Constitutia Romaniei Revizuita

Constituia Romniei revizuit.
Comentarii i explicaii Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, loan Muraru, Elena Simina Tnsescu
Copyright 2004 - Editura ALL BECK Toate drepturile sunt rezervate Editurii ALL BECK Nici o parte din acest volum nu poate fi copiat fr permisiunea scris a Editurii ALL BECK Drepturile de distribuie n strintate aparin n exclusivitate editurii. Copyright 2004 by Editura ALL BECK AH rights reserved. The distribution of this book outside Romnia, without the written permission of Editura ALL BECK is strictiy prohibited.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei ROMNIA [Constituie] Constituia Romniei revizuit: comentarii i explicaii / Muraru loan, Constantinescu Mihai, Iorgovan Antonie,... - Bucureti: AH Beck. 2004 ISBN 973-655-436-8 376 p., 20 cm (Legi comentate) I. Muraru, loan II. Constantinescu, Mihai III. Iorgovan, Antonie 342.2(498) Editura ALL BECK Bucureti, Str. Serg. Nuu Ion, nr. 2, sector 5 9 (021)335.32.12 Fax: (021)335.32.18 9 (021)335.32.39,(021)335.32.44 E-mail: comenzi@allbeck.ro
Departamentul distribuie
Redactor: Tehnoredactor:
Dorina Clin, Dorel Pdurariu Anca Vasile
C6P
Mihai Constantinescu Antonie Iorgovan Ioan Muraru Elena Simina Tnsescu
Constituia Romniei revizuit

- comentarii i explicaii -
Contribuia autorilor Ia realizarea acestei lucrri este urmtoarea: Titlul I Mihai Constantinescu (art. 1-14) Titlul II Cap. Cap. Cap. Cap. Titlul III Cap. Cap. Cap. Cap. Cap. Cap. I. loan Muraru (art. 15-21) II. Simina Tnsescu (art. 22-53) III. Simina Tnsescu (art. 54-57) IV. loan Muraru (art. 58-60) I. Mihai Constantinescu (art. 61-79) II. Mihai Constantinescu (art. 80-101) III. Antonie Iorgovan (art. 102-110) IV. Antonie Iorgovan (art. 111-115) V. Antonie Iorgovan (art. 116-123) VI. loan Muraru (art. 124-134)
Titlul IV Antonie Iorgovan (art. 135-141) Titlul V loan Muraru, Mihai Constantinescu (art. 142-147) Titlul VI Simina Tnsescu, Mihai Constantinescu (art. 148-149) Titlul VII Simina Tnsescu (art. 150-152) Titlul VIII Simina Tnsescu (art. 153-156)
Cuprins
Prefa XI
Titlul I. Principii generale

Art. 1. Statul romn Art. 2. Suveranitatea Art. 3. Teritoriul Art. 4. Unitatea poporului i egalitatea ntre ceteni Art. 5. Cetenia Art. 6. Dreptul la identitate Art. 7. Romnii din strintate Art. 8. Pluralismul i partidele politice Art. 9. Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale Art. 10. Relaii internaionale Art. 11. Dreptul internaional i dreptul intern Art. 12. Simboluri naionale Art. 13. Limba oficial Art. 14. Capitala '. 1 4 5 6 7 8 9 10 11 12 12 14 15 15
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale Capitolul I. Dispoziii comune 17 Art. 15. Universalitatea 17 Art. 16. Egalitatea n drepturi 20 Art. 17. Cetenii romni n strintate 23 Art. 18. Cetenii strini i apatrizii 24 Art. 19. Extrdarea i expulzarea 26 Art. 20. Tratatele internaionale privind drepturile omului 30 Art. 21. Accesul liber la justiie 32 Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale Art. 22. Dreptul la via i la integritatea fizic i psihic 35 35
Cuprins
Constituia Romniei revizuit 38 45 46 48 51 55 56 60 64 66 70 72 73 74 76 78 80 82 85 89 90 92 96 97 97 99 100 102 103 105 108 110 110 111
Art. 23. Libertatea individual Art. 24. Dreptul la aprare Art. 25. Libera circulaie Art. 26. Viaa intim, familial i privat Art. 27. Inviolabilitatea domiciliului Art. 28. Secretul corespondenei Art. 29. Libertatea contiinei Art. 30. Libertatea de exprimare Art. 31. Dreptul la informaie Art. 32. Dreptul la nvtur Art. 33. Accesul la cultur Art. 34. Dreptul la ocrotirea sntii Art. 35. Dreptul la mediu sntos Art. 36. Dreptul de vot Art. 37. Dreptul de a fi ales Art. 38. Dreptul de a fi ales n Parlamentul European Art. 39. Libertatea ntrunirilor Art. 40. Dreptul de asociere Art. 41. Munca i protecia social a muncii Art. 42. Interzicerea muncii forate Art. 43. Dreptul la grev Art. 44. Dreptul de proprietate privat Art. 45. Libertatea economic Art. 46. Dreptul la motenire Art. 47. Nivelul de trai Art. 48. Familia Art. 49. Protecia copiilor i a tinerilor Art. 50. Protecia persoanelor cu handicap Art. 51. Dreptul de petiionare Art. 52. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public.. Art. 53. Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti Capitolul 111. ndatoririle fundamentale Art. 54. Fidelitatea fa de ar Art. 55. Aprarea rii VI
Constituia Romniei revizuit Art. 56. Contribuii financiare Art. 57. Exercitarea drepturilor i a libertilor Capitolul IV. Avocatul Poporului Art. 58. Numirea i rolul Art. 59. Exercitarea atribuiilor Art. 60. Raportul n faa Parlamentului Titlul III. Autoritile publice Capitolul I. Parlamentul Seciunea 1. Organizare i funcionare Art. 61. Rolul i structura Art. 62. Alegerea Camerelor Art. 63. Durata mandatului Art. 64. Organizarea intern Art. 65. edinele Camerelor Art. 66. Sesiuni Art. 67. Actele juridice i cvorumul legal Art. 68. Caracterul public al edinelor Seciunea a 2-a. Statutul deputailor i al senatorilor Art. 69. Mandatul reprezentativ Art. 70. Mandatul deputailor i al senatorilor Art. 71. Incompatibiliti Art. 72. Imunitatea parlamentar Art. 73. Categorii de legi Seciunea a 3-a. Legiferarea Art. 73. Categorii de legi Art. 74. Iniiativa legislativ Art. 75. Sesizarea Camerelor Art. 76. Adoptarea legilor i a hotrrilor Art. 77. Promulgarea legii Art. 78. Intrarea n vigoare a legii Art. 79. Consiliul Legislativ
Cuprins 112 114 115 115 117 118
119 119 119 120 121 122 124 126 126 127 127 127 128 128 129 130 130 130 132 134 137 137 138 139
VII
Cuprins
Constituia Romniei revizuit 140 140 141 142 143 144 144 145 146 146 147 148 148 149 151 151 152 153 154 154 155 155 156 156 156 162 170 171 175 179 184 193 199
Capitolul II. Preedintele Romniei Art. 80. Rolul Preedintelui Art. 81. Alegerea Preedintelui Art. 82. Validarea mandatului i depunerea jurmntului Art. 83. Durata mandatului Art. 84. Incompatibiliti i imuniti Art. 85. Numirea Guvernului Art. 86. Consultarea Guvernului Art. 87. Participarea la edinele Guvernului Art. 88. Mesaje Art. 89. Dizolvarea Parlamentului Art. 90. Referendumul Art. 91. Atribuii n domeniul politicii externe Art. 92. Atribuii n domeniul aprrii Art. 93. Msuri excepionale Art. 94. Alte atribuii Art. 95. Suspendarea din funcie Art. 96. Punerea sub acuzare Art. 97. Vacana funciei Art. 98. Interimatul funciei Art. 99. Rspunderea preedintelui interimar Art. 100. Actele Preedintelui Art. 101. Indemnizaia i celelalte drepturi Capitolul IU. Guvernul Art. 102. Rolul i structura Art. 103. nvestitura Art. 104. Jurmntul de credin Art. 105. Incompatibiliti Art. 106. ncetarea funciei de membru al Guvernului Art. 107. Primul-ministru Art. 108. Actele Guvernului Art. 109. Rspunderea membrilor Guvernului Art. 110. ncetarea mandatului
VIII
Constituia Romniei revizuit Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul Art. 111. Informarea Parlamentului Art. 112. ntrebri, interpelri i moiuni simple Art. 113. Moiunea de cenzur Art. 114. Angajarea rspunderii Guvernului Art. 115. Delegarea legislativ Capitolul V. Administraia public Seciunea 1. Administraia public central de specialitate Art. 116. Structura Art. 117. nfiinarea Art. 118. Forele armate Art. 119. Consiliul Suprem de Aprare a rii Seciunea a 2-a. Administraia public local Art. 120. Principii de baz Art. 121. Autoriti comunale i oreneti Art. 122. Consiliul judeean Art. 123. Prefectul Capitolul VI. Autoritatea judectoreasc Seciunea 1. Instanele judectoreti Art. 124. nfpruireajustiiei Art. 125. Statutul judectorilor Art. 126. Instanele judectoreti Art. 127. Caracterul public al dezbaterilor Art. 128. Folosirea limbii materne i a interpretului Injustiie Art. 129. Folosirea cilor de atac Art. 130. Poliia instanelor Seciunea a 2-a. Ministerul Public Art. 131. Rolul Ministerului Public Art. 132. Statutul procurorilor Seciunea a 3-a. Consiliul Superior al Magistraturii Art. 133. Rolul i structura Art. 134. Atribuii
Cuprins 202 202 205 210 214 220 230 230 230 234 237 246 249 249 254 257 260 264 264 264 267 268 271 271 273 274 275 275 276 277 277 279
IX
Cuprins
Constituia Romniei revizuit
Titlul IV. Economia i finanele publice Art. 135. Economia Art. 136. Proprietatea Art. 137. Sistemul financiar Art. 138. Bugetul public naional Art. 139. Impozite, taxe i alte contribuii Art. 140. Curtea de Conturi Art. 141. Consiliul Economic i Social
283 288 297 299 304 307 312
Titlul V. Curtea Constituional

Art. Art. Art. Art. Art. Art.
142. Structura 143. Condiii pentru numire 144. Incompatibiliti 145. Independena i inamovibilitatea 146. Atribuii 147. Deciziile Curii Constituionale
317 318 319 319 320 324
Titlul VI. Integrarea euroatlantic Art. 148. Integrarea n Uniunea European Art. 149. Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord Titlul VII. Revizuirea Constituiei Art. 150. Iniiativa Revizuirii Art. 151. Procedura de revizuire Art. 152. Limitele revizuirii Titlul VIII. Dispoziii finale i tranzitorii Art. 153. Intrarea n vigoare Art. 154. Conflictul temporal de legi Art. 155. Dispoziii tranzitorii Art. 156. Republicarea Constituiei Index alfabetic
327 335
337 339 341
347 348 354 356 359
Prefa
Cnmtiuulf vf> nrlnptn ntr-un anumit timp dar ele Sunt destinate viitorimii, reprezentnd att o reflectare a momentului adoptrii, ct i un program pentru istorie. O Constituie este rezultatul al unor condiionri istorice, politice, sociale i economice specifice. Importana ei pentru funcionarea democratic a instituiilor statului i a societii este esenial, de vreme ce prin Constituie se reglementeaz att drepturile fundamentale ale ceteanului, ct i principiile de organizare i funcionare a puterilor n stat. Tocmai de aceea, dreptul constituional modern a impus principiul stabilitii constituionale, potrivit cruia modificarea legii fundamentale a unui stat trebuie s intervin la intervale mari de timp, n funcie de transformrile ce au loc la nivelul societii, de periodicitatea i intensitatea lor. Cerina revizuirii Constituiei poate apare ns mai devreme dect ar accepta doctrina, din imperative obiective ce depesc estimrile teoretice. Aa, de pild, Constituia Franei, adoptat n 1958, a trebuit s fie modificat esenial, sub aspectul modului de alegere a Preedintelui Republicii, dup mai bine de 10 ani de la adoptare. ntr-o astfel de situaie, marcat de imperativele istorice ale integrrii Romniei n NA TO i n U.E., precum i de caracteristicile perioadei de tranziie, s-a aflat, oarecum, Romnia n cursul anului 2003. Constituia Romniei a fost adoptat prin referendum la 8 decembrie 1991; rolul su a fost acela de a consfini noua ordine politic, social i economic creat n Romnia n urma Revoluiei din decembrie 1989. Ea a corespuns exigenelor de reglementare a societii romneti la momentul istoric respectiv, autoritile optnd inclusiv pentru varianta crerii unor forme ce urmau s i determine coninutul la un moment ulterior. Revizuirea Constituiei din cursul anului 2003 a urmrit nu doar s elimine, pe ct posibil, imperfeciunile textului observate mai ales n practic, ci, n primul rnd, s permit integrarea Romniei n structurile euroatlantice. Revizuirea unei Constituii, ca i adoptarea XI
acesteia, este, ns, i un delicat exerciiu de democraie i de negociere politic, ea implicnd o nelegere ntre diferitele fore politice i curente de idei, precum i interese, iar interpretarea soluiilor juridice, mai ales a celor mai dificile, trebuie realizat prin luarea n considerare i a acestor aspecte. In constituionalism idealul l reprezint realizarea unei Constituii care s dea expresie pactului" la care au ajuns dup laborioase negocieri forele politice ale rii. Este motivul pentru care textele Constituiei sau, dup caz, ale Legii de revizuire a acesteia, conin uneori i soluii ce reprezint rezultatul unui compromis politic. Comentariul Constituiei revizuite ncearc s aduc unele lmuriri asupra originilor reglementrilor constituionale i asupra modificrilor care le-au fost aduse, analiza fiind mbogit i cu elemente de drept comparat sau ilustrri din reglementrile internaionale n domeniu. Prezenta lucrare se dorete a fi un instrument de lucru util att specialitilor n drept, ct i celor care resimt nevoia unui plus de informaie n domeniul juridic. Bucureti Martie, 2004 Autorii
XII
Titlul I Principii generale
Art. 1
Statul romn (1) Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil. (2) Forma de guvernmnt a statului romn este republica. (3) " Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate. (4) Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilorlegislativ, executiv i judectoreasc-n cadrul democraiei constituionale. (5) n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Comentariu I. Trsturile statului i anume, caracterul su naional, suveran i independent, unitar i indivizibil, sunt eseniale pentru definirea sa n cadrul democraiei constituionale. Din aceste trsturi rezult i celelalte elemente caracteristice privind forma de guvernmnt, care este repub2>
2)
'Alin. (3) al art. 1 este reprodus astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 429/2003. Alin. (4) i (5) ale art. 1 au fost introduse prin art. I, pct. 1 din Legea nr. 429/2003.
Constantinescu
Art. 1
lica, i anume supremaia legii, n toate domeniile vieii sociale, care este definitorie pentru statul de drept, destinaia social a statului asigurnd n ct mai mare msur egalitatea de anse a cetenilor si, ca element fundamental al statului social, indisolubil legat de caracterul su democratic. De aceea, n democraie, statul este expresia voinei cetenilor si i exist ct timp acetia cred n el. n consecin, demnitatea omului, libera dezvoltare a personalitii sale, dreptatea i pluralismul politic, ce se exprim n drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, sunt constituional garantate. Aceasta corespunde spiritului tradiiilor democratice ale poporului nostru i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989. Este o precizare a Legii de revizuire din noiembrie 2003. Tot prin aceast lege s-a consacrat expres principiul separaiei i echilibrului puterilor, ntre principalele funcii ale starului - legislativ, executiv, judectoreasc - ce sunt la baza organizrii acestuia. Principiul neag opusul su, care este cel al unanimitii, caracteristic statului totalitar i dictatorial. 2 Toate aceste trsturi i elemente sunt instituite de Constituie. De aceea, respectarea Constituiei, i a supremaiei sale n structura piramidal a sistemului legislaiei i a normelor de drept sunt obligatorii. Prin aceasta se exprim principiul legitimitii constituionale, aa cum respectarea obligatorie a legii exprim principiul legalitii. 3 II. Dreptul comparat cunoate o larg rspndire a consacrrii explicite n textul constituiilor a principiului separaiei puterilor n stat. Practic, nu exist constituie a unui stat membru al Uniunii Europene care s nu cuprind o referire la principiul separaiei puterilor n stat.
