bolsas (ou transferncia direta de renda com condicionalidades), visando ao combate direto e imediato fome e pobreza, nasceu e est se desenvolvendo mais pelos campos da assistncia social, sade e educao, o que a torna pouco eficaz para enfrentar a questo da insero pelo mundo do trabalho.
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172 7 CONSIDERAES FINAIS
A discusso empreendida neste captulo teve por objetivo fornecer o pano de fundo dentro do qual se situa a problemtica do trabalho urbano no Brasil contemporneo. Em linhas gerais, o argumento central o de que, por conta das transformaes recentes no padro de desenvolvimento nacional, o mundo do trabalho urbano vem sofrendo uma inflexo na trajetria de estruturao que predominou no pas na maior parte do sculo XX. As dcadas de 1980 e 1990 foram marcadas no Brasil por dois fenmenos particularmente importantes no que diz respeito ao mundo do trabalho: a desestruturao do mercado de trabalho e a montagem de um conjunto de polticas de apoio e proteo ao trabalhador. Os temas ligados desestruturao do mercado de trabalho brasileiro fenmeno entendido como o processo de crescente informalizao e precarizao das relaes e condies de trabalho, aumento das taxas de desemprego aberto, queda dos rendimentos do trabalho, piora distributiva e aumento da imobilidade social e da mobilidade descendente dominaram, juntamente com os debates em torno das polticas pblicas de combate a estes problemas, a pauta de discusses sobre o assunto nos anos 1990. No Brasil, em paralelo desestruturao do mercado de trabalho, influenciada pelos intensos processos de abertura comercial e financeira levados a cabo pelos governos de orientao liberalizante e pela trajetria recessiva de crescimento da economia, foram-se constituindo mecanismos pblicos de emprego semelhana dos sistemas existentes nos pases centrais do capitalismo, os quais combinam polticas passivas, como o seguro-desemprego, e polticas ativas tradicionais, como a intermediao e a (re)qualificao de mo-de-obra. Ao lado destas, tambm se estruturaram polticas ativas pelo lado da demanda por trabalho, como as operadas pelo MTE e BNDES com recursos do FAT. No obstante, o impacto conjunto dos programas inscritos no mbito do SPE brasileiro tem sido bastante incipiente, do ponto de vista macroeconmico e social, diante da realidade de seu mercado de trabalho. Esta constatao pde ser explicada no s pela natureza tardia de estruturao do SPE nacional, mas principalmente por outros dois fatores, a saber: i) a natureza reflexa de sua montagem no pas, cuja estrutura e modo de funcionamento refletem de forma imitativa a constituio dos SPE dos pases centrais; e ii) a natureza da crise contempornea do trabalho no Brasil, cujas razes deitam-se sobre um mix de fatores estruturais ligados heterogeneidade do trabalho e conjunturais ligados ao vis contencionista da poltica econmica.
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A natureza reflexa do SPE brasileiro parece ter reduzido o escopo das polticas de emprego aos programas circunscritos ao mbito do SPE, negligenciando-se as especificidades do mercado de trabalho nacional, cuja gnese e funcionamento so bastante distintos da experincia importada dos pases centrais. Por sua vez, a natureza especfica da crise contempornea do trabalho no Brasil parece fazer com que sistemas de emprego montados de forma tradicional, tendo nas polticas ativas pelo lado da oferta de fora de trabalho (intermediao e qualificao profissional) os principais instrumentos do arcabouo mais geral dos programas, sejam inadequados e ineficazes diante dos problemas de emprego e empregabilidade que hoje dominam a realidade do mercado de trabalho do pas. Assim, ainda que o primeiro problema possa ser resolvido no mbito das decises polticas que definem as diretrizes em torno do SPE brasileiro, isto no garante a resoluo do segundo problema, cujo encaminhamento passa, obrigatoriamente, por decises polticas na esfera da regulao macroeconmica do sistema de acumulao hoje vigente, dimenso esta do emprego que determinante, em ltima instncia, do funcionamento do mercado de trabalho nacional.
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2a PARTE POLTICAS SOCIAIS: DILEMAS E PERSPECTIVAS
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CAPTULO 5
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: ORGANIZAO, ABRANGNCIA E TENSES DA AO ESTATAL

Jos Celso Cardoso Jr. Luciana Jaccoud
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo analisar o modo de organizao e o quadro de abrangncia das atuais polticas sociais brasileiras. Procura-se fornecer um panorama das polticas e programas que compem hoje o conjunto da ao social do Estado brasileiro em nvel federal, destacando suas principais formas de atuao, suas tendncias e tenses, assim como o perfil de sua cobertura. Para realizar a anlise, ser desenvolvido um esforo no sentido de resgatar as trs vertentes histricas a partir das quais organizou-se o Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS). A primeira delas, visando enfrentar a questo social tal como se conformava na Repblica Velha, configurou-se por meio da poltica social de cunho corporativo, organizada durante a dcada de 1930 e assentada nos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) e na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). A segunda, estabelecida na antiga tradio caritativa e filantrpica e voltada ao atendimento de certas situaes de pobreza, passa a ser objeto, aps a dcada de 1930, da atuao do Estado. Por ltimo, as polticas sociais assentadas na afirmao de direitos sociais da cidadania que, apesar dos esforos anteriores, somente em 1988 se consolidar no pas. A estes trs diferentes paradigmas juntou-se, na dcada de 1960, um conjunto de intervenes sociais do governo federal ancoradas em sistemas de remunerao de fundos pblicos. Estas formas de interveno, ainda hoje presentes e atuantes no terreno das polticas sociais brasileiras, sero aqui recuperadas no intuito de ajudar a compreender o panorama atual do SBPS. O captulo apresenta, primeiramente, uma breve retrospectiva histrica da evoluo da ao social do Estado no Brasil, tendo em vista a emergncia de questes sociais. Na seqncia, procura-se identificar os quatro eixos do SBPS (Trabalho, Assistncia Social, Direitos Sociais de Cidadania e Infra-Estrutura Social), relacionando conjuntos de polticas a certos princpios que as organizam.
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Nas sees seguintes, analisa-se cada um destes eixos, apresentando uma anlise histrica sumariada de sua conformao, os impactos da Constituio de 1988, assim como o quadro atual de sua abrangncia, tanto no que diz respeito sua cobertura como aos recursos oramentrios disponibilizados. Busca-se ainda, antes da apresentao das concluses, destacar as tenses prprias aos diferentes grupos de polticas.
2 QUESTO SOCIAL E ESTADO: A CONSTRUO DA POLTICA SOCIAL NO BRASIL
Nas dcadas de 1980 e 1990, o pas enfrentou uma ampla agenda de reformas no que se refere ao social do Estado, que teve como resultante mudanas significativas no perfil do SBPS. De fato, a Constituio de 1988 lanou as bases para uma expressiva alterao da interveno social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. A ampliao das situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo e submetidas regulamentao estatal implicaram significativa expanso da responsabilidade pblica em face de vrios problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espao privado. A interveno estatal, regulamentada pelas leis complementares que normatizaram as determinaes constitucionais, passou a referir-se a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a oportunidades, como de enfrentar condies de destituio de direitos, riscos sociais e pobreza. Entre os avanos da Constituio de 1988 na determinao da responsabilidade estatal em funo da necessidade de proteo social dos cidados, pode-se destacar: i) a instituio da Seguridade Social como sistema bsico de proteo social, articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e sade; ii) o reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma universal, pblica e gratuita, atendimento na rea de sade em todos os nveis de complexidade; para tanto, o texto constitucional prev a instituio do Sistema nico de Sade (SUS), sob gesto descentralizada e participativa; iii) o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica, garantindo direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, e direito a uma renda de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza; iv) o reconhecimento do direito aposentadoria no integralmente contributiva (ou seja, parcialmente ancorada em uma transferncia de solidariedade) dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar; e v) o reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador a uma proviso temporria de renda em situao de perda circunstancial de emprego.
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Em que pese a importncia de tais determinaes, o texto constitucional no realizou uma refundao do SBPS.1 De um lado, reafirmou princpios que caracterizam historicamente certas polticas, como foi o caso do carter contributivo da Previdncia Social ou da obrigatoriedade da Educao no que se refere ao ensino fundamental. Contudo, paralelamente, incluiu princpios diferenciados e, em parte, contraditrios em certas reas, como pode ser visto no captulo que trata da Seguridade Social. A reafirmao do carter contributivo da Previdncia Social acompanhada do reconhecimento de uma interveno diferenciada em relao aos trabalhadores rurais. Outro exemplo a ser observado a afirmao da universalidade da Assistncia Social, a ser oferecida a quem dela necessitar, ao mesmo tempo em que se reafirmam seus objetivos de atendimento aos grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como o caso das crianas, idosos ou portadores de deficincia. A universalidade integral, no que se refere Seguridade Social, apenas no atendimento de sade. Pode-se dizer que essas polticas, no obstante terem sido integradas numa perspectiva mais generosa de proteo social, no foram submetidas a um princpio nico, seja da garantia de proteo a todos os cidados, seja de reforo ao modelo conservador de bem-estar at ento em vigor. A referncia a princpios organizacionais diferenciados pode ser verificada mesmo em momento anterior, como ser visto na anlise do processo de construo da poltica social no pas. Porm, antes de avanar neste ponto, importante retomar aqui o debate, de forma sintetizada, sobre a pobreza, a questo social e a formao de sistemas pblicos de proteo social.
2.1 Pobreza, questo social e modos de regulao
A questo de como, em nossa sociedade, as temticas da precariedade, vulnerabilidade, pobreza e excluso passaram para o primeiro plano do debate poltico e tornaram-se objeto de polticas pblicas um tema central das cincias sociais e objeto de ampla literatura. Apesar das diferenas nas anlises das causas de sua emergncia, diferentes autores convergem para o reconhecimento de que os Estados de Bem-Estar consolidados para o sculo XX, em grande nmero de pases, podem ser definidos como organizadores de sistemas de garantias legais tendo por objetivo realizar, fora da esfera privada, o acesso a bens e servios que assegurem a proteo social do indivduo em face de alguns riscos e vulnerabilidades sociais.2 Incluem-se aqui aes no sentido da proteo contra riscos sociais (doena, velhice, morte, desemprego), contra a pobreza (programas de mnimos sociais) e de garantia de acesso aos servios de educao e sade.
1. Ver, a respeito, Draibe (2001). 2. Uma anlise dessa bibliografia pode ser encontrada em Aureliano e Draibe (1989), Vianna (1989) e Arretche (1995).
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A construo de tais sistemas estatais responde, de um lado, emergncia dos conflitos sociais gerados nas economias capitalistas e, de outro, s demandas por igualdade gestadas num contexto de lutas pela democracia. Os conflitos sociais associados ao processo de industrializao das sociedades modernas impulsionaram o Estado a intervir e a instituir certas garantias na medida em que ampliou-se o reconhecimento da incapacidade da esfera econmica para suprir, via mercado, um conjunto de necessidades consideradas socialmente relevantes.3 Por sua vez, a construo de sistemas estatais de proteo social impulsionada por uma ampliao de demanda por igualdade e autonomia oriunda da afirmao da igualdade entre os indivduos no contexto de organizao poltica das sociedades modernas, seja para enfrentar problemas advindos da ampliao da participao,4 seja para dar retorno ao problema da baixa participao poltica e fraca institucionalizao democrtica.5 As demandas por proteo social e por igualdade organizam-se, contudo, de forma diferenciada em cada sociedade, e interagem em funo de sua dinmica econmica, social e da forma de organizao e legitimao de seu sistema poltico. A resposta a elas apresentada depende da forma como se constitui a questo social, aqui entendida no sentido que lhe d Castel: como uma contradio em torno da qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coeso e tenta afastar o risco de sua fratura (Castel, 1995, p. 18). Nesse sentido, a questo social estrutura-se de forma diferenciada, em torno de uma problemtica que, num dado momento histrico, apresenta a uma sociedade um risco de ruptura, testando sua tolerncia, no campo social e poltico, a processos determinados de excluso social. Nessa perspectiva, possvel e mesmo necessrio diferenciar a questo da pobreza da questo social. Sob este ponto de vista, h, na verdade, dois aspectos relevantes a serem considerados. O primeiro refere-se complexidade e diversidade das questes que cercam o processo de reconhecimento da pobreza como um problema dotado de relevncia social e legitimado no debate poltico. O segundo aspecto, que deve ser posto a partir de uma perspectiva histrica, saber at que ponto, uma vez reconhecidos como legtimos, os objetivos de incluso de grupos pobres da populao e a busca da eqidade tm sido canalizados para a via da construo da ao social do Estado. Quanto ao primeiro aspecto, o que se procura aqui lembrar que apenas em certas condies o debate poltico conforma-se sobre a questo da pobreza
3. Castel (1995). 4. Donzelot (1994). 5. Santos (1992).
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e geralmente o faz, no processo de legitimao como objeto de interveno pblica e de articulao da solidariedade social, levando em conta as distintas dimenses da pobreza.6 Enquanto a pobreza operria correspondeu, nas sociedades modernas, a uma questo social ligada ao trabalho, j amplamente reconhecida na Europa em meados do sculo XIX e no Brasil no primeiro quarto do sculo XX, outras situaes de pobreza, pensadas como pobreza de populaes especficas ou pautadas em termos gerais, observaram trajetrias distintas em sua legitimao como objeto direto de interveno pblica ou estatal de proteo social. De fato, as populaes pobres isentas da obrigao de trabalho como o caso dos doentes, das crianas ou dos invlidos so, h muito, objeto de intervenes pblicas especializadas, cuja origem se assenta em larga medida em iniciativas privadas e confessionais, que visam assistir os casos no atendidos pelas redes de sociabilidade primria. A legitimidade da interveno pblica com relao s populaes em situao de pobreza, mas capazes para o trabalho (tanto no espao urbano como no rural), tem sido, por sua vez, objeto de um longo debate que perpassa as sociedades modernas at a atualidade.7 O segundo aspecto supracitado busca destacar que, mesmo quando legitimada no debate poltico, a pobreza em suas vrias dimenses no necessariamente recebe como resposta o reconhecimento da necessidade de construo de um sistema de instituies e intervenes estatais. Como j foi enfatizado por autores como Procacci (1993), a conformao de uma questo social no implica necessariamente e no significou historicamente a construo de um aparato estatal de interveno.8 A atuao direta do Estado no campo social no que diz respeito, por exemplo, pobreza operria, foi antecedida por outras experincias de gesto no-estatal do social. Nas sociedades modernas, que sofriam o impacto da industrializao e de demandas por democratizao, mudanas na forma de entender a pobreza, reconhecida no mais como fenmeno natural ou como simples decorrncia das trajetrias individuais, refletiram-se no desenvolvimento de interpretaes e de intervenes diversas no campo social. Destacam-se as respostas de cunho econmico, ancoradas na valorizao e obrigao do trabalho e sua promoo por meio do desenvolvimento da atividade produtiva. Estas, entretanto, comearam a mostrar seus limites com a reproduo da misria entre as classes trabalhadoras e o aumento dos conflitos sociais ligados s condies de trabalho no decorrer do sculo XIX e incio do sculo XX. Neste contexto histrico, destacaram-se outros esforos como os desenvolvidos em prol de uma
6. Castel (1993) e Esping-Andersen (1999). 7. Castel (1993). 8. Ver Ewald (1986) e Rosanvallon (1990).
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gesto filantrpica da pobreza diretamente participante do processo produtivo.9 Influenciado, sobretudo, pela Igreja, o movimento filantrpico refletiu-se, tambm no Brasil, no nascimento das escolas de servio social, contribuindo para o movimento de se organizar uma poltica de combate pobreza operria atrelada obrigao moral e ao dever de solidariedade.10 A problemtica da pobreza da populao no trabalhadora refere-se, assim, a um campo diferenciado da interveno pblica, que, na maioria dos pases desenvolvidos, s posteriormente incorporou-se ao campo de interveno do Estado. De fato, assistiu-se cedo ao florescimento de aes assistenciais na oferta de proteo a populaes pobres classificadas como vulnerveis e consideradas incapazes para o trabalho, sendo assim reconhecidas como merecedoras da solidariedade social. o caso de crianas rfs ou abandonadas, idosos, deficientes e doentes sem recursos, mulheres com crianas em situao de pobreza, alm de grupos vitimados por calamidades, para os quais aceitou-se a legitimidade da necessidade de ateno especfica, na base de suportes e ajudas sociais, fornecidas, ao longo de sculos, por iniciativas de carter filantrpico e, progressivamente, pelo Estado, organizadas ou no sob a forma de garantias legais.11 A especificidade da construo dos Estados de Bem-Estar Social , entretanto, outra: responder questo social que surge com a expanso da pobreza e da vulnerabilidade nos grupos participantes ou potencialmente participantes do processo de acumulao e de produo de riquezas. Em torno deles articula-se uma questo ao mesmo tempo poltica e social, em termos do acesso e da organizao do trabalho e da vulnerabilidade da decorrente. O chamado Estado de Bem-Estar nasceu, de fato, da construo de um sistema de garantias em torno das relaes de trabalho assalariadas. Sua expanso a outras situaes de vulnerabilidade da vida social foi, nos pases desenvolvidos, em especial naqueles da Europa Ocidental, crescente e associado expanso do assalariamento e ao processo de fortalecimento do Estado-nao e da cidadania. Cabe lembrar que tambm naqueles pases o processo de ampliao da cidadania via expanso de direitos passou pela reelaborao do prprio conceito de trabalho, como indicam os debates em torno dos conceitos de cidadania ativa e trabalho til.12
9. Poderiam ainda ser lembrados aqui outros exemplos alm do filantrpico, como o caso da longa histria do patronato ou as experincias de auto-ajuda e organizao social autnomas em prol da proteo social realizadas pelo movimento sindical. 10. Carvalho (1982). 11. Sobre a histria da interveno social sobre os grupos considerados incapazes para o trabalho, ver Castel (1995, caps. 1 e 2). 12. Procacci (1993).
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Segundo Castel (1995), a consolidao do Estado Social est diretamente relacionada ao reconhecimento, na esfera poltica, da ineficcia de outras formas de regulao sobre a questo social. Este foi um processo particularmente vigoroso nos pases onde o crescimento da produo de riquezas no se identificou com o processo de reduo da pobreza operria, associando-se mesmo, em larga medida, como sua causa. Tendo sido afastadas as demais alternativas para a resoluo da questo social como as que propugnavam solues via mercado, via moralizao do povo, via aes de solidariedade ou via movimentos revolucionrios , fica fortalecida a alternativa de negociao de medidas de proteo social garantidas pelo Estado. Tal processo foi acompanhado pela emergncia de uma esfera diferenciada de interveno estatal a social , distinta das esferas econmica e poltica. De fato, o avano do processo de legitimao da participao do indivduo pobre no espao poltico e a reproduo da pobreza no mbito das relaes econmicas, em que pese a progresso na produo de riquezas, permitiu a ampliao do campo de ao social do Estado por meio de polticas sociais. Foi neste ambiente que se afirmou a questo da desigualdade como questo central, cujas implicaes situam-se fora do campo econmico e requisitam a interveno pblica pela via de polticas de Estado. A cidadania, expandida tanto em termos polticos como em termos sociais, permitiu a construo de um novo paradigma para a organizao da proteo social: os direitos sociais. Assim, a construo dos direitos sociais de educao, sade e proteo social, base da cidadania social, reporta-se a uma estratgia de enfrentar a temtica da desigualdade, central no debate poltico das sociedades modernas. Como afirma Reis, Ser cidado identificar-se com uma nao em particular e ter prerrogativas que so garantidas pelo Estado. 13 A cidadania social faz parte deste ncleo de prerrogativas, e permite ampliar a aderncia entre direitos e obrigaes implcitos a este pertencimento por intermdio da garantia de acesso a um conjunto de bens e servios considerados essenciais. A cidadania social realiza, assim, uma ampliao do espao pblico, deslocando para fora do mercado setores importantes da reproduo social e despolitizando os conflitos relacionados desigualdade.14 O processo de constituio da cidadania social tem uma trajetria bastante diversificada. Na Europa, a generalizao de um sistema pblico de proteo social passou a abarcar no apenas as classes trabalhadoras urbanas, mas toda a populao, universalizando-se, na maioria dos pases, aps a Segunda
13. Reis (1998). 14. Procacci (1999).
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Grande Guerra, num contexto de reafirmao das identidades e solidariedades nacionais e de fortalecimento dos Estados nacionais.15 De qualquer forma, seja via assalariamento, seja via cidadania, a expanso das polticas sociais parece visar menos ao combate direto pobreza que problemtica da coeso social. O problema enfrentado pela poltica social parece ser menos o de compensar as amplas desigualdades sociais que marcam as sociedades modernas, e mais o de responder s desigualdades que, em determinados contextos histricos, so suspeitas de ameaar a reproduo destas mesmas sociedades. Neste sentido, busca-se, na seqncia, associar a montagem de diferentes grupos de polticas sociais evoluo da questo social no Brasil.
2.2 Pobreza, cidadania e proteo social no Brasil
A literatura brasileira sobre o tema tem apontado que, em consonncia com a experincia internacional, a atuao social do Estado teve origem no aparecimento das classes trabalhadoras urbanas e no esforo de dar resposta aos conflitos que marcaram as relaes capital-trabalho num contexto de crescente industrializao.16 Questo social foi o termo usado para designar, no Brasil, durante as quatro primeiras dcadas do sculo XX, os problemas colocados, no cenrio social e poltico, pela classe operria.17 A problemtica era, de fato, no apenas social. A produo da riqueza nacional deixava de ser exclusivamente agrcola e passava a ser tambm industrial. Ao mesmo tempo, fosse pela avaliao de que o pas necessitava de novo plo dinmico, fosse pelo diagnstico negativo sobre o papel das elites rurais na construo da nao, fortalecia-se a tese da necessidade da ao estatal na promoo do desenvolvimento econmico.18 Emerge, nesta nova concepo, uma mudana na forma de compreender o valor do trabalho e na forma de perceber as massas trabalhadoras urbanas e suas vulnerabilidades.19 Neste contexto, passa a ser gestada a construo de uma nova forma de governabilidade sobre o social, distinta tanto das aes assistenciais privada, quanto das redes de proteo assentadas nas tutelas de cunho tradicional. A consolidao da ao social do Estado, realizada na dcada de 1930, deu-se, assim, pelo trabalho, e teve como modelo o sistema bismarkiano. 20 Caracterizou-se pela constituio de caixas de seguro social, organizadas por
15. Join-Lambert (1994) e Rosanvallon (1998). 16. Santos (1987). 17. Araujo (1981), Vianna (1976) e Gomes (1979). 18. Lamounier (1999). 19. Gomes (1979 e 1994). 20. Santos (1987).
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setor econmico, financiadas e geridas por empregados, empregadores e pelo Estado, as quais visavam proteger os trabalhadores e seus familiares de certos riscos coletivos. Tal modelo desenvolveu-se articulado com um amplo esforo de regulamentao do mundo do trabalho assalariado. Ao lado da implementao da poltica de proteo social propriamente dita, ou seja, aquelas medidas destinadas a garantir um fluxo de rendas e de servios queles que, participantes do processo produtivo, se encontravam em condies de impossibilidade de trabalho por motivos de doena, invalidez ou morte , realizaram-se regulamentaes das relaes e condies de trabalho. Assim, todo o sistema de aposentadorias e penses, consubstanciado em um complexo mecanismo de transferncias monetrias, deriva de direitos que se fundam no exerccio pretrito do trabalho, mais especificamente do emprego assalariado legal, de acordo com a experincia dos modelos chamados bismarkianos ou meritocrtico-contributivos. Mantiveram-se fora do alcance do sistema de proteo social as populaes no participantes do processo de acumulao. Contudo, isso no significou uma ausncia de propostas em sua direo. Os projetos de modernizao da economia e da sociedade no Brasil o primeiro entendido como condio para o segundo que se sucederam desde o fim da Repblica Velha previam a integrao dos pobres, em especial dos pobres urbanos, aos benefcios do progresso pela via do trabalho, e, mais especificamente, do trabalho assalariado. Este modelo de gesto econmica da pobreza se projetava no futuro, com a promessa de sua incorporao progressiva ao mundo do trabalho regulado. Dessa forma, tambm no Brasil, a ao social do Estado foi uma das respostas questo social representada pela pobreza operria, disputando, ao menos desde a dcada de 1920, com outras alternativas, a gesto da questo social.21 Se pudermos dizer que, na dcada de 1920, o pas assistiu a uma crise da resposta liberal, ancorada na liberdade dos contratos, este processo no significou o esgotamento da alternativa econmica como resposta ao problema da pobreza. A instituio da poltica previdenciria implicou o reconhecimento do limite da resposta dada at ento pelo mercado questo social. O projeto modernizante dos anos 1930, renovado com o projeto desenvolvimentista, hegemnico entre os anos 1950 e 1970, sustentou, ainda no mesmo perodo, a proposta de incluso dos demais segmentos da populao. Estes projetos acenavam com a perspectiva futura de incorporao dos trabalhadores pobres no assalariados a uma situao de estabilidade no trabalho e acesso proteo social via assalariamento.22
21. Gomes (1994). 22. Jaccoud (2002).
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Sob a hegemonia de um projeto de bem-estar baseado no desenvolvimento da produo econmica nacional e na ampliao do assalariamento, a proteo social s populaes vulnerveis no incorporadas pelo trabalho assalariado continuaria, durante o perodo entre 1930 e 1980, orientada na forma de uma gesto filantrpica da pobreza, realizada predominantemente por instituies privadas que contavam com o apoio de financiamento pblico.23 De fato, durante o governo Vargas, o Estado comea a organizar sua atuao no campo da assistncia social, mas o faz de forma ambgua. A dcada de 1930 assiste criao da Legio Brasileira da Assistncia (LBA) e do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), formatando, de um lado, a influncia das elites polticas no campo da assistncia social, e de outro, assegurando a contribuio financeira do Estado s obras e entidades assistenciais.24 Paralelamente, a filantropia modernizada com o nascimento do Servio Social, cujas escolas implantavam-se sob a coordenao da Igreja Catlica.25 Ambas as influncias a tradio catlica da caridade e o dever moral da filantropia foram marcantes na conformao de uma rede de ajuda e de assistncia aos pobres, sobre a qual pouco atuavam aes de regulao do Estado e onde no se afirmava a responsabilidade pblica. Assim, no Brasil, e no s aqui, a histria da interveno social em prol dos pobres teve incio em aes e instituies de carter assistencial no-estatal, movidas pelos ideais da caridade e da solidariedade. A fora do projeto corporativo, que sinalizava com a incorporao futura dos segmentos no assalariados a um mercado de trabalho moderno e proteo social que lhe estava vinculada pode ser tambm associada ao grande peso que o segmento filantrpico manteve entre ns. De fato, a ao estatal no se imps seno parcialmente aos demais modelos de regulao social que lhe estava vinculada, num processo de coexistncia entre regimes de regulao que ainda hoje se reproduz. Em seus traos gerais, o processo de construo da interveno social junto aos pobres organizou-se em larga medida por meio de um aparato assistencial de origem privada, o qual contava com apoio estatal no campo do financiamento direto e indireto. A consolidao de um eixo de polticas pblicas no campo da assistncia social, ocorrida somente aps a Constituio de 1988, , assim, herdeira de uma ampla tradio de subsidiariedade, ajuda e filantropia, em funo da qual dever se instituir.
23. Mestriner (2001). 24. O Conselho Nacional do Servio Social (CNSS) foi criado em 1938, e a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) em 1942. O CNSS e a LBA tm sua histria marcada pela imbricao entre os espaos pblicos e privados. O CNSS organizava a poltica de subvenes federais s entidades beneficentes privadas, enquanto a LBA fez emergir uma interveno paralela s obras religiosas de assistncia, sem entretanto deslocar a ao assistencial para o campo estatal. 25. Carvalho (1982).
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Paralelamente s polticas de seguro e de assistncia social, o SBPS conta hoje com duas polticas de escopo universal, cujo acesso garantido a toda a populao, independentemente de condicionalidades de qualquer natureza: a sade e o ensino fundamental. A identidade destas polticas como direito social garantido a todos os cidados fruto de longa e tortuosa trajetria. A dcada de 1920 assistiu emergncia, no Brasil, tanto de uma questo da sade pblica26 quanto de uma questo nacional da educao.27 A criao do Ministrio da Educao e da Sade Pblica visava dar resposta a novas demandas sociais que vinham ancoradas em um projeto de construo nacional e de reafirmao da responsabilidade do Estado em relao s condies de vida da populao. A educao pode ser identificada como o mais antigo campo de ao social do Estado no Brasil. Em que pese o fato da organizao de um sistema nacional de educao ter sido estruturado apenas aps 1930, desde a Constituio de 1891 a educao primria reconhecida como obrigatria. Entretanto, at 1960, o pas ter um sistema classificado como dual e restrito: na Primeira Repblica, escolas do povo versus escolas da elite; do perodo varguista at o perodo 1945-1964, educao para o trabalho versus educao voltada formao geral. Ser aps a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases (LDB) em 1961 que a expanso do sistema educacional ser consubstanciada. A poltica de sade, a partir da dcada de 1930 e durante os cinqenta anos que se seguiram, desenvolveu-se em dois diferentes nveis de interveno. Enquanto avanava a ao estatal na implementao de polticas de combate a endemias e servios de natureza preventiva, baseada no conceito de interdependncia social no que se refere doena transmissvel, o acesso ao tratamento mdico-hospitalar era garantido apenas para os trabalhadores do setor formal da economia, cobertos pelo sistema previdencirio. No obstante a ampliao da cobertura do sistema previdencirio observada na dcada de 1970, e a conseqente expanso no acesso aos servios mdico-hospitalares, somente na dcada de 1980 que a sade se converte em um direito do cidado, passando a poder ser analisada, em conjunto com a poltica de educao fundamental, enquanto uma poltica universal, de carter permanente, reconhecida como direito social vinculado cidadania. De fato, os anos 1980 significaram, para um conjunto de polticas sociais como as da Sade e da Assistncia Social, um perodo da ampla reformulao, com impactos importantes na prpria organizao do SBPS. A relevncia da dcada advm da forte agenda reformista que ento se constituiu tanto no que
26. Hochman (1998). 27. Aureliano e Draibe (1989).
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se refere s polticas sociais quanto prpria questo social. Esta agenda foi impulsionada, de um lado, pelo movimento poltico em prol da redemocratizao do pas, em torno do qual mobilizavam-se amplos setores da sociedade e por meio do qual reorganizavam-se demandas sociais reprimidas desde 1964. De outro lado, a crise do milagre econmico fazia-se sentir, expondo os limites do modelo de desenvolvimento nacional no que tange dinmica de incluso dos setores mais desfavorecidos e contribuindo para a legitimao de um novo projeto social. A retrao econmica observada a partir da segunda metade dos anos 1970 ampliou, durante a dcada de 1980, a percepo de que a expanso da proteo aos riscos sociais desenhada pela poltica previdenciria assentava-se em um processo de expanso do assalariamento que j encontrava seus limites. A incluso dos trabalhadores ligados ao setor informal da economia e daqueles vinculados economia familiar urbana e rural permanecia como um desafio para uma poltica de proteo social ainda largamente fundamentada no princpio do seguro social e majoritariamente financiada por contribuies sociais. Para manter-se coerente com os princpios contributivos que a sustentavam, a Previdncia Social oscilava entre a concesso de benefcios de valores extremamente baixos e a simples no-cobertura. Ao lado do reconhecimento dos limites da poltica previdenciria, consolidou-se ainda a interpretao de que tanto a regulao da pobreza pela filantropia, como sua superao via desenvolvimento econmico, eram insuficientes para responder a um fenmeno que passava a ser caracterizado no debate nacional como estrutural. Abria-se o terreno ento para que a pobreza passasse a ser focalizada como tema prprio e prioritrio da ao social do Estado. A redemocratizao, por sua vez, no apenas permitia a expresso de demandas reprimidas, como colocava mais uma vez ao pas a necessidade de enfrentar o tema da igualdade que, apresentada no plano poltico, no podia mais a ele ficar restrita. Sob o impacto da luta pela ampliao da democracia, a questo da pobreza ganharia uma dimenso central. A reconstruo da cidadania pressupunha a afirmao da igualdade de todos os cidados no que se refere participao poltica face a qual se ancoraria a prpria legitimidade do Estado. Ao mesmo tempo, recuperam-se os ideais universalistas como norteadores da ao pblica no campo da proteo do cidado, seja no mbito dos direitos civis, seja no dos direitos sociais. Estruturada na afirmao da igualdade, a democracia pressupe o reconhecimento do cidado, independentemente de sua condio socioeconmica. Conforme j formulou Procacci (1993), o debate social em torno da pobreza est no corao da democracia porque ali os pobres no podem no ser iguais.
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A partir desse conjunto de preocupaes estrutura-se um amplo debate sobre as polticas sociais que se incorporaro agenda constituinte.28 A Constituio de 1988 espelhar os ideais universalistas acoplados a uma idia ampliada de cidadania, em busca da expanso da cobertura de polticas sociais no que diz respeito a bens, servios, garantias de renda e equalizao de oportunidades. Ela tentar superar um sistema marcado pelo autofinanciamento, excludente e no-distributivo, procurando instituir as bases para a organizao de um sistema universal e garantidor de direitos.29 O sistema que ento emerge, em que pesem os inegveis avanos, compe-se ainda de polticas diferenciadas, organizadas a partir de distintos princpios de acesso, financiamento e organizao institucional, reflexo tanto de suas trajetrias no homogenias como das escolhas realizadas no campo poltico. Este ser o objeto das prximas sees deste captulo.
3 O SISTEMA BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL: UMA PROPOSTA DE ANLISE
Estudos desenvolvidos desde meados da dcada de 1980 vm enfatizando que a importncia do aparato institucional e do gasto pblico no mbito das polticas sociais, assim como a abrangncia de sua cobertura, justificariam uma anlise sob a perspectiva de um sistema de proteo social.30 Caracterizado como insuficiente, incompleto ou mesmo perverso, o SBPS tem sido objeto privilegiado de estudo, assim como campo das mais diversas proposies. Apesar do progressivo avano de aspectos importantes das condies de vida no pas expressos na melhoria
28. Segundo Vianna e Silva (1989), os eixos da agenda reformadora das polticas sociais eram: descentralizao na execuo, controle social das polticas e programas, integrao das polticas, democratizao do acesso aos bens pblicos e universalizao da Seguridade Social, tecnologias adequadas e maior comprometimento das fontes fiscais no financiamento. 29. De fato, no campo da proteo a riscos sociais, a Constituio procurou dar garantias de financiamento que pudessem sustentar a incorporao dos grupos sociais ainda excludos daquela forma de cobertura. Este esforo foi consolidado em um sistema misto, cujo acesso se d, no mbito da Previdncia Social, pela via da contribuio. Contudo, para ampliar a cobertura, a Constituinte flexibiliza as fontes de financiamento e formas de contribuio da Previdncia Social, dando margem incluso dos trabalhador es rurais em regime de economia familiar. Paralelamente, a nova Carta Magna determinou a constituio de polticas de proteo de carter no contributivo, a Assistncia Social. No houve porm a explicitao da cobertura obrigatria a todos os cidados, e a regulamentao de ambas as polticas afastou-as de um padro mais integrado de proteo social que pudesse ser identificado em uma cobertura universal. Sobre a reestruturao do SBPS a partir da Constituio de 1988, ver Draibe (1989). 30. Em especial Aureliano e Draibe (1989) e Draibe (1998 e 2002) chamam a ateno, para efeito de reconhecimento do SBPS, para a existncia de amplos programas de prestao de servios bsicos e de transferncia de renda, relevncia do gasto social pblico, enormes clientelas j cobertas, complexidade institucional destas polticas, assim como para a profissionalizao das burocracias. Ver tambm Draibe, Castro e Azeredo (1991).
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de certos indicadores sociais como expectativa de vida ou mortalidade infantil, a gravidade da situao social, como foi mostrado nos captulos anteriores, reafirma a necessidade do debate sobre o escopo do SBPS. Neste captulo, entende-se por Sistema Brasileiro de Proteo Social o conjunto de polticas e programas governamentais destinado prestao de bens e servios e transferncia de renda, com o objetivo de cobertura de riscos sociais, garantia de direitos sociais, equalizao de oportunidades e enfrentamento das condies de destituio e pobreza. O esforo estatal no campo da proteo social tem sido reconhecido como um sistema menos pelo fato de se ter constitudo no pas um conjunto articulado de polticas, e mais por ter-se estruturado aqui, ao longo do sculo XX, um conjunto abrangente de programas especificamente sociais, nas reas da previdncia e assistncia, trabalho, alimentao, sade e educao, alm de habitao e saneamento. Deste modo, tem-se hoje um sistema de proteo amplo, ainda que certamente heterogneo, incompleto e muitas vezes ineficaz, mas dotado de instituies, recursos humanos e fontes de financiamento estveis que garantem sua implementao em carter permanente. Contudo, preciso reconhecer que o estudo sobre o perfil atual do SBPS apresenta dificuldades no despezveis. A primeira, j tratada aqui, refere-se diversidade da ao social do Estado, tanto no que diz respeito forma como natureza das polticas sociais. A segunda remete ao fato de que o SBPS desenhado pela Constituio, e cuja grande inovao foi a afirmao da tese da necessidade da criao de um sistema integrado e articulado de polticas pblicas no campo social, ainda est em processo de consolidao. A terceira diz respeito sua implementao, que passou a sofrer, desde cedo, a concorrncia de outros projetos de interveno social baseados em princpios diferenciados de gesto da vida social. Examina-se a seguir mais de perto cada uma destas duas ltimas ordens de dificuldades apontadas. Quanto s reformas ocorridas no seio do Estado brasileiro em decorrncia das determinaes do novo texto constitucional, tem-se que estas apontavam para a construo de uma nova institucionalidade no campo das polticas sociais. A criao de novas garantias de proteo social, ao mesmo tempo em que exigiu esforos de reorganizao das polticas ento existentes, impeliu a construo de um conjunto novo de intervenes e instituies, levando o processo de reformas a se realizar em um universo marcado por grande heterogeneidade institucional. Simultaneamente, o processo de construo do novo sistema de proteo social implica a emergncia de novas tenses, na medida em que se atribui ao Estado responsabilidades que no so todas referentes aos mesmos princpios de proteo social ou de regulamentao institucional. As diferentes problemticas sociais enfrentadas pela Constituio relacionam-se com espaos distintos da vida social, respondendo a processos diferenciados de criao e recriao de vulnerabilidade e
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risco. Assim, ao se refletir sobre o sistema de proteo social que emerge da Constituio de 1988, vai-se alm da anlise dos espaos abertos ao estatal. Trata-se igualmente de refletir em que medida o campo da proteo social aberto pela nova Constituio provoca a construo ou reconstruo de eixos diferenciados de polticas sociais, em torno dos quais passam a se desenvolver polticas articuladas e tenses especficas. No que se refere ltima das dificuldades apontadas, tem-se que, ao lado do processo de reorganizao do Estado brasileiro que deriva das determinaes da Carta Constitucional, novos fatores atuam no sentido da construo de uma outra institucionalidade no campo das polticas sociais. Destaca-se o fato da agenda de reformas sociais ter sido renovada durante a dcada de 1990, seja em decorrncia das restries econmicas do perodo e sua conseqente limitao oramentria, seja ainda por influncia de uma nova vertente no debate, a qual reivindica a necessidade de priorizar o combate pobreza. Neste contexto, tomam corpo proposies de reformas em aspectos variados do SBPS, visando combater os chamados excessos do perfil atual do sistema, produtos da viso democrtica e universalista que caracterizaram o texto Constitucional de 1988. Durante este perodo, emergiu assim uma nova agenda poltica que radicaliza o diagnstico da gesto da pobreza, elevando-a ao status de principal, seno nico, objetivo legtimo da poltica pblica no campo social.31 bem verdade que, desde a dcada de 1980, ao mesmo tempo em que tinha incio um ciclo de reformas dos programas sociais brasileiros, avanava a crtica legitimidade da proposta de incorporao social pela via dos direitos sociais. Reforava-se novamente a interpretao que assenta na trajetria profissional a responsabilidade pela proteo social e pelo acesso a grande parte dos bens e servios sociais. Entretanto, diferentemente do antigo modelo, a nova proposta distancia-se de um projeto de expanso da proteo social fundada no assalariamento, e apia-se na velha idia da suficincia do mercado para a garantia de proteo social parcela majoritria da populao. Tendo em vista enfrentar tais dificuldades, a estratgia aqui adotada examinar a trajetria recente do SBPS pelas linhas organizadoras que o atravessam, aqui chamadas de Eixos Estruturantes das Polticas Sociais.32 A identificao destes eixos ancora-se tanto na leitura histrica empreendida nas sees anteriores como no levantamento de certas caractersticas institucionais especficas ao caso brasileiro, a ser realizado nas prximas sees, visando permitir o resgate das diferentes modalidades de interveno que hoje se agrupam no SBPS. O reco31. Ver, a respeito, Theodoro e Delgado (2003). 32. Draibe (2003) j havia avanado neste caminho. Ali identifica cinco pilares na organizao do SBPS: universal, seletivo/focalizado, contributivo, proviso privada com subsdio pblico, e proviso puramente privada.
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nhecimento das origens diferenciadas de tais polticas permitir ainda ampliar a capacidade de identificar contradies e tenses entre estes conjuntos de polticas, assim como no interior de cada uma delas, fruto tanto das enormes mudanas sociais que sofreu o pas ao longo dos ltimos setenta anos como da ampliao das tarefas que passaram a ser atribudas ao Estado brasileiro no perodo.33 A partir deste recorte analtico e destacados os princpios de acesso, podese observar a existncia de quatro diferentes grupos de polticas sociais: i) polticas que se agrupam em torno do Eixo do Emprego e do Trabalho; ii) polticas que se agrupam em torno do Eixo da Assistncia Social e do Combate Pobreza; iii) polticas que se agrupam em torno do Eixo dos Direitos Incondicionais de Cidadania Social; e iv) polticas que se agrupam em torno do Eixo da InfraEstrutura Social. Uma fotografia do quadro da ao social do Executivo federal no Brasil, estruturado em torno dos quatro eixos de ao do Estado, pode ser observada no quadro 1.34
33. importante lembrar que a anlise aqui realizada no tem como foco a integralidade do SBPS, mas apenas aquela parte que est sob responsabilidade do Executivo federal. A presena desta esfera de governo como regulador, gestor e financiador bastante varivel a depender da poltica em questo. Com efeito, uma srie de fatores contribui para explicar esta situao, mas o destaque cabe ao significativo processo de descentralizao das polticas sociais levado a cabo no perodo ps-1988. Assim, no caso da Sade, e da Educao nos nveis fundamental e mdio, embora boa parte dos gastos seja de responsabilidade de estados e municpios, se reconhece a existncia de uma poltica nacional, que se espraia para o pas a partir de uma orientao que em ana da esfera federal. Na Assistncia Social, embora a esfera federal ainda responda pela maior parte dos gastos, j que os principais programas giram em torno de transferncias diretas de renda constitucionais ou no , o fato que as aes em servios so h muito executadas de forma descentralizada por estados e municpios, diretamente ou por meio de entidades privadas. No que se refere Habitao e Saneamento, a esfera municipal aparece como a grande responsvel pela execuo dos gastos, ainda que, do ponto de vista do financiamento, elas estejam em grande medida na dependncia de recursos provenientes de fundos geridos em nvel federal. A poltica de Previdncia Social Bsica (RGPS), a qual inclusive responde pela maior parte dos gastos sociais efetivos, realizada a partir do nvel federal de governo, o que, de resto, garante certa robustez escolha metodolgica de se abordar aqui aquela parcela do SBPS que se organiza e se implementa a partir do mbito federal. 34. Cabe ressaltar que o uso desta classificao no significa a adoo de uma grade esttica de leitura, mas sim a proposio de uma anlise da situao atual. Isto porque as transformaes que marcam a evoluo das diferentes polticas podem acarretar, a mdio ou longo prazo, uma reclassificao das polticas dentro da grade proposta ou mesmo a reconfigurao dos eixos estruturantes. Vale destacar tambm que a identificao dos eixos e, dentro deles, das polticas, no pretende substituir outros esforos analticos neste campo, mas apenas complement-los. Entende-se que tal grade de leitura pode contribuir para o esforo de entendimento acerca da ao social do Estado, permitindo o reconhecimento de tendncias diferenciadas que se desenvolvem no interior do SBPS. Estas tendncias dizem respeito no apenas a princpios organizadores, mas repercutem tambm em outros aspectos, como a diviso de responsabilidades entre as diferentes esferas de governo, as fontes de financiamento e o comportamento do gasto social. Conforme j foi colocado aqui, a classificao e a anlise por eixos estruturantes das polticas sociais permite ainda revelar as tenses que existem no interior de cada eixo de polticas. Um
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QUADRO 1
Brasil: abrangncia da ao social do Estado em mbito federal

Eixos estruturantes Emprego e Trabalho Principais polticas sociais, por rea de atuao do GSF
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1. Previdncia Social Bsica (RGPS urbano e rural) 2. Previdncia e benefcios a servidores da Unio (militares e estatutrios) 3. Polticas de apoio ao trabalhador
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4. Organizao agrria e poltica fundiria Assistncia Social e Combate Pobreza Direitos Incondicionais de 3 Cidadania Social Infra-Estrutura Social 5. Assistncia Social 6. Alimentao e nutrio 7. Aes de Combate Pobreza/transferncia de renda 8. Sade 9. Ensino Fundamental 10. Habitao 11. Saneamento
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Notas: 1Ano de Referncia: 2002. Segue critrio de organizao do Gasto Social Federal (GSF), por rea de atuao, segundo metodologia desenvolvida e utilizada na Disoc/Ipea. A respeito, ver Castro et alii (2004). 2 Diz respeito ao conjunto de polticas que definem, tradicionalmente, um sistema pblico de emprego. 3 Considera-se aqui o ensino fundamental como a nica poltica de educao plenamente inserida no Eixo dos Direitos Incondicionais de Cidadania Social. Com relao ao ensino mdio, superior e profissional, nos quais se concentra a maior parte dos gastos federais em educao, a rigor, estes no atendem aos critrios usados para classificar as polticas neste Eixo da Cidadania Social.
Considera-se aqui que compem o Eixo do Emprego e do Trabalho aquelas polticas cuja garantia de cobertura se d mediante a participao contributiva e, em ltima anlise, a participao no mercado de trabalho formal. Estas polticas de proteo social tm como principal referncia o mundo do assalariamento com carteira, ainda que desde a Constituio de 1988 seja possvel identificar o fortalecimento institucional de um outro conjunto de polticas que tem no trabalho no-assalariado um critrio de elegibilidade a programas e aes governamentais. O Eixo da Assistncia Social e Combate Pobreza rene polticas acessadas a partir do reconhecimento de um estado de extrema necessidade ou de vulnerabilidade do pblico alvo, a includas, em perodo mais recente, as polticas de combate fome e de transferncia de renda. Em seu formato original, este conjunto de polticas e programas governamentais foi marcado
exemplo ntido o caso da Seguridade Social. Visando articular as polticas de Assistncia Social, Sade e Previdncia Social, a Constituio de 1988 instituiu a Seguridade Social, implicando no apenas o reconhecimento de uma srie de direitos sociais e princpios comuns quanto a seus objetivos e bases de financiamento, como tambm lanando alicerces para a construo de institucionalidades especficas como o Oramento da Seguridade Social ou do Conselho Nacional da Seguridade Social que funcionou at 1999, quando foi extinto. A anlise das polticas sociais por eixos estruturantes no pretende minimizar a importncia da anlise do sistema de Seguridade Social, mas, ao contrrio, acrescentar-lhe elementos, visando resgatar os princpios diferenciados e as motivaes especficas de natureza histrica e institucional que organizam as distintas polticas que buscam se integrar sob a Seguridade Social.
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por grande fragmentao e descontinuidade nas aes. no perodo de democratizao que estes programas comeam a ganhar densidade institucional, consolidando-se, na dcada de 1990, uma poltica nacional de assistncia social. Contudo, esta ainda se estrutura predominantemente sobre sua caracterstica sempre dominante: o acesso a benefcios pela via da necessidade. O terceiro eixo rene as polticas de educao e sade, que se identificam pela atual desvinculao tanto regulao do mundo do trabalho quanto condio de necessidade. Estas polticas, cuja garantia de acesso incondicional e se baseia no reconhecimento de certos direitos sociais mnimos do cidado, assumem um carter autnomo, ligado exclusivamente ao pertencimento comunidade nacional e aos ideais de incluso social por meio da oferta universal de determinados servios pblicos. Denomina-se este eixo Direitos Incondicionais de Cidadania Social. Na Sade, considerada obrigao do Estado a garantia universal de acesso aos seus servios. Na Educao, a Constituio de 1988 afirmou a universalidade do ensino fundamental. Estas duas polticas distinguem-se ainda pela co-responsabilidade das trs esferas de governo. De fato, tanto o SUS como o Ensino Fundamental esto sob a responsabilidade das esferas municipais e estaduais, cabendo ao governo federal a regulao geral, bem como responsabilidades complementares em relao ao financiamento e implementao de programas de apoio e proviso de certos servios. Finalmente, o quarto eixo, estruturado em torno das chamadas polticas de Infra-Estrutura Social, formado por polticas sociais de natureza diversa como habitao, saneamento e transporte coletivo urbano, que encontraram apenas tardiamente seu reconhecimento na Carta Constitucional. Este ltimo grupo rene polticas reconhecidas por sua relevncia social, mas s quais nenhuma garantia legal de acesso foi ainda associada. Muito embora se possa localizar a origem social da rea de habitao nos programas residenciais de alguns Instituto de Aposentadorias e Penses (IAPs), e da rea de saneamento nas primeiras aes estatais no campo da sade pblica, o fato que ambas apenas se estruturaram institucionalmente durante o regime militar, ento marcadas como instrumentos de acelerao do crescimento econmico. No obstante as tentativas recentes (ps-1995) para aproximar as polticas federais de habitao e saneamento de objetivos socialmente mais redistributivos, ainda vigoram obstculos de ordem institucional e financeira que dificultam o reconhecimento destas polticas no campo das polticas sociais. Uma vez feita esta apresentao geral, as prximas sees procuraro mostrar um quadro atual, mas no exaustivo, das principais polticas sociais sob responsabilidade do governo federal, agrupadas segundo os quatro eixos analticos aqui mencionados. Sero considerados os principais programas, sua importncia no que se refere ao gasto social federal, e alguns indicadores
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de cobertura da populao, tendo em vista benefcios monetrios, servios ofertados e beneficirios atendidos. Em seguida, sero discutidas algumas das tenses que, segundo o ponto de vista dos autores deste captulo, esto no centro dos debates atuais sobre os problemas concernentes a cada um dos eixos de polticas delineado.
4 POLTICAS ORGANIZADAS COM BASE NO EIXO DO EMPREGO E DO TRABALHO
Conforme j discutido, a regulao (estruturao e regulamentao) do mundo do trabalho em um ambiente de relaes de produo crescentemente capitalistas constituiu-se no eixo histrico-explicativo central para o entendimento do processo de montagem de um sistema nacional de proteo social.35 Na seqncia, procurar-se- mostrar que a nfase principal do conjunto de polticas organizadas em funo do emprego recaiu, historicamente, sobre a montagem de relaes institucionais entre o mundo do assalariamento formal e a Previdncia Social. Ademais, o ambiente urbano preponderou largamente sobre o rural como foco das polticas pblicas de proteo previdenciria. Nesse sentido foram tardios e, at a efetivao dos dispositivos constitucionais de 1988, incipientes, no apenas a expanso da proteo previdenciria ao trabalhador rural, como tambm o conjunto de polticas voltadas ao enfrentamento das questes agrria e fundiria. O carter tardio e incipiente sobretudo em termos de sua expresso oramentria relativa tambm est presente nas polticas clssicas de apoio ao trabalhador, tais como o seguro-desemprego, a (re)qualificao profissional, a intermediao de mo-de-obra e a concesso de microcrdito produtivo. Aps uma breve recuperao histrica da montagem do ncleo central de polticas fundadas no Emprego, sero focalizados aspectos de sua abrangncia (dimenso do gasto social e cobertura fsica) e principais tenses entre o arcabouo institucional dominante e a realidade atual dos mundos rural e urbano do trabalho no Brasil.
4.1 Estruturao histrica das polticas centradas no Emprego
Como o demonstra grande parte da experincia internacional, e tambm o caso brasileiro, a formao dos sistemas de proteo social respondeu necessidade de regular as relaes capital-trabalho durante as fases de atividade e inatividade dos trabalhadores. Em outros termos, esteve originalmente vinculado regulamentao do mercado de trabalho e concomitante estruturao da Previdncia Social.
35. Denomina-se aqui regulao do trabalho a sntese dos processos de estruturao e regulamentao do mercado laboral, tal qual definidos no captulo 4 deste livro.
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No Brasil, pode-se dizer que a institucionalizao do SBPS tem incio com a Lei Eloy Chaves (1923), que funda, por intermdio das Caixas de Aposentadoria e Penses (CAPs), um modelo de proteo social (previdenciria e mdico-assistencial) organizado por empresa. Este sistema evolui, nos anos 1930, para a montagem de um sistema corporativista de relaes de trabalho, no qual a proteo previdenciria organizada por categorias profissionais. Consolidada com a criao dos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), a poltica previdenciria de seguro social estruturou-se como produto da solidariedade intergeracional, pela qual geraes em atividade provem os benefcios das geraes j em inatividade.36 Tal movimento ocorre sob comando do Estado, numa fase de intensa produo legislativa no campo social e do trabalho, que culminou com a promulgao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) em 1943.37 Todo este conjunto de regulamentaes ajuda a transformar o status da questo social no pas. Trata-se agora, em grande medida, de como regular o mundo do trabalho, associando ao assalariamento garantias no campo da proteo social. A proteo social prestada pelos IAPs expandia-se para alm da dimenso previdenciria, com cobertura dos riscos tradicionais de incapacidade, velhice ou morte. Eram prestados aos segurados servios de assistncia mdico-hospitalar, alm de intervenes no campo da habitao e da alimentao, por meio das carteiras hipotecrias dos IAPs e do Servio de Alimentao da Previdncia Social (SAPS). Mas cabe ressaltar que, fora do mbito de cobertura dos IAPs, nenhuma outra ao de peso no campo da prestao de servios de sade, alimentao ou habitao foi desenvolvida na esfera pblica at meados da dcada de 1960. A mudana da poltica previdenciria que teve incio em 1960 com a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (Lops) aprofundada a partir de 1964, com o conjunto de reformas que ganham corpo no mbito do Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg). Cabe destacar a extino do SAPS, a eliminao da ao previdenciria no campo da habitao e a unificao institucional dos IAPs em 1966, com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social
36. Os institutos eram financiados por empregados e empregadores, alm de contarem com uma contribuio pblica nem sempre honrada pelo Estado. Cada IAP recebeu uma regulamentao especfica, implicando benefcios e contribuies distintas, reflexo do poder de negociao de cada categoria. Sobre as diferenas entre os regimes de benefcios e contribuies nos diversos institutos, ver Oliveira e Teixeira (1989) e Malloy (1986). 37. Deste perodo, importante mencionar a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio em 1931, a instituio da Carteira de Trabalho obrigatria em 1932, o incio da transio do modelo previdencirio por empresa (Caixas de Aposentadoria e Penso CAPs) para o modelo por categoria profissional (IAPs) em 1933, e a instituio do salrio mnimo em 1940.
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(INPS). Em 1966 ocorreu ainda a incorporao Previdncia do seguro contra acidentes de trabalho e a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), uma alternativa ao seguro-desemprego, em troca do estatuto da estabilidade no emprego.38 Outra inovao importante foi a criao, em 1970, do PIS (Programa de Integrao Social), uma tentativa de vincular o trabalhador aos ganhos de produtividade advindos do crescimento da economia nacional. Em suma, se verdade que a poltica social se define por ordenar escolhas trgicas segundo um princpio de justia consistente e coerente (Santos, 1987, p. 37), pode-se afirmar que, entre 1930 e 1980, no campo da ao social do Estado, vigora um princpio de justia fundado na lgica da proteo do trabalhador assalariado. A legitimidade desta poltica deve ser levada em conta ao se buscar explicar a sua longa permanncia em um quadro de ampliao das demandas por justia social. Esta poltica nasceu dirigida para enfrentar o problema da integrao social da classe trabalhadora urbana; e o que ela, em larga medida, ainda faz. Contudo, a partir do incio da dcada de 1970, a Previdncia Social passa a sofrer reformas no sentido da ampliao da populao coberta, algumas das quais incorporaram critrios que indicavam um certo afrouxamento do vnculo contributivo. Em 1972 e 1973, foi estendida a cobertura previdenciria aos trabalhadores autnomos e domsticos. Entretanto, esta extenso foi fiel ao princpio contributivo, reafirmando a identidade desta poltica como seguro social. O reduzido impacto redistributivo inerente lgica do sistema previdencirio impunha uma barreira ao acesso dos trabalhadores no-formais.39 Uma via mais promissora de reformas foi aberta nos anos 1970 com duas medidas que alteraram, ainda que de maneira parcial, a fidelidade ao princpio contributivo tradicional: a instituio do Prorural/Funrural (Fundo de Assistncia e Previdncia ao Trabalhador Rural) em 1971 e a criao da Renda Mnima Vitalcia (RMV) em 1974. O Prorural/Funrural permitiu a concesso de aposentadorias e penses para trabalhadores da economia familiar rural sem a exigncia de contribuies passadas. Era financiado a partir de uma
38. A respeito, ver Ferrante (1978). 39. Para se ter uma idia, no caso dos trabalhadores domsticos, o nmero de contribuintes salta de 350 mil para 790 mil entre 1973 e 1988. Em termos percentuais, essa cobertura significou um salto modesto em relao ao total de contribuintes da Previdncia Social no perodo: de 2,9% em 1973 para 3,2% em 1988. No caso dos trabalhadores autnomos, o nmero de contribuintes passa de 911 mil em 1973 para algo como 1,9 milho em 1988. Em termos percentuais, isto representou um avano tambm modesto frente ao co njunto de contribuintes: de 7,8% em 1973 para apenas 7,9% em 1988. Comparativamente, basta verificar que o universo de trabalhadores assalariados contribuintes passou de pouco mais de 10 milhes em 1973 para a casa dos 23 milhes em 1988. Para maiores informaes acerca da evoluo do nmero de contribuintes da Previdncia Social brasileira, ver Andrade (1999).
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contribuio incidente sobre a folha de salrio das empresas do setor urbano, mediante a qual se institua uma transferncia de renda para o Funrural. Este programa pode ser entendido como uma resposta tardia a uma nova questo social que se afirmara no pas no final dos anos 1950: a chamada questo camponesa, estruturada em suas duas vertentes, a do acesso terra e a da regulamentao do trabalho assalariado, ambas colocando em questo a natureza e o processo de acumulao no meio rural.40 J a RMV, em que pese pertencer a uma configurao diferente de polticas, repete a inovao do Prorural/Funrural no que se refere busca de novas fontes de custeio. A RMV visava oferecer um benefcio a pessoas idosas ou invlidas carentes que j tivessem contribudo ao menos durante 12 meses com a Previdncia Social. Apesar da exigncia de contribuies passadas, este programa tinha fraca aderncia lgica contributiva. importante ressaltar que a RMV se assentava na exigncia de realizao de um trabalho pretrito pelo pblico-alvo e sua comprovao por meio de contribuies Previdncia, como tambm na legitimidade, tpica do campo assistencial, da defesa dos pobres reconhecidamente inaptos para o trabalho (no caso, idosos de mais de 70 anos e invlidos). Nos anos 1980, na esteira da redemocratizao do pas, as inovaes institucionais ficam por conta da criao, ainda antes da Constituio de 1988, do Finsocial em 1982, embrio da atual Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), e do seguro-desemprego em 1986, embora ainda sem vinculao oramentria especfica. No obstante a produo legislativa do perodo, as dinmicas econmica e demogrfica viriam a comprometer as virtualidades do modelo vigente de proteo social (modelo meritocrticocontributivo), num contexto de emergncia de uma nova questo social em que a mobilidade ascendente se estanca. No mbito do mercado de trabalho, ela toma a forma da desestruturao do emprego formal e do aumento das desigualdades socioeconmicas, e, no mbito da proteo previdenciria, se materializa no aumento da razo de dependncia entre segurados e contribuintes, situao que compromete, no tempo, o financiamento do sistema. Entre 1988 e 2002, perodo compreendido entre a nova Constituio e o trmino do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a relao entre o mundo do trabalho e a Previdncia Social seria marcada por eventos contraditrios. De um lado, por um certo avano social trazido pela extenso de benefcios previdencirios (mormente a previdncia rural) e pelo incio da
40. Soares (1982) e Jaccoud (1990).
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montagem de programas ligados ao chamado Sistema Pblico de Emprego (ampliao do seguro-desemprego, reativao do servio de intermediao de mo-de-obra, fortalecimento das funes de qualificao profissional e criao de mecanismos de concesso de microcrditos produtivos). De outro lado, por reformas constitucionais e novas estratgias de ao do Estado no campo das polticas previdenciria (reforma do regime geral urbano e do regime prprio dos servidores pblicos) e trabalhista (desregulamentao de itens importantes da legislao laboral) que ainda no se mostraram eficazes nem para aumentar a cobertura da previdncia bsica, tampouco para combater o quadro de heterogeneidade que marca o mundo do trabalho no Brasil. Neste perodo, marcado por uma instabilidade persistente dos fundamentos da macroeconomia a despeito da relativa estabilidade monetria e por um grande endividamento do setor pblico estatal, haveria certa deteriorao das condies intergeracionais de sustentao do modelo de proteo social meritocrrico-contributivo. Este aspecto, que se manifesta num aumento potencial da desproteo previdenciria futura para trabalhadores situados no espao urbano, dependentes de relaes de trabalho em geral nocontributivas e portanto no reconhecidas pelo Estado para fins previdencirios, torna relevante o estudo da abrangncia atual e principais tenses das polticas centradas no Eixo do Emprego e do Trabalho, tal qual abordado na seqncia.
4.2 Abrangncia atual e tenses das polticas centradas no Emprego e no Trabalho
No caso brasileiro, possvel agrupar sob o rtulo das polticas de proteo social ligadas ao emprego e ao trabalho as seguintes polticas, conforme o quadro 2: i) previdncia social (regimes urbano e rural); ii) previdncia e benefcios aos servidores pblicos (militares e estatutrios); iii) polticas de apoio ao trabalhador (abono salarial, seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional, crdito para gerao de emprego e renda, benefcios especificamente dirigidos aos servidores pblicos); e iv) polticas ligadas organizao agrria (assentamento, consolidao e emancipao de trabalhadores rurais, crdito para agricultura familiar) e poltica fundiria (gerenciamento da estrutura fundiria e gesto da poltica de desapropriao de reas improdutivas para fins de reforma agrria). Este conjunto de polticas e programas governamentais no esgota a totalidade da ao social do Estado no campo do emprego e do trabalho, mas fornece uma aproximao suficiente e bastante representativa.
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Brasil: abrangncia da ao social do Estado em mbito federal Polticas organizadas com base no eixo do Emprego e do Trabalho1
Eixo estruturante Polticas de mbito federal 1. Previdncia Social Bsica RGPS 2. Previdncia e benefcios a servidores da Unio2 Emprego e Trabalho 3. Polticas de proteo ao trabalhador3 % GSF 95/02 46,3 20,3 4,4 1.1 RGPS Urbano 1.2 RGPS Rural 2.1 Regime Prprio de Militares 2.2 Regime Prprio de Servidores Civis 3.1 Valorizao do Servidor Pblico 3.2 Abono e Seguro-Desemprego 3.3 Intermediao e Qualificao Profissional 3.4 Gerao de Emprego e Renda 4. Organizao agrria e poltica fundiria 1,3 4.1 Assentamento, Consolidao e Emancipao de Trabalhadores Rurais 4.2 Pronaf: Agricultura Familiar 4.3 Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Gesto da Poltica Fundiria Principais Programas
Subtotal
72,3
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Notas: 1Ano de referncia: 2002. Inclui todas as formas de trabalho e de emprego: emprego pblico (militar e estatutrio); emprego assalariado com carteira; emprego assalariado sem carteira; trabalho domstico (com e sem carteira); trabalho autnomo ou por conta prpria; trabalho na construo para uso prprio; trabalho na produo para autoconsumo; trabalho no remunerado. 2 Diz respeito, majoritariamente, a benefcios previdencirios. 3 Diz respeito ao conjunto de polticas que definem, tradicionalmente, um sistema pblico de emprego.
De antemo, preciso esclarecer que o ncleo central das polticas deste eixo em termos institucionais e financeiros est formado pelo regime urbano de previdncia social (RGPS-urbano) e pelos programas Abono Salarial e Seguro-Desemprego, todos detentores por substrato ltimo a vinculao (presente ou pretrita) dos beneficirios ao sistema de assalariamento formal no mercado de trabalho. Este foi e continua sendo o princpio organizador fundamental das polticas sociais brasileiras voltadas aos trabalhadores ativos e populao inativa. Tambm se poderia agregar a este ncleo de polticas aquelas de cobertura previdenciria e de benefcios aos servidores pblicos (militares e estatutrios), na medida em que a relao de trabalho dominante neste caso toma a forma do assalariamento legal.41
41. Esta uma opo metodolgica freqente, porm no consensual. Embora haja elementos a justificar um tratamento diferenciado aos servidores do Estado, excluindo-os, por exemplo, do cmputo final dos gastos ditos sociais, optou-se por mant-los como parte integrante das polticas pblicas estruturadas em torno do emprego porque esses trabalhadores, a despeito do regime jurdico prprio que os regem, compartilham com os trabalhadores do setor privado uma srie de obrigaes e direitos de natureza social. Entre outros, os servidores do Estado recebem proventos sobre os quais incidem contribuies sociais prprias, possuem regimes de aposentadorias, penses e alguns outros benefcios sociais derivados da sua condio de trabalhadores etc. Para efeitos deste texto, portanto, no cabe entrar em maiores detalhes acerca das especificidades que envolvem a questo do emprego pblico.
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Em adio s polticas que tm no emprego assalariado formal o seu eixo estruturante, cabe destaque quelas que se pautam por relaes de trabalho de outra natureza, como por exemplo o assalariamento informal e a auto-ocupao como categorias dominantes. Como observado nos captulos anteriores deste livro, estas categorias, pertencentes ao mundo da informalidade urbana e da subsistncia rural, constituem a maioria da populao em idade ativa do pas. No obstante, ainda grassa um grande vazio de proteo previdenciria para este contingente massivo de populao, sobretudo porque a maior parte ou no possui capacidade contributiva ou est inserida em relaes de trabalho que no garantem o horizonte temporal mnimo de contribuies exigidas pelas novas regras do sistema previdencirio urbano. neste contexto que ganham relevncia as polticas pblicas centradas no exatamente no emprego, mas fundamentalmente no trabalho, tendo em vista a sua natureza heterognea e complexa no Brasil. Neste rol, a principal inovao institucional do perodo recente parece ter sido a implementao do subsistema rural de previdncia social (RGPSrural). Na medida em que se inscreve como benefcio previdencirio ao invs de assistencial , ele se legitima pelo exerccio pretrito de um trabalho socialmente til, ainda que no-assalariado. Outra inovao importante do perodo diz respeito ao conjunto de programas de apoio ao trabalhador que tambm no exigem vinculao formal ao mercado de trabalho, realizando-se pela intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de microcrditos produtivos a pequenos empregadores, empresas familiares, autnomos ou simplesmente pessoas interessadas em comear pequenos empreendimentos. Por fim, mas no menos importante, esto as polticas aqui classificadas como de organizao agrria e fundiria. Embora tenham como fulcro a questo da funo social da propriedade da terra, considera-se aqui que as aes de assentamento, consolidao e emancipao de trabalhadores rurais, crdito para agricultura familiar, gerenciamento da estrutura fundiria e desapropriao de reas improdutivas para fins de reforma agrria, entre outras, so indissociveis da questo do trabalho em suas vrias e heterogneas formas. Ou seja, a garantia do trabalho para a reproduo social das populaes rurais contempladas com recursos institucionais e financeiros das polticas agrria e fundiria que justificam e legitimam a incluso deste conjunto de programas e aes governamentais no eixo das polticas do emprego e do trabalho. A mera existncia deste amplo conjunto de polticas centradas no eixo do Emprego e do Trabalho no garante, contudo, nem o atendimento integral da populao-alvo desprotegida, tampouco a eliminao de tenses prprias a cada desenho operacional e de financiamento, aspectos que sero considerados a seguir para cada bloco de polticas.
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Tendo ainda como referncia o quadro 2, possvel verificar o percentual mdio do Gasto Social Federal (GSF) realizado em cada poltica deste eixo do Emprego e do Trabalho. Inicialmente, observa-se que foram responsveis por 72,3% de todo o GSF no perodo 1995-2002. Destaca-se, neste conjunto, a poltica de previdncia social, ncleo central de qualquer sistema abrangente de proteo, que somou 66,6% do GSF. Os gastos referentes s polticas de proteo ao trabalhador em sua maior parte destinados ao pagamento dos benefcios do seguro-desemprego , por sua vez, corresponderam a 4,4% do GSF, enquanto as polticas ligadas organizao agrria representaram 1,3%. Estas informaes fornecem uma medida quantitativa acerca da importncia relativa das polticas previdencirias no conjunto das polticas sociais brasileiras. No desprezvel a informao de que a maior parte dos 66,6% de GSF com previdncia no pas seja autofinancivel, j que atrelada lgica contributiva que est na base de organizao deste eixo de proteo social.42 Para fins analticos, ainda necessrio distinguir o RGPS do regime de previdncia dos servidores da Unio. O RGPS (urbano e rural) responsvel por 46,3% de todo o GSF no perodo estudado, enquanto 20,3% destes gastos so destinados ao pagamento de benefcios vinculados aos regimes jurdicos prprios dos militares e funcionrios pblicos estatutrios.43 Para complementar as informaes sobre a composio do GSF, apresenta-se, no grfico 1, informaes relativas evoluo dos benefcios concedidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) (benefcios previdencirios e acidentrios) e pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE: seguro-desemprego e abono salarial), entre 1995 e 2003. Em linhas gerais, as informaes contidas no grfico 1 permitem evidenciar uma expanso em termos absolutos do nmero de benefcios ao longo do perodo. A tendncia de expanso dos benefcios crescente tanto para o total de benefcios emitidos pelo INSS como para o total de benefcios concedidos pelo MTE, ainda que o ritmo de concesso de benefcios seja maior no primeiro caso, o que simplesmente indica que os fatores que determinam as concesses dos benefcios so diferentes em cada rea de atuao.
42. Sobre aspectos ligados diretamente questo do financiamento das polticas sociais brasileiras, ver o captulo 7 deste livro. 43. Em adio nota de rodap n 41 deste captulo, preciso esclarecer que, embora seja controversa a incluso dos gastos com servidores pblicos no cmputo total dos gastos sociais da Unio, optou-se por faz-lo de modo a respeitar a metodologia de anlise do GSF desenvolvida pelo Ipea. A respeito, ver Fernandes et alii (1998) e Castro et alii (2003).
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GRFICO 1
Brasil: benefcios emitidos pelo INSS e MTE, segundo a espcie, 1995-2003
Fonte: MPAS e MTE, Registros Administrativos. Elaborao: Disoc/Ipea.
No que se refere aos benefcios anuais emitidos pelo INSS, nota-se de maneira clara pela tabela 1 que o seu comportamento geral se explica fundamentalmente pela expanso dos benefcios previdencirios (aposentadorias por idade, invalidez e tempo de contribuio, penso por morte, auxlio-doena, salrio-maternidade e outros de menor importncia), que passaram de 13,9 milhes em 1995 para 15,7 milhes em 1998 e 18,1 milhes em 2002. Alm do movimento demogrfico natural de incorporao de novos beneficirios, a expanso previdenciria da dcada de 1990 tambm refletiu um conjunto de alteraes institucionais importantes, entre as quais se destacam a implementao da Previdncia Rural a partir de 1992 e a antecipao de aposentadorias motivada pela primeira reforma da previdncia em 1998.44
44. Uma discusso mais pormenorizada sobre os determinantes do gasto social previdencirio pode ser vista no captulo 6 deste livro.
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208 TABELA 1
Brasil: tipo e quantidade de benefcios previdencirios emitidos, 1995/2002 Posio em dezembro