III. Principii fundamentale. Legea de revizuire a completat prevederile art. 1 cu dou principii fundamentale: separaia i colaborarea puterilor n stat i supremaia Constituiei i obligativitatea legilor. 5 Primul principiu, fundamentat de Montesquieu nainte de revoluia francez din 1789, are ca scop evitarea abuzurilor n dauna drepturilor i libertilor cetenilor, separaia puterii legislative, executive i judectoreti avnd drept scop ca astfel, datorit regimului de separaie, puterea s opreasc puterea". ntruct separaia privete cele trei funcii principale prin care puterea se exercit n stat (funcia legislativ, funcia executiv i funcia judectoreasc) ele trebuie ndeplinite de autoriti diferite, ce colaboreaz ns ntre ele, pentru a evita ruperea nsi a 2 Constantinescu
Art. 1
puterii statului, care, prin natura ei, nu poate fi dect unic, chiar dac se manifest n modaliti i forme diferite. Pentru prima dat principiul a fost proclamat n Declaraia drepturilor omului i ceteanului adoptat n plin desfurare a Revoluiei franceze din 1789, potrivit creia o societate n care separaia puterilor nu este determinat nu are Constituie" (art. 16 din Declaraie). Soluia a fost preluat n toate constituiile democratice ulterioare, chiar dac nu n mod expres ci, aa cum arat nsui Montesquieu, prin amenajarea lucrurilor", adic prin determinarea echilibrului instituional al autoritilor publice. Aceasta este concepia normativ a Constituiei din 1991, ce se regsete i n majoritatea constituiilor democratice i care a permis Curii Constituionale n numeroase decizii s proclame separaia i echilibrul puterilor ca fiind un principiu constituional. Consacrarea expres a acestui principiu are ns avantajul pe care ntotdeauna o norm expres l prezint fa de aceea rezultat din interpretare, anume certitudinea, n mod strict, previzibilitatea, n mod indubitabil. n ceea ce privete referirea la democraia constituional, legiuitorul constituant a avut n vedere autoritile ce nu se pot ncadra n nici una din cele trei puteri clasice, puterea legiuitoare, puterea executiv i puterea judectoreasc, ntruct sunt expresia i consecina colaborrii lor, cum este Curtea Constituional, Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi. Referitor la principiul supremaiei Constituiei i al obligativitii legii, prevederea a reluat soluia din vechiul art. 51 din Constituie, pe care, pe cale de consecin, l abrog. Avantajul const n faptul c, pe lng o obligaie fundamental a cetenilor, principiul supremaiei Constituiei se ntemeieaz pe poziia sa supraordonat n vrful piramidei sistemului juridic, genernd supralegalitatea constituional, aplicabil ntregului sistem, astfel nct legea nsi exprim voina general numai cu respectarea normei constituionale. Obligativitatea legii, principiul legalitii, asigur ordinea de drept. Ca i principiul supremaiei Constituiei, legalitatea este de esena cerinelor statului de drept, adic a preeminenei legii n reglementarea relaiilor sociale, n sensul art. 16 alin. (2) din Constituie, potrivit cruia nimeni nu este mai presus de lege". n alt ordine de idei, menionm c la alin. (3), prin care sunt reglementate caracteristicile statului legate de drepturile omului, s-a precizat c acestea Constantinescu 3
10
11
Art. 2
se fundamenteaz pe tradiiile democratice ale poporului romn i pe idealurile Revoluiei Romne din Decembrie 1989. 12 IV. Caracterul naional al statului. n procesul de revizuire a Constituiei, o dezbatere a fost legat de caracterul naional al statului, continuare a controverselor ce au avut loc pe aceast tem i n cadrul Adunrii Constituante din 1991. Amendamentul referitor la aceast trstur urmrea eliminarea caracterului naional al statului de la alin. (1) al art. 1 cu argumentul c, n esen, ar fi o trstur depit. Acest punct de vedere nu a triumfat. Au trebuit numeroase generaii pentru a se forma naiunea i a trebuit s treac primul rzboi mondial pentru ca principiul naionalitilor s triumfe. De aceea, noi, cei de astzi, nu putem s uitm c libertatea i propirea fiecruia depind de libertatea i propirea naiunii. Deformarea etnic a conceptului de naiune este o chestiune diferit. Ea nu are nici o legtur cu concepia democratic a statului naional. Naiunea este a tuturor cetenilor. Tocmai de aceea, n Tratatul instituind o Constituie pentru Europa al Uniunii Europene se prevede, n mod expres, c Uniunea respect identitatea naional a statelor membre.
Art. 2
Suveranitatea (1) " Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. (2) Nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. Comentariu 1 I. Suveranitatea naional este una din consecinele caracterului naional al statului. De aceea, ea aparine naiunii, care o exercit, ns, nu n mod nemijlocit, ca n cadrul democraiei directe, ci prin intermediul organelor sale reprezentative, ca n cadrul democraiei reprezentative.
''Alin. (1) al art. 2 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 2 din Legea nr. 429/2003.
Constantinescu
Art. 3
Astfel, se mbin principiul suveranitii naionale, ce implic autoritile constituite i mputernicite s-1 exercite, cu cel al suveranitii populare, ce ar implica exercitarea acestei suveraniti n mod nemijlocit. II. Exercitarea suveranitii. Pentru a se sublinia caracterul democratic al reprezentativitii autoritilor constituite, prin Legea de revizuire din noiembrie 2003 s-a precizat c aceste autoriti se formeaz prin alegeri libere, periodice i corecte. Este o precizare de esena democraiei constituionale, deoarece n lipsa unor asemenea alegeri, organele reprezentative nu ar mai fi ale poporului ci, dimpotriv, suprapuse lui. ntr-o societate democratic, ntotdeauna, statul iese din urne. Pe cale de consecin, nimeni nu poate exercita suveranitatea pentru sine i n numele su.
Art. 3
Teritoriul
(1) Teritoriul Romniei este inalienabil. (2) Frontierele rii sunt consimite prin lege organic, cu respectarea principiilor i a celorlalte norme general admise ale dreptului internaional. (3) Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. In condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. (4) Pe teritoriul statului romn nu pot fi strmutate sau colonizate populaii strine.
Comentariu I. Inalienabilitatea teritoriului. Teritoriul este unul din elementele constitutive ale statului, mpreun cu populaia i cu organizarea politic. De aceea, potrivit primului alineat al art. 3, teritoriul este inalienabil, adic nu poate fi nstrinat, nici cedat, nici concesionat sau colonizat iar aprarea sa este este o problem de interes naional. Aprarea teritoriului privete nu numai forele armate, statul n general, dar i pe fiecare cetean n parte. n acest sens, respingerea oricrei agresiuni este o problem de interes naional. Constantin eseu 5
Art. 4
II. Organizarea teritoriului. n mod distinct, organizarea teritoriului presupune o latur intern i una extern. Pe plan intern, sub aspect administrativ, teritoriul este organizat n comune, orae i judee, cu posibilitatea ca unele orae s fie declarate municipii. Este un mod de organizare care corespunde stadiului actual de dezvoltare a societii. Pe plan extern, inalienabilitatea teritoriului presupune aprarea sa mpotriva oricrei agresiuni, indiferent de unde ar veni. Este un aspect n care esenial este sistemul de aliane. n mod corespunztor, legea stabilete frontierele rii, pe baza principiului bunei vecinti, adic innd seama de interesele naionale cele mai stringente. Este un principiu de drept internaional ndeobte cunoscut. III. Populaii strine. Potrivit tradiiilor constituionalismului romnesc, ale crui izvoare sunt n Constituia din 1923, alin. (4) interzice colonizarea pe teritoriul naional de populaii strine prin strmutare sau colonizare. Este un aspect ce privete populaia ca element al statului i care privete practici revolute, anterioare epocii statului modern.
Unitatea poporului i egalitatea intre ceteni
Art. 4
(1)'' Statul are ca fundament unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si. indivizibil a t u t u r o r c e tenilor si, fr deosebire de ras, naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social.
(2) R o m n i a e s t e p a t r i a c o m u n i
Comentariu 1 I. Fundamentele statului. Unitatea poporului i solidaritatea cetenilor sunt fundamentele statului, ce rezult din caracterul naional, democratic i social al acestuia, potrivit art. 1 alin. (1) i (3).
11 Alin. (1) al art. 4 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 3 din Legea nr. 429/2003.
Constantinescu
Art. 5
II. Solidaritatea cetenilor. Completarea alin. (1) cu referire la solidaritatea cetenilor rii asigur, pe de o parte, fundamentul social al unitii poporului, ca i al statului nsui, iar, pe de alt parte, corespunde unui principiu de baz al Uniunii Europene i al democraiilor occidentale n care solidaritatea, pe temeiul unor valori comune, este de esena vieii n comun a oamenilor. Solidaritatea presupune legtura indisolubil de interese i comuniune ntre membrii unei societi indiferent de natura relaiilor ce i difereniaz. De aceea, ea presupune i loialitatea ca element component, adic un comportament loial, att n relaiile dintre autoritile publice, ct i dintre ceteni. Totodat, solidaritatea corespunde unui principiu fundamental al Uniunii Europene, prevzut ca atare n Tratatul mstituind o Constituie pentru Europa. n vederea integrrii Romniei n Uniunea European i a necesarei corelri la nivel legislativ dintre prevederile dreptului comunitar i legislaia intern, era normal ca revizuirea Constituiei s se refere i la acest aspect. IU. Indivizibilitatea. Pe cale de consecin, Romnia este patria tuturor cetenilor si, comun i indivizibil, n care sunt interzise orice discriminare pe criterii de ras, naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. Acestea sunt criteriile dup care este interzis orice discriminare, aa cum precizeaz art. 16 alin. (1) din Constituia revizuit.
Art. 5
Cetenia
(1) Cetenia romn se dobndete, se pstreaz sau se pierde n condiiile prevzute de legea organic. (2) Cetenia romn nu poate fi retras aceluia care a dobndit-o prin natere.
Comentariu I. Cetenia exprim relaia politico-juridic dintre o persoan i un stat. 1 Aceast relaie constituie unul dintre motivele solidaritii cetenilor i Constantinescu 7
Art. 6
totodat a unitii poporului nostru. n sprijinul acestei idei este i faptul c, n primul rnd, dobndirea ceteniei are loc potrivit principiului filiaiei materne i nu a principiului locului de natere, cunoscut n alte ri. II. Regim juridic. Cetenia se dobndete, se pstreaz sau se pierde cu ndeplinirea procedurilor, actelor, deciziilor i celorlalte condiii prevzute de legea organic. III. Cetenia romn dobndit prin natere. Dac a fost dobndit prin natere, cetenia romn nu poate fi retras. Este o dispoziie ce se justific prin tradiiile constituionalismului romnesc - Constituia din 1923 - i contravine practicilor existente nc n unele state de pierdere, pe aceast cale, a ceteniei.
Art. 6
Dreptul la identitate (1) Statul recunoate i garanteaz persoanelor aparinnd minoritilor naionale dreptul Ia pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. (2) Msurile de protecie luate de stat pentru pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii persoanelor aparinnd minoritilor naionale trebuie s fie conforme cu principiile de egalitate i de nediscriminare n raport cu ceilali ceteni romni. Comentariu I. Dreptul la identitate. Persoanele aparinnd minoritilor naionale fac parte din poporul romn. Prin urmare, dreptul la identitate constituie un drept individual, nu colectiv i, de aceea, n temeiul su, nimeni nu poate revendica un privilegiu sau oricare alt interes. Este un aspect esenial dovedit, att n comportamentul politic al partidelor reprezentate n Parlament i al autoritilor publice, ct i n mijloacele de informare n mas, dei unii au ncercat s infirme acest comportament spre a obine o situaie privilegiat. In chiar rndul minoritilor naionale, replica a dovedit c, n marea lor majoritate, acestea sunt mpotriva unui astfel de punct de vedere. 8 Constantinescu
Art. 7
De aceea, legea i toate autoritile publice trebuie s le asigure pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. n acelai timp, aceste msuri de protecie nu trebuie s conduc la discriminarea majoritii populaiei de origine etnic romn i, n consecin, trebuie respectate principiile de egalitate i nediscriminare n raport cu populaia romn majoritar. II. Criteriul etnic se bazeaz pe originea matern a ceteanului i se determin liber, fr nici un fel de constrngere, dar nu poate fi conceput ca arbitrar. De aceea, criteriul etnic trebuie s corespund tradiiilor, formate istoric, din cele mai ndeprtate timpuri dei, aa cum rezult din realitile contemporane, el a evoluat. Astzi exist unele etnii, mine vor fi altele. Totul este ca acest criteriu s nu provoace attea suferine cum a provocat i la noi n ar i n alte ri. Pentru aceasta solidaritatea internaional este esenial.
Art. 7
Romnii din strintate Statul sprijin ntrirea legturilor cu romnii din afara frontierelor rii i acioneaz pentru pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase, cu respectarea legislaiei statului ai crui ceteni sunt.
Comentariu ntrirea legturilor cu romnii din strintate se ntemeiaz pe apartenena lor etnic la poporul romn. Sprijinul statului este esenial, att pentru pstrarea identitii lor etnice, ct i pentru asigurarea loialitii fa de statul pe teritoriul cruia se afl. n acest scop, un rol esenial l are asigurarea bazei materiale necesare - cri, manuale, reviste - att de ctre autoritile de stat abilitate, ct i de ctre fiecare dintre noi, oriunde am locui. Aceasta nu mpieteaz, n nici un fel, obligaiile ce le revin romnilor din strintate fa de statul unde se afl. Dar, n acelai timp, presupune stabilirea de ajutoare i msuri care s contribuie la asigurarea identitii lor.
Constantinescu
Art. 8
Pluralismul i partidele politice
Art. 8
(1) Pluralismul n societatea romneasc este o condiie ' garanie a democraiei constituionale. (2) Partidele politice se constituie i i desfoar activitatea n condiiile legii. Ele contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei.
Comentariu I. Pluralismul. Pe temeiul solidaritii sociale, pluralismul este de esena democraiei constituionale i, n cadrul su, cel politic este decisiv. Desigur c nu se poate reduce pluralismul numai la cel politic pentru c ar trebui s-1 considerm doar pluripartidism i, potrivit unei concepii vehiculate mai ales n strintate, cu caracter ndeosebi doctrinar, ar fi antidemocratic. De aceea, pluralismul condiioneaz ntreaga noastr via statal i social, mai exact, dezvoltarea sa prin realizarea obiectivelor stabilite prin programul de guvernare aprobat. II. Rolul partidelor politice. Partidele sunt subiecte de drept public. Este o caracteristic ce rezult din funcia lor de intermediari dintre societate i stat, prin originea pregtirii funcionarilor i cadrelor de conducere necesare, precum i susinerea lor spre a fi alei, att n Parlament, ct i ca Preedinte al Romniei, n Guvern sau n alte autoriti. n acelai timp, partidele se deosebesc de grupurile de presiune. Acestea nu au reprezentaivitate politic, ci constituie o grupare urmrind anumite interese specifice, cum sunt organizaiile neguvernamentale, sindicatele i altele. Privite n ansamblul lor, partidele, autoritile publice i grupurile de presiune alctuiesc clasa politic, care are un rol esenial, att n dezvoltarea rii, ct i a societii n ansamblul su. Este un rol de nenlocuit de care depinde, n final, dezvoltarea ntregii societi. n acest cadru, partidele politice, ca intermediari ntre stat i societate, trebuie s contribuie la definirea, prin convingere, a voinei politice a cetenilor i la exprimarea ei prin vot. Totodat, aciunea partidelor politice trebuie s respecte principiul suveranitii naionale, integritii teritoriale 10 Constantinescu
Art.9
a rii, ordinea de drept, ca o consecin a statului de drept, i principiile democraiei, n sensul autentic al termenului. III. Democraia constituional presupune ca ntreaga dezvoltare 6 economico-social a rii s se realizeze cu respectarea ordinii constituionale, att la nivel central, ct i local. De aceea, democraia constituional presupune poziia suprapus a Constituiei n cadrul sistemului juridic, supremaia normei constituionale i respectul ei de ctre toate autoritile publice i ceteni. Este un principiu de baz pentru dezvoltarea ntregii societi.
Art. 9
1(
Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale Comentariu
Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale se constituie i i desfoar activitatea potrivit statutelor lor, n condiiile legii. Ele contribuie la aprarea drepturilor i la promovarea intereselor profesionale, economice i sociale ale membrilor lor.
I. Sindicate, patronate, asociaii profesionale. Rol. n societate pluralismul implic nu numai rolul partidelor politice, prevzut la art. 8, ci i cel al societii civile, ndeosebi a principalelor forme asociative din societate, reprezentate de sindicate,-patronate i celelalte forme asociative. Indicarea, n mod expres, i a patronatelor, prin Legea de revizuire din noiembrie 2003, a urmrit sublinierea rolului acestora n dezvoltarea economico-social a rii. Fiind forme asociative, statutul, aprobat cu respectarea legii, reglementeaz aciunea sindicatului, organizaiei patronale sau a oricrei alte modaliti de asociere. n sistemul democraiei constituionale, rolul acestor forme de asociere este de a apra drepturile i de a promova interesele de ordin profesional, economic i social ale sindicalitilor, patronilor sau membrilor altor asociaii, dup caz, cu respectarea prevederilor legale.
"Art. 9 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. \ din Legea nr. 429/2003.
Constantinescu
11
Art. 10-11 4
II. Subiect de drept. Aceasta nu nseamn c membrii lor sunt titulari de drepturi. Pe plan juridic, drepturile aparin asociaiei, ca titular al drepturilor respective. De aceea, membrii sunt doar beneficiari ai rezultatelor obinute, pe care le pot folosi aa cum cred de cuviin.
Art. 10
Relaii internaionale Romnia ntreine i dezvolt relaii panice cu toate statele i, n acest cadru, relaii de bun vecintate, ntemeiate pe principiile i pe celelalte norme general admise ale dreptului internaional.
Comentariu Politica extern a Romniei se ntemeiaz pe principiile i pe celelalte norme general admise ale dreptului public internaional. De aceea, ca stat democrat, relaiile externe ale Romniei sunt panice i se ntemeiaz pe promovarea relaiilor de bun vecintate. Aceasta nseamn c, n relaiile cu alte state, raporturile statului nostru trebuie s se ntemeieze nu numai pe principiile generale ale dreptului internaional, ci, mai mult, pe temeiul unor tratate istorice, formate ca urmare a legturilor cu popoarele locuind n imediata apropiere a statului romn. Este un aspect privilegiat ce nu contrazice principiile unanim admise ale dreptului internaional i, n acelai timp, corespund intereselor ambelor pri. De aceea, este n interesul prilor ca asemenea raporturi s se extind ct de mult, indiferent de alianele militare sau economice din care ar face parte i de scopurile pe care aceste aliane le urmresc.
Art. 11
Dreptul internaional i dreptul intern
(1) Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun- credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte. ^ T r a t a t e j e r a tjf l c a te de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Constantinescu
12
Art. 11
(3) " In cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei. Comentariu I. Generaliti. n definirea comunitii internaionale, tratatele au un 1 rol aparte, ntruct oblig prile ntre care au fost ncheiate la respectarea lor i asigur cadrul legal pentru angajarea rspunderii statelor ca urmare a nclcrii obligaiilor asumate. De aceea, statul nostru, prin autoritile publice competente, este inut s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile prevzute n aceste tratate, care, prin ratificarea lor de ctre Parlament, fac parte din dreptul intern, legiuitorul constituional optnd pentru sistemul dualist. II. Dispoziii internaionale contrare Constituiei. Prin Legea de 2 revizuire din noiembrie 2003, tocmai ca urmare a asimilrii tratatelor respective n dreptul intern, la alin. (3) s-a prevzut c, dac un asemenea tratat este contrar unei dispoziii constituionale, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei, pentru punerea de acord a normei constituionale nclcate cu prevederile tratatului. Este consecina logic a principiului supremaiei Constituiei, prevzut la art. 1 alin. (5). n acelai timp, potrivit art. 20 din Constituie, n domeniul drepturilor 3 omului, prevederile tratatelor ncheiate pentru aprarea acestor drepturi au prioritate fa de legile interne, iar dac exist o neconcordan ntre prevederile acestor tratate sau pacte, indiferent de denumire, ultimele se aplic, pe temeiul prioritii lor. Este o regul aplicat consecvent de Curtea Constituional, dar care ar trebui s-i gseasc aplicare, tot aa de consecvent, i n activitatea instanelor judectoreti. III. Principiul aplicrii legii mai favorabile. O regul nou, mbogind 4 prevederile acestui articol, este aceea potrivit creia sunt exceptate cazurile n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Ea se justific prin efectele sale favorabile celui ndreptit, care, astfel, i asigur,
" Alin. (3) al art. 11 a fost introdus prin art. I, pct. 5 din Legea nr. 429/2003.
Constantinescu
13
Art. 12
n condiii corespunztoare, interesele i este similar cu principiul aplicrii legii mai favorabile, prevzut la art. 15 alin. (2) din Constituie. Tocmai de aceea, aplicarea prioritii dreptului internaional se face cu asigurarea interpretrii n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu celelalte pacte i tratate la care ara noastr este parte. IV. Dreptul comunitar. Prioritar este i dreptul comunitar, dup aderarea rii la Uniunea European, ca urmare a transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare i exercitrii n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n tratatul de aderare, n condiiile legii adoptate de cele dou Camere ale Parlamentului, cu majoritatea calificat de dou treimi. Se asigur astfel c, n toate cazurile, prioritar este interesul naional.
Simboluri naionale
Art. 12
(1) Drapelul Romniei este tricolor; culorile sunt aezate vertical, n ordinea urmtoare ncepnd de la lance: albastru, galben, rou. (2) Ziua naional a Romniei este 1 Decembrie. (3) Imnul naional al Romniei este Deteapt-te romne". (4) Stema rii i sigiliul statului sunt stabilite prin legi organice.
Comentariu Simbolurile naionale identific ara. De aceea, ele sunt prezente n orice manifestare de bucurie sau tristee ori, dup caz, pe acte oficiale, n care nsi ara este reprezenta. Patru sunt simbolurile naionale proclamate de Constituie: Drapelul, care este tricolorul, pentru prima oar instituit de domnitorul Al.I. Cuza; Ziua naional, care este 1 Decembrie a fiecrui an; Imnul Naional Deteapt-te romne", care este cel al Revoluiei din 1989, renscut spontan n vltoarea evenimentelor dup decenii de prohibiie; Stema rii i sigiliul statului, stabilite prin lege organic.
14
Constantinescu
Art. 13-14
Art. 13
Limba oficial
n Romnia, limba oficial este limba romn.
Comentariu I. Limba oficial este limba romn. Ea este limba n care sunt redactate actele oficiale ale statului nostru. Astfel este posibil nelegerea i, dup caz, rspndirea acestor acte pe ntreg teritoriul naional. Pe cale de consecin, limba oficial implic i obligativitatea exprimrii oficiale n cadrul autoritilor publice, indiferent de nivel, conform exigenelor sale. II. Limba matern. Aceast dispoziie trebuie corelat i cu prevederile art. 120 alin. (2) i ale art. 128 alin. (1), (2) i (3) din Constituie, privind folosirea limbii materne n administraie i injustiie. Eseniale pentru realizarea acestor norme constituionale sunt nu numai legea, ci mai ales, aplicarea ei.
Art. 14
Capitala Comentariu
Capitala Romniei este municipiul Bucureti.
Oraul n care sunt concentrate autoritile publice centrale este capitala unei ri. Bucuretiul reprezint oraul desemnat de ctre unioniti spre a fi capitala Principatelor Unite. De atunci, el a rmas Capitala Romniei.
Constantinescu
15
Titlul II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale Capitolul I Dispoziii comune Art. 15

Universalitatea (1) Cetenii beneficiaz de drepturile i de libertile consacrate prin Constituie i prin alte legi i au obligaiile prevzute de acestea. (2)" Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Comentariu L Definiie. Concept. Aa cum lesne se observ, titlul privind drepturile, 1 libertile i ndatoririle fundamentale ncepe prin consacrarea principiului universalitii drepturilor i ndatoririlor. Este azi ndeobte admis i recunoscut faptul c drepturile i libertile sunt universale i indivizibile. Universalitatea drepturilor i libertilor se refer att la sfera propriu-zis a drepturilor, ct i la titularii acestora. Sub primul aspect, ea exprim vocaia omului, a ceteanului, pe planul realitilor juridice interne ale fiecrei ri, de a beneficia de toate drepturile i libertile. Sub cel de-al doilea aspect, universalitatea exprim ideea c toi cetenii unui stat se pot bucura de aceste drepturi i liberti. Desigur, aceasta este o posibilitate juridic, general i abstract, recunoscut de Constituie fiecrui cetean. Valorificarea concret i exerciiul efectiv al acestor drepturi i liberti sunt, de asemenea, garantate de Constituie, ceea ce nu poate fi interpretat dect n sensul c depinde de fiecare cetean, de capacitile i eforturile sale, n condiiile conferite de ordinea constituional, ct i de starea sa social, n sensul dat de ctre Alexis de
''Alin. (2) al art. 15 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 6 din Legea nr. 429/2003.
5>
Muram
17
Art.15
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale
Tocqueville, apropierea rezultatelor exercitrii acestor drepturi. Constituia ofer att ansele, ct i mijloacele i garaniile juridice pentru ca ceteanul s le poat valorifica. n definirea universalitii drepturilor, libertilor i obligaiilor, Constituia rspunde practic exigenelor formulate n preambulurile celor dou pacte privitoare la drepturile omului (Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale i Pactul internaional relativ la drepturile civile i politice, ratificate de Romnia la 31 octombrie 1974). n aceste pacte, plecndu-se de la constatarea c recunoaterea demnitii inerente tuturor membrilor familiei umane i a drepturilor lor egale i inalienabile constituie fundamentul libertii, justiiei i pcii n lume, se statueaz c aceste drepturi decurg din demnitatea persoanei umane i statelor le revine obligaia de a promova respectul universal i efectiv al drepturilor i libertilor omului. Universalitatea drepturilor implic i universalitatea ndatoririlor. Este de altfel, n firescul vieii ca ceteanul s aib att drepturi, ct i obligaii fa de semenii si i fa de societate. Aceast regul este explicit formulat i n cele dou pacte internaionale privitoare la drepturile omului, care arat c individul are ndatoriri fa de alii i fa de colectivitatea creia i aparine i este inut de a depune eforturi n promovarea i respectarea drepturilor recunoscute" n pacte. Articolul 15 din Constituie exprim, pe fond, legtura indisolubil dintre drepturi, liberti i ndatoriri, intercondiionarea lor. ntr-o viziune larg, ndatoririle devin garanii ale drepturilor, deoarece pentru a avea trebuie mai nti s creezi, s produci, s depui eforturi. Universalitatea, astfel cum este conceput prin art. 15, privete drepturile, libertile i ndatoririle, fr deosebire de faptul reglementrii lor prin chiar textul Constituiei sau prin alte legi. II. Neretroactivitatea legii. Constituia consacr n alin. (2) al art. 15 un principiu de drept de incontestabil tradiie, actualitate i justiie, i anume neretroactivitatea legii. Este, fr ndoial, recunoscut faptul c o lege o dat adoptat produce i trebuie s produc efecte juridice numai pentru viitor. Aceasta pentru simplul motiv c legea se adreseaz subiectelor de drept, permind sau interzicnd i, bineneles, sancionnd atitudinile deviante. Or, este absurd s se pretind subiect de drept s 18 Muraru
Capitolul I. Dispoziii comune
Art. 15
rspund pentru o conduit ce a avut-o anterior intrrii n vigoare a unei legi care reglementeaz aceast conduit. Subiectul de drept nu putea s prevad ce va reglementa legiuitorul, iar comportamentul su este normal i firesc dac se desfoar n cadrul ordinii de drept atunci n vigoare. Principiul neretroactivitii legii este expres formulat n Codul civil, 5 art. 1, n sensul cruia legea dispune numai pentru viitor; ea nu are putere retroactiv", precum i n Codul penal, art. 11, n sensul cruia legea penal nu se aplic faptelor care, la data cnd au fost svrite, nu erau prevzute ca infraciuni". Fa de principiul potrivit cruia legea produce efecte juridice numai pentru viitor s-au impus n practica juridic i n legislaie dou mari excepii, anume cea privind aplicarea legii penale mai blnde i cea privind legile interpretative. Alineatul (2) al art. 15 prevede excepia legii penale i contravenionale mai favorabile. Cealalt ipotez rmne valabil, ea fiind ns la dispoziia autoritii statale creia i revine atribuia interpretrii general-obligatorii a legilor. Aceast ipotez ns nu este, n fond, o excepie de la neretroactivitatea legii, ntruct interpretarea general-obligatorie, ca orice interpretare de altfel, lmurete nelesul normei interpretate, nici nu adaug i nici nu modific acest neles. Deci, prin interpretare se expliciteaz coninutul pe care norma interpretat 1-a avut ab initio. Orice act de aplicare a unei norme de drept presupune interpretarea 6 ei prealabil, spre a se stabili dac este sau nu aplicabil situaiei juridice avute n vedere. Interpretarea general-obligatorie intervine pentru a curma conflictele de interpretare, produse sau posibile. De regul, o asemenea interpretare este de competena organului care a emis norma, dar acestamai ales dac este organul legiuitor - va aduga la norm, tocmai n scop de clarificare, anumite reguli subsidiare, noi; n aceast ipotez este necesar ns de distins ceea ce constituie interpretarea - stricto sensu - de ceea ce reprezint reguli noi, care, chiar dac au fost consacrate cu scopul de asigura o mai riguroas aplicare a legii, sunt aplicabile numai pentru viitor, lovindu-se de principiul neretroactivitii. III. Cu prilejul revizuirii Constituiei, n anul 2003, s-a adus o completare 7 alin. (2), n sensul extinderii retroactivitii i la legea contravenional mai favorabil. Dei n sistemul juridic romnesc, rspunderea contravenional este considerat administrativ, printr-un exces de reglementare s-a ajuns, n multe situaii la o adevrat penalizare" a contraveniilor. Ca
Muram
19
Art. 16
atare, s-a impus o soluie simetric i pentru legea contravenional. Trebuie s observm, nc aici, c legiuitorul constituant, n dorina de a evita pe viitor asemenea confuzii a completat art. 23 stabilind c sanciunea privativ de libertate nu poate fi dect de natur penal. IV. Constituionalizarea. Observnd sistemul de drept n evoluia i actualitatea sa, vom consemna c alin. (2) al art. 15 marcheaz o transformare a unui principiu legal ntr-unui constituional. Aceast transformare are importante semnificaii juridice. Astfel, neretroactivitatea legii, ca principiu constituional, este obligatorie pentru toate ramurile de drept, fr excepie nu numai pentru acelea care l prevd explicit. Apoi, n afara excepiei stabilite prin Constituie, nici o alt excepie nu poate aduce limitri acestui principiu constituional, orice alte prevederi legale contrarii trebuind a fi considerate neconstituionale i putnd fi atacate pe cile controlului de constituionalitate. Principiul neretroactivitii legii se prezint ca o garanie fundamental a drepturilor constituionale, ndeosebi a libertii i siguranei persoanei. Valoarea i actualitatea principiului sunt incontestabile i de notorietate, orice atenuare a sa semnificnd o suprimare sau o limitare a drepturilor i libertilor umane.
Egalitatea n drepturi
Art. 16
(1) Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. (2) Nimeni nu este mai presus de lege. (3)" Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti.
Alin. (3) al art. 16 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 7 din Legea nr. 429/2003.
11
20
Muram
Art. 16
(4) " n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Comentariu I. Noiune. Universalitatea, ca principiu de baz al instituiei drepturilor 1 i libertilor fundamentale ale cetenilor, este completat printr-un alt principiu, i anume egalitatea n drepturi. Egalitatea n drepturi este prin ea nsi o egalitate de anse pe care Constituia o acord tuturor cetenilor. Acesta este i sensul alin. (1) din art. 16, care garanteaz egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Prin coninutul su, alin. (1) se coreleaz cu art. 4 alin. (2), care determin criteriile nediscriminrii, acestea fiind rasa, naionalitatea, originea etnic, limba, religia, sexul, opinia, apartenena politic, averea sau originea social. II. Principiul legalitii. Privitor la alin. (2), n sensul cruia nimeni 2 nu este mai presus de lege, trebuie s observm c suntem n prezena unui text care, ntr-o desvrit tehnic juridic, putea desigur lipsi. Acest text a fost introdus ns chiar de ctre Adunarea Constituant, n ideea de a ntri principiul egalitii n drepturi i ca un ecou firesc al prevederilor Cartei de la Paris (1990) relative la statul de drept. III. Funcii publice. Explicaii aparte impune alin. (3). Astfel, pentru 3 ocuparea funciilor i demnitilor publice, civile sau militare, persoanele trebuie s aib cetenie romn i domiciliul n ar. Aceast regul este o dispoziie comun care, prin coninutul su, excede titlului II. In legtur cu nuanarea terminologiei - funcii i demniti publice, 4 explicaiile se regsesc n intenia legiuitorului de a determina ct mai precis sfera de aplicabilitate a principiului. Astfel, se poate observa c misiunea de deputat, senator, ef de stat, ministru este totui altceva dect o funcie public, att ca mod de ocupare, ct i ca dimensiune a atribuiilor i, bineneles, ca mod de ncetare. Pentru dreptul constituional
"Alin. (4) al art. 16 a fost introdus prin art. I, pct. 7 din Legea nr. 429/2003.
Muram
21
Art. 16
o asemenea distincie nu este pur terminologic, ea este de fond pentru c demnitarii nu sunt simpli funcionari publici. Demnitatea public este prin excelen o categorie a dreptului constituional, aceast ramur principal a dreptului care se individualizeaz n ansamblul sistemului dreptului nu numai prin obiectul su de reglementare, ci i prin specificul noiunilor i categoriilor cu care opereaz. Fr a proceda la delimitri rigide, va trebui s reinem c funciile i demnitile publice sunt ntr-o incontestabil legtur, fr ns a se confunda. Ct privete funciile publice menionate n alin. (3), este nendoielnic c textul se refer la acelea care presupun exerciiul autoritii statale. Fa de prevederile alin. (3), este firesc ca ocuparea unei funcii sau demniti publice s se fac numai de ctre persoane care ndeplinesc toate condiiile legale cerute (vrst, capacitate etc). Alineatul (3) se refer la dou condiii de maxim importan i generalitate, i anume: cetenia romn i domicilierea pe teritoriul Romniei. Ct privete prima condiie, de a avea cetenie romn, ea trebuie corelat cu dispoziiile legii romne care ngduie dubla cetenie. Este important s menionm c alin. (3) a cunoscut o modificare esenial n anul 2003. n vechea redactare textul permitea accesul la funciile i demnitile publice acelor care aveau numai cetenia romn. Fa de perspectiva integrrii Romniei n Uniunea European s-a considerat c nu mai este justificat interdicia accesului la aceste funcii i demniti a cetenilor romni care au i o alt cetenie. Condiia de domiciliere pe teritoriul rii este i ea o condiie fireasc. Ea se practic n majoritatea sistemelor constituionale, domiciliul fiind, alturi de cetenie, o garanie a ataamentului persoanei fa de ara la guvernarea creia particip ca demnitar sau funcionar public. Totodat, trebuie subliniat c art. 16 alin. (3) se refer numai la funciile i demnitile publice civile sau militare, de unde rezult c, n ceea ce privete ocuparea unor funcii private, aceasta nu este condiionat de asemenea circumstanieri, ceea ce, desigur, nu exclude alte reguli de protecie, n msura n care sunt necesare. IV. Egalitatea de anse. O completare, cu profunde semnificaii juridice s-a adus cu prilejul revizuirii Constituiei. Astfel, la alin. (3) s-a adugat o tez nou n sensul creia statul romn garanteaz egalitatea de anse dintre femei i brbai pentru ocuparea funciilor publice, civile i militare. 22 Muraru
Art. 17
Este astfel exprimat la nivel constituional evoluia aparte a principiului egalitii. Legiuitorul va trebui s identifice formulele juridice cele mai potrivite pentru ca acest text s nu rmn o simpl declaraie. V. Ceteni europeni. O alt completare a art. 16 se regsete n 8 alin. (4) care d dreptul cetenilor europeni de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Este efortul constituional pentru integrare n structurile europene, textul devenind aplicabil n condiiile legii organice i ale aderrii Romniei la Uniunea European.
Art. 17
Cetenii romni n strintate
Cetenii romni se bucur n strintate de protecia statului romn i trebuie s-i ndeplineasc obligaiile, cu excepia acelora ce nu sunt compatibile cu absena lor din ar.
Comentariu I. Cetenia romn, ca apartenen a persoanei fizice la statul romn, 1 apartenen n virtutea creia persoana poate fi titular al drepturilor, libertilor i ndatoririlor prevzute de Constituie i de legi, este de fapt legtura politic i juridic dintre cetean i stat, care, prin efectele sale, determin statutul juridic al persoanei, oriunde s-ar afla ea, att n interiorul, ct i n afara frontierelor. De aceea, n temeiul acestei apartenene, cetenii romni care se afl n strintate au dreptul s apeleze la protecia autoritilor romne, iar acestea au obligaia constituional de a le acorda protecia necesar. De altfel, ntre state exist deja acorduri i convenii care permit i regleaz aceast colaborare juridic. II. Modalitile concrete de acordare a proteciei sunt desigur 2 dependente de sistemul juridic, n care regulile cuprinse n principiile i celelalte norme general admise ale dreptului internaional au importana lor. Bucurndu-se de protecia statului romn, ceteanul romn care se afl n afara frontierelor trebuie ns s-i ndeplineasc obligaiile ce-i revin potrivit Constituiei i legilor romne.
Muram
23
Art. 18
Faptul c el, temporar, se gsete n afara frontierelor Romniei nu-1 scutete de ndeplinirea acestor obligaii normale i fireti, afar de cazul n care acestea sunt incompatibile cu absena sa din ar. Important este ns faptul c simpla absen din ar nu-1 exonereaz pe ceteanul romn, de exemplu de ndeplinirea, n condiiile legii a ndatoririlor militare, sau de obligaia de plat a impozitelor pentru imobilul al crui proprietar este, ori de obligaia de cretere, ntreinere i educaie a copilului su minor etc.
Cetenii strini i apatrizii
Art. 18
(1) Cetenii strini i apatrizii care locuiesc n Romnia se bucur de protecia general a persoanelor i a averilor, garantat de Constituie i de alte legi. (2) Dreptul de azil se acord i se retrage n condiiile legii, cu respectarea tratatelor i a conveniilor internaionale la care Romnia este parte.