Grupos de espcies
Total Previdencirios Aposentadorias Tempo de contribuio Idade Invalidez Penses por morte Auxlios Doena Recluso Acidente Outros Salrio-Famlia1 Salrio-Maternidade2 Abono de permanncia3 Vantagem de servidor Acidentrios Aposentadoria por invalidez Penso por morte Auxlios Doena Acidente Suplementar
1995
14.507.249 13.934.776 9.136.704 2.319.869 4.786.846 2.029.989 4.235.420 527.517 520.018 7.445 54 35.135 639 14.895 18.978 623 572.473 85.168 118.562 368.743 65.101 197.503 106.139
1996
15.029.404 14.437.968 9.469.223 2.591.991 4.843.234 2.033.998 4.394.420 541.140 532.516 8.385 239 33.185 4 20.214 12.422 545 591.436 88.748 121.453 381.235 72.605 210.110 98.520
1997
15.767.298 15.143.502 9.995.036 2.972.022 4.952.758 2.070.256 4.585.501 526.268 516.092 9.255 921 36.697 11 27.094 9.092 500 623.796 94.415 124.397 404.984 79.495 225.489 100.000
1998
16.355.798 15.714.300 10.445.193 3.182.979 5.147.524 2.114.690 4.714.454 512.736 506.254 4.798 1.684 41.917 6 34.175 7.209 527 641.498 98.789 126.249 416.460 82.688 235.570 98.202
1999
16.897.117 16.244.486 10.860.219 3.283.478 5.373.000 2.203.741 4.872.300 467.354 460.388 4.200 2.766 44.613 7 38.176 5.933 497 652.631 104.432 127.817 420.382 77.347 244.974 98.061
2000
17.531.161 16.862.131 11.191.255 3.350.935 5.589.251 2.251.069 5.030.850 501.598 492.084 5.796 3.718 138.428 3 132.862 5.136 427 669.030 110.963 128.841 429.226 77.144 253.760 98.322
2001
17.927.697 17.241.462 11.394.917 3.390.616 5.720.992 2.283.309 5.156.957 587.509 574.313 8.607 4.589 102.079 3 97.112 4.580 384 686.235 116.133 129.292 440.810 84.122 258.961 97.727
2002
% s/total
18.872.666 100,0 18.152.683 96,1 11.787.050 63,4 3.499.591 14,8 5.940.291 25,5 2.347.168 10,4 5.355.594 23,1 864.233 2,7 849.074 2,7 9.119 0,0 6.040 0,0 145.806 0,3 1 0,0 141.719 0,3 3.751 0,0 335 0,0 719.983 3,9 123.506 0,6 130.206 0,8 466.271 2,5 106.639 0,5 263.442 1,4 96.190 0,6
Fonte: MPAS, Registros Administrativos. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1As informaes referentes espcie 71, salrio-famlia previdencirio, no esto includas. A partir de novembro de 1996 os salrios-famlia estatutrios cessaram, considerando seu valor irrisrio (R$ 0,15) e dado que a maioria dos beneficirios estava recebendo penso por morte. 2 At a Lei no 9.876, de 26/11/99, eram consideradas apenas as trabalhadoras avulsas, as empregadas domsticas e as seguradas especiais, pois estas recebiam o benefcio diretamente da Previdncia Social. As demais seguradas empregadas tinham o benefcio pago pela empresa, e no constavam, portanto, dos sistemas de benefcios. 3 As concesses de benefcios das espcies 47 e 48 foram extintas, respectivamente, pela Medida Provisria no 381, de 7/12/93, regulamentada pela Lei no 8.870, de 15/4/94, e pela Lei no 8.213/91.
Apesar de as informaes sobre a evoluo do nmero de benefcios, bem como sobre a composio do GSF, serem valiosas em si mesmas, pouco elucidam sobre o estado da cobertura social da poltica previdenciria. A tabela 2 fornece um clculo de cobertura ou de proteo previdenciria para a populao ocupada de 16 a 59 anos de idade, tendo o ano de 2002 como referncia. A informao que aqui interessa destacar mostra que algo como 61,7% da populao ocupada entre 16 e 59 anos estaria segurada por um dos regimes de proteo previdenciria oficial: RGPS urbano (42,1%), RGPS rural (10,9%) ou regimes prprios de militares e funcionrios pblicos estatutrios (6,8%).45 Com base em dados estatsticos extrados da PNAD-2002, Schwarzer, Paiva e Santana (2004) mostram haver 29,7 milhes de contribuintes vinculados
45. Para chegar a 61,7% de cobertura, preciso considerar tambm 1,9% de trabalhadores ocupados que se declaram na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) no-contribuintes, mas beneficirios do sistema previdencirio. Excluindo-os, tem-se na verdade uma taxa de cobertura em torno de 59,8% da populao ocupada entre 16 e 59 anos.
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ao RGPS-urbano e cerca de 7,7 milhes vinculados ao RGPS-rural, estes na condio de segurados especiais. Juntas, ambas as categorias representaram 53% da populao ocupada entre 16 e 59 anos em 2002. Somando-se a estes cerca de 4,8 milhes de contribuintes pertencentes aos regimes prprios dos funcionrios pblicos estatutrios e militares, tem-se ento 59,8% de vinculao direta entre a populao ocupada e o sistema previdencirio de proteo social. O dficit de cobertura para o total da populao ocupada seria, portanto, de 38,3% ou cerca de 27 milhes de pessoas ocupadas entre 16 e 59 anos.46
TABELA 2
Categoria A. Contribuintes RPPS Militares Estatutrios B. Contribuintes RGPS C. Segurados especiais1 D. Beneficirios no-contribuintes2 E. Trabalhadores socialmente protegidos (E = A+B+C+D) F. Trabalhadores socialmente desprotegidos (pop. ocupada no-contribuinte e no-beneficiria) Total (E+F) 27.039.513 70.587.498 38,3 100,0 43.547.985 61,7
Brasil: proteo previdenciria para a populao ocupada entre 16 e 59 anos, 2002

Qtd. trabalhadores 4.820.248 210.990 4.609.258 29.711.092 7.703.985 1.312.660 % s/total 6,8 0,3 6,5 42,1 10,9 1,9
Fonte: IBGE, Pnad 2002. Elaborao: MPAS/SPS, apud Schwarzer, Paiva e Santana (2004, p. 4). Notas: 1Segurados especiais: moradores de 16 a 59 anos da zona rural dedicados a atividades agrcolas, nas seguintes posies na ocupao: sem carteira, conta-prpria, produo para prprio consumo, construo para prprio uso, e no remunerado. 2 Trabalhadores ocupados (excludos os segurados especiais) que, apesar de no-contribuintes, recebem benefcio previdencirio ou assistencial.
46. Se considerada a populao ocupada de dez anos ou mais, o contingente de desprotegidos sobe para algo como 30,5 milhes de pessoas, equivalente a 39,1% do total de pessoas ocupadas de dez anos ou mais de idade. Outro aspecto a ser ressaltado que as ponderaes de cobertura e no cobertura previdenciria foram feitas, no trabalho supracitado, no sobre a populao economicamente ativa total, mas to-somente sobre a populao ocupada, procedimento que, ao excluir a populao desocupada, ajuda a inflar o percentual de cobertura previdenciria real. Exemplificando, caso se ponderasse, tambm com dados da PNAD 2002, a populao ocupada entre 16 e 59 anos, segurada de algum regime previdencirio oficial, sobre a populao economicamente ativa total entre 16 e 59 anos teramos uma razo de cobertura de 54,2%, ao invs dos 61,7% encontrados no referido estudo. Sobre os procedimentos metodolgicos utilizados e as justificativas tericas que embasam essas diferentes formas de se calcular a cobertura previdenciria oficial, ver Schwarzer, Paiva e Santana (2004).
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Desagregada a parcela desta populao trabalhadora desprotegida de 16 a 59 anos com rendimento superior a um salrio mnimo mensal por algumas categorias de anlise selecionadas, tem-se um perfil aproximado da desproteo previdenciria em 2002 (ver tabela 3). Em primeiro lugar, cabe apontar para o fato esperado de que a maior parte da desproteo (93,6%) se concentra nas categorias ocupacionais dos assalariados sem carteira (inclusive domsticos) e dos autnomos. Em segundo lugar, por setor de atividade, nota-se que a desproteo social se concentra no setor tercirio da economia (57,2% com destaque para as atividades de comrcio, reparao e servios domsticos), seguido do setor secundrio (29,8%), dos quais mais da metade na construo civil.
TABELA 3
Brasil: perfil da desproteo social, segundo categorias selecionadas 2002 Populao ocupada entre 16 e 59 anos, com renda do trabalho acima de 1 s.m. mensal
Posio na ocupao Empregado sem carteira Domstico sem carteira Trabalhador por conta prpria Empregador Subtotal Setor de atividade Primrio Secundrio Construo civil Tercirio Comrcio e reparao Servios domsticos Outros Subtotal Faixa etria 16 a 24 anos 25 a 39 anos 40 a 59 anos Subtotal Faixa de renda At 1 s.m. De 1 a 3 s.m. De 3 a 10 s.m. Acima de 10 s.m. Subtotal 9.845.124 13.660.313 2.818.271 397.587 26.721.295 36,8 51,1 10,5 1,5 100,0 3.941.135 7.381.184 5.553.852 16.876.171 23,4 43,8 32,9 100,0 1.103.134 5.023.011 2.850.571 9.656.571 3.916.061 1.722.091 1.093.455 16.876.171 6,5 29,8 16,9 57,2 23,2 10,2 6,5 100,0 Quantidade 7.115.719 1.720.893 6.964.206 1.069.025 16.869.843 % 42,2 10,2 41,3 6,3 100,0
Fonte: IBGE, Pnad 2002. Elaborao: MPAS/SPS, apud Schwarzer, Paiva e Santana (2004).
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A faixa etria preponderante da desproteo est situada entre 25 e 39 anos de idade (43,8%). A franja superior deste grupo etrio, somada ao percentual de desprotegidos entre 40 e 59 anos (32,9%), sugere que, tudo o mais constante, uma parcela expressiva da populao ocupada de 16 a 59 anos e com rendimento do trabalho acima de um salrio mnimo ter dificuldades para cumprir os tempos mnimos de contribuio ao sistema previdencirio. Refora esta concluso o fato de que 36,8% das cerca de 27 milhes de pessoas ocupadas desprotegidas percebem rendimento inferior a um salrio mnimo, sendo de 51,1% o peso dos que recebem entre um e trs salrios mnimos. Juntas, as pessoas situadas dentro destas duas faixas de rendimentos representavam cerca de 24 milhes de pessoas em 2002, segmento este com baixa capacidade contributiva e, portanto, com remotas chances de acessar no futuro o sistema de proteo previdencirio urbano, tal qual desenhado na atualidade. Esta uma situao prospectiva de desproteo previdenciria que contrasta com as informaes de cobertura vigente entre 1992 e 2002 para a populao de 60 anos e mais, tal qual observvel no grfico 2. Nota-se que de 1992 a 1995 h um forte movimento de entrada de pessoas idosas no sistema de cobertura previdencirio, tendncia que se mantm vigorosa no caso das mulheres, mas no no dos homens, de modo a se atingir cerca de 81,5% de cobertura total no ano de 2002. Embora relevante, trata-se de uma informao que precisa ser observada de uma perspectiva dinmica e de longo prazo, para que as altas taxas de cobertura obtidas no perodo no encubram o fato de que se referem, primeiro, ao forte movimento de ingresso de segurados no sistema de previdncia rural e, segundo, a beneficirios que construram suas trajetrias profissionais antes que tivessem incio os constrangimentos da economia e do mercado de trabalho nos anos 1980 e 1990. De qualquer modo, trata-se de informao valiosa num momento em que se discute o papel das vinculaes oramentrias para o enfrentamento da pobreza e da desigualdade na sociedade brasileira. Sobre este aspecto, basta constatar, no grfico 3, o salto para cima de praticamente dez pontos percentuais, na proporo da populao abaixo da linha de pobreza de um salrio mnimo per capita mensal, se extrada a participao dos benefcios previdencirios ou assistenciais da renda domiciliar total.
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212 GRFICO 2
Brasil: pessoas de 60 anos e mais que recebem benefcios previdencirios ou assistenciais, ou continuam contribuindo para algum regime previdencirio, 1992 a 2002
Fonte: IBGE, Pnad vrios anos. Elaborao: MPAS/SPS, apud Schwarzer, Paiva e Santana (2004).
GRFICO 3
Brasil: incidncia da pobreza sobre a populao total, com e sem benefcios do INSS (benefcios previdencirios e assistenciais), 1988 a 1999
Fonte: IBGE, Pnad vrios anos. Elaborao: MPAS/SPS, apud Schwarzer, Paiva e Santana (2004).
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No que se refere ao mbito das polticas de apoio ao trabalhador, existe uma certa precariedade nas informaes sobre cobertura dos programas de qualificao profissional e de gerao de emprego e renda, ao contrrio do que ocorre com os dados de cobertura e atendimento relativos aos demais programas. No caso do Seguro-Desemprego, de longe o principal programa do conjunto de polticas de proteo ao trabalhador, a cifra de beneficirios tem sido prxima dos cinco milhes de trabalhadores oriundos do setor formal da economia, o que correspondeu, na mdia do perodo 1995-2002, a 64,7% do total de trabalhadores demitidos sem justa causa no pas, segundo informaes do sistema Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)/Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) do MTE.
TABELA 4
Evoluo do nmero de beneficirios do abono salarial e do seguro-desemprego no Brasil, 1995 a 2002

Anos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mdia 95/02 Abono salarial (trab. pagos) 5.126.390 6.013.391 5.121.202 4.673.863 4.949.628 5.602.699 5.884.956 6.471.731 4.871.540 Trab. pagos/trab. com direito % 70,4 81,1 78,1 82,9 90,7 81,3 90,3 90,0 83,1 Seguro-desemprego (segurados) 4.737.108 4.359.092 4.382.001 4.353.820 4.315.594 4.175.918 4.685.570 4.808.155 3.979.695 Segurados demitidos s/justa causa % 65,9 63,4 65,5 65,6 67,2 62,6 63,4 64,3 64,7
Fonte: MTE, Registros Administrativos. Elaborao: Disoc/Ipea.
No caso do Abono Salarial, nota-se que as concesses tm crescido num ritmo um pouco mais intenso desde 1999, de tal modo a ter atingido em 2002 algo como 6,4 milhes de trabalhadores, o que representou 90% de cobertura junto ao total de trabalhadores com direito ao benefcio, ou seja, aqueles com vinculao pretrita ao mercado de trabalho formal e recebedores de rendimento mdio mensal igual ou inferior a dois salrios mnimos. A trajetria de expanso de benefcios concedidos em nome do abono salarial pode ser explicada, em parte, pelo fato deste perodo ter coincidido com uma queda praticamente contnua dos rendimentos mdios reais dos trabalhadores ocupados com carteira, conforme verificado no captulo anterior deste livro.
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Em ambos os casos (seguro-desemprego e abono salarial), apesar dos avanos constatados aps a instituio do FAT como fonte principal de financiamento destas polticas, h que se reconhecer que continuam, em sua essncia, presas regulao do setor formal do mercado de trabalho, o qual atualmente ocupa menos da metade da populao economicamente ativa do pas.47 De modo geral, possvel afirmar que o conjunto de programas voltados proteo do trabalhador ainda carece de uma abrangncia maior sobre a populao no vinculada a relaes de assalariamento formal. A ausncia de aes mais amplas no campo das polticas de proteo ao trabalhador tem minimizado os efeitos agregados dos programas pblicos do seguro-desemprego, da intermediao de mo-de-obra, da formao profissional e da gerao de emprego e renda a partir do microcrdito e do desenvolvimento de experincias locais. Esta constatao pode ser explicada no s pelo foco predominante destas polticas no emprego formal, mas ainda pelos efeitos da crise econmica contempornea sobre o mundo do trabalho no Brasil. Por fim, no que diz respeito s polticas ligadas organizao agrria e fundiria, muito j se explanou, em captulos anteriores deste livro acerca da atualidade de ambas as questes no contexto atual, assim como sobre a dominncia econmica e poltica do agronegcio e suas conseqncias sobre a reproduo de um expressivo setor de subsistncia rural, no contemplado pela dinmica de acumulao de capital naquele setor de atividade, tampouco por polticas pblicas abrangentes o suficiente para permitir a incorporao produtiva daquele segmento populacional ou sua mera proteo social bsica populao em idade ativa. Por este motivo, concentrar-se- aqui, to-somente, no significado deste conjunto de aes governamentais para a resoluo da questo do acesso ao trabalho no campo. Por meio da tabela 5 possvel verificar um acmulo de projetos de reforma agrria da ordem de seis mil at 2002, ou uma mdia anual de 638 projetos no perodo de 1995 a 2002. Embora a tabela no fornea nenhuma informao qualitativa sobre estes projetos, no desprezvel a informao de que, na mdia do perodo 19952002, cerca de 52 mil famlias tenham sido assentadas por ano no pas, frente a uma capacidade fsica potencial de 59 mil. Contudo, apesar de na mdia isso significar uma taxa de execuo da ordem de 85,8%, no se pode perder de vista que esta foi tendencialmente decrescente no perodo, fato que, se no se explica pela diminuio da demanda potencial por terra, pode estar indicando dificuldades de outra natureza no cumprimento das metas.
47. Uma discusso mais profunda sobre as tenses existentes no campo das polticas de proteo ao trabalhador encontra-se desenvolvida no captulo 4 deste livro.
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TABELA 5
Anos at 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total Mdia 95/02
Brasil: projetos de reforma agrria em execuo, 1994 a 2002

No projetos por ano 953 388 461 704 875 840 700 647 485 6.053 638 No Famlias (capacidade) 275.892 59.531 58.744 86.065 91.365 58.554 43.385 45.232 29.606 748.374 59.060 No famlias (assentadas) 176.033 51.765 64.312 77.810 90.341 54.688 37.024 33.800 14.073 599.846 52.977 % famlias ass./cap. 63,8 87,0 109,5 90,4 98,9 93,4 85,3 74,7 47,5 80,2 85,8
Fonte: MDA/Incra, apud Polticas Sociais: acompanhamento e anlise n. 8, anexo estatstico (Ipea).
Para o que interessa a este captulo, basta ressaltar que a mera existncia de polticas e programas governamentais destinados ao enfrentamento das questes agrria e fundiria no garante a suficincia dos recursos nem a aderncia dos instrumentos institucionais aos problemas de acesso terra e ao trabalho produtivo no campo. Para alm dos problemas sociais e polticos envolvidos, tem-se que, do lado financeiro, estas so polticas que dependem basicamente de recursos do Oramento Geral da Unio para se viabilizarem. Estes, no entanto, foram sendo crescentemente comprometidos, ao longo do perodo 1995-2002, devido a seguidos contingenciamentos de gastos oramentrios, sobretudo os no vinculados a fontes explcitas de financiamento.48 Por sua vez, do ponto de vista dos instrumentos institucionais existentes no mbito das polticas agrria e fundiria, j se chamou ateno, e no captulo 2 deste livro, para a baixa eficcia de mecanismos de mercado, bem como para a pouca adequabilidade dos instrumentos oficiais de desapropriao de terras, mesmo tratando-se daquelas reconhecidamente improdutivas ou das que no cumprem com o preceito constitucional da funo social da propriedade. O conjunto de consideraes anteriores guarda relao direta com a essncia do modelo nacional de proteo social. A experincia brasileira perseguiu a montagem de um sistema de tipo bismarkiano, sendo que o peso em termos de recursos e pessoas envolvidas das polticas de previdncia social (regime urbano e dos servidores pblicos) e parte das polticas de emprego (abono salarial e seguro-desemprego) mostra que o ncleo central do SBPS ainda est preservado. Contudo, tanto a realidade do mercado de trabalho
48. Este tema tratado no captulo 7 deste livro.
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urbano nacional como a da populao remanescente ou oriunda do campo apontam para os limites de cobertura e proteo existentes no formato estritamente contributivo do SBPS. Em outros termos: embora o emprego assalariado com carteira ainda seja o elemento central do acesso dos trabalhadores proteo social durante as fases ativa e inativa de trabalho, as especificidades do mundo do trabalho no Brasil limitam o potencial de cobertura do sistema pblico vigente e contestam sua capacidade de ampliar no futuro o raio de proteo efetiva. Diante disto, o SBPS e particularmente o conjunto de polticas organizadas em torno do Eixo do Emprego e do Trabalho convive com o dilema permanente de ter que inovar na estruturao institucional dos programas de proteo social por meio da Previdncia Social Rural, dos programas de intermediao e qualificao profissional, dos programas de microcrdito para gerao de emprego e renda no campo e nas cidades, e dos programas de assentamento, consolidao e emancipao de trabalhadores rurais , sem, no entanto, poder romper efetivamente com a essncia da cobertura assentada no emprego assalariado com carteira. Por conta disto, destacase a excluso de parte significativa dos trabalhadores urbanos no assalariados ou assalariados informais a maioria dos quais, pobres dos benefcios derivados das polticas desenvolvidas no Eixo do Emprego e do Trabalho. So os limites e tenses deste modelo de proteo social, frente s especificidades dos mundos urbano e rural do trabalho no Brasil, que deveriam estar no centro do debate poltico sobre o assunto, pois que precisaro ser enfrentados pela nova gerao de polticas pblicas especificamente dirigidas aos problemas nacionais. De fato, tais contradies ficaram mais fortes desde os anos 1980. Alm de nunca ter conseguido universalizar o sistema de proteo social, naquela dcada teve incio um processo de expulso de parte do contingente antes incorporado ao modelo restrito da cidadania regulada (Santos, 1987). A insero das pessoas no mundo da proteo social pela via do trabalho registrado, se j no havia sido a regra para cerca da metade da populao ocupada at 1980, deixou de ser uma aspirao confivel ao longo desses ltimos trinta anos de crise econmica, estatal e social no Brasil.49 neste contexto que ganha importncia a efetivao, na dcada de 1990, do RGPS rural no Brasil. Apesar de ser uma extenso tardia de direitos sociais e de proteo previdenciria a um expressivo contingente de trabalhadores oriundo do campo, a Previdncia Rural, situada institucionalmente no mbito da Seguridade Social, representa o rompimento parcial do vnculo contributivo para o (auto)financiamento
49. A respeito, ver Pochmann (1999 e 2001).
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dos benefcios previdencirios. Embora de forma implcita e no totalmente consolidada, a Previdncia Rural representa o reconhecimento de um direito social vinculado ao exerccio de um trabalho socialmente til, ainda que no necessariamente pautado no assalariamento registrado e contributivo. O mesmo vale para o alargamento do campo de cobertura dos programas pblicos de (re)qualificao e formao profissional, e de gerao de trabalho, emprego e renda por meio da concesso de microcrdito produtivo, os quais se destinam tambm a trabalhadores desempregados e queles pertencentes ao chamado setor informal da economia, vale dizer, os trabalhadores assalariados sem carteira, os autnomos, os trabalhadores no remunerados e aqueles na construo para uso prprio e na produo para autoconsumo. Em essncia, o conjunto de programas situados no mbito da Organizao Agrria e da Poltica Fundiria tambm se pauta pelo reconhecimento oficial de direitos associados ao exerccio do trabalho em suas mais variadas e heterogneas formas. Neste caso, especialmente relevante o fato de que a poltica pblica est diante da possibilidade de viabilizar condies de trabalho, moradia e demais itens da proteo social chamada economia familiar rural de subsistncia. Este talvez seja, juntamente com o j referido conjunto de trabalhadores urbanos no registrados da economia, o segmento populacional historicamente menos contemplado com polticas sociais inclusivas de Estado. Desse modo, embora haja problemas de vrias ordens a enfrentar, seja no mbito das polticas agrria e fundiria, seja tambm no campo das polticas previdencirias e de apoio ao trabalhador, preciso no menosprezar a importncia do fato segundo o qual a configurao atual de polticas pblicas em torno do eixo do Emprego e do Trabalho reconhece a insuficincia do assalariamento como princpio norteador da proteo social. Este fato abre caminho, embora sob fogo cruzado, para o fortalecimento institucional de demandas sociais at ento ignoradas ou tratadas como pouco relevantes no debate sobre o futuro da proteo social no Brasil. Em suma, importante ter claro que os casos aqui relatados ocorrem num contexto complexo, de transformaes profundas no padro de desenvolvimento nacional, em que nem os novos fundamentos da economia nem os do Estado esto ainda completamente claros. De qualquer modo, esta nova gerao de polticas de proteo social parece estar levando em considerao, ainda que de maneira no totalmente deliberada, o critrio de aplicao de um princpio de institucionalizao de polticas pblicas mais aderente histria vivida do trabalho no pas, e isto talvez constitua uma novidade positiva, embora pouco consolidada, do perodo de transio pelo qual est passando o SBPS.
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5 POLTICAS ORGANIZADAS COM BASE NO EIXO DA ASSISTNCIA SOCIAL
Ao lado das polticas relacionadas ao Eixo do Trabalho, a montagem do SBPS nos anos 1930 passou por uma ampla regulamentao no campo da Assistncia Social, afirmando a presena do Estado em uma rea at ento restrita atuao das entidades privadas e sob forte influncia da Igreja Catlica. Contudo, a interveno do Estado consolidou-se historicamente, visando no substituio, mas colaborao com o trabalho filantrpico, institucionalizando progressivamente a transferncia de recursos diretos e indiretos s entidades privadas, responsveis pelo atendimento da populao pobre. A atuao do Estado no campo assistencial organizou-se na forma de aes fragmentadas, que apenas nos ltimos 10 anos vm sendo desmontadas em favor da construo de uma poltica nacional de Assistncia Social. As dificuldades nesse processo so significativas. Alm da herana filantrpica e da residualidade da ao estatal no mbito da prestao de servios assistenciais, o nascimento de polticas de transferncia de renda voltadas aos estratos mais pobres da populao e os esforos no sentido de consolidar polticas de combate fome desenham um quadro de profundas tenses, ao mesmo tempo em que sinalizam para a abertura de novas perspectivas no campo da proteo social. Apresenta-se a seguir um rpido retrospecto da evoluo da ao do Estado no campo da Assistncia Social para, em seguida, tratar de seu perfil atual, apontando seus alcances e limites.
5.1 Estruturao histrica das polticas centradas na Assistncia Social
Historicamente, as polticas de assistncia social ganham densidade institucional para os grupos sociais que, desobrigados de garantir sua sobrevivncia pelo trabalho, se encontram em condies de carncia. Crianas desassistidas, mulheres pobres notadamente as vivas e/ou mes de filhos pequenos , portadores de deficincias e idosos incapacitados para o trabalho, desde que sem outro tipo de proteo, compem tradicionalmente o escopo da assistncia que se organizou, no Brasil como em outros pases, por meio da interveno privada com base na caridade e na filantropia. Na maioria dos pases que vivenciaram a montagem e desenvolvimento dos estados de bem-estar social, a responsabilidade pela proteo social dessas populaes foi assumida progressivamente pelo poder pblico. No Brasil, as respostas oferecidas para fazer frente s situaes de carncia e vulnerabilidade da populao pobre no envolvida em vnculos formais de trabalho continuaram, entretanto, majoritariamente voltadas aos grupos isentos da obrigao de trabalho e oferecidas pelas instituies privadas. A criao do Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS) e da LBA organizou a interveno pblica do Estado brasileiro na assistncia social, ao mesmo tempo em que reafirmou a prima-
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zia da ao privada neste campo, ao qual o Estado passou a prestar sua cooperao. A regulao do subsdio pblico ao privada marcou as dcadas que se seguiram. Sucedem-se leis ampliando e normatizando o acesso a subsdios e a iseno de impostos e de contribuies sociais em benefcio das entidades consideradas beneficentes.50 A Assistncia Social, neste contexto, no tratava seno parcialmente do tema da pobreza. Era sobretudo a vulnerabilidade de situaes ligadas ao ciclo de vida da populao pobre, e em especial a maternidade e a infncia, o objeto de ateno dos servios assistenciais. De fato, a pobreza, como j afirmou Telles (2001, p. 18), sempre foi tema do debate poltico no pas, mas como espao social que aguardava ser incorporado modernidade, resduo que escapou potncia civilizadora da modernizao. Contudo, na dcada de 1980, tornam-se evidentes os limites apresentados tanto pela resposta econmica como pela filantrpica ao problema da vulnerabilidade de uma parcela ampliada da populao, gerando uma retomada do debate sobre a questo social. A precarizao do mercado de trabalho nacional, a ampliao de expressivos contingentes de trabalhadores excludos de situaes estveis de trabalho, e o risco permanente de ampliao da populao em situao de indigncia, associados ao recrudescimento do debate democrtico e da mobilizao social em suas diversas formas, incitaram a transformao da pobreza per si em questo social. A partir deste momento, ela passa a ser objeto de amplo reconhecimento, instituindo uma nova prioridade de interveno por parte do Estado, ainda que as primeiras medidas tenham sido tmidas e pontuais.51 Foi neste contexto que a Constituio de 1988 deu um passo inovador, reconhecendo a assistncia social como direito do cidado e resgatando a responsabilidade do Estado no atendimento s populaes vulnerveis tradicionalmente pblico-alvo da assistncia. A Constituio estende direitos aos idosos e portadores de deficincia pobres por meio da instituio de um benefcio mensal no valor de um salrio mnimo, alargando assim a cobertura propiciada at ento pela Renda Mensal Vitalcia (RMV), agora garantido como direito assistencial sem exigncia de contrapartida contributiva. Reconhece ainda direitos assistncia da parte de outros grupos vulnerveis como a infncia, a adolescncia e a maternidade, e destaca a necessidade de proteo de crianas e adolescentes carentes. Afirma, porm, que a assistncia ser prestada a quem dela necessitar, incluindo, entre o pblico-alvo, a famlia.
50. Uma ampla descrio desta legislao apresentada por Mestriner (2001). Sobre o debate parlamentar sobre as subvenes sociais entre 1945 e 1964, ver Jaccoud (2002). 51. Sobre a reestruturao da Assistncia Social e as polticas de combate pobreza na dcada de 1980, ver Draibe (1998).
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A poltica nacional de assistncia social, entretanto, consolida-se somente aps a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), em 1993. A Loas institui como eixos de ao uma poltica de mnimos sociais e uma poltica de atendimento de necessidades bsicas, universalizada para grupos particularmente vulnerveis da sociedade: crianas, jovens, idosos e deficientes, alm de famlias pobres. A Constituio de 1988 e a Loas buscam realizar uma definio mais clara, apesar de ainda imprecisa, do pblico-alvo (crianas, jovens, idosos, portadores de deficincia e famlias), dos critrios de elegibilidade (cortes etrios e de renda) e das aes assistenciais. Com isso, polticas assistencialistas antes discricionrias (por definio, circunstanciais e sujeitas a manipulaes clientelistas e eleitorais) puderam tornar-se polticas de Estado, sujeitas a regras estveis e, em alguns casos, de aplicao universal. Estes instrumentos legais tm ajudado a desmarginalizar e em alguns casos, at descriminalizar parcela da populao potencialmente beneficiria da Assistncia Social. A construo de direitos sociais associados Assistncia Social tem elevado condio da cidadania social grupos pobres da sociedade. Isto foi feito para idosos e portadores de deficincia pobres, que desde 1996 usufruem do direito constitucional de desfrutarem, sem contrapartida alguma, de parte do excedente geral da sociedade sob a forma de benefcios monetrios por intermdio do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Note-se, contudo, que os direitos preconizados no mbito da Assistncia Social esto condicionados a grupos especficos e a critrios bastante restritivos de renda, mantendo a excluso de uma parte ainda significativa da populao que depende fundamentalmente de estratgias individuais e particulares para a sobrevivncia, mesmo para situaes de incapacidade para o trabalho por doena ou velhice. As aes de assistncia social so definidas pela Loas em quatro tipos: benefcios, servios, programas e projetos assistenciais. Os benefcios se subdividem em duas categorias: i) o BPC, garantindo renda permanente de um salrio mnimo mensal a idosos e portadores de deficincia com renda mensal per capita inferior a um quarto de salrio mnimo, e ii) os Benefcios Eventuais, para assegurar o pagamento de um auxlio por natalidade ou morte populao com renda mensal per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. A Loas indica ainda que poderiam ser estabelecidos outras categorias de benefcios eventuais para atender necessidades advindas de situaes de vulnerabilidade. Cabe observar que este tipo de benefcio de competncia da esfera municipal. Os servios assistenciais so definidos na lei como as atividades continuadas que visam melhoria de vida da populao, e voltadas para o atendimento das necessidades bsicas. So considerados servios as atividades de atendimento ou abrigamento, como por exemplo creche, asilos, abrigos, servios de habilitao de portadores de deficincia ou atividades de socializao de idosos e jovens. Os servios assistenciais so realizados, em geral, por entidades priva-
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das, e as aes federais neste campo referem-se a recursos transferidos para as esferas estadual e municipal, objetivando atender a rede local de Servios da Ao Continuada, a chamada rede SAC. A Loas prev ainda a implementao de programas e projetos de enfrentamento pobreza. Dentre os programas federais, alguns tm merecido destaque por possuir certa estabilidade. So eles o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), criado em 1996 e em contnua expanso desde ento, o Programa Agente Jovem, criado em 1999, e o Programa de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, criado em 2001. Os projetos so, via de regra, de iniciativa local, tendo expresso, no nvel federal, por meio dos programas de gerao de trabalho e renda. Contudo, a residualidade da poltica de assistncia social52 continua sendo confrontada no apenas com o problema da pobreza da populao no trabalhadora como tambm da populao trabalhadora. Os pobres, no podendo mais ser tratados por um projeto futuro de incorporao modernidade, afirmam-se como problema efetivo da ao pblica. A tradicional opo gesto filantrpica, em que pese seu recrudescimento recente,53 passa a ser cada vez mais reconhecida como insuficiente. Assim, entre uma demanda de ampliao da interveno do Estado no campo da proteo social e a proposta de sua reduo pela via da focalizao nos mais pobres, a dcada de 2000 inaugurou uma nova vertente de polticas federais no campo da assistncia social: as polticas de transferncia de renda. No mbito federal,54 os programas de transferncia de renda tiveram incio em 2001, com a criao do Bolsa-Escola, e do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado sade, conhecido como Bolsa-Alimentao. Em 2002 nasceu o Auxlio-Gs, vinculado ao Ministrio das Minas e Energia.55 O quadro 3 apresenta as caractersticas principais destes programas.
52. Uma anlise do carter residual da Assistncia Social pode ser encontrada em Boschetti (2003). 53. Entre outros, ver Paoli (2002) e Yazbeck (1995). 54. As polticas de transferncia de renda no Brasil tiveram origem na esfera municipal. Sobre sua histria, ver Fonseca (2001) e Silva, Yasbek e Giovanni (2004). 55. Em 2003 surgiu o Carto Alimentao, criado no bojo do Programa Fome Zero. A criao, neste mesmo ano, do Programa de Transferncia Direta de Renda com Condicionalidades, o Bolsa Famlia, unificou todos os programas de transferncia de renda sob responsabilidade do governo. O programa Bolsa Famlia visa atender as famlias de renda mensal abaixo de R$ 100,00 per capita a partir de dois tipos de benefcio: o bsico, composto por uma bolsa de R$ 50,00, e o varivel, que atender gestantes e crianas de 0 a 15 anos, at o limite de trs pessoas, no valor de R$ 15,00 por pessoa. As famlias com renda mensal per capita de at R$ 50,00 podero beneficiar-se com os dois tipos de benefcios. As famlias com renda entre R$ 50,00 e R$100,00 per capita faro jus somente ao piso varivel de R$ 15,00 por criana de 0 a 15 anos, acumulando uma bolsa que pode chegar a R$ 45,00. Os dois tipos de benefcios tm funes diferentes. Enquanto o varivel est vinculado ao cumprimento de certas condicionalidades (presena das crianas na escola, freqncia em postos de sade, manuteno em dia das cadernetas de vacinao, entre outros), o pagamento bsico visa combater a fome e a pobreza das famlias em situao mais vulnervel.
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Caractersticas e Aes/Programas Auxlio-Gs Bolsa-Alimentao
Programas federais de transferncia de renda 2002

Populao beneficiada Famlias com s.m. per capita Famlias com s.m. per capita e com crianas de 0 a 6 anos Famlias com s. m. per capita e com crianas de 7 a 14 anos Valores pagos mensalmente R$ 7,50 R$15,00 por membro da famlia elegvel at R$ 45,00 R$ 15,00 por criana, mx. de R$ 45,00 Condicionalidades Realizar pr-natal, vacinao e consultas mdicas regulares Comprovar freqncia regular escola Legislao Decreto no 4.102, de 24/01/2002 MP no 2.206-1, de 06/09/2001 Gesto Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Sade
Bolsa-Escola
Lei no 10.219, de 11/04/01
Ministrio da Educao
Fonte: MDAS, apud Polticas Sociais: acompanhamento e anlise n 8, fevereiro de 2004 (Ipea).
Por fim, no que se refere s aes na rea de alimentao, pode-se observar tambm um quadro heterogneo. O programa Merenda Escolar a nica ao estruturada e consolidada neste campo no pas. Outros programas federais em matria de alimentao se organizaram, em especial aps 1972, quando foi criado o Instituto de Alimentao e Nutrio (Inan). Foram, entretanto, marcados pela descontinuidade.56 Suas aes voltavam-se preferencialmente ao pblico materno-infantil, em torno do qual se organizaram programas tais como o Nutrio em Sade, e para a distribuio emergencial de alimentos. O Merenda Escolar um programa antigo. Foi criado em 1955, no Ministrio da Educao e Cultura, mas sua importncia tambm parece ter sido restrita at o incio da dcada de 1970. Sua expanso foi significativa nas dcadas de 1970 e 1980, e em 1988 foi reconhecido como dever do Estado no mbito da educao fundamental. Contudo, a situao do programa ainda se reveste de certa ambigidade, carecendo de regulamentao mais ampla. Isto porque, de um lado, a Lei de Diretrizes e Bases no reconhece a merenda escolar como parte dos gastos em educao, sendo o programa, em nvel federal, financiado com recursos da Seguridade Social. Cabe lembrar que em 1998 a institucionalizao do programa sofreu um avano significativo com a implementao do procedimento de transferncia direta dos seus recursos aos municpios, em substituio ao mecanismo de repasse via convnios. A normatizao desta transferncia instituiu-se na forma de per capita para todas as crianas matriculadas no apenas no ensino fundamental, mas tambm na pr-escola. Contudo, em que pese a responsabilidade compartilhada nos programas referentes educao fundamental, no h legislao reguladora da participao financeira dos demais entes federados neste programa.
56. Cabe lembrar que, no mbito das polticas de proteo ao trabalhador assalriado, instituiu-se o campo da alimentao via Saps. Extinto em 1967, este programa teve continuidade, alguns anos depois, com criao do Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT).
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A alimentao, com a j mencionada exceo da merenda escolar, no tratada como direito pela Constituio de 1988. Sua trajetria recente no conjunto das polticas sociais brasileiras continua marcada por forte descontinuidade e fragmentao. Esta poltica ganhou impulso durante a dcada de 1990, em decorrncia da mobilizao social que se seguiu ao movimento Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida, deflagrado por vrias entidades da sociedade civil. Tendo ganhado institucionalidade durante o governo Itamar Franco, com a elaborao do Plano de Combate Fome e Misria e a instalao, em 1993, do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), perdeu visibilidade durante o governo Fernando Henrique Cardoso.57 O programa de distribuio emergencial de alimentos, que chegou a distribuir em seu auge (1998), cerca de 30 milhes de cestas de alimentos para pblicos diversos em situao de risco (famlias em situao de indigncia, vtimas da seca, trabalhadores rurais sem terra),58 foi extinto em 2001, e substitudo por um programa de transferncia de renda, o Bolsa Renda. Este visava distribuio emergencial de renda para atender a famlias residentes em municpios em estado de calamidade pblica.
5.2 Abrangncia atual e tenses das polticas centradas na Assistncia Social
No quadro 4, procura-se agrupar tanto as polticas de Estado construdas aps 1988 para a Assistncia Social, como as aes de transferncia de renda e combate fome e, na seqncia, qualificar o escopo da poltica de assistncia e combate fome no Brasil, a partir da anlise de seus indicadores de cobertura e gasto. Posteriormente, busca-se avanar na apresentao das tenses atuais que se estruturam em torno deste eixo de polticas. Primeiramente, necessrio apontar para o fato de que o conjunto de polticas e programas governamentais que se estruturam em funo da assistncia social e do combate pobreza consome um percentual muito reduzido do gasto social federal total. Algo como 2,4% do GSF se destinaram, na mdia do perodo 1995-2002, ao custeio dos programas institucionais da Assistncia Social, notadamente BPC, SAC, Peti e Brasil Jovem, financiados com recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). J 0,8% do GSF teve como destinao
57. Em 2003, a poltica de segurana alimentar recupera importncia com o lanamento do Programa Fome Zero e a reconstruo do Consea. O Programa Fome Zero pretende que todas as famlias tenham condies de se alimentar dignamente com regularidade, quantidade e qualidade necessrias manuteno de sua sade fsica e mental, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais. Abarca uma ampla gama de aes como por exemplo a reforma agrria, o fortalecimento da agricultura familiar, programas de gerao de trabalho e renda, desonerao tributria dos alimentos bsicos , entre as quais destacam-se, no mbito da Assistncia Social, os programas de transferncias de renda e de distribuio de alimentos, ao lado do qual se inclui a merenda escolar. 58. Ver Ipea/SEDH/MRE (2002).
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o custeio do Merenda Escolar e de atividades voltadas distribuio de alimentos e combate a carncias. Cabe indicar, entretanto, que durante a dcada de 1990 e at o comeo do governo Lula, as polticas de assistncia e transferncias de renda mantiveram um crescimento permanente de seus gastos. Esta trajetria no se reproduziu, contudo, nos gastos com alimentao.59
QUADRO 4
Brasil: abrangncia da interveno social do Estado em mbito Federal Polticas organizadas com base na Assistncia Social e Combate Pobreza1
Eixo estruturante Polticas de mbito federal 1. Assistncia Social % GSF 95/02 2,4 Principais programas 1.1 Ateno PPD (RMV e BPC/Loas) 1.2 Valorizao e Sade do Idoso (RMV e BPC/ Loas) 1.3 Ateno Criana (SAC/Loas) 1.4 Peti Assistncia Social e Combate Pobreza 1.5 Agente Jovem 2. Alimentao e nutrio 0,8 2.1 Merenda Escolar 2.2 Distribuio Emergencial de Alimentos, Assistncia Alimentar e Combate a Carncias 3.1 Auxlio-Gs 3. Aes diretas de Combate Pobreza via transferncia de renda Total 3,2 3.2 Bolsa-Alimentao 3.3 Bolsa-Escola 3.4 Bolsa Renda
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Nota: 1Ano de referncia 2002. Inclui programas e aes sociais constitucionalizadas e eventuais.
Na mdia daquele perodo, portanto, entre 1995 e 2002, observa-se que um percentual muito pequeno de dispndios permanentes do governo federal foram destinados aos programas de natureza no contributiva, fato que se reflete tambm na cobertura efetiva desses programas, tal como sugerem os indicadores da tabela 6 para os anos de 2000 a 2002.
59. Sobre a trajetria do gasto social para as polticas do Eixo da Assistncia Social, como das demais polticas, ver captulo 6 desta coletnea.
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TABELA 6
Brasil: quantidade de famlias atendidas nos servios, projetos e programas assistenciais com recursos federais, 2000 a 2002
Anos 2000 2001 2002 Servios assistenciais Erradicao Benefcios Criana Idoso Deficiente Enfrentamento do Trabalho de Prestao Infantil Continuada Pobreza 1.620.831 1.608.746 1.631.162 290.532 301.011 306.703 128.823 140.336 150.302 36.290 473.863 205.816 394.969 749.353 809.228 1.209.927 1.339.119 1.614.561 Ass. integral criana e ao adolescente Abrigo Sentinela Agente Jovem 24.154 94.563 24.158 18.310 17.870 39.713 102.304 69.812
Fonte: MDAS. Elaborao: Disoc/Ipea.
A tabela 6 aponta a estabilidade do percentual de crianas de 0 a 6 anos de idade atendidas pelos servios assistenciais, quais sejam, creches e pr-escolas.60 Trata-se de atendimento a cerca de 1,6 milho de crianas carentes, situadas em famlias com renda mensal per capita inferior a meio salrio mnimo. A tabela aponta, ainda, no indicador de cobertura para a populao jovem carente de 15 a 17 anos atendida pelo programa Agente Jovem, que algo como 69,8 mil jovens desse segmento populacional foram alvo efetivo do programa em 2002 um decrscimo no desprezvel em relao ao ano anterior, fato que demonstra seu atendimento no regular. O ndice de cobertura do BPC para os idosos , entretanto, bastante alto. Em 2002, somente 128 mil idosos de 67 anos ou mais de idade ainda detinham uma renda per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. A progresso do BPC em suas duas modalidades, idoso e pessoa portadora de deficincia, pode ser avaliada pelos dados apresentados no grfico 4.61 A tabela 7 permite visualizar, por faixa etria, a proporo da populao com renda mdia per capita inferior a um quarto e meio salrio mnimo, faixas que tm sido consideradas como referncias para as polticas de assistncia social. O expressivo volume de populao dentro destas faixas de renda, em especial aquele referente s crianas e jovens, indica a baixa cobertura da maior parte dos programas voltados a esta populao. Revela ainda os enormes desafios que se colocam poltica de assistncia social e s estratgias de combate pobreza em curso no pas.
60. Cabe lembrar que, durante o perodo, todo o recurso federal destinado a creches foi oriundo da Assistncia Social, no tendo tido o MEC qualquer atuao neste campo. 61. As dificuldades estatstica (periodicidade dos gastos e classificao das deficincias) para o clculo do ndice de cobertura do BPC para portadores de deficincia grande, tendo-se optado aqui por no realizar estimativas sobre este universo.
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226 GRFICO 4
Brasil: benefcios assistenciais emitidos pelo INSS, 1993-2003
Fonte: MPAS, Registros Administrativos. Elaborao: Disoc/Ipea.
TABELA 7
Brasil: populao dentro dos critrios de renda fixados para acesso aos servios da Assistncia Social, 1996 a 2002
1996 Cortes Etrios Brasil 0 a 6 anos 7 a 14 anos 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 59 anos 60 a 66 anos 67 anos ou mais 1997 1998 1999 2001 2002 <1/2 s.m. <1/4 s.m. <1/2 s.m. <1/4 s.m. <1/2 s.m. <1/4 s.m. <1/2 s.m. <1/4 s.m. <1/2 s.m. <1/4 s.m. <1/2 s.m. <1/4 s.m. % % % % % % % % % % % % 31,4 45,5 43,0 34,3 27,6 25,3 19,1 16,9 13,8 23,0 20,8 14,4 10,8 10,6 5,2 3,5 30,3 44,6 41,4 33,5 27,1 24,1 18,1 16,3 12,8 21,7 19,5 13,6 9,7 9,8 4,6 2,9 28,7 43,8 40,3 31,5 24,9 22,9 16,0 13,4 11,8 21,0 18,1 12,5 9,0 8,9 4,0 2,1 26,8 41,7 38,7 30,8 23,7 21,2 12,1 8,6 10,4 18,4 16,4 11,8 7,8 7,9 3,1 1,2 30,2 46,9 44,1 35,2 27,1 24,3 13,9 9,1 12,6 22,4 20,1 14,1 10,0 9,6 3,8 1,8 29,4 46,3 43,3 35,3 26,7 23,4 13,5 8,6 11,2 20,1 18,3 13,1 9,2 8,4 3,4 1,4
Fonte: IBGE, Pnad. Elaborao: Disoc/Ipea.
Quanto cobertura da merenda escolar, esta evoluiu de 33,2 milhes de alunos atendidos em 1995 para 36,9 milhes em 2002, acompanhando a universalizao do ensino fundamental e atendendo praticamente a totalidade dos alunos matriculados em escolas pblicas no pas no ensino fundamental e pr-escola. As aes de combate pobreza via transferncias de renda so marcadas no Brasil por sua origem recente. Elas vem registrando, entretanto, um cres-
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cimento constante. Entre 2001 e 2002, estiveram em operao trs distintos programas federais de transferncias de renda, cuja cobertura pode ser acompanhada na tabela 8.
TABELA 8
Programas Auxlio-Gs Bolsa-Alimentao Bolsa-Escola Bolsa Renda
Programas federais de transferncia de renda: 2001-2002

Ano de criao do Programa 2002 2001 2001 2001 Famlias beneficiadas em 2001 4.794.405 1.012.801 Famlias beneficiadas em 2002 8.556.785 966.553 5.106.509 1.665.759
Fonte: MDS, Anlise Comparativa de Programas de Proteo Social (2004).
O clculo da populao atendida de fato pelos programas de transferncias de renda difcil de ser medido devido possibilidade de inscrio em mais de um programa. Contudo, os dados j apresentados no quadro 3 (seo 5.1) demonstram com clareza o impacto positivo do conjunto das polticas pblicas de transferncias de renda no combate pobreza. Cabe, porm, observar que, enquanto as polticas sociais no-contributivas de natureza constitucional, como a Previdncia Rural e o BPC, transferiram em 2002, respectivamente, R$ 16,2 e R$ 3,5 bilhes, somando quase R$ 20 bilhes, os programas de transferncias de renda (Auxlio-Gs, Bolsa-Alimentao, Bolsa-Escola e o programa de atendimento emergencial Bolsa Renda) transferiram para as famlias pobres cerca de 15% deste valor (R$ 2,5 bilhes).62 Nesse contexto, vale, finalmente destacar trs focos de tenso do Eixo da Assistncia Social: a descontinuidade observada em face da poltica de previdncia social, a importncia crescente das aes de transferncia de renda e a dependncia da ao filantrpica. O primeiro destes focos diz respeito prpria abrangncia do SBPS. A idia de um sistema pblico de proteo social se expandiu nos anos 1980 e encontrou eco no texto constitucional, que garante o acesso assistncia social para quem dela necessitar. A situao de necessidade resgatada pela Loas, em seu artigo primeiro, que atribui Assistncia Social a funo de prover mnimos sociais e de garantir o atendimento s necessidades bsicas. Dessa forma, a Assistncia Social deixaria de restringir-se ao atendimento de grupos especficos da populao, selecionados em funo de sua pobreza e de sua incapacidade para o trabalho, e aproximar-se-ia de um modelo de proteo social onde o direito a
62. MDS (2004). Sobre o impacto da Previdncia Rural no combate pobreza, ver Delgado e Cardoso (2000). Uma anlise dos impactos sociais dos benefcios no contributivos, incluindo a Previdncia Rural e o BPC, pode ser encontrada em Schwarzer e Querino (2002).
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um mnimo social seria garantido tambm a grupos e situaes no cobertos pela Previdncia Social. Entretanto, a afirmao de uma obrigao do Estado diante de uma populao pobre ainda um processo que enfrenta obstculos recorrentes. A Assistncia Social assegurou direitos referentes sobrevivncia a grupos ainda restritos da populao, beneficirios do BPC. Mas, em que pesem os impactos altamente positivos desta poltica no combate pobreza, sua ampliao vem ocorrendo com resistncias, em especial vis--vis as restries oramentrias correntes. Paralelamente ao BPC, as aes de transferncia de renda que, como visto aqui, vm ganhando progressiva importncia em anos recentes, parecem, primeira vista, representar um avano no alargamento do SBPS. Contudo, tambm aqui surgem dificuldades. Estes programas, edificados como aes emergenciais de combate direto pobreza, em geral organizados institucionalmente fora do gestor federal da poltica de assistncia social, mantm-se ainda associados a grupos especficos da populao, principalmente o materno-infantil. A centralidade conferida s aes focalizadas de transferncia de renda para o combate direto pobreza desperta uma tenso especfica no campo da assistncia social. Estes programas se assentam numa vertente distinta da representada pela Loas, e ganharam importncia por serem vistas como alternativa, e no como complementares, a uma poltica social associada aos objetivos garantir mnimos sociais. Associado a um diagnstico de crise do Welfare State nos pases centrais, e de inadequao entre este sistema de proteo social e a nova dinmica econmica mundial, correntes importantes do debate poltico brasileiro passaram a enfatizar a inviabilidade do sistema de seguridade social aprovado pela Constituio e a insistir na necessidade de alterao do sistema nacional de proteo social. O diagnstico era ainda reforado por uma interpretao de que as polticas tradicionais de proteo social no Brasil, de cunho previdencirio, refletiam privilgios de origem corporativa, deixando a descoberto os segmentos mais carentes e vulnerveis da sociedade brasileira. Nesta leitura, o objetivo da interveno social do Estado deveria ser o combate pobreza. Quanto mais focalizados estiverem os gastos sociais do governo nos grupos sociais de mais baixa renda, maior seria o impacto destes recursos sobre aqueles objetivos. As polticas compensatrias voltadas para as camadas mais pobres da populao passaram a ser apresentadas, em larga medida, como alternativa oferta universal de bens e servios pelo Estado, ao mesmo tempo em que os direitos sociais passaram a ser associados a privilgios dos quais os mais vulnerveis so excludos. Assim, a nfase em polticas de combate direto pobreza pode comprometer o avano contido no esforo por tentar transformar a Assistncia Social em parte integrante das polticas sociais de carter universal, e da Seguridade
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Social. A primazia no combate direto pobreza pode ter como conseqncia o enfraquecimento do carter permanente e institucional das polticas de Estado, deslocando a ao pblica meramente para o tem sido chamado combate excluso.63 Tais aes, se no associadas a polticas e programas universais, ancorados no princpio do direito social, e se no articuladas a polticas de desenvolvimento, conquanto louvveis num contexto de ampla presena da pobreza e da indigncia, no podero propiciar aos seus beneficirios garantias seja de acesso a servios, seja de renda mnima de proteo social. Ao lado dos riscos de ampliao do carter discricionrio da poltica pblica e presses polticas de vrias ordens, persistem neste campo dificuldades prprias de qualquer poltica focalizada: definies problemticas para linhas de pobreza, mecanismos quase sempre falhos de controle das aes focalizadas, alm de muitas vezes questionveis no que respeita aos critrios de avaliao de efetividade, eficincia e eficcia das polticas. De poltica de Estado a programas de governo; de cidado a cliente de programas de combate pobreza. Esta a tenso fundamental em curso no cerne das polticas sociais brasileiras, notadamente na rea da Assistncia Social. Alm deste problema intrnseco ao arcabouo institucional atual da Assistncia Social, ligado s polticas de transferncia de renda, uma terceira tenso tem se revelado como particularmente aguda neste campo de polticas. A Assistncia Social continua marcada, at hoje, pela ao fragmentada das obras assistenciais, e pela forte presena das instituies privadas acompanhadas por uma ao residual e fragmentada da ao pblica no que se refere alocao de recursos, subsdios e implementao de programas e projetos. A regulao do Estado diante da ao realizada por instituies privadas um aspecto central do processo de construo da Assistncia Social como poltica pblica, na medida em que ela depende da capacidade de prestao de servios, planejando seu crescimento e instituindo padres bsicos para a qualidade dos servios prestados. A normatizao do financiamento pblico indireto do qual se beneficiam as entidades assistenciais aspecto tambm importante deste problema.
6 POLTICAS ORGANIZADAS COM BASE NOS DIREITOS INCONDICIONAIS DE CIDADANIA SOCIAL
O terceiro eixo de polticas sociais aqui identificado diz respeito s polticas sociais de escopo universal, cujo acesso no est condicionado por nenhum critrio de seletividade, tendo por base nica a cidadania. Dele fazem parte as pol63. A proposta de primazia ao combate pobreza e/ou excluso tem estado largamente presente no debate poltico desde os anos 1990, defendendo a tese de que cabe ao Estado o combate s situaes de pobreza absoluta entendida como incapacidade de acesso aos mnimos vitais, em especial de acesso alimentao.
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ticas de sade e o ensino fundamental. Em que pese o fato do reconhecimento destas duas polticas enquanto um direito social de carter incondicional ter sido realizada em momentos diferentes, a partir de distintas trajetrias, elas identificam-se hoje, no Brasil, com a prpria idia de cidadania social. Assim, educao fundamental e sade so polticas cujo acesso gratuito assegurado em carter obrigatrio pelo Estado a todo cidado brasileiro. Para isso, contam com significativa estabilidade de financiamento, estruturam-se em torno de pactos federativos e dispem de garantias para seu usufruto pelo cidado refletidas no apenas na legislao infra-constitucional, como tambm em ampla e ativa fiscalizao dos poderes pblicos, entre eles, do Ministrio Pblico.64 Entretanto, considerando a cidadania menos como status jurdico e mais como processo histrico, cumpre ressaltar que atualmente estes direitos sociais se encontram submetidos a fortes tenses e contradies. De fato, esto ameaados hoje, de um lado, pelo que j foi chamado de americanizao da pobreza:65 devido baixa qualidade dos servios ofertados, a proteo pblica passa a ser consumida principalmente pelos pobres, dirigindo-se a classe mdia ao mercado para comprar tais servios. Por outro, a garantia de acesso a servios por meio do reconhecimento de direitos sociais tambm vem sendo contestada por discursos organizados em torno da problemtica da pobreza transformada simplesmente em excluso social. Aps rpida apresentao da estruturao histrica destas polticas e sua configurao atual, sero discutidos adiante de maneira no exaustiva estes problemas.
6.1 Estruturao histrica das polticas de sade e ensino fundamental
O atendimento mdico-hospitalar, hoje universalizado, foi durante mais de 40 anos uma garantia restrita aos trabalhadores vinculados ao sistema de previdncia social. Para que se tenha uma idia da limitao da cobertura ento vigente, em 1960 os segurados da Previdncia Social somavam pouco mais de 7% da populao brasileira.66 A partir da dcada de 1970, a assistncia mdica da Previdncia Social passou a sofrer alteraes, afastando-se progressivamente do Eixo do Emprego e assumindo nova configurao. Sucessivas reformas permitiram a ampliao da cobertura. Assim, em 1974, com o Plano de Pronta Ao (PPA) implementado
64. Cabe lembrar aqui que a Constituio reconhece o dever do Estado no que se refere educao infantil (creche e pr-escola) e aponta para a progressiva universalizao do ensino mdio gratuito. Contudo, estes dois nveis no podem ser considerados direitos sociais, carecendo ainda de garantias para sua oferta obrigatria por parte do Estado. 65. Vianna (1998). 66. Mercadante (2002).
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pelo Ministrio da Previdncia Social, os casos de emergncia passaram a ser atendidos pela rede de servios mdicos da Previdncia Social, independentemente do paciente ser ou no a ela segurado. Esta medida seria explicada como uma resposta a denncias na imprensa de omisso de socorro, relativa folga no caixa previdencirio, alm de fazer parte do esforo de legitimao do regime autoritrio.67 Anteriormente, em 1971, a Previdncia Social realizou, via Funrural/Prorural, a incorporao da populao rural tambm aos servios mdico-hospitalares, condicionados, contudo, disponibilidade de recursos oramentrios. Em seguida, tambm em decorrncia da incorporao ao sistema previdencirio, passaram a acessar os servios mdicos os autnomos e empregadas domsticas. Em 1975, o governo federal intervm no sentido de organizar o setor Sade de forma sistmica, definindo as atribuies do Ministrio da Sade e do Ministrio da Previdncia e Assistencia Social.68 E em 1976, a instituio do Programa de Interiorizao de Aes de Sade e Saneamento (Piass) avana, a princpio para o Nordeste e depois de 1979 para todo o pas. Este programa foi um dos precursores na busca de uma maior articulao entre Previdncia Social, Ministrio da Sade e as secretarias estaduais e municipais de Sade. na dcada de 1980, porm, com a ampliao das lutas pela democratizao e com a consolidao do Movimento pela Reforma Sanitria, que se afirma a bandeira da unificao das diferentes redes de prestao de servios de sade, da universalizao do acesso sade e seu reconhecimento como direito social universal. Nesta dcada, e em especial no perodo da chamada Nova Repblica, sucedem-se medidas no sentido de consolidar a articulao entre os servios prestados pela rede previdenciria com os sistemas municipais e estaduais de prestao de servios de sade, afirmando-se os contornos de um atendimento universal.69 A Constituio de 1988 representa a culminncia do processo de construo de uma nova poltica nacional de sade, instituindo no pas um Sistema nico de Sade (SUS) cujos princpios so os da universalidade e da integralidade, deslocando-se a poltica da sade para o campo dos direitos do cidado. Organizado a partir de uma rede regionalizada e hierarquizada e contando com oferta pblica e privada de servios, o SUS um modelo descentralizado de gesto financiado pelas trs esferas de governo.
67. Mercadante (2002). 68. Lei no 6229, de 17 de julho de 1975, que dispunha sobre o Sistema Nacional de Sade. 69. criada, em 1980, a Comisso Interinstitucional de Planejamento (Ciplan); em 1982 criado o Plano de Reorientao da Assistncia Sade no mbito da Previdncia Social (Plano Conasp); em 1984 foram implantadas, como desdobramento deste plano, as Aes Integradas de Sade (AIS); e em 1987 criado o Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade nos Estados (Suds).
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Visando apoiar a estratgia de universalizao dos servios de sade e reorientar o modelo de prestao de servios, vrias iniciativas foram realizadas durante a dcada de 1990.70 Talvez a principal estratgia governamental em prol da implementao de um novo modelo de assistncia em sade tenha sido a criao do Programa de Sade da Famlia (PSF), em 1994. Seu objetivo ampliar a cobertura junto s comunidades mais pobres e promover a articulao das aes assistenciais com as preventivas e teraputicas. Ancorado em um mdico generalista e apoiado por outros profissionais, dentre os quais se destaca o Agente Comunitrio de Sade (ACS), o PSF pretende identificar e tratar preventivamente um conjunto amplo de doenas, humanizando o atendimento, propiciando um atendimento regular e garantindo atendimento integral populao. Outra importante mudana, esta no campo do financiamento e da descentralizao da gesto, foi a criao, a partir de 1993, de uma estratgia baseada na habilitao de estados e municpios em estratgias progressivas de descentralizao e de automatismo nas transferncias de recursos federais (repasses fundo a fundo). Na rea da ateno bsica de sade deve ser citada a implementao, em 1998, do Piso Assistencial Bsico (PAB), instituindo um valor per capita mnimo para vincular o clculo das transferncias de recursos federais aos municpios. O PAB sofreu progressivas mudanas e aperfeioamentos, objetivando conciliar tanto o direito a um valor fixo que pudesse representar uma garantia mnima ao atendimento bsico em sade, como a promoo de atendimento em reas consideradas estratgicas, como as aes preventivas, a vigilncia epidemiolgica e programas especiais. Por fim, cabe lembrar a promulgao da Emenda Constitucional n 29, de 2000, que determinou a vinculao de recursos para a rea da sade, avanando na definio de responsabilidade entre as trs esferas de governo. Se a sade consolidou-se como poltica universal e direito social de cidadania apenas em 1988, na Educao, este processo se deu em outro ritmo. Na verdade, desde 1891, a educao primria reconhecida como obrigatria. Entretanto, somente na dcada 1930 se organiza no pas um Sistema Nacional de Educao, a partir de um amplo esforo de regulamentao setorial. Em 1930 criado o Ministrio da Educao e Sade. Nos anos seguintes, sero enfrentados os desafios de elaborao de um Plano Nacional de Educao, da regulamentao do financiamento do ensino pblico, da fixao das competncias nos diferentes nveis de governo e do reconhecimento da gratuidade e obrigatoriedade do ensino primrio.71 At 1946, desenvolve-se um amplo movimento de construo legal e institucional visando consolidao da estrutura da educao nacional.
70. Sobre este processo, ver Mercadante (2002). 71. Freitag (1980).
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Nesse perodo foram criados o Conselho Nacional da Educao, a Comisso Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Instituto Nacional do Livro, entre outras instituies no campo da educao. A implantao da rede pblica pode ser acompanhada pela progresso acentuada, mesmo que ainda restrita, das matrculas. Paralelamente, implanta-se o ensino profissionalizante, voltado para as classes menos privilegiadas, dando corpo a um ensino de carter dual que objetivava atender separadamente as demandas de formao geral das classes mdias e das elites, e uma necessidade de preparao da mo-de-obra industrial pela via do ensino profissionalizante. Nesse sentido, perfilam-se a promulgao em 1942 da Lei Orgnica do Ensino Industrial e, em 1943, da Lei Orgnica do Ensino Comercial, seguidas pela criao dos servios nacionais de aprendizagem industrial e comercial, o Senai (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial) e o Senac (Servio Nacional de Aprendizagem Comercial).72 Por trs deste amplo esforo de organizao est a idia de construo da nao, embasando um projeto de educao para o conjunto da sociedade brasileira, particularmente central no perodo do Estado Novo. A nova conjuntura aberta em 1946 com a promulgao da nova Constituio marcada pelo debate em torno da escola pblica versus ensino privado. A promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), em 1961, representou um compromisso entre as duas posies, compromisso que marca ainda hoje o sistema educacional brasileiro. Em 1967, a nova Constituio amplia a obrigatoriedade do ensino primrio de quatro para oito anos. No mesmo ano, cria-se o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), visando alfabetizar a populao urbana de mais de quinze anos ainda analfabeta. Em 1971, promulgada a reforma do ensino do primeiro e segundo graus, no qual se destacam a afirmao da profissionalizao como objetivo do ensino mdio, a introduo do ensino supletivo, e a consagrao da obrigatoriedade do ensino primrio de oito anos. A dcada de 1970 marcada por forte expanso do ensino, atingindo no apenas o primeiro grau, mas tambm os demais nveis. O crescimento das matrculas foi acompanhado de reformas no sistema de financiamento do sistema educacional, das quais a mais importante certamente foi a chamada Emenda Calmon,73 de 1983, que estabelecia vinculaes para gastos em edu-
72. Aureliano e Draibe (1989). 73. A Emenda Calmon determinou que o percentual mnimo de aplicao de recursos da Unio na manuteno e no desenvolvimento do ensino no seria menor que 13% da receita resultante de impostos, enquanto estados, Distrito Federal e municpios deveriam aplicar no mnimo 25% destes mesmos recursos.
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cao nos trs nveis de governo. Contudo, mantinha-se uma indefinio no que se refere s atribuies de cada esfera de governo em relao oferta de servios em educao. A Constituio de 1988 ampliou para 18% o valor dos recursos da Unio vinculados ao ensino, mantendo em 25% o percentual mnimo de aplicao para estados e municpios. Alm disso, estabeleceu que, nos dez anos subseqentes sua promulgao, um mnimo de 50% dos recursos vinculados Educao fossem aplicados no ensino fundamental e na erradicao do analfabetismo. Mas a clara definio no que tange responsabilidade pela oferta de servios educacionais entre as esferas de governo veio com a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases para a Educao (LDB) em 1996. Segundo a nova LDB, cabe Unio a coordenao da poltica nacional de educao. No tocante educao bsica, alm da responsabilidade pela normatizao e pelo estabelecimento de um padro, materializada inclusive no estabelecimento de um custo mnimo por aluno, cabe Unio um papel redistributivo e supletivo. A oferta do ensino fundamental afirmada como responsabilidade de estados e, principalmente, de municpios. A reforma do ensino fundamental contou tambm com inovaes oriundas da aprovao de emenda constitucional que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), tambm em 1996. O Fundef, fundo contbil voltado ao financiamento do ensino fundamental, reafirma as regras de vinculao institudas pela Constituio Federal, e obriga os entes federados a alocar 60% desses recursos nessa modalidade de ensino. Ele afirma ainda a responsabilidade de complementao de recursos por parte da Unio no caso de impossibilidade dos recursos alocados por estados e municpios alcanarem o valor fixado de um gasto mnimo por aluno. Dessa forma, cabe ao Ministrio da Educao (MEC) atuar diretamente na coordenao da poltica nacional para o ensino fundamental, sendo responsvel pela elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), alm de responder por programas especficos que visam melhorar seu acesso e sua qualidade. o caso do Programa Nacional do Transporte do Escolar (PNTE), do Programa Nacional de Sade do Escolar (PNSE), do Programa Nacional do Material Escolar (PNME), do Programa Nacional da Merenda Escolar (Pnae) e do Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental/Dinheiro Direto na Escola (PMDE/DDE). So programas federais de execuo descentralizada, em geral ancorados em valores per capita repassados aos estados e municpios, ou diretamente s escolas.
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Observa-se, assim, que as polticas de educao fundamental e de sade trilharam, desde ao menos a dcada de 1980, trajetrias similares com a meta da universalizao do acesso e do seu reconhecimento como direito social. Entre as caractersticas comuns na execuo destacam-se a descentralizao associada a atribuies diferenciadas e complementares entre as trs esferas de governo, a execuo sob responsabilidade ltima da esfera local,74 a vinculao de receitas garantidoras de maior estabilidade em seu financiamento e a instituio de pisos mnimos per capita como base da transferncia de recursos federais. Cabe salientar ainda que a construo da nova institucionalidade destas duas polticas foi acompanhada pelo esforo de instituir de forma pactuada seus instrumentos normativos e regulatrios, envolvendo, em que pesem as diferenas entre as duas reas, os diversos atores sociais, e buscando o estabelecimento de compromissos entre eles. Por ltimo, cumpre lembrar que estas polticas contam com substantiva presena do setor privado na proviso dos servios, e que a regulao deste setor representa um dos pontos fortes de tenso para ambas.
6.2 Abrangncia e tenses das polticas de sade e educao
O quadro 5 apresenta informaes sobre o conjunto principal de programas que compem hoje as polticas de sade e educao, assim como apresenta o percentual mdio do Gasto Social Federal (GSF) realizado em cada poltica. Observa-se neste quadro que as polticas da sade e educao foram responsveis por 21% do total do GSF no perodo 1995-2002.75 Os gastos federais referentes Sade representaram 13,7% do GSF, enquanto os programas ligados Educao representam 7,3%, a includos todos os nveis de ensino e mais a rea de cultura. Para fins analticos, importante identificar a participao da esfera nacional nos gastos nestas duas reas. Na sade, as estimativas elaboradas para o ano de 2002 indicam que o governo federal responsvel por 53% das despesas pblicas, tendo ficado os estados responsveis por 22%, e os municpios, por 25%.76 Na educao, considerados todos os nveis de ensino, a Unio foi res74. Em ambas as polticas, observa-se tambm a existncia de crticas ao processo de descentralizao, que teria resultado em uma municipalizao, com o esvaziamento do papel do governo estadual especialmente no caso da Sade. 75. Embora no se aborde aqui explicitamente a rea de cultura, preciso mencionar que os gastos federais ali alocados esto considerados neste eixo de polticas sociais. 76. Sistema de Oramentos Pblicos da Sade SIOPS/Ministrio da Sade.
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ponsvel em 2000 por 24,2% dos gastos pblicos, os estados por 46,1%, e os municpios, por 29,5%. Considerado apenas o ensino fundamental, estes valores so, respectivamente, de 11,9%, 47,2% e 40,9%.77
QUADRO 5
Eixo estruturante
Brasil: abrangncia da ao social do Estado em mbito federal Polticas organizadas com base nos Direitos Incondicionais de Cidadania
Polticas de mbito federal 1. Sade Direitos Incondicionais de Cidadania Social % GSF 95/02 13,7 Principais Programas 1.1 SUS: Atendimento Ambulatorial, Emergencial, Hospitalar e Farmacutico 1.2 SUS: Preveno e Combate a Doenas (inclui campanhas pblicas) 1.3 Sade da Famlia 2. Ensino Fundamental1 3. Outras Outras Total 21,0 1,3 2.1 Ensino Fundamental (Toda Criana na Escola e Escola de Qualidade para Todos) 3.1 Ensino Mdio/Superior/Profissionalizante 3.2 Cultura
6,0
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Nota: 1O programa Toda Criana na Escola inclui, entre outras, aes para os programas Dinheiro Direto na Escola, Transporte Escolar e Distribuio de Livros Didticos.
Apesar da relevncia das informaes sobre o GSF, importante analisar alguns dados sobre a cobertura destas polticas. A progresso favorvel e contnua dos indicadores de mortalidade infantil e de esperana de vida ao nascer presentes na tabela 9 permite sustentar no apenas a hiptese dos efeitos positivos da ampliao da cobertura na rea de sade como tambm da relativa eficcia de um conjunto importante de polticas e programas na rea. A disparidade dos indicadores em nvel regional, contudo, se mostra ainda extremamente elevada. Apesar disso, ambos os indicadores apontam tendncia convergncia nos anos analisados, tendo as regies Norte e Nordeste reduzido a mortalidade infantil e avanado na esperana de vida ao nascer em nveis percentuais superiores aos das demais regies do pas. Os dados da tabela 10 sobre implantao do nmero de equipes do PSF e do nmero de municpios com PSF implantado ao longo dos ltimos dez anos tambm so indicadores expressivos de maior acesso da populao aos servios de sade. Cabe ressaltar a maior presena de equipes do PSF na regio Nordeste.
77. Castro e Sadeck (2002).
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TABELA 9
Brasil e Grandes Regies: taxa de mortalidade infantil e esperana de vida ao nascer,2 1996 a 2000
Taxa de mortalidade infantil 1996 Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 38,0 36,1 60,4 25,8 22,8 25,8 1998 33,1 34,6 53,5 22,1 18,7 25,6 2000 28,3 28,9 44,9 19,1 17,1 21,9 Esperana de vida ao nascer 1996 67,6 67,4 64,5 68,8 70,2 68,5 1998 68,0 67,9 65,1 69,2 70,6 68,9 2000 68,6 68,5 65,8 69,6 71,0 69,4
Fontes: Ministrio da Sade/Datasus e RIPSA/IDB 2001; IDB2002. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1Mortalidade Infantil: nmero de bitos de crianas com menos de um ano de idade, por mil nascidos vivos. 2 Esperana de Vida ao Nascer: nmero mdio de anos esperado que um recm-nascido viva. Obs.: Os dados para 1997, 1998 e 1999 so provenientes do IDB-2001 e foram calculados diretamente dos sistemas SIM e Sinasc, para os estados que atingiram ndice final (cobertura e regularidade do SIM) igual ou superior a 80% e cobertura do Sinasc igual ou superior a 90%. Os demais dados foram estimados pelo IBGE a partir de mtodos demogrficos indiretos. Os dados de populao so provenientes do IBGE (contagem populacional e projees demogrficas preliminares).
TABELA 10
Brasil e Grandes Regies: nmero de equipes e proporo de municpios com o Programa de Sade da Famlia implantado, 1994-2003
Nmero de equipes do PSF1 Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 1994 328 7 181 60 75 5 1994 1,1 0,5 1,6 1,0 1,1 0,2 1995 724 12 396 164 147 5 1995 3,0 0,8 5,2 3,1 1,7 0,2 1996 847 12 444 227 158 6 1996 4,6 0,8 8,2 4,7 2,2 0,5 1997 1.623 12 547 695 225 144 1997 10,3 0,7 9,9 20,4 3,4 1,8 1998 3.147 172 1.190 1.105 355 325 1998 20,3 22,5 19,9 30,0 11,0 7,6 1999 2000 2001 2002 2003 4.945 10.674 13.168 16.698 18.815 450 898 914 1.192 1.279 2.079 4.434 5.479 6.699 7.554 1.488 3.097 3.711 4.967 5.767 539 1.332 1.881 2.423 2.739 389 913 1.183 1.417 1.476 1999 34,0 49,7 39,7 39,0 18,1 17,5 2000 56,5 62,4 61,0 59,5 41,9 58,5 2001 66,3 61,0 71,3 64,6 57,1 81,2 2002 74,8 73,1 78,6 70,1 68,7 94,8 2003 80,1 73,5 83,3 76,6 76,5 96,3
Proporo de municpios com o PSF implantado2 Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Ministrio da Sade/Secretaria de Polticas de Sade/Departamento de Ateno Bsica. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1Cada equipe do Sade da Famlia atende em mdia 3.450 pessoas. 2 O Distrito Federal est sendo contado como municpio, sendo abrangido pelo PSF a partir de 1997.
Na Educao, o indicador de taxa de freqncia lquida do Ensino Fundamental, ou seja, a proporo de estudantes freqentando aquele nvel de ensino e a populao total na faixa etria equivalente, corresponde ao apresentado na tabela 11.
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238 TABELA 11
Brasil e Grandes Regies: taxa de escolarizao do ensino fundamental, segundo categorias selecionadas, 1992 a 2002
Categorias
1992 1993 82,9 83,6 72,6 89,1 88,5 85,5 89,7 85,9 69,6 81,8 84,1 88,5 77,4
Taxa de escolarizao do ensino fundamental (7 a 14 anos)