Comentariu I. Populaia unui stat cuprinde, n afara cetenilor, i strinii i apatrizii care locuiesc pe teritoriul su. Sistemul juridic i, desigur, Constituia nu pot s nu recepteze aceast realitate i s nu reglementeze, plecnd de la categoria general de om sau de fiin uman, statutul juridic al tuturor persoanelor fizice. n reglementarea constituional a statutului strinilor i apatrizilor din Romnia se au n vedere urmtoarele: a) Strinii i apatrizii, n calitatea lor de oameni, au anumite drepturi naturale, inalienabile i imprescriptibile (la via, la demnitate, la libertate, la contiin). b) Din punct de vedere strict juridic, anumite drepturi pot aparine numai cetenilor romni, care, prin cetenie, sunt ataai destinelor statului romn. n sistemele constituionale exist regula potrivit creia numai ceteni au drepturi politice (de a alege sau de a fi ales n autoritile reprezentative la nivel naional) pentru c numai ei pot i trebuie s participe la guvernarea statului propriu. De asemenea, pentru dobndirea i exercitarea anumitor drepturi, Constituia sau legile cer ca o condiie indispensabil i calitatea de cetean romn. Este suficient s amintim c 24 Muram
Art. 18
aceast calitate este expres cerut pentru ocuparea unei funcii de magistrat. Mai mult, cetenii proprii nu pot fi extrdai, la cererea unui stat strin, dect n cazuri excepionale. c) n afara drepturilor naturale, care aparin oricrei fiine umane, n calitatea sa de om, exist i alte drepturi subiective, a cror dobndire i exercitare legea nu le condiioneaz de calitatea de cetean. Asemenea drepturi trebuie acordate i strinilor sau apatrizilor care domiciliaz sau locuiesc n Romnia. Este, deci, de netgduit c i strinii i apatrizii trebuie s aib anumite drepturi i liberti i, bineneles, obligaiile corespunztoare. Dei clar i simpl, problema a ridicat serioase dificulti atunci cnd a trebuit s primeasc exprimarea tehnico-juridic ntr-un articol constituional. Intro prim variant, cu prilejul formulrii principiilor i structurii viitoarei Constituii a Romniei aceast idee a fost astfel exprimat: n Romnia, strinii i apatrizii au toate drepturile i obligaiile prevzute de Constituie i de legi, n afara acelora care aparin n exclusivitate cetenilor romni" (titlul II cap. I teza IV). O asemenea exprimare ridica desigur multe semne de ntrebare. Ar fi nsemnat, n orice caz, s fie urmat de un inventar al drepturilor i libertilor care aparin n exclusivitate cetenilor romni. Ca atare, s-a considerat c formularea alin. (1) aa cum apare n Constituie - inspirat evident dup art. 9 al Constituiei romne din anul 1923 - este cea mai potrivit. Aceasta pentru simplul fapt c protecia persoanelor i a averilor este ceea ce intereseaz, n fond, strinii i apatrizii. Formularea constituional este generoas i cuprinztoare. Practic strinii i apatrizii din Romnia se pot bucura de toate drepturile i libertile afar de acelea pentru care Constituia sau legea impun calitatea de cetean romn. II. Dreptul de azil. Articolul 18 reglementeaz dreptul de azil, tiut fiind c azilul este prin excelen un drept care aparine strinilor i apatrizilor. Dreptul de azil reprezint gzduirea i protecia pe care statul romn le acord acestor persoane, deoarece n statul lor de origine sunt urmrite sau persecutate pentru activiti desfurate n favoarea umanitii, progresului i pcii. Azilul se acord numai celor urmrii pentru activiti politice (se mai numete i azil politic) i nu pentru fapte de drept comun. Persoanele crora li se acord azil de ctre Romnia se Muraru 25
Art. 19
bucur de toate drepturile i au toate obligaiile, cu excepia celor care aparin n exclusivitate cetenilor romni, potrivit alin. (1). Din examinarea alin. (2) rezult urmtoarele: a) recunoaterea dreptului de azil ca un drept fundamental; b) obligaia legiuitorului de a stabili printr-o lege cazurile i condiiile n care dreptul de azil se acord sau se retrage; c) Romnia acord i retrage dreptul de azil n concordan cu tratatele i conveniile la care este parte. III. Documente juridice internaionale. Potrivit documentelor internaionale n materie, azilul este un act panic i umanitar i nu poate fi considerat ca un act inamical fa de un stat. De asemenea, principalele documente juridice internaionale, precum i practica statelor n acest domeniu consider c orice persoan are dreptul de a cere azil i de a obine azilul ntr-o alt ar. Un asemenea drept nu poate fi invocat de persoanele asupra crora exist indicii serioase de a le considera c au comis o crim contra pcii, o crim de rzboi sau o crim contra umanitii, n sensul instrumentelor internaionale care au dispoziii referitoare la asemenea crime. n fine, aprecierea asupra motivaiei azilului revine statului care l acord, n exerciiul suveranitii sale''.
Extrdarea i (l) Ceteanul romn nu poate fi extrdat sau expulzat expulzarea din Romnia. (2) 2 ) Prin derogare de la prevederile alineatului (1), cetenii romni pot fi extrdai n baza conveniilor internaionale la care Romnia este parte, n condiiile legii i pe baz de reciprocitate. (3) Cetenii strini i apatrizii pot fi extrdai numai n baza unei convenii internaionale sau n condiii de reciprocitate. (4) Expulzarea sau extrdarea se hotrte de justiie.
"A se vedea, mai ales, art. 14 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului, precum i Declaraia asupra azilului teritorial adoptat de O.N.U. la 14 decembrie 1967. 2) Alin. (11) al art. 19 a fost introdus prin art. I, pct. 8 din Legea nr. 429/2003.
Art. 19
26
Muram
Capitolul I. Dispoziii comune Comentariu
Art. 19
I. Extrdarea i expulzarea sunt dou msuri foarte grave care privesc 1 prin excelen libertatea individual (art. 23) i dreptul la liber circulaie (art. 25). Este motivul pentru care cele mai generale reguli n acest domeniu sunt cuprinse n chiar corpul Constituiei, urmnd ca reglementrile de detaliu s fie realizate prin lege. Alineatul (1) al art. 19 exprim o regul de tradiie, care rezult i din Constituiile strine, precum i din documentele juridice internaionale, potrivit creia cetenii proprii nu pot fi nici extrdai i nici expulzai. Expulzarea sau extrdarea propriului cetean ar fi o msur contrar raportului de cetenie, care, aa cum s-a artat la comentariul art. 18, implic obligaia de protecie pe care statul trebuie s o asigure tuturor cetenilor si. n literatura juridic se menioneaz relaiile dintre Anglia i Statele Unite ale Americii, ntre care extrdarea propriilor ceteni este admis. Acest caz este desigur explicabil prin istoria i legturile sociale i politice deosebite dintre cele dou state. De regul, pot fi extrdai sau expulzai numai cetenii strini i apatrizii. II. Excepii. De la adoptarea Constituiei, n anul 1991, n viaa 2 internaional s-au impus unele realiti noi. S-a constatat o intensificare a fenomenului infracional la nivel european (mai ales o anumit ofensiv a crimei organizate), terorismul a fcut i face tot mai multe victime, s-au multiplicat faptele de fabricare i vnzare a drogurilor, traficul de femei i copii, traficul de arme. Aceste realitii presupun colaborarea eficient ntre autoritile judiciare pentru realizarea unui spaiu european de securitate juridic i, mai ales, pentru judecarea n cadrul jurisdiciei unice a delicvenilor. Ca atare, legiuitorul constituant romn a completat art. 19 cu o excepie, stabilind c, prin derogare de la prevederile alin. (1), cetenii romni pot fi extrdai n baza conveniilor internaionale la care Romnia este parte, n condiiile legi i pe baz de reciprocitate. III. Extrdarea este instituia juridic ce permite unui stat de a cere 3 altui stat pe teritoriul cruia s-a refugiat unul dintre cetenii si s i-1 predea. Ea asigur ca autorii unor infraciuni, mai ales ai unor infraciuni internaionale grave, s nu rmn nejudecai i nepedepsii, ascunznduse pe teritoriul altor state. Tehnic juridic extrdarea este un act de asisten judiciar interstatal n materie penal care urmrete transferul unui Muraru 27
Art. 19
individ urmrit sau condamnat penal din domeniul suveranitii judiciare a unui stat n domeniul celuilalt stat. Articolul 19 din Constituie nu a nominalizat situaiile n care extrdarea este admisibil, un asemenea procedeu fiind dificil de realizat i, desigur, ineficient. Urmeaz ca autoritile care vor avea de rezolvat asemenea probleme s procedeze la o interpretare i aplicare a normelor juridice internaionale care privesc direct sau tangenial acest domeniu, i, desigur, a legislaiei romneti. Cteva reguli ns sunt deja de larg aplicaie i, am putea spune, universal recunoscute de sistemele i practicile juridice. Astfel, nu se admite extrdarea pentru raiuni politice sau atunci cnd n ara respectiv persoana n cauz ar putea fi condamnat la moarte ori ar exista riscul de a fi supus torturii i altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante etc. Extrdarea se admite i se practic n cazurile de piraterie maritim i aerian, traficului de femei i copii, traficului de arme, traficului de stupefiante, terorism, genocid etc. IV. Expulzarea este instituia juridic n virtutea creia autoritile publice dintr-un stat pot s oblige o persoan (cetean strin sau apatrid) s prseasc ara, punnd astfel capt, n mod silit, ederii acestei persoane pe teritoriul su. Codul penal reglementeaz expulzarea strinilor n cadrul msurilor de siguran, adic acele msuri care au ca scop nlturarea unei stri de pericol i prentmpinarea svririi faptelor prevzute de legea penal i care se iau fa de persoanele care au comis fapte prevzute de legea penal. Aa cum se arat n literatura juridic, msura expulzrii se ia de regul pentru ocrotirea ordinii de drept, fiind motivat de consideraii de ordin politic, economic, juridic, menionnduse n acest context tulburri ale ordinii publice, aciuni contrare legii sau aciuni politice contra siguranei statului, ofense aduse statului de reedin sau unui stat strin. n dreptul internaional sau stabilit totui unele reguli privind expulzarea, n sensul ca executarea deciziei de expulzare s nu fie inutil brutal, rapid sau vexatorie, iar expulzatului s i se lase dreptul de a alege statul spre teritoriul cruia urmeaz s fie expulzat, adic expulzarea s se fac cu respectarea drepturilor inerente persoanei. n mod firesc, aceste reguli, n msura n care sunt consemnate n pacte, convenii sau protocoale la care Romnia este parte, fac parte din dreptul intern (potrivit art. 11) i sunt aplicabile n domeniul expulzrii. 28 Muraru
Art. 19
Articolul 19 stabilete i regula n sensul creia extrdarea strinilor i 7 apatrizilor se poate decide numai n baza unei convenii internaionale sau n condiii de reciprocitate. Sunt dou condiii care stabilesc temeiul juridic al extrdrii. V. Autoritatea competent. Ultimul alineat al art. 19 stabilete c numai 8 justiia poate hotr extrdarea sau expulzarea. n istoria acestor dou instituii juridice, decizia a revenit autoritilor administrative'', limitarea controlului judiciar fiind explicat, mai ales n ce privete expulzarea, prin aceea c ea rspunde n general unor motive de oportunitate care nu pot fi supuse aprecierii judectorului. Aa cum am remarcat deja, fa de realitatea c ambele msuri aduc atingeri grave unor liberti fundamentale, apare motivat textul constituional n sensul cruia justiia trebuie s decid, pentru c n structura i sistemul Constituiei Romniei puterea judectoreasc este unul din garanii drepturilor i libertilor constituionale. VI. Documente internaionale. Credem c nu este lipsit de interes 9 prevederea art. 7 din Declaraia privind drepturile omului aparinnd persoanelor care nu posed naionalitatea rii n care locuiesc (ONU, 13 decembrie 1985), ce stabilete c un strin care se gsete legal pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat dect n executarea unei decizii luate conform legii, afar de cazul n care raiuni imperioase de securitate naional nu se opun; el trebuie s aib posibilitatea de a valorifica motivele contrare expulzrii sale i de a cere examinarea cazului su de ctre autoritatea competent sau de una ori mai multe persoane special desemnate de o anumit autoritate, fiind reprezentat n acest scop. Expulzarea individual sau colectiv a strinilor ce se gsesc n aceast situaie pentru motive de ras, culoare, religie, cultur, de origine naional sau etnic este interzis".
"A se vedea i CA. Colliard, Liberte publiques, Dalloz, Paris, 1982, p. 334-338 i p. 341-342.
Muraru
29
Art. 20
Tratatele (1) Dispoziiile constituionale privind drepturile i internaionale libertile cetenilor vor fi interpretate i aplicate n privind concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor drepturile Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care omului Romnia este parte. (2) " Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Comentariu I. Articolul 20 cuprinde dou reguli care privesc de fapt transpunerea n practic a dispoziiilor constituionale privind drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale. Dispoziiile acestui articol trebuie interpretate prin coroborarea lor mai ales cu art. 11 care consacr corelaia dintre dreptul internaional i dreptul intern, ele fiind o aplicaiune specific a acestei corelaii n domeniul drepturilor constituionale. Prima regul stabilete c interpretarea i aplicarea drepturilor i libertilor ceteneti se fac n concordan cu prevederile tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Aa cum rezult din lectura textului, este nominalizat Declaraia Universal a Drepturilor Omului, adoptat la 10 decembrie 1948, iar n ceea ce privete celelalte documente internaionale, se vorbete de pacte i tratate, dei ntr-o viziune larg, tiinific, pactele sunt tratate. Explicaia acestui limbaj al art. 20 st n ataamentul pe care Romnia l proclam explicit mai nti fa de Declaraia Universal a Drepturilor Omului, acest document de nceput i de referin n domeniu, care a marcat nceputul unei ere noi n proclamarea i protecia drepturilor omului. n ideea de a se marca ataamentul i respectul fa de cele dou pacte, i anume Pactul internaional relativ la drepturile
1J Alin. (2) al art. 20 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 9 din Legea nr. 429/2003.
Art. 20
30
Muraru
Art. 20
economice, sociale i culturale i Pactul relativ la drepturile civile i politice, n textul art. 20 s-a menionat i cuvntul pactele. Cea de-a doua regul acord prioritate reglementrilor internaionale, 3 desigur celor cuprinse n tratate ratificate de Romnia, n situaia n care s-ar ivi anumite nepotriviri, contradicii, conflicte, neconcordane ntre ele i reglementrile interne. Trebuie menionat c aceast prioritate stabilit prin alin. (2) este acordat numai reglementrilor din domeniul drepturilor omului. art. 20 privesc corelaia dintre reglementrile internaionale i cele interne, corelaie care se prezint astzi ca rezultatul unei evoluii ndelungate, ncepute o dat cu adoptarea Declaraiei Universale a Drepturilor Omului n anul 1948. Declaraia Universal este actul de natere a unei viziuni i a unei construcii politico-juridice noi n domeniul drepturilor, libertilor i ndatoririlor fiinei umane. Valorificndu-se desigur tradiiile n domeniu, acest document de referin a exprimat tendina drepturilor umane de a depi sfera i limitele strmte ale frontierelor unui stat, ele devenind o problem a comunitii internaionale, o limb comun a oamenilor de pretutindeni. Legitimitatea unei asemenea viziuni rezult din aceea c oamenii au 5 anumite drepturi naturale, imprescriptibile i inalienabile prin natura lor de fiine umane. Oamenii se nasc cu dreptul la via, la libertate, la demnitate, la cutarea fericirii i n toate acestea exist ceva universal, comun, spre care aspir. O dat ce aceast vocaie natural i universal a fost identificat i 6 recunoscut, comunitatea internaional a procedat la elaborarea de documente politice i juridice (pacte, declaraii, protocoale, convenii, tratate), realizndu-se, n timp, un sistem internaional de norme, cuprinztor i eficient, care s-a impus. Construcia acestui sistem, realismul su, eficiena sa n protecia drepturilor omului i-au dat i o for juridic aparte, pstrndu-se desigur i rolul reglementrilor juridice interne n proclamarea i protejarea concret a drepturilor ceteneti. Astzi, ideea fundamental care domin aceast instituie este tocmai preeminena reglementrilor internaionale. Nu este lipsit de interes i constatarea n sensul creia drepturile 7 din generaia a doua i mai ales cele din generaia a treia (precum dreptul
II. Rolul i motivarea reglementrii. Soluiile cuprinse n 4
Muram
31
Art. 21
la un nivel de trai decent, liber circulaie, dreptul la informaie) pot fi realizate n deplintatea dimensiunilor lor numai prin colaborarea internaional. g Soluia constituional dat de art. 20 exprim nu numai ataamentul fa de reglementrile internaionale, ci i marea receptivitate fa de dinamica posibil i previzibil. n domeniul drepturilor omului sunt nc multe lucruri de nfptuit, care presupun colaborarea ntre state i care se vor realiza prin tratate internaionale. 9 III. Regula prioritii. Legiuitorul constituant din anul 2003 a completat regula prioritii prin adaosul cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile". Acest adaos este n spiritul i litera principalelor instrumente judiciare internaionale n domeniul drepturilor omului. IV. Consecine juridice. Dispoziiile art. 20, n perspectiva aplicrii lor, implic dou consecine majore. O prim consecin l privete chiar pe legiuitor, care va trebui ntotdeauna i obligatoriu s verifice dac proiectele de legi pe care le discut i le adopt se coreleaz cu tratatele internaionale la care Romnia este parte. O a doua consecin privete autoritile publice competente a negocia, ncheia i ratifica tratatele internaionale, care vor trebui s manifeste o atenie sporit n observarea corelaiei dintre prevederile actului internaional i dreptul romnesc, iar n situaii mai dificile s se foloseasc de procedeele rezervelor sau declaraiilor.
10
Art. 21
Accesul liber la justiie (1) Orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate ngrdi exercitarea acestui drept. (3) " Prile au dreptul la un proces echitabil i la soluionarea cauzelor ntr-un termen rezonabil. (4) Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite.
" Alin. (3) i (4) ale art. 21 au fost introduse prin art. I, pct. 10 din Legea nr. 429/2003.