1995 85,4 86,3 76,1 91,0 90,3 88,1 91,5 87,4 74,6 84,3 86,6 90,2 80,7 1996 86,5 86,3 78,0 91,1 92,1 89,8 91,6 88,9 75,7 85,6 87,4 90,6 82,3 1997 88,5 86,6 81,9 92,3 93,1 90,4 91,6 90,2 81,3 87,7 89,3 92,2 84,9 1998 90,9 90,0 86,6 93,1 94,0 93,0 93,0 92,2 86,0 90,5 91,4 93,4 88,6 1999 92,3 91,4 89,1 93,9 95,0 93,3 93,5 93,3 88,9 91,7 92,9 94,2 90,5 2001 93,1 91,9 90,4 94,6 95,1 94,3 93,7 93,7 90,7 92,8 93,4 94,7 91,6 2002 93,7 92,0 91,5 95,1 95,6 93,7 94,4 94,0 91,6 93,3 94,1 94,7 92,7
Grandes Regies
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Localizao Urbana metropolitana Urbana no metropolitana Rural Sexo Masculino Feminino Raa ou cor Branca Negra 87,5 75,3 79,9 82,7 88,7 84,7 66,4 81,3 82,5 69,7 88,0 86,8 85,8
Fonte: IBGE, Pnad. Elaborao Disoc/Ipea. Obs.: a) Nas pesquisas de 1992 e 1993 a freqncia escola era investigada apenas para pessoas com cinco anos ou mais de idade. b) A Pnad no foi realizada em 1994 e 2000. c) Raa negra composta de pretos e pardos.
possvel perceber na tabela uma quase universalizao do acesso neste nvel de ensino. Pode-se tambm observar ali que tal universalizao teve repercusses expressivas na reduo das desigualdades que marcavam o ensino fundamental ainda no incio da dcada de 1990. Reduziram-se as disparidades de acesso entre regies, entre reas urbana e rural, assim como as desigualdades entre raas. As diferenas de gnero quanto freqncia no ensino fundamental so totalmente superadas. Em que pese a universalizao do acesso conquistado pelas polticas de educao e da sade, um quadro ainda amplo de problemas se configura em torno delas. Destacam-se aqui dois aspectos: a qualidade dos servios e a universalizao para os mais pobres. No que se refere ao ensino fundamental, os problemas relacionados com qualidade da educao prestada tm sido objeto de amplo debate, intensificado aps a implementao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) em 1990, cujos resultados peridicos apontam para insuficincia no desempenho de parcela importante dos estudantes avaliados. Outros indi-
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cadores, como os ndices de reprovao, repetncia e evaso escolar, alm dos de defasagem entre idade do aluno e srie escolar freqentada, apontam tambm, inequivocamente, para os srios problemas que enfrenta hoje o ensino fundamental no pas. Na sade, pode-se afirmar que h consenso entre os analistas desta poltica de que um dos maiores problemas se refere qualidade, em sentido amplo, dos servios ofertados. Este problema est refletido, principalmente, na baixa capacidade de resoluo dos servios bsicos e na dificuldade de acesso a consultas e exames especializados. Esta baixa qualidade dos servios tem sido associada segmentao que estaria ocorrendo quanto ao pblico atendido. A universalizao da sade e do ensino fundamental no Brasil parece estar se realizando com base na excluso de parte da classe mdia destes servios. Na Sade, o gasto pblico limita-se a 48% dos gastos totais na rea, patamar prximo ao dos Estados Unidos, mas bastante inferior ao percentual do gasto pblico com sade em pases que desenvolveram sistemas universais de acesso. Em outras palavras, observa-se que menos da metade dos gastos realizados com sade no Brasil est disposio dos rgos responsveis por realizar a universalizao do acesso sade, ao contrrio dos 96,9% verificados na Inglaterra ou do patamar de 70 a 77% nos casos da Alemanha, Austrlia, Canad ou Espanha.78 Neste contexto de reduzida participao do gasto pblico em sade, cabe lembrar o crescimento verificado no sistema privado de sade suplementar, organizado via planos e seguros de sade, cuja ampliao da adeso representa em boa parte uma procura pela garantia de maior presteza no acesso aos servios de sade.79 A cobertura universal em sade e no ensino fundamental est, ainda, marcada por pblicos segmentados em face da modalidade pblica ou privada e da qualidade varivel dos servios oferecidos. As polticas de educao e sade representam no Brasil os direitos incondicionais da cidadania social. Seus objetivos dizem respeito presena da desigualdade como problema constitutivo das sociedades modernas, movendo o Estado a garantir a ampliao e a universalizao do acesso a alguns servios sociais. E em torno desta questo que ainda residem seus maiores desafios.
7 POLTICAS ORGANIZADAS A PARTIR DO EIXO DA INFRA-ESTRUTURA SOCIAL
O quarto eixo de polticas sociais aqui proposto est estruturado em torno do que considerou-se ser polticas de Infra-Estrutura Social, freqentemente classificadas como polticas urbanas, as quais dizem respeito a um tipo de interveno
78. OMS (2000). 79. Entretanto, os conflitos recorrentes envolvendo os diversos atores do sistema de sade complementar mostram que estas garantias no esto sendo efetivamente realizadas. Ver, a respeito, Reis (2005).
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fortemente carregada de sentido social e que abrangeria as reas de habitao e saneamento.80 A maturao institucional tardia dessas duas reas de atuao do Estado no Brasil, relativamente s demais reas tratadas at aqui, refora a idia de um movimento diferenciado na trajetria de construo destas polticas. Em seqncia ao percurso desenvolvido, faz-se nesta seo uma breve recuperao histrica da montagem das polticas de habitao e saneamento no Brasil, para depois apresentar alguns dados relativos abrangncia fsica e financeira de ambas em perodo recente, procurando discutir, ao final, as tenses mais importantes em pauta na atualidade que ainda limitam o potencial de xito dessas duas polticas pblicas.
7.1 Estruturao histrica das polticas de habitao e saneamento no Brasil
Em linhas gerais, preciso registrar que ambas as reas habitao e saneamento se estruturaram como polticas pblicas to-somente aps 1964. Antes disso, inexistiam polticas de escala e escopo nacionais, de modo que as solues para os problemas habitacionais e de saneamento se davam, em grande medida, no mbito privado.81 No caso da Habitao, ainda havia uma certa vinculao aos IAPs, por meio dos quais os trabalhadores formalizados de algumas categorias profissionais podiam dispor de esquemas de financiamento para aquisio ou construo da casa prpria.82 J no caso do Saneamento, consideradas aqui to-somente as atividades de fornecimento de gua e coleta de esgoto, havia apenas investimentos pblicos espordicos, no sistemticos, localizados, sobretudo, nos grandes centros urbanos, onde os problemas de sade pblica (doenas de veiculao hdrica, mortalidade infantil etc.) derivados da falta de saneamento bsico ameaavam as condies de reproduo das populaes locais.
80. A rigor, tambm pode-se considerar o setor de transporte coletivo urbano como parte integrante das polticas de infra-estrutura social. Embora reconhecendo o seu evidente contedo social, no ser includo neste trabalho em funo de ser uma poltica de responsabilidade municipal. A respeito, ver Gomide (2003). 81. Os mutires comunitrios de autoconstruo e a favelizao dos grandes centros urbanos so formas contundentes de manifestao das solues particulares para o caso da Habitao, assim como as teias clandestinas de despejo de esgoto e os prprios esgotos a cu aberto nas cidades o so para o caso do saneamento. 82. A experincia da Fundao da Casa Popular, criada em 1946, foi muito incipiente e no pode nem mesmo ser considerada o embrio da poltica habitacional que se organizaria a partir do Sistema Financeiro da Habitao/Banco Nacional da Habitao (SFH/BNH) nos anos 1960.
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A partir de 1964, quando tem incio o movimento de institucionalizao das polticas de habitao e saneamento, os mecanismos de financiamento e de regulao setorial passaram a subordinar a dimenso social destas polticas a objetivos polticos de natureza econmica e/ou regional pouco transparentes. Isto porque, embora as aes finalsticas das polticas de habitao e saneamento sejam em si mesmas de proteo e impacto social, ambas esto na verdade na fronteira entre as polticas sociais e econmicas, tendo sido na prtica tratadas mais como polticas de crescimento econmico do que propriamente como polticas de desenvolvimento regional ou social. Do ponto de vista do financiamento, a criao e a vinculao do FGTS como principal fonte de recursos para essas reas de infra-estrutura social introduziram o princpio do autofinanciamento como critrio de alocao e seleo dos projetos, reduzindo com isso o poder redistributivo dessas polticas, situao que se mantm praticamente inalterada at os dias atuais. Por sua vez, do ponto de vista dos instrumentos de regulao setorial, o excesso de centralizao decisria no nvel tecnoburocrtico federal e de ausncia de participao e envolvimento tanto das populaes como dos gestores locais na definio de estratgias de investimento e de prioridades de gastos acabaram contribuindo para a ineficincia social dessas polticas, mormente entre 1964 e 1995, quando tem incio um novo movimento de reorganizao institucional (financeira e de gesto) das polticas de habitao e saneamento. Uma breve recuperao histrica da montagem da poltica habitacional no ps-6483 mostra que possvel distinguir trs momentos: 1964-1985, 19861994 e 1995-2002. O perodo 1964-1985 pode ser caracterizado como de auge e declnio da poltica habitacional formulada e implementada pelo regime militar. Tem-se a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), fundado com recursos provenientes da arrecadao do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (SBPE) e, a partir de 1967, tambm com recursos do ento criado Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Os recursos do SBPE (cadernetas de poupana e ttulos imobilirios) destinavam-se ao financiamento de projetos habitacionais apresentados por construtoras particulares, obedecendo a critrios de mercado. Os recursos do FGTS, por intermdio do Banco Nacional da Habitao (BNH), deveriam financiar projetos habitacionais de interesse social, j que se tratava de um fundo composto por contribuies compulsrias, recolhidas pelos empregadores sobre o total de remunerao devida aos trabalhadores com carteira assinada. Vale notar que, com isso, o eixo central da poltica habitacional construda no perodo atrelava-se ao mercado de trabalho formal, sendo o FGTS a forma dominante de
83. Santos (1999).
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financiar a compra ou a construo da casa prpria para a classe trabalhadora. Por tratar-se de um fundo de natureza patrimonial, exige-se sustentao atuarial intertemporal, motivo pelo qual a utilizao do FGTS para fins redistributivos (financiamento habitacional para trabalhadores no formalizados ou de baixo poder aquisitivo) limitada.84 No perodo 1986-1994, a poltica habitacional inexiste como poltica sistemtica de governo, sendo a extino do BNH em 1986 a prova de que o setor passava por sria crise institucional e indefinio de rumos.85 Contudo, parece claro que a idia de que a poltica habitacional [pudesse] ser feita mediante um sistema capaz de se auto-financiar (liberando os recursos do poder pblico para outros fins) foi praticamente sepultada, e o peso dos programas habitacionais alternativos, executados em sua maioria com recursos oramentrios e do FGTS, no total de financiamentos habitacionais, aumentou consideravelmente (Santos, 1999, p. 18). Apesar disso, houve na prtica poucos avanos em termos da infraestrutura social dirigida aos segmentos sociais e localidades mais vulnerveis, um vez que tal mudana de orientao da poltica habitacional se confrontava com as restries fiscais que, desde o incio da dcada de 1980, operavam como limitador do gasto pblico de pretenso redistributiva. Diante deste cenrio, ganha especial importncia o perodo de 1995 a 2002 com a tentativa de reconstruo da poltica habitacional em mbito federal.86 A nova Poltica Nacional de Habitao (1996) dava por esgotado o modelo anterior, acusando-o de regressivo e insuficiente frente ao dficit habitacional brasileiro, diagnosticado em 1995 em cerca de cinco milhes de unidades habitacionais, ou 14,4% do total de domiclios particulares permanentes do pas (Morais, 2002, p. 114-116).87 Desse modo, e de acordo com a
84. Esta observao particularmente relevante quando se constata que 80% dos investimentos em habitao, saneamento e infra-estrutura urbana foram financiados com recursos do FGTS entre 1995 e 2001 (Morais, 2002, p. 116). 85. A partir desta data, a poltica habitacional pulverizada por vrios rgos governamentais. O Banco Central (Bacen) assume as funes normativas e fiscalizadoras, enquanto a Caixa Econmica Federal (CEF) passa condio de agente financeiro do SFH e gestor do FGTS. 86. A habitao, reconhecida como direito social pela Emenda Constitucional n 26, de 14 de fevereiro de 2000, ainda carece de regulamentao para afirmar-se nesta base. 87. Este dficit representou algo como 5,3 milhes de unidades habitacionais em 1999, ou 12,3% do total de domiclios particulares permanentes do pas, conforme pode ser visto no grfico 5 adiante, na subseo 7.2. Deste total, 71,3% era o tamanho do dficit habitacional urbano e 28,7% o dficit habitacional rural. Ainda em relao ao total, relevante mencionar que 92,4% do dficit habitacional estava concentrado em 1999 na faixa populacional de renda domiciliar per capita at trs salrios mnimos, sendo de 99,3% o dficit habitacional concentrado na faixa de populao at dez salrios mnimos.
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estratgia social mais geral encaminhada ao longo da dcada de 1990, o novo modelo proposto buscava assentar-se sobre quatro pilares: i) aumento do grau de focalizao do gasto pblico oramentrio (subsidiado ou a fundo perdido) sobre a faixa da populao com renda igual ou inferior a trs salrios mnimos mensais, e financiamento de longo prazo com recursos do FGTS para a faixa da populao com renda entre trs e doze salrios mnimos mensais; ii) reforo na estratgia de descentralizao das polticas habitacionais para as esferas estaduais e municipais; iii) sofisticao dos mecanismos de participao, deliberao e controle social sobre a alocao de recursos e definio de prioridades; e iv) impulso estratgia de mercado (privatizao) para o atendimento populao com renda acima de 12 salrios mnimos. Os programas pensados para reestruturar o setor habitacional foram ento os seguintes: i) Habitar-Brasil (cuja nomenclatura atual Morar Melhor), financiado com recursos fiscais do OGU, e Pr-Moradia (a nomenclatura atual Nosso Bairro), financiado com recursos do FGTS, ambos dirigidos s populaes de baixa renda (at trs salrios mnimos mensais) e voltados sobretudo melhoria das unidades habitacionais existentes (reduo do dficit habitacional qualitativo); ii) Carta de Crdito (CEF/FGTS) disponibilizvel diretamente ao interessado (entre trs e doze salrios mnimos mensais) em construir, reformar ou comprar imvel prprio, caracterizada por oferecer um crdito subsidiado, pois embora o FGTS seja um fundo cujo patrimnio deva ser preservado, pratica taxas de juros inferiores s taxas de mercado; e iii) programas destinados regulamentao e ao aprimoramento do mercado habitacional privado, voltado para a populao com renda superior a doze salrios mnimos mensais.88 No tocante s especificidades do setor Saneamento, v-se que tambm esta rea se estrutura como poltica pblica de escala nacional apenas no perodo militar, ps-1964. Tal como na rea de habitao, possvel dividir a histria do setor saneamento nos mesmos trs subperodos: 1964-1985, 1986-1994, 1995-2002.89
88. Entre tais programas, destacavam-se: o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitacional, a criao do Sistema Nacional de Certificao e do Sistema Financeiro Imobilirio, para captao de poupana de longo prazo, alm de medidas visando legislar sobre o uso do solo e questes ambientais. 89. Dois pontos em comum entre habitao e saneamento permitem a utilizao dos mesmos trs subperodos para resgatar os principais traos de cada uma das reas. Primeiro, o fato de que ambas se viabilizaram financeiramente tendo o FGTS como fonte principal de recursos. Segundo, que os dois setores passaram por problemas institucionais semelhantes ao longo do tempo, como a extino do BNH, que era o rgo gestor do FGTS, em 1986. Depois, o perodo de crise e indefinio de rumos que marcou o subperodo 1986-1994. E, finalmente, a tentativa de reconstruo institucional e financeira de ambas as polticas no subperodo 1995-2002. Para uma viso geral do setor saneamento no Brasil em perodo recente, ver os trabalhos reunidos na pesquisa coordenada pelo Ipea (1999).
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A primeira fase, de estruturao institucional, marcada pelo lanamento do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) em 1971, por meio do qual se organiza a ao estatal no setor. A engenharia financeira previa ser o FGTS a fonte principal de recursos, sob gesto centralizada do BNH, mas com uma estratgia descentralizada de execuo, que pressupunha a criao de companhias estaduais responsveis pelas concesses municipais de servios pblicos de saneamento. Alm do FGTS, o setor saneamento tambm contava, ainda que em menor medida, com recursos fiscais do OGU e com parte dos recursos provenientes do PIS/Pasep sob comando do BNDES. Neste primeiro subperodo, houve uma grande expanso dos servios de saneamento, com nfase, sobretudo, no abastecimento de gua. Os servios de coleta e tratamento de lixo e de esgotos industriais e sanitrios estiveram sempre um degrau abaixo da ordem de prioridades em saneamento, vindo a converter-se em problema ambiental e a ameaar a qualidade dos recursos hdricos disponveis.90 Outros problemas consolidados nesta primeira fase foram a regressividade social da oferta dos servios, que se manifestaria nas amplas desigualdades regionais e por faixas de renda quanto ao acesso aos servios bsicos, problemas de titularidade e responsabilidade entre estados e municpios na prestao de servios de saneamento, e, por ltimo, mas sem esgotar o assunto, problemas ligados engenharia institucional e financeira do setor. Este conjunto de problemas se veria agravado na segunda fase do setor saneamento no Brasil, entre 1986 e 1994. Tal qual ocorreu com o setor habitao: a extino do BNH em 1986 e a transferncia da gesto do FGTS para a CEF reduziram o status da poltica nacional de saneamento e engendraram uma prolongada crise institucional e de gerenciamento poltico no setor. Por sua vez, a crise econmica da dcada de 1980, as restries fiscais dela advindas e os riscos de dilapidao patrimonial do FGTS, oriundos da desestruturao do mercado de trabalho (informalizao das relaes contratuais, precarizao das ocupaes e queda de rendimentos em geral), comprometeram severamente a capacidade de financiamento das aes de saneamento bsico no perodo.91 Por todo o exposto, no de estranhar as dificuldades encontradas pelos governos recentes em tentar construir uma nova arquitetura institucional e financeira para o setor, iniciativas que marcariam o terceiro subperodo, entre
90. Este parece ser um problema estrutural da forma como foi disposto o setor saneamento. Ver, a respeito, Fagnani (1997). 91. Esta informao pode se comprovada pelo fato de que no perodo de investimentos mais intensos no setor, durante a dcada de 1970, os investimentos mdios anuais alcanaram a taxa de 0,34% do PIB. Nos anos 80, a taxa caiu para 0,28%, e na dcada de 90, para 0,13%. O ano com maior taxa de investimentos 1981, com 0,41%, e o pior, 1994, com 0,07%. (Pena e Abicalil, 1999, p. 119).
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1995 e 2002. Assim como sugerido para o setor habitao, os princpios gerais utilizados na montagem de uma nova estratgia social nos anos 1990 (aumento do grau de focalizao do gasto pblico; reforo na estratgia de descentralizao fiscal das polticas para as esferas estaduais e municipais; sofisticao dos mecanismos de participao, deliberao e controle social sobre alocao de recursos e definio de prioridades; impulso privatizao) tambm tentariam ser aplicados ao setor saneamento. Para tanto, a nova Poltica Nacional de Saneamento estruturou-se nesta fase a partir do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), que se propunha a reorganizar o papel do setor pblico na conduo das aes de saneamento, tendo por base os princpios aqui apontados. 92 Os principais programas finalsticos foram: no mbito do Plano Plurianual (PPA) 1996-1999: i) o Pr-Saneamento, financiado com recursos do FGTS e contrapartidas estaduais e municipais, destinava-se prestao dos servios de abastecimento de gua, drenagem urbana, tratamento de esgoto sanitrio e de resduos slidos urbanos, todos estes servios prestados s famlias com rendimentos de at doze salrios mnimos; e ii) o Programa de Ao Social em Saneamento (Pass), financiado com recursos fiscais do OGU e contrapartidas estaduais e municipais, tinha por meta prover os servios bsicos de saneamento (gua, esgoto e lixo) exclusivamente s regies urbanas de maior concentrao de pobreza e mortalidade infantil, nos municpios selecionados poca pelo Programa Comunidade Solidria;93 no mbito do PPA 2000-2003: i) o Saneamento Vida, financiado com recursos do FGTS e contrapartidas estaduais e municipais, visava ampliar a cobertura e melhorar o atendimento dos servios de saneamento bsico em municpios com at 75 mil habitantes; e ii) o Saneamento Bsico, financiado com recursos fiscais do OGU, objetivava apoiar aes de saneamento em municpios com at 20 mil habitantes, segundo critrios epidemiolgicos.
92. Alm do PMSS, havia tambm mais trs programas destinados reestruturao do setor saneamento: Programa de Qualidade da gua (PQA), Programa Nacional de Controle ao Desperdcio da gua (PNCDA) e Programa de Apoio Gesto de Resduos Slidos (Progest). 93. Um terceiro programa finalstico, mas de menor vulto financeiro e abrangncia populacional, foi o Prosege (Programa de Ao Social em Saneamento). Para um detalhamento da forma de funcionamento dos programas em saneamento e seus principais resultados no perodo 1995-1998, ver os captulos de Calmon et alii e de Pena e Abicalil, ambos em Ipea (1999).
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7.2 Abrangncia atual e tenses das polticas de habitao e saneamento
O quadro 6 apresenta a situao atual das polticas de infra-estrutura social no Brasil, procurando destacar informaes relativas aos principais programas em cada uma das reas, bem como o percentual de gasto social federal envolvido. Inicialmente, v-se que as reas de habitao e saneamento consumiram somente 3,2% do GSF no perodo 1995-2002. Este um percentual de gasto comparvel, em magnitude, ao gasto com o conjunto de polticas de assistncia social e combate pobreza, conforme apontado em sees anteriores. De fato, neste perodo, uma srie de fatores pode explicar tal comportamento do gasto pblico em reas to importantes para o bem-estar social.
QUADRO 6
Brasil: abrangncia da ao social do Estado em mbito federal Polticas organizadas a partir da produo de infra-estrutura social1
Eixo estruturante Polticas de mbito federal 1. Habitao2 Infra-Estrutura Social % GSF 95/02 2,3 Principais Programas 1.1 Infra-Estrutura Urbana 1.2 Morar Melhor e Nosso Bairro 2.Saneamento3 0,9 2.1 Saneamento Bsico e Saneamento Vida 2.2 Pr-gua e Infra-Estrutura Total 3,2
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Notas: 1Ano de referncia 2002. Inclui polticas com claros impactos sociais, fundados em Direitos Coletivos Difusos. 2 Inclui aes de urbanismo, segundo metodologia do GSF por rea de atuao. 3 Inclui aes de meio ambiente, segundo metodologia do GSF por rea de atuao.
Ainda de acordo com o aqui relatado, h um histrico de contingenciamentos fiscais e financeiros que vem desde pelo menos o incio dos anos 1980 e afeta particularmente as reas de infra-estrutura social j vitimadas por heranas institucionais e de gesto poltica complicadas. O resultado geral do quadro 6 deve no entanto ser qualificado com a informao de que a trajetria de recuperao dos gastos em habitao e saneamento verificada no perodo 1995-1998 foi interrompida no perodo seguinte (1999 a 2002) por conta do aprofundamento das restries fiscais decorrentes da crise cambial de 1998 e das clusulas de supervit primrio negociadas com o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Assim, ao se falar especificamente da rea de habitao, importante ter claro que, a despeito das novas estruturas institucionais e de financiamento montadas entre 1995 e 1998, foram limitados os impactos sociais dos programas direcionados aos segmentos mais vulnerveis da populao. Embora no perodo 1995-1998 o Pr-Moradia tenha contabilizado atendimento a 285
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mil famlias e o Habitar-Brasil tenha atendido 437,5 mil famlias, apenas 24,2% delas foram contempladas com novas moradias. Ou seja, 75,5% das famlias atendidas pelos programas Pr-Moradia e Habitar-Brasil foram na verdade beneficiadas com obras de urbanizao em geral, urbanizao de favelas ou melhoria habitacional e infra-estrutura urbana, aes que certamente colaboram para reduzir o dficit habitacional qualitativo, mas foram insuficientes para resolver o problema do dficit quantitativo.94 J no perodo posterior a 1999, assistiu-se a uma quase paralisia nos investimentos habitacionais de maior interesse social, posto que as restries fiscais tornaram-se mais severas para a economia como um todo e acarretaram um forte contingenciamento das linhas de crdito antes destinadas cobertura dos dficits de habitao para as populaes de baixa renda.95 Como balano geral da rea de habitao na dcada de 1990, observa-se pelo grfico 5 que, embora tenha havido uma pequena diminuio relativa dos dficits habitacionais quantitativo medidos sobre o total de domiclios particulares permanentes, com reduo de 14,2% para 12,3% entre 1992 e 1999 e qualitativo medido apenas pelo adensamento domiciliar, com reduo de 10% para 7,1% entre 1992 e 1999 , houve uma sensvel piora em termos do peso do aluguel na renda domiciliar, que subiu de 15,2% em 1992 para 27,4% em 1999, e do percentual de domiclios que comprometem mais que 30% da sua renda com aluguel, que sofreu elevao de 12,1% em 1992 para 35,6% em 1999. Somadas s informaes anteriores as de que, primeiro, o dficit habitacional quantitativo na verdade aumentou em termos absolutos, passando de 4,9 milhes em 1992 para algo como 5,3 milhes de unidades habitacionais em 1999, e de que, segundo, o dficit qualitativo medido pela precariedade das moradias e inadequao da infra-estrutura urbana considervel96 tem-se ento um quadro ainda crtico da situao habitacional brasileira, sobretudo para a populao de mais baixa renda.
94. Ver dados completos de cobertura desses programas habitacionais em Santos (1999), Morais (2002) e Zamboni (2004). 95. Apenas para se ter uma idia do significado do contingenciamento fiscal no perodo 1999-2002, observe-se que durante esses anos os recursos do FGTS aplicados em aes direcionadas para a populao de at 3 s.m. passaram a representar cerca de 5% do total de financiamentos habitacionais do Fundo e praticamente cessaram as contrataes no Pr-Moradia. (Zamboni, 2004, p. 10) 96. Morais (2002).
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Brasil: indicadores habitacionais, 1992-1999
Fonte: IBGE, Pnad. Elaborao: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 4, 2002 (Ipea).
A soluo desses problemas deve levar em conta a possibilidade de se construir um novo arranjo institucional e financeiro para o setor tal, que o princpio do autofinanciamento para a compra ou construo da casa prpria seja aplicado de modo progressivo s camadas de mais alta renda.97 No caso do setor Saneamento, tambm foram limitados os impactos sociais obtidos a partir das novas estruturas institucionais e de financiamento organizadas entre 1995 e 1998. Pelo grfico 6, embora os servios de saneamento bsico (coleta de lixo, abastecimento de gua e tratamento de esgoto sanitrio) tenham apresentado performance positiva entre 1992 e 2002, persistem carncias e desigualdades de vrias ordens. Do ponto de vista da prestao de servios, chama ateno o fato de o esforo no tratamento de esgoto ainda permanecer num nvel de cobertura bastante inferior aos demais servios (faixa de 75% de cobertura nacional contra 90% para abastecimento de gua, ao longo da dcada de 1990).
97. Ou seja, trata-se de reafirmar que a utilizao de fontes de natureza fiscal a fundo perdido no financiamento de polticas sociais no Brasil a nica capaz de atender a situaes crticas de pobreza. (Fagnani, 1999, p. 170).
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249
GRFICO 6
Brasil: indicadores de saneamento bsico, 1992-2002
Fonte: IBGE, Pnad. Elaborao: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 4, 2002 (Ipea).
Informaes sobre o dficit quantitativo dos servios para 1999 indicam que dos 42,9 milhes de domiclios particulares permanentes existentes nas reas urbanas e rurais do pas, aproximadamente 10,2 milhes no haviam sido atendidos por rede geral de gua (sendo 80,9% na rea rural); 11,5 milhes no possuam servios de esgotamento sanitrio ou fossa sptica (50,7% na rea rural); e 8,6 milhes no dispunham de servio de coleta direta ou indireta de lixo (80,4% na rea rural). (Calmon, 2001, p. 113-114). Se focalizado o perodo 1995-1998, a despeito das 1.202 operaes de saneamento contratadas pelo programa Pr-Saneamento, beneficiando cerca de 3,7 milhes de famlias no Brasil, tem-se uma elevada concentrao regional de recursos. H menor participao do Norte, Nordeste e Centro-oeste (34,2%), regies estas que apresentam maior dficit percentual na cobertura de servios, em face das regies Sul e Sudeste (65,7%).98 J com relao ao PASS, apesar dos recursos fiscais aportados serem de apenas R$ 1,5 milho no perodo 1995-1998, parece ter havido um bom aproveitamento geral, a julgar pelo fato de que a maior parte das obras contratadas estava concluda ou em andamento em 1998, beneficiando aproximadamente 1,7 milho de famlias. Dado o desenho institucional do programa, houve uma melhor distribuio regional dos recursos e obras realizadas, com favorecimento relativo da regio Nordeste, que absorveu 45% dos recursos totais do programa.99
98. Calmon et alii (1999, p. 21). 99. Calmon et alii (1999, p. 28).
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O desempenho fsico, financeiro e social de ambos os programas no perodo 1999-2002 ficou bem abaixo das metas previamente estabelecidas. No mbito de negociaes entre o FMI e o governo brasileiro ao final de 1998, por ocasio da obteno de emprstimos externos para fazer frente crise cambial eminente, resolues do Conselho Monetrio Nacional contingenciaram recursos fiscais originalmente destinados a vrias polticas pblicas, sendo as de infra-estrutura social uma das mais atingidas. No caso do programa Saneamento Vida, no foi permitido efetivar nenhuma nova contratao para o exerccio financeiro de 2000, enquanto no caso do programa Saneamento Bsico conseguiu-se empenhar apenas 57% do total previsto para aquele ano.100 Tais informaes reforam a idia de que vigora de fato uma certa subordinao das polticas sociais em geral, e destas de infra-estrutura social em particular, aos ditames da poltica macroeconmica restritiva, sobretudo a partir de 1999, quando o imperativo fiscal se converte na principal poltica de governo, sob a qual se devem sujeitar todas as demais. Se correta, tal concluso significaria assumir uma postura pessimista quanto s possibilidades de reverso no curto prazo do quadro de desigualdades que domina a estrutura social brasileira, sobretudo no que tange ao acesso das localidades e populaes mais vulnerveis aos bens e servios bsicos de habitao e saneamento.
8 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo, um conjunto amplo de questes foi levantado, no intuito de fornecer uma viso abrangente embora no exaustiva acerca da trajetria de montagem do aqui chamado de Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS), de sua dinmica atual, bem como de algumas das tenses e contradies que permeiam os debates sobre a questo social assim como as polticas sociais brasileiras. A fim de unir as dimenses terica e histrica do SBPS, foram utilizados como recurso de anlise a idia dos Eixos Estruturantes da Poltica Social. Ao se optar por tal critrio, a inteno era e a de test-los como critrio de demarcao analtica, destinados a explicar o agrupamento por semelhana das diversas polticas sociais, segundo as motivaes especficas que lhes deram origem, mas tambm de acordo com seus princpios de acesso adotados ao longo do tempo. Embora a anlise do SBPS em um momento qualquer expresse necessariamente o retrato de um dado perodo e as circunstncias particulares de composio e status das diversas polticas sociais, ela (a classificao por eixos) possui em si mesma uma proposta dinmica. Em outros termos, apesar de ser uma fotogra100. Calmon (2001, p. 115).
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fia do SBPS, a classificao das polticas sociais por eixos estruturantes no pretende ser uma anlise esttica. Ao contrrio, busca permitir um exerccio de reclassificao das polticas medida que mudem de status, vale dizer, medida que o seu fundamento explicativo se transforme com a prpria transformao de sentido que a sociedade lhe atribui e dos riscos coletivos e situaes de vulnerabilidade social que a mesma sociedade procure proteger. Os quatro eixos de classificao propostos do Emprego e do Trabalho, da Assistncia Social e Combate Pobreza, da Cidadania Social e da InfraEstrutura Social no devem, assim, ser lidos de forma estanque, mas sim como um conjunto de situaes que vo se formando ao longo do processo histrico de desenvolvimento dos sistemas nacionais de proteo social, cuja fotografia em dado momento no , vale ratificar, o resultado final, mas simplesmente parte de um processo dinmico e contraditrio de construo. Dessa forma, para a compreenso do processo de organizao do SBPS e de seu quadro atual, necessrio levar em considerao no os casos isolados de proviso de proteo social em qualquer de suas dimenses , tampouco as experincias de atendimento social de origem meramente privada ou filantrpica, mas sim os casos que extrapolam para uma dimenso coletiva e pblica dos problemas de proteo social, a partir dos quais se organiza um conjunto de regras e normas de conduta para enquadramento e seleo das diversas situaes pessoais. Neste momento, uma institucionalidade pblica de natureza estatal ganha forma e densidade, transpirando compromissos polticos em torno da questo da regulao das condies de proteo e reproduo da vida social. Atendo-se experincia brasileira de construo de um sistema de proteo social, possvel identificar certa precedncia histrica na sua montagem, que vai do Eixo do Emprego e do Trabalho para o Eixo da Infra-Estrutura Social, passando pelos Eixos da Cidadania Social-Incondicional e da Assistncia Social. As polticas sociais derivadas da insero das pessoas no mundo do trabalho e dentro deste, no assalariamento so a matriz original a partir da qual tem incio o processo moderno de construo do SBPS. O assalariamento formallegal, sancionado pelo Estado, foi e em grande medida continua sendo a porta de entrada das pessoas na proteo social, tanto no que se refere cobertura de riscos sociais derivados das atividades laborais (seguro contra acidentes de trabalho, seguro-desemprego, auxlio-maternidade etc.), como no que diz respeito a situaes de inatividade. Paulatinamente, contudo, forma-se, como decorrncia da natureza heterognea e pouco aderente do mercado de trabalho brasileiro ao modelo meritocrtico-contributivo, um movimento gradual de ampliao da proteo social no sentido de contemplar situaes de trabalho no atreladas lgica
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estrita do assalariamento formal. o caso do direito previdncia para os trabalhadores oriundos do mundo rural, bem como o de algumas polticas de proteo ao trabalhador (intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de microcrdito popular) e das polticas de orientao agrria e fundiria. Tambm nestes casos, a referncia da poltica ou o critrio de justia para a proviso de proteo social a comprovao de vinculao passada, presente ou futura das pessoas ao mundo do trabalho socialmente til, em suas variadas e heterogneas formas. Ainda h, evidentemente, um vazio de proteo social para um segmento expressivo de pessoas em idade ativa, pertencentes ao mundo de atividades urbanas ou no-agrcolas. o caso dos desempregados involuntrios e tambm daqueles inativos pelo desalento, para os quais inexistem mecanismos de transferncia de renda temporria, nos moldes de um seguro-desemprego. tambm o caso dos trabalhadores assalariados informais (ou no registrados, portanto, no contributivos), assim como dos autnomos e pequenos empregadores no contribuintes, alm daqueles que se declaram na construo para o prprio uso ou na produo para o autoconsumo, todos das zonas urbanas, para os quais no h direitos previdencirios de qualquer tipo. No caso destas categorias, a proteo social de que se dispe atualmente, na forma de transferncia de renda, depende da comprovao no do exerccio passado, presente ou futuro de qualquer trabalho socialmente til. Depende, ao contrrio, da comprovao de incapacidade para o trabalho caso dos invlidos ou idosos associada extrema pobreza ou da insuficincia de renda proveniente do trabalho realizado caso da populao economicamente ativa abaixo de uma linha hipottica de pobreza. Em suma, a proteo social sob a forma de renda monetria depende da comprovao da pobreza como situao duradoura de vida. A organizao de redes privadas de proteo social vinculadas condio de pobreza e outras vulnerabilidades sociais especficas de origem antiga, e sua estruturao como parte integrante de um sistema de proteo social se confunde com a prpria histria da filantropia no pas. Mesmo quando o Estado se voltou para a assistncia social, o fez prioritariamente para apoiar o atendimento a grupos vulnerveis realizados por entidades privadas. De fato, a assistncia social como poltica de Estado um componente novo no SBPS, resultado das mudanas instauradas pela Constituio de 1988. a partir da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas, 1993) que comeam a se efetivar direitos no campo da assistncia social, os quais so de aplicao nacional e carter universal (pblico, gratuito, e de natureza no-contributiva). Tais direitos, porm, ainda esto restritos aos chamados Benefcios de Prestao
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Continuada (BPC), que se aplicam a pessoas portadoras de deficincias e idosos maiores de 65 anos de idade, desde que residentes em domiclios de renda per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. A proliferao de bolsas monetrias para a populao economicamente ativa abaixo de certa linha de pobreza um benefcio de origem ainda mais recente, de aplicao focalizada, que se explica e se estrutura a partir de uma poltica de governo, tendo por substrato a condio de pobreza ou vulnerabilidade social dos beneficirios. Sua natureza ainda temporria e instvel, e no representa um direito proteo advindo de uma poltica nacional de assistncia social. Os beneficirios destes programas, antes de cidados em sentido laico, so seus clientes preferenciais. H, portanto, uma diferena de status entre o pblico-alvo das polticas e programas de assistncia social, tais como montadas e dirigidas atualmente no SBPS. Este hibridismo marca distintiva do estgio atual de maturao do eixo de polticas de assistncia social, segurana alimentar e combate pobreza no pas. H um terceiro eixo estruturante de polticas sociais no Brasil que remete idia dos direitos incondicionais de cidadania social. Embora partindo de movimentos histricos e sociais distintos, sade pblica e ensino fundamental so duas reas de polticas que aos poucos foram adquirindo status independente dentro do SBPS. A motivao especfica em cada um destes casos no provm da vinculao das pessoas com o mundo do trabalho, tampouco se resume s camadas mais pobres da populao. Em paralelo e talvez como forma de manifestao ao desenvolvimento e aperfeioamento das democracias ocidentais, sade pblica e ensino fundamental foram se consolidando enquanto polticas de proteo necessrias e indispensveis plena realizao da cidadania social. Pode-se afirmar de um direito incondicional (ou pleno) de cidadania social pois no se exige nada do habitante de um pas, para o gozo daqueles direitos, alm do seu prprio pertencimento quela comunidade nacional. Os nicos critrios de elegibilidade para qualquer pessoa acessar as polticas de sade pblica e ensino fundamental dentro do SBPS so, assim, o pertencimento nao e o reconhecimento estatal de sua cidadania. Se no mais em face do acesso, em torno de seus objetivos ltimos fornecer oportunidades e garantias mnimas, sob a forma de servios, a todos os cidados que se encontram hoje seus principais problemas. Por fim, h um eixo de interveno no campo do SBPS aqui chamado de infra-estrutura social. Ao contrrio dos direitos proteo provenientes da vinculao das pessoas com o mundo do trabalho, dos direitos das pessoas
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assistncia social e dos direitos incondicionais de cidadania, que so todos, independentemente das suas motivaes especficas, aplicveis individualmente, ou de apropriao individual, os direitos ligados infra-estrutura social (habitao e urbanismo, saneamento e meio ambiente) so de apropriao coletiva, ou melhor, de aplicao ou materializao sobretudo social. Em geral, a considerar-se as polticas pblicas de habitao e urbanismo e saneamento e meio ambiente como atividades destinadas no a pessoas particulares, mas a coletivos de pessoas, tem-se uma situao que diz respeito a direitos sociais coletivos ou difusos. Em outros termos, quando o Estado se decide por uma poltica de habitao e/ou saneamento, o resultado concreto so conjuntos habitacionais urbanizados e estaes de tratamento de gua e esgoto. Os acessos por ruas e avenidas so necessariamente de uso coletivo, assim como o usufruto dos servios de urbanismo (o asfalto, os calamentos, a luz eltrica etc.). Ainda que cada pessoa ou famlia tenha sua residncia e pague sua prpria conta de luz e gua, o fato que a criao desta complexa infra-estrutura social s foi possvel fiscal e materialmente porque existia uma demanda coletiva previamente estruturada. Do ponto de vista deste eixo de polticas de infra-estrutura social, demandas por habitao e saneamento no podem ser atendidas seno coletivamente. Solues individuais por habitao e saneamento apenas podem ser encontradas e explicadas na esfera dos mercados privados, portanto, fora do mbito das polticas aqui denominadas como de infra-estrutura social. No que diz respeito ao SBPS, embora de origem histrica antiga no Brasil, as polticas de habitao e saneamento apenas se institucionalizaram como polticas pblicas nos anos 1970. Problemas de ordem institucional e econmica, contudo, produziram uma certa desarticulao das mesmas ao longo dos anos 1980 e na primeira metade dos anos 1990. De modo que a tentativa de reordenao institucional e econmica dessas polticas em perodo recente apenas confirma o seu carter tardio e ainda perifrico dentro do processo de montagem do SBPS. Em resumo: o SBPS pode ser compreendido como um conjunto de polticas sociais que se originam, se desenvolvem e se agrupam em quatro diferentes eixos estruturantes das polticas sociais, conforme resumido adiante. O emprego assalariado contributivo e, mais recentemente, o trabalho socialmente til, mas no necessariamente assalariado, em suas mais variadas e heterogneas formas: poltica previdenciria contributiva (assalariados do setor privado, funcionrios pblicos estatutrios e militares), poltica previdenciria parcial e indiretamente contributiva (segurados especiais em regime de economia familiar rural), polticas de proteo ao trabalha-
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dor assalariado formal (abono salarial e seguro-desemprego), polticas de proteo ao trabalhador em geral (intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de microcrdito produtivo popular), e polticas agrria e fundiria. A assistncia social, a segurana alimentar e o combate direto pobreza: poltica nacional de assistncia social (BPC para idosos e pessoas portadoras de necessidades especiais, abaixo de certa linha monetria de pobreza, programas e aes especiais para crianas e jovens em situao de risco social), aes de segurana alimentar (merenda escolar, aes emergenciais como a distribuio de cestas bsicas etc.), e aes de combate direto pobreza (Programa Fome Zero, cujo carro-chefe o Programa Bolsa Famlia, de transferncia direta de renda sujeita a condicionalidades). A cidadania social incondicional: poltica nacional de sade pblica, que se organiza a partir do SUS e o conjunto de programas que lhe diz respeito, e poltica nacional para o ensino fundamental. A infra-estrutura social: polticas nacionais de habitao, inclusive aes de urbanismo, e saneamento bsico, inclusive aes de meio ambiente. Para alm de um mero recurso de anlise, acredita-se que a utilizao dos Eixos Estruturantes das Polticas Sociais ajuda a clarificar os termos do debate corrente sobre a temtica no Brasil. Ao evidenciar as tenses e contradies fundamentais em torno de cada eixo de polticas, e entre os diferentes eixos, tem-se facilitada a compreenso acerca das dinmicas que regem as polticas sociais, assim como dos diversos discursos e projetos em disputa. Considera-se que esforos nesse sentido so cada vez mais necessrios, visando contribuir para o debate acerca das reformas do SBPS, componente fundamental na construo de um Estado mais democrtico e uma sociedade menos desigual.
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CAPTULO 6
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: GASTO SOCIAL DO GOVERNO FEDERAL DE 1988 A 2002

Jorge Abraho de Castro Jos Celso Cardoso Jr.
1 INTRODUO
Este captulo complementa a anlise iniciada no anterior, acerca das polticas sociais brasileiras de mbito federal. Enquanto aquele tratou da abrangncia e tenses da ao do Estado no campo social, aqui sero apresentadas informaes relativas ao gasto social do governo federal no perodo compreendido entre a promulgao da Constituio Federal de 1988 e o trmino do segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, em 2002. Ser utilizado o mesmo recorte analtico desenvolvido no captulo 5 relativo classificao das polticas sociais brasileiras, segundo a noo de eixos estruturantes da ao do Estado no campo social. Esta forma de organizar as diversas polticas sociais em curso no Brasil permite realar algumas diferenas existentes entre elas, tanto em termos das respectivas motivaes histricas que lhes deram origem, como em funo da importncia estratgica de cada uma na composio atual das polticas sociais. Mediante este recorte analtico, procura-se medir o peso de cada poltica no tocante ao gasto social do governo federal, o que em ltima instncia revela a fora poltica de cada rea e a importncia atribuda pelos governos a esta ou quela rea social. importante colocar, ainda guisa de introduo, que neste captulo sero mapeadas as polticas sociais brasileiras de mbito federal a partir da sua expresso em nvel do gasto pblico social. Como se sabe, o gasto pblico um elemento importante para a gerao de bens e servios sociais que se situam no rol das responsabilidades do Estado, compondo o ncleo central dos sistemas de proteo social modernos. Contudo, nesse processo, a magnitude das demandas sociais, os interesses envolvidos e a competio por recursos limitados torna inexorvel a definio de prioridades. A luta pelos recursos do fundo pblico nos diversos contextos pode modificar profundamente as estruturas e a direo dos gastos pblicos. relevante, portanto, conhecer o montante de recursos dispo-
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nveis e aquele efetivamente gasto pelas polticas sociais, com vistas a indicar a direo da ao estatal, bem como os ajustes realizados por dentro do conjunto da poltica social, quando detalhada por reas. O esforo para investigar o gasto social deve levar em conta as dificuldades de se chegar a um consenso sobre o que pode ser entendido como tal. Diante disso, adotou-se neste trabalho a conceituao que j vem sendo utilizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), segundo a qual o Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento das necessidades e direitos sociais, correspondendo ao pagamento dos custos de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao (depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos). O gasto social federal (GSF), por sua vez, deriva do conceito do gasto pblico social (GPS), e envolve os dispndios diretamente efetuados pelo governo central, bem como as transferncias negociadas de recursos para outros nveis de governo (estadual e municipal) ou para instituies privadas, referentes a programas e aes desenvolvidos nas reas de atuao sociais, conforme metodologia em uso na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. O captulo pretende abranger toda a dcada de 1990. Entretanto, o perodo que antecede a reforma monetria foi marcado por grande instabilidade econmica e alta inflao, o que compromete a qualidade dos registros financeiros relacionados aos gastos pblicos, tornando os resultados menos confiveis. Assim, em que pese o esforo para tratar do perodo 1988-1994, ser analisado com maior detalhamento o perodo 1995-2002. O texto divide-se em seis sees, includa esta introduo. Primeiro elaboram-se algumas consideraes sobre a poltica social e os gastos sociais na Constituio de 1988. Na seqncia, analisa-se o GSF para a dcada de 1990. Inicia-se por uma rpida descrio dos acontecimentos no perodo Fernando Collor e Itamar Franco para depois centrar a anlise no perodo 1995-2002, apresentando-se o GSF em magnitude e observando seu comportamento em nvel global, bem como por meio de uma medida do grau de atendimento das necessidades sociais da populao; ou seja, tomando o GSF per capita como uma medida do esforo governamental no sentido de prover bens e servios sociais aos cidados. Depois, analisa-se a trajetria do GSF de acordo com o conceito de eixos e reas de atuao no perodo 1995-2002. Por fim, elaboram-se algumas consideraes gerais sobre o tema no perodo.
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Polticas Sociais no Brasil: Gasto Social do Governo Federal de 1988 a 2002
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2 POLTICA E GASTO SOCIAL NA CONSTITUIO DE 1988
A estruturao de acordos polticos que permitem a gestao de um conjunto amplo de polticas sociais no mbito do Estado muito recente no Brasil, sendo a Constituio Federal (CF) de 1988 um importante marco neste processo, tanto em possibilidades de ampliao de acesso quanto de tipos de benefcios sociais.1 A partir da Constituio de 1988, as polticas sociais brasileiras tm como finalidade dar cumprimento aos objetivos fundamentais da Repblica, conforme previsto no seu Art. 3. Assim, por intermdio da garantia dos direitos sociais, buscar-se-ia construir uma sociedade livre, justa e solidria, erradicar a pobreza, a marginalizao, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminao. Para tanto, a Constituio combinou medidas que garantiam uma srie de direitos sociais, ampliando o acesso da populao a determinados bens e servios pblicos e garantindo a regularidade do valor dos benefcios. No Captulo dos Direitos Individuais e Coletivos, o Art. 6o estabeleceu como direitos a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. A moradia foi reconhecida como direito social pela Emenda Constitucional no 26, de 14 de fevereiro de 2000, mas ainda carece de regulamentao para afirmar-se nesse patamar. A Constituio estabeleceu ainda, no Art. 7o (inciso IV), o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as necessidades vitais dos trabalhadores. Mais importante foi o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo e o piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes. No caso da Previdncia Social, o 5o do Art. 201 estabelece que nenhum beneficio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. No caso da Assistncia Social, o Inciso V, do Art. 203 estabelece a garantia de um salrio mnimo de beneficio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
1. A importncia de um comando constitucional, no que se refere s polticas sociais, pode ser avaliada pelo fato de que sua alterao exige um quorum superqualificado no Congresso Nacional, alm da aprovao por duas vezes na Cmara e no Senado.
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Na parte da sustentabilidade de recursos, a Constituio criou principalmente o Oramento da Seguridade Social, que deveria primar pela diversidade das bases de financiamento, passando a contar com uma srie de contribuies sociais. O Art. 195 da CF dispe que o financiamento ser oriundo de toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, e de contribuies arrecadadas dos empregadores, trabalhadores e sobre as receitas de concursos de prognsticos. Reconheceu a importncia da rea de educao, ao aumentar a vinculao2 de recursos federais para esta poltica3 e ao manter a contribuio social do salrioeducao.4 Alm disso, refletiu o esprito descentralizador do perodo, mediante o fortalecimento fiscal e financeiro de estados e municpios, e ampliao de sua autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas reas. Esse conjunto de inovaes, pelo alcance de seu significado, descortinava perspectivas promissoras para a existncia de polticas sociais de Estado, com garantia legal de recursos pblicos para sua implementao. Indicava que o poder pblico em uma sociedade como a brasileira passaria a exercer um papel essencial e intransfervel na produo, proviso e na regulao de bens e servios, alm da defesa dos interesses coletivos e na assuno do social como verdadeiro bem pblico. Tanto que, como afirmam Mdici e Maciel (1995)
a Constituio de 1988, ao fixar regras para pagamento, reajuste e valor dos benefcios, procurou compensar a deplorvel situao em que se encontravam os segurados inativos da previdncia social. Os impactos nesse sentido foram imediatos. Entre 1988 e 1990, os gastos da previdncia passaram de US$ 22,7 bilhes para US$ 27,4
2. O inciso IV do Art. 167 da Constituio Federal veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvados a destinao de recursos para as aes e servios pblicos da sade, para a manuteno e desenvolvimento do ensino e para a realizao de atividades da administrao tributria e a prestao de garantia s operaes de crdito por antecipao de receita. 3. A vinculao de recursos no mbito da Educao representa um caso tpico de reserva de determinado percentual arrecadado via impostos, conforme prescreve o art. 212 da Constituio Federal: A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 4. A Lei no 9.424/96, em seu Art. 15, estabelece a cota de 2,5% sobre a folha de pagamentos dos empregados, sendo, dos recursos arrecadados, 40% realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e os 60% restantes feitos pelo Sistema de Manuteno do Ensino (SME), que representa a forma de arrecadao mais usada pelas empresas. Alm disso, a Lei no 9.766/98, em seu Art. 6o, prev a possibilidade de aplicao destes recursos no mercado financeiro, cujos rendimentos transformam-se em recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
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bilhes. Esse crescimento, ainda que tenha diminudo em 1991 e 1992, tendia a se acelerar nos anos seguintes, at que se completasse o processo de implantao dos dispositivos constitucionais.
Pode-se dizer tambm que a Constituio, ao ampliar a vinculao a certas fontes de financiamento, mantm o ritmo de crescimento dos gastos na rea de educao que havia iniciado na segunda metade dos anos 1980,
quando foi elaborada legislao que estabelecia a vinculao dos gastos em educao, fixando-os como uma porcentagem da arrecadao. A partir da, os gastos em educao praticamente mudaram de patamar, entre 1985 e 1986, passando de US$ 14,7 bilhes para US$ 19,7 bilhes, situando-se em nveis prximos a este valor at 1990. Embora todos os nveis de governo tenham contribudo para a elevao do gasto em educao, pode-se dizer que o maior crescimento relativo deve-se aos gastos da Unio. A participao desta esfera no gasto pblico em educao passou de 29,5% para 34,3% do total, entre 1980 e 1990. Os estados reduziram sua participao de 53% para 48%, e os municpios aumentaram-na ligeiramente, passando de 17% para 18% (Mdici, 1995).
A Constituio, refletindo os anseios por maior descentralizao, produziu um novo arranjo das relaes federativas. A redefinio de funes e de poderes de deciso entre as unidades federadas, que envolveu transferncias de recursos da Unio para estados e municpios, trouxe fortes conseqncias para a dinmica do gasto social brasileiro no decorrer dos anos 1990. No tocante s receitas, a Constituio aprofunda o movimento de descentralizao que j vinha se configurando desde o incio da dcada de 1980. Redistribuiu competncias tributrias entre as esferas governamentais, beneficiando os estados, e principalmente os municpios, alm de ampliar transferncias constitucionais, que alteraram a repartio da arrecadao tributria em favor dessas esferas. Com isso, aumentava a capacidade de financiamento dos gastos pblicos desses entes federados, o que podia significar menor dependncia em relao Unio na cobertura das polticas sociais. Alm disso, a Constituio manteve os percentuais da receita de impostos vinculados rea da educao para estados e municpios. Se, por um lado, a Constituio fez com clareza a distribuio das receitas entre os entes federados, por outro lado no tratou adequadamente da distribuio de responsabilidades relativas aos encargos sociais entre esses mesmos entes, submetendo legislao ordinria os pontos mais polmicos. Este processo gerou desequilbrios e controvrsias que iriam perdurar durante toda a dcada de 1990. As reaes logo se fizeram notar: alguns analistas viram nesse movimento um aumento do grau de rigidez oramentria, uma vez que foram definidas maiores vinculaes de receitas, incremento das despesas de carter obrigatrio e maiores transferncias constitucionais a estados e municpios. Com isso,
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grande parte da receita do governo federal ficaria comprometida e a alocao de recursos para atender outras e/ou novas prioridades ficaria restringida. Argumentava-se ainda que qualquer ampliao do esforo para aumentar a arrecadao no necessariamente ajudaria no equilbrio oramentrio e no controle do dficit pblico, dado que grande parte desses recursos adicionais j teria destinao definida salvo o caso de recursos adicionais oriundos da criao de novos impostos.
3 POLTICA E GASTO SOCIAL FEDERAL NO GOVERNO FERNANDO COLLOR DE MELLO (1990-1992)
No momento seguinte Constituio, vai ocorrer a rearticulao do bloco conservador, que se torna ainda mais forte no comeo dos anos 1990 com a vitria de Fernando Collor. Esta gesto foi marcada pela implantao de polticas pblicas que geraram grave desorganizao financeira no pas, assim como pela ampla abertura da economia nacional ao mercado internacional. No campo social, a gesto Collor foi caracterizada pelo objetivo de obstruo dos novos direitos sociais que haviam sido inscritos na Constituio de 1988, aproveitando-se para tanto da tramitao da legislao complementar que consolidaria os preceitos constitucionais. Para tanto, de acordo com Fagnani (1997), foram efetuadas vrias manobras polticas e administrativas: simples descumprimento das regras estabelecidas pela Constituio; veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso; desconsiderao dos prazos constitucionais estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislao complementar de responsabilidade do Executivo; interpretao espria dos dispositivos legais; e descaracterizao das propostas por meio do veto parcial a dispositivos essenciais. A seguridade social foi um dos focos privilegiados dessa nova investida conservadora. Na previdncia social, houve, em primeiro lugar, uma tentativa de desvincular os benefcios previdencirios do valor do salrio mnimo, contrariando o Art. 58 do Ato das Disposies Transitrias (ADCT). Apesar das idas e vindas, a lei que regulamentava o Plano de Organizao e Custeio da Seguridade Social foi aprovada, introduzindo profundas distores na base de financiamento da seguridade, pois, ao invs de ampliar o comprometimento fiscal da Unio com a seguridade, deslocou recursos da seguridade para financiar encargos tpicos do oramento fiscal, como o so os Encargos Previdencirios da Unio (EPU). Outro alvo privilegiado do ataque conservador foi o Sistema nico de Sade (SUS), que teve sua estrutura de financiamento atingida seriamente com o veto presidencial a 25 itens da Lei Orgnica da Sade, a maior parte concentrada nos esquemas de financiamento (Fagnani, 1997).
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Mdici e Maciel (1995) mostram que

entre 1990 e 1992, os gastos em sade foram significativamente reduzidos. Tomando-se por base os gastos do Governo federal, observa-se que eles apresentaram uma queda de 30,5%, passando de US$ 11,1 bilhes para US$ 7,7 bilhes. A desagregao dos dados de estados e municpios para 1992 no suficiente para avaliar o impacto da crise nos gastos pblicos em sade nessas instncias. Sabe-se, no entanto, que as transferncias federais, cuja participao expressiva nos gastos locais em sade, tambm apresentaram quedas substanciais. As transferncias federais a estados passaram de US$ 2,9 bilhes para US$ 237 milhes.
Os dados apresentados por Mdici mostram que o gasto social do governo federal no perodo Collor cai a valores inferiores queles verificados antes da Constituio: gastos que j tinham atingido cerca de US$50,0 bilhes caem para apenas US$ 43,0 bilhes em 1992. Para Oliveira (1999),
durante a administrao Collor, os gastos sociais reduziram-se sensivelmente, como parte integrante da estratgia implementada para a realizao de um ajuste fiscal, visando viabilizar o processo de estabilizao, sem que maiores esforos tenham sido desenvolvidos no sentido de aumentar sua eficincia e eqidade e adequar a ao governamental, nessa rea, s novas demandas das polticas sociais. Na prtica, a reduo dos recursos destinados cobertura dessas demandas, principalmente por parte do Governo Federal, continuou avanando de forma descoordenada no processo de descentralizao de encargos para as esferas subnacionais, sobrecarregando suas finanas e modificando, gradativamente, a equao da responsabilidade pelo financiamento e execuo do gasto entre as unidades da federao, com prejuzos para seu desempenho.
O impeachment de Collor truncou temporariamente esse processo de desconstruo. Mas deixou como herana, na rea social, um conjunto de programas e polticas caracterizados pelos traos de fragmentao, clientelismo, centralizao dos recursos no nvel federal, e com baixo poder de combate pobreza e desigualdade.
4 POLTICA E GASTO SOCIAL FEDERAL NO GOVERNO ITAMAR FRANCO (1993-1994)
No final de 1992, Itamar Franco assume o governo em um delicado contexto poltico-institucional, decorrente do impeachment do ento presidente Fernando Collor de Mello. Apesar da base poltica frgil e do curto mandato que lhe restava, na parte social retomar-se-, em parte, o processo de reformas que esteve interditado. De fato, foi no Governo Itamar que se comeou efetivamente a montar e aplicar a legislao social infraconstitucional, formada por um conjunto de leis orgnicas da Previdncia Social, da Assistncia Social, da Funo Social da Propriedade Fundiria , alm de se estabelecerem discusses e compromissos assumidos em torno da educao bsica.
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Esse conjunto de polticas constitui o ncleo central da poltica social brasileira, fundamentada em direitos de cidadania e do trabalho. Ademais, o governo Itamar trouxe para dentro da agenda social a questo da fome e da misria, dando uma dimenso poltica questo e procurando discutir as responsabilidades envolvidas em sua soluo. De expressivo impacto social foi a implementao, nesse governo, da nova legislao da Previdncia Rural. A extenso extraordinria da cobertura iniciouse em 1992 e teve fim em 1994, quando o aumento da quantidade de benefcios rurais passou a ser determinado principalmente por fatores demogrficos e administrativos. A extenso da cobertura naquele perodo foi de 2,4 milhes de benefcios, comeando com 4,1 milhes em 1992, e chegando a 6,5 milhes em 1994. Contudo, em 1993 eclodiu a crise no financiamento da Sade, quando restries fiscais, aliadas ao aumento das despesas da Previdncia Social, fizeram com que os recursos originrios da contribuio de empregados e empregadores sobre a folha de salrios, tradicionalmente utilizados para compor o financiamento da rea, deixaram de ser repassados ao Ministrio da Sade. Em funo desses problemas, esse Ministrio teve de recorrer utilizao de emprstimos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Diante das dificuldades de financiamento do SUS, comearam a surgir, no mbito do Legislativo, diversas propostas para dar maior estabilidade ao financiamento da Sade. Uma soluo emergencial foi a criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) em 1996. Esta tem sido prorrogada desde ento, deixando de ser em 2002 uma contribuio exclusiva para a Sade, embora ao SUS ainda corresponda a sua maior parcela. No campo econmico o governo Itamar Franco segue a tendncia das polticas macroeconmicas dos anos 1990. Fernando Henrique Cardoso, j no posto de ministro da Fazenda, sinalizava que se buscaria aproveitar a grande disponibilidade de financiamento externo para reduzir a inflao, prosseguirse-ia abertura comercial e financeira da economia e tentar-se-ia manter o processo de privatizao iniciado no perodo anterior. De acordo com Sampaio e Andrei (1998) chama a ateno, no perodo Itamar, a diluio das resistncias, pelas elites, agenda liberal reflexo da postura menos voluntarista do governo em comparao com o perodo Collor e da incipiente retomada do crescimento econmico que ento se observava. Porm, ao mesmo tempo, persistiram graves dificuldades para encaminhar uma parcela das reformas preconizadas por essa agenda. Boa parte das tenses sociais e dos conflitos polticos associados, inerentes implementao da agenda liberal, foi assim legada prxima gesto, que teria de haver-se tambm com os riscos econmicos da estratgia de estabilizao introduzida no perodo Itamar em especial os
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riscos de desestruturar setores produtivos, de fragilizar o sistema financeiro e as contas externas, e de acirrar as tenses entre as unidades da Federao. Esta estratgia introduzia a idia de que as vinculaes eram um obstculo significativo busca do equilbrio oramentrio e ao ajuste fiscal. A opo preconizada pela rea econmica do governo pretendia dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas. Neste sentido, prope-se, em 1994, j com a coordenao econmica nas mos de Fernando Henrique Cardoso (FHC), entre as medidas que conformaram a estratgia de estabilizao da economia brasileira adotada com o Plano Real, a instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE). Procurou-se, dessa forma, aliviar o alto grau de vinculao, objetivando conter despesas e permitir maior flexibilidade operacional. Apesar dos objetivos declarados do FSE, os resultados no foram satisfatrios para a poltica social. Algumas reas perderam recursos, principalmente a educao e as polticas de apoio ao trabalhador, financiadas pelo FAT. Alm disso, o FSE prejudicou os estados e municpios, levando-os cada vez mais dependncia poltico-financeira do governo federal via repasses voluntrios de recursos. Ademais, no se conseguiu resolver o problema do dficit pblico que, em ltima anlise, havia justificado a sua criao. Acontece que este problema no estava associado, simplesmente, ao aumento do nvel das despesas de custeio da administrao federal. Ele era tambm, e principalmente, resultado direto da poltica econmica praticada pelo governo.
5 POLTICA E GASTO SOCIAL FEDERAL NO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002) 5.1 Propostas de polticas sociais no governo FHC
O perodo Fernando Henrique Cardoso (FHC) caracterizou-se sobretudo pela tensa conciliao dos objetivos macroeconmicos da estabilizao com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria da eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na dcada de 1990, foram entendidos como que causados por gastos pblicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e desperdiadora de recursos. Dessa maneira, uma srie de reformas para as polticas sociais foi concebida e algumas delas efetivamente implementadas. Como pode ser constatado por meio dos discursos e das campanhas para as eleies presidenciais de 1994 e 1998, os males dos programas sociais foram identificados, de uma forma geral, com a falta de planejamento e coordenao, com as superposies de competncias entre os entes da Federao, a indefinio de prioridades, a pouca capacidade redistributiva das polticas sociais, e com a carncia de critrios transparentes para a alocao de recursos e
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de mecanismos de fiscalizao e controle mais modernos. De acordo com Draibe (2001), para a correo de rumos previu-se avanar nos processos de descentralizao, focalizao e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou no. No entendimento do governo, a idia central para a defesa da descentralizao era que a eliminao de atividades-meio resultaria em uma maior efetividade das polticas, j que transferia para a ponta dos sistemas a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. O processo tornar-se-ia mais transparente, pois permitiria um melhor e mais prximo acompanhamento e fiscalizao das aplicaes dos recursos e prestao dos servios. A chamada flexibilizao realizar-se-ia pela abertura de setores para investimentos privados (privatizaes) e pelo estabelecimento de parcerias com iniciativas da sociedade civil (terceiro setor). Partindo-se do princpio de que a atividade pblica no se confunde, necessariamente, com a atividade estatal, procurava-se com essa estratgia oferecer uma melhor qualidade dos servios e uma melhor gesto dos recursos pblicos por meio no s da vigilncia do cidado, mas, sobretudo, por sua responsabilizao nos processos de gesto do Estado. A focalizao consistia no estabelecimento de critrios para selecionar a populao-alvo de um programa entre aqueles que dele mais necessitassem. Foi assim apresentada como uma forma de inserir os mais pobres, os excludos do processo produtivo, no raio de ao das polticas pblicas. Sustentava-se que no caso brasileiro a focalizao no significaria necessariamente reduo de servios sociais bsicos, mas justamente uma estratgia de fazer com que estes chegassem aos mais pobres. Em sua campanha para as eleies presidenciais de 1994, o ento candidato Fernando Henrique Cardoso dizia que o Brasil no era um pas subdesenvolvido, mas um pas injusto. Propunha, ento, que o governo priorizasse cinco reas para atuao: emprego, agricultura, segurana, sade e educao. A expectativa era a de que, a partir do duplo esforo de manter a estabilidade econmica conquistada no Governo Itamar e dar prosseguimento ao processo de desmonte do modelo de desenvolvimento baseado na industrializao protegida, seriam estabelecidas novas estratgias de desenvolvimento que mudariam o perfil da economia e da sociedade brasileira no tempo de uma gerao. Para a reeleio, de uma maneira geral, o presidente reafirmou os mesmos princpios, apresentando o programa Avana Brasil como uma nova aposta no rumo de desenvolvimento j traado. Isso pode ser observado pelos principais objetivos declarados durante a campanha presidencial para o segundo mandato: consolidar a estabilidade econmica; promover o crescimento econmico sustentado e a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a
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fome, a pobreza, a excluso e melhorar a distribuio de renda; consolidar e aprofundar a democracia e promover os direitos humanos. O projeto principal permanecia buscar a justia social por meio do slogan a incluso dos excludos. Pode-se afirmar que, para o segundo mandato, foram reafirmados os compromissos anteriores.
5.2 Anlise do gasto social consolidado durante o perodo FHC
O governo FHC compreende dois mandatos: de 1995 a 1998, e de 1999 a 2002. O primeiro mandato corresponde implementao do Plano Real e vai at o momento da sua crise ao longo do ano de 1998. A etapa seguinte corresponde ao perodo de administrao da crise. Estes momentos significam posturas macroeconmicas distintas e correspondentes polticas pblicas. No que diz respeito ao comportamento dos gastos sociais, tambm so perodos distintos. A eleio e os primeiros anos da gesto de Fernando Henrique Cardoso, iniciados em 1995, se beneficiam da estabilizao monetria e da poltica de liberalizao comercial e financeira, alm das renegociaes de dvida externa e do incio das privatizaes das empresas estatais. Verificou-se, naquele momento, recuperao do crescimento econmico, ampliao do consumo ps-estabilizao e aumento da renda, sobretudo nos setores informais. Adiantando um pouco o que ser discutido em maior detalhe frente, pode-se salientar que a recomposio de valor do salrio mnimo, ainda em 1995, juntamente com a busca por antecipao de aposentadorias, que ocorre depois do anncio de propostas de reforma no sistema previdencirio, pressionaram fortemente o gasto social. Devido influncia desses movimentos, o gasto social do governo federal cresce expressivamente at 1998, como demonstram os dados da tabela 1 e do grfico 1.5 O grfico a seguir d uma demonstrao desse movimento e da distino entre o primeiro e o segundo mandatos de governo. No primeiro, observa-se um crescimento real dos gastos sociais do governo federal, correspondente a cerca de 5% a.a., o que permitiu que ele atingisse no ano de 1998 um percentual
5. Adotou-se como deflator o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas (FGV), aplicado ms a ms, para corrigir as sries de gasto social. A escolha desse deflator para atualizao monetria foi feita a fim de dar uma idia mais precisa do custo que a rea social possui para a sociedade e a economia na medida em que as contribuies sociais e os impostos que financiam a rea social incidem sobre todos os setores e no apenas sobre os produtores de bens de consumo final (Schwarzer, 2001). importante salientar que o IGP um ndice afetado pelas flutuaes da taxa de cmbio, devido ao peso dos bens tradeables no ndice. Este fato j bem conhecido, por isso se espera que em determinados momentos, principalmente de fortes mudanas cambiais, o aumento do IGP supere os demais deflatores.
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quase 22% maior do verificado em 1995. O movimento significou tambm uma maior representao do gasto social na relao com o PIB, que aumentou de 12% para cerca de 13%.
TABELA 1
Evoluo do gasto social no governo FHC (1995-2002) (Em R$ milhes)
Gasto Social Federal (GSF) Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Valor constante 180.472,5 190.864,7 206.235,3 219.582,0 211.150,8 213.968,6 215.827,5 219.080,0 No ndice 1995=100(%) 100 106 114 122 117 119 120 121 Evoluo anual % 5,8 8,1 6,5 (3,8) 1,3 0,9 1,5 % 12,2 11,9 12,4 13,0 13,3 13,5 13,9 14,4 GSF/PIB No ndice 1995=100(%) 100 97 101 106 109 111 114 118
Fonte: SOF/Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Valores deflacionados ms a ms pelo IGP-DI, para dez./2002.
GRFICO 1
Variao real do gasto social no governo FHC (1995-2002) 1995 = 100%
Fonte: Disoc/Ipea. Valores deflacionados pelo IGP-DI, dez. 2002.
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A partir do final de 1997, um novo risco de colapso do balano de pagamentos, somado instabilidade econmica mundial gerada pelas crises do leste asitico e da Rssia, em 1998, levou o governo a adotar uma srie de medidas na poltica econmica que teve como conseqncia reduo no ritmo de crescimento do PIB e aumento da taxa de desemprego. Apesar disso, em 1998 ainda se observa um crescimento do GSF, que se deveu, em grande parte, ao fato de que naquele ano o processo j mencionado de antecipao das aposentadorias continuou, ao mesmo tempo em que cresceram os gastos com seguro-desemprego. No segundo mandato, observa-se, diante de uma reorientao da poltica econmica e social, uma quebra da tendncia ampliao dos gastos, com decrescimento real dos gastos sociais do governo federal de cerca de 4% j em 1999. A partir de ento, com uma trajetria de recuperao do GSF mais lenta, o valor obtido em 2002 apenas praticamente o mesmo do observado em 1998. Gasto Social Federal per capita A anlise do GSF em termos globais interessante para mostrar a evoluo das despesas de cunho social e sua relao com o total dos gastos pblicos federais e com alguns agregados econmicos, como foi tratado anteriormente. Entretanto, sua interpretao se torna um pouco limitada devido ao aumento dos gastos poder no estar acompanhando o crescimento populacional, de modo que nada esteja se alterando em nveis relativos. Nesse sentido, a anlise do GSF per capita fornece uma medida do grau de atendimento das necessidades sociais da populao, bem como indica o tamanho do esforo governamental para prover ao cidado bens e servios sociais. O conceito de gasto social federal per capita o resultado da diviso do GSF pela populao total do pas, e no pelo nmero de beneficirios de cada ao social, como talvez fosse mais interessante e apropriado. A inteno apenas apresentar um indicador global, e no um parmetro para indicar prioridades ou diretrizes, imputaes de custos ou anlise de eficincia do gasto social. A tabela 2 e o grfico 2 mostram os valores do GSF, da populao residente no pas e do gasto social federal per capita entre os anos de 1995 a 2002. Aps o incio efetivo do Real, o GSF per capita apresentou seu maior crescimento anual entre 1996 e 1997; em 1998 chegou ao mais alto valor do perodo, cerca de R$ 1.325,00. A partir de ento, os dados mostram que o GSF per capita se retrai aproximadamente 5,0% e permanece em torno de R$ 1.255,00. Assim, tomando o perodo 1995-2002 como um todo, o GSF per capita apresenta um crescimento de cerca de 11%, menor que o crescimento do GSF em termos absolutos, que foi de 21%.
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274 TABELA 2
Evoluo do gasto social per capita (1995-2002)

GSF Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 (a) 180.472,5 190.864,7 206.235,3 219.582,0 211.150,8 213.968,6 215.827,5 219.080,0
1
Populao 2 residente (b) 159.016 161.247 163.471 165.688 167.910 170.143 172.386 174.633
GSF per capita (a/b) 1.135 1.184 1.262 1.325 1.258 1.258 1.252 1.255
No ndice 1995 = 100(%) 100 104 111 117 111 111 110 111
Evoluo anual % 4,3% 6,6% 5,0% -5,1% 0,0% -0,4% 0,2%
Fonte: SOF/Sidor, IBGE (Censo 2000). Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1Disoc/Ipea.Valores em R$ milhes constantes para dez./2002. 2 IBGE. Populao estimada para 1 de julho, em funo dos resultados do Censo Demogrfico de 2000.
GRFICO 2
1995=100
Evoluo do GSF per capita e do no ndice (1995-2002)
Fonte: Disoc/Ipea. Valores deflacionados pelo IGP-DI, dez. 2002.
Quando se compara a taxa de crescimento real anual do GSF (ver tabela 1) com a taxa de crescimento real anual do GSF per capita do mesmo perodo, percebe-se que, em termos reais, o gasto social federal cresce a uma taxa real
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mdia de 3,0% a.a., enquanto o GSF per capita cresce a uma taxa real mdia de 1,5% a.a. Parte dessa diferena deve-se ao perfil de crescimento da populao, que cresce a uma taxa mdia igual a 1,4% a.a.6 No entanto, o crescimento do GSF per capita nem sempre se relaciona apenas ao crescimento populacional; ele depende tambm de outros fatores conjunturais que afetam o gasto. Por exemplo, em 1999, a crise cambial se agrava, acarretando um crescimento econmico pfio; nesse momento, de escassez de recursos, ocorre a primeira e nica queda do GSF em termos absolutos, e o GSF per capita a acompanha. Por sua vez, a evoluo do GSF per capita, tomando-se como base o ano de 1995, mostra que no primeiro mandato de FHC houve um crescimento real e constante, at se atingir, em 1998, cerca de 17% a mais do valor de 1995. J no segundo mandato de FCH ocorre uma retrao constante deste indicador, que passa a apresentar um crescimento de apenas 11%, em 2002, relativamente ao valor de 1995. Os nmeros associados evoluo real anual do indicador tambm confirmam esse processo de reduo do gasto social real per capita. Que explicaes podem ser dadas para os movimentos que acabaram de ser verificados? O que ocasionou o aumento do gasto observado no primeiro perodo? E o que fez com que houvesse a quebra da tendncia e a diminuio dos gastos no perodo subseqente? Em que reas de atuao o gasto social mais subiu ou desceu? Essas so algumas das principais perguntas para as quais buscar-se- aqui formular algumas explicaes.
5.3 Anlise da poltica e gasto social por eixos e reas de atuao
A anlise anterior de grande relevncia, ao apresentar tendncias e correlaes gerais com os grandes agregados macroeconmicos, mas limitada se o objetivo for compreender melhor o que de fato ocorreu na rea social e quais suas condicionantes e tendncias futuras. Para tanto, deve-se buscar combinar a anlise anterior com outra que mostre especificidades de cada uma das polticas sociais, configurando um tipo de anlise em nvel mais micro. Uma proposta analtica desse gnero no nada trivial, o que torna necessrio efetuar uma srie de consideraes e recortes analticos, como, por exemplo, a diviso das polticas em eixos estruturantes da ao do Estado no campo social e reas de atuao das polticas sociais, para da se empreender anlise, como ser visto a seguir.
6. Est em curso no Brasil uma combinao de mudanas nos padres de mortalidade e fecundidade da populao brasileira, cujas taxas esto declinando, o que no somente tem provocado uma diminuio na taxa de crescimento demogrfico, como est gerando mudanas tambm na composio etria. O perfil demogrfico atual mostra uma reduo nas taxas de crescimento dos grupos etrios mais jovens, ao passo que os idosos tm crescido em importncia no conjunto da populao.
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Como observado no captulo 5, os Eixos Estruturantes das Polticas Sociais ou, de modo aplicado, Eixos Estruturantes do Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS) so um critrio de demarcao analtica de natureza terica e histrica destinado a explicar o agrupamento por semelhana das diversas polticas sociais, segundo as motivaes especficas que lhes deram origem (natureza terica), mas tambm de acordo com o sentido ou fundamento principal que elas vo assumindo ao longo do tempo (natureza histrica). Isto significa dizer que, embora a classificao do SBPS em um momento qualquer expresse necessariamente o retrato de um dado perodo e as circunstncias particulares de composio e status das diversas polticas sociais, ela (a classificao por eixos) possui em si mesma uma pretenso dinmica. Em outras palavras, por ser, a cada momento do tempo, uma fotografia do SBPS naquele instante, a classificao das polticas sociais por eixos estruturantes no no pode, nem deve ser algo imutvel. Ao contrrio, tal classificao permite um exerccio de reclassificao das polticas medida que elas mudem de status, vale dizer, medida que o seu fundamento explicativo se transforme com a prpria mudana de sentido que a sociedade lhe atribui. As motivaes especficas para o surgimento e desdobramento de cada poltica social esto relacionadas, em cada caso concreto, a certos riscos coletivos ou situaes de vulnerabilidade social que se diferenciam em funo de aspectos prprios, pertencentes aos eixos do trabalho, da assistncia social, da cidadania social-incondicional e da infra-estrutura social. Por sua vez, o corte por reas de atuao derivado do conceito de objetivo ou finalidade dos gastos sociais, constituindo-se em modelo de agregao de programas/aes de forma mais apropriada para a visualizao das metas e diretrizes delineadas a partir da ao governamental.7 Prope-se, portanto, compatibilizar ambos os critrios de anlise descritos, na tentativa de melhor entender o comportamento do GSF ao longo do perodo 1995-2002, subdividido, no entanto, pelos dois mandatos de FHC. A idia juntar os recortes adotados na conjuntura econmica, poltica e social, e tambm nas propostas de polticas, programas e aes que foram efetuadas em cada um dos mandatos. O que se apresenta nas pginas seguintes uma tentativa de aplicar essa proposta analtica.
5.3.1 Recorte analtico das polticas e gasto social por eixos e reas de atuao
Para apresentar um retrato da ao do Estado no campo social com seus principais programas e aes, ser utilizada a classificao proposta no captulo anterior, segundo a qual possvel identificar quatro grandes eixos estruturantes
7. Sobre reas de atuao, consultar Fernandes et alii (1998a), Fernandes (2000) e Castro et alii (2002).
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em torno dos quais se organiza a proteo social brasileira sob responsabilidade do governo federal. O quadro 1 agrupa as polticas sociais de mbito federal segundo esses quatro eixos especficos, a saber: Trabalho e Emprego, Assistncia Social e Combate Pobreza, Direitos Incondicionais de Cidadania Social, e Infra-Estrutura Social. Foi criado, em adio, um campo especfico para agrupar Outras Aes Sociais que no se explicam nem pelos eixos anteriores, tampouco por outro princpio exclusivo.
QUADRO 1
Eixos Trabalho e Emprego
1
Abrangncia da ao social do Estado em mbito federal no Brasil 2002

Polticas Sociais 1. Previdncia Social Bsica RGPS 2. Previdncia e benefcios a servidores da Unio 3. Polticas de proteo ao trabalhador Principais Programas/Aes 1.1 RGPS Urbano 1.2 RGPS Rural 2.1 Regime Prprio de Militares 2.2 Regime Prprio de Servidores Civis 3.1 Abono e Seguro-Desemprego 3.2 Intermediao e Qualificao Profissional 3.3 Gerao de Emprego e Renda 3.4 Valorizao do Servidor Pblico 4. Organizao agrria e poltica fundiria 4.1 Pronaf: Agricultura Familiar 4.2 Assentamento, Consolidao e Emancipao de Trabalhadores Rurais 4.3 Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Gesto da Poltica Fundiria (inclui desapropriao) Assistncia Social e Combate Pobreza2 5. Assistncia Social 5.1 Ateno PPD (RMV e BPC/Loas) 5.2 Valorizao e Sade do Idoso (RMV e BPC/Loas) 5.3 Ateno Criana (SAC/Loas) 5.4 Peti 5.5 Brasil Jovem 6. Alimentao e nutrio 6.1 Merenda Escolar 6.2 Distribuio Emergencial de Alimentos, Assistncia Alimentar e Combate a Carncias 7. Aes diretas de Combate Pobreza via transferncia de renda 7.1 Bolsa-Escola Federal 7.2 Bolsa-Criana Cidad 7.3 Bolsa-Alimentao 7.4 Bolsa Renda 7.5 Auxilio-Gs 7.6 Agente Jovem
(continua)
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(continuao)
Eixos Direitos Incondicionais de Cidadania3
Polticas Sociais 8. Sade
Principais Programas/Aes 8.1 SUS: Atendimento Ambulatorial, Emergencial, Hospitalar e Farmacutico 8.2 SUS: Preveno e Combate a Doenas (inclui campanhas pblicas) 8.3 Sade da Famlia
9. Educao, ensino fundamental Infra-Estrutura Social4 10. Habitao
9.1 Ensino Fundamental (Toda Criana na Escola e Escola de Qualidade para Todos) 10.1 Infra-Estrutura Urbana 10.2 Morar Melhor e Nosso Bairro
11. Saneamento e meio ambiente Outras 12. Educao, outros
11.1 Saneamento Bsico e Saneamento Vida 11.2 Pr-gua, Infra-Estrutura, outros 12.2 Educao Infantil 12.3 Ensino Mdio 12.4 Ensino Superior 12.5 Ensino Profissionalizante 12.6 Educao de Jovens e Adultos (EJA)
13. Cultura
13.1 Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas 13.2 Produo e Difuso Cultural 13.3 Preservao do Patrimnio Histrico
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Notas: 1Inclui todas as formas de emprego e de trabalho: emprego pblico (militar e estatutrio); emprego assalariado com carteira; emprego assalariado sem carteira; trabalho domstico (com e sem carteira); trabalho autnomo ou por conta prpria; trabalho na construo para uso prprio; trabalho na produo para auto-consumo; trabalho no remunerado. 2 Inclui programas e aes sociais constitucionalizadas e eventuais. 3 Inclui direitos individualizveis e direitos coletivos difusos. 4 Inclui polticas com claros impactos sociais, fundados em direitos coletivos difusos.
As polticas do Eixo do Trabalho e Emprego esto organizadas em torno do Sistema Previdencirio Brasileiro, exclusive a Previdncia Complementar. Este se encontra composto basicamente pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), diferenciando-se entre regime urbano e regime rural, e pela Previdncia Especial dos Funcionrios Pblicos (civis e militares). Este eixo de polticas composto tambm pelas Polticas de Apoio ao Trabalhador, dentre as quais se destacam o abono salarial, o seguro-desemprego, os programas de intermediao de mo-de-obra e de qualificao profissional, alm de programas de concesso de microcrditos produtivos populares. Por fim, o eixo do Trabalho e do Emprego ainda inclui as Polticas de Organizao Agrria e Poltica Fundiria, que se desdobram em duas subreas: i) Reforma Agrria, cujas principais aes destinam-se desapropriao e aquisio de terras para o assentamento rural,
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concesso de crdito-instalao s famlias e investimentos em infra-estrutura e assistncia tcnica nas reas assentadas; e ii) Apoio ao Pequeno Produtor Rural, onde constam aes de fortalecimento e capacitao tcnica de agricultores familiares, bem como de desenvolvimento do cooperativismo e associativismo rural. As polticas sociais derivadas da insero das pessoas no mundo aqui denominadas eixo do trabalho e, dentro deste, no eixo do assalariamento so a matriz original a partir da qual tem incio o processo moderno de construo do SBPS. O assalariamento formal-legal (sancionado pelo Estado) foi e em grande medida continua sendo a porta de entrada das pessoas no mundo da proteo social, tanto no que se refere cobertura de riscos sociais derivados das atividades laborais (casos do seguro contra acidentes de trabalho, seguro-desemprego, auxlio-maternidade etc.), como no que diz respeito passagem para a inatividade por idade, tempo de servio ou contribuio, invalidez e viuvez. Paulatinamente, contudo, vai havendo, como decorrncia da natureza heterognea e pouco aderente do mercado de trabalho brasileiro ao modelo meritocrtico-contributivo, um movimento gradual de ampliao da proteo social no sentido de contemplar situaes de trabalho no atreladas lgica estrita do assalariamento formal-legal. o caso do direito previdncia para os trabalhadores oriundos do mundo rural, bem como o de algumas polticas de proteo ao trabalhador (intermediao de mo-de-obra, qualificao profissional e concesso de microcrdito popular) e das polticas de orientao agrria e fundiria. Em todos estes casos, a referncia da poltica ou o critrio de justia para a proviso de proteo social a comprovao de vinculao (passada, presente ou futura) das pessoas ao mundo do trabalho socialmente til, em suas variadas e heterogneas formas. Ainda h, evidentemente, um vazio de proteo social para um segmento expressivo de pessoas em idade ativa, pertencentes ao mundo de atividades urbanas ou no-agrcolas. o caso dos desempregados involuntrios e tambm daqueles inativos pelo desalento, para os quais inexistem mecanismos de transferncia de renda temporria, nos moldes de um seguro-desemprego no atrelado s exigncias do assalariamento formal-legal leia-se: contributivo. tambm o caso dos trabalhadores assalariados informais (ou no registrados, portanto, no contributivos), assim como dos autnomos e pequenos empregadores no contribuintes, alm daqueles que se declaram na construo para o prprio uso ou na produo para o autoconsumo, todos das zonas urbanas, para os quais inexistem direitos previdencirios de qualquer ordem. Em todos esses casos, a proteo social possvel, na forma de transferncia de renda, depende da comprovao no do exerccio (passado, presente ou
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futuro) de qualquer trabalho socialmente til, mas sim da comprovao de incapacidade para o trabalho (situao dos invlidos ou idosos) ou da insuficincia de renda proveniente do trabalho realizado (situao da populao economicamente ativa abaixo de uma linha hipottica de pobreza). Em outras palavras, a proteo social sob a forma de renda monetria depende da comprovao da pobreza como situao duradoura de vida. As polticas originrias da condio de pobreza e outras vulnerabilidades sociais especficas so talvez as de origem mais antiga na histria da humanidade. Estruturadas como parte integrante de um sistema de proteo social, entretanto, so na verdade bastante recentes. A sua histria dentro do SBPS se confunde com a histria da filantropia no pas, e mesmo quando o Estado melhor seria dizer os governos estrutura redes de assistncia social para atender grupos vulnerveis, o faz a partir de critrios particularistas e episdicos, de tal forma que a assistncia social como poltica de Estado algo bastante recente no SBPS, podendo mesmo ser atribuda tal mudana de status Constituio de 1988. Assim, no mbito das polticas que se organizam em torno do Eixo da Assistncia Social, da Segurana Alimentar e do Combate Pobreza, vale destacar a Assistncia Social, que desde a Constituio de 1988 parte integrante da Seguridade Social. Seus principais programas e aes so: Ateno Pessoa Portadora de Deficincia estoque remanescente da Renda Mensal Vitalcia (RMV) e novos Benefcios de Prestao Continuada (BPC) , Valorizao e Sade do Idoso estoque da RMV e tambm novos BPC , Ateno Criana (rede de Servios de Atendimento Criana), Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e Brasil Jovem. J a Segurana Alimentar vem sendo efetuada mediante programas de Distribuio Emergencial de Alimentos (cestas bsicas), Assistncia Alimentar e Combate a Carncias, e pela Merenda Escolar. Alm disso, compem este eixo as aes de Combate Imediato Pobreza, via transferncias monetrias, tais como o Bolsa-Escola, Auxlio-Gs e BolsaAlimentao, reunidos recentemente sob a rubrica do Bolsa Famlia. A proliferao de bolsas monetrias para a populao economicamente ativa abaixo de certa linha de pobreza no um benefcio de proteo social vinculado ao mundo do trabalho. um benefcio temporrio, de aplicao focalizada, que se explica e se estrutura a partir de uma poltica de governo, tendo por substrato a condio de pobreza ou vulnerabilidade social dos beneficirios. A benevolncia dos governantes do momento que justifica este tipo de benefcio, e no um direito proteo advindo de uma poltica nacional de assistncia social. Os beneficirios desses programas, antes de cidados em sentido laico, so seus clientes preferenciais. H, portanto, uma diferena clara de status dentre o pblico-alvo das polticas e programas de assistncia
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social, tais como montadas e dirigidas atualmente no SBPS. Este hibridismo marca distintiva do estgio atual de maturao do eixo de polticas de assistncia social, segurana alimentar e combate pobreza no pas. H um terceiro eixo estruturante de polticas sociais no Brasil que remete idia dos Direitos Incondicionais de Cidadania Social. importante salientar que esto sendo considerados apenas aqueles direitos sociais que foram universalizados de fato, e no todos os que esto inscritos na lei. Nesse sentido, destacou-se a sade, por ser uma rea completa, e parte da rea de educao, formada por aes voltadas ao ensino fundamental. Embora partindo de movimentos histricos e sociais distintos, sade pblica e ensino fundamental so duas reas de polticas que paulatinamente foram adquirindo status independentes dentro do SBPS. A motivao especfica, em cada um destes casos, no provm da vinculao das pessoas com o mundo do trabalho, nem se resume s camadas mais pobres da populao. Em paralelo ao desenvolvimento e aperfeioamento das democracias ocidentais, sade pblica e ensino fundamental foram se consolidando como polticas de proteo necessrias e indispensveis plena realizao da cidadania social. Pode-se afirmar que se trata de um direito incondicional (ou pleno) de cidadania social porque no se exige nada do habitante de um pas, para o gozo daqueles direitos, alm do seu prprio pertencimento quela comunidade e do reconhecimento amplo e irrestrito (portanto, incondicional) por parte do Estado. Os nicos critrios de elegibilidade para qualquer pessoa acessar as polticas de sade pblica e ensino fundamental dentro do SBPS so o pertencimento nao e o reconhecimento estatal-legal de sua condio de cidadania, fato de aplicao automtica na maior parte das constituies modernas, inclusive a brasileira. Os direitos incondicionais de cidadania social so os nicos, dentro do SBPS, em igualdade de condies com os direitos civis e polticos j consagrados pela Constituio Federal de 1988. A sua diferena especfica se deve ao fato de que, para serem realmente efetivados, dependem de condies fiscais que dem sustentao material e objetiva aos custos totais envolvidos. Como estes no so desprezveis nas condies oramentrias hoje vigentes, o exerccio desses direitos requer um esforo permanente de mobilizao poltica e social que, na verdade, o fundamento ltimo deste eixo especial de poltica social. No caso das aes de sade, observa-se que as funes do Estado na rea foram substancialmente transformadas nos anos 1990, em especial com a descentralizao da gesto e a participao social. Intensificaram-se tambm as iniciativas de reorientao do modelo assistencial, e um dos instrumentos bsicos de tal reorientao foi a estratgia de expanso da ateno bsica da sade, que teve nos programas Sade da Famlia, Agentes Comunitrios de
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Sade e na instituio do Piso de Ateno Bsica seus principais instrumentos. Esta estratgia possibilitou, inequivocamente, uma notvel expanso dos servios bsicos de sade, mas no resolveu os problemas de articulao com os demais nveis de atendimento, e at mesmo entre diferentes aes desenvolvidas no mbito da ateno bsica. Contrariando a forte onda internacional em favor de reformas liberalizantes no campo da sade, nos anos 1990 no Brasil se observou contnuo aperfeioamento e descentralizao do sistema pblico universal, consubstanciado no SUS. Merecem destaque alguns programas, como Atendimento Ambulatorial, Emergencial, Hospitalar e Farmacutico; Preveno e Combate de Doenas; e Sade da Famlia. Na Educao, o Acesso ao Ensino Fundamental o nico que foi previsto na CF e reafirmado, como um direito universal, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB). A sua oferta gratuita um dever do Estado. Quanto aos demais nveis e modalidades de ensino, esto previstas expanses quantitativas de acesso, mas no obrigatoriedade por parte do Estado. importante esclarecer que os dispositivos constitucionais e a LDB atribuem aos estados e municpios a garantia do acesso e a permanncia nesse nvel de ensino, sendo prevista ao governo federal uma ao normativa, redistributiva e supletiva, reforando seu papel na coordenao da poltica nacional. Por isso, neste eixo s foram consideradas as polticas direcionadas ao Ensino Fundamental. Os demais nveis e modalidades vo entrar no agrupamento Outros. Por fim, h um eixo de interveno no campo do SBPS aqui denominado Infra-Estrutura Social. Ao contrrio dos direitos proteo provenientes da vinculao das pessoas com o mundo do trabalho, dos direitos das pessoas assistncia social e dos direitos incondicionais de cidadania, que so todos, independentemente das suas motivaes especficas, aplicveis individualmente, ou, colocado de outra forma, de apropriao individual, os direitos ligados infra-estrutura social (habitao e urbanismo; saneamento e meio ambiente) so de apropriao coletiva, ou melhor, so de aplicao ou materializao apenas social. Em geral, a considerar-se as polticas pblicas de habitao (e urbanismo) e saneamento (e meio ambiente) como atividades destinadas no a pessoas particulares, mas a coletivos de pessoas, tem-se uma situao que diz respeito no a direitos sociais individualizveis, como o so todos os anteriormente citados, mas a direitos sociais coletivos ou difusos. Em outras palavras, quando o Estado se decide por uma poltica de habitao e/ou saneamento, o resultado concreto so conjuntos habitacionais urbanizados e estaes de tratamento de gua e esgoto. Os acessos por ruas e avenidas so necessariamente de uso coletivo, assim como o usufruto dos servios de urbanismo (o asfalto, os calamen-
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tos, a luz eltrica etc.). Ainda que cada pessoa ou famlia tenha sua residncia e pague sua prpria conta de luz e gua, o fato que a criao desta complexa infra-estrutura social s foi possvel fiscal e materialmente porque existia uma demanda coletiva previamente estruturada. Do ponto de vista deste eixo de polticas de infra-estrutura social, demandas por habitao e saneamento no podem ser atendidas seno coletivamente. Solues individuais por habitao e saneamento apenas podem ser encontradas e explicadas na esfera dos mercados privados, portanto, fora do mbito das polticas aqui chamadas de infraestrutura social. No que diz respeito ao SBPS, embora de origem histrica antiga no Brasil, as polticas de habitao e saneamento apenas se institucionalizaram como polticas pblicas nos anos 1970, mas problemas de ordem institucional e financeira produziram uma certa desarticulao das mesmas ao longo dos anos 1980 e na primeira metade dos anos 1990, de tal modo que a tentativa de reordenao institucional e econmica das polticas de infra-estrutura social em perodo recente apenas confirma o seu carter tardio e ainda perifrico dentro do processo de montagem do SBPS. A poltica de habitao tem como objeto tanto uma poltica fundiria urbana que impea o uso da terra para fins meramente especulativos, como a ampliao das opes de financiamento e a oferta de programas habitacionais diferenciados que compatibilizem os custos das moradias s rendas familiares das pessoas atendidas. A conjuno de aes nos trs nveis de governo condio importante para a efetivao das polticas de desenvolvimento urbano. No mbito federal, os principais programas habitacionais esto estruturados em trs linhas principais: i) apoio ao poder pblico: Habitar-Brasil e PrMoradia; ii) apoio ao cidado: Carta de Crdito; e iii) apoio ao setor privado: Programa de Apoio Produo. A poltica de saneamento busca como objetivo geral melhorar as condies de vida da populao mediante o aumento da cobertura dos servios de gua e esgoto. No perodo recente, tem-se buscado maior focalizao na populao localizada em reas de risco, onde maior a concentrao de pobreza e a ocorrncia de doenas decorrentes da inexistncia e/ou deficincias dos servios de abastecimento de gua. Os programas dividem-se em relao aos problemas do saneamento rural e urbano: i) programa de atendimento populao rural: Saneamento Bsico construo, ampliao e melhoria dos servios de abastecimento de gua, coleta e destinao final de resduos slidos; e ii) programas de atendimento populao urbana, tais como o Programa de Implantao de Infra-estrutura de Saneamento Bsico, o Programa Morar Melhor e o Saneamento Vida.
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Para no contaminar o ordenamento dos conjuntos de polticas que foram classificadas segundo o conceito de eixos, foi necessrio criar uma categoria mais geral, denominada Outras, para a qual se buscou alocar aquela parte das polticas sociais que no se enquadram em nenhum dos eixos previsto para este estudo. Aqui entraram todos os recursos da rea de educao, exceto ensino fundamental, como ensino mdio, superior, ps-graduao e demais nveis e modalidades educacionais que no esto de acordo com o aparato legal dos direitos sociais. Tambm foram includas as polticas pblicas voltadas rea de cultura, formadas por duas modalidades de aes complementares e que se apiam estrategicamente, a saber, a poltica de eventos e as polticas culturais stricto sensu. A poltica de eventos fornece condies materiais para as aes, enquanto mecanismo de estmulo produo e circulao das produes culturais mediante festivais, concursos, prmios e bolsas. As polticas culturais so compostas por polticas sistemticas, institucionalizadas e com continuidade. As polticas para o patrimnio tm uma longa tradio no Brasil, como, por exemplo, o Programa Museu, Memria e Futuro, o Programa Monumenta, alm do Programa de Reabilitao Urbana de Stios Histricos (Urbis), que tem o objetivo de revitalizar as reas centrais das cidades.
5.3.2 Evoluo da poltica e gasto social, por eixos e reas de atuao, no primeiro governo de FHC (1995-1998)
Mantendo-se o recorte analtico aqui adotado para a anlise da poltica social, que combina eixos e reas de atuao, procura-se apresentar a seguir informaes mais gerais no que se refere ao GSF. A tabela 3 permite determinar o peso relativo de cada eixo e rea de atuao, bem como a respectiva evoluo no total do gasto social federal. O perodo tratado compreende os anos de 1995 a 1998 e se refere ao primeiro mandato do governo FHC. A tabela 3 apresenta resposta a duas perguntas importantes: i) que eixos e reas tm maior peso em termos de gastos; e ii) que eixos e reas prevaleceram e alavancaram a evoluo do gasto social no perodo. Quanto ao peso de cada eixo, os dados mostram que as polticas que giram em torno do Eixo do Trabalho e do Emprego consumiram no perodo, em mdia, 72,9% de todo o gasto social federal. O segundo eixo em importncia no valor do gasto o dos Direitos Incondicionais de Cidadania Social, que absorveu 15,1% destes gastos. Estes dois eixos responderam pelas principais polticas sociais, ficando com cerca de 88,0% dos gastos totais. A dinmica do gasto social do governo federal, visualizada na tabela 3, mostra uma permanente elevao dos valores reais at 1998. Foram, em valores monetrios, cerca de R$ 40 bilhes de acrscimos no perodo, o que significou um crescimento de 22,0% no valor do gasto social total. Entretanto, os
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valores no se mostram sempre crescentes ou estveis quando analisados de forma desagregada, por eixos e reas de atuao. Ocorrem movimentos muitas vezes no uniformes em cada rea de gasto. Apesar disso, fica claro que o que gerou o crescimento foram os gastos com as polticas que tinham como eixo central o trabalho e o emprego, tal qual visualizado no grfico 3. Este conjunto de polticas fez o gasto social crescer em quase R$ 30 bilhes no perodo, representando 72% de todo o crescimento. As polticas do Eixo Infra-Estrutura Social, por sua vez, tiveram tambm um crescimento significativo, de cerca de R$ 7,5 bilhes, seguidas pelas polticas de assistncia social e combate pobreza, com R$ 3,2 bilhes. De outro lado, houve certa estagnao dos valores alocados para os direitos incondicionais de cidadania, que se mantiveram na casa dos R$30 bilhes entre 1995 e 1998.
TABELA 3
Gasto Social do Governo Federal por eixos e reas de atuao (1995-1998)1
Ano Eixos/reas de gasto Trabalho Previdncia social Previdncia e benefcios a servidores pblicos Emprego e defesa do trabalhador Organizao agrria Assistncia Social Assistncia social Alimentao e nutrio Cidadania Educao (ensino fudamental) Sade (SUS) Infra-Estrutura Saneamento e meio ambiente Habitao e urbanismo Outros Educao Cultura Total
2
Indicadores 1997 1998 160.926 101.645 45.011 10.612 3.657 6.218 4.244 1.975 30.761 3.084 27.677 9.153 3.491 5.663 12.516 12.230 286 Mdia 145.354 91.549 41.891 9.071 2.843 4.122 2.538 1.583 30.079 2.562 27.517 6.576 2.092 4.484 13.166 12.784 382 Proporo Variao % 1998/1995 72,9 45,9 21,0 4,6 1,4 2,1 1,3 0,8 15,1 1,3 13,8 3,3 1,0 2,2 6,6 6,4 0,2 1,23 1,27 1,11 1,35 1,45 2,06 3,40 1,12 1,01 1,16 1,00 5,89 9,88 4,72 0,87 0,87 0,71
1995 130.999 80.216 40.404 7.865 2.514 3.018 1.248 1.770 30.460 2.668 27.792 1.553 353 1.200 14.459 14.054 405
1996 142.656 91.509 39.924 8.912 2.311 2.604 1.586 1.019 27.938 2.665 25.273 4.648 1.676 2.972 13.040 12.593 447
146.834 92.827 42.224 8.894 2.889 4.646 3.076 1.569 31.156 1.830 29.326 10.948 2.846 8.102 12.649 12.258 391
180.490 190.887 206.232 219.575 199.296 100,0 1,22 Fonte: SOF/Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1Corrigidos os gastos ms a ms pelo IGP-DI, para dezembro de 2002. Inclui os programas financiados com recursos do FGTS. Os resultados refletem o levantamento do GSF de acordo com a metodologia adotada pela Disoc/Ipea. 2 Neste item esto includos os gastos com os demais nveis e modalidades de ensino que no ensino fundamental.
Alm dessas constataes gerais, importante tentar responder seguinte pergunta: que fatores explicativos podem dar sentido e justificar a dinmica do gasto social do governo federal para o perodo 1995 a 1998?
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Evoluo dos Gastos Sociais do Governo Federal por eixos estruturantes das polticas sociais (1995-1998)
Fonte: Disoc/Ipea.
Para tanto, procurar-se- adiante mostrar as tendncias que foram seguidas em cada eixo e rea de atuao e quais seus possveis fatores explicativos. Alm disso, sero levados em conta movimentos das polticas pblicas, sejam conjunturais ou mais permanentes, que podem fazer compreender os acontecimentos que resultaram na evoluo dos gastos apresentados na tabela 3. Essa dinmica est relacionada principalmente configurao jurdico-institucional e poltica que se molda em cada eixo e rea de atuao e que define opes de ao, direo e cobertura estatal, estando tambm vinculada ao seu entorno poltico, econmico e social. Poltica e gasto no Eixo do Trabalho e Emprego Ao longo de sua histria, o Sistema Previdencirio Brasileiro vem sofrendo importantes mudanas em sua estrutura de funcionamento. Ao final da dcada de 1990, j apresentava uma configurao bastante diferenciada em relao sua estrutura original. Atualmente, encontra-se composto basicamente pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), a Previdncia Especial dos Funcionrios Pblicos e a Previdncia Complementar. Tal configurao, todavia, no eliminou um problema crucial: o desequilbrio financeiro provocado pelas constantes instabilidades econmicas e pelo fato de o governo federal no admitir realmente a existncia do Oramento da Seguridade Social (OSS) e suas fontes de financiamento enquanto elemento central para equilbrio financeiro do prprio sistema.
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Nesse contexto, o governo federal passou a instituir reformas, agindo de uma maneira mais contundente a partir de 1995, quando percebeu precisar de ajustes nas contas previdencirias. Desde ento, comearam a ser enviadas propostas de emendas constitucionais ao Congresso Nacional que, em geral, objetivavam equilibrar as contas pelo lado das despesas. A poltica federal para a rea de previdncia social no perodo pode ser caracterizada no s pela anlise documental de programas de governo e publicaes oficiais do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), mas, sobretudo, pelo conjunto de propostas de leis e emendas constitucionais que configuraram uma verdadeira batalha no Congresso Nacional. Como pano de fundo das propostas de reforma previdenciria estava o crescimento dos gastos com pagamento de benefcios, os quais foram multiplicados por trs entre 1988 e 1994, com notvel crescimento no nmero de beneficirios: de 1,5 milho em 1988 para 14,9 milhes em 1994. Como esperado, este movimento de incorporao previdenciria acabaria se repercutindo tambm num aumento no desprezvel das despesas com benefcios, cerca de R$ 21,0 bilhes entre 1995 e 1998. Neste perodo, o crescimento do gasto previdencirio est relacionado tanto com o aumento do valor mdio dos benefcios, como com um aumento significativo na quantidade de beneficirios atendidos pelo sistema, apesar das constantes tentativas do governo para reform-lo com vistas sua sustentabilidade financeira.8 Apesar disso, o RGPS atingiu no final de 1998 a marca de 18,2 milhes de benefcios pagos, dos quais 12,1 milhes na rea urbana (67% do total) e 6,1 milhes na rea rural (33%). Entre 1995 e 1998, houve um crescimento de 16% na quantidade de benefcios pagos, que se deve ao grande aumento na concesso de benefcios (cerca de 420 mil novas concesses em quase todos os itens de despesa). Com isso, a quantidade de benefcios concedidos cresceu de 1,93 milho, em 1995, para 2,35 milhes, em 1998.9
8. O diagnstico do primeiro mandato de FHC pode ser conhecido por intermdio de seu programa de governo Mos Obra Brasil. Quanto Previdncia Social, a prpria estrutura do documento revela a necessidade de se instituir urgentes mudanas: Previdncia aparece no tpico intitulado Reformas do Estado. Segundo a abordagem do documento, o sistema previdencirio vem enfrentando sucessivas crises, atribudas tanto a fatores conjunturais quanto estruturais. No rol de fatores conjunturais so destacados as fraudes, sonegaes, desvios de recursos, burocratizao e m qualidade dos servios. Entre os fatores estruturais, recebem relevo as questes ligadas s mudanas demogrficas, tais como o aumento da longevidade e a queda da fecundidade. A ampliao da economia informal outro fator importante citado no documento. Juntos, esses fatores estariam respondendo pelo aumento de beneficirios e conseqentemente das despesas, causando uma situao quase insustentvel de dois contribuintes para cada beneficirio. 9. Ver informe MPAS (2003).
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importante observar que a presso de crescimento dos gastos da rea rural j havia passado no perodo do primeiro mandato de FHC. De acordo com Shwarzer e Querino (2002), a extenso extraordinria da cobertura teve incio em 1992 e terminou em 1994, quando ento o aumento da quantidade de benefcios rurais passou a ser determinado principalmente por fatores demogrficos e administrativos. O aumento da quantidade de benefcios pagos veio acompanhado do aumento do valor mdio real dos benefcios, que passou de R$ 313,0 em 1995, para cerca de R$ 389,0 em 1998, em grande medida como influncia da recomposio do valor do salrio mnimo, ainda em 1995 (reajuste de R$ 70,0 para R$ 100,0). Essa variao representou um aumento total de 14% e crescimento mdio anual de 3,5% do valor mdio, acima da variao do INPC.10 Portanto, a combinao entre aumento da quantidade de benefcios e beneficirios e o incremento do valor mdio real dos benefcios causou o aumento dos gastos com a Previdncia Social, gasto que cresceu cerca de 27% no perodo (1995 a 1998), tendo atingido a cifra de R$ 101,6 bilhes em 1998, o equivalente a algo como 6,0% do PIB naquele ano. Outro fator que explica o aumento do gasto social do governo federal, de 1995 para 1998, foi o crescimento verificado nos dispndios relativos Previdncia e Benefcios aos Servidores Pblicos (civis e militares), aos quais foram acrescentados R$ 5 bilhes no perodo um crescimento real de 2,7% a.a. Este aumento do gasto foi resultante, principalmente, do recrudescimento do processo de corrida aposentadoria e penses que j vinha ocorrendo desde o incio da dcada.11 Por exemplo, de 1994 para 1995, o nmero de aposentadorias aos funcionrios civis concedido no ano dobra de 17,6 mil para mais de 34,2 mil. Esse movimento foi decorrente, sobretudo, da tramitao, no Congresso Nacional, de emendas constitucionais relativas reforma da Previdncia Social, cujos textos traziam mudanas significativas nas regras vigentes. Elas geraram expectativa de perda de direitos, vantagens e gratificaes asseguradas pela legislao em vigor, sem que fossem asseguradas regras de transio. Os servidores que j reuniam condies para suas aposentadorias foram, assim, levados para uma aposentadoria precoce em face, fundamentalmente, da ameaa de reduo de seu nvel de rendimentos. Neste perodo, o tipo de aposentadoria que mais cresceu foi a proporcional, provocando
10. De acordo com MPAS (2003), grande parte desse aumento se deve ao aumento real do piso de benefcios: de julho de 1994 a dezembro de 1998, o valor do piso de benefcios previdencirios tambm experimentou crescimento expressivo; enquanto o IGP-DI apresentou variao de 51% e o INPC, de 58%, o valor do piso de benefcios previdencirios cresceu 101%. 11. Os dados desta parte so provenientes do Boletim do Funcionalismo Pblico (MPOG, 2002).
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uma diminuio do quadro de servidores ativos e prejudicando a oferta de bens e servios pblicos adequados em vrias reas sociais. No perodo de 1995 a 1998 foram concedidos cerca de 110 mil novos benefcios previdencirios, o que representou 26 mil a.a., um ndice bem superior ao que at ento vinha ocorrendo. Alm disso, os dados de 1998 mostram que a quantidade de aposentadorias foi ampliada em mais de 7% daquele nmero de 1995, e as penses cresceram em mais de 24%. Com isso, a previdncia pblica atingiu em 1998 a marca de 912,6 mil benefcios pagos: 539,7 mil para aposentadorias e 373,2 mil para penses. Neste item importante salientar que no contribuiu para o aumento dos gastos o aumento do valor dos benefcios, uma vez que as despesas mdias com servidores federais aposentados e pensionistas no aumentaram no mesmo perodo. Isto significa que o grande aumento dos gastos foi de fato devido corrida s aposentadorias precoces. A seguir, traa-se uma breve anlise do que aconteceu com as polticas de apoio ao trabalhador no primeiro mandato FHC. Essas polticas envolvem tanto as polticas ativas de emprego como gerao de emprego e renda e qualificao de mo-de-obra , quanto as polticas passivas como as de seguro-desemprego e intermediao de mo-de-obra.12 Para tais polticas, tambm houve ampliao de gasto, passando de R$ 7,9 bilhes, em 1995, para R$ 10,6 bilhes, em 1998 um aumento real de mais de 35%. Os principais componentes de gasto com as polticas de apoio ao trabalhador foram as chamadas polticas passivas, que incluem o seguro-desemprego, o abono salarial e a intermediao de mo-de-obra. No seguro-desemprego, observa-se que, apesar da manuteno do nmero de segurados no perodo 1995-1998 na casa dos 4,3 milhes de beneficirios ao ano, o gasto ampliou-se em cerca de 18,0%. Isto se deveu, basicamente, ao reajuste das faixas de salrio mdio, utilizadas para o clculo do valor dos benefcios. Com relao ao abono salarial, nota-se que a quantidade de abonos pagos oscilou suave, mas negativamente entre 1995 e 1998, com o que os
12. Observa-se que o governo FHC foi alm da poltica de gasto, quando procurou agir na linha da flexibilizao da legislao trabalhista, partindo do diagnstico de que a Constituio de 1988 aumentou os custos da demisso e, principalmente, os da contratao de trabalhadores formais. Essa seria a principal causa para o aumento da informalizao do mercado de trabalho, alm de dificultar a gerao de empregos. Nesse sentido, instituiram-se o contrato de trabalho por prazo determinado e o banco de horas. A adoo dessas novas modalidades de contrato de trabalho dependia de aprovao em convenes e acordos coletivos de trabalho. Ocorre que a adeso a tais modalidades foi muito baixa, o que criou dvidas sobre a relevncia desse tipo de mudana para estimular contrataes (Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 6, 2003, do Ipea).
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gastos tiveram uma queda de 21,0% no perodo. Os gastos com intermediao tambm foram cadentes, reduzindo-se a menos da metade. Quanto s polticas que tinham por objetivo possibilitar a gerao de emprego e renda, verifica-se um forte crescimento em seus gastos entre 1995 e 1998. O governo FHC pde aproveitar o momento em que o Fundo de Amparo ao Trabalhor (FAT) e sua gesto se consolidavam para financiar programas de concesso de microcrdito a segmentos de baixa renda e pequenos negcios.13 Nesta mesma linha de entendimento, e partindo do pressuposto de que a qualificao profissional era um elemento importante para a empregabilidade da fora de trabalho, aportaram-se volumosos recursos em programas desta natureza. Neste contexto, foi criado o Plano Nacional de Formao Profissional (Planfor), que teve seu incio no final de 1995, sendo includo no Plano Plurianual e posteriormente destacado como um dos 42 projetos prioritrios do governo federal no documento Brasil em Ao. Seu objetivo consistia em ampliar a oferta de educao profissional de forma a atingir pelo menos 20% de toda a populao economicamente ativa (PEA) anualmente. Portanto, no perodo 1995-1998, apesar das polticas passivas de emprego terem sido as que mais absorveram recursos, foram as polticas ditas ativas (gerao de emprego e renda e qualificao profissional) as que mais receberam novos recursos, com seus gastos multiplicados por 15: de cerca de R$ 40 milhes, em 1995, para algo em torno de R$ 640 milhes em 1998. No que diz respeito rea de organizao agrria, dois eventos devem ser apontados para caracterizar as polticas do perodo. O primeiro deles ocorre em 1996 com a criao do Ministrio Extraordinrio da Poltica Fundiria, quando a atuao do governo no setor comea a ganhar contornos mais definidos. Depois fundamental para a compreenso das polticas do perodo a ao dos movimentos sociais e a presso da opinio pblica diante de episdios de violncia contra trabalhadores rurais em Corumbiara (1995) e Eldorado do Carajs (1996). Como resposta a essas situaes, o Ministrio recm-criado concentrar suas aes na execuo da reforma agrria, particularmente no assentamento de trabalhadores rurais. Nota-se na tabela 3 que, embora tenham oscilado negativamente em 1996, os gastos sociais do governo federal em organizao agrria cresceram cerca de 45% em termos reais no perodo, e que o ano de 1998 representou o momento
13. Esses programas tinham a inteno de fornecer oportunidades de trabalho e renda, via concesso de crdito, a uma camada da populao que no tem acesso ao sistema financeiro tradicional. Podiam tambm funcionar como contrapeso nos momentos nos quais o ciclo econmico expunha seus efeitos mais perversos (Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 6, 2003, do Ipea).
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em que o gasto pblico foi de maior expresso. Respondendo ainda presso dos movimentos sociais, a ao governamental tratou de agilizar os procedimentos de obteno de novas reas para novos projetos de assentamento. Foram assentadas 284 mil famlias, distribudas por 2,4 mil projetos de assentamento, gerando forte demanda por obras de infra-estrutura e assistncia tcnica. Em sntese, as polticas que giram em torno do Eixo do Trabalho e Emprego consumiram em mdia, nos anos compreendidos entre 1995 e 1998, algo como 72,9% de todo o gasto social federal. Isto significa que praticamente trs quartos de tudo o que o governo federal gastou na rea social estava de alguma maneira relacionado ao mundo do trabalho (polticas de apoio ao trabalhador, organizao agrria e poltica fundiria), bem como e sobretudo ao que se passa na fase de inatividade da fora de trabalho (Regime Geral de Previdncia Social e Benefcios a Servidores da Unio). Desse total, 45,9% se destinaram ao pagamento de benefcios previdencirios do RGPS (sistemas urbano e rural) e 21% foram dirigidos aos benefcios, na maior parte previdencirios, dos servidores pblicos (civis e militares). A parte relativa s polticas de apoio ao trabalhador e organizao agrria foi menos expressiva, representando apenas 6,4% dos gastos sociais totais. O crescimento do GSF relativo a este eixo de polticas sociais significou um aporte de mais de R$ 30 bilhes entre 1995 e 1998, soma cuja maior parcela se deve ao crescimento dos gastos relativos Previdncia Social. Poltica e gasto no Eixo da Assistncia Social e Combate Pobreza As questes referentes assistncia social podem ser abordadas por diversos ngulos no governo Fernando Henrique Cardoso. Na primeira gesto (1995 a 1998), o programa de governo Mos Obra Brasil associava a assistncia social, principalmente, aos problemas relacionados pobreza e fome, criana e adolescente, portadores de deficincia e terceira idade. O diagnstico central era que a pobreza afetava, de maneira especfica, determinadas regies e segmentos populacionais da sociedade brasileira. Este diagnstico sancionava algumas das determinaes da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), de maneira a refletir-se numa tendncia geral de crescimento do gasto, representando de fato uma mudana de patamar em relao ao histrico da rea. As aes da Assistncia Social prevem tanto o pagamento de Benefcios de Prestao Continuada, como o desenvolvimento de aes e projetos que permitam o atendimento, de forma descentralizada, a idosos, portadores de deficincias e crianas e adolescentes. O governo federal, por meio do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, manteve as formas de interveno que j vinham sendo realizadas, consolidando o apoio financeiro a estados e municpios.
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Em 1996, implementa-se o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na Loas, e criam-se tambm novos programas como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), e o Brasil Criana Cidado (BCC), entre outros. Cumpre dizer que tal estrutura permaneceu, em linhas gerais, na segunda gesto FHC. Dessa maneira, observa-se na tabela 3 um movimento de retomada do crescimento dos gastos, principalmente aps 1996. Tomando-se o ano de 1995 como referncia, nota-se que os gastos cresceram de R$ 3,0 bilhes em 1995, para R$ 6,2 bilhes em 1998. Essa diferena, de R$ 3,2 bilhes, representou tambm maior importncia da Assistncia Social no total dos gastos sociais federais, saltando de 1,7%, em 1995, para 2,8%, em 1998. O principal responsvel pelo crescimento dos gastos foi o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que consiste em uma transferncia de renda no valor de um salrio mnimo, garantida constitucionalmente, a idosos e deficientes com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. Em 1998, os gastos com o BPC representaram cerca de 44% dos gastos efetuados em Assistncia Social.14 Compe ainda este eixo de polticas a rea de atuao denominada Alimentao e Nutrio, subdividida em trs: i) Assistncia Alimentar e Nutricional, com programas em sua maioria geridos pelo Ministrio da Sade; ii) Alimentao Escolar, que consiste nos gastos do Ministrio da Educao com a merenda escolar; e iii) Distribuio Emergencial de Alimentos, que engloba os dispndios da Companhia Nacional de Alimentos (Conab), vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. A tabela 3 mostra que esta rea representou em mdia apenas 0,8% do gasto social e que existe uma grande variao nos gastos. H uma forte queda em 1996, que compensada nos anos seguintes, at chegar no fim do perodo, 1998, ao seu valor mximo (R$ 1,9 bilho). O crescimento foi de apenas 12%, se comparado com 1995. Os gastos da rea concentram-se prioritariamente na subrea Alimentao Escolar, que respondeu em mdia por 75% de tudo que foi gasto. Em suma, o eixo da Assistncia Social e Combate Pobreza representou, na mdia do perodo 1995-1998, cerca de 2,1% dos gastos sociais totais. Dentro deste eixo, a rea de Assistncia Social foi a mais importante em termos do GSF, tendo dobrado sua participao no perodo.
14. O BPC, que vem sendo pago desde 1996, j amparava, no final de 1998, 853 mil idosos e portadores de deficincia, com desembolso de R$1,1 bilho. Somados ainda os 960 mil benefcios mantidos por conta da Lei n. 6.179/74, referentes Renda Mensal Vitalcia (RMV), o governo federal garantia a mais de 1,7 milho de brasileiros idosos e portadores de deficincia pobres uma renda mnima de um salrio mnimo.
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Poltica e gasto no Eixo dos Direitos Incondicionais de Cidadania Social No primeiro governo de FHC, a educao era percebida no plano de governo como requisito fundamental tanto para o exerccio da democracia quanto para o desenvolvimento econmico. No entanto, no se entendia que o perfil da educao ofertada fosse explicado pela insuficincia de recursos. Ao contrrio, considerava-se que o gasto era significativo em comparao com outros pases. O problema principal estaria no fato do dispndio se concentrar na funo-meio (com gesto financeira, compras, distribuio etc.). A partir desse diagnstico, e tendo em vista que o acesso ao ensino fundamental foi previsto na CF e na LDB como direito universal e dever do Estado, a orientao para a rea foi priorizar este nvel de ensino e implantar formas de gesto descentralizadas. importante esclarecer que os dispositivos constitucionais e a LDB atribuem aos estados e municpios a garantia do acesso e a permanncia nesse nvel de ensino, sendo atribuda ao governo federal uma ao normativa, redistributiva e supletiva, reforando seu papel na coordenao da poltica nacional. Nesse sentido, apesar dos gastos no terem sido elevados entre 1995 e 1998, intensificaram-se os esforos voltados reviso do padro centralizador na gesto de programas, que historicamente moldou a atuao do governo federal na rea do ensino fundamental. A definio dos novos parmetros tambm implicou a progressiva extino de alguns programas, entre os quais citam-se o Sistema de Manuteno de Ensino, o Programa Nacional de Ateno Integral Criana e ao Adolescente, bem como a diminuio de importncia atribuda estratgia de financiamento via Plano de Trabalho Anual. Entre as medidas afetas ao Ensino Fundamental, destaca-se a iniciativa do MEC de encaminhar ao Legislativo a Proposta de Emenda Constitucional instituindo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ), no mbito de cada unidade federada, aprovada em setembro de 1996. Apesar do diagnstico e orientao poltica, a inteno de aplicar mais recursos em educao se restringiu aplicao dos j previstos constitucionalmente (Art. 212 da CF e salrio-educao). Por isso, o gasto em ensino fundamental, quando visto em uma perspectiva histrica e medido em valores constantes, apresentou-se estagnado nos dois primeiros anos, sofrendo uma queda em 1997, que foi compensada em 1998, quando se atinge o maior valor do perodo. Contudo, este crescimento representou apenas 16%, se comparado com 1995. A tabela 3 tambm mostra que o gasto no ensino fundamental representava em mdia apenas 1,3% do gasto social, refletindo a diviso de responsabilidades nesta rea, sendo a maioria dos gastos nesse nvel de ensino realizada por estados e municpios.
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No que diz respeito rea de sade pblica, o quadro de obstculos enfrentado para o financiamento dos gastos e para assegurar-lhe fontes estveis de recursos sempre foi de grande dificuldades. Os anos iniciais da dcada de 1990 foram difceis, como indicam as medidas de natureza provisria ento tomadas, como a criao do Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), em 1994, depois transformado em Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), e a tomada de emprstimos junto ao FAT.15 Os graves problemas experimentados pela sade pblica brasileira ocuparam lugar de destaque nas eleies presidenciais de 1994. Apesar disso, como mostra a tabela 3, em seu primeiro mandato, o novo governo no ampliou os gastos em sade como era de se esperar. O gasto girou em torno de um valor mais ou menos constante, no muito irregular ao longo do perodo 1995-1998, embora a importncia da rea de sade no GSF tenha diminudo de cerca de 16%, em 1995, para 13,8%, em 1998. Parte da explicao para o que ocorre com os gastos sociais em sade no perodo est relacionada aos gastos com pessoal ativo, que desde 1995 passam a apresentar uma tendncia declinante, reflexo da poltica de conteno da remunerao dos funcionrios pblicos. Os gastos relativos a investimentos diretos, mesmo pouco significativos, caem em 1998 metade do valor registrado em 1995. Alm disso, a rea de sade ainda esteve sobrecarregada pelos emprstimos junto ao FAT, que em 1995 e 1997 consumiram cerca de 8% do oramento total do Ministrio da Sade. Por isso, o recurso efetivamente disponvel para custeio das aes e servios de sade foi, evidentemente, menor. Somados os aportes para as reas de sade e ensino fundamental, tem-se que cerca de 15,1% do gasto social do governo federal foram despendidos, no perodo 1995-1998, em nome de polticas e programas que esto, paulatinamente, adquirindo status de direitos incondicionais de cidadania. Contudo, constatou-se apenas a manuteno dos gastos, em valores absolutos, neste eixo de polticas, o que justifica a luta pelo estabelecimento de uma estrutura de financiamento mais estvel e de maior poder de gasto, principalmente para a sade. Poltica e gasto no Eixo da Infra-Estrutura Social As polticas sociais que envolvem gastos relativos montagem de uma infra-estrutura social no Brasil correspondem a duas reas fundamentais:
15. Em 1993, 1995 e 1996 o Ministrio da Sade tomou emprstimos junto ao FAT para pagamento da assistncia mdico-hospitalar. Em termos absolutos, embora os emprstimos em algum momento do tempo tenham sido convertidos em despesas correntes ou investimentos em mdia, o Ministrio da Sade teve aproximadamente R$ 2,5 bilhes a menos para aplicar na rea finalstica (Ribeiro, 2001). Tal cenrio de certa forma indicava a urgncia de se garantir uma slida base de financiamento a esta poltica setorial.
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habitao e urbanismo, e saneamento bsico e meio ambiente. Estas polticas so levadas a termo por ministrios e secretarias de Estado, sendo financiadas com recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. As reas de saneamento e habitao so marcadas historicamente pelo fato de que sua principal fonte de financiamento proveniente do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), gerido pela Caixa Econmica Federal (CEF). Nesse sentido, tudo que ocorre com este fundo vai influenciar diretamente a produo de bens e servios que compem a infra-estrutura social. Tal dependncia fica demonstrada claramente no comeo da dcada de 1990, quando os gastos em ambas as reas foram muito baixos. De fato, no perodo compreendido entre o comeo do governo Collor e o incio de 1995, o desempenho dos programas e aes deste eixo de polticas foi marcado por problemas de liberao de recursos do FGTS. Isto porque a administrao do FGTS, de 1990 a 1994, concentrou todos os esforos na resoluo da situao econmico-financeira que havia sido herdada do passado. Para tanto, suspendeu novos contratos e financiamentos, sendo os desembolsos correspondentes apenas manuteno de obras contempladas nos contratos j existentes, o que diminuiu fortemente os gastos.16 Para o perodo que se inicia em 1995, comeo do governo FHC, retomase a contratao de novos financiamentos e a ampliao de investimentos. Na rea de habitao, realizaram-se alguns gastos com recursos do FGTS j em 1995. A tabela 3 revela que os gastos na rea foram crescentes at 1997, quando atingem um valor de R$ 8,1 bilhes, o que representou na poca 4% de todos os gastos da rea social. Contudo, estes valores caram em cerca de 30 pontos percentuais em 1998. Na rea de saneamento, os novos contratos s comearam a ter impacto a partir de 1996, repercutindo a influncia dos novos emprstimos e financiamentos com recursos do FGTS, assim como o crescimento acentuado das despesas cobertas com recursos do Tesouro, tanto para aes de saneamento quanto de proteo ao meio ambiente. A tabela 3 mostra que os gastos em saneamento s apresentam um valor expressivo em 1996 em 1995 o valor muito baixo. Desta data em diante, os gastos cresceram constantemente at 1998, quando dobra o valor de 1996, passando a representar em mdia 1% do gasto social total.
16. Alm da queda dos recursos do FGTS, algumas reas, principalmente saneamento, se ressentiram, entre 1994 e 1996, da extino do Ministrio da Integrao Regional rgo que desenvolvia a maior parte dos projetos e atividades com a transferncia dessas atribuies para a Secretaria de Poltica Urbana/Ministrio do Planejamento e Oramento (Sepurb/MPO).
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No perodo 1995-1998, o governo federal viabilizou a contratao de investimentos em saneamento e habitao no valor total de R$ 25,3 bilhes, entre recursos financiados, fiscais e contrapartidas. Portanto, com todas as restries utilizao dos recursos do FGTS, estes foram responsveis por 50% das novas contrataes no quadrinio em estudo. O eixo da Infra-Estrutura Social representou, em mdia, algo como 3,3% dos gastos sociais no perodo 1995-1998, sendo a rea de habitao mais representativa que a de saneamento. Alm disso, foi este eixo de polticas que apresentou o maior crescimento relativo de gastos no perodo: cerca de cinco vezes maior. Outras polticas e gastos sociais Conforme j mencionado, a rea de educao composta por vrias subreas, das quais a nica que representa um direito social universal o ensino fundamental. No entanto, cabe ao governo federal uma srie de outras atividades que se devem incluir na contabilidade do gasto social. Entre estas, cabe destacar, para o perodo 1995-1998, o ensino superior, que representou 52,0% dos gastos federais em educao o ensino mdio e a assistncia educacional ao educando responderam respectivamente por 6,5% e 5,0%. Estas subreas reunidas respondem por algo em torno de 78,0% dos gastos em educao da esfera federal. Para outras subreas importantes como educao infantil e educao de jovens e adultos quase no foram alocados recursos. O gasto nesses nveis de ensino e modalidades da educao, quando visto em perspectiva histrica e medido em valores constantes, apresenta-se em queda. Tanto que no perodo de 1995 a 1998, de acordo com a tabela 3, os gastos diminuram em cerca de R$ 1,3 bilho, fazendo com que o gasto em educao (exceto ensino fundamental), que representava 8,5% do gasto social, passasse a significar apenas 6,9%. Este recuo ocorreu devido basicamente poltica de reajustes salariais abaixo da trajetria inflacionria, j que a rubrica de Pessoal muito significativa na rea. Alm disso, a acelerada retirada dos seus quadros ativos para a inatividade, fenmeno geral na administrao pblica no perodo,17 e a concluso de significativos programas de investimento ainda no incio da dcada Centros de Ateno Integral Criana e ao Adolescente (Caics) e escolas agrotcnicas , tambm contriburam para a queda dos dispndios em educao. Houve ainda uma queda expressiva nos gastos com investimentos, principalmente naqueles destinados s Instituies Federais de
17. Em termos da metodologia utilizada, significa um transporte de gastos da Educao para a Previdncia e Benefcios a Servidores Pblicos.
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Ensino Superior (Ifes). As novas formas de atuao da poltica pblica neste setor Provo, Reforma do Ensino Mdio, Toda Criana na Escola etc. no tm gerado elevao substancial no nvel de dispndios da rea. Incluem-se ainda neste eixo de polticas os gastos relativos rea de cultura, que teve um comportamento bastante irregular e com muito poucos recursos. O gasto em cultura significou apenas 0,2% do gasto social, o que demonstra a baixssima prioridade atribuda por aquela gesto a essa poltica pblica.
5.3.3 Evoluo da poltica e do gasto social, por eixos e reas de atuao, no segundo mandato de FHC (1999-2002)
O segundo mandato do governo FHC tem incio diante de uma nova conjuntura econmica e poltica, na qual fica explcita a fragilidade da economia nacional, sobretudo em face do ambiente de crise internacional, com a expressiva alta do cmbio e o conseqente aumento da presso sobre a dvida pblica. Internamente, polticas extremamente restritivas de gasto passam a nortear esse perodo, capitaneadas pela adoo de alguns mecanismos legais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e pela busca de supervit primrio para fazer frente aos crescentes compromissos financeiros. Com isso, observa-se decrscimo real dos gastos sociais do governo federal, que ficou constantemente abaixo do valor verificado em 1998. Observa-se, j no primeiro ano do segundo mandato de FHC, uma quebra na trajetria de crescimento do gasto social federal. Que polticas foram sacrificadas, e em que magnitudes, so questes que necessitam ser respondidas. A partir da tabela 4 e do grfico 4, a primeira constatao que se pode fazer que, como ocorreu no perodo anterior, os gastos ligados s polticas sociais com base no eixo do Trabalho e do Emprego definem o comportamento do gasto social federal. De fato, foi este eixo de polticas que serviu de varivel de ajuste no perodo, com estagnao de gastos em quase todos os seus componentes. Houve queda real em 1999, quando caiu 2,2% em relao a 1998. No entanto, o eixo da Infra-Estrutura social foi aquele que sofreu maior constrangimento financeiro e o que mais veio a sofrer as conseqncias do ajuste fiscal. J as polticas que giram em torno do eixo da Assistncia Social e Combate Pobreza mantiveram uma tendncia de crescimento de seus gastos, em torno de 8% a.a., alm de aumentar em importncia nos gastos sociais totais do governo federal, de 2,1% para 4,3%. Isto se deveu basicamente s aes de assistncia social, que subiram taxa de 10,6%. Nos gastos com alimentao, o comportamento foi de queda. Naquelas polticas voltadas para a cidadania incondicional, os gastos tiveram um movimento irregular, subindo um pouco e caindo no final da srie.
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298 TABELA 4
Eixos/reas de gasto
Gasto Social Federal por eixos estruturantes e reas de atuao (1999-2002)1