32
Muram
Art. 21
Comentariu I. nfptuirea justiiei. Necesitatea reglementrii. n sistemul 1 Constituiei Romniei, justiia a devenit una din garaniile exercitrii efective a drepturilor i libertilor ceteneti. Acest rol se motiveaz prin locul autoritilor judectoreti n sistemul puterilor publice i prin funciile lor. Justiia se nfptuiete n numele legii, de ctre judectorii care sunt independeni i se supun numai legii. Raportarea activitii judectoreti numai la lege asigur tocmai aplicarea necondiionat a legii i numai a legii. Funciile justiiei sunt de a interpreta i aplica legile la cazurile concrete, de a judeca i aplica sanciuni, de a face dreptate. Realizarea corect a acestor funcii este asigurat de reguli de desfurare a activitii de judecat, printre care menionm publicitatea, oralitatea i contradictorialitatea dezbaterilor, obligaia de motivare a hotrrilor, posibilitatea exercitrii cilor de atac etc. Prin generalitatea formulrii sale, art. 21 permite oricrei persoane 2 accesul la justiie: cetean romn, cetean strin sau apatrid. n al doilea rnd, el permite accesul la justiie pentru aprarea oricrui drept sau libertate i a oricrui interes legitim, indiferent dac acestea rezult din Constituie sau din alte legi. II. Interese legitime. Dreptul la aciune n justiie. Obligaia de 3 ocrotire. S-ar putea pune ntrebarea de ce n Constituie se folosete exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrngere a posibilitii de a aciona n justiie i, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul interese"? Pentru a se rspunde la aceste ntrebri, trebuie s artm c Legea fundamental i celelalte legi nu apr i nu garanteaz orice interese, ci numai pe acelea care se ntemeiaz pe drept, pe cutum, n general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot i nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalitii i statului de drept. Articolul 21 implic o corect delimitare ntre dreptul la aciune n justiie i obligaia constituional de ocrotire a drepturilor, libertilor i intereselor legitime. Este subneles c accesul liber la justiie permite depunerea oricrei cereri a crei rezolvare este de competena autoritilor judectoreti. Caracterul legitim sau nelegitim al preteniilor formulate n aciunea n justiie va rezulta numai n urma judecrii pricinii respective i va fi constatat prin hotrrea judectoreasc. Folosind exprimarea interese legitime", textul Muraru 33
Art. 21
constituional nu pune o condiie de admisibilitate a aciunii injustiie, ci oblig justiia s ocroteasc numai interesele legitime. III. Sesizarea justiiei. Pentru aprarea drepturilor, libertilor i a intereselor legitime se poate realiza fie pe calea aciunii directe, fie prin orice alt cale procedural, inclusiv pe calea excepiei de neconstituionalitate menionate de art. 146 lit. d). Trebuie s adugm c accesul liber la justiie fiind garantat chiar prin Constituie, precizarea din alin. (2), n sensul cruia nici o lege nu poate ngrdi exercitarea acestui drept, este fireasc. IV. Dreptul la un proces echitabil. Prin revizuirea efectuat n anul 2003, art. 2 1 a cunoscut completri de mare importan i actualitate. Astfel, se garanteaz dreptul prilor la un proces echitabil i la soluionarea cauzelor ntr-un termen rezonabil. Este evident valorificarea art. 6 din Convenia european a drepturilor i libertilor fundamentale, o valorificare explicit, deoarece acest articol era oricum aplicabil injustiie n temeiul art. 20. Ct privete termenul rezonabil, acesta exprim realitatea c justiia nu trebuie realizat cu ntrzieri care s compromit eficiena i credibilitatea sa. Aa cum se precizeaz n doctrin, termenul rezonabil se apreciaz n funcie de circumstanele cauzei: complexitate, comportamentul prilor, comportamentul autoritilor publice, dificultatea probelor, aspectul internaional al situaiei, claritatea regulii de drept aplicabile. Aa cum a decis i Curtea Constituional a Romniei, termenul rezonabil include i durata unor proceduri prealabile sesizrii justiiei i se calculeaz pn la soluionarea definitiv a cauzei. V. Jurisdicii speciale administrative. O alt completare adus acestui articol este cea din alin. (4) n sensul cruia jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Se exprim astfel rolul acestor jurisdicii n descongestionarea justiiei, iar gratuitatea este un mijloc de ncurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri. Sintagma Jurisdicii speciale administrative" are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act administrativjurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea 34 Tnsescu
Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale
Art. 22
unei aciuni injustiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. De asemenea, nu intr sub incidena alin. (4) nici concilierile, la care sunt obligate prile n materie comercial, de exemplu. Raiunea noului text o reprezint protejarea cetenilor n faa unor 9 posibile abuzuri legislative, motiv pentru care atunci cnd legea ofer posibilitatea autoritilor prte s revoce actul care vatm un drept sau un interes legitim al ceteanului sau, dup caz, cnd ofer posibilitatea cetenilor, prilor n general, aflate n litigiu s soluioneze litigiul pe cale amiabil, apelnd i la un arbitru" nu poate fi vorba de abuz legislativ i obstrucionarea accesului la justiie. n aceste ipoteze nu suntem n prezena unor jurisdicii" de genul celor avute n vedere de alin. (4). n orice caz, textul la care ne referim trebuie interpretat i prin raportare la modificrile aduse, n 2003, textului consacrat Curii de Conturi, n sensul eliminrii atribuiilor jurisdicionale ale acesteia.
Capitolul II Drepturile i libertile fundamentale Art. 22

Dreptul la via i la integritatea fizic i psihic Comentariu I. Generaliti. Articolul 22 reglementeaz trei drepturi fundamentale 1 intr-un unic coninut normativ, anume dreptul la via, dreptul la integritate fizic i dreptul la integritate psihic. Dei sunt ntr-o legtur indisolubil, drepturile menionate nu sunt totui confundabile din punct de vedere juridic. (1) Dreptul la via, precum i dreptul la integritate fizic i psihic ale persoanei sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi supus torturii i nici unui fel de pedeaps sau de tratament inuman ori degradant. (3) Pedeapsa cu moartea este interzis.
Tnsescu
35
Art. 22
II. Dreptul la via este cel mai natural drept al omului, fiind consacrat nc din primele declaraii de drepturi, precum Magna Charta Libertatum, Petition of Right sau Declaraia de independen a Statelor Unite. Reglementarea sa la nivelul legilor fundamentale ale statelor lumii a devenit regul n materie dup cel de-al doilea rzboi mondial, urmare a consacrrii sale n cele mai importante acte internaionale din acest domeniu. Astfel, Declaraia universal a drepturilor omului stabilete n art. 3 c orice om are dreptul la via, libertate i la inviolabilitatea persoanei". Convenia european pentru protecia drepturilor omului i a libertilor fundamentale consacr n art. 2 c dreptul oricrei persoane la via este protejat de lege. Moartea nu poate fi aplicat n mod intenionat, dect n executarea unei sentine capitale pronunate de ctre un tribunal n cazul n care infraciunea este sancionat de lege cu aceast pedeaps", iar Pactul privitor la drepturile civile i politice stabilete n art. 6 pct. 1 c dreptul la via este inerent persoanei umane. Acest drept trebuie ocrotit prin lege. Nimeni nu poate fi privat de viaa sa n mod arbitrar". Constituiile lumii reglementeaz nuanat dreptul la via, pentru c el are mai multe accepiuni. ntr-o accepiune restrns, dreptul la via privete viaa persoanei numai n sensul ei fizic, iar ntr-o accepiune larg viaa persoanei este privit ca un univers de fenomene, fapte, cerine i dorine ce se adaug, permit i mbogesc existena fizic. n aceast accepiune larg, dreptul la via este asigurat prin ntreg sistemul constituional. Articolul 22 din Constituie se refer la accepiunea restrns a dreptului la via, aceast soluie fiind mai eficient din punct de vedere juridic. Avnd n vedere c acest drept fundamental implic, n primul rnd, ca nimeni s nu poat fi privat de viaa sa n mod arbitrar, art. 22 alin. (3) interzice pedeapsa cu moartea, ca fiind contrar drepturilor naturale ale omului. Interzicerea prin Constituie a pedepsei cu moartea exprim tendina dominant azi n lume, prezent n documentele juridice, politice i sociologice, de nlturare a acestei sanciuni. Pedeapsa cu moartea este nu numai o nclcare a drepturilor naturale ale omului, dar este, prin natura sa, o cruzime ce foarte rar s-a dovedit dreapt i niciodat eficient. Mai mult, ea produce efecte ireparabile, istoria dovedind c de multe ori a fost efectul unor grave erori judiciare i c nu totdeauna a pedepsit ceea ce trebuia astfel pedepsit. Interdicia prevzut de art. 22 alin. (3) este absolut, nici o excepie nefiind posibil. 36 Tnsescu
Art. 22
III. Dreptul la integritate fizic. Este clar definit prin chiar formularea 4 constituional din alin. (2) al art. 22. Respectul integritii fizice oblig n egal msur att autoritile publice ct i toate celelalte subiecte de drept s nu aduc nici o atingere integritii fizice a persoanei, sub sanciunea aplicrii rigorilor legale. Merit precizat n acest context c n situaia n care o anumit limitare a integritii fizice a persoanei este necesar pentru garantarea cel puin la acelai nivel a altor drepturi fundamentale sau pentru protejarea unor alte valori deopotriv de importante pentru societatea organizat n stat se poate recurge la restrngerea exerciiului acestui drept, realizat numai prin lege, n condiiile art. 53 din Constituie (de exemplu, vaccinarea pentru combaterea unei epidemii, recoltarea de snge pentru dovedirea intoxicaiei alcoolice, efectuarea unei operaii chirurgicale cu acordul pacientului etc). IV. Dreptul la integritate psihic. Este ocrotit i considerat de valoare 5 constituional, omul fiind conceput - sub aspect juridic - ca un complex de elemente n care fizicul i psihicul nu pot fi desprite. Mutilarea uneia sau alteia dintre integriti este contrar drepturilor umane. V. Interzicerea torturii. Respectul vieii, integritii fizice i a 6 integritii psihice implic n mod firesc interzicerea torturii, a pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante, ceea ce face n mod expres art. 22 alin. (2). Practicarea unor asemenea procedee i tratamente este o nclcare a demnitii i personalitii omului, amintind obiceiuri primitive care trebuie repudiate i reprimate de ctre lege. Fa de relevana lor n garantarea drepturilor omului, prevederi privind interzicerea torturii, a pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante, se regsesc n Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 5), n Pactul internaional relativ la drepturile civile i politice (art. 7) i, mai ales, n Convenia contra torturii i altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante (ONU, 10 decembrie 1984). Aceast Convenie definete tortura ca un act prin care o durere sau suferin ascuite, fizice sau mentale, sunt produse intenionat unei persoane cu scopul de a obine de la ea sau de la o ter persoan informaii sau mrturisiri, de a pedepsi un act pe care ea sau o ter persoan 1-a comis sau se presupune c 1-a comis, de a intimida sau de a face presiune asupra sa sau de a intimida sau face Tnsescu
37
Art. 23
presiuni asupra unei tere persoane, sau pentru oricare alt motiv fondat pe o form de discriminare indiferent care este, dac o asemenea durere sau asemenea suferin sunt produse de un agent al autoritii publice sau orice alt persoan avnd o mputernicire oficial sau la instigarea sa sau cu consimmntul su expres sau tacit. Acest termen nu se limiteaz doar la durerea sau suferinele rezultate din sanciunile legitime sau ocazionate de acestea, ci se refer la oricare astfel de comportamente, ale oricror subiecte de drept. De asemenea, Convenia cuprinde angajamentul statelor de a lua msurile legislative, administrative, judiciare i orice alte msuri eficiente pentru a mpiedica comiterea de acte de tortur, aplicare de pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante, pe teritoriul ce se afl sub jurisdicia lor. 7 VI. Drepturile prevzute n art. 22 sunt ocrotite de Constituie fa de toate subiectele de drept, deci att fa de autoritile publice, ct i fa de ceilali ceteni. Formularea dispoziiilor acestui articol nu las nici un dubiu ct privete obligaia general, a tuturor subiectelor de drept, de a respecta viaa, integritatea fizic i integritatea psihic a persoanei. Este adevrat c autoritile publice au obligaii sporite n acest domeniu, dar textul nu trebuie interpretat ca referindu-se numai la aceasta.
Libertatea individual
Art. 23
(1) Libertatea individual i sigurana persoanei sunt inviolabile. (2) Percheziionarea, reinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai n cazurile i cu procedura prevzute de lege. (3) Reinerea nu poate depi 24 de ore. (4)" Arestarea preventiv se dispune de judector i numai n cursul procesului penal.
"Alin. (4) al art 23 a fost introdus prin art. I, pct 11 din Legea nr. 429/2003.
38
Tnsescu
Art. 23
(5)" n cursul urmririi penale arestarea preventiv se poate dispune pentru cel mult 30 de zile i se poate prelungi cu cte cel mult 30 de zile, fr ca durata total s depeasc un termen rezonabil, i nu mai mult de 180 de zile. (6) 2 ) n faza de judecat instana este obligat, n condiiile legii, s verifice periodic, i nu mai trziu de 60 de zile, legalitatea i temeinicia arestrii preventive i s dispun, de ndat, punerea n libertate a inculpatului, dac temeiurile care au determinat arestarea preventiv au ncetat sau dac instana constat c nu exist temeiuri noi care s justifice meninerea privrii de libertate. (7) 3 ) ncheierile instanei privind msura arestrii preventive sunt supuse cilor de atac prevzute de lege. (8) Celui reinut sau arestat i se aduc de ndat la cunotin, n limba pe care o nelege, motivele reinerii sau ale arestrii, iar nvinuirea, n cel mai scurt termen; nvinuirea se aduce Ia cunotin numai n prezena unui avocat, ales sau numit din oficiu. (9) Punerea n libertate a celui reinut sau arestat este obligatorie, dac motivele acestor msuri au disprut, precum i n alte situaii prevzute de lege. (10) Persoana arestat preventiv are dreptul s cear punerea sa n libertate provizorie, sub control judiciar sau pe cauiune. (11) Pn la rmnerea definitiv a hotrrii judectoreti de condamnare, persoana este considerat nevinovat. (12) Nici o pedeaps nu poate fi stabilit sau aplicat dect n condiiile i n temeiul legii. Alin. (5) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003. Alin. (6) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003. 3) Alin. (7) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003.
2) 11
Tnsescu
39
Art. 23
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale (13)" Sanciunea privativ de libertate nu poate fi dect de natur penal.
Comentariu I. Libertatea individual i sigurana persoanei. Acest articol are un coninut normativ complex i relativ minuios reglementat fa de nivelul de generalitate obinuit n cazul legilor fundamentale, n primul su alineat, art. 23 din Constituie folosete dou concepte, anume cel de libertate individual i cel de siguran a persoanei. Aceste dou noiuni nu sunt unul i acelai lucru, nu formeaz o categorie juridic unic, dei sunt i trebuie folosite i explicate mpreun. n contextul art. 23 din Constituie, libertatea individual privete libertatea fizic a persoanei, dreptul su de a se putea comporta i mica liber, de a nu fi inut n sclavie sau n orice alt servitute, de a nu fi reinut, arestat sau deinut dect n cazurile i dup formele expres prevzute de Constituie i legi. Libertatea individual este expresia constituional a strii naturale umane, omul nscndu-se liber. Societatea are obligaia de a respecta i proteja libertatea omului. Acestea fiind spuse, nu trebuie neles de aici c libertatea individual ar fi un drept absolut. Ca toate drepturile subiective, ea cunoate anumite limite n exercitare, prima dintre ele fiind libera exercitare a drepturilor celorlalte subiecte de drept. Prin urmare, ea se realizeaz n coordonatele impuse de ordinea de drept. nclcarea ordinii de drept de ctre individ ndreptete autoritile publice la intervenii de tip represiv, ceea ce implic, dac este cazul, n funcie de gravitatea nclcrilor, chiar unele msuri care privesc direct libertatea persoanei precum percheziii, reineri, arestri. Aciunea de tip represiv a autoritilor publice de restabilire a ordinii de drept este i trebuie s fie condiionat i clar delimitat, astfel nct libertatea individual s fie respectat i nici o persoan care este inocent s nu fie victima unor aciuni abuzive sau determinate eventual de raiuni pur politice. Intervine astfel noiunea de siguran a persoanei care exprim ansamblul garaniilor care protejeaz persoana
l)
Alin. (13) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003.