Ano 1999 2000 2001 2002 Mdia Indicadores Proporo Variao % 2002/1999
Trabalho 153.901 151.483 152.931 159.800 154.529 71,8 1,04 Previdncia Social 99.609,5 98.929,7 97.427,6 104.980 100.237 46,6 1,05 Benefcios a servidores 43.365,1 41.569,3 43.245,3 43.550 42.933 20,0 1,00 Emprego e defesa do trabalhador 8.256,6 8.971,3 9.972,5 9.678 9.220 4,3 1,17 Organizao agrria 2.670,0 2.012,4 2.286,0 1.592 2.140 1,0 0,60 Assistncia 7.749 8.268 9.719 11.325 9.265 4,3 1,46 Assistncia Social 5.859,1 6.431,2 8.034,1 10.036 7.590 3,5 1,71 Alimentao e nutrio 1.889,6 1.837,2 1.684,8 1.289 1.675 0,8 0,68 Cidadania 31.391 32.120 31.779 29.364 31.163 14,5 0,94 Educao (ensino fundamental) 2.313 2.596 2.627 1.442 2.244 1,0 0,62 Sade (SUS) 29.077,9 29.523,6 29.152,1 27.922 28.919 13,4 0,96 Infra-Estrutura 6.478 9.528 9.112 6.961 8.020 3,7 1,07 Saneamento e Meio Ambiente 1.977,6 2.213,2 4.003,3 1.806 2.500 1,2 0,91 Habitao e Urbanismo 4.500,6 7.315,0 5.108,9 5.155 5.520 2,6 1,15 Outros 11.753 12.698 12.410 11.630 12.123 5,6 0,99 2 Educao 11.404 12.379 12.037 11.333 11.788 5,5 0,99 Cultura 348,7 319,2 372,8 297 334 0,2 0,85 Total 211.272 214.097 215.951 219.080 215.100 100,0 1,04 Fonte: SOF/Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1Corrigindo-se os gastos ms a ms pelo IGP-DI, para dezembro de 2002. Inclui os programas financiados com recursos do FGTS. Os resultados refletem o levantamento do GSF de acordo com a metodologia adotada pela Disoc/Ipea. 2 Neste item esto includos os gastos com os demais nveis e modalidades de ensino que no ensino fundamental.
GRFICO 4
Evoluo dos gastos por eixos 1998-1999-2002
Fonte: Disoc/Ipea.
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A trajetria do gasto social federal no primeiro momento da crise em 1999 vai estancar o processo de ampliao dos gastos que vinha se verificando no perodo anterior. Ela indica tambm, todavia, a existncia de um piso queda do GSF, ou uma proteo social bsica, que est relacionada ao arcabouo jurdico-institucional que a Constituio Federal e as leis correlatas deram ao SBPS brasileiro. Ou seja, em quase todas as reas ocorrero cortes de recursos; contudo, a forma com que isto foi efetivado relaciona-se (e varia) s ncoras institucionais e legais de cada poltica social. O que se busca a seguir demonstrar como isso foi feito. No geral, ao se observar a srie do GSF desde 1995, nota-se que esta sofreu uma quebra estrutural a partir de 1999. Os gastos estavam em ascenso, sofreram uma queda no primeiro ano da crise e depois se recuperaram em ritmo muito lento, o que veio a sinalizar uma nova postura governamental quanto s polticas sociais. Poltica e gasto social no Eixo do Trabalho e do Emprego Na Previdncia Social geral, pode-se dizer que para o segundo mandato o diagnstico do governo federal permaneceu praticamente inalterado. O grande problema identificado ainda era o desequilbrio financeiro. Apesar da melhora de alguns aspectos, o governo federal reafirmava a necessidade de dar continuidade a reformas que corrigissem as distores do Sistema Previdencirio. Em linhas gerais, o governo federal, por intermdio do MPAS, identificou no dficit previdencirio o maior problema a ser enfrentado. Entretanto, um rol de problemas especficos, relacionados previdncia do setor pblico, passaram a ser tambm objeto de preocupao. No caso do dficit deste setor, apontavam-se as conseqncias advindas das alteraes na legislao deflagradas pela CF de 1988.18 Nesse sentido, as propostas de reforma para a Previdncia Social continuavam no centro das preocupaes. No mbito do regime geral (RGPS), no final do primeiro mandato, o governo Fernando Henrique concretizara parte de suas propostas, aprovando em 1998 a Emenda Constitucional no 20, que modificava, em parte, o Sistema Previdencirio. No entanto, em termos da implementao
18. Sobre esse aspecto, a seguinte passagem sintetiza a posio do MPAS: Diversamente do Regime Geral de Previdncia Social destinado aos trabalhadores do setor privado, onde sempre houve contribuio dos trabalhadores e dos empregadores, ainda que sem bases atuariais no setor pblico sempre se considerou legtimo o direito aos benefcios previdencirios, fixados com base em normas especiais, geralmente de nvel constitucional, sem qualquer contribuio. A Constituio Federal de 88, contudo, ultrapassou todos os limites e, ao fazer isso, com a criao do Regime Jurdico nico, provocou o grave quadro de desequilbrio a que chegamos, com o dficit da previdncia do setor pblico beirando os 4% do PIB. Um nvel insustentvel. (MPAS, Previdncia no Setor Pblico: Consolidao da Legislao Federal, 2001).
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de aes do governo federal durante a segunda gesto do presidente Fernando Henrique, a aprovao da Lei no 9.876/99 representou o pice das modificaes institudas no sistema. A nova regra amplia gradualmente o perodo de contribuio computado para efeito de clculo do valor dos benefcios e institui o Fator Previdencirio, que leva em considerao a idade, a expectativa de sobrevida e o tempo de contribuio do segurado no momento da aposentadoria. Assim, pela primeira vez na histria da Previdncia, critrios atuariais so introduzidos no clculo do benefcio. Entre as demais inovaes trazidas pela Lei no 9.876, de 1999, sobressaem: a homogeneizao das categorias de segurados; a universalizao da cobertura do salrio-maternidade; o pagamento do salrio-famlia condicionado comprovao da freqncia do filho na escola; o tratamento diferenciado entre contribuintes sonegadores e inadimplentes; e a eliminao gradual da escala de salrios-base para o contribuinte individual. Durante a segunda gesto FHC, alguns aspectos chamam a ateno. No que diz respeito ao comportamento da cobertura e do gasto previdencirio, em termos de benefcios, h dois efeitos principais a ressaltar. Em primeiro lugar, houve forte expanso do papel do salrio-maternidade no leque de benefcios da Previdncia, tanto no nmero de benefcios quanto no valor. O segundo efeito uma desacelerao da taxa de crescimento do estoque de benefcios, se descontada a evoluo do salrio-maternidade. Destaca-se a queda do nmero de novas aposentadorias por tempo de contribuio isto j como reflexo da reforma da previdncia, que ao instituir a regra de transio com os limites de idade como condio de elegibilidade para a aposentadoria por tempo de contribuio fez com que se reduzisse em cerca de 52% a quantidade de benefcios concedidos, em 1999, se comparada a 1998. As novas concesses prosseguiram caindo da em diante, representando uma diminuio no fluxo de entrada no sistema previdencirio, com impactos claros no longo prazo. Enquanto isso, em termos do valor mdio real dos benefcios, observa-se uma mudana no ritmo de crescimento. Este foi, em termos reais, de 15%, no perodo 1995-1998, e passa a apenas 8% no perodo 1999-2002. Isso vai ocorrer, principalmente, devido queda do valor mdio do benefcio para as aposentadorias por tempo de contribuio (ATCs). Altera-se a tendncia de alta anterior, caindo bastante seu valor a partir de 1999. Como a combinao entre benefcios e beneficirios, neste tipo de aposentadoria, foi cadente e este um dos itens de maior gasto , este quadro vai ter forte impacto no valor final do gasto previdencirio. Portanto, houve nesse perodo uma retrao dos gastos com previdncia, reflexo da combinao entre diminuio da quantidade de benefcios e do valor mdio, resultando na diminuio do gasto total, que caiu em cerca de dois pontos percentuais do valor de 1998 e assim continuou nos dois anos seguintes.
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Cabe ressaltar que em 2002 registra-se um novo crescimento dos gastos previdencirios. Esta mudana se deve ao aumento das concesses (mais de um milho de novos benefcios), devido ao represamento ocorrido em 2001, quando vrias concesses no foram realizadas em virtude da paralisao dos servidores do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ocorrida entre agosto e novembro. Este problema vai afetar o comportamento do gasto social de 2002, ao elev-lo de forma fictcia. Tal qual ocorreu para o RGPS, a Emenda Constitucional no 20 trouxe diversas novidades tambm para a Previdncia e Benefcios aos Servidores Pblicos. Entre as principais, alm da eliminao da aposentadoria proporcional e da substituio do critrio Tempo de Servio por Tempo de Contribuio, est a instituio do limite de idade de 60 anos para homens e 55 anos para mulheres na Aposentadoria por Tempo de Contribuio. Tambm houve restries a aposentadorias especiais e contagem de tempos fictcios de contribuio. Uma inovao importante, que no existia na legislao anterior, foi a instituio de carncia (tempo mnimo) no servio pblico (dez anos) e no cargo em que ocorre a aposentadoria (cinco anos). Essas e outras modificaes podem ser captadas nos dados apresentados na tabela 4. A estagnao dos gastos com Previdncia e Benefcios a Servidores Pblicos se deveu a alguns fatores especficos. A grande corrida s aposentadorias termina nesse perodo. Os dados do Boletim de Recursos Humanos da Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento mostram que o quantitativo de aposentadorias concedidas diminui para uma mdia de sete mil ao ano. Ao mesmo tempo, a concesso de aposentadorias proporcionais, que j tinha sido de 14 mil ao ano, vai se reduzir a apenas 1,4 mil. Em suma, h uma certa mudana de expectativa dos funcionrios pblicos, entre os dois perodos, de modo que, enquanto no primeiro (1995-1998) foram concedidas cerca de 106 mil aposentadorias, no segundo perodo (1999-2002) foram concedidas apenas 28,4 mil. A partir de 1999, a quantidade total de aposentadorias tambm comea a se reduzir: em 2002, a quantidade cerca de 3% menor daquela verificada em 2001, demonstrando uma inverso da curva de concesso de benefcios. O principal responsvel por esta queda o comportamento das aposentadorias do Executivo federal, que decresce no perodo em 3,5%, enquanto os benefcios aos militares continuaram crescendo mesmo que pouco no perodo. No entanto, no conjunto, as aposentadorias do setor pblico civil e militar apresentaram uma inflexo em sua curva de crescimento a partir de 2001, quando comea a decrescer em torno de 0,8% a.a. Existe aqui um problema referente sustentabilidade deste regime de previdncia dos servidores pblicos. Como as contrataes no setor pblico
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ficaram estagnadas no perodo devido a determinaes de ajuste fiscal, a relao ativo/inativo piorou bastante. De uma relao de 2 para um 1, em 1995, passou-se para uma relao de 1,5 para 1 em 2002. Este cenrio impe srias restries de financiamento neste subsistema de previdncia.19 Reduzem-se, tambm no perodo, os gastos com alguns benefcios destinados aos servidores pblicos, como auxlio-creche e assistncia mdica e odontolgica. Com isso, a relao entre despesas e receitas correntes lquidas vai-se reduzir de 45,3%, em 1998, para 35%, em 2002. Com relao s Polticas de Apoio ao Trabalhador, houve uma forte queda nos gastos de 1998 para 1999, seguida de sucessivos aumentos, o que fez com que os gastos passassem de R$ 8,2 bilhes, em 1999, para R$ 9,6 bilhes, em 2002. Esta recuperao representou um aumento real de mais de 15% nos gastos, mas, ainda assim, sem atingir o valor mdio de gasto do primeiro mandato de FHC. Como no perodo anterior, os principais componentes de gasto neste campo foram as polticas passivas, ali includos o programa de segurodesemprego, abono salarial e a intermediao de mo-de-obra. No seguro-desemprego, ocorreu uma pequena reduo do nmero de segurados no binio 1999-2000, acompanhada da diminuio no valor mdio do beneficio. Isto fez com que o gasto com pagamento do seguro-desemprego retrocedesse em relao aos valores praticados no perodo anterior. Nos dois anos seguintes (2001-2002), no entanto, observou-se um forte crescimento no total de segurados, que passaram a se aproximar da casa dos cinco milhes de beneficirios. Houve ampliao, principalmente para segurados especiais, com a entrada do empregado domstico dispensado sem justa causa, e tambm para o pescador profissional que exera sua atividade de forma artesanal. Contudo, continuou a queda no valor mdio do beneficio, j observada no perodo anterior, saindo de 1,54 salrios mnimos (SM), em 1999, para 1,43 SM, em 2002. Apesar da diminuio do valor do beneficio, o aumento do nmero de segurados fez o gasto total nessa rea de atuao subir nestes anos. Quanto ao abono salarial, observa-se que a quantidade de abonos pagos e os gastos realizados cresceram continuamente neste perodo (1999-2002) at ultrapassar a marca dos seis milhes de abonos pagos em 2002. O gasto com
19. De acordo com TCU (2003), no exerccio de 2002, as receitas previdencirias do regime dos servidores da Unio totalizaram R$ 5,3 bilhes, sendo R$ 2,2 bilhes referentes contribuio patronal da Unio e R$ 3,1 bilhes relativas s contribuies dos servidores civis e militares. As despesas previdencirias, ou seja, com servidores inativos e pensionistas, somaram R$ 33,1 bilhes, sendo R$ 21,0 bilhes relativos ao pessoal civil e R$ 12,1 bilhes referentes rea militar. Aps o confronto entre as receitas e despesas, apura-se um resultado previdencirio negativo de R$ 27,8 bilhes.
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intermediao de mo-de-obra foi tambm crescente durante todo o perodo e superior aos valores do perodo anterior. No que se refere s polticas que tinham o objetivo de possibilitar a ampliao da oferta de empregos e renda, observa-se crescimento em seus gastos. Eles revelam que tambm no segundo mandato FHC houve margem de manobra para financiar outros programas, principalmente aqueles voltados para gerao de emprego e renda. J na qualificao profissional, a restrio de gasto vai ocorrer apenas em 2002, quando caiu a menos da metade do valor verificado em 1999. Portanto, no perodo 1999-2002 exceo de 1999, ano em que ocorreu queda nos gastos , observa-se que as polticas passivas de emprego foram aquelas que mais absorveram recursos entre as polticas de apoio ao trabalhador. No que diz respeito rea de organizao agrria, no incio da segunda gesto FHC a poltica redesenhada. Cria-se o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e novas diretrizes de atuao so apresentadas no documento intitulado O Novo Mundo Rural. A principal inovao , de um lado, a incorporao da questo da agricultura familiar, por meio do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), at ento aos cuidados do Ministrio da Agricultura. Outras mudanas significativas deste perodo se referem descentralizao dos programas e a um novo modelo de reforma agrria em que se utilizam mecanismos de mercado para obteno de terras, por intermdio do programa Banco da Terra. Entre as principais questes que essa nova direo coloca est saber se tais aes podem ser denominadas de reforma agrria, uma vez que no se baseiam na discusso sobre a funo social da propriedade fundiria, prevista pelo Estatuto da Terra e pela CF de 1988. De fato, no perodo, a poltica agrria foi redefinida em razo da prioridade que passou a ser conferida aos mecanismos de aquisio de terras para novos assentamentos. At ento, o rito da desapropriao de terras determinava a velocidade da implantao dos projetos de assentamento para trabalhadores rurais sem-terra. Tal mudana, que se transfigurou naquilo que veio a ser chamado de reforma agrria de mercado, fez declinar o volume de terras para reforma agrria, enquanto aumentou a quantidade de terras obtidas por meio da compra direta. Por isso, a partir de 1999, comea a declinar o volume de terras para reforma agrria obtido mediante o mecanismo tradicional, sobretudo via arrecadao e desapropriao. Ao mesmo tempo, o aumento do nmero de projetos e de famlias assentadas at 1998 gerou forte demanda por obras de infra-estrutura e assistncia tcnica. s necessidades de assistncia aos novos projetos somaram-se as dos projetos mais antigos. Por isso, diante das restries oramentrias do ajuste, a partir de 1999 o ritmo de assentamentos diminuiu fortemente, at ser reduzi-
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do, em 2002, ao equivalente a apenas 15% das famlias que eram assentadas em 1998. Os gastos tambm caram fortemente no perodo, cortando a tendncia de ampliao que vinha se configurando no perodo anterior. Em suma, entre 1999 e 2002, as polticas que giram em torno do eixo do Trabalho e Emprego, apesar de perderem um pouco em importncia relativa (-1,1%), ainda continuam a consumir a maior parte dos recursos do gasto social federal: algo em torno de 71,8%. Do total, 46,6% se destinaram ao pagamento de benefcios previdencirios do RGPS (sistemas urbano e rural) e 20,0% foram dirigidos aos benefcios, na maior parte previdencirios, dos servidores pblicos (civis e militares). A parte relativa s polticas de apoio ao trabalhador e organizao agrria menos expressiva, representando apenas 5,3% dos gastos sociais totais. No conjunto, essas polticas tiveram crescimento mdio de apenas quatro pontos percentuais no perodo, o que significou um aporte de algo como R$ 6,0 bilhes, grande parte em funo do crescimento dos gastos previdencirios. Poltica e gasto social no Eixo da Assistncia Social e Combate Pobreza A partir da segunda gesto FHC, os gastos referentes a aes de combate pobreza passaram a se concentrar em programas de transferncia direta de renda, o que foi reforado com a criao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza.20 Ou seja, com a ampliao dos problemas sociais gerados pela crise econmica, foram desenvolvidas diversas iniciativas de cunho assistencial para assegurar condies mnimas de sobrevivncia aos mais pobres. Estes programas foram sendo formulados e implantados por rgos setoriais e ministrios distantes do acompanhamento, controle e gesto da assistncia social, como foram os casos dos programas Comunidade Ativa, Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs, Bolsa-Escola e Programa Cesta Bsica. Estas polticas paralelas e pulverizadas disseminaram-se no perodo e acabaram sendo responsveis pelo aumento do gasto com assistncia social no segundo governo FHC. Assim, no perodo de 2000 para 2002, como mostra a tabela 5, houve crescimento de cerca de R$ 3,0 bilhes nas transferncias de renda de carter assistencial. Tambm o perfil das transferncias realizadas vinha sendo modificado. No incio do referido perodo, 93% de toda a transferncia assistencial de dinheiro era de obrigatoriedade constitucional (BPC e RMV). A tabela 5
20. O Fundo de Combate Pobreza (FCP) foi criado por uma Emenda Constitucional para vigorar at 2010. Ele rene cerca de 21 programas sociais das vrias reas e reflete o novo enfoque que se pretendia dar s polticas sociais. O fundo foi pensado enquanto um elemento estratgico para se direcionar recursos que tenham como alvo as famlias ou indivduos pobres cuja renda per capita seja inferior linha de pobreza.
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mostra que no perodo houve uma modificao na estrutura das aes e modalidades dos programas de transferncia de renda, configurando-se um novo perfil da poltica assistencial. Em 2002, apenas 64,4% dos recursos correspondiam a transferncias constitucionais, estando os outros 35,6% representados por novos programas no constitucionais e de iniciativa do governo federal. Portanto, naquele momento so as polticas de combate direto pobreza que vo fazer elevar os gastos da rea.
TABELA 5
Evoluo do gasto com mecanismos de transferncia direta de renda (2000-2002) (Valores constantes em R$ 1 mil)
Natureza/mecanismo 2000 Valor % Valor 6.007.527 2.252.811 830.662 1.422.148 3.754.716 1.291.809 2.462.907 1.439.988 228.563 26.061 698.708 605 486.051 2002 % 80,7 30,2 11,2 19,1 50,4 17,3 33,1 19,3 3,1 0,3 9,4 0,0 6,5 Valor 6.242.935 2.033.711 727.191 1.306.521 4.209.223 1.536.911 2.672.312 3.454.213 337.482 53.122 1.887.337 145.297 196.536 834.438 9.697.148 % 64,4 21,0 7,5 13,5 43,4 15,8 27,6 35,6 3,5 0,5 19,5 1,5 2,0 8,6 100,0
Constitucional 5.371.367 93,1 Renda Mensal Vitalcia (RMV) 2.312.027 40,1 Benefcio ao Idoso 871.814 15,1 Benefcio ao Portador de Deficincia 1.440.213 24,9 Benefcio de Prestao Continuada (BPC) 3.059.340 53,0 Benefcio ao Idoso 983.670 17,0 Benefcio ao Portador de Deficincia 2.075.669 36,0 No Constitucional 401.070 6,9 Bolsa Criana-Cidad 147.020 2,5 Agente Jovem Bolsa-Escola federal 254.050 4,4 Bolsa-Alimentao Bolsa Renda Auxlio-Gs Carto Alimentao Total 5.772.437 100,0 Fontes: MF/STN/Siafi. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI mdio para dez./2003.
7.447.515
100,0
Alm da criao de novos programas assistenciais de iniciativa do governo federal, a tendncia reduo proporcional das transferncias de renda de natureza constitucional tambm se deve ao processo natural de esgotamento do estoque de beneficirios da RMV. Por outro lado, o nmero de benefcios emitidos em nome do BPC aumentou em praticamente 50 mil novas concesses para idosos e 25 mil novas concesses para pessoas portadoras de deficincia.21 A comparao com indicadores macroeconmicos, que pode ser feita na tabela 6, confirma o crescimento dos gastos em programas de transferncia direta de renda. Em relao ao PIB, as transferncias assistenciais representa21. Ver tabela n. 5.1 da seo Assistncia Social de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise Anexo Estatstico, n. 8, do Ipea.
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vam 0,3% do PIB em 2000, subindo para 0,6% no ano de 2002. A participao das transferncias em dinheiro no GSF aumentou de 2,6% para 4,1% no mesmo perodo, ainda segundo a tabela 6.
TABELA 6
Comparao do gasto com mecanismos de transferncia direta de renda, GSF e PIB (2000-2002) (Valores correntes em R$ milhes)
Ano Transferncia direta de renda (A) 2000 2001 2002 3.753 5.344 7.898 Gasto Social Federal (GSF) (B) 147.193 164.287 188.076 PIB (C) 1.086.700 1.184.769 1.321.490 A/B 2,5 3,3 4,2 A/C 0,3 0,5 0,6 B/C 13,5 13,9 14,2
Fontes: STN/Siafi e IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.
Poltica e gasto social no Eixo dos Direitos Incondicionais de Cidadania Social Na segunda gesto FHC, as aes de educao que priorizam o acesso e a permanncia de alunos no ensino fundamental foram mantidas no mesmo nvel de gasto que o observado no perodo anterior. Pode-se afirmar ento que houve continuidade na orientao poltica de apenas aplicar na rea os recursos j previstos constitucionalmente (art. 212 e salrio-educao). Por isso o gasto em ensino fundamental, quando visto em uma perspectiva histrica e medido em valores constantes, apresenta uma queda forte entre 1998 e 1999, voltando a experimentar um crescimento nos anos de 2000 e 2001 e caindo novamente em 2002. Ou seja, o gasto no ensino fundamental, que havia representado 1,3% do gasto social total durante o primeiro mandato de FHC, passou a significar apenas 1% na mdia do segundo mandato presidencial. Na rea de sade, ocorreu uma certa estabilidade nos gastos no perodo, como pode ser conferido na tabela 4. O valor dos dispndios em 2002 foi quase idntico ao de 1999. Este processo esteve combinado com mudanas que dizem respeito s funes do Estado. De acordo com o peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, do Ipea,
as funes do Estado no setor sade foram substancialmente transformadas nos anos 1990, em especial com a descentralizao da gesto e a participao social. A descentralizao nesse perodo uma pea poltica que percorre todo o espectro ideolgico no campo da institucionalidade dos servios pblicos na rea de sade 22
e vai ganhar mais espao no segundo governo de FHC.

22. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 6, do Ipea.
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A partir de 2000, os gastos em sade passaram a apresentar maior estabilidade com a aprovao da Emenda Constitucional n 29, que estabelece patamares mnimos de aplicao de recursos da Unio, estados e municpios na manuteno do Sistema nico de Sade. Este dispositivo constitucional, apesar de auto-aplicvel, dever ser objeto de lei complementar que ir definir critrios eqitativos na distribuio dos recursos federais, visando corrigir desigualdades na alocao de recursos pblicos na rea. Poltica e gasto social no Eixo da Infra-Estrutura Social No primeiro governo, Fernando Henrique Cardoso havia retomado a contratao de novos financiamentos e ampliado os investimentos nas reas de habitao e saneamento. No segundo mandato FHC, porm, a situao foi bem diferente, Diante da nova conjuntura econmica e do compromisso de gerao de supervits fiscais anuais, o financiamento para as reas de infra-estrutura social se estanca. Em julho de 1998, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) baixou a Resoluo no 2521, tratando da conteno da dvida pblica, mediante a redefinio das regras e limites para o contingenciamento do crdito ao setor pblico. A resoluo, entre outras conseqncias, suspendeu as novas contrataes de emprstimos para habitao, saneamento e infra-estrutura urbana por rgos pblicos com recursos do FGTS. Nos anos de 1999 e 2000, nenhum emprstimo entre a CEF e companhias municipais ou estaduais foi firmado. Em maio de 2001, o governo federal editou a Lei Complementar no 101, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal. O artigo 35 da referida lei veda a realizao de operao de crdito entre entidades da Federao. Essa medida inviabilizaria o emprstimo do governo federal a estados e municpios que no possussem capacidade prpria de endividamento, conforme os critrios da lei. Como a maioria dos estados e municpios no atende aos critrios definidos, passaram a ser no elegveis para recebimento de emprstimos das entidades financeiras federais, tais como CEF e BNDES. Dessa forma, viu-se zerada a fonte tradicional de recursos para realizao de investimentos no setor, e apenas as companhias que conseguem acessar emprstimos externos estavam poca realizando investimentos. Neste caso enquadram-se os estados do Paran e So Paulo. Foi portanto curto o perodo de retomada de investimentos nos setores de habitao e saneamento. Ele se estendeu de 1995 a 1998 e durou enquanto houve disponibilidade de recursos do FGTS para estados e municpios. O Relatrio de Atividades do Departamento de Saneamento da Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb) chama a ateno para as outras intervenes do Conselho Monetrio Nacional que em 1998 dificultaram o processo de contrataes dos
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financiamentos com recursos do FGTS, destacando o prejuzo trazido pela Resoluo no 2521/98.23 Outras polticas e gastos sociais O nvel de ensino mdio torna-se objeto de ateno da poltica federal somente ao final da dcada de 1990, mediante o aporte de recursos oriundos de financiamentos externos para apoiar a expanso e reorganizao da rede de escolas pblicas. Apesar de passar a integrar a educao bsica a partir da promulgao da nova LDB em 1996, a educao infantil permanece, durante os dois mandatos da gesto FHC, relegada a um papel subsidirio, com grande parcela de recursos federais destinada a financiar o atendimento de crianas pobres em creches, desconhecendo a centralidade educacional que tal nvel de ensino apresenta. A poltica do MEC em relao ao Ensino Superior orientou-se pelo diagnstico de que havia um forte represamento da demanda, fazendo-se necessria uma ampliao da oferta de vagas pelo setor privado, uma vez que pelo setor pblico isso implicaria grande necessidade de gastos. Nessa direo, foi criado o Financiamento Estudantil (Fies) como elemento importante de incentivo e auxlio ao aluno para entrar nas universidades particulares.24 Este instrumento foi um dos maiores responsveis pela ampliao dos gastos na rea de educao (exceto ensino fundamental) no perodo 1999-2002. Apesar disso, houve continuidade na poltica de apenas aplicar os recursos j previstos constitucionalmente (artigo 212 e salrio-educao). Por isso, o gasto em educao manteve-se praticamente estagnado no perodo, na casa dos R$ 11 a R$ 12 milhes ao ano. Em relao ao perodo anterior (1995-1998), houve queda de participao na composio total do GSF: de 6,4% para 5,5% no perodo 1999-2002.
23. Ver BRASIL (1998). 24. O Financiamento Estudantil (Fies) foi institudo no primeiro semestre de 1999, com o objetivo de substituir gradualmente o Crdito Educativo (Creduc), tendo em vista que este programa havia atingido altos nveis de inadimplncia, o que estaria, segundo o Executivo, inviabilizando a sua continuidade. No primeiro ano de sua implementao, o Fies j havia contemplado mais de 100 mil alunos matriculados em instituies privadas. Outras 50 mil vagas foram disponibilizadas no primeiro semestre do ano subseqente, para as quais candidataram-se cerca de 74 mil estudantes. Deste total, foram selecionados 44,2 mil para a segunda etapa do processo seletivo. Com isso, o Fies passaria a beneficiar 148,9 mil estudantes. Alm do Fies, o MEC ainda manteve em funcionamento o Creduc, para cerca de 30 mil estudantes.
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A Constituio de 1988 foi o marco de maior amplitude para as polticas sociais, ao combinar medidas que garantiam uma srie de direitos sociais, ampliavam o acesso da populao a determinados bens e servios pblicos e garantiam a regularidade do valor dos benefcios. O alcance e significado dessas medidas apontavam perspectivas promissoras para as polticas sociais, principalmente ao criar o Oramento da Seguridade Social e assegurar um leque amplo de fontes de recursos pblicos para sustentao do gasto social. O Estado passava a exercer papel essencial e intransfervel na produo, proviso e na regulao de bens e servios sociais, alm da defesa dos interesses coletivos e da assuno do social como verdadeiro bem pblico. No entanto, a organizao das polticas sociais no automtica e o reconhecimento dos direitos sociais passa por um processo de regulamentao jurdica que determina a forma de implementao do direito. Esse processo suscitou desde seu incio um movimento de reao conservadora com o objetivo de barrar os avanos sociais e as idias reformistas. A reao conservadora ganhou impulso quando as propostas Collor de Mello saram vitoriosas, em 1990, sendo realizadas manobras de vrios tipos para obstruir a consumao dos novos direitos sociais que haviam sido inscritos na Constituio. No final de 1992, Itamar Franco assume o governo em um delicado contexto poltico-institucional, decorrente do impeachment do ento presidente Collor de Mello. Nesse momento, apesar do curto espao de tempo (1993-1994), a sociedade brasileira consegue retomar o processo de reformas at ento interditado. Um dos maiores impactos sociais e de ampliao de gastos foi a implementao da nova legislao referente previdncia rural, que fez o nmero de benefcios e beneficirios aumentar significativamente. Outra medida importante do perodo foi a regulamentao da Loas, tambm com impactos sociais significativos no campo da proteo social a idosos e portadores de deficincias fsicas abaixo de certa linha de pobreza. Enquanto isso, no campo econmico prosseguiu-se com a mesma linha de poltica macroeconmica adotada em 1990, que compreende as vinculaes de recursos como um obstculo significativo busca dos equilbrios oramentrio e fiscal. Por este motivo, h todo um esforo da rea econmica para flexibilizar desvinculando parte das receitas pblicas, de modo a redirecionar e/ou fazer adaptaes nas alocaes finais dos recursos pblicos. Essa orientao poltica permanece vlida durante os dois mandatos de FHC. Mas no que tange s polticas sociais, observa-se uma expanso contnua do GSF at 1998, em ritmo mais acelerado que o crescimento econmico e populacional. Esta dinmica foi conseqncia, basicamente, da obrigao de
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se cumprir as determinaes advindas da Constituio Federal, como tambm da forte presso popular capitaneada pelos movimentos sociais e pela burocracia de Estado, cuja resposta foi facilitada pela recuperao do crescimento econmico e pela estabilizao. Porm, com o incio do segundo mandato de FHC em 1999, advm a crise externa do balano de pagamentos, que respondida no plano interno com profundo ajuste fiscal monitorado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI). As salvaguardas jurdicas do sistema de seguridade social, a vinculao de impostos educao, e, depois de 2000, a vinculao de recursos sade, protegeram o gasto pblico social e impediram que o mesmo sucumbisse ao ajustamento recessivo do perodo. Desse modo o corte de gastos sociais se concentrou, sobretudo, sobre aquelas polticas e programas que ainda no possuam vinculao de recursos ou proteo jurdica contra iniciativas da rea econmica do governo, como a reforma agrria, os investimentos em infraestrutura social, rede hospitalar, universidades federais etc., que foram fortemente sacrificados no segundo mandato. Esses movimentos em torno da poltica social, no perodo ps-Constituio at o presente, destacam a institucionalidade de dois tipos de polticas: as de Estado e as de governo. As evidncias histricas tm demonstrado que elas vo ter tratamento diferenciado por ocasio de crises que requerem algum tipo de ajuste fiscal. Enquanto o primeiro tipo de poltica social tem carter anticclico e uma blindagem jurdico-institucional que tende a preserv-la de cortes, o segundo tipo inteiramente dependente da conjuntura poltica e econmica e normalmente manipulado de acordo como os interesses da rea econmica que, via de regra, desfruta de certa primazia em relao s demais esferas de governo. Na anlise mais microeconmica construda utilizando os recortes por eixos estruturantes das polticas sociais e o agrupamento dos programas e aes em reas de atuao, observou-se que as polticas que giram em torno do Eixo do Trabalho e Emprego consumiram, em mdia, algo como 72,3% de todo o gasto social federal no perodo analisado. Isto significa que praticamente trs quartos de tudo o que o governo federal gastou na rea social esteve de alguma forma relacionado ao mundo do trabalho (polticas de apoio ao trabalhador, organizao agrria e poltica fundiria), bem como e sobretudo s polticas previdencirias. Visto em perspectiva dinmica (ver grfico 5), este perodo mostra que o peso relativo das polticas do Eixo do Trabalho e Emprego que explica o movimento geral dos gastos sociais ao longo do tempo. Assim como este componente havia elevado os gastos totais no perodo 1995-1998, ele tambm foi responsvel pelo movimento de inflexo que se verificou a partir de 1999.
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GRFICO 5
Evoluo dos gastos por eixos estruturantes das polticas sociais brasileiras (1995-2002)
Fonte: Disoc/Ipea.
Ressalta-se que grande parte desses gastos tem como comando a relao contribuio/beneficio do tipo bismarkiano (modelo meritocrticocontributivo), que teve como base de ampliao o assalariamento. No entanto, o mercado de trabalho brasileiro no reproduziu as mesmas relaes de trabalho ocorridas em grande parte dos pases que empregaram esse esquema. Por isso, parcela expressiva dos trabalhadores que no se encontram no mercado de trabalho formal que d o limite de cobertura e proteo social existente ficou excluda do sistema. Mostrou-se aqui tambm que no perodo houve uma elevao de gastos que ampliou a cobertura e a proteo social para uma boa parte da populao no atrelada ao assalariamento formal. Isto foi possvel, dentro do Eixo do Trabalho e Emprego, graas previdncia rural, aos programas de microcrdito para gerao de emprego e renda, intermediao e qualificao profissional, alm de aos programas de assentamento, consolidao e emancipao de trabalhadores rurais. Esses novos programas/aes no rompem com a essncia do princpio ligado ao emprego formalmente constitudo, mas alarga um pouco o horizonte de proteo e cobertura social. J os programas/aes ligados ao Eixo da Infra-Estrutura Social tiveram comportamento comprometido entre 1999 e 2002 por causa, basicamente, do ajuste fiscal. A irregularidade deste comportamento deveu-se ao formato dos programas/aes deste eixo, que no gozam da proteo e da segurana
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jurdica contra cortes oramentrios. Portanto, indiferente s necessidades sociais ligadas rea, o que ficou demonstrado a fragilidade de sua estrutura de financiamento e o alto grau de subordinao aos ditames da poltica macroeconmica. O Eixo da Assistncia Social, por sua vez, expandiu bastante sua relevncia na composio final dos gastos sociais, devido ampliao dos problemas de ordem social gerados pela crise econmica e ao tipo de soluo proposta pelo governo FHC. Este governo buscou a implementao de programas/aes focalizados nos segmentos mais pobres da populao, principalmente por meio de programas de transferncias monetrias que foram sendo formulados e implantados por diversos rgos e ministrios. A conseqncia direta foi o crescimento dessas polticas compensatrias no GSF, de 2,8% para 5,4%, o que significou a multiplicao por quatro do gasto entre o incio e o final do perodo (1995-2002). Enquanto isso se observa nas polticas voltadas para o Eixo dos Direitos Incondicionais de Cidadania que os gastos tiveram uma certa estabilidade no perodo. Isso mostra que o estabelecimento de estruturas de financiamento protegidas, mediante vinculaes, permite a manuteno das polticas mesmo em perodos de crise, embora no signifique ampliao de gastos. Este comportamento se deveu, em larga medida, ao processo de descentralizao conduzido pelo governo federal, transferindo aos estados e municpios a competncia e a crescente responsabilidade de aumentar o atendimento em ensino fundamental e sade. Os gastos deste eixo de polticas absorveram cerca de 15,0% do GSF total.
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POLTICAS SOCIAIS: ACOMPANHAMENTO E ANLISE. Ministrio do Planejamento e Oramento. n. 2. GSF Disoc/Ipea: pobres e indigentes Ipea. Braslia, fev. 2001. POLTICAS SOCIAIS: ACOMPANHAMENTO E ANLISE. Anexo Estatstico, n. 1. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia: Ipea, jun. 2000. ________. Anexo Estatstico, n. 2. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia: Ipea, fev. 2001. ________. Anexo Estatstico, n. 3. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia: Ipea, ago. 2001. ________. Anexo Estatstico, n. 4. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia: Ipea, fev. 2002. ________.Anexo Estatstico, n. 5. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia: Ipea, ago. 2002. ________. Anexo Estatstico, n. 6. Ministrio do Planejamento e Oramento. Braslia: Ipea, nov. 2002. RESENDE, L. F. Comunidade solidria: uma alternativa aos fundos sociais. Braslia: Ipea, 2000, p. 17-18 (Texto para discusso, n. 725). RIBEIRO, J. A. FERNANDES, M. A. Acompanhamento e dimensionamento do gasto social federal: consideraes metodolgicas e resultados gerais para os anos 90. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 1. Jun. 2000. RIBEIRO, J. A. et al. Financiamento das polticas sociais nos anos 1990: o caso do Ministrio da Sade. Braslia: Ipea, 2001 (Texto para discusso, n. 802). ROSANVALLON, P. A nova questo social: repensando o Estado Providncia. Braslia: Instituto Teotnio Vilela, 1998. SAMPAIO, F.A.; ANDREI, C. Poltica econmica. Gesto estatal no Brasil: o governo Itamar Franco: 1992-1994. So Paulo: Fundap, 1998. SCHWARGER, H. E QUIRINO, A. C. Benefcios sociais e pobreza: programas no contributivos da seguridade social brasileira. Braslia: Ipea, 2002 (Texto para discusso, n. 929). TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio e pareceres prvios sobre as contas do governo da repblica: 2002. Braslia: TCU, 2003.
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CAPTULO 7
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: RESTRIES MACROECONMICAS AO FINANCIAMENTO SOCIAL NO MBITO FEDERAL ENTRE 1995 E 2002
Jorge Abraho de Castro Jos Celso Cardoso Jr.
1 INTRODUO
Este captulo prossegue na trajetria de anlise das polticas sociais brasileiras de mbito federal. Nos dois captulos anteriores, tratou-se, respectivamente, da abrangncia e tenses da ao do Estado no campo social (captulo 5), e da evoluo do gasto social federal por rea de atuao entre 1995 e 2002 (captulo 6). Aqui procura-se verificar as implicaes trazidas pela estratgia de estabilizao monetria ps-1994 ao financiamento dos gastos sociais no perodo 1995-2002. Argumenta-se que a engenharia macroeconmica que permitiu o controle relativo da inflao conduziu o governo brasileiro a um processo de endividamento financeiro crescente. Para fazer frente a esta situao e garantir a estabilizao monetria o governo federal foi obrigado a cortar gastos reais e a incrementar as receitas prprias, fenmenos especialmente importantes ao longo do segundo mandato de FHC (1999-2002), quando as fontes externas de financiamento da economia se reduzem e o governo levado a abandonar a ncora cambial. Nesse perodo, o corte de gastos reais atingiu itens de custeio da mquina pblica, investimentos em habitao e saneamento e outros gastos sociais potenciais. Por sua vez, o aumento da carga tributria disponvel em mbito federal se deu mediante o aumento de participao das contribuies sociais na composio total das receitas de governo. Embora as contribuies sociais sejam tributos no repassveis para estados e municpios, possuem vinculaes expressas, de modo que a sua utilizao para outros fins apenas se fez possvel com a imposio de emenda constitucional destinada a desvincular parte destes recursos.
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Em sntese, o aumento da carga tributria total dependeu basicamente do aumento da carga tributria de origem social, mas devido desvinculao de parte destes recursos para a Unio, os gastos sociais no aumentaram na mesma magnitude. Ao contrrio, houve no perodo um forte incremento das despesas financeiras na composio total dos dispndios pblicos, sustentadas em parte por uma transferncia de renda do lado real. Todo este conjunto de relaes permite afirmar que as restries macroeconmicas do perodo constrangeram o potencial de financiamento dos gastos sociais em seu conjunto, de modo que, se por um lado sua queda no foi absoluta entre 1999 e 2002, por outro se constata que o seu ritmo de crescimento foi inferior ao crescimento dos recursos legalmente vinculados rea social. Para estudar esta gama de fenmenos, o captulo est organizado em duas grandes partes. Na primeira (A Economia Brasileira na Dcada de 1990), procura-se mostrar que as chamadas ncoras cambial e monetria utilizadas na engenharia de estabilizao do Plano Real, embora tenham logrado colocar sob relativo controle a inflao domstica, por outro acabaram engendrando uma alta vulnerabilidade externa e uma persistente instabilidade interna economia brasileira. Ambos os fatores viriam a se constituir em fonte permanente de constrangimentos execuo das diversas polticas sociais, particularmente quando examinadas da tica dos seus esquemas de financiamento. Na segunda parte (As Finanas Sociais na Dcada de 1990), expe-se a situao das finanas sociais entre 1995 e 2002, a partir da montagem de uma estratgia social alternativa aos preceitos universalizantes da Constituio. Ao quadro de restries macroeconmicas que operam como teto superior expanso dos gastos sociais, somam-se as caractersticas prprias da estrutura tributria nacional e do padro fiscal-financeiro do gasto pblico, para revelar o significado do ajuste econmico em curso.
2 A ECONOMIA BRASILEIRA NA DCADA DE 1990
A situao vivida pela economia brasileira ao longo da dcada de 1990 possui vrias dimenses possveis de anlise. Neste captulo, privilegia-se uma abordagem centrada na descrio do quadro macroeconmico, que tem na promoo e manuteno da estabilidade monetria o parmetro fundamental em torno do qual se estrutura toda a poltica econmica do perodo. A nfase quase exclusiva na estabilizao dos preos tambm pode explicar, segundo o ponto de vista destes autores, a maior parte dos constrangimentos financeiros e as estratgias de defesa adotadas pelas diversas polticas setoriais, notadamente as da rea social.
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Polticas Sociais no Brasil: restries macroeconmicas ao financiamento social...
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Na subseo 2.1 situa-se historicamente o ambiente macroeconmico e institucional que antecede e conforma, em alguma medida, o cenrio das decises de poltica econmica em princpios da dcada de 1990. A subseo 3.2 apresenta rapidamente a nova configurao federativa ensejada pela Constituio de 1988, posto ter-se configurado como parmetro institucional importante na definio da estratgia federal de recentralizao tributria ao longo da dcada. Na subseo 3.3 so abordadas em termos mais analticos que histricos as questes propriamente econmicas do perodo, enfatizando-se os aspectos relacionados estabilizao monetria e os problemas da decorrentes quanto ao aumento da vulnerabilidade externa da economia e ao aumento da instabilidade macroeconmica interna, bem como os constrangimentos fiscais e financeiros derivados da estratgia de estabilizao, com especial ateno ao perodo 1999-2002.
2.1 Antecedentes: breve contextualizao histrica do problema
O entendimento acerca das especificidades que envolvem a discusso sobre o financiamento social no Brasil contemporneo no pode prescindir de uma contextualizao histrica ligada evoluo do quadro de restries macroeconmicas que dominam o cenrio da poltica nacional desde o esgotamento do modelo de desenvolvimento nacional centrado na industrializao. As formas de manifestao mais aparentes deste fenmeno foram o endividamento externo, a estagnao do Produto Interno Bruto (PIB), a inflao crnica e o colapso fiscal-financeiro do Estado na dcada de 1980. No incio dos anos 1980, em presena de uma crise de grandes propores no balano de pagamentos, o rompimento dos fluxos voluntrios de capitais externos ao pas levou as autoridades nacionais a adotarem um rigoroso ajuste macroeconmico. Este esteve centrado, por um lado, na gerao de supervits comerciais com o resto do mundo e, por outro lado, na promoo deliberada, via conteno do crdito e elevao das taxas de juros, de uma forte contrao domstica. Ambas as medidas visavam ao deslocamento dos fatores de produo justamente no sentido da gerao de saldo exportador destinado ao pagamento da dvida externa.1 Uma vez que grande parte do saldo comercial em moeda estrangeira era de origem privada, ao governo federal cabia a tarefa de adquirir esses recursos mediante uma intensa emisso de dvida pblica interna (monetria e mobiliria), mo-
1. Sobre o significado econmico do binmio ajuste externo com desajuste interno, ver Carneiro (1993). E sobre o processo de endividamento fiscal-financeiro do Estado brasileiro ao longo dos anos 1980, ver Baer (1993).
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vimento este responsvel por uma rpida deteriorao da capacidade estatal de gesto da crise ao longo dos anos 1980. Nesse ambiente de crescente averso ao risco e de arrefecimento dos investimentos pblicos e privados voltados para o mercado interno, produziu-se, a um s tempo, dois fenmenos de srias implicaes para o funcionamento da economia brasileira. Em primeiro lugar, o deslocamento da riqueza privada para fontes de valorizao financeira, fortemente atrada pelos instrumentos de indexao monetria e pela poltica de juros altos destinada ao refinanciamento pblico. 2 Em segundo, a estagnao dos ndices de crescimento do produto, do emprego privado e da renda per capita.3 , portanto, em um contexto de extrema fragilidade financeira do setor pblico e de uma brusca mudana comportamental dos agentes privados, no sentido de promoverem remarcaes antecipadas e defensivas de preos para a manuteno da lucratividade empresarial, que a inflao despontaria no cenrio da dcada de 1980 como forma de manifestao monetria da instabilidade macroeconmica radical do pas.4 Na esteira das vrias tentativas fracassadas de estabilizao (Plano Cruzado, 1986; Plano Bresser, 1987; Poltica do Feijo com Arroz, 1988; Plano Vero, 1989; Plano Collor, 1990), o teor dos debates acadmicos e das preocupaes governamentais deslocou-se das alternativas de longo prazo do desenvolvimento nacional para uma discusso acerca das alternativas imediatas de erradicao e controle da (mega)inflao crnica. Transversalmente ao aumento dos constrangimentos macroeconmicos, o pas vivia o clima otimista da redemocratizao poltica, que desembocaria na promulgao de uma nova Constituio Federal em 1988. A efervescncia dos debates e idias promovidas pelo ressurgimento dos partidos polticos, sindicatos e demais movimentos sociais, bem como pelas liberdades de expresso e manifestao ento vigentes, influenciaram a formatao final do novo texto constitucional. Particularmente importante para os objetivos deste cap-
2. A moeda indexada foi a soluo brasileira para compatibilizar alta inflao com manuteno do valor real da riqueza financeira em moeda nacional, evitando com isso uma substituio monetria (dolarizao) radical na economia. A respeito, ver os ensaios reunidos na coletnea organizada por Belluzzo e Batista Jr. (1992), em especial os artigos de Belluzzo e Almeida (1992a) e Cardim de Carvalho (1992). 3. Da mesma coletnea mencionada na nota anterior, ver Belluzzo e Almeida (1992.b), alm de outro livro dos mesmos autores, Belluzzo e Almeida (2002). 4. A discusso terica sobre a natureza da inflao brasileira pode ser vista na coletnea organizada por Rego (1986), de onde utilizou-se aqui como referncia o artigo de Tavares e Belluzzo. J sobre as estratgias de ajuste dos bancos e empresas privadas ao longo da dcada de 1980, ver Belluzzo e Almeida (2002).
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tulo foram os avanos formais contidos na redefinio de princpios e prioridades conferidos aos captulos da ordem tributria e social. No campo tributrio, pretendeu-se refundar o federalismo fiscal por meio de uma reordenao de recursos e atribuies. De um lado, promover-se-ia uma desconcentrao de recursos tributrios da Unio para estados e municpios, mediante um aumento percentual dos repasses destinados ao FPE (Fundo de Participao dos Estados) e FPM (Fundo de Participao dos Municpios), ambos indexados receita federal do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto de Renda (IR). Alm disso, seria conferida maior autonomia decisria tanto para estados como para municpios na gesto de seus principais tributos (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios e Imposto Predial e Territorial Urbano ICMS e IPTU, respectivamente). De outro lado, estados e municpios teriam suas responsabilidades fiscais aumentadas, seguindo princpios genricos de descentralizao das polticas pblicas, no intuito tanto de aproximar a gesto e a execuo dos programas finalsticos no nvel local quanto de incrementar a participao cidad no controle e avaliao das aes. Como se sabe, a definio de atribuies entre os entes da Federao no ficou bem explicitada no processo posterior de produo de legislao infraconstitucional, motivo pelo qual viria a se constituir num dos mais importantes problemas da nova relao federativa, com impactos no desprezveis sobre o financiamento dos gastos sociais.5 Por sua vez, no que diz respeito nova ordem social, a Constituio demonstrava inteno de promover uma quase revoluo na concepo e estruturao das polticas sociais, organizando em torno da vinculao de recursos e do princpio da seguridade social uma srie de dispositivos necessrios ao cumprimento das promessas de resgate da enorme dvida social brasileira. Dentre tais dispositivos, vale mencionar a vinculao de recursos fiscais dos trs nveis de governo para a educao e a criao do Oramento da Seguridade Social (OSS), no qual pareciam residir as maiores inovaes institucionais relativas ao suprimento de recursos necessrios implementao de polticas de sade, previdncia e assistncia social, alm do pagamento do seguro-desemprego. A diversificao das fontes de recursos e a ampliao das bases de incidncia constituir-se-iam na soluo tributria ao problema do financiamento social. Entretanto, e este o centro da anlise deste captulo, a evoluo dos conflitos sociopolticos e as escolhas de conduo macroeconmica condicionadas ao imperativo da estabilizao dos preos limitaram o potencial de gasto da rea
5. Particularmente importante para o debate sobre as questes federativa e tributria so os trabalhos de pesquisa da Fundao de Desenvolvimento Administrativo (Fundap), organizados por Affonso e Barros Silva (1995a; 1995b) e Prado e Cavalcanti (2000).
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social como um todo, a despeito das especificidades setoriais, tal como visto no captulo anterior sobre a evoluo do gasto social federal entre 1995 e 2002.6
2.2 Pacto federativo e nova configurao tributria ps-88
A Federao brasileira possui algumas caractersticas constitutivas peculiares. Uma delas o fato de ter alternado, ao longo de sua histria, ciclos de centralizao decisria e de recursos e ciclos de descentralizao, nos quais estados e municpios pareciam dispor de maior autonomia poltica e oramentria. Este aspecto continua sendo um trao marcante tambm nos dias atuais.7 Num breve resgate histrico, tem-se que da fundao da Repblica federativa em 1889 at a ascenso de Vargas ao poder vigora uma situao de certa autonomia relativa dos entes subnacionais. Getlio Vargas, por sua vez, inicia um movimento de centralizao poltica que duraria at sua queda em 1945. Durante o interregno democrtico republicano teria vigido, sem muito sucesso, uma certa onda descentralizadora. O golpe militar de 1964 inaugura novo movimento de recentralizao, mas agora qualitativamente diferente, j que, entre as reformas previstas pelo Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg), uma ampla reforma tributria intentava racionalizar a estrutura de arrecadao nacional com vistas tanto a dotar o governo federal de maior poder de gasto como de conferir aos estados e municpios alguma capacidade oramentria prpria.8 Com a redemocratizao poltica a partir de 1984, teria incio nova fase descentralizadora, culminando na Constituio de 1988 com uma proposta de pacto federativo cujo pilar consistia em transferir maior autonomia decisria e maior participao de estados e municpios na receita tributria nacional. Para tanto, os percentuais de arrecadao da Unio repassados ao FPE e ao FPM foram ampliados. Os estados ainda se viram fortalecidos pela ampliao da base de incidncia do ICM, a partir de ento rebatizado de ICMS, ao absorver os impostos nicos sobre energia eltrica, combustveis, minerais, transportes e comunicaes. Os municpios continuaram com poder de tributao exclusiva sobre servios Imposto sobre Servios (ISS) e sobre a pro6. No tocante ao debate sobre as polticas sociais no Brasil, so imprescindveis os trabalhos produzidos para o projeto A Poltica Social em Tempo de Crise: Articulao Institucional e Descentralizao, mediante convnio Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS)/Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) (1989), bem como a pesquisa da Fundap sobre descentralizao das polticas sociais, organizada por Affonso e Barros Silva (1996). 7. Para uma recuperao histrica, com nfase sobre o quadro tributrio, ver Oliveira (1995). Para questes contemporneas, ver Rezende e Afonso (2001). 8. A partir da reforma tributria de 1965/67, a Unio passa a ter como principais impostos o IR e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), devendo, no entanto, repassar 16% aos estados e 17% aos municpios. Alm do repasse da Unio, os estados tambm passaram a dispor, como seu principal tributo prprio, do ICM; enquanto aos municpios caberia o IPTU. A respeito, ver Oliveira (1995).
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priedade urbana (IPTU), alm do reforo obtido da Unio (FPM) e de um repasse maior do ICMS vindo dos prprios estados.9 O resultado desse processo, no plano exclusivamente do federalismo fiscal, foi um incremento mdio das receitas municipais, entre 1988 e 2003, da ordem de 10,9%, e uma perda de receita dos estados (da ordem de 1,3%) e da Unio (da ordem de 9,6%) ver grfico 1. No caso dos estados, a perda de receita esteve associada sobretudo guerra fiscal que se instaurou no perodo, afetando a arrecadao proveniente do ICMS, o principal tributo prprio no nvel estadual, mas tambm do pas como um todo, na casa dos 7,8% do PIB ou 21% de toda a carga tributria no ano de 2002 ver grfico 2.
GRFICO 1
Distribuio federativa de receitas prprias e receitas disponveis Brasil: Unio, estados e municpios 1988 a 2003, em % da arrecadao total
Fonte: Afonso e Arajo (2004). Elaborao dos autores.
No caso da Unio, por sua vez, no foi preciso novo arranjo institucional autoritrio para que se observasse um processo de recentralizao tributria ao longo da dcada de 1990, problematizando na prtica o pacto federativo consagrado pela Constituio recm-promulgada. Os grficos 1 e 2 do mostra deste processo, cuja explicao no pode ser conferida exclusivamente tese de que a Unio teria ficado com maiores incumbncias fiscais em relao a antes da reforma, mas sem a mesma disponibilidade de recursos.
9. Para uma descrio pormenorizada do processo e magnitude da repartio federativa de tributos, ver Giambiagi e Alm (2000) e Rezende (2001).
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326 GRFICO 2
Distribuio da carga tributria por principais tributos, em relao carga tributria total Brasil = 35,5% do PIB em 2002
Fonte: Afonso e Arajo (2004). Elaborao dos autores.
Ainda que parte da explicao possa ser encontrada nas novas necessidades de financiamento impostas pela Constituio, h que se considerar tambm a suprema importncia que teve no perodo a custosa estratgia de estabilizao adotada para sustentar o Plano Real. Este sim parece ter sido, como ser visto adiante, o verdadeiro responsvel pela postura federal de ampliar e recentralizar a carga tributria. Para tanto, valeu-se o governo federal ao longo da dcada de 1990 de um triplo expediente: a criao de um novo tributo (Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira IPMF , depois denominado Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF), a desvinculao de recursos oramentrios (FSE: fundo social de emergncia; FEF: fundo de estabilizao fiscal; e DRU: desvinculao de receitas da Unio), o aumento de alquota do IR, da CPMF e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).10 Este processo de ampliao da carga tributria com recentralizao no nvel federal deve ser entendido, juntamente com as tentativas de limitao dos gastos
10. A alquota da Cofins aumentou de 0,5% (1988) para 2% (1990) e, posteriormente, para 3% (1999). Por sua vez, o IPMF foi criado em 1993 e cobrado at 1994. Em 1996, foi recriado como contribuio social (CPMF) com alquota de 0,25%, tendo sido prorrogado sucessivamente em 1997 (alquota 0,20%), 1999 (0,38%) e 2002. preciso mencionar tambm a sistemtica de retardar a atualizao da tabela de cobrana do IR como artifcio sempre circunstancial para aumentar a arrecadao tributria.
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pblicos reais das quais a mais importante talvez seja a Lei de Responsabilidade Fiscal imposta sobre os trs nveis da Federao a partir de 1999 , como componentes do esforo macroeconmico visando sustentao ainda que muito onerosa da estabilizao monetria adotada em 1994. Quer-se aqui com isto mostrar que, muito mais que um problema derivado do embate entre recursos oramentrios e atribuies federativas, a atual crise da Federao brasileira deriva da engenharia macroeconmica e poltica costurada para viabilizar a estabili zao da moeda nacional.
2.3 Estratgia de estabilizao monetria e comprometimento fiscal-financeiro ao financiamento social federal
Entre 1986 e 1992, aps sucessivos fracassos para se debelar a inflao, instaura-se, com a queda do presidente Collor e a posse de Itamar Franco, um cenrio de transio poltica que, no plano da economia, ficaria marcado pela construo dos pr-requisitos institucionais implementao do Plano Real em 1o de julho de 1994. Sob comando do ento ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, teria incio a montagem de mais uma tentativa de estabilizao monetria.11 Em sntese, o Plano Real consistia em promover uma espcie de hiperinflao controlada, mediante o uso de um indexador geral de preos, a URV (Unidade Real de Valor), por meio da qual se induziriam os agentes (pessoas, empresas e governo) a transitarem da moeda inflacionria em vigor (o cruzeiro novo) para a nova moeda no inflacionria (o real). Mas alm dessa engenharia financeira stricto sensu, a sustentabilidade poltica e econmica da nova moeda dependeria, na verdade, de duas outras reformas: um ajuste fiscal de grandes propores, como forma de reverter o clima de desconfiana empresarial na capacidade do governo brasileiro em honrar seus compromissos financeiros e, juntamente abertura comercial deflagrada pelo governo Collor, uma abertura tambm radical da conta de capitais, por intermdio da qual o pas se colocava novamente como receptor de recursos externos junto ao crescente movimento de globalizao financeira em curso.12
11. importante lembrar que, ao contrrio das experincias anteriores, baseadas na idia de tratamento de choque via congelamento de preos e salrios, desta vez tentar-se-ia uma estratgia gradualista de combate inflao, ancorada na proposta da moeda indexada de Andr Lara Resende e Prsio Arida. Depois de sucessivos fracassos no combate inflao, a proposta Larida da moeda indexada retornaria ao centro da discusso durante o governo Itamar Franco, sendo efetivamente aprovada e posta em marcha uma operao que consistia em calibrar a fase final deste novo plano de estabilizao com as eleies presidenciais no segundo semestre de 1994. 12. Sobre a estratgia de estabilizao do Plano Real, ver Filgueiras (2000). J sobre o significado econmico do Plano Real economia brasileira, ver Belluzzo e Almeida (2002) e Carneiro (2002).
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O sucesso de ambas as reformas para o plano de estabilizao dependia de que a taxa real de juros domstica fosse positiva e num patamar tal que representasse, a um s tempo, um incentivo atrao de capitais estrangeiros e um desestmulo s presses inflacionrias advindas da demanda interna. Com isso, o governo tentaria manter em nvel elevado as reservas cambiais, promovendo assim uma valorizao da nova moeda frente ao dlar, como condio para forar uma maior concorrncia dos produtos nacionais com os importados, e uma mais rpida convergncia dos preos internos inflao internacional. A estabilidade relativa do nvel de preos seria mantida mantida sob restries macroeconmicas severas para o crescimento real da economia, sendo o endividamento financeiro crescente do setor pblico to-somente o fenmeno mais aparente desta complicada arquitetura. O reforo da ncora monetria leia-se, o aumento recorrente da taxa de juros bsica, e, portanto, sua rigidez estrutural baixa era o meio pelo qual o governo acabava internalizando qualquer crise exgena que colocasse em risco a ncora cambial. Em outras palavras, sempre que se manifestasse, via presso sobre a taxa de cmbio, a vulnerabilidade externa da economia, maior tendia a ser a instabilidade macroeconmica interna.13 Sucessivas crises externas Mxico em 1995, sia em 1997, e Rssia em 1998 explicitaram a vulnerabilidade externa da economia brasileira e acabaram por solapar a ncora cambial do Plano Real ainda em 1998. neste contexto de instabilidade internacional que o governo brasileiro recorre ao FMI para tentar garantir um reforo paridade cambial e estabilizao monetria, ainda o maior trunfo poltico para a disputa da eleio presidencial daquele ano, ganha pela coalizo situacionista em primeiro turno. Passada a festa eleitoral, o governo se depara em janeiro de 1999 com presses impossveis de conter contra a moeda nacional, o que acaba se traduzindo no abandono da ncora cambial e na adoo de um sistema de cmbio flutuante conjugado a metas de inflao. Ou seja, doravante, a sustentabilidade da estabilizao, que continuava a ser o principal objetivo governamental, viria a depender exclusivamente da ncora monetria. Vale dizer: taxas de juros elevadas para conter os preos via retrao da demanda domstica, e continuao da atrao de capitais externos para impedir uma desvalorizao muito intensa
13. A instabilidade macroeconmica da economia brasileira se traduzia, no contexto pelo qual se forjou a estabilidade monetria, em arrefecimento do nimo capitalista, em reviso para baixo dos planos de produo e investimentos privados, em maior desconfiana dos aplicadores com relao capacidade fiscal do Estado em honrar seus compromissos financeiros, enfim, em necessidade de o governo recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) para refinanciar o balano de pagamentos e reforar o ajuste fiscal, o que, ao envolver nova elevao dos juros bsicos, aumento de carga tributria e reduo de gastos reais, recolocava o nvel de compromissos polticos para a estabilizao, alm do prprio endividamento do Estado, em condies de gesto sempre mais complicadas.
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do real, o que poderia comprometer fortemente as metas de inflao e supervit primrio acertadas com o FMI.14 O uso exausto da poltica monetria com vistas a salvaguardar a estabilidade dos preos tem se mostrado, desde ento, um instrumento pouco eficaz para compatibilizar objetivos to dspares quanto complexos. A permanncia de taxas de juros em patamar elevado por longos perodos, se por um lado tem limitado o potencial de crescimento da economia, por outro no tem garantido o sucesso da estratgia de estabilizao monetria. Em essncia, a questo ser muito raro encontrar pases detentores de moedas no conversveis internacionalmente que, abertos ao exterior em termos comerciais e financeiros, consigam sustentar, por longos perodos, metas rgidas de inflao e liberalidade cambial. O cumprimento das metas estar sempre na dependncia de condies internacionais favorveis em termos dos fluxos de capitais para os pases que adotam tal combinao de polticas. Mas o aspecto mais importante que por ora interessa aqui diz respeito aos limites da poltica de juros altos em face do endividamento do setor pblico estatal. Embora o discurso governamental tenha procurado transmitir a idia de austeridade fiscal na fase que antecedeu a implementao do Plano Real e mesmo durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC), na prtica, a poltica de gastos pblicos deste perodo, mais notadamente entre 1995 e a desvalorizao da moeda em janeiro de 1999, teve vrias razes para extrapolar as receitas lquidas.15 No Anexo 1, so listados, em ordem mais ou menos cronolgica, alguns dos fatos fiscais e financeiros marcantes embora
14. O novo acordo assinado com o FMI contemplou a ampliao das metas de supervit primrio consolidado do setor pblico, de 2,60 para 3,10% do PIB em 1999, com novos aumentos para 3,25% e 3,35% do PIB em 2000 e 2001, respectivamente maiores que as metas anteriores de 2,80% do PIB em 2000 e 3,00% do PIB em 2001 , mantidos os recursos para o pas previstos no acordo original de dezembro de 1998 (Giambiagi e Alm, 2000, p. 186). 15. Com base em dados do Banco Central (Bacen) (apud Biasoto Jr., 2003, p. 63), vemos que o resultado primrio do setor pblico (despesas no financeiras receitas no financeiras) passa de levemente superavitrio em 1995 (0,36% do PIB) para deficitrio em 1997 (0,91% do PIB) e pratica-mente equilibrado em 1998 (0,01% do PIB). Tais nmeros indicam que, se a poltica fiscal do primeiro mandato de FHC no foi permissiva, tampouco foi austera. A passagem de uma situao fiscal relativa-mente confortvel, herdada do Plano Collor, para uma posio deficitria, se explica, em termos dos gastos reais, pelo aumento de despesas ligadas s contas de pessoal (com destaque para pagamentos aos inativos do setor pblico), regime geral da previdncia social (fruto do aumento real do salrio mnimo em 1995) e despesas de custeio do governo federal. Por sua vez, quando se tomam como referncia os dados do resultado operacional do setor pblico (Bacen, apud Biasoto Jr., 2003, p. 63), conceito que inclui, sobre o resultado primrio, o pagamento de juros reais (sem a inflao) sobre a dvida pblica, v-se que as contas passam de folgadamente superavitrias em 1994 (1,57% do PIB) para abertamente deficitrias entre 1995 e 1997, e preocupante em 1998 (7,40% do PIB). Tais resultados mostram, claramente, que desde o incio do Plano Real h um movimento inequvoco rumo financeirizao da dvida lquida do setor pblico estatal.
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no exclusivos do perodo 1995-1998, para explicar o processo de endividamento crescente do setor pblico federal.16 , portanto, com uma pesada herana financeira que teria incio o segundo mandato de FHC. Sendo ainda a estabilidade relativa da moeda nacional o principal objetivo de poltica econmica, todos os esforos seriam voltados para sua sustentao, agora mais dependente que nunca de um instrumento praticamente nico de gesto: o manejo da taxa de juros bsica da economia em patamar suficientemente elevado para conter supostas presses da demanda interna e, ao mesmo tempo, a garantia do influxo de capitais externos destinados ao financiamento do balano de pagamentos.17 No fosse o patamar tributrio que acompanhou o aumento desmesurado de gastos sobretudo financeiros ao longo do perodo 1995-1998, certamente o dficit pblico, bem como a razo entre a dvida lquida do setor pblico e o PIB, teriam precipitado o colapso do Plano Real em algum momento antes da desvalorizao imposta pelo mercado em 1999. Mas em que pese o xito do governo federal em fazer crescer a carga tributria sob seu comando, isto , assentada sobre o aumento de 0,20% para 0,38% na CPMF, de 2% para 3% na Cofins e sobre a manuteno dos valores nominais da tabela do IRPF, isto tudo no foi suficiente para evitar que o FMI exigisse, no fechamento do acordo que antecedeu o colapso cambial, uma postura fiscal largamente contracionista para o perodo 1999-2002. Explicitamente, exigia-se a gerao de supervits primrios anuais superiores a 3% do PIB, com a alegao principal de que era necessrio recuperar a credibilidade fiscal do governo federal junto a seus financiadores. Para tanto, alm do esforo arrecadatrio, seria preciso um esforo fiscal real, envolvendo Unio, estados, municpios e empresas estatais, em todas as dimenses do gasto, com destaque para os cortes promovidos em custeio, investimentos de infra-estrutura e gastos sociais.18
16. Os fatos listados no Anexo 1 foram coletados de diversas fontes. As principais so: Giambiagi e Alm (2000); Carvalho (2001); Carneiro (2002); Belluzzo e Almeida (2002); e Biasoto Jr. (2003). 17. Embora cadente ao longo do perodo 1999-2002, a taxa de juros real bsica da economia brasileira manteve-se muito acima da mdia mundial, mesmo em comparao com pases emergentes, presa ainda permanente restrio externa e necessidade de pagar um diferencial positivo e elevado para aplicadores de ttulos pblicos em funo da suposta crise de credibilidade do governo federal. 18. No que diz respeito aos gastos sociais, h elementos de inrcia sua baixa radical. Fatores demogrficos como o envelhecimento populacional, associado a regras constitucionais de elegibilidade para acessar determinados benefcios, funcionam como fatores independentes de aumento (ou restrio queda) de parte expressiva dos gastos sociais (por exemplo, em sade, previdncia e assistncia social). No caso brasileiro recente, no entanto, regras constitucionais de acesso aos benefcios previdencirios foram sendo transformadas para permitir ajustes financeiros no regime de caixa. Alm disso, o salrio mnimo, que o indexador monetrio bsico de grande parte dos benefcios constitucionais em vigor, tem a definio de seu valor nominal anual a cargo do Poder Executivo, cujo poder discricionrio freqentemente utilizado para refrear a expanso de gastos pblicos em importantes reas da proteo social, como previdncia e assistncia social.
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O que chama ateno nesse perodo, porm, no propriamente o sucesso da empreitada fiscalista do governo federal, ou seja, a obteno real de supervits primrios elevados e consecutivos.19 notvel o fato de, a despeito do supervit primrio, a relao dvida lquida total sobre o PIB ter continuado a crescer entre 1999 e 2002, saltando da casa dos 49,2% do PIB em 1999, para a casa dos 56,5% do PIB em 2002. Se considerado que entre 1994 e 1998, num contexto de restrio oramentria fraca, a dvida lquida total sobre o PIB j havia saltado de 29,6% para 43,3% do PIB, segue que a diferena de comportamento da dvida entre dois regimes fiscais praticamente opostos s pode ser explicada pelo implacvel peso dos juros na composio da dvida total.20 Este aspecto revela de forma muito transparente os limites estruturais da poltica monetria em curso, bem como deixa claro a incapacidade do lado real das contas pblicas em controlar a expanso da dvida pblica, dado que a mesma responde a outros condicionantes (Biasoto Jr., 2003, p. 66), notadamente de origem patrimonial e financeira. Ademais, a situao das finanas pblicas brasileiras tambm denuncia ao menos duas perversidades do ajuste recente. Em primeiro lugar, a transferncia de renda real, expressa em termos do supervit primrio da economia, para uma gesto financeirizada da dvida pblica, na qual os juros reais incidentes sobre os estoques de dvida explicam a sua autonomizao financeira em relao ao PIB. Em segundo lugar, por trs da constatao anterior, revelam-se transferncias perversas de renda em curso na economia brasileira: i) dos setores produtivos da economia, sobre os quais recai a maior parte da tributao real efetiva para os setores financeiros; e ii) das classes que vivem do trabalho para as classes preponderantemente rentistas da sociedade. Diante do quadro de restries macroeconmicas que envolveram a construo de uma particular estratgia de estabilizao monetria no Brasil, as polticas setoriais viram-se premidas em suas pretenses e projetos particulares. Embora a Constituio tenha previsto uma vinculao percentual das receitas do Oramento Fiscal a ser investida em educao e a elaborao do
19. De fato, o governo federal consegue gerar supervits primrios elevados e inclusive superiores s metas acertadas com o FMI, da ordem de 3,28% do PIB em 1999, 3,5% em 2000, 3,7% em 2001 e 4,08% do PIB em 2002, conforme dados do Bacen (apud Biasoto Jr., 2003, p. 63). 20. Com efeito, a participao do governo federal na composio da dvida total, em ttulos pblicos indexados ao cmbio, salta de 1% do PIB em 1994 para 7,6% em 1998 e 14,4% do PIB em 2001. J a participao em ttulos pblicos indexados taxa Bacen/Selic (Banco Central do Brasil/Sistema Especial de Liquidao e de Custdia) salta de 1,8% do PIB em 1994 para 24,8% em 1998 e 26,5% do PIB em 2001. Tambm o peso da dvida externa em poder do governo federal volta a passar da casa dos 8% do PIB depois da desvalorizao de 1999. Um detalhamento completo dos componentes da dvida pblica brasileira pode ser visto em Giambiagi (2002).
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Oramento da Seguridade Social para o atendimento das polticas de sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego, este ltimo instrumento serviu apenas virtualmente como pea de oramentao e controle das polticas sociais mencionadas. Assim, em que pesem os fatores prprios quelas trs grandes reas da Seguridade Social para explicar o no cumprimento do seu oramento exclusivo, o fato que diante da fraqueza institucional da rea social em conjunto, o grande potencial de arrecadao do OSS foi visto pela rea econmica envolvida na construo do ajuste fiscal como uma fonte indispensvel de recursos necessrios estabilizao.21 Dada a vinculao constitucional entre contribuies sociais e gastos especficos, fez-se necessria a edio de emenda constitucional para liberar e redirecionar parte daqueles recursos do financiamento social estratgia federal de ajuste fiscal. Isso foi feito, em 1994, por meio do FSE (Fundo Social de Emergncia), convertido em 1996 em FEF (Fundo de Estabilizao Fiscal) e, a partir de 1999, em DRU (Desvinculao de Receitas da Unio).22 Em sntese, possvel afirmar que
21. Segundo Dain, o desmonte do projeto de Seguridade Social data do incio dos anos 1990, quando o repasse de recursos de contribuies sociais arrecadadas pela Unio em nome da Seguridade comeou a ser objeto da prtica tradicional de gesto oramentria em tempos de alta inflao, que consistia em cortar gastos, em termos reais, pela corroso de seu valor, provocada por atrasos deliberados dos repasses (Dain, 2001, p. 132). J a partir de 1994, quando o controle do processo inflacionrio elimina o potencial de corte implcito no atraso da liberao de recursos repassados do Oramento Geral da Unio (OGU) ao OSS, porque o valor real dos recursos se mantm, o governo central adota nova estratgia de corte de gastos. Sob a justificativa de financiar os gastos sociais, instituiu o Fundo Social de Emergncia (FSE) como mecanismo de contigenciamento da despesa, que se apropria de 20% das contribuies sociais (exceto a folha de salrio) e dos Fundos de Participao. O segmento mais afetado por este procedimento foi sem dvida a Seguridade Social, para a qual se destinava a maior parte das contribuies sociais como a Cofins, o Pis/Pasep e CSLL, arrecadadas diretamente pela Unio para repasse Seguridade (Dain e Soares, 1998, p. 50). 22. A sistemtica nacional de gerir o oramento, como se diz na linguagem contbil, pela boca do caixa, faz com que a DRU opere um deslocamento de fontes de financiamento, sobretudo no que diz respeito ao pagamento de pessoal. Esta rubrica, tradicionalmente coberta por recursos fiscais do oramento, passa a ser servida pela DRU, dando a impresso contbil de que os recursos desvinculados do oramento pela Unio retornam a suas reas de origem, quando, na verdade, ocorre de os recursos fiscais do oramento de livre utilizao pela Unio serem a fonte utilizada para o pagamento dos juros da dvida pblica. Ou seja: esse procedimento, deliberado ou no, constitui uma forma de presso sobre o Congresso para a aprovao da proposta de emenda Constituio. No resta dvida de que a despesa para o pagamento de pessoal, de natureza inadivel e incomprimvel, reveste-se de alto apelo social, pretendendo conferir PEC ares de meritria. Em anos anteriores, a maior parte da despesa com pessoal e encargos sociais era financiada com recursos da fonte 100 recursos ordinrios. Hoje (2000) esses recursos so direcionados para o pagamento de juros, gerando a necessidade de outra fonte de recursos para cobrir as despesas com pessoal. Os dados demonstram que o direcionamento de recursos da fonte 100 recursos ordinrios, de livre remanejamento, no perodo 1997 a 2000, inverteu-se completamente. A nfase em 1997 era o pagamento de pessoal (45% do total), alm de outras despesas, 52%, notadamente custeio. A prioridade em 2000 o pagamento de juros e a amortizao da dvida (81% do total) (Fraga, 2000, p.14-15).
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a falta de regras na distribuio desses recursos [das contribuies sociais] e seu contingenciamento tornou a Seguridade prisioneira do processo de estabilizao. O contingenciamento do gasto permitiu ao governo federal utilizar parte dos recursos para pagamentos de despesas no previstas na Carta Constitucional (como os encargos previdencirios da Unio, referentes ao pagamento de aposentadorias aos servidores pblicos), desviando fontes destinadas, no esprito da Constituio de 1988, ao financiamento da Seguridade Social (Dain e Soares, 1998, p. 50).
Em suma, podemos afirmar que a estratgia fiscal-financeira posta em prtica no segundo mandato de FHC desencadeou um novo processo de reconcentrao de renda e riqueza no pas, processo este mediado pela gesto financeirizada da dvida pblica, que tem na manuteno da poltica de juros altos, visando preponderantemente estabilizao monetria, sua raiz fundamental. Na segunda parte deste captulo pretende-se elaborar em detalhes os condicionantes mais diretos das finanas sociais no perodo ps-1994, a fim de estabelecer os nexos entre o quadro macroeconmico descrito at aqui e os problemas concernentes ao financiamento das polticas sociais no Brasil.
3 AS FINANAS SOCIAIS NA DCADA DE 1990
O desafio que se coloca para o estudo das finanas sociais no Brasil contemporneo perpassa ao menos dois nveis de anlise.23 O primeiro, observado na seo anterior deste captulo, procurou estabelecer os parmetros fundamentais do comportamento macroeconmico mais geral da economia brasileira ao longo dos anos 1990, a partir dos quais se situa a problemtica do financiamento social. O segundo, a ser desenvolvido nesta seo, consiste em explorar os meandros das finanas sociais brasileiras, em mbito federal, a partir de um duplo conjunto de condicionantes. Em primeiro lugar, condicionantes que operam no nvel da estratgia social de fato posta em prtica na dcada de 1990. Vale dizer, uma combinao hbrida de estratgias de atendimento a demandas sociais, cujas formas mais aparentes de manifestao foram a universalizao restrita de certas polticas sociais, a descentralizao fiscal de atribuies federais, a focalizao de programas e gastos sobre a pobreza, o aumento de participao social do chamado setor pblico no-estatal e a privatizao de parte considervel de segmentos rentveis das polticas sociais. Em segundo,
23. A rigor, h um terceiro nvel, impossvel de ser realizado nas dimenses deste captulo, representado por uma discusso mais pormenorizada das estratgias de financiamento que cada uma das grandes reas sociais adota, a cada momento poltico, tendo em vista o cumprimento de objetivos at certo ponto comuns, de expanso da cobertura, melhoria da qualidade dos servios prestados etc.
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concomitantemente quelas, condicionantes da estrutura tributria que problematizam a questo do financiamento social e afetam diretamente os nveis absoluto e relativo dos gastos sociais federais.
3.1 Estratgia social nos anos 1990: universalizao restrita, privatizao crescente, descentralizao fiscal, focalizao sobre a pobreza e participao social
Muito embora a Constituio de 1988 tenha deixado em aberto a participao dos setores privados (lucrativos e no lucrativos) na complementao da proviso estatal de proteo social, parece bastante evidente que a estratgia social levada a cabo ao longo da dcada de 1990, vista retrospectivamente como a resultante do embate de foras polticas e ideolgicas presentes tanto na disputa entre os setores pblico e privado como intra-setores pblicos, exacerbou esta caracterstica pr-mercado das polticas sociais, em detrimento relativo do princpio pblico e universalizante que na verdade est na base do captulo constitucional relativo ordem social.24 No por outra razo que aqui se cunha a expresso universalizao restrita em referncia ao fato de que a universalidade da cobertura e do atendimento no que toca ao conjunto de polticas de seguridade (sade, previdncia e assistncia social) e educao no se firmou nem como princpio ideolgico geral nem como prtica do Estado na implementao concreta de tais polticas, passados j mais de dez anos da promulgao da Carta Constitucional. Conquanto a proviso de sade e o ensino fundamental tenham alcanado nveis bastante elevados de cobertura e, mais importante, consolidado ao menos formalmente o carter universalizante (pblico e gratuito) dos programas e aes governamentais por todo o territrio nacional, isso no impediu o avano e a concorrncia (muito mais que a cooperao/complementao) dos
24. No captulo da Ordem Social, a despeito de a Constituio abrir o leque de objetivos da seguridade social com o preceito da universalidade da cobertura e do atendimento, define seguridade social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (Constituio Federal, 2000, p. 113; grifo nosso). No tocante sade, o artigo 197 deixa claro que a execuo dos servios deve ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado (Constituio Federal, 2000, p. 115). Com relao previdncia, o artigo 202 aborda o espao destinado ao regime de previdncia privada de carter complementar e organizado sob a forma autnoma em relao ao regime geral de previdncia social (Constituio Federal, 2000, p. 117). J fora do escopo da seguridade social propriamente dita, mas ainda dentro do conjunto de direitos sociais explicitados pelo captulo II da Constituio (Dos Direitos Sociais), a educao tambm uma rea com atribuies compartilhveis, tal como enuncia o artigo 195: a educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade (Constituio Federal, 2000, p. 118).
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setores privados. Isto ocorreu tanto na sade, pela oferta limitada e a qualidade questionvel dos servios pblicos, como na educao, em virtude da nfase conferida pelo Estado ao ensino fundamental. Por sua vez, as reas de previdncia e assistncia social tambm tiveram a universalidade da cobertura e do atendimento limitada ao longo dos anos 1990. No caso da previdncia, com exceo do grande aumento de cobertura obtido pela implementao dos regimes de previdncia rural e dos trabalhadores domsticos, o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) teve na verdade um poder bastante limitado para ampliar sua cobertura no espao urbano. Isto se deve, fundamentalmente, exigncia de contribuio prvia concesso de benefcios, em um contexto de grande informalidade das relaes de trabalho no pas. Como a estrutura de remuneraes vinculadas ao RGPS historicamente baixa no Brasil, o nvel dos benefcios acaba por refletir e sancionar a pssima distribuio de renda produzida pelo setor privado, abrindo espao, dessa forma, para o surgimento de um setor de previdncia complementar com potencial de captura junto s franjas mdia e superior da distribuio de rendimentos. No caso da assistncia social, embora se constitua em uma rea de atendimento exclusivamente voltada para camadas pobres e desassistidas da populao, possui tambm um poder limitado de ampliao da cobertura, devido, basicamente, aos estreitos limites estabelecidos pelos critrios de renda domiciliar per capita que so utilizados como condio de elegibilidade aos benefcios. Num pas onde um contingente muito grande da populao percebe rendimentos muito baixos, critrios restritivos para a concesso de benefcios assistenciais acabam sendo a forma de regular o gasto social nessa rea e, portanto, impedir presses indesejadas sobre a estrutura j comprometida de financiamento pblico. Pelo exposto, pelo menos duas questes devem ser ressaltadas. A primeira delas que o esforo de gasto para uma estratgia social amplamente universalizante, no caso brasileiro, teria de ser superior ao esforo de fato realizado pelo Estado ao longo dos anos 1990, motivo pelo qual o pas conseguiu to-somente implementar um tipo de universalizao restrita das suas principais polticas sociais. A segunda a mudana de patamar nas relaes pblico-privado para a implementao de polticas sociais no Brasil. Trata-se aqui do crescimento acelerado do setor privado lucrativo na composio total das polticas sociais desde 1988. O grande impulso dado privatizao ou aumento de participao dos setores mercantis na oferta total de bens e servios sociais populao em reas-chave como sade, educao e previdncia, pode ser visto como parte de uma certa estratgia social guiada pelo prprio Estado, na medida em que ele quem define o marco regulatrio de atuao dos entes privados
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em cada setor da economia, impondo com isso a direo, o ritmo e a intensidade da acumulao de capital em cada caso concreto.25 Em paralelo, outras trs estratgias coerentes e complementares s anteriores tambm foram se fortalecendo ao longo da dcada de 1990. De um lado, a descentralizao de parte das atribuies fiscais da Unio para estados e municpios. De outro, a focalizao das polticas, programas e aes governamentais sobre a parcela considerada mais pobre da populao. Por fim, o aumento da participao social organizada setor pblico no-estatal, ou setor privado no lucrativo em atividades de cunho social. A descentralizao nasceu na esteira da redemocratizao no incio dos anos 1980 e se consolidou como um dos princpios fundamentais na discusso constituinte acerca do novo formato institucional que as polticas sociais deveriam ter. Mas ainda que a idia da descentralizao, como um princpio fundamental de gesto pblica, tenha se mantido no discurso oficial, reinou de fato um grande descompromisso dos entes federados com aspectos que no estivessem diretamente ligados eficincia dos gastos sociais.26 Assim, embora as experincias de descentralizao na sade e no ensino fundamental sejam positivas em termos gerais, fala-se apenas em descentralizao fiscal das polticas sociais, j que na prtica ela acabou se transformando em parte da estratgia social do governo federal para transferir responsabilidades e gastos sociais a estados e municpios. A focalizao das polticas (leia-se: dos recursos) sociais visando ao combate direto pobreza nasceu e se consolidou como novo princpio ideolgico que se construiu e se implementou ao longo dos anos 1990, na contramo dos preceitos universalizantes impressos na Constituio de 1988. muito importante atentar para o fato de que, ao deslocar o foco da discusso do desenvolvimento com incluso social para o tema do combate pobreza via, supostamente, uma mais eficaz e eficiente aplicao dos recursos oficiais, a focalizao na verdade se complementa coerentemente com o conjunto da estratgia social vigente nos anos 1990.
25. As agncias nacionais de sade e de previdncia complementar so os rgos criados pelo Estado nos anos 1990, durante o governo FHC, para regular e controlar a atuao dos setores privados de sade e previdncia. A rea de educao, em que pese o crescimento dos setores privados, ainda no possui, na configurao atual do Estado, nenhum rgo exclusivo para regular e controlar a atuao das escolas, faculdades e universidades particulares, cabendo tais atividades, por enquanto, ao Conselho Nacional de Educao. 26. Este aspecto to evidente que levou o atual governo, por meio da Corregedoria Geral da Unio, a investigar o uso dos recursos pblicos de origem federal em municpios selecionados por amostragem, com resultados bastante desanimadores para a continuidade do processo de descentralizao, pois que envolvem casos inmeros de corrupo e malversao do dinheiro pblico pelas autoridades locais em cerca de 75% dos municpios investigados em 2003.
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Finalmente, aliada a essa focalizao da problemtica social sobre a pobreza, tambm se observa a construo de um certo nvel de comprometimento de setores pblicos no-estatais ou setores privados no lucrativos em relao execuo de aes sociais voluntrias ou compartilhadas com o prprio setor pblico estatal. O aumento da participao social organizada na composio de uma certa estratgia geral de atendimento social ao longo da dcada de 1990 esteve originalmente ligado idia de maior envolvimento e participao da sociedade civil na formulao, implementao, gesto, controle e avaliao das polticas sociais. Contudo, o sentido desta atuao, bem como os resultados at o momento alcanados, so ainda ambguos para se antecipar qualquer avaliao neste captulo.27 Em suma, pode-se afirmar que a estratgia social dos governos que administraram as polticas pblicas brasileiras ao longo dos anos 1990 era tambm uma estratgia para resolver o problema do financiamento das polticas sociais, ainda que fosse apenas implcita, jamais declarada. 28 Universalizao restrita, focalizao sobre a pobreza, descentralizao fiscal, participao social e privatizao da parte rentvel das polticas sociais concorrem, conjunta e estruturalmente, para limitar as necessidades de financiamento do gasto pblico social, notadamente em mbito federal, o que tambm coerente e necessrio estratgia mais geral de conteno fiscal do governo em face dos constrangimentos macroeconmicos (auto)impostos pela primazia da estabilizao monetria sobre qualquer alternativa de poltica econmica. Enquanto universalizao restrita, focalizao, descentralizao fiscal e participao social significam reduo de gastos sociais potenciais, com rebatimentos incertos em termos da cobertura e atendimento social bsico e uniforme populao, a privatizao , ao contrrio, uma forma de transferir parte significativa do financiamento de bens e servios sociais diretamente s prprias famlias, que so obrigadas a assumir custos crescentes e reduo da renda disponvel em funo da ausncia ou precariedade da proviso pblica, em especial nas reas de sade, previdncia e educao.
27. Sobre este ponto, ver captulo 8 desta coletnea. 28. Embora esta nova estratgia social no esteja assim explicitada em documentos oficiais, nem seja ainda consensual no debate acadmico, acredita-se ser possvel sustent-la a partir de elementos extrados de uma srie de trabalhos. Em especial, ver documentos da Presidncia da Repblica, Fagnani (1999), Faria (2003) e Draibe (2003).
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3.2 Restries macroeconmicas ao financiamento social federal entre 1995 e 2002
A estratgia social aqui traada fornece um quadro geral de como se pode impedir o crescimento do gasto social de origem pblica e, com isso, limitar as necessidades de financiamento social sob responsabilidade do Estado. Sabe-se das dificuldades de comprovao emprica de todos aqueles cinco aspectos que, segundo o ponto de vista destes autores, comporiam a chamada estratgia social brasileira nos anos 1990. Porm, no momento, e para o que interessa a este captulo, basta explicitar uma de suas inmeras formas de manifestao, consubstanciada no comportamento das finanas sociais entre 1995 e 2002. preciso esclarecer, guisa de introduo, que financiamento e gastos so duas dimenses distintas das finanas sociais, que se resolvem em dois momentos diferentes do processo oramentrio pblico. Cada qual responde a determinantes, em grande medida, independentes um do outro, o que equivale a dizer que as arenas decisrias, os atores relevantes e os conflitos de interesse so, de algum modo, exclusivos, sejam da determinao do financiamento, sejam dos gastos sociais. Mas claro que h canais de comunicao entre ambas as esferas das finanas sociais, motivo pelo qual so enunciados na seqncia justamente aqueles que parecem ser os dilemas fundamentais da estrutura de financiamento social (ver subseo 3.2.1), da estrutura tributria (ver subseo 3.2.2) e do padro fiscal-financeiro do gasto pblico no Brasil (ver subseo 3.2.3).
3.2.1 Estrutura de financiamento dos gastos sociais federais no Brasil: 1995-2002
Um dos problemas mais evidentes do debate atual a tendncia ao tratamento isolado de cada uma das dimenses das finanas sociais (financiamento e gastos), de modo a parecer que estrutura tributria no guarda relao com gasto social, reduo das desigualdades e combate pobreza. Portanto, um dos objetivos principais aqui o de estabelecer algumas relaes entre as dimenses do financiamento (estrutura tributria) e dos gastos sociais (estrutura fiscal). De antemo, necessrio mencionar que a estrutura de financiamento da rea social no Brasil foi alterada, a partir da Constituio de 1988, rumo a promover um certo incremento de recursos apoiado na diversificao de bases tributrias. Isto, aliado a vinculaes sociais especficas, estabeleceria melhores condies materiais para a efetivao e preservao dos direitos inscritos na idia de seguridade e na prtica da universalizao. Por meio do Anexo 2 (quadro das bases tributrias do financiamento social no Brasil) podemos ver que
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existe, de fato, uma certa diversidade de fontes de recursos para a rea social, bem como uma grande primazia das contribuies sociais na composio final do oramento social.29 Em linhas gerais, tem-se uma situao que prev recursos do oramento fiscal (da Unio, estados e municpios) e do salrio-educao, como fontes principais de financiamento da Educao. Cobertas pelo Oramento da Seguridade Social, as reas da previdncia social (regimes rural e urbano, alm dos regimes prprios dos servidores pblicos), sade e assistncia social so financiadas, em sua maior parte, por recursos provenientes das contribuies de empregadores e trabalhadores sobre a folha de salrios Contribuio de Empresas e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), CPMF, Cofins e Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas (CSLL). O segurodesemprego, tambm includo na seguridade social, financiado com base em recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), custeado pelo Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep). J as polticas de infra-estrutura social (saneamento e habitao) continuam vinculadas, em grande parte, aos recursos provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Os nmeros referentes importncia relativa de cada fonte no financiamento dos gastos sociais federais no Brasil no perodo 1995-2002 so apresentados na tabela 1.
29. As contribuies sociais podem ser definidas como uma prestao pecuniria compulsria devida Administrao Pblica, vinculada ou no a uma atividade do exerccio do poder pblico. Elas se dividem em duas modalidades: as de carter pblico e as de carter privado. Estas ltimas esto inscritas na Constituio e so compulsrias, destinadas a servios vinculados ao sistema sindical patronal e incidem sobre a folha de salrio das empresas. As contribuies de carter pblico esto voltadas quase exclusivamente para o financiamento da Seguridade Social.
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340 TABELA 1
Estrutura de financiamento dos Gastos Sociais Federais no Brasil em % sobre o total