40
Tnsescu
Art. 23
n situaiile n care autoritile publice, n aplicarea Constituiei i legilor, iau anumite msuri care privesc libertatea individual, garanii care asigur ca aceste msuri s nu fie ilegale. Acest sistem de garanii permite realizarea represiunii faptelor antisociale sau nelegale, dar n acelai timp asigur inocenilor ocrotirea juridic necesar. Noiunea de libertate individual are ns o sfer de cuprindere mai mare dect cea de siguran a persoanei. Sigurana persoanei poate fi vzut i ca o garanie a libertii individuale, ce privete legalitatea msurilor ce pot fi dispuse de ctre autoritile publice, n cazurile i n condiiile prevzute de lege. II. Restrngeri. Articolul 23 din Constituie stabilete condiiile n care se pot realiza percheziii, reineri i arestri; acestea pot fi dispuse numai n cazurile i cu procedura prevzute de lege. Prin cazuri prevzute de lege urmeaz s nelegem situaiile, mprejurrile n care autoritile publice competente pot proceda la percheziii, reineri sau arestri. Prin procedura prevzut de lege, urmeaz s nelegem regulile procedurale a cror respectare obligatorie se impune. Textul constituional oblig totodat legiuitorul s stabileasc expres i explicit att cazurile, ct i procedurile. n orice caz, legiuitorul, n stabilirea cazurilor i procedurilor, va trebui s aib n vedere c, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituie, demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane i dreptatea reprezint valori supreme i sunt garantate. Percheziia este o msur prevzut n Codul de procedur penal, reglementat astfel: Cnd persoana creia i s-a cerut s predea vreun obiect sau vreun nscris (...) tgduiete existena sau deinerea acestora, precum i ori de cte ori exist indicii temeinice c efectuarea unei percheziii este necesar pentru descoperirea i strngerea probelor, se poate dispune efectuarea acesteia". Prin ea nsi percheziia privete direct libertatea individual i mai ales sigurana persoanei n accepiunea pe care am formulat-o mai nainte. De aceea percheziia se poate efectua numai n cazurile i n condiiile prevzute de lege. Trebuie s adugm c revine procedurii penale stabilirea de reguli, pn la detaliu, privind ncuviinarea, timpul, procedura de efectuare a percheziiilor. Reinerea este o msur procesual-penal, preventiv, de asemenea reglementat n Codul de procedur penal, prin care persoana fa de care exist unele indicii c a svrit o fapt, prevzut i pedepsit de Tnsescu 41
Art. 23
lege, este privat de libertatea sa, de ctre autoritile competente, pe o durat strict limitat. Fiind o msur care privete libertatea individual, reinerea este reglementat prin Constituie i n detaliu prin legislaia penal. n legtur cu durata maxim a reinerii, care nu poate depi 24 de ore, ea trebuie interpretat ca o durat ce nu poate fi depit i nu ca o durat practicat n orice caz de reinere. Aceasta nseamn c reinerea poate dura i mai puin de 24 de ore, n funcie de motivele reinerii i de operativitatea organelor de anchet n rezolvarea problemelor pe care le ridic fiecare caz n parte. Nimic nu mpiedic, din punct de vedere juridic rspunderea autoritii care ar fi realizat o reinere pn la limita maxim dac se dovedete c aceast reinere a fost abuziv i c, deci, ea nu era necesar. Desigur, este rolul legislaiei procesual-penale s detalieze procedurile reinerii pn la amnunte, un loc important trebuind s-1 ocupe evidenele strict necesare. Arestarea este o msur care atinge grav libertatea individual, ea avnd consecine mari, uneori nebnuite, asupra reputaiei persoanei, a vieii sale intime i familiale, a fericirii sale. Persoana arestat suport bnuiala de culpabilitate, msura putnd produce efecte ireparabile. De aceea arestarea este supus unor reguli constituionale clare i ferme, dispunerea acestei msuri fiind de competena unor autoriti care acioneaz numai din ordinul legii, independent i imparial, anume judectorilor. Dou reguli constituionale importante sunt prevzute explicit n art. 23: a) arestarea se face numai pe baza unui mandat de arestare, i b) dispunerea acestei msuri revine doar judectorului. Corobornd alin. (4) cu alin. (2) al art. 23 rezult c arestarea se poate dispune numai n cazurile i cu procedura prevzute de lege. Aprarea intereselor legitime care au fost nclcate grav prin infraciune implic intentarea unui proces penal fptuitorului, proces care poate dura i dureaz mai ales n cauzele mai complicate. De aceea, printre alte probleme de interes juridic, se pune i problema duratei arestrii persoanelor implicate, atunci cnd, n condiiile legii, o asemenea arestare s-a decis. Stabilirea unui asemenea lucru este dificil i nu este recomandabil o soluie rigid, care ar risca s conduc la o aplicare dificil. Din analiza dispoziiilor din alte constituii i a practicii n materie s-a putut observa c durata de o lun de zile (30 de zile, mai exact) este o durat care, de principiu, satisface att cerinele (mcar de nceput) procesului 42 Tnsescu
Art. 23
nai, c a t i cerinele respectrii libertii individuale. Avnd n vedere aceste realiti obiective, revizuirea constituional din 2003 a adus mai multe precizri n aceast materie, fcnd distincie, n mod expres, ntre cele dou faze ale procesului penal, urmrirea i judecata. Diferenele se refer doar la aspecte de detaliu (durata arestrii i ritmicitatea verificrii legalitii msurii arestrii), nu i la Autoritatea competent s emit mandatul sau la regulile juridice fundamentale de emitere a acestuia. Astfel, n cursul urmririi penale, arestarea preventiv se poate dispune pentru maxim 30 de zile i se poate prelungi cu cel mult 30 de zile de fiecare dat, fr ca durata total a arestului preventiv al unei persoane s poat depi un termen rezonabil, i, n nici un caz, s nu fie mai mare de 180 de zile. n cursul judecii, instana de judecat este obligat, n condiiile legii, s verifice periodic i nu mai trziu de 60 de zile legalitatea i temeinicia lurii msurii arestrii. Ea are obligaia s dispun, de ndat, punerea n libertate a inculpatului, dac temeiurile acestei msuri nu mai exist. Evident c acestea fiind duratele stabilite ca maxime, arestarea poate opera i pentru termene mai mici dect cele precizate n textul constituional. n toate situaiile, cel arestat are posibilitatea de a cere liberarea provizorie, sub control judiciar sau pe cauiune. Controlul judiciar i cauiunea sunt dou instituii procesual penale care garanteaz c persoana liberat provizoriu va rspunde tuturor solicitrilor autoritilor judiciare, solicitri legate desigur de procesul penal n care este implicat. Liberarea provizorie, regul a ncrederii, ncearc s valorifice la maximum prezumia de nevinovie, dar i s reduc la minimum riscul unei erori judiciare i, n general, al unor acte ireparabile. Liberarea provizorie sub control judiciar sau pe cauiune se realizeaz potrivit unor reguli detaliate, reguli ce sunt de domeniul procedurii penale. De asemenea, cel arestat are oricnd posibilitatea de a ataca hotrrile judectoreti referitoare la arestarea sa prin cile de atac prevzute de lege. Constituia stabilete i alte reguli, comune reinerii i arestrii. Deoarece att reinerea ct i arestarea privesc libertatea individual, ele se pot ordona numai atunci cnd exist motive legale, iar n ideea de respect a libertii i siguranei persoanei aceasta are dreptul s cunoasc motivele care impun msuri att de grave i care, desigur, o privesc. De aceea Constituia prevede dou reguli n legtur cu aceste motive, pnma privind timpul de comunicare i a doua privind limba n care se face aceast comunicare. Astfel autoritatea care efectueaz reinerea sau Tnsescu 43
Art. 23
arestarea, are obligaia constituional de a comunica de ndat persoanei reinute sau arestate motivele msurii luate. Aceast prevedere este foarte important nu numai pentru transparena aciunii autoritilor publice, ci i pentru evitarea unor erori. Ct privete limba n care se face comunicarea ea este limba pe care o nelege cel n cauz. Este o prevedere fireasc, este o garanie a siguranei persoanei. Atunci cnd se contureaz culpabilitatea persoanei, nvinuirea se aduce la cunotin n cel mai scurt termen, dar i, acest lucru este esenial, numai n prezena unui avocat, ales sau numit din oficiu. nvinuirea este deja un mare pas spre formularea culpabilitii i rspunderii persoanei, iar dreptul de aprare trebuie deja s funcioneze. Avocatul devine practic un garant al siguranei persoanei, el poate sprijini profesional clarificarea problemelor cu care clientul su este confruntat. Prezena avocatului n aceast secven procesual este obligatorie, de aceea autoritatea public trebuie s ia msurile eficiente pentru asigurarea unui avocat din oficiu, atunci cnd nu se realizeaz prezena unui avocat ales. Regula constituional este att de clar i, desigur, imperativ nct nu admite nici un subterfugiu juridic, nclcarea ei fiind o grav nclcare a Constituiei. 10 Artam c reinerea i arestarea unei persoane se justific prin existena unor motive, desigur legale. Dac aceste motive au disprut, spune Constituia, cel reinut sau arestat trebuie n mod obligatoriu eliberat. Dei textul nu stabilete un termen n care eliberarea s se produc, el trebuie s fie cel al constatrii legale i oficiale a dispariiei motivelor. III. Prezumia de nevinovie. Principiul legalitii. n fine, art. 23 din Constituie stabilete dou reguli fundamentale, de mare tradiie n sistemele juridice i de incontestabil actualitate, anume prezumia de nevinovie i legalitatea pedepsei. La acestea, revizuirea constituional a adugat nc o regul devenit cu timpul tradiie n mai multe state dezvoltate, aceea a imposibilitii de a prevedea prin lege sau aplica sanciuni privative de libertate n alte domenii dect cel penal, fcndu-se astfel corelaia cu revizuirea intervenit la art. 15 alin. (2), care se fundamenteaz, ntre altele, i pe caracterul eminamente administrativ al sanciunilor contravenionale.
11
44
Tnsescu
Art. 24
Art. 24
Dreptul
(1) Dreptul la aprare este garantat. ^) n tot cursul procesului, prile au dreptul s fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu.
la aprare
Comentariu I. Dreptul la aprare este un drept fimdamental cetenesc, de tradiie 1 n istoria instituiei drepturilor i libertilor ceteneti. Constituia l reglementeaz distinct pentru c, dei este n strns legtur ndeosebi cu libertatea individual i sigurana persoanei, el prezint un egal interes pentru ntreaga activitate judiciar, mai exact vorbind att pentru procesele penale, ct i pentru cele civile, comerciale, de munc, de contencios administrativ etc. II. Accepiuni. Cele dou alineate ale art. 24 surprind corect coninutul 2 dreptului la aprare, sub cele dou accepiuni ale sale. ntr-o accepiune larg, dreptul la aprare cuprinde totalitatea drepturilor i regulilor procedurale care ofer persoanei posibilitatea de a se apra mpotriva acuzaiilor ce i se aduc, s conteste nvinuirile, s scoat la iveal nevinovia sa. n procesele civile, comerciale, de munc, de contencios administrativ, dreptul la aprare, ca totalitate de drepturi i reguli procedurale, ofer prilor posibilitatea de a-i valorifica preteniile sau de a dovedi netemeinicia preteniilor adversarului. n aceast accepiune se include i posibilitatea folosirii avocatului. In accepiunea sa restrns, dreptul la aprare cuprinde doar 3 posibilitatea folosirii unui avocat. Accepiunea restrns are ns o mare utilitate, iar alin. 2 insist cu privire la acest aspect. Prima regul constituional este n sensul c, n proces, prile au dreptul la asisten din partea unui avocat. Suntem deci n prezena unui drept al persoanei, pe care ea i-1 poate exercita sau nu, pe riscul su. De aceea textul vorbete i de avocat ales, n sensul c partea n proces (persoana, deci) i alege ea msai aprtorul calificat. Exist ns procese pentru care asistena din partea unui avocat este obligatorie, adic legea oblig autoritatea public competent s desemneze un avocat care s apere persoana n cauz. Asemenea situaii pot privi procesele penale n care nvinuiii sau inculpaii Tnsescu
45
Art. 25
sunt minori sau n care se judec infraciuni grave. Legile vor trebui deci s prevad expres asemenea situaii n care autoritile competente au obligaia s numeasc din oficiu un avocat pentru aprarea persoanei n cauz dac aceasta, din diferite motive, nu-i alege un avocat. De altfel, aa cum am explicat deja, o asemenea prevedere exist chiar n Constituie n legtur cu asistena obligatorie din partea unui avocat n momentul comunicrii nvinuirii.
Libera circulaie
Art. 25
(1) Dreptul la liber circulaie, n ar i n strintate, este garantat. Legea stabilete condiiile exercitrii acestui drept. (2) Fiecrui cetean i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n orice localitate din ar, de a emigra, precum i de a reveni n ar.
Comentariu 1 I. Dreptul la liber circulaie este un drept care asigur libertatea de micare a ceteanului. Constituia reglementeaz ambele aspecte care formeaz coninutul dreptului la liber circulaie i anume: libera circulaie pe teritoriul Romniei i libera circulaie n afara teritoriului. n acest sens se garanteaz dreptul la liber circulaie n deplintatea elementelor sale constitutive. II. Condiii. Este firesc ns c libera circulaie nu poate fi absolut, ea trebuie s se desfoare potrivit unor reguli, cu ndeplinirea i respectarea unor condiii, stabilite de lege. De regul, aceste condiii privind exercitarea dreptului la liber circulaie urmresc ocrotirea unor valori economice i sociale, a drepturilor i libertilor fundamentale, normala desfurare a relaiilor cu alte state etc. Reglementrile legale privind actele de identitate, paapoartele sau celelalte documente, regulile privind trecerea frontierelor, i, n general, privind starea civil a persoanelor nu sunt i nu pot fi considerate ca restricii la libera circulaie a persoanelor, ci, dimpotriv, ca norme ce confer un cadru eficient i civilizat exercitrii acestui drept. 46 Tnsescu
Art. 25
Bineneles, aceste reglementri trebuie s nu suprime prin tehnici i nroceduri abuzive sau icanatorii dreptul omului la libera circulaie. III. Documente internaionale. Chiar Pactul internaional privitor la 3 drepturile civile i politice stabilete prin art. 12 c libera circulaie poate face obiectul unor restricii dac sunt: a) prevzute de lege; b) necesare pentru protejarea siguranei naionale, ordinii publice, sntii sau moralitii publice; c) compatibile cu celelalte drepturi recunoscute. Exercitarea acestui drept poate fi, astfel, condiionat prin lege dac aceast condiionare se impune pentru evitarea unui pericol grav ce ar amenina ordinea constituional, pentru prevenirea riscului rspndirii unei epidemii, a consecinelor unei calamiti naturale. Unele restricii se pot motiva i prin protecia minorilor mpotriva abandonului sau pentru combaterea unor infraciuni ori pentru executarea unor hotrri judectoreti. IV. n legtur cu libera circulaie pe teritoriul Romniei, prin art. 25 4 se asigur posibilitatea pentru orice cetean de a circula nestnjenit pe teritoriul statului nostru i de a-i stabili reedina sau domiciliul n orice localitate. Precizarea n orice localitate" a fost necesar pentru a evita riscul unor interpretri abuzive sau speculative care ar putea ridica multe probleme concrete de soluionat. Aceast subliniere a textului d o claritate deosebit regulii constituionale, localiti fiind cele desemnate ca atare prin legile romneti, nlturndu-se astfel interpretarea (absurd, dar posibil) c textul permite stabilirea domiciliului pe un pisc de munte singuratic sau ntr-un punct geografic pe care persoana i l-ar putea imagina i alege n mod discreionar. Nu este inutil a aduga c libera circulaie n sensul pe care-1 discutm aici nu exclude respectarea legilor privind domiciliul, reedina, proprietatea etc. V. Ct privete libera circulaie a cetenilor romni n strintate ea 5 este, de asemenea, garantat prin permiterea emigrrii i revenirii n ar. Constituia valorific o regul ce rezult din documentele juridice internaionale i de tradiie n materie, n sensul creia orice persoan este liber s prseasc orice ar, inclusiv propria sa ar. De asemenea, orice om care se afl n mod legal pe teritoriul unui stat, are dreptul de a circula liber i de a-i alege liber reedina. Documentele juridice internaionale prevd c nimeni nu poate fi privat, n mod arbitrar, de dreptul de a intra n propria sa ar i c strinul afltor legal pe teritoriul unui stat nu poate fi Tnsescu
47
Art. 26
expulzat dect n executarea unei decizii, luate n conformitate cu legea i, dac raiuni imperioase de securitate naional nu se opun, el trebuie s aib posibilitatea de a prezenta considerentele care pledeaz mpotriva expulzrii sale i de a obine examinarea cazului su de ctre autoritatea competent, ori de ctre una sau mai multe persoane special desemnate de aceast autoritate, fiind reprezentat n acest scop.
Viaa intim, familial
Art. 26
(1) Autoritile publice respect i ocrotesc viaa intim, familial i privat. (2) Persoana fizic are dreptul s dispun de ea nsi, dac nu ncalc drepturile i libertile altora, ordinea public sau bunele moravuri.
Comentariu [ I. Dreptul la ocrotirea vieii intime, familiale i private are un coninut complex. El se refer doar la o parte din aspectele ce privesc obligaia de respectare a demnitii i personalitii omului, obligaie proclamat prin art. 1 din Constituie ca valoare suprem. Constituia impune autoritilor publice obligaia de a respecta i ocroti viaa intim, familial i privat, recunoscndu-se de fapt c orice persoan fizic, orice om, are dreptul la propria sa via intim, familial i privat. Constituia utilizeaz trei noiuni - viaa intim, viaa familial, viaa privat - pe care ns nu le definete, cci nu este rolul reglementrilor constituionale s dea definiii. ns, trebuie observat c o definire a acestor trei noiuni este dificil, ele fiind concepte destul de vaste, dar i destul de apropiate unul de celelalte; stabilirea concret a coninutului fiecreia dintre ele revine autoritilor care opereaz cu ele n cazuri i contexte determinate. Constituia oblig autoritile publice la respectul vieii intime, familiale i private i la ocrotirea lor mpotriva oricror atingeri, din partea oricrui subiect de drept (om sau autoritate, grup etc). Nimeni nu poate s se amestece n viaa intim, familial sau privat a persoanei fr consimmntul acesteia, consimmnt care, desigur, trebuie s fie explicit i exprimat liber. 48 Tnsescu
Art. 26
Autoritile publice trebuie s ia toate msurile posibile i rezonabile 2 pentru a ocroti viaa intim, familial i privat a persoanei. Astfel, judectorii au obligaia de a declara edin secret de judecat n procesele n care publicitatea ar afecta aceste valori, fr s aduc vreun serviciu legii sau justiiei. Se consider, de asemenea, c este un atentat la viaa intim a persoanei ascultarea, nregistrarea sau transmiterea printrun aparat oarecare a imaginilor sau a vorbelor pronunate de o persoan, fr consimmntul acesteia. II. Dreptul persoanei la propria imagine intr, de asemenea, n 3 dimensiunile vieii intime, familiale i private. Dreptul la propria imagine i respectul intimitii sunt inseparabile. n Frana, de exemplu, s-au dat hotrri judectoreti care au recunoscut dreptul de proprietate al fiecruia asupra imaginii sale. Tot aici tribunalele au stabilit c publicarea imaginii unui minor se poate face numai cu consimmntul su, precum i cu cel al titularului puterii printeti. Este, de asemenea, interzis i, desigur, sancionat aducerea la cunotina public a aspectelor din viaa conjugal a persoanelor sau a unor date personale. III. Dreptul persoanei de a dispune de ea nsi este un aspect al 4 vieii intime i private, fiind unul din cele mai naturale, inalienabile i imprescriptibile drepturi ale omului. Dei receptat mai trziu n vocabularul constituional, acest drept era ncorporat de mult vreme n catalogul drepturilor omului, chiar dac nu n mod explicit. Astfel, Declaraia de independen a Statelor Unite (4 iulie 1776) arta c toi oamenii se nasc egali; ei sunt dotai de Creator cu anumite drepturi; printre aceste drepturi se gsesc viaa, libertatea i cutarea fericirii. Libertatea i fericirea care presupun mai mult cutri, sperane, apar apoi formulate n declaraiile de drepturi ce au urmat, dei conceptul de fericire este cel mai dificil de definit. Cutarea fericirii implic i dreptul de a dispune de tine nsui. Acest drept este cunoscut i sub denumirea de dreptul persoanei de a 5 dispune de corpul su sau cea de libertate corporal. Mult vreme aceast libertate a fost refuzat din motive religioase, morale sau din motive cutumiare. De aceea ea apare explicit n legislaii mult mai trziu dect alte drepturi i liberti. Dreptul persoanei de a dispune liber de corpul su este o veche revendicare feminist, strns legat de libertatea sexual cu evitarea nscului maternitii. n timp aceast libertate a cuprins n coninutul su Tnsescu 49
Art. 26
dreptul de a folosi anticoncepionale, dreptul la avort (crendu-se cum se spune deseori, o nou etic), transsexualismul (problem nc discutabil juridic n unele sisteme de drept), dreptul de a dona organe sau esuturi pentru transplanturi sau alte experiene medicale i de inginerie genetic. 6 Dreptul persoanei de a dispune de ea nsi cuprinde cel puin dou aspecte: numai persoana poate dispune de fiina sa, de integritatea sa fizic i de libertatea sa; prin exercitarea acestui drept persoana nu trebuie s ncalce drepturile altora, ordinea public sau bunele moravuri. Acest drept are o valoare aparte pentru viaa i libertatea persoanei. n temeiul acestuia, omul are dreptul de a participa sau nu ca subiect de anchete, investigaii, cercetri sociologice, psihologice, medicale sau de alt natur, de a accepta s se supun unor experimente medicale, tiinifice, de a accepta prin acte juridice transplantul de organe i esuturi umane, de a participa ca subiect la operaiile de inginerie genetic etc. Prin consacrarea acestui drept s-a creat cadrul juridic constituional reglementrilor care au aprut deja i care vor fi elaborate n acest domeniu. Uneori acest drept se confund cu dreptul la sinucidere, ceea ce nu poate fi dect o amuzant eroare, pentru c sinuciderea prin ea nsi este n afara oricrei reglementri convenionale sau legale. Dreptul persoanei de a dispune de ea nsi i gsete temeiul juridic i n art. 7 din Pactul internaional privitor la drepturile civile i politice, potrivit cruia nimeni nu poate fi supus torturii i unor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante i care interzice, n special, ca o persoan s fie supus, fr consimmntul su, unei experiene medicale sau tiinifice". 7 n mod firesc, dreptul persoanei de a dispune de ea nsi comport limite determinate de protecia celorlali, a grupului social. Fr a intra n detalii n aceast privin, vom meniona, printre alte limitri: examenul sntii impus pentru exerciiul unor activiti, pentru cstorie; examene medicale instituite n mediile colare i studeneti pentru depistarea unor maladii contagioase; msurile medicale pentru combaterea bolilor venerice, a toxicomaniei, vaccinrile obligatorii i altele. IV. Documente internaionale. Respectul i ocrotirea vieii intime, familiale i private, consacrate prin art. 26 din Constituie, se coreleaz cu dispoziiile art. 17 din Pactul internaional privitor la drepturile civile i politice, care arat c nimeni nu va putea fi obiectul imixtiunilor arbitrare 50 Tnsescu
Art. 27
sau ilegale n viaa sa privat, n familia sa, n domiciliul sau corespondena sa, sau atingerilor ilegale n onoarea i reputaia sa. Orice persoan - spune art. 17 - are dreptul la protecia legii mpotriva unor asemenea imixtiuni sau atingeri (atentate). Ct privete constituiile strine, putem cita pe cea a Spaniei, care prin art. 18 alin. 1, garanteaz fiecruia dreptul la onoare, la intimita-personal i familial i la propria imagine", pe cea a Olandei care, prin art. 10, arat c orice persoan are dreptul la respectarea vieii sale private, n afara restriciilor stabilite prin lege sau n virtutea unei legi. Legea va stabili reguli n vederea proteciei vieii private cu privire la nregistrarea i comunicarea de date cu caracter personal. Legea va stabili reguli cuprinznd drepturile persoanelor de a lua cunotin de datele nregistrate n legtur cu ele i de utilizarea lor i, de asemenea, de a rectifica aceste date".
Art. 27 Inviolabilitatea (1) Domiciliul i reedina sunt inviolabile. Nimeni nu poate ptrunde sau rmne n domiciliul ori n domiciliului reedina unei persoane fr nvoirea acesteia. (2)" De Ia prevederile alineatului (1) se poate deroga prin lege pentru urmtoarele situaii: a) executarea unui mandat de arestare sau a unei hotrri j udectoreti; b) nlturarea unei primejdii privind viaa, integritatea fizic sau bunurile unei persoane; c) aprarea securitii naionale sau a ordinii publice; d) prevenirea rspndirii unei epidemii. (3) Percheziia se dispune de judector i se efectueaz n condiiile i n formele prevzute de lege. (4) Percheziiile n timpul nopii sunt interzise, n afar de cazul infraciunilor flagrante.
" Alin. (2)-(4) ale art. 27 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I, pct. 12 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
51
Art. 27 Comentariu 1
I. Generaliti. Respectul personalitii umane implic i respectul domiciliului su, care cuprinde dou aspecte i anume: inviolabilitatea domiciliului i libera alegere, schimbare sau folosire a domiciliului. Ct privete cel de al doilea aspect, i-a gsit exprimarea juridic n art. 25 din Constituie, privind libera circulaie. II. Domiciliu. Terminologie juridic. Inviolabilitatea domiciliului exprim juridic interdicia ptrunderii n domiciliul unei persoane. Dei n titlul su art. 27 marcheaz acest drept prin expresia inviolabilitatea domiciliului, n coninutul alin. (1) se vorbete de domiciliu i reedin. Ambele exprimri sunt, desigur, corecte. Trebuie s avem n vedere c n dreptul constituional (i n cel public, n general) noiunea de domiciliu are o accepiune diferit de cea pe care i-o d dreptul civil. Se tie c n dreptul civil, domiciliul unei persoane fizice este acolo unde ea i are locuina sa statornic i principal. n dreptul constituional noiunea de domiciliu are o accepiune iarg, cuprinznd practic att domiciliul n sensul dreptului civil ct i reedina unei persoane fizice. Aceast accepiune larg este utilizat i n alte ramuri de drept, cum ar fi dreptul penal. n dreptul constituional prin domiciliu se nelege, de fapt, locul (locuina) unde triete o persoan i familia sa (desigur, dac are o familie). El cuprinde nu numai camera n care doarme, camerele unde triete persoana fizic ci i dependinele, curtea, grdina, garajul sau orice loc mprejmuit innd de ele. n unele situaii ns i n dreptul constituional se utilizeaz conceptul de domiciliu ca n dreptul civil (vezi, de exemplu, ocuparea funciilor publice). Noiunea de domiciliu nu se confund cu cea de proprietate sau de proprietar. Pentru c n dreptul public o locuin este domiciliul persoanei fizice, chiar dac aceasta nu este i proprietarul, dar o ocup n mod legal (camer de hotel, camer de cmin studenesc, camer nchiriat). De altfel, inviolabilitatea domiciliului se fundamenteaz mai mult pe respectul personalitii umane dect pe dreptul de proprietate. III. Ptrunderea n domiciliul unei persoane. Din examinarea art. 27 rezult cu claritate dou situaii distincte privind ptrunderea n domiciliul unei persoane. O prim situaie este aceea cnd se poate ptrunde n locuina unei persoane cu consimmntul acesteia, mai exact cu nvoirea acesteia. Cea de a doua situaie, derogatorie, este situaia n care se poate 52 Tnsescu
Art. 27
ptrunde n locuina unei persoane i fr nvoirea acesteia, dar numai n cazurile prevzute de art. 27 alin. (2) din Constituie. IV. Ptrunderea n domiciliul unei persoane iar nvoirea acesteia. Prin alineatul al doilea, textul constituional urmrete limitarea situaiilor n care se poate deroga prin lege de la principiul constituional de baz n sensul cruia nimeni, nu poate ptrunde sau rmne n domiciliul sau reedina unei persoane fr nvoirea acesteia. Examinnd aceste situaii putem observa c acestea sunt necesare, legale i excepionale; ele sunt, de asemenea, limitativ enumerate, nici o lege neputnd aduga situaii noi la cele deja stabilite de Constituie. Juridic, ele exprim realitatea c inviolabilitatea domiciliului nu este i nu poate fi absolut. Inviolabilitatea domiciliului nu poate opri cursul justiiei, nu poate servi ca mijloc de protejare a rufctorilor, nu poate duce la imposibilitatea lurii msurilor necesare pentru salvarea vieii sau averii unei persoane, aprarea siguranei naionale, ordinii publice etc. Situaiile prevzute n acest alineat sunt complexe i urmeaz a fi detaliate prin lege. Dac n ce privete situaiile prevzute la literele a), c) i d) ele sunt exclusiv acelea n care legea ordon, pentru aplicarea ei, s se ptrund n locuina unei persoane (percheziiile domiciliare, arestarea unei persoane, executarea silit a hotrrilor judectoreti, luarea msurilor asigurtorii), situaia prevzut n lit. b) cuprinde i cazurile n care, dei legea nu ordon, nu sancioneaz totui ptrunderea n domiciliul unei persoane fr nvoirea acesteia. Aceste msuri formeaz n drept starea de necesitate. Aa cum s-a artat deja n literatura juridic, n desfurarea vieii social-umane se ivesc uneori situaii de fapt, provocate fie de oameni, fie de cauze fortuite, care pun n pericol valori sociale ocrotite de lege, iar salvarea acestora de la un pericol nu este posibil dect prin svrirea unei fapte care n mod obinuit este socotit ca ilicit. n aceste situaii fapta svrit pentru salvarea valorilor aflate n pericol se consider comis n stare de necesitate. Iar starea de necesitate constituie n anumite condiii cauz de nlturare a caracterului penal al faptei care exclude existena infraciunii i a rspunderii penale. Se consider a fi stare de necesitate n caz de incendiu, inundaii, cutremure de pmnt. n asemenea situaii nu numai autoritile, dar i cetenii pot ptrunde n locuina unei persoane n scopul de a nltura primejdia privind viaa, integritatea Tnsescu 53
Art. 27
sau bunurile unei persoane. De asemenea, se mai poate ptrunde n locuina unei persoane, fr nvoirea acesteia, i pentru salvarea unei persoane care a ncercat s se sinucid sau a unei persoane accidentate sau, bineneles i n caz de strigte de ajutor dinuntru. Asemenea fapte, comise n atari situaii, beneficiaz de efectele strii de necesitate. 6 Percheziia. Avnd n vedere implicaiile juridice, morale dar i sociale ale percheziiilor, Constituia consacr acestora dou alineate distincte, n alin. (3) este stabilit autoritatea competent s dispun percheziii, precum i procedura de efectuare. Dup revizuirea Constituiei din 2003 autoritatea competent este exclusiv judectorul, iar n ceea ce privete procedura, ea urmeaz a fi stabilit prin lege, tiut fiind c regulile procedurale nu pot aduce atingere substanei dreptului. 7 Alineatul al patrulea al textului constituional interzice percheziiile n timpul nopii, n afar de situaia flagrantului delict. Ct privete aceste dispoziii ele se explic prin aceea c o aciune a autoritilor publice, legal desigur, trebuie s se efectueze ziua, o percheziie efectuat noaptea producnd prin ea nsi efecte nedorite ct privete nu numai persoana n cauz ci i familia acesteia, eventual vecinii. De aceea, textul constituional le interzice. Tratamentul juridic al flagrantului delict este ca regul diferit i, ca atare, n asemenea situaii, interesul justiiei (n sensul cel mai larg) are prioritate. Alineatul (4) nu definete expresia n timpul nopii". O constituie nici nu-i poate propune aa ceva. Din punct de vedere juridic ns problema se pune i, prin urmare, va reveni legii obligaia de a stabili (prin ore) diferena dintre n timpul zilei" i n timpul nopii". Legea va trebui s aib n vedere, desigur, i dimensiunile astronomice ale acestor noiuni precum i deviaiile orare din timpul unui an calendaristic, n situaia n care exist un orar de iarn i un orar de var. Trebuie, de asemenea, precizat c ultimul alineat al art. 27 se refer la percheziiile domiciliare. Acest text se delimiteaz de percheziiile efectuate asupra unei persoane care se afl fie la domiciliul sau reedina sa, fie legal la domiciliul sau reedina altuia.
54
Tnsescu
Art. 28
Art. 28
Secretul Secretul scrisorilor, al telegramelor, al altor trimiteri corespondenei potale, al convorbirilor telefonice i al celorlalte mijloace legale de comunicare este inviolabil. Comentariu
I. Generaliti. Un principiu fundamental care urmrete s protejeze posibilitatea persoanei fizice de a-i comunica prin scris, telefon sau prin alte mijloace de comunicare gndurile i opiniile sale, fr a-i fi cunoscute de alii, cenzurate sau fcute publice este inviolabilitatea corespondenei. Acest principiu este rezultatul unei ndelungate istorii, n care nu au lipsit abuzurile, primitivismul, nclcrile repetate. II. Noiune. Formulat simplu, prin art. 28 din Constituie, secretul corespondenei are totui un coninut complex, plin de semnificaii i aspecte juridice. Prin coresponden" textul constituional nelege scrisori, telegrame, trimiteri potale de orice fel altele dect scrisorile i telegramele, convorbirile telefonice i alte mijloace legale de comunicare. Formularea art. 28 ncearc s surprind, i reuete, gama larg de forme i mijloace prin care oamenii comunic ntre ei. Pentru exercitarea acestui drept fundamental au fost prescrise cteva reguli riguroase. Astfel, sfera subiectelor de drept fa de care este ocrotit corespondena cuprinde att persoanele fizice, ct i autoritile publice. Practic, nimeni nu are dreptul s atenteze la corespondena cuiva. n al doilea rnd, nimeni nu poate reine, deschide, citi, distruge, da publicitii o coresponden ce nu-i este adresat, avnd obligaia de a o restitui destinatarului dac din ntmplare a intrat n posesia ei. De asemenea, nimeni nu are dreptul de a intercepta o convorbire telefonic sau de a divulga coninutul unei convorbiri telefonice de care a luat cunotin ntmpltor. Aceleai reguli se aplic corespunztor i n legtur cu alte trimiteri potale sau mijloace legale de comunicare ntre oameni. Obligaii aparte revin funcionarilor din pot i telecomunicaii care, prin natura muncii lor i, uneori, prin natura comunicrilor i trimiterilor (cri potale, telegrame, convorbiri telefonice prin intermediul centralelor neautomate) iau cunotin de coninutul acestor corespondene. Ei sunt inui a pstra secretul, iar statutul acestor funcionari trebuie s sancioneze aspru orice abatere de la principiul constituional. Tnsescu 55
Art. 29
III. Limite. Nici un drept fundamental nefiind absolut, i secretul corespondenei poate cunoate unele limite. n exercitarea sa. Att legislaia ct i practica juridic au evideniat c exerciiul acestei liberti poate comporta o restrngere necesar n interesul justiiei, mai exact n interesul descoperirii infraciunilor i infractorilor. Acest drept al magistrailor de a obine, reine, citi i folosi n proces corespondena care vine sau pleac de la persoane nvinuite de svrirea unor fapte penale trebuie ns a) s fie prevzut de lege, b) realizat dup o procedur strict i c) numai pe baz de ordonane scrise, cu respectarea celorlalte drepturi ale persoanei, mai ales a dreptului la viaa familial, intim i privat. Legile care vor reglementa aceste restrngeri, vor trebui elaborate numai cu stricta respectare a art. 53 din Constituie.
Libertatea contiinei
Art. 29
(1) Libertatea gndirii i a opiniilor, precum i libertatea credinelor religioase nu pot fi ngrdite sub nici o form. Nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie ori s adere la o credin religioas, contrare convingerilor sale. (2) Libertatea contiinei este garantat; ea trebuie s se manifeste n spirit de toleran i de respect reciproc. (3) Cultele religioase sunt libere i se organizeaz potrivit statutelor proprii, n condiiile legii. (4) n relaiile dintre culte sunt interzise orice forme, mijloace, acte sau aciuni de nvrjbire religioas. (5) Cultele religioase sunt autonome fa de stat i se bucur de sprijinul acestuia, inclusiv prin nlesnirea asistenei religioase n armat, n spitale, n penitenciare, n azile i n orfelinate. (6) Prinii sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaia copiilor minori a cror rspundere le revine.