Fontes 1 Tesouro 1.1 Recursos provenientes de impostos 1.1.1 Recursos ordinrios 1.1.2 Manuteno e desenvolvimento do ensino 1.2 Contribuies sociais 1.2.1 Contribuio Social s/ o Lucro das Pessoas Jurdicas CSLL 1.2.2 Contribuio Financiamento da Seguridade Social Cofins 1.2.3 Contrib.p/ plano seguridade social do servidor 1.2.4 Contrib. do salrio-educao 1.2.5 Contrib. empregadores e trabalhadores p/ Seguridade Social 1.2.6 Contrib. dos programas PIS/Pasep 1.2.7 Contribuio Provisria s/ Movimentao Financeira CPMF 1.2.9 Renda de loteria e concursos de prognsticos 1.3 Contribuies econmicas1 1.4 Ttulos do Tesouro Nacional 1.5 Operao de crdito 1.6 Recursos diretamente arrecadados 1.7 Crdito educativo 1.8 Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 1.9 Alienao de bens 1.10 Recursos do Fundo Social de Emergncia 1.11 Outros2 2 Outras fontes 2.1 Diretamente arrecadados 2.2 Aplicao do salrio-educao 2.3 Outras fontes3 3 Recursos extra-oramentrios FGTS Total 1995 94,0 8,3 4,2 4,1 56,5 4,8 13,7 2,1 0,6 32,0 3,2 0,0 0,2 0,1 0,1 2,3 1,4 0,0 0,0 0,0 23,9 1,4 5,7 2,7 0,3 2,7 0,3 1996 94,6 8,9 4,1 4,8 61,3 4,8 14,8 2,1 0,7 35,2 3,3 0,0 0,3 0,2 0,1 2,0 1,6 0,0 0,0 0,0 19,4 1,2 4,4 2,0 0,2 2,2 1,0 1997 94,3 8,1 5,2 2,8 66,0 3,5 17,2 2,6 0,6 34,1 2,8 4,8 0,4 0,2 0,1 0,4 2,0 0,0 0,0 0,0 16,3 1,2 2,4 1,9 0,1 0,4 3,3 % sobre o total 1998 1999 2000 94,8 96,8 96,7 10,6 12,6 10,9 7,6 9,2 7,0 3,0 61,7 4,9 13,4 1,8 0,5 32,7 2,6 5,5 0,3 0,2 0,1 0,4 2,3 0,1 0,0 0,0 17,9 1,4 2,5 1,6 0,1 0,7 2,7 3,4 72,8 4,4 18,4 2,0 0,6 38,2 2,8 6,2 0,3 0,0 0,1 0,5 1,9 0,1 0,0 0,0 7,2 1,6 1,2 1,0 0,1 0,1 2,0 3,9 78,1 4,9 21,4 1,6 0,6 38,2 3,1 8,1 0,3 0,1 0,2 0,8 3,0 0,2 0,0 0,0 0,0 3,4 1,2 1,0 0,1 0,1 2,1
1995 a 2002,
Mdia Variao s/total 95/02 95,7 3,8 11,4 69,6 7,7 152,3 3,7 68,6 4,6 17,6 2,0 0,6 35,7 3,1 4,7 0,3 0,1 0,2 1,0 2,0 0,1 0,4 0,0 -14,2 37,5 11,9 61,5 -8,4 -8,7 17,3 4,0 7,1 -91,0 397,1 -77,6 66,2 167,9
2001 2002 97,2 97,6 17,5 14,0 13,6 10,5 3,9 74,8 4,1 19,8 2,0 0,6 37,9 3,5 6,6 0,3 0,1 0,6 0,8 1,7 0,1 1,2 0,0 0,0 0,4 1,1 1,0 0,1 0,0 1,7 3,5 77,8 5,3 22,1 1,9 0,6 37,6 3,3 6,8 0,3 0,0 0,4 0,5 2,3 0,1 2,2 0,0 0,0 0,2 1,0 0,9 0,1 0,0 1,5
10,6 -100,0 1,4 -83,1 2,4 -82,8 1,5 -67,5 0,1 -78,1 0,8 -98,9 1,8 359,0
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 Fonte: SOF/Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor). Elaborao dos autores. Notas: 1Contribuio para os programas especiais; combustveis automotivos; compensaes financeiras. 2 Cota de previdncia; taxa de fiscalizao dos mercados de ttulos e valores mobilirios; custas judiciais; taxa de fiscalizao dos mercados de seguro, de capitalizao e da previdncia privada aberta; recursos de concesses e permisses; contribuio para o desenvolvimento da indstria cinematogrfica nacional; juros de mora da receita administrada pela Secretaria da Receita Federal (SRF); recursos do programa de administrao patrimonial imobiliria; cota-parte do adicional ao frete para renovao da marinha mercante; receitas de honorrios de advogados; multas incidentes sobre receitas administradas pela SRF/Ministrio da Fazenda (MF); recursos das operaes oficiais de crdito; reforma patrimonial alienao de bens; ttulos da dvida agrria; outros recursos vinculados; cota-parte da contribuio sindical; desvinculao de impostos e contribuies sociais; recursos de convnios; saldos de exerccios anteriores recursos do Tesouro Nacional; doaes de entidades internacionais. 3 Operaes de crdito internas em moeda; operaes de crdito interna bens e/ou servios; operaes de crdito externas em bens e/ou servios; receita de convnios; recursos diversos; saldos de exerccios anteriores operaes de crdito; saldos de exerccios anteriores recursos diversos; doaes de entidades internacionais; doaes de pessoas ou instituies privadas nacionais.
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possvel verificar, em primeiro lugar, que os recursos provenientes de impostos gerais do oramento federal representaram na mdia do perodo 1995/ 2002 apenas a terceira fonte de custeio de gastos sociais (11,4% do total). Deste montante, note-se que 3,7% estiveram comprometidos com a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) reduo de 14,2% entre os anos de ponta do perodo estudado e to-somente 7,7% a despeito do incremento de 152,3% entre 1995-2002 foram recursos do oramento geral aplicados por iniciativa do governo na rea social.30 Uma segunda observao importante diz respeito ao fato de que 68,6% de todo o gasto social federal realizado no perodo 1995-2002 foi financiado com contribuies sociais vinculadas, das quais as mais importantes foram a CETSS (35,7% do total) e a Cofins (17,6%). A CPMF, a CSLL e o PIS/Pasep (FAT) representaram juntos algo como 12,4% do financiamento social na mdia do perodo 1995-2002, com tendncia de crescimento ao longo dos anos. Ainda entre as contribuies sociais, destacam-se negativamente as participaes decrescentes do salrio-educao e das contribuies de servidores pblicos para os seus regimes prprios de benefcios. Em terceiro lugar, cabe uma meno especial aos recursos desvinculados em nome inicialmente do Fundo Social de Emergncia (FSE), depois rebatizado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e mais recentemente como Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Nota-se que de 1995 a 1998 uma parte destes recursos voltou para a rea social, financiando parcela expressiva dos gastos totais (de 24% em 1995 a 17,9% em 1998). A partir de 1999, contudo, os recursos desvinculados deixam de contribuir para a rea social e passam a compor exclusivamente a estratgia de supervit primrio do governo federal, tal qual descrita na segunda seo deste captulo. Por meio deste expediente, processa-se, ento, uma transferncia no desprezvel de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente da rea social, para a gesto financeirizada da dvida pblica, tema a ser retomado na parte final do captulo.
30. importante mencionar que a execuo oramentrio-financeira do gasto social federal (GSF), quando feita segundo as principais fontes de financiamento, revela certa participao de recursos provenientes de impostos (recursos ordinrios do oramento fiscal) em praticamente todas as reas de atuao do GSF. No entanto, tais recursos constituem fonte relevante de financiamento social apenas nos casos do Ministrio da Educao onde representa pouco mais de 50% do gasto total e naquelas Pastas que no dispem de outra vinculao especfica, como, por exemplo, Ministrio da Cultura, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Justia, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio das Cidades e Secretaria Especial de Direitos Humanos. Em todos esses casos, os gastos finalsticos so financiados em sua maior parte com recursos do oramento fiscal da Unio. A respeito, ver Anexo Estatstico do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, produzido semestralmente pelo Ipea, vrios nmeros.
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Antes disso, um resumo da relao entre financiamento e gastos sociais de mbito federal no Brasil pode ser visto no quadro 1 adiante. Apresenta-se ali um retrato da ao do Estado no campo social e as fontes principais de financiamento de alguns dos mais importantes programas sociais relativos s grandes reas de atuao do gasto social federal. O quadro 1 agrupa as polticas sociais de mbito federal segundo o critrio de anlise desenvolvido no captulo 5 deste livro. Segundo este recorte analtico, possvel observar que as polticas do eixo do Emprego e do Trabalho consumiram no perodo 1995-2002 algo como 72,3% de todo o gasto social federal. Isto significa que praticamente trs quartos de tudo o que o governo federal gasta na rea social esto de alguma maneira relacionados ao mundo do trabalho (polticas de apoio ao trabalhador, organizao agrria e poltica fundiria), bem como e sobretudo ao que se passa na fase de inatividade da fora de trabalho (Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e benefcios a servidores da Unio). Do total, 46,3% se destinam ao pagamento de benefcios previdencirios do RGPS (sistemas urbano e rural) e 20,3% esto dirigidos aos benefcios (na maior parte previdencirios) dos servidores pblicos (civis e militares). A forma preponderante de financiamento do RGPS se d via contribuies sociais, especialmente a Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), o que significa dizer que, em grande medida, trata-se de um sistema autofinancivel. O subsistema rural de previdncia social apenas parcial e indiretamente contributivo, de modo que seu financiamento integral depende de uma combinao de fontes, das quais as mais importantes so, alm da j citada CETSS e da prpria Contribuio sobre a Produo Rural, a Cofins e a CPMF. Por sua vez, o financiamento dos benefcios a servidores da Unio depende do aporte de contribuies prprias mais recursos provenientes das demais contribuies sociais. Ainda no mbito das polticas pertencentes ao eixo do Emprego e do Trabalho, tem-se as Polticas de Apoio ao Trabalhador e as polticas voltadas Organizao Agrria e Poltica Fundiria. As primeiras tm como programas mais estruturados o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego no quesito transferncia de renda, a Intermediao de Mo-de-Obra, a Qualificao Profissional e a Valorizao do Servidor Pblico no quesito oferta de servios, e a Gerao de Emprego e Renda no quesito concesso de microcrdito. Juntas, as polticas de apoio ao trabalhador representaram no perodo 1995-2002 algo como 4,4% do gasto social federal, sendo o FAT (PIS/Pasep) a fonte principal de financiamento para todas elas, exceto para o programa de Valorizao do Servidor Pblico, que depende de recursos do oramento fiscal da Unio.
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QUADRO 1
Abrangncia da ao social do Estado em mbito federal e principais fontes de financiamento Brasil 2002
Eixos Trabalho e Emprego2 Polticas sociais 1. Previdncia Social Bsica RGPS 2. Previdncia e benefcios a servidores da Unio 3. Polticas de apoio ao trabalhador GSF-95/02 46,3 20,3 Principais Programas/Aes 1.1 RGPS Urbano 1.2 RGPS Rural 2.1 Regime Prprio de Militares 2.2 Regime Prprio de Servidores Civis 3.1 Abono e Seguro-Desemprego 3.2 Intermediao e Qualificao Profissional 3.3 Gerao de Emprego e Renda 3.4 Valorizao do Servidor Pblico 4.1 Pronaf: Agricultura Familiar 4.2 Assentamento, Consolidao e Emancipao de Trabalhadores Rurais 4.3 Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Gesto da Poltica Fundiria (inclui desapropriao) Fontes de financiamento1
Contrib. sociais (Cofins, Cetss, CPMF) Receitas fiscais + contribuies sociais Recursos do FAT Recursos do FAT Recursos do FAT Receitas fiscais Recursos do FAT Receitas fiscais + Fundo de Combate Pobreza Receitas Fiscais + Fundo de Combate Pobreza
4,4
4. Organizao agrria e poltica fundiria
1,3
72,3 Assistncia Social e Combate Pobreza3 5. Assistncia Social 2,4 5.1 Ateno PPD (RMV e BPC/Loas) 5.2 Valorizao e Sade do Idoso (RMV e BPC/Loas) 5.3 Ateno Criana (SAC/Loas) 5.4 Peti 5.5 Brasil Jovem 6.1 Merenda Escolar 6.2 Distribuio Emergencial de Alimentos, Assistncia Alimentar e Combate a Carncias 7.1 Bolsa-Escola Federal 7.2 Bolsa-Criana Cidad 7.3 Bolsa-Alimentao 7.4 Bolsa Renda 7.5 Auxilio-Gs 7.6 Agente Jovem
Contribuio social para a Seguridade + Fundo de Combate Pobreza
6. Alimentao e nutrio 0,8 7. Aes diretas de combate pobreza via transferncia de renda
Contribuio Social para a Seguridade + Fundo de Combate Pobreza
Contribuio Social para a Seguridade + Fundo de Combate Pobreza
3,2 Direitos Incondicionais de Cidadania Social4 8. Sade 13,7 8.1 SUS: Atendimento Ambulatorial, Emergencial, Hospitalar e Farmacutico 8.2 SUS: Preveno e Combate de Doenas (inclui campanhas pblicas) 8.3 Sade da Famlia 9.1 Ensino Fundamental (Toda criana na Escola e Escola de Qualidade para Todos) Receitas fiscais + contribuies sociais + Fundo de Combate Pobreza Receitas fiscais + Contribuio social do salrio-educao
9. Educao6 1,3 15,0 InfraEstrutura Social5 10. Habitao

7
2,3 0,9 3,2
10.1 Infra-Estrutura Urbana 10.2 Morar Melhor e Nosso Bairro 11.1 Saneamento Bsico e Saneamento Vida 11.2 Pr-gua, Infra-Estrutura e outros
Receitas fiscais + FGTS + recursos do FAT
11. Saneamento e Meio Ambiente8
Outras
12. Educao6 5,8
12.1 Educao Infantil 12.2 Ensino Mdio 12.3 Ensino Superior 12.4 Ensino Profissionalizante 12.5 Educao de Jovens e Adultos (EJA)
Receitas fiscais + recursos prprios
(continua)
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(continuao)
Eixos Polticas sociais 13. Cultura 0,2 GSF-95/02 % Principais Programas/Aes 13.1 Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas 13.2 Produo e Difuso Cultural 13.3 Preservao do Patrimnio Histrico Fontes de financiamento1
Receitas fiscais + contrib. sociais (loterias e prognsticos)
6,0
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores. Notas: 1Fonte principal do financiamento maior que 75% do total. 2 Inclui todas as formas de emprego e de trabalho: emprego pblico (militar e estatutrio); emprego assalariado com carteira; emprego assalariado sem carteira; trabalho domstico (com e sem carteira); trabalho autnomo ou por conta prpria; trabalho na construo para uso prprio; trabalho na produo para autoconsumo; trabalho no remunerado. 3 Inclui programas e aes sociais constitucionalizadas e eventuais. 4 Inclui direitos individualizveis e direitos coletivos difusos. 5 Inclui polticas com claros impactos sociais, fundados em direitos coletivos difusos. 6 Embora o GSF em Educao contemple dispndios em todos os nveis de ensino, preciso atentar para o fato de que a maior parte das atribuies pelo Ensino Fundamental tm sido assumidas pelos municpios, assim como a maior parte das do Ensino Mdio tm sido assumidas pelos estados. Quanto ao Ensino Superior e Educao Profissional, preciso ter claro que, a rigor, eles no atendem aos critrios usados para classificar as polticas que se organizam com base no eixo dos direitos sociais-incondicionais de cidadania. 7 Inclui aes de urbanismo, segundo metodologia do GSF por rea de atuao. 8 Inclui aes de meio ambiente, segundo metodologia do GSF por rea de atuao.
Dentre o conjunto de programas ligados Organizao Agrria e Poltica Fundiria, que absorveram to-somente 1,3% do gasto social federal entre 1995 e 2002, destaca-se o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que se vale do FAT (PIS/Pasep) para financiar a agricultura familiar. Os programas de Assentamento, Consolidao e Emancipao de Trabalhadores Rurais, bem como os programas de Gerenciamento da Estrutura Fundiria e de Gesto da Poltica Fundiria, que incluem as aes de desapropriao de terras improdutivas para fins de reforma agrria, tm sido financiados preponderantemente com recursos ficais da Unio e com o fundo de combate pobreza. No mbito das polticas que se organizam em torno do eixo da Assistncia Social, da Segurana Alimentar e do Combate Direto Pobreza, vale destacar os programas pertencentes propriamente ao campo da Assistncia Social: Ateno Pessoa Portadora de Deficincia (estoque remanescente da Renda Mensal Vitalcia RMV e novos Benefcios de Prestao Continuada BPCs), Valorizao e Sade do Idoso (estoque RMV e novos BPCs), Ateno Criana (rede de Servios de Atendimento Criana), Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e Brasil Jovem. Os programas e aes da Assistncia Social representaram no perodo considerado 2,4% do gasto social federal, tendo sido financiados pelo Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS) mediante recursos provenientes do Fundo de Combate Pobreza e de Contribuies Sociais vinculadas Seguridade Social, especialmente a Cofins.
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Estas mesmas fontes tambm serviram para financiar os gastos do Progra ma de Distribuio Emergencial de Alimentos (cestas bsicas), Assistncia Alimentar e Combate a Carncias. J a Merenda Escolar foi financiada prioritariamente com recursos do salrio-educao, que uma contribuio social recolhida das empresas sobre a folha de salrios e destinada no Seguridade Social, mas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), alm de a estados e municpios mediante vinculaes especficas. No perodo 1995-2002, este conjunto de programas consumiu apenas 0,8% de todo o GSF, que somados aos recursos gastos em Assistncia Social significaram no mais que 3,2% do total. No que se refere s polticas do eixo Direitos Incondicionais de Cidadania Social, deve-se atentar para alguns dos programas da Sade, como Atendimento Ambulatorial, Emergencial, Hospitalar e Farmacutico; Preveno e Combate de Doenas; e Sade da Famlia. No conjunto, a rea Sade representou no perodo 1995-2002 o terceiro maior fator de gasto social federal, com 13,7% do total, financiados em sua quase totalidade com aportes fiscais e contribuies sociais, das quais a Cofins, a CSLL e a CPMF foram as mais importantes. O quarto maior fator de GSF no perodo foi a Educao (com 7,1% do total), embora seja preciso mencionar que os nveis de ensino fundamental e mdio sejam na verdade financiados em sua maior parte por municpios e estados, respectivamente. Cabe Unio o financiamento prioritrio do ensino de nvel superior (Desenvolvimento do Ensino de Graduao e Ps-Graduao). De qualquer modo, do ponto de vista do financiamento global, no incorreto afirmar que as principais fontes provenham de recursos vinculados ao Oramento Fiscal da Unio e de Contribuies Sociais como a Cofins e o salrio-educao. J o ensino profissionalizante se vale basicamente das contribuies sociais de carter privado, recolhidas em nome do chamado Sistema S Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), e Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar). Somados os aportes para as reas da Sade e Ensino Fundamental, tem-se que cerca de 15% do gasto social federal foram despendidos, no perodo 19952002, em nome de polticas e programas que esto se consolidando como Direitos Sociais-Incondicionais de Cidadania, conforme discutido nos dois captulos anteriores desta publicao. Por fim, no eixo das Polticas de Infra-Estrutura Social, encontram-se nas reas de Habitao e Saneamento programas financiados em sua maior parte com recursos fiscais e fundos patrimoniais, como o so o Fundo de Garantia
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por Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT PIS/Pasep).31 O percentual de gasto social federal com ambas as polticas chegou no perodo considerado a 3,2% do total. Do que foi colocado at o momento, importa ressaltar a existncia de uma grande diversidade nos esquemas de financiamento das diversas polticas sociais, diversidade esta que vai desde a utilizao de recursos oramentrios em geral (caso da Educao, por exemplo), passando por vinculaes especficas (casos da Sade, Assistncia Social e Regime Geral da Previdncia Social), at o uso de fundos patrimoniais (como o FAT no caso das polticas de emprego, incluindo o seguro-desemprego, e o FGTS para as reas de Habitao e Saneamento) (ver quadro 1). Conquanto esta diversidade de fontes possa ser uma caracterstica institucional positiva em um contexto nacional marcado por grande heterogeneidade social, a exigir solues diferenciadas para problemas de naturezas diversas, acaba, no caso brasileiro, contribuindo para a sensao de que tentativas de racionalizao e de definio de princpios tributrios mais justos para o financiamento social estariam fadadas ao fracasso, seja pela complexidade em si de tal empreitada, seja pelo conjunto de interesses divergentes envolvidos. Embora saibamos que o resultado atual dessa institucionalidade tributria derive de uma srie de circunstncias e fatores de ordem econmica e tambm de interesses e disputas polticas importantes em cada arena decisria, no deixa de ser sintomtico verificar que, primeiro, no esto suficientemente explicitados os princpios que deveriam estruturar os esquemas de financiamento das polticas sociais no pas; segundo, que isso acaba contrapondo, na luta cotidiana por recursos, interesses e setores inteiros das reas sociais, os quais, de outra maneira, poderiam convergir, tendo em vista princpios comuns de justia distributiva; terceiro, por fim, que o arranjo tributrio em cada caso concreto das polticas sociais mascara mas no esconde! diversos graus de injustia e, portanto, ineficcia distributiva, tal qual exemplificado rapidamente a seguir, tendo como referncia apenas alguns casos paradigmticos.32
31. A rea de Transporte Coletivo Urbano, embora classificvel em poltica de Infra-Estrutura Social, uma poltica que se efetiva totalmente na esfera municipal, motivo pelo qual no ser tratada aqui. 32. No demais alertar para o fato de que neste captulo no se vai avanar na questo do tipo de progressividade/regressividade do financiamento social nem do tipo de redistributividade do gasto social federal. Este temas ainda esto situados num nvel exploratrio de anlise e requerem um maior aprofundamento terico e emprico para se consolidarem na literatura especializada sobre o assunto. De qualquer modo, o grau de progressividade/regressividade do financiamento social deve estabelecer um confronto entre quem financia aqueles tributos e quem recebe os benefcios. Por sua vez, o grau de redistributividade do gasto social deve estabelecer um confronto entre quem recebe os benefcios e seu respectivo nvel de renda ou condies de vida.
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O ensino fundamental, apesar de redistributivo no gasto, sobretudo o por atender aos setores populacionais mais mal posicionados na estrutura social desigual do pas. Os programas da rea, no obstante serem financiados com recursos gerais do oramento pblico, incorrem em certa dose de injustia distributiva pelo simples fato de que a prpria estrutura tributria brasileira regressiva quanto ao financiamento em geral, tal como ser mostrado adiante. J no escopo prprio das polticas da Seguridade Social (Sade, Previdncia e Assistncia), tem-se, na verdade, uma situao que na prtica desconsidera o Oramento da Seguridade Social para fins de oramentao e contabilizao destas polticas. Isto impe que seja analisada cada uma das reas separadamente. Na Sade, depois de uma longa trajetria de instabilidade e incerteza com relao s fontes prprias de financiamento, chegou-se a uma situao mais segura no final da dcada de 1990. No entanto, trata-se do mesmo tipo de problema do Ensino Fundamental: o gasto distributivo, sobretudo por atender aos segmentos mais pobres da estrutura social brasileira, sendo o financiamento parcialmente injusto por depender, e bastante, da CPMF, da Cofins e da CSLL, todas contribuies que, embora incidentes sobre bases variadas, so onerosas para os setores produtivos da economia e regressivas em seus prprios termos incidem de maneira percentualmente igual sobre estruturas bastante desiguais de rendimentos, tanto os pessoais (caso da CPMF) quanto os empresariais (caso de todas as contribuies citadas). Em grande parte, o mesmo tipo de problema que envolve a Assistncia Social. No Regime Geral da Previdncia Social, verifica-se que o problema da Previdncia Urbana deriva basicamente do modelo meritocrtico-contributivo que lhe deu origem, de modo que, embora parcialmente justo no esquema de financiamento, certamente no redistributivo do ponto de vista do gasto, pois tal modelo tende sempre a sancionar a estrutura de distribuio existente. J com relao Previdncia Rural, conquanto seja bastante redistributiva no gasto, relativamente injusta no financiamento, posto valer-se da CETSS para financiar-se. Os trabalhadores urbanos formalizados, ainda que virtualmente menos pobres que os trabalhadores rurais, encontram-se tambm na base da pirmide distributiva nacional e, portanto, no deveriam ser a fonte principal sobre a qual acaba recaindo o nus da contribuio para o financiamento da Previdncia Rural. No caso das polticas de Proteo ao Trabalhador, tomando o seguro-desemprego como principal item de despesa da rea, v-se que carrega uma certa dose de injustia distributiva na medida em que se destina exclusivamente a trabalhadores desempregados do setor formal da economia. No entanto, este um programa financiado basicamente com recursos do FAT (PIS/Pasep), fundo patrimonial recolhido sobre o faturamento de empresas que no necessariamente tm, em seu corpo funcional, apenas trabalhadores formalizados.
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3.2.2 Estrutura tributria e regressividade do financiamento social no Brasil: 1995-2002
Pelo exposto at aqui, conclui-se que os estudos que procuram avaliar o impacto distributivo das polticas sociais somente pelo lado dos gastos no so capazes de gerar resultados metodologicamente satisfatrios. Dada a complexidade das relaes que existem entre, por um lado, a estrutura de financiamento social e, por outro, o padro fiscal-financeiro dos gastos pblicos, no possvel avaliar adequadamente os impactos sociais dos gastos sem considerar tambm, como dimenso crucial dos problemas de efetividade e eficcia distributivas, o lado do financiamento prprio das polticas e programas governamentais da rea social. Esta concluso resulta na sugesto de que parte dos problemas de eficcia distributiva de algumas importantes polticas sociais de nvel federal no Brasil resida nos arranjos tributrios que sustentam o financiamento social como um todo. Como pode-se depreender do grfico 3, h uma regressividade geral da estrutura tributria brasileira que tem, inclusive, aumentado no perodo recente. A tributao sobre o consumo de bens e servios incide mais que proporcionalmente sobre as camadas de menores rendimentos da populao; paralelamente, ela historicamente a base de incidncia mais importante para a composio da carga tributria nacional. De acordo com a tabela 2, esta base de incidncia representou, na mdia 1995-2002, 14,6% do PIB, contra tosomente 5,4% da base tributria sobre a renda, a qual, a despeito do nmero reduzido de alquotas frente situao de desigualdade de rendimentos do pas, uma fonte tributria progressiva por excelncia. Vrios autores argumentam que o potencial de arrecadao de tributos sobre a renda reduzido no Brasil porque o nvel de rendimentos gerais muito baixo e a base de incidncia do imposto de renda sobre pessoas fsicas (IRPF) muito estreita.33 Por este motivo, acreditam que reformas tributrias, no contexto brasileiro, deveriam se preocupar, quase exclusivamente, com aspectos ligados racionalizao dos impostos sobre o consumo, ainda que isto no seja suficiente para reverter a regressividade desta forma de tributao. Assim, defendem que se procure resolver o problema da desigualdade de rendimentos da sociedade brasileira mediante a utilizao de crditos fiscais e transferncias monetrias aos segmentos ocupados de baixa renda e queles cobertos pelos programas focalizados de combate pobreza.34
33. Sustentam este argumento, por exemplo, Rezende (2001) e Rocha (2002). 34. Uma defesa desta posio pode ser vista em Siqueira, Nogueira e Levy (2003).
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GRFICO 3
Incidncia da tributao direta e indireta sobre a renda Brasil, 2002, em salrios mnimos
Fonte: IBPT, IBGE Pesquisa de Oramentos Domiciliares (POF, 2002). Elaborao dos autores.
Ora, tanto o diagnstico aqui colocado quanto a proposta de soluo parecem no levar adequadamente em considerao os seguintes aspectos: i) o quadro de extrema desigualdade e heterogeneidade que marca a estrutura de rendimentos das pessoas ocupadas no Brasil; ii) os princpios de justia distributiva e progressividade contidos nos impostos sobre a renda de pessoas fsicas e tambm de empresas; iii) o potencial no utilizado de arrecadao sobre a renda e tambm sobre o patrimnio das classes mdia-alta e alta da sociedade brasileira; iv) a regressividade intrnseca de qualquer base tributria centrada sobre o consumo de bens e servios, especialmente aquela proveniente da grande desigualdade e heterogeneidade presentes na estrutura de consumo da sociedade brasileira; e v) o fato de que transferncias monetrias de carter assistencialista, ao visarem to-somente atenuar os resultados sociais do processo distributivo, ainda que possam servir como estratgia direta de combate pobreza, no constituem soluo estrutural para o problema da desigualdade de renda do pas. A regressividade dominante da estrutura tributria nacional tambm atinge parte no desprezvel do financiamento social, j que Cofins, PIS/Pasep e CPMF so alguns dos principais tributos incidentes sobre o consumo de bens e servios do pas, tendo inclusive apresentado crescimento percentual sobre o PIB entre 1995 e 2002, conforme pode ser visto na tabela 2, a seguir.
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350 TABELA 2
Distribuio da receita tributria por principais bases de incidncia Brasil: 1995 a 2002, em % do PIB
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mdia Var. 95/02
Total Comrcio Exterior Bens e Servios ICMS IPI Cofins PIS/Pasep IPMF/CPMF IOF ISS Patrimnio IPTU IPVA ITR Renda IR CSLL Folha Salarial CETSS FGTS Contrib. serv. pblico Demais 1
29,4 0,8 0,8 13,7 7,3 2,1 2,4 0,9 0,0 0,5 0,5 0,8 0,4 0,4 0,0 5,7 4,8 0,9 6,7 4,9 1,5 0,3 1,7
29,1 0,5 0,5 13,2 7,3 1,9 2,2 0,9 0,0 0,4 0,5 0,9 0,4 0,4 0,0 4,8 4,0 0,8 7,0 5,2 1,5 0,3 2,7
29,6 0,6 0,6 13,4 6,9 1,9 2,1 0,8 0,8 0,4 0,6 1,0 0,4 0,5 0,0 4,6 3,8 0,8 6,9 5,1 1,5 0,3 3,2
29,6 0,7 0,7 13,0 6,7 1,7 1,9 0,8 0,9 0,4 0,6 1,0 0,5 0,5 0,0 5,2 4,5 0,7 7,2 5,1 1,8 0,3 2,5
31,7 0,8 0,8 14,8 7,1 1,7 3,2 1,0 0,8 0,5 0,6 1,0 0,5 0,5 0,0 5,4 4,7 0,7 7,2 5,1 1,8 0,3 2,5
32,7 0,8 0,8 15,8 7,6 1,6 3,6 0,9 1,3 0,3 0,6 1,0 0,5 0,5 0,0 5,2 4,4 0,8 7,0 5,0 1,7 0,3 2,9
34,1 0,8 0,8 16,3 7,7 1,6 3,8 0,9 1,4 0,3 0,6 1,0 0,5 0,5 0,0 5,6 4,9 0,7 7,3 5,2 1,8 0,3 3,2
35,6 0,6 0,6 16,2 7,8 1,4 3,8 0,9 1,5 0,3 0,5 1,0 0,5 0,5 0,0 6,5 5,6 0,9 7,2 5,3 1,7 0,3 4,1
31,5 0,7 0,7 14,6 7,3 1,7 2,9 0,9 0,8 0,4 0,6 0,9 0,4 0,5 0,0 5,4 4,6 0,8 7,1 5,1 1,7 0,3 2,9
21,2 -22,9 -22,9 18,3 7,0 -33,9 55,2 1,8 -40,5 7,2 25,3 13,0 40,9 -19,5 14,9 17,4 1,6 8,0 7,9 10,0 0,0 141,2
Fonte: Afonso e Arajo (2004). Elaborao dos autores. Nota: 1A linha Demais inclui, alm de tributos no classificveis em um dos grupamentos considerados, alguns que, embora claramente classificveis, so de pequena importncia na arrecadao total, como, por exemplo, o imposto de exportao.
Juntas, estas trs contribuies sociais representaram algo como 35% de todos os recursos coletados em nome das finanas sociais, que somaram entre 11,3% e 15,1% do PIB no perodo, como pode ser visto na tabela 3.35 A aqui chamada Carga Tributria Social Federal cuja explicao completa acerca dos procedimentos metodolgicos utilizados encontram-se no Anexo 3 deste captulo seria tambm formada, grosso modo, pela vinculao oramentria para a Educao, as receitas de impostos vinculados s demais reas sociais, a CSLL,
35. Segundo Afonso e Arajo, o aumento obtido entre 1988 e 2002 na arrecadao do PIS, Cofins e CPMF foi de 5,1 pontos percentuais do PIB. Para a Unio obter do IPI o mesmo montante de recursos para livre aplicao (ou seja, fora vinculaes constitucionais de receita), aquele imposto federal teria que aumentar em mais de 10 pontos percentuais do PIB isto , a carga de IPI realizada em 1988 teria que ser multiplicada por aproximadamente 5,5 vezes. Isto teria sido impossvel, dentre outros fatores, porque a base de incidncia do IPI constitui-se apenas do valor adicionado na fabricao de produtos industrializados, e suas alquotas j eram elevadas (Afonso e Arajo, 2003, p. 10).
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a CETSS (Contribuio para a Previdncia Social) e o FGTS. Estas duas ltimas fontes de financiamento social compem a base de arrecadao sobre a folha de salrios da economia, tendo sido historicamente a principal base de incidncia para o financiamento social federal no Brasil: 5,8% sobre o PIB na mdia do perodo 1995-2002, contra 5,4% do PIB na soma dos tributos incidentes sobre o faturamento (Cofins e PIS/Pasep), lucro (CSLL) e transaes financeiras (CPMF). Por fim, preciso mencionar a baixa utilizao que se faz do patrimnio como base de composio da carga tributria nacional. Nunca mais que 1% do PIB foi arrecadado no perodo em nome das diversas formas de propriedade existentes, a despeito do carter potencialmente progressivo desta base de incidncia.
TABELA 3
Carga tributria social federal e gasto social federal tributrio Brasil: 1995 a 2002, em % do PIB
Carga Tributria Social Federal 1 Cofins PIS/Pasep (descontado de repasse ao BNDES) IPMF/CPMF CSLL Subtotal s/ faturamento, lucro e transferncias financeiras CETSS Contrib. serv. pblico FGTS (efetivamente convertido em GSF) Subtotal sobre folha salarial Impostos destinados ao GSF: Vinculao para MDE - Educao Outras reas sociais Subtotal de impostos Gasto Social Federal Tributrio 2 1995 11,3 2,4 0,6 0,0 0,9 4,0 4,9 0,3 0,1 5,3 0,9 1,1 2,0 10,9 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 11,0 12,4 12,7 13,9 14,0 15,6 15,1 2,2 2,1 1,9 3,2 3,6 3,8 3,8 0,6 0,6 0,5 0,7 0,6 0,6 0,6 0,0 0,8 0,9 0,8 1,3 1,4 1,5 0,8 0,8 0,7 0,7 0,8 0,7 0,9 3,6 5,2 0,3 0,2 5,7 0,7 1,0 1,7 10,7 4,3 5,1 0,3 0,8 6,2 4,1 5,1 0,3 0,7 6,1 5,4 5,1 0,3 0,4 5,8 0,8 1,9 2,7 12,3 6,3 5,0 0,3 0,4 5,7 0,7 1,4 2,1 12,1 6,6 5,2 0,3 0,3 5,8 0,8 2,4 3,2 12,8 6,8 5,3 0,3 0,2 5,8 0,8 1,7 2,5 13,2 Mdia Var. 95/02 13,3 33,6 2,9 55,2 0,6 1,8 0,8 0,8 1,6 5,1 5,1 0,3 0,4 5,8 0,8 1,6 2,3 11,9 72,6 7,9 0,0 100,0 9,2 -9,3 51,5 25,2 21,6
0,7 0,7 1,2 1,8 1,9 2,6 11,2 11,8
Fonte: Afonso e Arajo (2004). Elaborao dos autores. Notas: 1Carga Tributria Social Federal uma categoria que no existe nas Contas Nacionais. Agrupam-se sob uma mesma rubrica os tributos que existem em funo de alguma necessidade de gasto social, to-somente para oferecer uma dimenso dos recursos colhidos da sociedade em nome da rea social como um todo. Cabe tambm advertir que a Carga Tributria Social no se confunde com o Oramento da Seguridade Social, na medida em que inclui, alm da Cofins, CPMF, CSLL, Contribuio Previdncia Social e PIS/Pasep, fontes prprias do OSS, os recursos provenientes do FGTS e os impostos que financiam os gastos sociais e parte dos gastos com Educao. Fontes de menor importncia na composio final da Carga Tributria Social no foram consideradas. Para uma descrio completa dos procedimentos metodolgicos adotados na construo da CTSF, ver Anexo 3 deste captulo. 2 Gasto Social Federal Tributrio Inclui apenas aqueles gastos efetuados com recursos de impostos e contribuies sociais e econmicas.
Com isso, pretende-se chamar ateno para o fato de que qualquer estratgia de ampliao das polticas e, portanto, dos gastos sociais s pode ter efeito redistributivo satisfatrio se atrelado a uma estrutura tributria (lado da arrecada-
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o) condizente com princpios do tipo rawlsianos de justia distributiva.36 No caso concreto em anlise, isso equivale a pensar uma estrutura tributria centrada sobre o patrimnio (ou seja, estoque de riqueza real e financeira, tanto de pessoas fsicas como jurdicas, cuja estrutura de distribuio no Brasil vexatria) e progressiva no que tange aos fluxos de renda. Embora seja necessria toda uma engenharia poltica e tributria para alterar a estrutura final do financiamento pblico, posto tratar-se do mecanismo pelo qual uma sociedade interfere na distribuio primria da renda, fundamental atentar para o princpio que historicamente justificou mudanas tributrias no passado, vale dizer, o princpio da vinculao entre base nacional da acumulao capitalista e base tima de tributao.37 A diversificao das fontes de tributao, aliada a uma simultnea ampliao das bases de incidncia, foram sempre respostas necessrias do poder pblico vis--vis a complexificao do sistema econmico. Parte dos problemas
36. Sucintamente, o princpio rawlsiano de justia social prope que: i) as pessoas devem ter direitos iguais em um sistema abrangente de liberdades civis e polticas; e ii) as desigualdades sociais e econmicas devem ser dispostas de tal forma que estejam ligadas a posies abertas (de acesso potencial livre) a todos os cidados, sob condies de igualdade de oportunidades. Alm disso, prev que o sistema favorea sempre os menos privilegiados do regime de estratificao, isto , que fornea o mximo de vantagens para as pessoas em piores condies e posies sociais, o que sugere um tipo de igualita rismo ativo que, portanto, referendaria atitudes e intervenes pblicas contra as desigualdades sistmicas. Enquanto o critrio de justia liberal-paretiano sustenta que uma situao de estratificao social melhor que outra sempre que pelo menos um dos seus membros esteja em situao mais vantajosa e desde que isso no coloque nenhum outro em uma situao pior, o critrio de justia liberal-rawlsiano sustenta que uma situao de estratificao melhor que outra sempre que algum menos favorecido esteja em melhor posio relativa, mesmo que isso implique o desfavorecimento de algum originalmente em situao melhor mas ainda mais vantajosa que a nova posio alcanada pela pessoa menos privilegiada. Ver Rawls (2002). 37. Historicamente, no Brasil, ainda que de maneira no declarada ou totalmente consciente, a estrutura tributria foi sempre se movendo e se alterando em direo chamada base tima de tributao, aquela sob a qual se estrutura a dinmica de acumulao de capital de um pas. No toa, por exemplo, que a tributao do perodo imperial no Brasil recaa sobre o comrcio exterior, cujas atividades de importao e exportao foram a base da dinmica econmica at a dcada de 1930. Com o deslocamento do ncleo dinmico da acumulao de capital para o mercado interno, a estrutura tributria voltou-se para os impostos incidentes sobre o consumo interno e, posteriormente, com o aprofundamento da industrializao no pas, a reforma do Plano de Ao Econmica do Governo Paeg (1964-1967) praticamente refundou os esquemas de financiamento pblico e partilha federativa, fazendo o principal da arrecadao incidir sobre a renda (IR, mbito federal), produo (IPI, mbito federal), circulao de mercadorias (ICM, mbito estadual) e servios (ISS, mbito municipal). Finalmente, a Constituio de 1988 tentou diversificar as fontes e alargar ainda mais as bases de incidncia dos tributos, mas uma srie de circunstncias ligadas forma pela qual as mudanas foram sendo introduzidas acabou acentuando, ao invs de ir eliminando, a anacronia do sistema frente nova realidade econmica da dcada de 1990. Por isso, ainda que modificaes na institucionalidade do sistema tributrio sempre ocorram com um certo atraso inevitvel, encontramo-nos uma vez mais em uma situao na qual urge promover nova adequao entre base tima de tributao e base nacional de acumulao de capital.
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atuais do nosso sistema tributrio, portanto, est ligada a uma situao de descompasso entre a dinmica da economia real e o arcabouo institucional existente. Trata-se de um descompasso entre a base principal sobre a qual se processa a acumulao capitalista numa era financeirizada e a estrutura de financiamento pblico anacrnica em sua conformao geral, tal como visto no grfico 3 e nas tabelas 2 e 3.
3.2.3 Padro fiscal-financeiro do gasto pblico federal no Brasil: 1995-2002
Uma forma de entender o contedo das afirmaes anteriores observar a evoluo da carga tributria e do gasto pblico, destacando alguns de seus componentes principais. Por meio do grfico 4 possvel verificar a perversidade da imensa transferncia de renda que est se processando no Brasil atual, tanto dos setores produtivos para os financeiros, como das classes trabalhadoras para as classes rentistas.38
GRFICO 4
Evoluo da carga tributria e do gasto pblico no Brasil, 1995 a 2002, em % do PIB
Fonte: Afonso e Arajo (2004) para carga tributria e Disoc/Ipea para gasto pblico. Elaborao dos autores.
38. Tal fenmeno, alis observvel tambm em mbito mundial, pode ser visto de pelo menos duas maneiras para o caso brasileiro. De um lado, a estrutura vigente de arrecadao distorce ainda mais a disputa j desigual entre capitais produtivos e financeiros por aplicaes rentveis, pois ao onerar proporcionalmente mais os primeiros frente aos ltimos, ajuda a tornar a eficincia marginal do capital produtivo ainda menor que a eficincia marginal do capital financeiro, tudo o mais constante. De outro, ao mesmo tempo em que cresce a carga tributria brasileira em relao ao PIB, crescem bem menos que proporcionalmente os aportes fiscais, seja para o gasto social, seja para investimentos diretos.
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A observao relevante diz respeito ao ritmo de crescimento de algumas das grandezas consideradas no grfico. Apesar da elevao da carga tributria total, v-se que o gasto social federal se manteve num patamar relativamente constrangido entre 1995 e 2002. O aumento da carga tributria total pode ser explicado, em sua maior parte, pelo aumento mais que proporcional da carga tributria social. Esta, por sua vez, esteve ancorada, sobretudo, numa maior participao das contribuies sociais. Por outro lado, nota-se claramente um movimento de forte expanso da despesa pblica total sobre o PIB,39 cujo componente explicativo mais importante foi, sem dvida, a despesa financeira. Ou seja, a diferena de comportamento entre o gasto social federal e a despesa federal total pode ser explicada pelo movimento da despesa federal financeira, numa situao explcita de transferncia de renda do lado real da economia para o lado financeiro. Particularmente importante para a compreenso geral deste argumento so as transferncias que se tm observado do OSS para o OGU e no o contrrio, como estava previsto pela Constituio de 1988. Como pode ser visto no grfico 5, h, durante todo o perodo 1995-2002, mas sobretudo a partir de 1999, uma situao na qual uma parte estimada anualmente entre 1% e 2% do PIB arrecadada em nome da rea social, mas a ela no repassada. Mediante o FSE/ FEF/DRU (Desvinculao de Recursos da Unio), desonera-se 20% de recursos gerais do oramento para livre uso por parte do governo federal, vale dizer, para a gerao de supervit primrio exigido pelo FMI e pagamento de parte dos juros da dvida pblica.40 O descompasso entre a forma dominante de arrecadao tributria baseada em tributos sobre o consumo, dentre os quais se destacam as contribuies sociais e a utilizao fiscal-financeira destes recursos pode tambm ser avaliado nas tabelas 4 e 5 a seguir. Na tabela 4, vemos que a variao de 21,6% da relao GSFT/PIB, entre 1995 e 2002, inferior tanto variao de 33,6% da relao CTSF/PIB como variao de 26,4% da relao CTBU/PIB. Estes nmeros indicam que, embora o aumento de carga tributria da Unio tenha sido puxado preponderan39. Na Despesa Pblica Total esto sendo computados a dvida total acumulada e os juros e encargos correntes de cada perodo. 40. Observe-se que a Constituio Federal, ao estabelecer em seu art. 195 que a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, mediante recursos dos oramentos da Unio, remete necessariamente ao pargrafo 5o do art. 165, que reza que a lei oramentria compreender: I. o oramento fiscal; (...) III. o oramento da seguridade social. Desta forma, se o oramento da Seguridade Social no for suficiente para o custeio de suas aes, caber sociedade o nus de seu financiamento, por meio do oramento fiscal. (Fraga, 2000, p. 10).
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temente pelo aumento da carga tributria social, mais especificamente pelas contribuies sociais, uma parte menos que proporcional foi de fato convertida em aumento de gasto social em nvel federal. A evoluo da razo GSFT / CTSF (a/b) sugere que, entre 1995 e 2002, h um comportamento abertamente desfavorvel ao GSFT.
GRFICO 5
Carga Tributria Social Federal e Gsto Social Federal Tributrio Brasil: 1995 a 2002
Fonte: Disoc/Ipea.
TABELA 4
Comparaes entre Gasto Social Federal e Carga Tibutria no Brasil: 1995 a 2002
Unio Ano GSFt/PIB % (a) 10,9 10,7 11,2 11,8 12,3 12,1 12,8 13,2 21,6 11,9 CTSf/PIB % (b) 11,3 11,0 12,4 12,7 13,9 14,0 15,6 15,1 33,6 13,3 CTBu/PIB % (c) 20,8 20,5 21,2 21,4 23,1 23,5 24,9 26,3 26,4 22,7 Total das trs esferas CTB/PIB % (d) 29,4 29,1 29,6 29,6 31,7 32,7 34,1 35,6 21,2 31,5 (a/b) GSFt/CTSf % 96 97 90 93 89 86 82 88 - 9,0 90,1
(a/c) GSF/CTBu (a/d) GSF/CTB % % 52 52 53 55 53 51 52 50 -3,8 52,3 37 37 38 40 39 37 38 37 0,3 37,7
Nmero ndice 1995=100 (a) 100 98 103 108 113 111 118 122 21,6 9,1 (b) 100 97 110 112 123 124 138 134 27,9 11,7 (c) 100 98 102 103 111 113 120 126 26,4 9,2 (d) 100 99 101 101 108 111 116 121 21,2 7,1
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Indicadores Var. 95/02 Mdia 95/02
Fontes: Afonso e Arajo (2004) para carga tributria; Castro et alli (2003) para gasto social; e IBGE para PIB. Elaborao dos autores. Obs.: GSFT: Gasto Social Federal Tributrio; CTSF: Carga Tributria Social Federal; CTBU: Carga Tributria Bruta da Unio; CTB: Carga Tributria Bruta; PIB: Produto Interno Bruto.
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Na tabela 5, por sua vez, podemos constatar que uma parte no desprezvel do aumento da carga tributria social entre 1995 e 2002, sobretudo entre 1999 e 2002, deve ter sido apropriada no pelo gasto social federal, como acabou de ser visto, mas possivelmente pelas formas financeiras do gasto pblico. Isto pode ser observado pelas informaes comparadas das ltimas colunas da tabela 5.
TABELA 5
Comparaes entre Gasto Social Federal e demais dimenses do gasto pblico federal no Brasil: 1995 a 2002
No-financeira1
Ano GSF
3
Financeira2
Juros e encargos 4 Total
Total
Despesa efetiva5 e=b+d

240.900 287.159 386.792 496.832 584.801 612.477 600.223 674.928
PIB em R$ correntes f
646.192 778.887 870.743 914.188 973.846 1.101.255 1.198.736 1.346.028 62,4
Comparaes % a/b
61,8 61,3 67,1 65,3 58,1 64,5 60,5 60,5 -2,1 49,9
a/d
69,6 67,7 47,5 37,7 35,1 38,2 50,0 52,9 24,0 27,3
a/e
32,7 32,2 27,8 23,9 21,9 24,0 27,4 28,2 -13,8 13,0
a/f
12,2 11,9 12,4 13,0 13,1 13,3 13,7 14,2 15,9 56,2
d/e
47,0 47,5 58,5 63,4 62,4 62,8 54,8 53,3 13,4 27,8
d/f
17,5 17,5 26,0 34,5 37,4 34,9 27,4 26,7 52,6
a
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mdia 95/02 78.893 92.429 107.623 118.743 127.967 146.972 164.287 190.477 Var. 95/02
b
127.621 150.717 160.444 181.717 220.173 227.967 271.596 314.875
c
16.766 19.511 21.033 30.812 45.356 38.835 52.816 55.261
d
113.279 136.442 226.348 315.115 364.627 384.510 328.627 360.053
Fontes: Disoc/Ipea para GSF, CTB e SRF; IBGE para PIB. Elaborao dos autores. Notas: 1A diferena entre o total e o GSF corresponde ao gasto no-financeiro no-social, como custeio e investimentos. 2 A diferena entre o total e os juros e encargos corresponde ao passivo financeiro acumulado, bem como s despesas com a manuteno do Banco Central do Brasil. 3 Diminuiu-se do GSF a despesa efetuada com recursos do FGTS por no constarem do Oramento Geral da Unio. Alm disso, para manter a comparabilidade das informaes, foram excludos do total dos gastos sociais os pagamentos de juros e amortizao. 4 Abrange a totalidade dos registros de pagamentos de juros, encargos e amortizaes da dvida pblica (interna e externa). 5 Eliminam-se da despesa total do governo federal as transferncias de recursos efetuadas entre rgos da administrao central e destes para a administrao indireta (autarquias, fundaes, fundos, empresas), movimentao esta que caracteriza dupla contagem.
As trs primeiras colunas mostram que o gasto social federal, no perodo 1995-2002, perdeu espao frente a outras importantes dimenses do gasto pblico. Em especial, vale mencionar as perdas de -2,1% frente ao total da despesa no financeira do governo federal e de -13,8% frente despesa total efetiva. A perda de -24% frente ao total da despesa financeira sugere, claramente, o sentido do ajuste macroeconmico imposto sociedade brasileira, sobretudo durante os anos de 1998 a 2000, auge da crise do projeto de estabilizao monetria, que em 1999 significou uma perda de quase 50%, sobre o ano de 1995, do gasto social federal frente despesa financeira total em mos do governo. Esta imensa transferncia de renda do lado real da economia para o financeiro se processa mediante uma mudana de composio do gasto pblico total que reflete, em ltima instncia, uma primazia dos interesses eco-
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nmico-financeiros necessrios estabilizao monetria e uma certa hierarquia de compromissos polticos diante de interesses sociais divergentes e sobretudo desiguais no acesso e acmulo de recursos estratgicos de poder. No por outra razo que se pode constatar nas trs ltimas colunas da tabela 5 um movimento bastante desigual de apropriao do gasto social federal e do gasto financeiro sobre o PIB. Enquanto o GSF frente ao PIB cresceu, entre 1995 e 2002, algo como 15,9%, o gasto financeiro cresceu 52,6% no mesmo perodo.41 Com isso, o gasto social federal pesou sobre o PIB, na mdia do perodo, 13%, e o gasto financeiro, por sua vez, representou em mdia 27,8% do PIB. Mesmo sobre o total da despesa efetiva do governo federal, houve um crescimento da despesa financeira da ordem de 13,4% entre 1995 e 2002, representando, em mdia, 56,2% de tudo o que o governo gastou no perodo.
O estudo das finanas sociais levado a cabo neste captulo demonstrou-se importante para estabelecer as relaes da rea social com o quadro de restries macroeconmicas, bem como com a estrutura tributria vigente, de tal modo a se poder visualizar os alcances e limites dos gastos sociais. De posse do conjunto de informaes e argumentos levantados at o momento, possvel agora sistematizar aqueles que parecem ser os principais problemas estruturais do financiamento social no Brasil. No demais recordar que tais problemas esto diretamente ligados ao quadro de restries macroeconmicas, traado na seo 2 do captulo, bem como ao denominado, na seo 3, de estratgia social dos anos 1990 e situao das finanas sociais em perodo recente. De antemo, preciso dizer que os ciclos macroeconmico e poltico importam e afetam o comportamento das finanas sociais. Pelo lado do financiamento social, viu-se que a estratgia governamental de ampliar e recentralizar a carga tributria esteve diretamente atrelada poltica de sustentao financeira da estabilizao monetria adotada em 1994. A necessidade do governo federal de robustecer seu caixa para viabilizar a sustentao do Plano Real fez com que optasse por expandir o peso das contribuies sociais (CPMF, Cofins, CSLL, PIS/Pasep, Contribuio Previdncia Social) na composio total da carga tributria, j que a receita destes tributos no repassada a estados e municpios. Mas dado que a existncia das contribuies sociais tm por trs vinculaes oramentrias especficas, foi preciso que o governo criasse formas
41. Ressalte-se que a diferena percentual das sries de gasto social sobre o PIB entre as tabelas 4 e 5 se deve ao fato de no terem sido utilizados conceitos idnticos de gasto social. Na tabela 4, utilizou-se o conceito de Gasto Social Federal Tributrio (GSFT), enquanto na tabela 5 foi utilizado o conceito de Gasto Social Federal efetivo total. Para mais esclarecimentos, ver o Anexo 3 deste captulo.
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de desvinculao de parte destes recursos, o que foi feito em diferentes momentos pelo FSE, FEF e, mais recentemente, pela DRU. Assim, vista a questo apenas por este ngulo, pode-se afirmar que a estratgia de financiamento federal dos anos 1990 no Brasil logrou deslocar recursos potenciais do oramento social para o ajuste macroeconmico, estabelecendo um teto sobre capacidade de gastos sociais no perodo considerado. Outro conjunto de constrangimentos s finanas sociais brasileiras est relacionado estrutura tributria regressiva do pas. Neste quesito, a discusso sobre a carga e a estrutura tributria totalmente estril se desvinculada de pelo menos dois aspectos. Em primeiro lugar, o problema no est necessariamente em quanto o Estado arrecada da sociedade como um todo, mas fundamentalmente em como arrecada, ou seja, em quo progressiva ou regressiva a estrutura de arrecadao imposta sociedade. Em segundo lugar, tem-se a questo de como se gasta aquilo que se arrecada, isto , em quo progressiva ou regressiva a estrutura de gastos pblicos estatais. Com relao ao primeiro aspecto, observou-se que a arrecadao pblica est concentrada em tributos sobre o consumo de bens e servios cuja incidncia proporcionalmente maior sobre parcelas da populao que detm os menores nveis de rendimentos. Tal regressividade se torna ainda mais problemtica ao se evidenciar o fato de que fazem parte destes tributos a Cofins, o PIS/Pasep e a CPMF, todas contribuies sociais destinadas ao custeio de programas sociais, em grande medida, financiadas indiretamente por seus prprios beneficirios. Embora no se possa acusar a tributao sobre a folha salarial de regressiva, a situao na qual os contribuintes destes programas financiam seus prprios benefcios tambm se repete neste caso.42 Por fim, a tributao sobre a renda e sobre o patrimnio, a despeito de serem bases de incidncia detentoras de grande potencial quanto progressividade, so pouco aproveitadas para tanto, haja vista sua pequena expresso na carga tributria total. Do que foi exposto, conclui-se que pequeno o potencial de combate s desigualdades a partir da estrutura tributria nacional atualmente existente, j que o princpio do autofinanciamento da poltica social est nela enraizada. Uma forma de verificar isso lembrar que praticamente dois teros de todo o gasto social esto vinculados a contribuies sociais feitas sobre a folha de salrios (CETSS). Ou seja, tendo em conta que o principal componente do GSF repre42. Na verdade, no caso da Contribuio Previdncia Social, devido existncia de um teto de contribuio, h sim uma certa dose de regressividade, concentrada naquela parcela de contribuintes que recebem rendimentos acima do teto, os quais, na ausncia deste, pagariam proporcionalmente mais sobre os seus rendimentos efetivos.
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sentado pelo gasto previdencirio, tem-se que sua maior parte est financiada pelos prprios beneficirios, sendo o restante indireta e desproporcionalmente financiado pelas camadas mais pobres da populao, por meio dos tributos que incidem sobre o consumo. Tomando por base, portanto, a regressividade da estrutura tributria, mais o fato de a maior parte dos impostos e contribuies devidos por empregadores ser repassada aos preos, fica evidente que as classes que vivem do trabalho e dentre estas, as mais pobres so as que, em verdade, financiam a maior parcela dos gastos sociais no Brasil. Com relao ao segundo aspecto, isto , a forma pela qual se efetua a despesa pblica, verificou-se neste captulo que a queda na relao Gasto Social Federal sobre Despesa Efetiva Total, e particularmente sobre Despesa Financeira Total, demonstra ter sofrido um deslocamento de recursos reais da rea social para outras reas de gasto federal, notadamente para a cobertura de despesas financeiras, fenmeno particularmente intenso no trinio 1998-2000, quando se concentra o auge da crise de sustentao do Plano Real. Em suma, conforme argumentado na primeira parte do captulo, o conjunto de restries macroeconmicas impostas sociedade brasileira por conta da estratgia de estabilizao monetria adotada a partir de 1994 representou constrangimentos expanso do GSF. Este, embora tenha crescido em relao ao PIB no perodo 1995-2002, cresceu bem menos que proporcionalmente ao crescimento observado em outras esferas do gasto pblico. Tal como demonstrado na segunda parte do captulo, a mudana de composio da despesa pblica se deu em detrimento relativo da despesa no-financeira, sobretudo a de carter social, e em favorecimento relativo da despesa financeira total, inclusive juros e encargos. Assim, tudo o mais constante, a manter-se a funo-objetivo primordial do governo federal no sentido de manter supervits primrios elevados para garantir o refinanciamento da dvida pblica, e tambm transmitir a sensao de credibilidade e de governabilidade em prol da estabilizao monetria, duas conseqncias se manifestam do ponto de vista da gesto social: i) as polticas sociais setoriais tornam-se insuficientes, diante da forma de financiamento social e do quadro de restries macroeconmicas, para combater a estrutura de desigualdades da sociedade brasileira; e ii) os gastos sociais tradicionais tendem a se transformar depois da infra-estrutura social: saneamento e habitao na nova fronteira do supervit primrio. Tal parece ser, alis, o objetivo no declarado das constantes propostas dos governantes de planto acerca da desvinculao do salrio mnimo como indexador dos benefcios da Previdncia e da Assistncia Social e da desvinculao que as contribuies sociais a includos os fundos patrimoniais FGTS e FAT e demais impostos possuem em relao aos principais componentes do GSF.
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FATOS FISCAIS E FINANCEIROS MARCANTES (MAS NO EXCLUSIVOS) PARA EXPLICAR O PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO PBLICO FEDERAL ENTRE 1995 E 1998 NO BRASIL
a) Com a rpida desinflao a partir do segundo semestre de 1994, emergiram inconsistncias reais entre as estruturas de gasto e de arrecadao do setor pblico estatal. No mbito federal, o governo deu-se conta de que o novo pacto federativo estabelecido pela Constituio de 1988 desconcentrava recursos tributrios para estados e municpios em proporo superior descentralizao de atribuies fiscais, o que gerava, no nvel federal, necessidades imediatas de financiamento.1 b) Em 1995, o governo federal promoveu um aumento real do salrio mnimo, cujos impactos fiscais se fizeram sentir em todos os nveis de governo, na medida em que a totalidade dos benefcios previdencirios (RGPS) e assistenciais (BPC/Loas), alm da maior parte dos salrios do funcionalismo de estados e municpios, esto vinculadas ao salrio mnimo.2 c) Ainda em 1995, por ocasio da crise mexicana e das prprias dificuldades intrnsecas do sistema bancrio nacional que com a reduo da inflao havia perdido uma de suas principais fontes de lucro , o governo federal levado a criar o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), um programa de socorro financeiro ao sistema bancrio nacional, que no s
1. Nesse perodo, o aumento dos gastos reais so explicados, em boa medida, pelo crescimento das despesas com pessoal, sobretudo os inativos, benefcios do RGPS (previdncia rural inclusa) e BPC/Loas, alm do aumento dos gastos de custeio e capital do governo federal. Embora j existentes desde pelo menos a Constituio de 1988, tais inconsistncias eram acomodadas, num ambiente de alta inflao, pelo chamado efeito Patinkin: reduo do dficit pblico real pelo adiamento do gasto nominal efetivo por parte do governo, de tal sorte a compensar o efeito Tanzi, que vem a ser a perda de receita real do governo, tambm em funo da inflao, pela diferena de tempo que ocorre entre o fato gerador do tributo e a arrecadao efetiva. Ou seja, no caso brasileiro concreto, o efeito Patinkin era mais forte e favorvel ao governo que o efeito Tanzi, pois enquanto as receitas pblicas estavam de alguma maneira indexadas inflao passada, os gastos se faziam, em termos nominais, defasados no tempo, o que evidentemente significava reduo do gasto pblico real, um artifcio contbil e monetrio favorvel gesto de caixa do dficit pblico. A respeito, ver Rezende (2001). 2. Na converso da URV em real, em julho de 1994, o salrio mnimo foi fixado em R$ 64,79. Em setembro do mesmo ano, ele foi aumentado para R$ 70,00 e, em maio de 1995, elevado para R$ 100,00. Isso representou um aumento nominal de 43% e um aumento real tambm expressivo, j que a inflao estava em queda acentuada no perodo. Alm disso, com a sobrevalorizao cambial, o poder de compra do salrio mnimo percebeu um incremento real, que logo se converteria em aumento de consumo para as classes indexadas ao mnimo.
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custaria algo como 10% do PIB de gastos pblicos diretos e indiretos, como ainda provocaria uma grande onda de desnacionalizao e concentrao econmica no setor.3 d) No mbito dos estados, a perda de receitas provenientes, em grande medida, da guerra fiscal em curso, bem como do resgate contbil de passivos oramentrios ocultos (os chamados esqueletos fiscais), fez o governo central conduzir uma intensa negociao das dvidas consolidadas, culminando, por um lado, com a federalizao de parte dessas dvidas e o alongamento dos prazos e barateamento dos custos da parte ainda em poder dos governos estaduais. Por outro lado, culminou tambm com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, visando impor sanes crveis ao excesso de gastos de estados e municpios na conduo de seus respectivos oramentos. e) Ainda no mbito dos estados, h que se mencionar o custo incorrido pelo governo federal, decorrente da federalizao de alguns bancos estaduais antes de suas respectivas privatizaes. Tal medida tambm fazia parte das negociaes que visavam, por um lado, absoro, pelo governo federal, de parte das dvidas estaduais concentradas em seus respectivos bancos e, por outro, transferncia patrimonial, via privatizao daqueles bancos, a fim de impedir o financiamento perdulrio e inflacionrio dos estados. f ) Diante das sucessivas crises internacionais ao longo do perodo 19951998, e do seu reflexo negativo sobre os passivos das empresas endividadas em moeda estrangeira, o governo federal estatiza parte dessa dvida externa privada, mediante a emisso de ttulos pblicos contendo clusulas contra o risco cambial das empresas. g) Ainda durante o perodo 1995-1998, tambm para se precaver contra possveis crises externas, o governo federal promove o fortalecimento das reservas cambiais em poder do Bacen, por meio de compra de dlares com dinheiro arrecadado via emisso de ttulos a juros elevados.
3. O surgimento de nveis de inadimplncia muito acima da mdia histrica atingiu em cheio o sistema bancrio, j fragilizado pela perda das receitas inflacionrias. A crise bancria de 1995 quebrou trs grandes bancos, alm de vrios outros de menor porte, abrindo caminho para uma expressiva desnacionalizao do setor. Um programa especial destinado a absorver a parte ruim dos ativos bancrios para que a parte boa pudesse ser passada a uma outra instituio (de preferncia estrangeira), o PROER, segundo o FMI, custou 4% do PIB em custos diretos ou 10% incluindo custos indiretos (Belluzzo e Almeida, 2002, p. 392). As conseqncias em termos de custo (taxa de juros de emprstimo + spread bancrio) e quantidade de crdito (volume de crdito disponvel) para a populao em geral, capital de giro e para empresas com novos projetos de investimento ainda esto por ser devidamente estudadas.
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h) J antes do trmino do primeiro mandato de FHC, h uma antecipao em massa de aposentadorias de funcionrios pblicos reticentes com as mudanas a serem aprovadas pela reforma da Previdncia de 1998. i) Ao final de 1998, no possvel ignorar o custo de cerca de 6,5% do PIB, ou quase US$ 50 bilhes em reservas cambiais perdidas entre a moratria russa e dezembro do mesmo ano, no esforo governamental destinado a transferir para depois da reeleio presidencial de outubro a mudana do j ento condenado regime cambial brasileiro.4 j) Alm do custo devido reeleio presidencial de FHC, h tambm que considerar o custo propriamente dito da desvalorizao cambial, em janeiro de 1999, que envolveria uma outra soma no desprezvel de recursos pblicos federais.5
4. Nesse processo, o Brasil perderia nada menos do que US$ 25 bilhes em reservas, dos quais US$ 20 bilhes somente no ms de setembro de 1998. ... Nos dois meses seguintes vigncia do acordo com o FMI (de US$ 41,5 bilhes, sendo US$ 9 bilhes para uso imediato), a fuga de capitais atingiu US$ 15 bilhes. Dessa forma, um total como US$ 45 bilhes ou US$ 50 bilhes se considerarmos o pico das reservas cambiais em abril de 1998 foi o valor que, em termos lquidos, deixou o pas ante a iminente queda do Real (Belluzzo e Almeida, 2002, p. 397). 5. Considerando o valor mdio de R$ 1,18 por dlar no perodo de remessa e uma cotao, em 1999, aps a desvalorizao de R$ 1,80, o subsdio para quem remeteu dlares para fora do pas foi de 52% para cada dlar remetido, R$ 26 bilhes em montante global ou quase 3,5% de tudo o que foi produzido durante todo o ano de 1998 na economia (Belluzzo e Almeida, 2002, p. 398).
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ANEXO 2 QUADRO-RESUMO DAS BASES TRIBUTRIAS PARA O FINANCIAMENTO SOCIAL FEDERAL NO BRASIL
Vinculaes Educao Contribuinte Populao em geral Base de clculo/ incidncia Receitas de impostos arrecadados e as provenientes de transferncias de outros entes federados. Alquota A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os estados, o Distrito Federal e os municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita de impostos, compreendida e provenientes de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Alquota 20% sobre a folha de salrios com adicionais de 1% a 3% para acidentes de trabalho. 20% sobre a folha de salrios, mantido o adicional de 2,5%. Alquota de at 11% em funo do salrio de contribuio. 20% sobre salrio. 20% de acordo com a escala de salrio base. 2% da receita bruta da produo mais adicional de 0,1% para cobertura de acidentes de trabalho e 0,1% para o Senar. 2% da receita bruta da produo mais adicional de 0,1% para cobertura de acidentes de trabalho e 0,1% para o Senar. 11% Plano de seguridade social do servidor Destinao Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
Contribuies sociais pblicas Contribuies de empresas e trabalhadores para a Seguridade Social
Contribuinte Empresas em geral
Base de clculo/ incidncia Total da remunerao paga a todos que prestam servios empresa.
Destinao Previdncia Social
Instituies financeiras
Total da remunerao paga a todos que prestam servios empresa. Salrio de contribuio
Empregados
Autnomos Empregadores
Escala de salrio-base Escala de salrio-base
Produtores rurais em regime de economia familiar.
Receita bruta da comercializao da produo
Produtores rurais (pessoa fsica)
Receita bruta da comercializao da produo
Contribuio para o Plano de Seguridade Social dos servidores pblicos civis
Servidores da Unio regidos pela Lei n 1.711/52 e pelo Decreto-Lei n 5.452/43.
Sobre a remunerao mensal paga aos servidores civis ativos e sobre faixas salariais para os inativos at teto estabelecido.
(continua)
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Contribuies sociais pblicas Contribuies rurais Base de clculo/ incidncia
Contribuinte Todas as empresas, urbanas e agroindstrias
Alquota 2,5% de contribuio paga pelas empresas que desempenham atividades rurais; e 0,2% para as empresas em geral.
Destinao Destinada ao financiamento de servios sociais no meio rural e em programas de aprendizado e aperfeioamento das tcnicas agrcolas.
Remunerao paga ou creditada aos empregados e avulsos que prestem servios s empresas de atividade rural ou empresas em geral que contribuam para a Previdncia Social. Total da remunerao paga no ms anterior a cada trabalhador, excludos os eventuais autnomos e os servidores pblicos civis e militares. Faturamento mensal, assim entendido o total das receitas auferidas pela pessoa jurdica. O valor da folha mensal de salrios pagos por templos de qualquer culto, partidos polticos, instituies de educao e de assistncia social sem fins lucrativos e outras instituies.
FGTS
Empregadores urbanos e rurais
8%
Parte dos recursos utilizada para cobrir saques das contas individuais. O restante destina-se aos programas de habitao, saneamento e infra-estrutura. Fundo da Amparo ao Trabalhador (FAT); programas de desenvolvimento econmico a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
PIS/Pasep
A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, sociedades cooperativas, fundaes pblicas e privadas, demais pessoas jurdicas de direito privado ou a elas equiparadas pela legislao do Imposto de Renda.
1% das receitas correntes arrecadadas e das transferncias correntes e de capital da Unio, estados, Distrito Federal e municpios. 0,65% das receitas oramentrias, inclusas as transferncias correntes e de capital das autarquias e entidades de fiscalizao do exerccio de profisses liberais. 0,65% da receita operacional bruta e das transferncias correntes e de capital das empresas pblicas e sociedades de economia mista. 1% sobre o total da folha de pagamento dos empregados das sociedades corporativas e fundaes. 0,65% da receita operacional bruta das pessoas jurdicas de direito privado ou a elas equiparadas pela legislao do Imposto de Renda. 3%
Cofins
Empresas pblicas e privadas que realizam vendas de mercadorias e/ou servios. Sociedades seguradoras. Empresas definidas como pessoas jurdicas ou a elas equiparadas na legislao.
Faturamento ou receita bruta mensal
Seguridade Social
(continua)
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(continuao)
Contribuies sociais pblicas CSSL Contribuinte Pessoas jurdicas de direito privado ou a elas equiparadas pela legislao do Imposto de Renda. Base de clculo/ incidncia 12% da receita bruta da venda de bens e servios (at agosto de 2003). 12% da receita bruta nas atividades comerciais, industriais, servios hospitalares e de transporte e 32% para prestao de servios em geral, exceto a de servios hospitalares e transporte; intermediao de negcios; administrao, locao ou cesso de bens imveis, mveis e direitos de qualquer natureza. Lanamento a dbito, por instituio financeira, em contas correntes de depsito, em contas correntes de emprstimo, em contas de depsito de poupana, de depsito judicial e de depsitos em consignao Total da arrecadao, deduzidos os valores destinados ao pagamento de prmios, de impostos e de despesas com administrao, dos concursos de prognsticos realizados pelos rgos do poder pblico ou sociedades comerciais ou civis Calculada sobre o valor da folha do salrio de contribuio, no caso das empresas vinculadas Previdncia Social urbana, e sobre o valor comercial dos produtos agrcolas, no caso das empresas vinculadas Previdncia Social rural. 9% Alquota Destinao Seguridade Social
CPMF
Os titulares de conta corrente, instituies financeiras
8%
Seguridade Social
Contribuio sobre a receita de concursos de prognsticos
Apostadores em concursos de sorteio de nmeros, loterias, apostas no mbito federal, estadual e municipal.
5%
Seguridade Social
Salrio-Educao
Empresas comerciais, industriais e agrcolas
3%
Dois teros da arrecadao so destinados s secretarias de Educao das Unidades da Federao responsveis pela arrecadao; um tero destinado Unio como receita vinculada ao FNDE.
(continua)
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(continuao)
Contribuies sociais pblicas Contribuio para o Ensino Aerovirio Contribuinte Empresas privadas, pblicas de economia mista e autarquias, federais, estaduais e municipais de transporte areo regular, noregular, de txi areo e de servios areos especializados, de telecomunicaes aeronuticas, de implantao, administrao, operao e explorao da infraestrutura aeroporturia e de servios auxiliares de fabricao, reparos e manuteno ou de representao de aeronaves, suas peas e acessrios e de equipamentos aeronuticos Empresas de navegao martima, fluvial ou lacustre, de servios porturios, de dragagem e de administrao e de explorao de portos Contribuinte Ao Senai, Sesi e Sebrae quando a pessoa jurdica contribuinte for uma indstria. Ao Sesc, Senac e Sebrae no caso de empresa comercial. Empresas que exeram atividades agroindustriais, agropecurias, extrativistas vegetais e animais, no caso do Senar. Base de clculo/ incidncia
Alquota 2,5% da folha paga aos empregados e avulsos.
Destinao Fundo Aerovirio
Total da remunerao paga aos empregados e avulsos das empresas do setor aerovirio.
Contribuio para o Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo
Calculada sobre o salrio de contribuio dos empregados e avulsos.
2,5%
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo
Contribuies sociais pblicas Contribuies Senai, Senac, Sesi, Sebrae, Senar
Base de clculo/ incidncia Sobre a folha de salrios no caso das contribuies para Sesi, Senac, Senai e Sesc e adicional sobre a folha no caso da contribuio ao Sebrae. Empresas que exeram atividades agroindustriais, agropecurias, extrativistas vegetais e animais, no caso do Senar. No caso do Senar, sobre o montante da remunerao paga a todos os empregados. Base de clculo/ incidncia Quantidade comercializada do produto.
Alquota 0,3 % devida ao Sesi, Senac, Senai e Sesc; 0,6% no caso do Sebrae e 2,5% no caso do Senar.
Destinao Os recursos so aplicados em programas que contribuam para o bemestar social dos trabalhadores do respectivo setor. No caso do Sebrae os recursos so aplicados em atividades de apoio a micro e pequenas empresas.
Contribuies de carter econmico Salrio-Educao
Contribuinte
Alquota
Destinao
So contribuintes da Cide o produtor, o formulador e o importador, pessoa fsica ou jurdica, dos combustveis lquidos.
A Cide possui alquotas especficas de acordo com o volume e o produto comercializado.
Financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs, e de programas de infra-estrutura de transportes.
Fonte: Receita Federal. Elaborao dos autores.
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ANEXO 3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS PARA CONSTRUO DA CARGA TRIBUTRIA SOCIAL FEDERAL (CTBF) E DO GASTO SOCIAL FEDERAL TRIBUTRIO (GFST)
Para compreenso e anlise da dinmica das finanas sociais, importante conhecer o que est ocorrendo com a relao entre o que arrecadado junto sociedade em nome da implementao de polticas voltadas ao atendimento de necessidades sociais da populao e aquilo que efetivamente gasto nessas polticas. Para verificao dessa dinmica, necessrio estudar como se est processando o fluxo de recursos (entradas; financiamento e sadas; gastos) para a rea social. De forma geral, isso pode ser realizado comparando-se o montante do Gasto Social Federal (GSF) com o montante da Carga Tributria Bruta Federal (CTBF). No entanto, como no so grandezas totalmente coincidentes em seus contedos, optou-se aqui por algumas transformaes tanto no indicador do GSF quanto no da CTBF, visando compatibilizar metodologicamente ambas as grandezas para fins de comparao. No caso do GSF, fez-se necessrio eliminar todos os gastos sociais efetuados com fontes no tributrias (GSFno-T), tais como: operaes de crdito, recursos diretamente arrecadados etc. Aps essa transformao, o que se tem precisamente o Gasto Social Federal Tributrio (GSFT), que pode ser escrito como: GSFT = GSF GSFno-T Pelo lado da arrecadao, criou-se a noo de Carga Tributria Social Federal (CTSF), que uma categoria no existente nas Contas Nacionais. Foram agrupados sob uma mesma rubrica os tributos existentes em funo de alguma necessidade de gasto social, to-somente para oferecer uma dimenso dos recursos colhidos da sociedade em nome da rea social como um todo. Nesse sentido, foram includas na CTSF apenas as arrecadaes tributrias provenientes das contribuies sociais e dos impostos dirigidos constitucionalmente ou no rea social. Dessa forma, temos que: CTSF = CTFContribuies Sociais + CTFimpostos onde: CTFContribuies Sociais = CTFContribuies Sociais seguridade + CTF Outras ontribuies Sociais Ainda em relao CTSF, foi necessrio reduzi-la para captar apenas aquela parte que se destina ao fluxo corrente (anual) de gastos sociais. No caso das contribuies sociais, deduziu-se do PIS/Pasep (FAT), j descontada a DRU, aquela parcela destinada ao BNDES. Do total arrecadado com o FGTS, por sua vez, foi includa apenas a parcela relativa aos gastos efetivamente efetuados pelo governo federal nas polticas de habitao e saneamento.
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Para os recursos provenientes de impostos, foram considerados dois tipos: i) aqueles vinculados diretamente rea social, como o caso dos recursos para Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) previsto na Constituio Federal; e ii) aquela parcela de impostos que financia parte das polticas sociais, mas que no est prevista em termos de vinculao legal. Assim sendo, temos que: CTFimpostos = CTFMDE + *CTFimpostos A segunda parte da ltima equao diz respeito a receitas gerais do Oramento Federal que, embora no possuam vinculao explcita com a rea social, financiam voluntariamente parte de seus gastos correntes. Adotou-se, para efeito deste trabalho, aquela parcela de impostos da Unio que anualmente se converte em Gasto Social Federal realizado e que no foi imputada Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. Ou seja: *CTFimpostos @ GSFimpostos - GSFMDE Cabe, por fim, advertir que a Carga Tributria Social Federal no se confunde com o Oramento da Seguridade Social, na medida em que inclui, alm da Cofins, CPMF, CSLL, Contribuio Previdncia Social e PIS/Pasep, fontes prprias do OSS, os recursos provenientes do FGTS, os impostos que financiam gastos sociais e parte dos gastos com Educao. Fontes de menor importncia na composio final da Carga Tributria Social no foram consideradas.
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CAPTULO 8
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PARTICIPAO SOCIAL, CONSELHOS E PARCERIAS

Frederico Barbosa da Silva Luciana Jaccoud Nathalie Beghin
1 INTRODUO
A Constituio de 1988 instituiu o arcabouo jurdico que permitiu a consolidao do regime democrtico no Brasil. Um conjunto de direitos sociais foi ali estabelecido como resultado de um longo e conflituoso processo de mobilizaes sociais e polticas que marcaram os anos 1970 e 1980. Nessa trajetria, buscou-se ampliar o envolvimento dos atores sociais nos processos de deciso e implementao das polticas sociais, respondendo a demandas em torno da descentralizao e da democratizao do Estado brasileiro. A partir da nova Carta constitucional, os conselhos se institucionalizaram em praticamente todo o conjunto de polticas sociais no pas, representando uma nova forma de expresso de interesses e de representao de demandas e atores junto ao Estado. Ao mesmo tempo, proliferam outras formas de participao social na prestao de servios e na prpria gesto do social, impulsionando um movimento que havia adquirido novo vigor desde ao menos o incio da dcada de 1980. A participao social passou a representar, em suas diversas modalidades, um elemento estruturante do Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS). Sua anlise oferece elementos relevantes para o debate atual sobre polticas pblicas, seja no que se refere sua institucionalizao e execuo, seja quanto ao enfrentamento das questes sociais. Para efeitos deste trabalho, a participao social no campo das polticas sociais ser analisada a partir de duas dimenses, ambas definidas pela Constituio de 1988. A primeira diz respeito participao social nos espaos de debate, deliberao e controle das polticas, e se institucionaliza em nvel federal nos conselhos1 nacionais das polticas sociais.
1. Faz-se mister destacar que existem diversos outros mecanismos que buscam promover a participao social nestes espaos das polticas sociais, tais como conferncias, fruns, cmaras, comisses e ouvidorias. A anlise destes instrumentos ser objeto de pesquisas futuras da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.
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A segunda se refere participao na execuo destas polticas. Neste mbito ser focalizada, a partir do enfoque da participao social, a organizao de parcerias entre gestores pblicos e entidades privadas de fins no lucrativos. Dessa forma, este captulo tem como objetivo abordar o processo de participao da sociedade no mbito das polticas sociais no que tange formulao, gesto, implementao e controle das polticas sociais, apontando caractersticas, potencialidades e tenses. O captulo est dividido em quatro sees, alm desta introduo. A seo seguinte delimita a participao como objeto de anlise e descreve o processo de redesenho do Estado que se desenrolou no perodo ps-1988, visando presena da sociedade em face das polticas sociais. Na terceira seo, aborda-se a dimenso da participao no processo decisrio das polticas sociais. Identificam-se os conselhos em reas selecionadas de polticas sociais e discute-se o papel dos espaos participativos na orientao e controle daquelas polticas. Busca-se, ainda, conceituar esta forma de participao, identificar os instrumentos que permitem sua realizao, apresentar uma tipologia de suas formas de operacionalizao e problematizar alguns tpicos. Na seqncia, na seo 4, adota-se procedimento semelhante em relao dimenso da participao na execuo das aes pela via da institucionalizao de parcerias entre o governo federal e as instituies sem fins lucrativos. Procura-se ainda realizar um cotejo entre o exerccio das distintas formas de participao e o efetivo alcance de seus objetivos originais. Por fim, nas consideraes finais, so apresentadas algumas questes para serem abordadas em pesquisas posteriores.
2 PARTICIPAO SOCIAL, DEMOCRACIA E GESTO
O texto constitucional de 1988 um marco na democratizao e no reconhecimento dos direitos sociais. Articulada com tais princpios, a Constituio alargou o projeto de democracia, compatibilizando princpios da democracia representativa e da democracia participativa, e reconhecendo a participao social como um dos elementos-chave na organizao das polticas pblicas. De fato, com a Constituio de 1988 a participao social passa a ser valorizada no apenas quanto ao controle do Estado, mas tambm no processo de deciso das polticas sociais e na sua implementao, em carter complementar ao estatal. Desde ento, a participao social tem sido reafirmada no Brasil como um fundamento dos mecanismos institucionais que visam garantir a efetiva proteo social contra riscos e vulnerabilidades, assim como a vigncia dos direitos sociais. Com maior ou menor sucesso, esta foi uma das importantes inovaes institucionais ocorridas no Brasil ps-Constituinte. A garantia de direitos sociais
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Polticas Sociais no Brasil: Participao Social, Conselhos e Parcerias
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nos campos da educao, sade, assistncia social, previdncia social e trabalho foi acompanhada da consolidao de uma nova institucionalidade objetivando assegurar a presena de mltiplos atores sociais, seja na formulao, na gesto, na implementao ou no controle das polticas sociais. Trs enunciados sintetizam os sentidos que passa a tomar a participao no que se refere aos direitos sociais, proteo social e democratizao das instituies que lhes correspondem: a) a participao social promove transparncia na deliberao e visibilidade das aes, democratizando o sistema decisrio; b) a participao social permite maior expresso e visibilidade das demandas sociais, provocando um avano na promoo da igualdade e da eqidade nas polticas pblicas; e c) a sociedade, por meio de inmeros movimentos e formas de associativismo, permeia as aes estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda aes e capaz de execut-las no interesse pblico. A participao social teria, pois, papel relevante tanto no que diz a respeito expresso de demandas como em relao democratizao da gesto e da execuo das polticas sociais. A consolidao desta participao, na ltima dcada, efetuou-se principalmente por meio dos diversos formatos de conselhos e dos diferentes mecanismos de parceria colocados em prtica nas polticas sociais. A constituio de conselhos e parcerias no interior destas polticas responde a impulsos diversos que atuaram sobre sua criao e desenvolvimento. Os conselhos emergem, sobretudo, das demandas de democratizao da sociedade em face do processo decisrio que permeia as polticas sociais. As parcerias, por sua vez, inspiram-se em uma demanda de reorganizao da interveno do Estado no campo social, em busca de maior igualdade, eqidade ou eficincia. Estes impulsos, entretanto, longe de convergirem em torno de princpios comuns, tendem a se contradizer em diversos aspectos, consolidando importantes tenses tanto internas tenses que se desenvolvem no interior de cada um destes espaos de participao quanto externas tenses que se estabelecem entre os dois espaos, conselhos e parcerias. No primeiro caso, a demanda de democratizao implicou a reafirmao da idia da democracia participativa, de representao social junto s instncias do Poder Executivo, como tambm a ampliao desses espaos decisrios. A necessidade de representao da pluralidade de atores junto a uma determinada poltica pblica, reduzindo o hiato entre aqueles que atuam nos diversos nveis de deciso e seus beneficirios, passou a ser amplamente reconhecida. A demanda pela participao social nos processos decisrios das polticas sociais
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consolidou-se, na Constituio, por meio da determinao da gesto democrtica e participativa, e institucionalizou-se na esfera federal com a criao de conselhos nacionais. Estes colegiados, criados ou reorganizados durante a dcada de 1990, foram integrados por representantes do Estado e da sociedade, e ocupam um espao, no interior do aparato estatal, de apresentao e processamento de demandas, expresso e articulao de interesses, concertao e negociao, de acompanhamento e controle da poltica e, em muitos casos, de deciso. Buscou-se, assim, por intermdio dos conselhos, oferecer canais para a participao da populao nas decises sobre os rumos das polticas sociais. Mas no processo de constituio de uma esfera pblica democrtica para o debate e a deliberao, os conselhos incorporaram, alm dos movimentos sociais, vrios outros grupos e interesses presentes no debate pblico setorial. Assim, a perspectiva de representao refere-se no apenas aos beneficirios, mas tambm ao conjunto de outros atores envolvidos na execuo dessas polticas, tais como grupos profissionais, setores privados e especialistas, abrindo espao para um leque bastante amplo e diferenciado de interesses que, em cada caso, transformaro o conselho no apenas em ator no campo das polticas sociais, mas tambm em arena onde atuam diversas foras e interesses.2 A participao da sociedade na execuo das polticas sociais tambm sofreu uma grande alterao a partir dos anos 1980. Na conjuntura da luta pela democratizao do pas, consolidou-se no campo da atuao privada, at ento dominada pelas entidades de cunho filantrpico, um novo elenco de atores sociais voltados promoo da sociedade como protagonista de sua prpria transformao. Movimentos sociais e organizaes no-governamentais (ONGs) passam a atuar na implementao de projetos sociais de diversos contedos, visando dotar comunidades e grupos sociais de protagonismo social em um Estado autoritrio e numa realidade social marcada pela excluso, discriminao e pobreza. Estas experincias estavam fortemente associadas s prticas de deliberao participativas que, como afirma Paoli, no Brasil estiveram desde seu incio ligadas visibilidade poltica dos novos movimentos sociais e redefinio das prticas do movimento operrio, nas dcadas de 1970 e 1980, e que buscavam ampliar a participao popular nos processos polticos de distribuio de bens pblicos e formulao das polticas sociais.3 J no contexto democrtico, em especial durante os anos 1990, o campo da participao social na execuo de polticas sociais foi reforado a partir de um registro diverso de questes, cuja referncia se deu em torno da chamada
2. Sobre os conselhos como ator e como arena, ver Theodoro (2000). 3. Paoli ( 2002, p. 404).
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crise do Estado. Identificada em vrias dimenses reduo, entre outros, da capacidade estatal de interveno na economia, de formulao e implementao de polticas pblicas, assim como reduo da legitimidade do Estado, fruto da perda de vigor dos aparatos de representao poltica , a crise do Estado fortaleceu um projeto de reforma do Estado que pleiteava uma outra forma de ao pblica assentada na transferncia para a sociedade da execuo de um conjunto de aes sociais. Ancorada na idia da gesto eficaz dos recursos sociais, sejam eles pblicos ou privados, esta vertente passou a se constituir num projeto alternativo no qual se defende uma interveno estatal limitada no espao da proteo social. Dessa forma, a partir de diferentes experincias poltico-sociais e modalidades de atuao, parece ter-se estabelecido, durante as dcadas de 1980 e 1990, um amplo consenso quanto relevncia da participao social nos processos de formulao, deciso, controle e implementao das polticas sociais. Este aparente consenso, entretanto, obscurece os termos de um debate ainda marcado por ambigidades assim como por vrias tenses que pautam, inclusive, as prticas de participao social. Por trs destas dificuldades esto leituras diferenciadas sobre os princpios de referncia da regulao social, que se refletem em propostas no menos diferenciadas sobre i) a atuao da sociedade civil, ii) o perfil do Estado e iii) as formas desejadas de participao social como instrumento de aprimoramento da gesto de polticas pblicas. Quanto ao primeiro ponto, a valorizao da participao social enquanto presena democrtica dos cidados no processo de formulao e nas instncias de deciso e de execuo das polticas pblicas tem sido enfatizada tanto por aqueles que sustentam uma viso conflituosa da sociedade civil como pelos que afirmam seu carter cooperativo, com conseqncias prticas muito diversas, em um ou outro caso. Nos anos 1980, no contexto da democratizao, foi em torno do reconhecimento dos conflitos distributivos e da necessidade de seu processamento poltico que imps-se a defesa da participao social nas instncias de deliberao das polticas pblicas, e mesmo na sua execuo. neste cenrio que o processo de fortalecimento da presena dos setores populares e dos movimentos sociais ocorrido no debate e na deliberao das polticas sociais pretendia aumentar o espao poltico da discusso sobre o quadro de desigualdade existente e a demanda por ampliao de cidadania. Porm, em especial na dcada de 1990, foi se fortalecendo um projeto de participao social ancorado menos na politizao das demandas sociais e na ampliao de sua presena no espao pblico de deliberao e mais no ativismo civil voltado para a solidariedade social.4 O projeto afirmou-se na proposta
4. Paoli (2002).
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de reforma gerencial das polticas sociais implementada pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Como j identificou Nogueira (2004), neste horizonte, participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculo da predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade poltica, de hegemonia e de distribuio do poder, mas sim como a traduo concreta da conscincia benemrita dos cidados, dos grupos organizados, das empresas e das associaes.5 A participao social nas polticas pblicas se apresentava assim, nesta perspectiva, no como ampliao do espao poltico do debate, mas de substituio da ao direta dos atores sociais baseada nos princpios da solidariedade e da responsabilidade social privada. No tocante atuao do Estado, de cada uma dessas leituras tambm decorrem vises especficas. Enquanto mecanismo de ampliao da visibilidade das demandas sociais e exerccio democrtico, a participao social implica uma dupla expectativa de fortalecimento da capacidade de interveno do Estado. De um lado, a participao em si mesma ocorre num espao crescentemente politizado, onde a disputa pelo Estado e pela hegemonia se faz presente em permanncia, ao mesmo tempo em que se exerce o esforo da concertao e da construo da mediao e da composio dos interesses sociais, autonomizados e mesmo antagonizados. De outro lado, a ampliao das demandas em prol de maior eqidade e igualdade pressupe uma ampliao da capacidade de interveno do Estado, seja no que diz respeito ao planejamento, coordenao, gesto ou implementao de polticas pblicas, seja quanto sua capacidade de interferir nos conflitos sociais. E justamente esta capacidade negada pela segunda leitura. Segundo esta interpretao, o Estado social deveria ser pequeno e complementado pelas iniciativas oriundas da prpria sociedade, mais qualificadas em termos de racionalidade tcnica e eficcia econmica. Quanto ao ltimo ponto destacado, qual seja, a defesa da participao social como instrumento de gesto das polticas pblicas, cabe registrar que a participao dos cidados e das organizaes civis foi largamente interpretada como um poderoso antdoto burocratizao, ineficincia, ao patrimonialismo e corrupo que marcavam as polticas sociais brasileiras. Mas tambm aqui as divergncias se impem. De um lado, a soluo apontada a de fortalecimento da prpria sociedade na prestao de servios e bens pblicos de natureza social com base numa ampla viso negativa da ao e da regulao estatal. De outro lado, o esforo se dirige para a ampliao do processamento democrtico e participativo nas diversas etapas de construo das polticas sociais, bem como
5. Nogueira (2004, p. 57).
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da presena da sociedade civil no espao pblico. Nesta perspectiva, o fortalecimento dos movimentos e organizaes populares, das demandas sociais e das iniciativas autnomas da sociedade no esto em contradio com uma ampliao da ao do Estado. Ao contrrio, como tambm j identificou Nogueira, a construo de uma sociedade menos desigual passa pelo fortalecimento do Estado como ambiente democrtico de mediao poltica, pactuao e integrao social.6 V-se, pois, que por trs do aparente consenso em torno da relevncia da participao social, existem divergncias de concepes sobre suas virtualidades e dificuldades e, em especial, sobre sua capacidade de somar-se ao Estado em busca de uma maior justia social. So muitos os discursos e os projetos em torno da participao social. Distintas experincias tm sido desenvolvidas sob este ttulo e precisam ser melhor conhecidas. Em que pese o fato de vrias das questes aqui levantadas s poderem ser corretamente respondidas a partir de investigaes especficas, os pontos destacados sero resgatados nas sees seguintes, que se dedicaro a analisar a experincia dos conselhos nacionais e das parcerias no mbito das polticas sociais.
3 CONSELHOS: PARTICIPAO SOCIAL NA ORIENTAO E NO CONTROLE DAS POLTICAS SOCIAIS
A partir de 1988, a construo ou reconstruo dos conselhos nacionais de polticas sociais baseou-se nas crticas ao padro de relao predominante entre Estado e sociedade no Brasil, que seria marcado pela falta de democratizao do processo decisrio e ineficincia da mquina pblica. Assim, tais espaos seriam antdotos aos problemas da burocratizao, do corporativismo, do patrimonialismo e da captura dos espaos pblicos por interesses privados no mbito das polticas sociais. Distintos arranjos de participao foram institudos nas diversas reas das polticas sociais, inserindo, no interior do Executivo, novos espaos institucionais que contam com a presena do governo e da sociedade civil, com atribuies que transitam entre a co-gesto, a deliberao e a organizao da agenda poltica. No Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS),7 existem atualmente nove conselhos nacionais que contam com a participao da sociedade, cobrindo as seguintes polticas setoriais: educao, sade, trabalho, previdncia social, assistncia social, segurana alimentar, cidades e desenvolvimento
6. Nogueira (2004, p. 49). 7. Sobre o SBPS, ver o captulo 5 deste livro.
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rural.8 De forma sinttica, os conselhos so instncias pblicas, localizadas junto administrao federal, com competncias definidas e podendo influenciar ou deliberar sobre a agenda setorial, sendo tambm capazes, em muitos casos, de estabelecer a normatividade pblica e a alocao de recursos dos seus programas e aes. Podem ainda mobilizar atores, defender direitos, ou estabelecer concertaes e consensos sobre as polticas pblicas. Em qualquer dos casos, ou seja, em acordo com as linhas de ao do Estado ou em conflito com elas, contribuem para a legitimao das decises pblicas. A existncia de conselhos no mbito das polticas sociais no uma inovao no SBPS. Essas instituies estavam presentes em muitas destas polticas, em alguns casos desde a sua constituio, como o caso do Conselho Nacional de Educao, do Conselho Nacional de Assistncia Social e do Conselho Nacional de Sade. Contudo, como j afirmou Draibe,9 no se conheceu no passado nem sua presena sistemtica entre as polticas sociais, tampouco o papel constitutivo que hoje adquiriram.10 De fato, a participao social nos processos de deliberao das polticas sociais vem evoluindo ao longo do tempo: entre os anos de 1930 e 1960, revestiam-se de carter eminentemente consultivo e, como objetivos principais, a auscultao de especialistas e a incluso de trabalhadores e empregadores no campo de algumas polticas sociais em especial, da poltica de previdncia social. Na dcada de 1980, os canais de participao se alargam para dar lugar a atores sociais at ento ausentes destes espaos. o perodo de proliferao de ONGs, associaes profissionais, entidades de defesa de direitos humanos, de minorias, e de meio ambiente, entre
8. O Executivo Federal conta com conselhos cuja composio exclusivamente governamental, e que no sero tratados neste trabalho. So eles: o Conselho de Articulao de Programas Sociais, o Conselho Gestor do Programa Bolsa Famlia, o Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social, o Conselho Nacional de Poltica Cultural e o Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate e Erradio da Pobreza. Cabe destacar que, alm dos conselhos setoriais de polticas sociais, existem ainda os conselhos de direitos que, em que pese no serem objeto da presente analise, tm papel relevante no debate e, em alguns casos, na definio de polticas e programas sociais. So eles: o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Humana, o Conselho Nacional de Combate Discriminao, o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial, o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia, e o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso. Destaque-se ainda que o governo do presidente Lula criou um colegiado consultivo com atribuio de proposies tambm no mbito das polticas sociais: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. 9. Draibe (1998). 10. Cabe lembrar que a presena dos conselhos no est limitada esfera federal. Em levantamento realizado em 2003, foram indentificados cerca de 36 mil conselhos municipais nas reas de educao, sade, assistncia social, criana e adolescente, desenvolvimento rural e trabalho. Ver Barbosa e Jaccoud (2003).
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outros. A partir dos anos de 1990, amplia-se a defesa da participao social tanto na formulao como no controle das polticas sociais.11 Atualmente a legitimidade dos conselhos nacionais se d pela capacidade de expressarem interesses e estabelecerem negociaes, permitindo que o debate e, em certos casos, a tomada de decises em torno das polticas setoriais sejam realizados no apenas no Legislativo, mas tambm num terreno mltiplo no qual diversos atores sociais organizados estejam representados. De fato, os conselhos permitem que grupos demandantes assim como os demais interesses organizados tenham representatividade prpria na discusso e no processo decisrio das polticas sociais. Esta forma de organizao tem impactos nas polticas pblicas, no sentido da ampliao da capacidade de articulao do Estado com atores sociais. Em seguida busca-se identificar as competncias institucionais dos diversos conselhos de modo a avaliar em que medida refletem possibilidades substantivas de influenciar tais polticas.
3.1 As atribuies legais dos conselhos na rea social
Os nove conselhos de polticas sociais aqui identificados ou seja, conselhos nacionais que contam com a participao da sociedade so os seguintes: Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), Conselho Nacional da Sade (CNS), Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS), Conselho das Cidades (CC), Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ), Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), e Conselho Curador do FGTS.12 O quadro 1 apresenta o perfil desses colegiados, destacando suas caractersticas quanto composio, representao, natureza e articulao com um sistema nacional de conselhos.13 Quanto composio, foram consideradas duas caractersticas: i) se o conselho responde ao princpio de representao paritria entre os representantes do governo e da sociedade civil; e ii) se o conselho responde a uma diviso bipartite, tripartite ou quadripartite, mesmo que no paritria, entre os diversos segmentos representados. No que se refere representao, foi avaliado se o conselho detm ou no um padro vinculado
11. Um histrico do debate sobre a participao social e os conselhos participativos nas polticas pblicas pode ser encontrado em Gohn (2001). 12. O Ministrio do Trabalho conta, em seu organograma, com mais dois conselhos: Conselho Nacional do Trabalho, que se encontra desativado, e o Conselho Nacional de Economia Solidria, ainda no regulamentado. 13. Estas categorias foram desenvolvidas em Draibe (1998).
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para a nomeao dos conselheiros no-governamentais e, se o detiver, se sua indicao realizada por meio da entidade ou mediante eleio. No tocante natureza, os conselhos sero classificados entre deliberativos ou consultivos.14
QUADRO 1
Conselhos
Principais caractersticas dos conselhos

Composio Representao dos atores no-governamentais No vinculada Vinculada com eleies Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Natureza dos Conselhos Consultivo Deliberativo Deliberativo Deliberativo Consultivo Consultivo Consultivo Deliberativo Deliberativo
CNE CNAS CNS CNPS CC Condraf Consea Codefat Conselho Curador do FGTS
No paritrio Paritrio bipartite Paritrio bipartite No paritrio, quadripartite No paritrio No paritrio No paritrio Paritrio, tripartite Paritrio, tripartite
Elaborao: Disoc/Ipea, a partir dos critrios propostos por Draibe (1998).
De acordo com o quadro 1 podem ser destacadas algumas das caractersticas gerais dos conselhos de polticas sociais: i) heterogeneidade na composio no tocante proporo entre representantes governamentais e no-governamentais (paritrio bipartite, paritrio tripartite e no paritrio); ii) heterogeneidade na composio do segmento no governamental, dividido ou no em segmentos previamente determinados (usurios, trabalhadores, empresrios, entidades, entre outros); iii) pequena variao na forma de representao dos conselheiros nogovernamentais vinculada ou no-vinculada , observando-se forte predominncia da representao vinculada por entidade ou segmento; iv) pequena variao na forma de escolha dos conselheiros no-governamentais, verificando-se a predominncia do sistema de indicao pelas entidades; e v) quanto natureza, constata-se a presena tanto de conselhos deliberativos quanto consultivos. A anlise da legislao regulamentadora e dos regimentos internos dos conselhos, nos quais estes autores encontraram referncias s competncias e atribuies, permitiu a melhor qualificao da natureza dos conselhos e seu papel em face do processo decisrio das polticas sociais. Alguns conselhos podem deliberar sobre diretrizes de polticas, sua formulao e mecanismos que as constituem, aprovar recursos, oramentos e planos de ao. Outros
14. A representao vinculada, como j tratado em Draibe (1998), se refere quela cujo recrutamento e nomeao dos conselheiros no-governamentais expressam uma composio por entidade j definida na legislao que regulamenta o conselho.
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dispem de recursos legtimos para mobilizar a sociedade convocando, por exemplo, conferncias, fruns, reunies ampliadas etc. e estabelecer articulaes polticas. Certos conselhos possuem carter eminentemente propositivo, tendo como atribuio atuar como espao de negociao, concertao e articulao entre atores sociais e projetos polticos. Alguns so conselhos de polticas, outros de programas sociais especficos. A diversidade de composio, representao e natureza detectada entre os conselhos nacionais de polticas sociais exige anlise um pouco mais profunda de sua atuao e discusso de suas atribuies. o que ser feito a seguir.
3.2 Proposta de tipologia: contribuio para a anlise das transformaes das estruturas decisrias das polticas sociais
Tendo em vista as diferentes competncias, bem como os diferentes tipos de recursos de poder que os conselhos detm para exerc-las, foram sistematizadas no quadro 2, a partir dos regimentos internos destes colegiados, as atribuies formais dos nove conselhos de polticas sociais objeto deste captulo.
QUADRO 2
Atribuies dos conselhos
Conselhos Aprovar o Plano Nacional e a Proposta Oramentria Anual Deliberar sobre outras matrias15 Exercer controle da poltica, programas e projetos Articular Gerenciar fundos fiscais consensos patrimoniais polticos Propor estratgias, diretrizes e normas
CNAS CNS CNPS CNE CC Condraf Consea Codefat Conselho Curador do FGTS
Elaborao: Disoc/Ipea.
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A partir das informaes organizadas no quadro 2, os conselhos podem ser classificados em trs grandes categorias. A primeira reuniria o conjunto de conselhos que detm o maior leque de competncias. Estes formulam normas de estruturao da poltica social qual esto vinculados, bem como de seus
15. Incluem-se, neste caso, deliberao sobre normas ou diretrizes especficas, credenciamento de entidades, e critrios de atendimento, entre outros.
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programas e aes; influenciam na normatividade do Executivo; e exercem competncias que versam diretamente sobre o padro de financiamento das respectivas polticas, debatendo e deliberando tanto sobre os recursos pblicos, como sobre os critrios de repasses, os dispndios feitos com servios e as transferncias intergovernamentais. A partilha da gesto entre o Estado e sociedade ampla e refere-se organizao e ao funcionamento de todos os recursos envolvidos na implementao da poltica social. Denomina-se aqui este grupo de conselhos gestores amplos e nele agrupam-se o CNAS, o CNS, o CNPS e o CNE. O CNE, embora includo neste grupo, no partilha o conjunto das atribuies deliberativas dos demais conselhos citados. Suas atribuies deliberativas so mais limitadas, seja no campo do Plano Nacional de Educao, dos oramentos pblicos na rea ou no acompanhamento e controle das polticas, programas e aes. Em que pese a existncia de atribuies deliberativas no campo, por exemplo, das diretrizes curriculares, credenciamentos de cursos e instituies , este rgo colegiado deve ser enquadrado, de acordo com a tipologia aqui proposta, como em transio para esse grupo. Um segundo grupo de conselhos caracteriza-se por deter funes propositivas e de assessoramento, ao invs de atribuies mandatrias. Suas competncias so de articulao, concertao e proposio. So chamados aqui de conselhos consultivos. Eles mobilizam conhecimentos de especialistas e personalidades ou entidades representativas na rea especfica de atuao, e no possuem atribuies legais que lhes confiram autonomia relativa em relao aos rgos do Executivo. Foram includos aqui o CC, o Condraf e o Consea. Por fim, um terceiro grupo, que aqui ser denominado conselhos gestores tripartites, respondem por um programa ou um fundo pblico especfico. o caso dos conselhos deliberativos vinculados ao Ministrio do Trabalho, quais sejam, o Codefat e o Conselho Curador do FGTS, cujas caractersticas centrais so a mobilizao de recursos patrimoniais e a sua gesto pelo modelo tripartite entre governo, trabalhadores e empregadores. Em seguida so analisados mais de perto cada um destes grupos. a) Conselhos gestores amplos Nesta categoria incluem-se o Conselho Nacional de Sade CNS , o Conselho Nacional da Assistncia Social CNAS e o Conselho Nacional de Educao CNE, institudos nos anos 1930 como parte das reformas do aparelho de Estado do perodo Vargas, e o Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS , mais recente, mas cujas razes tambm se estendem dcada de 1930, com as primeiras experincias participativas no mbito dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs).
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Este grupo de conselhos guarda importantes caractersticas comuns. So instituies colegiadas de natureza declaradamente deliberativa. O CNS, CNAS e CNPS so colegiados responsveis pela aprovao dos planos e polticas nacionais, dos oramentos dos ministrios aos quais esto vinculados, alm de por outras atribuies deliberativas tais como definio de referencial normativo para a gesto dos sistemas, a exemplo de normas operacionais na poltica de sade e de assistncia, ou proposies sobre diretrizes da rea previdenciria. Tambm detm funes de controle e acompanhamento. Em anlise do Conselho Nacional de Sade, Barbosa da Silva e Abreu (2002) apresentam trs perodos que caracterizaram a histria do CNS e suas funes de legitimao em contextos scio-polticos heterogneos. O texto afirma que a legislao expressa regras, muitas vezes temporrias, outras vezes so peas duradouras, que resultam de um certo jogo de foras internos e externos ao aparato jurdico-institucional (op. cit., p. 43). Vrias das diferenas existentes nos distintos perodos do CNS esto presentes ainda hoje como caractersticas gerais, e por isso sero focalizados aqui brevemente os seus traos mais relevantes. A concluso geral que o Conselho passou por diferenciados momentos que se relacionaram com o contexto social mais amplo. De fato, o perfil e desenvolvimento dos conselhos est atrelado com as transformaes do Estado em sucessivos perodos e das diferentes funes de legitimao que lhes correspondem. No caso do CNS, como afirmam aqueles autores: em um primeiro momento, a estrutura do CNS foi composta dentro da concepo de um corpo de especialistas cuja funo era simplesmente consultiva. possvel que as opinies e posicionamentos desses especialistas no tivessem sido freqentemente decisivos, pois o rgo do qual participavam no estava investido das atribuies legais e nem dispunha de recursos polticos adequados. No segundo momento, a partir da dcada de 70, o CNS ganhou estruturas burocrticas para o desempenho de suas atribuies legais. Este um fato marcante. Suas funes institucionais no sofrem grandes alteraes neste perodo. Contudo, ricos movimentos e remanejamentos nas formas de arranjo setorial colocaro novos grupos, segmentos e movimentos no jogo poltico, transformando profundamente os conceitos de participao social e as definies do que deveriam ser os conselhos de poltica. No terceiro momento, de finais da dcada de 80 e incio dos anos 90, reconhece-se que os problemas de sade no so apenas tcnicos, mas tambm polticos, portanto resultado de conflitos e acordos entre as mais diversas foras polticas. O CNS modificou-se a partir desta concepo. A idia chave a de um Estado na sociedade, ou seja, um Estado atravessado por conflitos e embates, mas com reas prprias representao e negociao poltica (op. cit., p. 52-53).
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A existncia desses conselhos no espao do sistema de proteo social fundamenta-se nos postulados da participao e na possibilidade de que ela confira consenso s intervenes regulatrias e de eqidade nas chances de aproveitamento dos resultados da ao. Suas competncias e atribuies so ampliadas, e os instrumentos de interveno e acompanhamento aprimorados. Os atores tm sempre contribuies a aportar quanto aos problemas de proteo contra riscos e vulnerabilidades sociais. Afinal, estas questes constituem aspectos importantes de suas experincias e esto presentes recorrentemente como demanda aos poderes pblicos. Entretanto, h que se registrar que os rgos participativos esto abertos expresso e defesa de interesses particulares ou corporativos, o que transforma esses espaos em complexas arenas de negociao e conflito. Apenas guisa de exemplo, ao mesmo tempo em que delibera consensualmente sobre o Fundo Nacional de Assistncia Social ou sobre a Poltica Nacional de Assistncia Social, o CNAS marcado por conflitos quando discute e delibera sobre o acesso indireto a recursos pblicos (isenes fiscais e tributrias) de entidades muitas vezes ali representadas direta ou indiretamente.16 Dessa maneira, os conselhos, tanto quanto o Estado, no se configuram no outro lado do mundo privado, mas esto permeados por foras heterogneas e conflitivas, que se traduzem nos compromissos de co-gesto das polticas pblicas. Passam a internalizar o conflito entre os diferentes atores e procuram vocalizar demandas, instituindo mecanismos pblicos de controle e negociao poltica. Muito do que ocorre nas polticas pblicas no perpassa os conselhos, mas sem dvida a presena desses espaos legtimos condiciona a atuao e as estratgias dos diversos componentes e atores das polticas. b) Conselhos gestores tripartites Algo diverso acontece com os conselhos gestores tripartites. So exemplos desses o Codefat e o Conselho Curador do FGTS. Enquanto o primeiro tipo de conselho perpassado pela idia da presena ampla da sociedade e das possibilidades de co-gesto das polticas e dos recursos a ela destinados, aqui se desdobra a idia, forte historicamente, de gesto corporativa das polticas. Essa concepo se traduz de forma bastante clara no caso do Codefat, gestor de um fundo patrimonial inserido no aparato do Estado. Trata-se da gesto do Fundo de Amparo ao Trabalhador, constitudo por contribuies de trabalhado16. Os estudos sobre os conselhos aqui classificados como gestores amplos tm avanado nos ltimos anos. Pode-se citar sobre o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS): Raichelis (2000), Mestriner (2001) e Chagas et alii (2003). Sobre o Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS), Delgado et alii (2002).
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res e empregadores para financiar o seguro-desemprego e outras polticas de proteo ao trabalhador desempregado e gerao de emprego e renda. O estudo de Theodoro (2002) descreve a experincia do Codefat, cuja natureza (deliberativa sobre fundo patrimonial) tem grande impacto sobre as polticas pblicas. Como afirma o autor, Ao contrrio de outros exemplos de conselhos federais de poltica social, o Codefat apresenta-se como pea importante no aparato institucional responsvel pelo desenho e pelo financiamento das polticas governamentais na rea de emprego e renda. Praticamente todo o recurso disponvel para as aes governamentais nessa rea proveniente do FAT, do qual o Codefat gestor (op. cit., p. 9). Desta forma, as decises e deliberaes ali produzidas compem o ncleo da ao governamental nesse mbito. O Codefat que, como mostra o autor, tem grande autonomia em relao ao MTE, administrou em 2001 recursos da ordem de R$ 60 bilhes, destinados no apenas ao pagamento de benefcios mas tambm ao financiamento de programas nos quais o Conselho teve papel relevante na concepo e operacionalizao. Contudo, em que pesem a complexidade e os impactos de suas atribuies, o Codefat no acolhe a representao de um conjunto diversificado de atores sociais. Tem composio paritria e tripartite, integrado por representantes do governo, centrais sindicais e dos empregadores. Esta composio tem sido vista como um avano e pode ser interpretada como uma conquista importante dos trabalhadores na gesto desta poltica. Porm, o carter corporativo do Codefat tambm pode ser apontado como um problema. Um exemplo nesse sentido pode ser fornecido pela participao direta das centrais sindicais nas aes e programas com recursos do FAT como o caso da poltica de qualificao profissional ou de intermediao de mo-de-obra e pelo uso progressivamente mais intenso no decorrer da dcada de 1990 de parte dos recursos do fundo em projetos prprios das centrais. Entretanto, setores importantes da sociedade como os segmentos de trabalhadores no inseridos em relaes formais de trabalho esto excludos deste espao de deliberao e de qualquer outro espao participativo no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego. E a inexistncia de um conselho nacional voltado ao conjunto dos problemas e das polticas de emprego e renda faz ainda com que a rea tenha de lidar com um leque de decises setoriais oriundo de conselhos gestores especficos, carecendo muitas vezes de uma coordenao mais ampla, dada a complexidade das questes s qual este ministrio est encarregado. c) Conselhos consultivos Este ltimo tipo inclui conselhos tais como o Consea, o Condraf e o CC. Vrios dos atuais conselhos gestores amplos funcionaram em algum momento como consultivo. Seu princpio orientador a construo de consensos
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dado por agentes aparentemente externos ou acima do jogo poltico em especial pelos seus conhecimentos tcnicos, mas tambm pela representao de atores sociais que expressam demandas e interesses diversos em face daquela poltica pblica. Essas caractersticas configuram os conselhos consultivos. Sua representao normalmente mista e mltipla, a exemplo do Consea. O Consea, ao contrrio dos outros conselhos at aqui analisados, vinculase no a uma poltica setorial, mas constitui-se em assessoria direta Presidncia da Repblica. Tem dois momentos histricos distintos: foi criado em 1993, extinto em 1995 e recriado em 2003. Diferentemente dos conselhos consultivos da dcada de 1930, formados por especialistas que defendiam interesses pontuais e no se relacionavam com movimentos amplos da sociedade, o Consea na sua segunda edio vem sendo marcado por um padro de atuao bastante diferenciado, com destaque para seus esforos de: i) mobilizao da sociedade, e o exemplo mais evidente a organizao da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (2003) e o estmulo criao de conselhos semelhantes nos estados e municpios, bem como a busca de colaborao entre os diversos conselhos de polticas do governo federal; ii) institucionalizao de um espao plural de debate pblico sobre as questes afetas segurana alimentar e nutricional por meio das plenrias do conselho e, igualmente, da manuteno de comisses, cmaras, grupos de trabalho e encontros regionais; e iii) articulao de diversos rgos da administrao pblica federal para implementar aes integradas como, por exemplo, o estabelecimento das metas e diretrizes dos Planos Safra 2003/2004 e 2004/2005 para a agricultura familiar e os assentamentos da reforma agrria. Verifica-se, pois, que os contedos e significados polticos dos conselhos consultivos tambm dependem do estado do campo social e poltico. Nos quadros histricos atuais ser consultivo significa algo diferente do que nos anos 1930. Por exemplo, o Consea ganha ou perde poder a depender dos compromissos polticos assumidos publicamente pelo Executivo tanto no cenrio externo, diante da opinio pblica mundial e aos olhos de agentes financiadores multilaterais das polticas, como internamente, perante a opinio pblica. Seu papel legal redefinido constantemente pela capacidade de aproveitar a conjuntura no estabelecimento de alianas e aes que potencializem suas posies. Ou seja, seus sentidos dependem da rede de relaes que logra aproveitar, sendo que a proximidade com as instituies intelectuais, polticas e sociais so as mais importantes.
3.3 Os termos do debate: cidadania restrita x cidadania ampliada?
Nota-se que, qualquer que seja o formato, os conselhos ajudam a articular interesses e dar transparncia s aes do Executivo por meio da discusso das prio-
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ridades e da formatao da agenda pblica. No entanto, faz-se mister destacar que so inmeros os conflitos entre as prioridades dos colegiados e as do Executivo, particularmente no que se refere alocao de recursos para a rea social. Tem-se que reconhecer as contradies polticas dentro do prprio Executivo entre as prioridades macroeconmicas e o desenvolvimento das polticas sociais. As desigualdades de chances de influenciar as polticas econmicas, tanto pelos ministrios sociais quanto pelos conselhos que lhes so afetos, faz com que as estratgias de convergncia e minorao das reas de atrito sejam as mais comuns. No so raros os atos de fala crticos, os repdios e recomendaes contrrias ou crticas em relao s polticas dos centros de decises do Executivo. Tais limitaes desdobram-se no prprio funcionamento dos conselhos, nos quais verifica-se uma dificuldade em mobilizar permanentemente as instituies representadas. Os recursos polticos consistem em, de um lado, manter as fontes motivacionais organizadas, e, de outro, as representaes interessadas em transformar demandas sociais em aes do poder pblico. Tais dificuldades apresentam-se nos conselhos gestores amplos, quando os elos entre os representantes e as instituies de origem so fragilizados. Contudo, essa uma caracterstica geral das representaes governamentais, freqentemente acusadas de ausncia e indisponibilidade para a deliberao. A posio de muitos dos representantes no garante que os rgos de origem implementem as proposies deliberadas. Os conselhos consultivos por sua vez dependem em muito da vontade do governante; no possuem, nas suas atribuies, mecanismos coercitivos e normativos. Paradoxalmente, nessa fragilidade e na fora e prestgio dos seus componentes que esses conselhos encontram sua fora. Os conselhos gestores tripartites tm como caracterstica a administrao de fundos patrimoniais. Podem, por essa razo, manter polticas com relativa coerncia e preciso, independentemente dos recursos que transitam pelo Oramento Pblico da Unio. Seu funcionamento est ancorado nos limites da sua composio ou representao, e no fato de ser gestor de fundo patrimonial de entidades de trabalhadores, empresrios e do prprio governo. Percebe-se que, no geral, o papel do Executivo predominante nos mecanismos de deciso das polticas sociais, e que a capacidade de influncia dos rgos participativos, particularmente sob o montante de recursos aplicados, bastante limitada, com exceo dos conselhos gestores tripartites. Assim, os parceiros sociais, apesar da institucionalizao e do reconhecimento de interesses, tm, malgrado sua participao nos processos de negociao da formulao e das diretrizes polticas, um menor grau de deciso efetiva sobre as aes setoriais e na alocao de recursos. As decises oramentrias so pouco participativas, estando contidas no Executivo e em sua lgica de elaborao oramentria.
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Em linhas gerais, os conselhos so rgos que influenciam e constituem a normatividade do Estado, mas no deliberam sobre questes que extrapolem as suas respectivas reas setoriais. So rgos de controle, mas no renem condies de corrigir e redefinir as polticas, tampouco de quebrar o monoplio do Executivo. Assim, os rgos participativos atualmente possuem baixa influncia sobre os recursos, mas tm efetividade quando se trata de formular a poltica, normatiz-la e control-la. Essas consideraes permitem algumas concluses parciais: i) o papel de co-gesto o que apresenta maior impacto, e os rgos de participao tm sido um instrumento de defesa dos direitos sociais pela sua capacidade de estabelecer rede de alianas; e ii) as instituies estatais ganharam na participao uma maior transparncia, alm de potencializarem alianas e apoios para a manuteno ou ampliao dos recursos setoriais. Portanto, as polticas sociais tm sido modeladas pela presena desses mecanismos, embora o papel da participao tenha caractersticas diferenciais em cada um delas. Apesar das limitaes e das dificuldades enfrentadas pelos conselhos de polticas sociais, no se pode minimizar sua contribuio para o alargamento da cidadania. Foi o resultado de conquistas dos movimentos populares e da sociedade civil. Trata-se de um processo em construo que assinala possibilidades concretas de desenvolvimento de novas arenas pblicas de intermediao de interesses e de novos formatos de mecanismos decisrios que podero ter a capacidade de incorporar no aparato estatal a crescente complexidade das demandas da sociedade.
4 PARCERIAS: PARTICIPAO SOCIAL NA EXECUO DAS POLTICAS SOCIAIS
Nesta seo, parcerias sero tratadas como uma forma de participao social na execuo de polticas sociais. Tendo origem no movimento social que se organizou no pas a partir da dcada de 1970 visando fortalecer o processo de luta pela democratizao do pas, intensificaram-se com a emergncia de novos atores sociais, novos tipos de associativismos e de movimentos sociais. Alm de organizarem demandas e pressionarem o Estado, muitos desses novos atores buscaram desenvolver alternativas autnomas de interveno social ancoradas nas idias de ajuda mtua e de iniciativa prpria no atendimento de carncias sociais. Sua ao envolveu desde a proliferao de manifestaes de massa at formatos mais organizados centrados em problemas locais, passando por coletividades aglutinadas ao redor de temas como gnero, raa, paz ou meio ambiente, alm de movimentos de cunho religioso. Envolvem, tambm, o voluntariado, as redes de solidariedade parental ou de vizinhana e as instituies comunitrias.
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Ainda durante a dcada de 1990, atores sociais continuavam a buscar desenvolver alternativas prprias no enfrentamento das carncias sociais. Como exemplo de mobilizao dessa natureza, merece destaque, no comeo dos anos 1990, o Movimento pela tica na Poltica, que se notabilizou, em 1992, durante a campanha pelo impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello, desdobrando-se, no ano seguinte, na Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida.17 A Ao da Cidadania evocou o sentimento de solidariedade nacional em favor dos excludos e promoveu, entre outras atividades, inmeras campanhas de distribuio de alimentos em todo o pas, impulsionadas pelo sentimento de indignao contra a fome, a misria e a excluso. Milhares de pessoas e de instituies participaram da campanha: indivduos comuns, ONGs, sindicatos e centrais sindicais, artistas, igrejas e grupos religiosos, empresas dos mais variados tipos privadas e estatais , associaes comunitrias e profissionais, instituies filantrpicas, escolas e universidades, entre outros. Contudo, como j tratado anteriormente, a esta vertente somaram-se outras no processo de construo do que aqui se chama participao social na execuo de polticas sociais. Durante a dcada de 1990 fortaleceu-se no Brasil uma leitura e uma prtica da participao social associadas menos questo da democratizao do processo de deliberao das polticas sociais e mais problemtica da gesto e da descentralizao das aes. Em reao ao diagnstico que identificava a baixa capacidade estatal de implementao de polticas sociais seja em seus aspectos gerenciais, seja no que se refere ao seu uso poltico , fortaleceram-se experincias de execuo de projetos sociais pelo chamado terceiro setor, identificado enquanto detentor de maior competncia tcnica alternativa capacidade de mobilizao de recursos privados. Assim, os anos 1990 privilegiaram uma interpretao segundo a qual a sociedade brasileira aparecia no mais como espao de demandas ou de conquista de processos de deliberao e de implementao democrticos, e sim como espao de solidariedades no estatais ou mesmo antiestatais.18 Neste contexto, a idia da participao da sociedade civil na prestao de servios e na gesto do
17. A expressiva participao da sociedade brasileira na Ao Cidadania, tambm chamada de Campanha contra a Fome, resgatada por Landim (1998), ao apresentar os resultados de uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica Ibope , em 1993, segundo a qual, poca, 68% da populao brasileira maior de 16 anos declaravam conhecer ou ter ouvido falar da campanha nacional contra a fome. Alm disso, 32% dessa mesma populao informavam ter participado ou contribudo para a campanha, de alguma forma. Entre os que participaram ou contriburam, 11% afirmavam pertencer a algum comit de combate fome, a unidade organizativa bsica da Ao da Cidadania. Segundo Landim, a pesquisa revelou, ainda, que era proporcionalmente maior a participao nos comits daqueles que tinham apenas instruo primria. 18. Nogueira (2004, p. 52).
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social foi mais uma vez fortalecida. Contudo, diferentemente do registro anterior, como afirma Paoli, a sociedade civil brasileira primeiramente atravs de movimentos sociais autnomos e politizados, e depois de organizaes nogovernamentais profissionalizadas, deslocou o ativismo poltico pela cidadania e justia social para o ativismo civil voltado para a solidariedade social.19 De qualquer forma, a partir destas duas influncias que pessoas e organizaes civis vm sendo cada vez mais convocadas pelo poder pblico para participarem da proviso de bens e servios sociais. A crise econmica, as dificuldades em alocar novos recursos e em gerir o Estado tambm estimulam os governos a demandar a parceria das entidades privadas. Em mbito federal, esse chamamento iniciou-se, ainda que timidamente, no governo Itamar Franco (1993 e 1994), no contexto do esforo nacional de combate fome; prosseguiu com mais intensidade na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), particularmente liderado pelo Conselho da Comunidade Solidria (1995 a 2002) no que se refere ao combate a pobreza; e, agora, no governo do presidente Luis Incio Lula da Silva, estrutura-se no bojo da mobilizao nacional contra a fome no mbito do Fome Zero. No governo FHC, contudo, o movimento de participao da esfera privada na execuo das polticas sociais ganhou densidade especfica, impulsionado por um amplo projeto de reforma do Estado que pleiteava a ao pblica assentada na reformatao do Estado e em uma ao de cooperao entre ele e a sociedade na implementao das polticas sociais. Em sua proposta de um modelo pblico no estatal de regulao social, no qual o Estado estaria marcado por uma forma subsidiria de atuao, o governo FHC estimulou a transferncia de funes do Estado para a sociedade nas formas de privatizaes, concesses, terceirizaes, contratos e tambm parcerias, incluindo aquelas que aqui interessam, quais sejam, as que se desenvolveram entre o Estado e as instituies privadas sem fins lucrativos. Apregoando a melhor qualidade dos bens e servios prestados pela iniciativa privada, as limitaes observadas na capacidade do Estado em gerar receitas pblicas passam a proliferar em nvel federal experincias de parceria entre instituies governamentais e institucionais privadas no lucrativas na rea social. Foram vrias as experincias de parcerias realizadas, aps 1995, entre o governo federal e entidades privadas no lucrativas, cobrindo as polticas de educao, sade, trabalho, assistncia social, alimentao e nutrio. Destaquese, porm, que a existncia de parcerias no mbito das polticas sociais no uma inovao no SBPS. Estes arranjos j existiam no mbito destas polticas, por
19. Paoli (2002, p. 378).
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vezes desde a sua constituio, como o caso da assistncia social. Mas sabe-se que elas se multiplicaram sobretudo nas esferas municipais e estaduais, apesar da falta de estudos especficos sobre o assunto.20 A seguir apresentam-se os mecanismos legais existentes que tm subsidiado a celebrao da parceria pblico/privado na implementao de polticas sociais. Na seqncia, procura-se- construir uma tipologia desses arranjos e, por fim, apresentar uma breve discusso do impacto dessas parcerias na cidadania.
4.1 Os mecanismos legais de celebrao de parceria pblico-privado na rea social
Pode-se afirmar que a participao da sociedade na execuo das polticas sociais ganhou ampla acolhida na Constituio de 1988. Ela ali reconhecida para os campos da sade, assistncia social e educao.21 No caso da sade, a Constituio reconhece que as aes e servios devem ser executados diretamente ou por meio de terceiros que podem ser pessoa fsica ou jurdica de direito privado, sejam entidades filantrpicas e instituies privadas, com ou sem fins lucrativos. Quanto assistncia social, a Constituio determina que as aes governamentais na rea devem ter a execuo dos programas afetas s esferas estaduais e municipais, bem como a entidades beneficentes de assistncia social. No que concerne educao, tambm se observa a mesma presena de idias de colaborao entre setores pblico e privado, com ou sem fins lucrativos, alm da permisso de repasse de recursos pblicos a entidades privadas de natureza comunitria, confessional ou filantrpica, desde que comprovem finalidade no-lucrativa, apliquem seus excedentes financeiros em educao, e assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ainda ao poder pblico, no caso de encerramento de suas atividades. A celebrao de parcerias pblico-privado na rea social apresenta mltiplas formas e so diversos os instrumentos jurdicos em vigor que possibilitam tal interao. Apresenta-se, a seguir, um quadro-resumo, preparado a partir dos trabalhos de Ciconello,22 dos principais mecanismos jurdicos que permitem a pessoas ou a entidades privadas sem fins lucrativos o acesso a recursos estatais.
20. Estudo sobre as parcerias entre empresas e escolas no estado de So Paulo mostra que elas esto presentes desde 1987 na forma de programas lanados pelo governo estadual. Ver a respeito Souza (2000). 21. A respeito, ver Di Pietro (2002). 22. Ciconello (2004, p. 64 a 66).
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394 QUADRO 3
Mecanismos legais de financiamento pblico direto e indireto ao privada sem fins lucrativos na rea social
Mecanismo legal I. Recursos Subvenes sociais Descrio Pblicos diretos Transferncias correntes, destinadas a cobrir despesas de custeio s quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios. Transferncias de capital destinadas ao investimento ou inverso financeira independentemente da contraprestao direta em bens ou servios decorrentes diretamente da lei oramentria anual. Dotaes a ttulo de transferncias correntes, s quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios (contribuies correntes); ou dotaes a ttulo de transferncia de capital para investimentos financeiros que outras pessoas de direito pblico ou privado devem realizar, independentemente de contraprestao direta de bens ou servios (contribuies de capital). A contribuio, diferentemente do auxlio, ser concedida em virtude de lei especial e se destina a atender ao nus ou encargo assumido pela Unio. Acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes privadas, para a realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. Instrumento passvel de ser firmado entre o poder pblico e as entidades qualificadas como organizaes da sociedade civil de interesse pblico Oscip1 destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico. Pblicos indiretos Limitao constitucional ao poder da Unio, estados e municpios de instituir impostos sobre determinadas pessoas jurdicas ou situaes. Um dos casos previstos na Constituio o da imunidade de impostos a entidades de educao e assistncia social sem fins lucrativos. A Constituio Federal prev que as entidades beneficentes de assistncia social possuam o direito imunidade das contribuies sociais. Entidades de educao e assistncia social sem fins lucrativos. Constituio Federal de 1988, artigo 150, inciso VI, alnea c. CTN artigo 14 Constituio Federal, art. 195, inciso III, 7o e Lei no 8.742/93 CTN, artigos 175 a 179 Entidades pblicas ou privadas sem finalidade lucrativa de carter assistencial, cultural, educacional e de sade e rgos pblicos. Entidades privadas sem fins lucrativos (i.e., Oscips,1 registradas no CNAS, cadastradas no Ministrio do Meio Ambiente) e rgos pblicos. Entidades privadas sem fins lucrativos e rgos pblicos. Lei no 4.320/64 Lei no 10.524/02 (LDO) e Decreto no 93.872/86 Lei no 4.320/64 Lei no 10.524/02 (LDO) e Decreto no 93.872/86 Lei no 4.320/64 Lei no 10.524/02 (LDO) e Decreto no 93.872/86 Entidades beneficiadas Base legal
Auxlios
Contribuies
Convnio
rgos pblicos e entidades privadas sem fins lucrativos.2
Lei no 8.666/93 Instruo Normativa STN no 01 de 1997 Lei no 9.790/99 Decreto no 3.100/99
Termo de parceria
Organizaes sem fins lucrativos, qualificadas como Oscip.1
II. Recursos Imunidades de impostos
Imunidades de contribuies sociais
Entidade beneficente de assistncia social (inclui entidades de educao e sade).
Iseno
Proibies de incidncia de impostos ou contribuies em casos determinados por lei federal, estadual ou municipal. Como exemplo, pode-se citar a iseno das instituies de carter filantrpico, recreativo, cultural e cientfico, e as associaes civis sem fins lucrativos, do pagamento do imposto de renda, previsto no artigo 15 da Lei n 9.532/97.
Entidades definidas por lei (federal, estadual ou municipal) que institui a iseno.
(continua)
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(continuao)
Mecanismo legal II. Recursos Incentivos fiscais ao doador Descrio Pblicos indiretos a) Doaes para projetos culturais promovidos por pessoas fsicas ou jurdicas, com ou sem fins lucrativos. b) Doaes para entidades portadoras do ttulo de utilidade pblica federal ou qualificadas como Oscip.1 c) Doaes para fundos dos direitos da criana e do adolescente. a) Entidades que tenham projetos culturais aprovados de acordo com a Lei Rouanet. b) Entidades sem fins lucrativos, portadoras dos ttulos de utilidade pblica ou Oscip.1 c) Entidades privadas no lucrativas cujas doaes forem aprovadas pelos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente.2 Voluntariado Servios no remunerados, prestados por pessoa fsica a entidade pblica ou privada, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, inclusive mutualidade. O servio voluntrio no gera vnculo empregatcio nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim.O servio voluntrio s pode ser exercido mediante celebrao de termo de adeso entre a entidade, pblica ou privada, e o voluntrio, dele devendo constar o objeto e as condies de seu exerccio. Pessoas, entidades pblicas ou privadas.2 a) Lei no 8.313/91 (Lei Rouanet) b) Lei no 9.249/ 95, artigo 13 MP no 2.158-35 de 24/08/01, artigos 59 e 60 c) Lei no 8.069/ 90, artigo 260 Lei no 9.608/98 (Lei do Voluntariado) Entidades beneficiadas Base legal
Notas: 1Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. 2 Estes mecanismos tambm podem ser usados para beneficiar entidades privadas com fins lucrativos.
Verifica-se, pois, que a partir deste conjunto heterogneo e complexo de normas, diferentes formas de financiamento pblico, direta ou indireta, so disponibilizadas a entidades privadas sem fins lucrativos, instituindo diversos formatos de arranjos entre organizaes governamentais e privadas no lucrativas. Estes mecanismos no apenas possibilitam mas, de fato, estimulam a participao das entidades privadas no campo das polticas sociais. Contudo, tal estmulo vem sendo questionado. Ele incentivaria, por exemplo, entidades de grande porte que cobram mensalidades, como no caso de certas escolas e universidades beneficiadas pelo instrumento das isenes fiscais, a no assumirem seu perfil de instituio lucrativa. Promoveria, assim, a adoo de uma falsa roupagem filantrpica em entidades que so, de fato, de fins lucrativos. Outro ponto que vem sendo ressaltado serem as regras inadequadas em face da diversidade da sociedade brasileira. A legislao vigente, ao tratar de forma indiferenciada toda e qualquer associao civil, no incentiva o ativismo social e poltico dos cidados.
4.2 Proposta de tipologia: contribuio para a anlise das transformaes na implementao das polticas sociais
So muito poucos os estudos existentes sobre parcerias no campo social. A partir do trabalho de acompanhamento das polticas sociais realizado pelo Ipea, tornou-se possvel identificar parcerias implementadas em mbito federal, nos lti-
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mos anos, nos setores da sade, assistncia social, educao e trabalho. Certamente existem exemplos em outras reas. No se pretende aqui ser exaustivo, mas apontar caminhos para a realizao de pesquisas de maior flego. Com base anlise do confronto de experincias de arranjos entre ministrios da rea social e entidades privadas realizados com os instrumentos legais aqui descritos, foi possvel elaborar uma proposta de tipologia da parceria pblico-privado na execuo ou no financiamento de polticas sociais. So conhecidas as limitaes trazidas pelas tipologias diante de realidades to complexas. No entanto, se no forem consideradas como camisas de fora, mas apenas como uma forma de descortinar de uma maneira mais organizada diversos aspectos de um determinado fenmeno, podem auxiliar na melhor qualificao do debate pblico. A idia que a tipologia responda seguinte pergunta: quais as formas que tem assumido a relao que os organismos governamentais mantm com organizaes da sociedade de origem privada no-lucrativas ou, mesmo, com pessoas, no caso do voluntariado, na execuo ou implementao de polticas ou programas sociais? Nesse sentido, prope-se que essa parceria pode ocorrer por meio de trs diferentes formatos ou regimes, quais sejam: a) Regime de execuo no estatal com financiamento pblico direto; b) Regime de execuo no estatal com financiamento pblico indireto; e c) Regime de mobilizao de recursos privados (de trabalho voluntrio, de recursos financeiros ou de bens materiais). No regime de execuo no estatal com financiamento pblico direto, as partes estabelecem e formalizam diretamente por meio de instrumentos como o convnio ou o termo de parceria um objetivo comum, ou seja, qual problema procuram conjuntamente resolver. O pacto ou o acordo tambm se estende forma como este objetivo ser alcanado i.e., quem ser o terceiro beneficiado; como ser beneficiado, em que prazo e a qual custo; que resultados so esperados etc. Para a consecuo do objetivo, o governo participa aportando recursos (financeiros, materiais, organizacionais ou humanos), bem como acompanhando e fiscalizando a ao. A organizao de origem privada participa executando a ao e, eventualmente, identificando fontes de recursos adicionais, e a responsabilidade pelo cumprimento ou no dos objetivos compartilhada. Um exemplo deste tipo de parceria pode ser dado pelo Programa Alfabetizao Solidria, implementado pela Associao de Apoio ao Programa de Alfabetizao Solidria Aapas.23
23. Ver o site www.alfabetizao.org.br
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O objetivo do Programa combater o analfabetismo. Para tal, o governo aloca recursos financeiros e materiais i.e., material didtico, merenda dos alunos , sendo ainda responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao; a Aapas participa na execuo da ao e identificao de outras fontes de recursos financeiros i.e., empresariais e doaes individuais. Outros exemplos podem ser encontrados. Na assistncia social, o Programa de Abrigos seria um exemplo deste tipo de parceria. executado por organizaes no-governamentais, e tem por objetivo acolher, proteger e cuidar de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal. Para tanto, o governo aporta recursos financeiros e o abrigo de origem privada executa o programa e, em muitos casos, mobiliza recursos privados adicionais por meio de doaes individuais ou de outras organizaes ou, ainda, arrecadando fundos via quermesses, feiras ou prestaes de servios voluntrios. 24 Na rea de sade, o Apoio Pastoral da Criana, que visa combater a mortalidade infantil, conta com o aporte de recursos financeiros do governo por meio de convnios, enquanto a entidade privada executa a ao e mobiliza recursos adicionais, particularmente o trabalho voluntrio de seus associados. Quanto ao regime de execuo no estatal com financiamento pblico indireto, este se diferencia do anterior na medida em que o objetivo das aes no formalizado diretamente entre os interessados. Os instrumentos que regem este tipo de arranjo so: i) os certificados outorgados pelo poder pblico que definem a rea de atuao i.e., entidade beneficente de assistncia social, utilidade pblica, Oscip , e ii) os mecanismos legais de acesso aos recursos pblicos i.e., imunidades de impostos e contribuies sociais, isenes e incentivos fiscais. O princpio deste regime seria o de que, para a consecuo do objetivo, o governo aportaria recursos financeiros indiretamente, por meio dos mecanismos anteriormente apontados, e a organizao privada executaria a ao, podendo, inclusive, aportar recursos adicionais. Por fim, no regime de mobilizao de recursos privados (de trabalho voluntrio, de recursos financeiros ou materiais), a atuao conjunta no diretamente formalizada entre as partes interessadas. O governo pode executar a ao com o apoio dos recursos privados ou mediar a alocao desses recursos entre doadores e executores privados. Em geral, os instrumentos utilizados so os de mobilizao via meios de comunicao. Na rea de educao pode-se destacar o programa Amigos da Escola, que visa estimular o voluntariado nas escolas pblicas por meio do desenvolvimento de atividades complementares s atividades pedaggicas. Atualmente so cerca de 17 mil escolas envolvidas.
24. Ver, a respeito, Silva (2004).
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Neste caso, o governo disponibiliza o espao pblico da escola para que voluntrios possam prestar seus servios em atividades, tais como: melhoria da gesto da escola; incentivo leitura, artes e esportes; e reforo escolar. O Programa Fome Zero tambm pode ser apontado como exemplo deste tipo de parceria, ao disponibilizar contas bancrias oficiais (Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e espaos governamentais fsicos para receber recursos de doaes privadas destinados ao financiamento de projetos de combate fome.
4.3 Os termos do debate: cidadania restrita x cidadania ampliada?
Existem diversas reflexes a respeito da parceria pblico-privado na execuo de polticas sociais. No se pretende aqui esgotar o debate. Contudo, no bojo dessas discusses, pode-se destacar duas correntes de pensamento, antagnicas, que traduzem a principal tenso que permeia este processo, qual seja, a parceria pblico-privado contribui para restringir a cidadania ou para ampli-la? Di Pierro descreve com propriedade a contradio que perpassa os arranjos entre organizaes governamentais e privadas. Segundo a autora, a parceria comporta uma ambigidade latente: ao mesmo tempo em que permite ao Estado deixar de se responsabilizar pela garantia de direitos universais mediante a delegao de funes primordiais sociedade civil, possibilita tambm a constituio de espaos pblicos no-estatais de gesto democrtica de polticas sociais, o que oferece a possibilidade de ampliao do controle da sociedade civil sobre o aparato poltico-administrativo e burocrtico do Estado. (Di Pierro, 2001, p. 331) Assim, tem-se um exerccio da parceria que fortalece a idia de um Estado ineficiente e ineficaz. Neste entendimento, deve o poder pblico repassar recursos para organizaes da sociedade civil que sabem fazer melhor e a menores custos. E mais: muitas dessas organizaes beneficirias reivindicam o estatuto de utilidade pblica para poder ter acesso aos recursos estatais, mas, na prtica, operam como verdadeiras empresas privadas lucrativas. A promoo e a difuso desses tipos de parceria se inserem num esforo para encontrar solues fora da esfera jurdica, desviando a ateno dos conflitos em torno dos direitos e do poder para orient-la em volta de problemticas de organizao da sociedade e de novas formas de socializao. Instrumentalizase a palavra cidadania fazendo-a circular como portadora de uma nova civilidade e de uma nova forma de integrao social incapazes de serem providas pelo Estado. Ou seja, este formato de parceria contribui para desresponsabilizar o Estado de suas tarefas de garantir o acesso aos direitos sociais universalizados e de combater as desigualdades sociais. Sua realizao contribui para passar a idia implcita de uma desnecessidade 25 do Estado, deixando aberta a sua
25. Oliveira (1999).
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instrumentalizao ao jogo dos interesses privados. Desta feita, gera-se na opinio pblica uma demanda por responsabilidade apenas secundariamente dirigida s instituies pblicas. Tal demanda se materializa no apelo ao ativismo social espontneo da populao, e os princpios de tica, solidariedade, parceria, e focalizao nos mais necessitados tornam-se, no senso comum, a disposio altrusta e voluntria de um indivduo, de uma organizao sem fins lucrativos ou de uma empresa, quase sinnimos de cidadania. Esse tipo de participao da sociedade na execuo de polticas ou programas sociais, ainda que contribuindo para melhorar as condies de vida de algumas parcelas da populao, no transforma os excludos em cidados: apenas os assiste, tornando-os dependentes da ajuda privada que, por seu turno, depende das flutuaes das intenes e dos interesses das organizaes privadas. Falta a esta noo de parceria aquilo que os direitos sociais legalmente garantidos pelo contrato social contemplam, mesmo quando burocratizados e esvaziados. Falta, pois, nas palavras de Paoli, um espao pblico real porque construdo universalmente, portanto aquele no qual a crtica e o dissenso organizado dos excludos pode se instalar na demanda de direitos. Essa qualidade poltica faz toda a diferena, seja com a mobilizao civil inspirada nos valores da doao, da compaixo e da solidariedade, seja evidentemente com a captura instrumental de uma noo de cidadania particularista que no tem pela frente uma alteridade real, pois no h a figura de outros que possam participar e negociar os bens sociais doados nem um controle pblico (e no apenas contbil) destas atividades. Pois, por qualquer conceituao sociolgica, histrica ou filosfica, um espao pblico, civil e pluralizado no acolhe a figura do outro como receptores homogeneizados pela sua carncia, nem aceita que os bens sociais produzidos socialmente sejam distribudos discursivamente como generosidade privada de um doador ou de uma classe. Pelo contrrio, os espaos pblicos s se tornam assim quando os socialmente desiguais se encontram em equivalncia como atores e sujeitos autnomos do protagonismo poltico e civil e, pelo exerccio conjunto e conflitivo do debate, reflexo e deliberao sobre um mundo comum, avancem para alm das garantias constitucionais e jurdicas ao concretizar o direito de participar na pluralidade das demandas de cidadania (Paoli, 2002, p. 403). O resultado desse processo a institucionalizao de uma cidadania segmentada. Esta segmentao se d pela clivagem entre os que dispem de condies para acessar os servios fornecidos pelo mercado e aqueles que, sem possibilidades de acesso regular ao mercado, devero contentar-se, cada vez mais, com os precrios servios pblicos ou, ento, com a aleatoriedade da filantropia privada. Esse tipo de parceria nada mais do que o velho travestido e recolocado como novo; est-se caminhando na direo da reproduo da tradicional lgica da benemerncia do sculo XIX que agora se ancora em
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palavras como tica, solidariedade e participao, e que se legitima no resgate da retrica da cidadania.26 Destaque-se, contudo, que existem outras motivaes para o exerccio da participao da sociedade na proviso de bens e servios sociais. A sociedade pode participar associando-se ao poder pblico para ampliar direitos. A proposta de celebrar arranjos pblico-privados inspira-se numa concepo ampliada de cidadania nascida no mbito de ONGs e dos novos movimentos sociais e ancora hoje algumas propostas de polticas pblicas, em especial na nova poltica de assistncia social. Esta concepo ganha espao, por exemplo, dentro da poltica de assistncia social. Assentada em experincias j realizadas em alguns municpios de reestruturao da relao do Estado com as entidades sociais sem fins lucrativos organizando-a sob a forma de parcerias,27 a nova Poltica Nacional de Assistncia Social, aprovada em setembro de 2004 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, chama as entidades prestadoras de servios de assistncia social a participar, como co-gestoras e co-responsveis, da poltica pblica, integrando aes e recursos dentro de uma ao planejada com o objetivo de garantir os direitos de proteo assistencial. A cidadania ampliada, ou a cidadania com iniciativa (Gohn, 1997), pode ser ainda potencialmente produtora de uma nova cultura poltica; assim, a sociabilidade dela decorrente seria de reciprocidade, isto , operando num espao de trocas sancionadas por um novo contrato social no qual a cidadania se constitui na obrigao poltica vertical entre os cidados e o Estado como na obrigao horizontal entre cidados. Ou seja, a cidadania ampliada medida que acrescenta aos direitos sociais bsicos a solidariedade social. Segundo essa perspectiva, ser cidado significa ser portador de direitos e deveres, mas tambm poder estar com o outro, num processo de ajuda mtua visando aliviar as carncias sociais e ampliar a realizao das potencialidades de vida de cada um. Alarga-se, pois, o conceito de esfera pblica: numa perspectiva democrtica, entende-se que a cidadania no se restringe ao mbito do Estado, que a vida pblica no feita apenas de atos de governo, mas tambm de aes de grupos, instituies e indivduos que tm por fim atender objetivos sociais. Essa nova concepo de cidadania se constitui num controle pblico no-estatal sobre o Estado, o mercado e sobre a prpria sociedade. De acordo com defensores dessa vertente, esse incio de controle pblico no-estatal se torna cada vez mais atuante e capaz de imprimir uma nova dinmica, no s s instituies,
26. Yasbek (1995) e Telles (1998). 27. Ver, por exemplo, a Lei das Parcerias da Cidade de So Paulo e o Plano de Assistncia Social da Cidade de So Paulo 2002-2003.
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empresas e agncias do Estado, mas prpria democracia representativa, que sofre as restries de um jogo de poder e influncia cada vez complexo na sociedade de classes. Trata-se de agregar, processualmente, democracia representativa, elementos reais da democracia direta, participativa, que valorizam o cidado com iniciativa uma livre iniciativa da cidadania capaz de revalorizar a cena poltica. (Genro e Genono, apud Gohn, 1997, p. 303) Diante dessas tenses, e tendo em vista as experincias em curso, aprofundar a reflexo sobre a relao entre o poder pblico e as entidades privadas torna-se relevante. Pelo menos dois pontos podem ser sugeridos. Certas polticas tm avanado no sentido de regular a rede privada de prestao de servios, buscando instituir padres bsicos para a qualidade dos atendimentos e qualificao dos trabalhadores das entidades e organizaes privadas, e instituir mecanismos de fiscalizao dos servios prestados. Cabe acompanhar o processo e avaliar sua implementao. Um segundo ponto importante para a regulao da relao entre o poder pblico e as entidades privadas diz respeito s isenes fiscais. De fato, o financiamento indireto das chamadas entidades assistenciais privadas cercado de grande polmica. Este o caso, por exemplo, dos instrumentos legais que isentam entidades assistenciais da cota patronal Previdncia Social. Reconhecido no prprio texto constitucional, o financiamento pblico indireto a entidades privadas tem sido contestado principalmente no que se refere ao cumprimento da contrapartida exigida em lei, qual seja, a oferta gratuita de servios equivalente a pelo menos 20% da sua receita bruta, em valor nunca inferior iseno de contribuies sociais usufrudas. Neste sentido, alega-se que no h clareza na legislao existente sobre quem so os beneficirios destas aes assistenciais ou sobre que tipo de aes pode ser considerado assistencial, fomentando-se dvidas sobre o impacto social real de tal contrapartida. Cabe lembrar que as isenes sob responsabilidade do CNAS no so apenas para entidades de assistncia social, mas tambm para entidades de sade e educao.
As experincias de participao social descritas quais sejam, as que ocorrem nos espaos de debate, deliberao e controle das polticas e que se institucionalizam em nvel federal nos conselhos nacionais das polticas sociais, assim como as que se referem participao na execuo destas polticas pela via da organizao de parcerias entre gestores pblicos e entidades privadas de fins no lucrativos revelam que no ltimo quartel do sculo XX o Estado brasileiro ganhou permeabilidade a diferentes formas de demandas sociais, avanando-se no estabelecimento de mecanismos de concertaes e de consensos sobre polticas pblicas. Consolidaram-se, ainda, espaos de articulao do Estado com iniciativas sociais no que se refere
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execuo de aes por meio de diferentes arranjos de regulao e execuo de polticas. Contudo, uma srie de tenses emergem deste processo. Uma conseqncia importante das modalidades de participao reconhecidas na Constituio de 1988 e desenvolvidas a partir dos anos 1990 a sua institucionalizao permanente no padro de funcionamento do SBPS. A constituio de conselhos e parcerias no interior das polticas sociais respondeu a demandas de democratizao da sociedade em face do processo decisrio que permeia as polticas sociais e as demandas de reorganizao da interveno do Estado em busca de maior igualdade, eqidade ou eficincia. Entretanto, estes impulsos no convergiram em torno de princpios comuns. Ao contrrio, sofreram a influncia de leituras diferenciadas tanto no que se refere aos objetivos da atuao da sociedade civil, como ao perfil do Estado e participao social como instrumento de aprimoramento da gesto de polticas sociais. No campo da participao no processo de deciso, o Estado ganhou em transparncia quando suas decises e orientaes foram discutidas e seus procedimentos e aes acompanhados. A sociedade tambm avanou no exerccio do acompanhamento e controle das polticas pblicas e na prtica de proposio, ao mesmo tempo em que consolida a capacidade dos conselhos de exercerem efetivamente suas atribuies de negociao, concertao e consenso. Sem dvida ainda h muito a ampliar no que diz respeito ao exerccio de suas atribuies, notadamente no tocante ao controle da gesto da poltica pblica e deliberao. A mobilizao dos setores representados, ampliando a organicidade da representao exercida, a captura dos espaos participativos por interesses privados ou corporativos e a predominncia do Executivo nos processos decisrios tambm so problemas que merecem maior anlise e reflexo por parte de analistas e atores sociais. Paralelamente, no campo da parceria, os movimentos histricos que se refletiram na forma atual de participao da sociedade na execuo de programas e aes sociais revelaram tenses anlogas. O potencial de legitimao de processos de desresponsabilizao do Estado, no que tange poltica social, inerentes a algumas experincias de participao social ainda bastante alto. A captura dos recursos pblicos e a presena de entidades privadas (de direito ou de fato) no campo potencial da parceria se afirma igualmente como problema. Essas consideraes indicam a necessidade de que, ao lado da ampliao da participao social, sejam tambm ampliados os espaos de regulao pblica quanto aos servios e aes realizados pelas entidades privadas sem fins lucrativos em parceria com o Estado.
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CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO E POLTICA SOCIAL

Guilherme C. Delgado Mrio Theodoro
1 INTRODUO
Este captulo percorre duas vertentes autnomas para poder alcanar o eixo comum, que a ligao da poltica social com a perspectiva do desenvolvimento. A primeira vertente analtica, que corresponde tambm prxima seo e sobre a qual dedica-se aqui com olhar restrospectivo ao longo de todo o sculo passado, a reflexo sobre o desenvolvimento econmico que impregna o pensamento terico e poltico do Brasil, formando como que um paradigma terico. Neste, a modernizao tcnica, o crescimento econmico, ou o desenvolvimento das foras produtivas capitalistas, pretendem-se idias-fora auto-suficientes para explicar, justificar e motivar o desenvolvimento econmico. A igualdade como princpio basilar do desenvolvimento esteve ausente no paradigma histrico brasileiro. Por isso no pode ser introduzida por mera adio de adjetivos ou conectivos, que so estranhos ao modelo terico da modernizao tcnica. Sem mudanas das histricas relaes sociais que se reproduzem socialmente em nossa economia poltica da desigualdade no se transita vertente da eqidade. A segunda vertente terica (terceira seo) sobre a qual se concentra o captulo a do desenvolvimento com eqidade requer uma mudana de paradigma terico. Este tem como ponto de partida, conforme variantes dessa leitura igualdade de oportunidade, igualdade de capacidades, ou igualdade de resultados o acesso dos grupos sociais historicamente excludos s condies produtivas, aos benefcios do crescimento econmico e s garantias de um sistema de proteo social. Estas condies equalizadoras clamam por aes de poltica pblica de dotao de bens primrios e/ou capacidades essenciais ao desenvolvimento. A poltica social brasileira, desenvolvida a partir da Constituio de 1988, realiza de maneira restrita, mas condizente, algumas dessas dotaes para o desenvolvimento com justia. Mas a poltica econmica percorre caminho inverso. A resultante lquida desse jogo no favorvel tese do desenvolvimento com justia social.
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Contudo, h inegveis avanos na poltica social brasileira de Estado e de governo que se adequam, de maneira muito positiva, s hipteses tericas do desenvolvimento com justia. Estas so construdas neste texto como um amlgama das modernas teorias do desenvolvimento humano e da justia com eqidade. Finalmente, so exploradas analiticamente na ltima seo as condies de transio dos paradigmas da modernizao conservadora para o desenvolvimento com justia. Sem pretenso de estabelecer pontes tericas, que no so apropriadas neste curto texto, resgata-se da poltica social brasileira um conjunto de avanos que corroboram o paradigma da igualdade, alertando ao mesmo tempo para os riscos da desconstruo desses avanos e para as estratgias de reconstruo da modernizao conservadora.
2 DESENVOLVIMENTO O PENSAMENTO ECONMICO REVISITADO1
O estudo da questo do desenvolvimento assume, no caso brasileiro, dimenses histricas bastante particulares e especficas. Sempre associado idia de modernidade e de mudana o desenvolvimento aparece, de um lado, como elemento central do discurso republicano, estruturando uma determinada concepo ideal de nao a ser perseguida; de outro lado, como mote elementar do discurso econmico-cientfico guisa de uma perspectiva evolutiva. O apelo modernidade aparece de forma mais explcita no advento da era republicana. Ele pode ser j identificado, porm, no conturbado perodo imperial, sobretudo em seus ltimos anos, quando duas questes fulcrais permaneceram sem reposta: a excluso de grande parte da fora de trabalho dos setores produtivos, notadamente no caso do segmento afrodescendente e, de outro lado, a manuteno de uma estrutura fundiria extremamente concentrada. Forjava-se assim um esplio de atraso que a nova ordem republicana deveria afrontar. A resposta no plano ideolgico inicialmente se chamou progresso que se juntou ordem na nossa bandeira. O lema de inspirao positivista representa a resposta republicana quelas questes e traz implcita a necessidade do caminhar para um outro cenrio: o cenrio da modernidade e do progresso. Em linhas gerais, a resposta continua como uma marca permanentemente perseguida nesta trajetria republicana brasileira. Na segunda metade do sculo XX, a situao ideal e limite de busca de modernidade e/ou do progresso ganha a designao de desenvolvimento. Desenvolvimento que, em sua trajetria, assume contornos diversos nos
1. Esta parte do texto constitui um resumo do artigo A Questo do Desenvolvimento: uma releitura, de Mrio Theodoro, in Ramalho e Arrochellas (2004).
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Desenvolvimento e Poltica Social
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discursos vigentes sobretudo nas ltimas dcadas: marcadamente associado ao aspecto econmico at os anos 1970, assumindo em seguida um significado mais social nos anos 1980, passando, nos anos 1990, a adotar uma conotao de desenvolvimento sustentado e, hoje, mais vinculado questo da maior ou menor insero do pas na economia globalizada. De todo modo, a perspectiva modernizante-desenvolvimentista tem como base a idia da mudana, de transio em direo a uma nova situao, na qual o perfil social e econmico do pas assumiria o to perseguido patamar de modernidade. Numa das passagens mais emblemticas sobre o tema, Mriam Limoeiro Cardoso (Cardoso, 1978) focaliza a questo do desenvolvimento como ideologia-ncleo do discurso governamental, tomando como referncia os governos Juscelino Kubitschek (JK) e Jnio Quadros. E desta obra que se pode extrair um trecho exemplar do discurso de JK sobre o desenvolvimento:
O desenvolvimento constitui a mudana na rota de um Pas empenhado em transpor a barreira do subdesenvolvimento e ocupar, entre os povos do Mundo, o lugar que lhe cabe pela sua extenso, pelas suas riquezas, pelo valor dos seus filhos...2
O desenvolvimento como meta denunciaria assim a situao inversa vivenciada: o subdesenvolvimento. Subdesenvolvimento que esteve sempre associado presena de um segmento no-moderno em geral designado de setor de subsistncia ou setor informal em convivncia com um segmento moderno, percebido como capitalista ou setor de mercado (Singer, 1977). O grosso da produo intelectual e/ou acadmica brasileira dos anos 1950 a 1970 tambm parece ter aderido perspectiva dualista. Inspirados no trabalho pioneiro de Lewis (1954), autores importantes como o prprio Singer, alm de Celso Furtado, Milton Santos, entre outros, reafirmaram a centralidade da anlise dual na construo de uma teoria do desenvolvimento e da mudana social.3 portanto nesse contexto que ao binmio progresso-desenvolvimento tem sido contraposto o lado arcaico-atrasado da sociedade brasileira. O setor no-moderno no associado apenas baixa densidade de capital, baixa produtividade ou reduzido dinamismo, mas tambm portador de alguns signos historicamente vistos como pecha. O iderio do Brasil no-moderno permeado de exemplos e/ou figuras emblemticas, caso do caboclo rural e do mestio urbano, ambos tidos como indolentes e despreparados para o trabalho, legatrios do carter negativo atribudo desde h muito ao negro.4 O pas, para
2. JK Mensagem in Cardoso (1978), p. 97. 3. Sobre o tema ver ainda Bielschowsky (1988) e Baln (1974). 4. Lopes, Siqueira e Nascimento (1987, p.103-123).
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cumprir uma trajetria virtuosa de desenvolvimento, haveria que, antes de tudo, remodelar-se e preparar o terreno para a modernidade.5 Esse mote do desenvolvimento eterniza-se assim como contraponto ao Brasil profundo, ao Brasil Caboclo e/ou Mestio. Forja-se dessa maneira uma espcie de negao de um passado, sem que, no entanto, este tenha se conformado como tal: um passado que no passou; que presente, presente negado, em prol de uma idia de pas, um ideal de nao, um modelo de sociedade cujo paradigma branco-moderno-europeu. A idia que se coloca como hiptese forte aqui a de que esse ncleo ideolgico constri uma noo que reafirma um imaginrio de pas assptico, dinmico, eugnico. De fato, um pas imaginrio que, ainda que no se realize na prtica, parece povoar coraes e mentes, e, sobretudo, justificar a ao do Estado e, por decorrncia, as polticas pblicas. No contexto acadmico brasileiro, o conceito de desenvolvimento, ao longo de sua trajetria, e em seus diferentes matizes, conserva pelo menos trs caracteres gerais. O primeiro diz respeito manuteno de uma viso dualista, a despeito das crticas renitentes. Com efeito, a viso dual perdura, ainda que implicitamente, e mesmo as abordagens mais atuais, como a neoliberal e a da sustentabilidade, no lograram sua proscrio. O segundo tem a ver com a permanncia do crescimento econmico como elemento central dentro de uma perspectiva etapista, ainda que nem sempre to mecnica quanto em Rostow (1960), mas por vezes numa tica histrico-marxista cuja nfase reside numa pr-traada trajetria do desenvolvimento das foras produtivas. Finalmente, o apelo modernidade aparece como o trao comum s diferentes abordagens: do progresso dos anos 1930 insero na globalizao dos tempos atuais, a busca da modernidade constitui o Leitmotiv de um projeto de nao, de um talvez eterno pas do futuro. Nessa perspectiva, forja-se uma idia de desenvolvimento que dual, etapista e modernizante, alm de funcional como ncleo do discurso do interesse geral.
5. Nessa perspectiva, um dos aspectos mais emblemticos diz respeito chamada ideologia do branqueamento e seus desdobramentos. Com efeito, ao final do perodo monrquico, o projeto de modernizao incorporara a idia da necessidade de se promover uma poltica de migrao cujo sentido era, em grande parte, dotar o pas de um contingente populacional capaz de contribuir efetiva e positivamente para o desenvolvimento, ao contrrio do que se acreditava ser capaz a ento maioria afrodescendente. Teses eugnicas, muito em voga poca, inspiraram a poltica de estmulo migrao europia, poltica esta que, na forma como se efetivou, a despeito da grande contribuio do imigrante em largo espectro, sedimentou as bases da perpetuao da pobreza e da excluso at hoje vivenciada. Branquear-se; transmudar-se em uma nao de brancos ou quase-brancos. A ideologia do branqueamento foi uma das mais importantes inspiradoras da migrao e, em conseqncia, da perpetuao da situao de misria para expressivos contingentes da populao brasileira. Sobre o tema, ver Kowarick (1977), De Paulo (2002), e Camargo (1983).
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Assim, o mote aqui defendido o de que, no Brasil, a idia do desenvolvimento um dos elementos que vm fundando do discurso do bem-comum, do interesse geral. Inscreve-se, efetivamente, como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, de acordo com o preceito constitucional:
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma Sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. (Constituio Federal, 1988).
No prprio prembulo do texto constitucional, o Desenvolvimento aparece como um dos valores supremos, tendo mesmo precedncia sobre outros tidos como mais universais, como a Igualdade e a Justia.
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (Idem, prembulo).
Contudo, sem ncora no igualitrio e sem a construo de um social, forjou-se no Brasil uma histria de modernidade sem mudanas significativas. E a pobreza, a misria, a falta de oportunidades de emprego, a seletividade do acesso terra parecem assim compor um mosaico cuja chave para decifrar sua perenidade ao longo dos sculos ainda desafia a sociedade. Afirmar entretanto que, durante todo esse perodo, no ocorreram mudanas no espectro poltico e econmico brasileiro, seria algo inexato. De fato, o grande surto de crescimento experimentado a partir dos anos 1950 foi acompanhado de transformaes sociais significativas. O pas cresceu, complexificouse, urbanizou-se, e viu fortalecido o seu mercado interno a partir da consolidao de uma classe mdia consumidora, que responde por padres de produo e consumo em grande medida similares aos vigentes no chamado mundo desenvolvido. Entretanto, a convivncia destes padres com formas de produo e consumo no-modernas mas recriadas portanto, tambm renovadas a maior marca da situao brasileira. O informal e o subsistente fazem parte do cenrio, a despeito de serem negados em sua existncia e razo. Da porque, no Brasil, fala-se em modernidade ao mesmo tempo em que se reproduzem prticas e posturas as mais arcaicas. Modernidade da mulher classe
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mdia que, como sua homnima americana ou europia, ganha espao no mercado de trabalho, s que aqui s custas do trabalho domstico de outra(s) mulher(es), estas ltimas, mulheres pobres, que no vo para o mercado de trabalho em busca de realizao profissional, tampouco de afirmao pessoal. Vo por mera necessidade de sobrevivncia e, na maioria das vezes, deixam seus filhos ao lu. Vo dar aos filhos da classe mdia o que no podem oferecer aos seus prprios: cuidado, ateno. Repetem assim, sculo e meio aps, a relao da Casa-Grande Senzala. essa modernidade brasileira que v proliferar nas ruas meninos e meninas sem futuro. Os cheira-cola, os pivetes, os pixotes, para os quais no h poltica social e nem mesmo Estado. A modernidade dos direitos adquiridos das classes mdias e da absurda falta destes mesmos direitos ou de grande parte deste a que so submetidos os mais pobres. A modernidade da excluso, da no-incluso, da ausncia de polticas, da falta de respostas institucionais, do silncio para com amplos segmentos da populao. No falta de Estado, mas a constituio de uma dada conformao de Estado, conformao esta que se coaduna com um espectro social onde graa a desigualdade em sua reproduo ampliada. Um Estado da cidadania regulada, como bem ressalta Santos (1987), mas tambm da cidadania marcha varivel, como complementa Marques-Pereira (1995). A informalidade e a subsistncia, antes de se constiturem como expresses do atraso (ou do no-desenvolvimento), devem ser vistas como formas de organizao e de certo modo de resistncia a um dado tipo de modernidade. A modernidade brasileira est associada reproduo da desigualdade, gerada inclusive pela existncia de formas institucionais excludentes. Em sntese, a modernizao sem mudana (Eisemberg, 1977), a gesto da misria (Procacci, 1993), o desenvolvimento como unidade de discurso que protege a realidade inqua. O porvir desenvolvido (e esteve) sempre por vir. nesse contexto que o chamado setor informal, assim como o setor de subsistncia malgrado o fato de que a idia de setor por si s j traz elementos para uma discusso a ser feita ulteriormente proliferam como parte constitutiva da realidade brasileira, parte esta cujo entendimento e compreenso numa perspectiva do desenvolvimento requer outra construo terica. Este um desafio que se coloca, em particular, para tecer a relao do desenvolvimento com a poltica social, objeto da prxima seo.
3 POLTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO
Na seo precedente enfatizou-se que h uma leitura predominante sobre o desenvolvimento, que comum a vrios olhares tericos. Destacam-se suscintamente nesta leitura as seguintes caracterizaes: i) enfoque do desenvolvimento que reproduz a dualidade moderno x atrasado; ii) primazia do crescimento econmico como paradigma do desenvolvimento; iii) relativa irrelevncia do paradigma da igualdade social na concepo do desenvolvi-
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mento; e iv) auto-suficincia das teses de modernizao tcnica e/ou avano das foras produtivas capitalistas, independentemente das relaes sociais nelas e por elas forjadas, como vetores do desenvolvimento. Esses vrios enfoques do desenvolvimento esto, de diferentes formas, revelando a existncia de um movimento de elevao de produtividade de trabalho, sem contrapartida com a distribuio dos frutos gerados pela modernizao. Nesta seo pretende-se fazer outra sntese cujo foco se desdobra nos seguintes movimentos: i) o resgate das idias-chave sobre as questes sociais analisadas nos captulos histricos deste livro; ii) o confronto com a poltica social sistematizada na segunda parte; e iii) as relaes de ambas com uma idia-fora subjacente a do desenvolvimento econmico e social, parametrizado pelo paradigma da igualdade. Esta condio essencial para superao da questo social e para a sustentao da prpria poltica social previamente enunciadas. A tese desenvolvimentista que prope-se resgatar neste captulo sntese completamente distinta da viso dualista-modernizante expressa previamente. Como tal ela uma possibilidade terica a ser considerada no confronto com a situao social da pobreza e desigualdade, por um lado, e com a polticas social e econmica implementadas, por outro. Por sua vez, explora-se aqui essa possibilidade terico-poltica de se desencadear um processo de desenvolvimento, fundado no paradigma da igualdade. Este seria capaz de promover o crescimento econmico, mediante elevao da produtividade econmica da fora de trabalho historicamente excluda dos mercados estruturados e das polticas pblicas. Esta uma hiptese pouco visitada na nossa longa experincia histrica do crescimento econmico. Neste captulo, a noo de desenvolvimento com que se prope confrontar a poltica social conceitualmente distinta da leitura terica do desenvolvimento econmico analisada na seo anterior. Por essa razo cumpre definir as condies tericas do desenvolvimento que tm a igualdade por paradigma ou o princpio da justia social como condio inseparvel. Essa concepo do desenvolvimento vai requerer conceitos prprios. Estes visitam as modernas teorias do desenvolvimento e da justia, mas sem a pretenso de reproduzi-las ou de criar nova teoria. Busca-se aqui to-somente contextualizar uma noo de desenvolvimento com justia, que til e necessria aos propsitos explicativos deste texto. O ponto de partida da abordagem adotada a situao de forte desigualdade social, sob diferentes enfoques de oportunidade, de capacidade e/ou de resultado, considerados em seqncia. A essa situao inicial corresponde tambm um quadro de desemprego estrutural de recursos produtivos, com proporo muito alta da Populao Economicamente Ativa (PEA) em condio de desemprego aberto ou subemprego.
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A situao objetivo (S1) que se almeja atingir altera simultaneamente as condies de desigualdade, do desemprego e de baixa produtividade, relativamente situao inicial. Denomina-se aqui a situao objetivo quela que propicia a gerao de um Produto Potencial com crescimento econmico, melhoria nos mtodos produtivos e ocupao produtiva dos recursos ociosos. Este (Produto Potencial), para se combinar com uma situao de maior eqidade, requer forte interveno das polticas pblicas, mediante dotao de bens equalizadores, providos pela esfera pblica. Neste ponto impe-se o sentido da eqidade ou da justia, ausentes na formulao econmica convencional. Tambm neste ponto ser necessrio recorrer a conceitos diversos dos adotados nas teorias convencionais do desenvolvimento. So idias-fora que refundam a percepo do desenvolvimento e que podem ser resgatadas no mbito da prpria literatura tida como de cunho liberal no sentido anglo-saxo. Nessa perspectiva so tomados por exemplo o conceito de Bens Primrios e Bens Pblicos da teoria da justia com eqidade de Rawls,6 assim como o conceito de capacidades7 da teoria do desenvolvimento humano de A. Sen., e, finalmente, do conceito de Bem Pblico da teoria de Estado de N. Bobbio.8 Esses conceitos, cada um sua maneira, contm princpios de eqidade, como dotao poltica, que alteram estruturalmente as condies iniciais de desigualdade. Recorre-se neste texto a cada uma deles para apropriar nos seus diferenciados contextos tericos aquilo que relevante ao eixo explicativo deste captulo. Bens Primrios e Bens Pblicos, na teoria da Justia com Eqidade de John S. Rawls, so essenciais sociedade justa. Os primeiros (direitos, liberdade e oportunidades, renda e riqueza e as bases sociais da auto-estima), por serem necessrios sobrevivncia digna de todos os indivduos. Os Bens Pblicos, por seu turno (educao, sade, habitao, segurana etc.), so necessrios para garantir igualmente condies dignas vida coletiva, isto , preservao da qualidade de vida em comum, e so pactuados socialmente na medida do desenvolvimento poltico da sociedade. Tanto os Bens Primrios, quanto os Bens Pblicos na teoria de Rawls so finalmente gerados na esfera pblica, onde o Estado justo cumpre, dentre outras, as funes de transferncia, (que estabelece o mnimo de bens a ser socialmente garantido a todos...)9 e de
6. Para uma abordagem dos conceitos de Bens Primrios e Bens Pblicos na obra de John Rawls, ver Snia T. Felipe. Rawls: Uma Teoria tico-Poltica de Justia, in Oliveira (2000, p. 144-146). 7. Para uma anlise do conceito de capacidades na obra de Amartya Sen, coerente com uso que dele aqui se faz, ver Sen (2001, cap. 3). 8. Santilln (2003, p. 205-217). 9. Felipe (2000, p. 154).
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distribuio (para financiar continuamente programas destinados a recompensar aqueles que por razes alheias sua vontade ficam fora do sistema produtivo e da possibilidade de alcanar bens primrios necessrios).10 Os Bens Primrios e os Bens Pblicos de Rawls so, na teoria do desenvolvimento humano de A. Sen., equivalentes aos entitlements que viabilizam habilitao dos desiguais a prover capacidades para realizar funcionamentos, de sorte que mediante acesso a esses bens se cumpram condies iniciais de igualdade de oportunidade ou de igualdade de capacidades como condio ao desenvolvimento humano. Finalmente, na sua teoria de igualdade, Bobbio trabalha com o princpio do tratamento igual aos iguais e desigual aos desiguais,11 onde o seu conceito de Bem Pblico precisamente aquele que garante a justia distributiva e a promoo da igualdade mediante ao legal do Estado. O critrio da igualdade de Bobbio vai alm da igualdade de oportunidade. Afeta no apenas as condies da dotao inicial do processo competitivo-cooperativo das relaes econmicas e sociais, mas as prprias condies de obteno final de igualdade de resultados. Para o que importa aqui resgatar dessa discusso terica, os conceitos de bens primrios, bens pblicos e capacidades para realizar funcionamentos so dotaes polticas, portanto dependem da ao ou regulao do Estado. Nesse sentido, elas significam alterar as condies iniciais de desigualdade autoreprodutivas (situao S0) e se incorporam condio de desenvolvimento com justia S1, onde ocorreria na economia um produto e/ou renda denominado produto potencial, que estaria direta ou indiretamente afetado pela dotao de bens primrios e bens pblicos anteriormente descritos. No contexto da poltica social brasileira esses bens se materializam, dentre outras, sob as formas de renda imputada (gasto social em educao fundamental e sade pblica), renda monetria direta (benefcios no-contributivos da Seguridade Social), ou titularidades fundirias na reforma agrria. Como tais, esses bens afetam fundamentalmente as condies de circulao da renda social em benefcio dos mais pobres. J o produto potencial que empregaria a fora de trabalho desocupada, as terras improdutivas e demais recursos econmicos ociosos, e que ainda propiciaria gerao de excedentes monetrios ao setor de subsistncia da economia, somente se viabilizaria com mudanas coetneas nas condies de produo e realizao dessa produo.
10. Felipe (2000, p. 154). 11. Santilln (2003, p. 212-214).
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Observe-se que foi caracterizada a situao objetivo S1, como situao de desenvolvimento com justia, balizada por trs fatores de desenvolvimento i) forte mudana nos indicadores de desigualdade social; ii) mudanas nos mtodos produtivos; e iii) ocupao dos recursos produtivos ociosos a fora de trabalho em primeiro lugar. Por sua vez, se podemos associar melhoria nas condies de eqidade os conceitos de bens pblicos providos pela poltica social, os mesmos so apenas indiretamente indutores do produto potencial, como pretende-se demonstrar em seqncia. A idia do produto potencial relacionada situao objetivo (desenvolvimento com justia) requer arranjos produtivos-ocupacionais que incorporem a parcela de PEA desocupada ou subocupada em novos mtodos produtivos e relaes de trabalho. Estas, por seu turno, so favorecidas por uma poltica social promotora da igualdade, mas dependem de polticas setoriais especficas, de fomento produo, ao emprego e s inovaes tcnicas e organizacionais consentneas com o prprio conceito do produto potencial. Observe-se que este produto no pode ser gerado pela dinmica econmica espontnea dos mercados de produto ou de trabalho, mas exige planejamento e direcionalidade das polticas de fomento setorial, alm do que se realiza na rbita das polticas sociais clssicas. Finalmente, os critrios tericos teis construo de um conceito de desenvolvimento com justia (situao S1) so, como se os definiu, de mudana de situao e de paradigma terico. Como tais eles se defrontam originalmente com situao de pobreza e desigualdade, abstratamente definidas. Contudo, quando se pretende confrontar essa nova formulao do desenvolvimento s situaes concretas da economia e sociedade brasileira analisadas historicamente neste livro, h que se voltar s questes sociais e problemas abordados nos vrios captulos precedentes: relaes fundirias inquas, relaes de trabalho excludentes e direitos de cidadania restritos. Este precisamente o objeto das sees de 3.1 a 3.2 e 4 adiante, onde se confrontam os critrios de desenvolvimento com justia aqui delineados s situaes concretas de desigualdade ou aos avanos parciais da poltica social identificada.
3.1 Relaes fundirias e relaes de trabalho no espao rural
Da leitura dos captulos que trataram das relaes agrrias (captulos 1 e 2) emerge uma sntese conclusiva sob a perspectiva deste captulo. H um processo histrico de reproduo do capital e da propriedade fundiria no Brasil que no combina com uma idia-fora do desenvolvimento com eqidade. Ainda que tenha havido algum avano na produtividade econmico do agronegcio, tal crescimento econmico no penetra no amplo setor da economia familiar ou o faz de maneira pouco expressiva , tampouco dissemina relaes assalariadas
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esmagadora maioria de fora do trabalho rural. Em especial no perodo histrico mais recente, em que se d uma forte elevao da produtividade do trabalho na chamada agricultura do agronegcio, tal processo econmico dissemina e reproduz concentrao fundiria, valorizao da renda da terra e lucro dos complexos agroindustriais e financeiros. Mas nesse processo econmico no comparecem cerca de trs quartos dos estabelecimentos familiares com valor de produo no nvel do salrio mnimo, nem os assalariados rurais portadores de baixa qualificao tcnica no conjunto, estes grupos representam algo como 90% da PEA rural. Esse crescimento econmico setorial reproduz o setor de subsistncia rural e at o alarga. Por isso no o desenvolve. maneira antiga, a estratgia de crescimento econmico do agronegcio tpica da dualidade, ou da modernizao tcnica sem mudana das relaes fundirias e trabalhistas. Por essa razo incapaz de gerar o Produto Potencial, fonte da incorporao econmica do setor de subsistncia com aumento de produtividade do trabalho neste setor. Isto posto, transparece evidente a diferena de concepo entre uma estratgia convencional de crescimento econmico, segundo a lgica dos mercados estruturados, e uma estratgia de desenvolvimento com eqidade. Neste segundo caso, que ora interessa aqui explorar, a poltica social no sentido categorial utilizado neste texto cumpre um papel essencial e necessrio. Porque a partir dela, dentro do ordenamento de direitos sociais brasileiros, que se realizam essas mudanas fundamentais no nosso status quo da pobreza: novos entitlements fundirios populao sem terra e sem trabalho; novos direitos de cidadania social aos incapacitados para o trabalho, alm dos outros direitos incondicionais, analisados no captulo 5 desta coletnea (educao fundamental e sade). Esse arranjo da poltica social, como j se assinalou, necessrio mas insuficiente a uma estratgia de desenvolvimento. Falta uma habilitao essencial nesse processo: a capacitao dos agricultores familiares e assentados da reforma agrria para elevao da produtividade do trabalho o que aqui significaria elevar seus excedentes monetrios. Esse terceiro movimento de habilitao econmica no se faz somente no campo da poltica social; requer poltica agrcola/agrria de fomento produo e comercializao do setor de subsistncia, a exemplo da experincia ainda tmida da Reforma Agrria e do Plano de Safra da Agricultura Familiar, parcialmente adotados no atual governo. Requer ainda uma decisiva reorganizao dos sistemas pblicos de crdito, comercializao e assistncia tcnica para uma nova poltica de fomento ao desenvolvimento.
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Um novo arranjo produtivo-ocupacional precisaria ser compatvel com relaes fundirias, trabalhistas e ambientais segundo o princpio da funo social da propriedade no Brasil. Seria ademais um padro capaz de produzir o produto potencial que incorporasse os atuais recursos ociosos da terra e do trabalho. A realizao desse produto e a apropriao da renda social dele resultante requereria uma dada engenharia de poltica agrcola, que alteraria completamente a economia poltica do espao agrrio brasileiro. Neste ponto cabem as perguntas a serem retomadas mais adiante: h foras sociais e projeto poltico motivados promoo dessa estratgia de desenvolvimento? Essa estratgia compatvel com o padro atual de relaes de mercado e das relaes internacionais que ora formatam a economia brasileira?
3.2 Relaes de trabalho urbanas e desenvolvimento
Nos captulos 3 e 4 deste livro foram analisadas a constituio e evoluo de um regime de trabalho assalariado no Brasil desde os primrdios da Abolio at o presente. A anlise destacou tambm a paralela reproduo durante todo o perodo enfocado das relaes no-assalariadas do trabalho livre e desprotegido pela lei o mundo do trabalho informal, que em particular nas duas ltimas dcadas do sculo passado ampliou-se de maneira mais acelerada, enquanto declinava o assalariamento, depois de meio sculo de expanso, associado industrializao e urbanizao da economia. Assalariamento formal e informalidade nas relaes de trabalho andaram juntos no longo ciclo de expanso industrial dos anos 1930 aos 1980, mas havia um consenso terico poca de que a forma de trabalho assalariado seria o destino inexorvel da economia capitalista, de sorte que em poucas dcadas esta se imporia como tendncia geral para todo o mundo do trabalho. Nesse ambiente intelectual que se estrutura nossa poltica social, calcada sobre a relao assalariada de trabalho, assentada no regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Isto era visto como natural, progressista, e funcionou intelectualmente como paradigma. A perspectiva que se tem hoje de evoluo do mercado de trabalho bem diversa. O crescimento dos nveis de desemprego aberto, desalento, assalariamento no protegido e das vrias formas de auto-ocupao revela que nestas duas ltimas dcadas de estagnao econmica inverteu-se a dinmica do mercado de trabalho, de sorte a crescer e se avolumar uma poro de mais da metade da fora de trabalho que se reproduz fora do assalariamento formal. Uma abordagem do desenvolvimento econmico moda antiga pressupunha que o crescimento econmico demandaria parcelas crescentes de trabalho assalariado, recriando as condies ideais para crescimento da
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produtividade de trabalho e sua repartio justa face proteo legal, gozada pelo regime de trabalho assalariado. No preciso repetir os dados empricos do nosso mundo do trabalho para rebater essa tese da virtuosidade do crescimento econmico, impondo a relao assalariada como fenmeno geral. Na verdade nossa economia do trabalho tornou-se complexo, de sorte que uma abordagem causal convencional na linha produo emprego assalariamento hoje uma teoria particular e no teoria geral do crescimento. Na verdade, o desafio terico para o desenvolvimento, segundo o paradigma da igualdade, responder necessria elevao da produtividade do trabalho, com simultnea reestruturao das relaes de trabalho e produo que se do no mundo do trabalho informal. Isto supe que estas relaes sociais, formas de produo e organizao do trabalho no assalariadas so permanentes, e no uma estgio prvio para o futuro assalariamento. De todo modo, o que no precisa ser permanente a precariedade e iniqidade do chamado trabalho informal.
3.2.1 Evoluo recente da renda familiar e das dotaes de direitos em face das relaes de trabalho
Uma anlise da renda das famlias no perodo posterior Constituio de 1988 evidencia dois fenmenos muito relevantes para a anlise da perspectiva do desenvolvimento em foco: i) uma elevao significativa da proporo da renda monetria das famlias pobres oriunda de Direitos Sociais da Seguridade Social; ii) expanso em termos reais do gasto social vinculado ao Sistema nico de Sade (SUS) e ao financiamento do ensino fundamental; e iii) reduo em termos reais e proporcionais da renda do trabalho no conjunto da renda familiar. Os dois primeiros fenmenos so evidncia direta (renda monetria) e indireta (renda familiar imputada) de que a dotao de direitos sociais, implementada a partir do marco jurdico da Constituio de 1988, afeta positivamente os entitlements das famlias em geral e obviamente da base social mais pobre. Nesse sentido, a estratgia de desenvolvimento com proteo s relaes de trabalho desprotegidas, porque formalmente no assalariadas, encontra razovel resgate nos direitos sociais incondicionais (educao fundamental e sade), na Previdncia Rural (economia familiar rural), alguma abertura para os no assalariados na Assistncia Social (Benefcios de Prestao Continuada), mas infelizmente em nenhum sistema previdencirio prprio aos trabalhadores informais urbanos. Evidncia emprica direta sobre elevao significativa da renda monetria oriunda da Seguridade Social nos revela a tabela 1, onde, comparando-se os Censos de 1991 e 2000, observa-se que a proporo daqueles pagamentos feitos pela Seguridade Social elevou-se de 10% para 16%, na renda familiar, enquanto a renda do trabalho cai no mesmo perodo de 85% para 78%.
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Renda familiar evoluo 1991 e 2000 (Em %)

Variveis 1991 2000
Renda familiar total1 Renda de trabalho Renda da Seguridade Social Outras rendas
100,0 85,3 10,2 4,5
100,0 78,0 16,0 6,0
Fonte: IBGE (Censo Demogrficos 1991 a 2000). Elaborao dos autores. Nota: 1Corresponde renda familiar, considerando-se o conceito famlia-domiclio do IBGE, de todos os membros e para todas as fontes de remunerao.
A constatao de que a renda do trabalho cai sistematicamente ao longo da ltima dcada, em termos reais e proporcionais, revela um problema grave para o desenvolvimento. Este fato, corroborado por outras evidncias empricas (de queda sistemtica das ocupaes assalariadas ou no assalariadas), aponta para o limite da poltica de direitos sociais para gerar desenvolvimento. Entitlements previdencirios, educacionais de sade e outras mais mesmo que no to restritivos com o so no presente para as relaes de trabalho informais so e seriam insuficientes para lanar uma estratgia de desenvolvimento com eqidade. Polticas de fomento produtividade do trabalho, de apoio produo familiar e microempresarial, de formalizao das relaes de trabalho atualmente desprotegidas, sem obrigatoriamente passar pelo padro CLT, so essenciais. Parece evidente que o mundo das relaes informais efetivamente precisa incorporar transformaes produtivas que viabilizem a superao do estgio da mera economia de subsistncia. Da mesma forma, a massa de populao, hoje precariamente atendida pelas subvenes monetrias do Programa Bolsa Famlia, no poder se inserir em uma estratgia de desenvolvimento sem que polticas de fomento produtivo faam mediao sua associao nos Servios Produtivos, na Indstria de Transformao, no Turismo, na prestao de servios em geral, e nas vrias formas autnomas da economia familiar urbana, sem excluir evidentemente o setor rural, previamente analisado. Obviamente apenas uma pequena parcela dessa fora de trabalho se integrar ao assalariamento, e provavelmente a maioria da PEA se reproduzir sob outros arranjos produtivos e ocupacionais. Novamente aqui se coloca o dilema j delineado na anlise do setor de subsistncia rural: a elevao da produtividade do trabalho dessa populao, sob outras bases de relao de trabalho e insero produtiva, so condio sine qua non para o desenvolvimento com eqidade.
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Obviamente essa uma conjectura terica, consistente com o referencial terico do desenvolvimento aqui adotado. Sua viabilidade poltica e de economia poltica so hoje uma alternativa marginalmente explorada na agenda do governo. A linha de poltica social de assistncia pobreza, executada pelo governo, e da proteo dos direitos sociais, ancorada na poltica social do Estado, so na viso destes autores, importantes para gerar dotaes capacitadoras ao desenvolvimento. Mas isoladamente no so potentes para mudar relaes sociais vigentes, principalmente porque afetam apenas indiretamente o crescimento da produo e de emprego. Esse approach merece uma anlise mais especfica, porquanto incorpora outros aspectos da relao da poltica social como desenvolvimento abordados em seqncia.
4 POLTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO: ALCANCE E LIMITES
A relao da poltica social com o desenvolvimento, no conceito que aqui se adota, comparece nesta sntese sob trs enfoques interconectados, mas autnomos: i) o dos direitos sociais como entitlements objetivamente capacitadores da incluso social; ii) o da poltica social como forma de redistribuio da renda social promovendo igualdade e induzindo investimento produtivo; e iii) o enfoque do gasto social pblico e seu papel indutor de demanda efetiva e de sentido anticclico na baixa conjuntura. Essas hipteses so corroboradas com forte evidncia emprica nas anlises dos captulos 5 (Abrangncia da Poltica Social) e 6 e 7 (Gasto Social Federal e Financiamento da Poltica Social). Mas nesta sntese h que serem resgatados os argumentos do desenvolvimento, que apenas neste captulo final comparecem de forma explcita. Sobre o enfoque dos entitlements, em acrscimo ao que ficou exposto nas sees precedentes, deve-se ressaltar que o reconhecimento de direitos sociais na Seguridade Social, em particular na Previdncia Social, teve efetiva capacidade de mudana setorial nas condies de desigualdade e pobreza, decorridas mais de uma dcada de sua aplicao sistemtica. No caso especfico do Regime Geral de Previdncia Social e da Lei Orgnica da Assistncia Social tem-se evidncia emprica forte (ver dados sobre linha de pobreza no peridico Polticas Sociais acompanhamento e anlise, do Ipea, n. 9, p. 18, grfico 1) do papel significativo representado pelos direitos de seguridade social na proteo pobreza. As rendas vinculadas a esses direitos pagas aos idosos, invlidos e vivas retiram sistematicamente da lista da indigncia ao longo do perodo de sua aplicao 1992-2003 de 15 a 17 milhes de pessoas (op. cit.).
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Por sua vez, as estatsticas censitrias de 1991 e 2000, portanto antes e depois da implantao dos direitos socais da Previdncia Rural, revelam aquilo que j tinha sido constatado em outras pesquisas do Ipea:12 houve melhoria significativa na distribuio da renda rural, em especial para os inativos e para as mulheres. Os dados comparativos do ndice de Gini (ver tabela 2) permitem concluir que houve melhoria aprecivel na desconcentrao da renda rural total (de 0,545 por 0,529) e que essa melhoria se deveu a mudana significativa do ndice dos no economicamente ativos (de 0,426 a 0,302), especialmente das mulheres (0,351 a 0,235).
TABELA 2
ndice de Gini da distribuio da renda nominal familiar economicamente ativos e economicamente inativos Brasil 1991 a 2000
Situao de domiclio e sexo Total Urbano Rural Homens Urbanos Rural Mulheres Urbano Rural 1991 Total Economicamente ativos 0,609 0,597 0,545 0,614 0,597 0,542 0,577 0,569 0,531 Total No economicamente ativos 0,611 0,605 0,529 0,620 0,610 0,554 0,576 0,575 0,415 2000 Economicamente ativos 0,609 0,602 0,553 0,618 0,608 0,563 0,576 0,571 0,489 No economicamente ativos 0,584 0,591 0,302 0,610 0,608 0,383 0,548 0,562 0,235
0,618 0,608 0,545 0,620 0,604 0,544 0,591 0,584 0,499
0,645 0,644 0,426 0,660 0,652 0,492 0,608 0,613 0,351
Fonte: IBGE (Censos Demogrficos 1991 e 2000) Trabalho e Rendimentos Tabela 1.2.3. Elaborao dos autores.
No caso da Previdncia Rural h evidncia emprica de que os novos direitos criados a partir da Constituio fortaleceram no apenas o poder de compra dessas famlias (impacto de demanda efetiva), como tambm lograram realizar um intento no perseguido fortaleceram a capacidade produtiva do regime de economia familiar, viabilizando inclusive suas condies de produo. Por ltimo, as experincias de acesso terra nos assentamentos de reforma agrria, realizadas depois da regulamentao do novo regime fundirio da Constituio de 1988, revelam com clareza as potencialidades e os limites dos entitlements fundirios. H claras evidncias de um bom nmero de experincias exitosas de assentamentos agrrios.13 Mas como subsistem condies
12. Para uma anlise mais aprofundada do papel da Previdncia Rural sobre a economia familiar, ver Delgado e Cardoso (2000). 13. Para uma avaliao mais recente de 26 projetos de assentamento em sete estados, abrangendo cerca de 10 mil famlias assentadas depois de 1995, ver Leite e Srvulo (2004).
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muito desiguais de dotao inicial de bens primrios ou capacidades de funcionamento efetivamente equalizadoras de oportunidades para a maioria, a resultante uma mudana limitada, ali onde houve apenas o acesso terra. Neste ltimo caso (majoritrio) faltam algumas condies fundamentais, tpicas das polticas de fomento agrcola para gerar a igualdade de oportunidades. Faltam crdito rural, capacitao tcnica e garantia de mnimos na realizao da produo que viabilizem as condies de desenvolvimento em mercados reestruturados pela poltica agrria.14
4.1 Distribuio de renda
O argumento da distribuio e seu nexo causal com o desenvolvimento justificvel sob o enfoque econmico pela melhoria significativa s oportunidades para investir numa economia que transita de uma pior a uma melhor distribuio pessoal de renda monetria. Porm, o que se quer aqui chamar a ateno de fato sobre o papel potencial da poltica social, fundada em direitos sociais, para promoo autnoma da redistribuio pessoal da renda. Conforme foi visto na seo 3.2.1, h movimentos contrapostos na renda familiar em perodo recente. Ocorre elevao da renda monetria e no-monetria, oriundas da poltica social e, simultaneamente, queda na renda familiar oriunda do trabalho. Isto certamente afeta as medies convencionais do efeito distributivo da poltica social que suponham a condio coeteris paribus s demais rendas familiares. Mesmo assim, os ndices de Gini da renda rural e em especial da populao inativa rural mudam fortemente, num sentido de maior eqidade, na trajetria entre o antes e o depois da aplicao da Previdncia Rural. Por sua vez, o efeito distributivo do conjunto dos benefcios monetrios do Regime Geral da Previdncia Social e da Lei Orgnica da Assistncia Social tambm cumpre papel distributivo anlogo Previdncia Rural, embora menos intenso. Como se v na tabela 2, tambm melhora o ndice de Gini da populao inativa urbana entre 1991 e 2000. Sabe-se, contudo, que no mesmo perodo (anos 1990) em que a poltica social realiza esse movimento de melhoria na distribuio de renda pessoal dos no economicamente ativos, ocorre movimento em sentido inverso para a distribuio funcional da renda (renda do trabalho/renda do capital). Para usar ainda os dados do ndice de Gini em corroborao a essa hiptese, observe-se que no muda a concentrao dos economicamente ativos e at piora a situao dos urbanos economicamente ativos. Essa situao remete a vrias
14. Anlise mais detalhada de situao agrria aqui sintetizada desenvolvida no captulo 2 deste livro.
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interrogaes sobre a redistributividade da poltica social pelo lado das formas e fontes de financiamento que propiciam transferncias financeiras s populaes mais pobres (ver captulo 7). Aparentemente, tem-se uma situao em que o gasto social federal tem carter claramente redistributivo, mas a forma de financiamento no corrobora integralmente esse movimento pelo lado da distribuio funcional. Em linguagem mais simples: seriam os assalariados pobres e a classe mdia os setores mais onerados proporcionalmente no Oramento da Seguridade Social pela via da tributao, e no os lucros e outras rendas do capital? A concluso sobre o efeito distributivo da poltica social, como mostram os captulos 6 (gastos) e 7 (financiamento) contm ambigidades. Estas, contudo, no descartam a tese central deste captulo sobre os efeitos da eqidade da poltica social , mas relativizam-na por um outro argumento, que decorre da nossa estrutura tributria.
4.2 Gasto social, consumo popular e demanda efetiva
O nvel do gasto social pblico, ao redor de 21% do PIB, no qual se destacam os recursos vinculados a pagamento de benefcios sociais bsicos (RGPS e Loas), educao fundamental e sade pblica, tem efetivamente efeitos sobre a gerao do produto e renda agregados da economia. O princpio terico do gasto determinando o produto macroeconmico aqui aplicvel, principalmente aos produtos denominados bens-salrios. A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto em bens de consumo popular equipara a assertiva os trabalhadores gastam o que ganham com uma outra equivalente: os pobres gastam o que ganham. Esta tese implica, admitindo o princpio da demanda efetiva (sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), atribuir sentido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes de curto prazo do gasto social, co-determinando a renda dos familiares pobres e sustentando a produo e o consumo popular de bens-salrios. Por outro lado, o modelo de financiamento dos gastos da poltica social de direitos bsicos insusceptvel a cortes oramentrios, dependente de variveis demogrficas e do salrio mnimo no sistema de seguridade social garante sentido anticclico ao gasto social nos momentos de baixa conjuntura macroeconmica. Evidncia emprica dessa assertiva visvel na trajetria recente do gasto social, especialmente na recesso econmica 1999-2003 (ver dados no captulo 6). A sustentabilidade fiscal desse sistema depende hoje basicamente do crescimento real da economia, visto que os fatores de crescimento real do gasto da
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Seguridade Social so previsveis e compatveis com um crescimento real da economia ao redor dos 4,0% ao ano.15 Mas no o so com uma trajetria de estagnao econmica. Finalmente, deve-se destacar que o perfil da renda familiar afetada pelos direitos sociais bsicos, coerentemente com o sentido redistributivo e de combate pobreza, situa-se na faixa at trs ou quatro salrios mnimos da renda familiar. Nesses estratos, a elasticidade renda-consumo para vrios produtos de alimentao, vesturio, calados, habitao etc. muito alta. Esta incidncia do gasto social em direitos bsicos sobre uma massa muito expressiva da populao pobre16 evidencia uma relao muito forte da poltica social com o chamado consumo de massas, modelo explicitamente assumido no Plano Plurianual (PPA) 2004/2007 como estilo de crescimento econmico a ser priorizado pelo governo federal.
5 CONDIES DE TRANSIO
Todas as consideraes sobre desenvolvimento com eqidade e suas relaes com a poltica social elaboradas neste captulo so hipteses tericas, aplicveis situao social brasileira e sua poltica social implementada aps a Constituio de 1988. A efetiva estruturao de uma estratgia de desenvolvimento nos moldes aqui delineados requer que se elabore, de forma analtica, as condies de transio mudana de situao. Essa mudana pressupe um novo paradigma do desenvolvimento relativamente seguinte, como ficou claro na exposio da seo 2. Mas pressupe tambm uma mudana concreta da economia poltica, das condies macroeconmicas e das foras sociais que hoje formatam o Estado brasileiro, bem como a insero da economia brasileira na economia mundial. Toma-se por suposto que o quadro da insero supracitado parte da situao inicial (S0 Situao no tempo zero), onde no h desenvolvimento com eqidade, ainda que alguns experimentos e polticas setoriais possam ser compatveis. A transio para uma situao objetivo S1 (com desenvolvimento) no se dar pela dinmica espontnea da economia, nem das polticas pblicas em curso, especialmente de sua poltica econmica.
15. A elasticidade da receita da Previdncia com relao ao PIB substancialmente maior que a unidade. Isto se deve basicamente ao efeito virtuoso do PIB sobre nova filiao e sobre a recuperao de dbitos da Dvida Ativa velha, sem nova acumulao da Dvida Ativa para com o INSS. 16. Ver dados dos gastos do INSS sobre a linha de pobreza no peridico Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, do Ipea n. 9, p.18, grfico 1.
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Isto posto, as condies de transio de S0 S1 , demandam um exerccio planejado de interveno na realidade da desigualdade. Usando a linguagem de A. Sem, a transio consiste em mover a economia poltica de sua secular tendncia de reproduo da desigualdade e do estado de necessidade para os pobres, rumo a um novo arranjo de desenvolvimento em que se esteja objetivando um estado de liberdade. Essa mudana, embora simples de ser expressa, no passvel de teorizao, visto que significa ela prpria uma mudana de paradigma terico. Ora, tal mudana provavelmente no encontre na atual conjuntura poltica e econmica do pas foras sociais, condies macroeconmicas e projeto poltico concertados para desencade-la. Muito ao contrrio: a fragilidade financeira do setor pblico, manifesta pelo nvel alcanado pelo endividamento pblico interno, e a dependncia de recursos externos para honrar os compromissos internacionais so fortes constrangimentos ao desenvolvimento. E mesmo quando esses constrangimentos se dissipam aparentemente, com estratgias de crescimento setorial o caso do agronegcio brasileiro, analisado no segundo captulo deste livro , abrem espao para revisitao da modernizao conservadora e no do desenvolvimento com justia. Por sua vez, os atores polticos organizados, os partidos polticos, a classe empresarial, os trabalhadores organizados e o governo no sinalizam fora suficiente e/ou projeto poltico na direo de um projeto de desenvolvimento com eqidade. Em suma, um tal projeto requer uma estratgia da trplice mudana enunciada: das relaes fundirias inquas, das relaes de trabalho excludentes, e dos direitos de cidadania restritos. E neste caminho h apenas pequenos avanos a registrar, que podem ou no ser magnificados no jogo poltico. O que se investiga aqui so as condies tericas de possibilidade para o desenvolvimento com eqidade. E nesta investigao deparou-se com o seu inverso: situaes conjunturais que significam condies de impossibilidade. No h como requerer uma teoria para transio em sentido positivo, mas h pistas tericas significativas sobre aquilo que colabora ou no colabora para a estratgia do desenvolvimento com eqidade. A reproduo da dualidade moderno x atrasado, presente na estratgia de modernizao tcnica do agronegcio, um exemplo dessas sadas negativas exaustivamente analisadas no segundo captulo da coletnea (a questo grfica). Em sentido inverso, ou seja, corroborando a tese do desenvolvimento com eqidade, tem-se a Proposta do II Plano Nacional de Reforma Agrria,17 em termos conceituais, e a Poltica Nacional de Previdncia Rural esta em sentido factual.
17. Ver Arruda (2003).
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Como no Brasil caminhou-se na poltica social vrios passos positivos em relao a essa estratgia de mudana, se alguma utilidade tem o conhecimento para orientar a ao poltica, talvez o que se possa daqui deduzir sejam alguns possveis caminhos para reforar e ampliar o escopo das polticas sociais prdesenvolvimento. necessrio tambm ter cautela contra tentativas de desconstruo dos direitos sociais bsicos principalmente daqueles que apresentam significativa dotao de bens primrios e capacidades aos segmentos sociais excludos da vida econmica e poltica da sociedade. Essa cautela precisa ser redobrada quando a justificativa da desconstruo solitariamente o equilbrio fiscal, ou a necessidade de financiar o crescimento econmico, pois no primeiro caso no h qualquer projeto de crescimento e, no segundo, haveria um projeto da velha modernizao tcnica, sem mudana nas relaes sociais. E isto no conduz ao desenvolvimento. Finalmente, h que se reconhecer que a reflexo sobre poltica social e desenvolvimento aqui feita apenas um momento cognitivo que pode ser til ao processo do agir poltico, mas tembm no se pretende guia de recomendaes e/ou elaborao prtica do agir poltico em cada conjuntura. H um dilema real dos dois lados do terico e do poltico prtico. Sem referencial terico, o agir poltico pragmtico reproduz a conveno antiga como diria Keynes: o pragmtico puro um fiel seguidor de teorias e doutrinadores j falecidos. Mas a reflexo terica, por sua vez, no d conta da complexidade e da totalidade dos problemas da conjuntura, nem das condies de um agir planejado para mudana de paradigma. O lugar da reflexo terica, esclarecendo o agir poltico no campo da poltica social e do desenvolvimento, ter certamente algum valor se ousar e lograr produzir conhecimento e informaes relevantes e sistemticos sobre essas questes. Por suposto, conhecimento e informaes relevantes so recursos escassos que em algum momento conjuntural seriam teis para orientar o agir poltico, consistente com mudanas do paradigma do desenvolvimento. Pretenso e expectativas de reflexo sobre poltica social e desenvolvimento esto aqui postas, com as devidas ponderaes de autonomia do conhecimento e da ao poltica, bem como das suas respectivas interaes e reciprocidades. Conclui-se que, h aqui o reconhecimento de uma lacuna a ser desenvolvida: polticas setoriais de fomento da produo e do emprego so essenciais para a gerao do produto potencial, insusceptvel de ser criado pela dinmica autnoma dos mercados. Este o dilema que perpassa a poltica social do pas na atual conjuntura.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
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Secretaria de Assuntos Estratgicos

Presidente Marcio Pochmann

Jorge Abraho de Castro

Liana Maria da Frota Carleial

Mrcio Wohlers de Almeida

Mrio Lisboa Theodoro

Persio Marco Antonio Davison

Estanislau Maria de Freitas Jnior

Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

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Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2005

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Livro Questao Social.indb 5

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1a PARTE: QUESTO SOCIAL NO BRASIL: HERANA HISTRICA E SITUAO ATUAL

Jos Celso Cardoso Jr.

2a PARTE: POLTICAS SOCIAIS: DILEMAS E PERSPECTIVAS

Jos Celso Cardoso Jr. e Luciana Jaccoud

Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr.

Livro Questao Social.indb 7

Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr.

Frederico Barbosa da Silva, Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin

Guilherme C. Delgado e Mrio Theodoro

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1a PARTE QUESTO SOCIAL NO BRASIL: HERANA HISTRICA E SITUAO ATUAL

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O SETOR DE SUBSISTNCIA NA ECONOMIA BRASILEIRA: GNESE HISTRICA E FORMAS DE REPRODUO1

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O Setor de Subsistncia na Economia Brasileira: Gnese Histrica e Formas de Reproduo

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