56
Tnsescu
Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale Comentariu
Art. 29
I. Istoric. ntr-o accepiune larg, libertatea contiinei este 1 posibilitatea ceteanului de a avea i de a exprima public o concepie a sa despre lumea nconjurtoare. Aceast libertate este reglementat prin art. 29 din Constituie. Ea comport unele explicaii din care s rezulte mai ales coninutul i denu/nirea sa, precum i locul ce-1 ocup n sistemul drepturilor i libertilor fundamentale. Libertatea contiinei este una dintre primele liberti nscrise n 2 catalogul drepturilor umane, pentru c mai ales libertatea religioas (ca parte a acestei liberti) a avut o istorie a sa, ndelungat i presrat cu intoleran i ruguri, cu excomunicri i prejudeci, cu multe suferine i dureri. n decursul acestei istorii s-au formulat teorii i exprimri juridice, rolul dreptului de factor civilizator i pacificator fiind aici incontestabil, n formularea conceptului juridic de libertate a contiinei i mai ales n nelegerea exprimrilor din art. 29 nu este lipsit de interes menionarea celor trei puncte de vedere care s-au susinut i se mai pot susine nc. Astfel, dac ntr-o concepie se considera c libertatea religioas include i libertatea contiinei, ntr-o alt concepie se consider c libertatea contiinei i libertatea religioas sunt dou liberti distincte. n fine, teoria mai larg acceptat astzi este cea n sensul creia libertatea contiinei are o sfer larg cuprinznd n ea i libertatea religioas. Mai mult, se mai consider c exist i libertatea cultelor ca libertate distinct. II. Noiune. Din examinarea art. 29 din Constituie rezult c libertatea 3 contiinei este posibilitatea persoanei fizice de a avea i de a-i exprima n particular sau n public o anumit concepie despre lumea nconjurtoare, de a mprti sau nu o credin religioas, de a aparine sau nu unui cult religios, de a ndeplini sau nu ritualul cerut de acea credin. Libertatea contiinei ca libertate fundamental ceteneasc are un coninut complex, ea ncorporeaz mai multe aspecte, mai multe liberti". Aceste aspecte sunt i trebuie analizate numai mpreun pentru c exist i se pot concretiza numai mpreun i pentru c ele configureaz din punct de vedere juridic un singur drept, o singur libertate. Sunt interesante n acest sens i formulrile din Pactul internaional 4 relativ la drepturile civile i politice care, n art. 18, consacr dreptul persoanei la libertatea de gndire, de contiin i de religie, pe care l Tnseseu 57
Art. 29
definete ca implicnd libertatea persoanei de a avea sau de a adopta o religie sau o convingere la alegerea sa, precum i libertatea de a manifesta religia sau convingerea, individual sau n comun, n public sau privat, prin cult i rituri, practici i nvmnt. Libertatea contiinei este o libertate esenial, ea comand existena i coninutul altor liberti, precum libertatea cuvntului, libertatea presei, libertatea asocierii, pentru c, n fond, aceste liberti sunt mijloace de exprimare a gndurilor, religiei, opiniilor. Art. 29 din Constituie d dreptul fiecrei persoane de a avea o concepie a sa proprie despre lumea nconjurtoare. n general concepiile despre lume sunt religioase sau laice. Contiina omului nu poate fi i nu trebuie direcionat prin mijloace administrative, ci ea trebuie s fie rezultatul libertii acestuia de a gndi i a-i exterioriza gndurile sale. Orice constrngere este o nclcare a acestui drept natural i imprescriptibil, este o schilodire a spiritului uman. De aceea Constituia stabilete c nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie ori s adere la o credin religioas, contrare convingerilor sale. III. Culte. Raporturile dintre stat i culte. Mai multe prevederi se refer la cultele religioase. Trebuie s observm c termenul cult are dou accepiuni. ntr-o accepiune organic prin cult se nelege o asociaie, o organizaie religioas; ntr-o accepie funcional se nelege ritualul practicat. n ambele accepiuni ns cultul religios nseamn exteriorizarea unei credine religioase, att prin unirea celor de aceeai credin ntr-o asociaie religioas (biseric sau cult), ct i prin ritualurile cerute de acea credin, cum ar fi procesiunile, adunrile religioase etc. Organizarea cultelor religioase este liber, ea concretizndu-se prin statutele proprii. Dar, mai spune Constituia, aceast libertate de organizare se realizeaz n condiiile legii. Urmeaz, deci, ca o lege s stabileasc aceste condiii. Este fr ndoial c o asemenea lege nu va putea afecta libertatea cultelor religioase, ea va stabili unele coordonate juridice care s fac efective toate dispoziiile constituionale privind libertile ceteneti. De altfel, Pactul internaional relativ la drepturile civile i politice, prin art. 18 stabilete c libertatea de exprimare a religiei i convingerilor nu poate face obiectul dect al unor restricii prevzute de lege i care sunt necesare proteciei securitii, ordinii i sntii publice, moralei sau libertilor i drepturilor fundamentale ale altora. Textul 58 Tnsescu
Art. 29
constituional d rezolvarea juridic i raporturilor dintre stat i culte. n legtur cu aceste raporturi trebuie doar s menionm c istoria i dreptul comparat au practicat i practic trei mari formule: a) statul, autoritate politic, se confund cu autoritatea religioas; b) statul se poate alia cu autoritatea religioas; i c) statul adopt o poziie de indiferen cu privire la religii i, evitnd a le favoriza sau a le contracara, vegheaz ca exerciiulcultelor s nu tulbure ordinea public. Constituia Romniei consacrnd separarea statului de biseric, garanteaz autonomia cultelor religioase, dar oblig statul s sprijine cultele, inclusiv prin nlesnirea asistenei religioase n armat, n spitale, n penitenciare, n azile i orfelinate. IV. Raporturile dintre culte. O alt realitate creia prevederile constituionale i dau expresie juridic privete raporturile dintre religii (culte) ntre ele, creia i se aduce o rezolvare n concordan cu prevederile instrumentelor internaionale n materie. Astfel, garantnd libertatea contiinei, Constituia consacr egalitatea ntre credincioi i necredincioi i impune cultivarea unui climat de toleran i de respect reciproc ntre credincioii aparinnd diferitelor culte religioase, ca i ntre credincioi i necredincioi. Pentru a realiza linitea i pacea ntre cultele religioase, fenomene ce in chiar de esena vieii i moralei, spirituale i religioase, Constituia interzice n relaiile dintre culte orice forme, mijloace, acte sau aciuni de nvrjbire religioas, aa cum a statuat i Curtea Constituional n jurisprudena sa. V. Educaia religioas. Libertatea contiinei trebuie neleas i ca un factor de continuitate spiritual n cadrul familiei, prinii avnd dreptul natural dar i obligaia de a se ocupa de creterea i educarea copiilor lor. In mod firesc creterea i educaia copiilor n familie se face n concordan cu ideile i concepiile prinilor, filiaia fiind prin ea nsi i o relaie spiritual, prinii purtnd rspunderea moral, social i deseori juridic pentru faptele i actele, pentru atitudinile copiilor lor minori. In acelai mod sunt privite lucrurile i atunci cnd creterea i educarea copiilor minori revine altor persoane dect prinii fireti. Exprimnd aceste corelaii, liberti i rspunderi morale, religioase, politice i juridice, Constituia stabilete c prinii sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaia copiilor minori a cror rspundere le revine, aa cum a statuat i Curtea Constituional n jurisprudena sa. Tnsescu 59
Art. 30
Libertatea de exprimare
Art. 30
(1) Libertatea de exprimare a gndurilor, a opiniilor sau a credinelor i libertatea creaiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public, sunt inviolabile. (2) Cenzura de orice fel este interzis. (3) Libertatea presei implic i libertatea de a nfiina publicaii. (4) Nici o publicaie nu poate fi suprimat. (5) Legea poate impune mijloacelor de comunicare n mas obligaia de a face public sursa finanrii. (6) Libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaa particular a persoanei i nici dreptul la propria imagine. (7) Sunt interzise de lege defimarea rii i a naiunii, ndemnul la rzboi de agresiune, la ur naional, rasial, de clas sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violen public, precum i manifestrile obscene, contrare bunelor moravuri. (8) Rspunderea civil pentru informaia sau pentru creaia adus la cunotin public revine editorului sau realizatorului, autorului, organizatorului manifestrii artistice, proprietarului mijlocului de multiplicare, al postului de radio sau de televiziune, n condiiile legii. Delictele de pres se stabilesc prin lege.
Comentariu I. Generaliti. Gndurile, credinele religioase, creaiile spirituale de orice fel intr n circuitul juridic numai dac sunt exteriorizate, comunicate, exprimate. Aceasta pentru simplu motiv c, atta timp ct rmn n universul spiritual interior al omului, ele nu pot fi cunoscute de alii, de ctre ceilali, gndirea uman rmnnd nc un domeniu protejat natural de indiscreia semenilor. 60 Tnsescu
Art. 30
II. Noiune. Strns legat de libertatea contiinei, libertatea de 2 exprimare consacrat prin Constituie n art. 30 este posibilitatea omului de a-i exprima prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public, gndurile, opiniile, credinele religioase i creaiile spirituale de orice fel. Aa cum este reglementat la nivel constituional libertatea de exprimare are un coninut complex. Ea este una din cele mai vechi liberti ceteneti, o libertate de tradiie, cunoscut fie sub aceast denumire, fie sub denumirile diferitelor aspecte ale sale, libertatea cuvntului sau libertatea presei. Constituia definete ce anume se poate exprima liber i prin ce forme i 3 mijloace se poate realiza acest lucru. Astfel, pot fi exprimate liber, gndurile, opiniile, credinele i creaiile de orice fel. Aceast formulare larg exprim att domeniul reglementat ct i imposibilitatea nominalizrii prin Constituie a tuturor creaiilor spirituale pe care mintea iscoditoare a omului le poate imagina i realiza, fantezia uman fiind nemsurat i imprevizibil. De aceea, prin formularea creaii de orice fel textul constituional reuete s fie eficient i cuprinztor. Ct privete formele i mijloacele de exprimare textul constituional este de asemenea cuprinztor: viu grai, scris, imagini, sunete, alte mijloace de comunicare n public. III. Condiii. Libera exprimare, ca libertate fundamental ceteneasc 4 trebuie realizat n public. Exprimarea n public" este definitorie pentru coninutul juridic al acestei liberti, termenul public fiind desigur cel definit prin legi. Am meniona astfel c art. 152 C. pen. definete ce nseamn, n sensul legii penale, o fapt svrit n public. IV. Cenzura. Exprimarea gndurilor, opiniilor, credinelor, posibilitatea 5 de a crea i a exprima creaiile de orice fel, n istoria lor ca drepturi umane au dus la formularea a trei mari reguli: libertatea de exprimare; interzicerea cenzurii; responsabilitatea. Aceste reguli au avut o istorie aparte, fora libertii de exprimare (mai ales libertatea presei) fiind, din pcate, deseori contracarat nu prin inteligen, ci prin cenzur sever i rspundere exagerat. Constituia Romniei interzice cenzura de orice fel. Este o prevedere constituional decisiv pentru libertatea de exprimare. De asemenea, este interzis suprimarea publicaiilor. Suprimarea unei publicaii, ca sanciune, este o sanciune exagerat, ea vine, prin duritatea sa, n conflict cu ideea de respect a libertilor umane. Fa de art. 25 din Tnsescu 61
Art. 30
Constituia Romniei din anul 1923, Constituia actual nu interzice i suspendarea publicaiilor. Suspendarea unei publicaii nu este o sanciune att de sever ca suprimarea. Faptul c prin Constituie ea nu este explicit interzis, nu poate fi interpretat n sensul c ea va trebui s figureze n lege (legea presei, de exemplu). Legiuitorul va aprecia dac o asemenea sanciune trebuie s figureze sau nu ntre sanciunile ce se pot aplica n domeniul presei. V. Libertatea de a nfiina publicaii. Libertatea de exprimare ridic i probleme de ordin material, fapt ce explic prezena unor asemenea dispoziii n art. 30 din Constituie. Libertatea de exprimare are, aa cum am mai artat, un coninut complex care cuprinde, pe de o parte, un aspect spiritual i, pe de alt parte, un aspect material. Aspectul material care privete, de fapt, toate libertile de opinie are o importan aparte pentru libertatea presei, tiut fiind c aceasta nu se poate realiza n afara existenei unor tipografii, edituri, stocuri de hrtie, mijloace de difuzare etc. De aceea, prin Constituie se arat c libertatea presei implic i libertatea de a nfiina publicaii. De aici rezult permisiunea nfiinrii i gestionrii unor asemenea structuri care s asigure baza material necesar. Pentru a garanta libertatea de exprimare, se permite legii s poat impune mijloacelor de comunicare n mas, obligaia de a face public sursa finanrii. Aceast prevedere constituional se interpreteaz ca o garanie a acestei liberti i, mai ales, a responsabilitii att de necesare n acest domeniu. VI. Limitri. Libertatea de exprimare permite subiectelor de drept s participe la viaa politic, social i cultural, manifestndu-i public gndurile, opiniile, credinele etc. Dar aceast libertate de exprimare nu poate fi absolut i, ca atare, este supus unor coordonate juridice. Aceste coordonate juridice trebuie s fie ns expres prevzute de lege i necesare ocrotirii unor valori politice, economice, sociale, umane. Sub acest aspect este interesant de remarcat c Pactul internaional privitor la drepturile civile i politice, prin art. 19 alin. (3), stabilete c exerciiul libertii de exprimare comport ndatoriri speciale i responsabiliti speciale i c poate fi supus anumitor restricii care trebuie s fie expres stabilite prin lege i sunt necesare: respectului drepturilor sau reputaiei altora; salvgardrii siguranei naionale, ordinii publice, sntii sau moralitii publice. Tot acest Pact, prin art. 20, stabilete c legile trebuie s interzic: 62 Tnsescu
Art. 30
propaganda n favoarea rzboiului; apelarea la ur naional, rasial sau religioas care constituie o incitare la discriminare, la ostilitate sau la violen. Rezult, fr putin de tgad, c existena unor limitri n acest domeniu este deja consacrat, pentru a se prentmpina abuzul n exerciiul libertii de exprimare. ntr-o asemenea viziune juridic, dispoziiile constituionale interzic acele exprimri care urmresc: prejudicierea demnitii, onoarei, vieii particulare a persoanei i dreptul su la propria imagine; defimarea rii i a naiunii, ndemnul la rzboi de agresiune, la ur naional, rasial, de clas sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violen public; manifestri obscene, contrare bunelor moravuri. Din aceasta rezult ideea de protecie constituional a unor importante valori umane, statale, publice. VII. Rspundere juridic. Existena unor coordonate juridice 8 nluntrul crora trebuie s se exercite libertatea de exprimare implic i rspunderea juridic pentru depirea acestor limite, altfel spus pentru abuzul n exercitarea acestei liberti aa de importante. De aceea art. 30 stabilete formele rspunderii i subiectele rspunderii. Astfel, n alin. (8) sunt stabilite explicit dou forme ale rspunderii i anume rspunderea civil i rspunderea penal. Ct privete rspunderea civil, textul constituional stabilete c ea revine editorului sau realizatorului, autorului, organizatorului manifestrii artistice, proprietarului mijlocului de multiplicare, al postului de radio sau de televiziune, n condiiile legii. Pnn exprimarea n condiiile legii" se d legiuitorului misiunea de a stabili n detaliu condiiile stabilirii rspunderii, dimensiunile acesteia, repartizarea rspunderii civile, pe cei rspunztori. Ct privete ordinea n care se rspunde ea este cea stabilit expres prin textul constituional, acesta urmrind de fapt s asigure responsabilitatea necesar ntr-un domeniu att de important. Privitor la rspunderea pentru delictele de pres (rspundere penal) ea va fi cea stabilit prin lege.
Tnsescu
63
Art. 31
Dreptul la informaie
Art. 31
(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit. (2) Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. (3)" Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau securitatea naional. (4) Mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice. (5) Serviciile publice de radio i de televiziune sunt autonome. Ele trebuie s garanteze grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten. Organizarea acestor servicii i controlul parlamentar asupra activitii lor se reglementeaz prin lege organic.
Comentariu 1 I. Noiune. Dreptul la informaie este un drept receptat de Constituia Romniei din instrumentele juridice internaionale n acest domeniu. El este un adevrat drept fundamental deoarece dezvoltarea material i spiritual a omului, exercitarea libertilor prevzute prin Constituie i mai ales a acelora prin care se exprim gndurile, opiniile, credinele religioase i creaiile de orice fel, implic i posibilitatea de a putea recepiona date i informaii privind viaa social, politic, economic, tiinific i cultural. Coninutul dreptului la informaie este complex, dimensiunile sale fiind n continu dezvoltare. Articolul 31 d expresie juridic unui coninut complex i dinamic, garantnd accesul persoanei la orice informaie de interes public. Dac privim n general coninutul
"Alin. (3) al art. 31 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 13 din Legea nr. 429/2003.
64
Tnsescu
Art. 31
dreptului la informaie, cuprinde: dreptul persoanei de a fi informat prompt, corect i clar cu privire la msurile preconizate i mai ales luate de autoritile publice; accesul liber la sursele de informaie public, tiinific i tehnic, social, cultural, sportiv etc; posibilitatea persoanei de a recepiona direct i n mod normal emisiunile de radio i televiziune^ obligaia autoritilor guvernamentale de a crea condiiile materiale i juridice pentru difuzarea liber i ampl a informaiei de orice natur. Dreptul la informaie presupune i colaborare internaional. Articolul 31 din Constituie cuprinde dispoziii privind: a) informaiile n general, atunci cnd n alin. (2) folosete exprimarea orice informaie de interes public"; b) informaiile despre evenimente sau aciuni hotrte de ctre autoritile publice - alin. (2); c) informaii cu caracter personal - alin. (2). II. Garanii juridice. Asigurnd dreptul la informaie, Constituia stabilete obligaii corelative n sarcina autoritilor publice: de a informa corect cetenii asupra problemelor de ordin public dar i de ordin personal; de a asigura prin serviciile publice dreptul la anten; de a asigura protecia tinerilor i securitatea naional. Trebuie s subliniem c dreptul la informaie (i aceast subliniere marcheaz exact dimensiunile acestui drept) privete numai informaiile de interes public. De aici rezult c acest drept nu implic nici accesul la informaii cu caracter secret, nici obligaia autoritilor publice de a da asemenea informaii. Anumite informaii nu trebuie i nu pot fi date, cum ar fi de exemplu unele informaii cu caracter judiciar sau privind anchete parlamentare, informaii privind aprarea naional sau sigurana naional etc. III. Mijloace de informare n mas. Avnd n vedere rolul aparte n realizarea dreptului la informaie a mijloacelor de informare n mas, n mod firesc Constituia reglementeaz principalele obligaii ale acestora, n primul rnd, trebuie menionat dreptul la anten care revine principalelor grupuri sociale i politice. Garantarea exercitrii acestui drept revine serviciilor publice de radio i televiziune. Este o prevedere constituional de mare importan, pentru c aceste servicii fiind autonome, ar fi putut s refuze asigurarea unui asemenea drept. Desigur, s-ar putea pune problema de a ti ce sunt sau care sunt grupurile sociale i politice importante. Constituia, ca i n alte cazuri, nu a mers pn la Tnsescu 65
Art. 32
detalii, pn la cataloage concrete. Este i imposibil ca printr-o constituie s se fac o asemenea precizare. Este clar ns c forele sociale i politice reprezentate n sistemul de guvernare sunt cuprinse n aceast formulare mai larg. n plus, asemenea definiri i detalieri se vor face prin Legea electoral, mai ales prin dispoziiile legale privind campania electoral etc, prin care se vor determina toate aspectele privind durata i numrul timpilor de anten. De altfel, chiar alin. (5) face trimiterea la legea organic. n al doilea rnd, mijloacele de informare n mas au obligaia constituional de a asigura informarea corect a opiniei publice. Aceast prevedere pune n valoare marile imperative care trebuie respectate n materie de informaie i anume: exactitatea, onestitatea, discreia i, desigur, corectitudinea. 5 IV. Limitri. Dreptul la informaie, ca toate drepturile i libertile de exprimare i de rspndire a opiniilor, credinelor, ideilor, comport anumite coordonate juridice, anumite limite. Este i motivul pentru care prin alin. (3) se stabilete c prin exercitarea acestui drept nu se poate i nu trebuie s se prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau securitatea naional. Ct privete serviciile publice de radio i televiziune, Constituia a impus adoptarea unei legi organice relative la organizarea lor i controlul parlamentar al activitii lor. Revizuirea constituional din 2003 a fcut mai mult dect o simpl modificare de cosmetizare a textului atunci cnd a nlocuit termenul de siguran naional cu cel de securitate naional, n cuprinsul alin. (3) al art. 31. Dincolo de considerente legate de omogenitatea textului normativ i simetrie terminologic (aceeai sintagm fiind nlocuit i n alte articole ale Constituiei) modificarea ilustreaz i o racordare a Romniei la circuitul internaional n acest domeniu i adaptarea legislaiei sale la cerinele rezultate din participarea activ la organizaii internaionale de aprare comun.
Dreptul la nvtur
Art. 32
(1) Dreptul la nvtur este asigurat prin nvmntul general obligatoriu, prin nvmntul liceal i prin cel profesional, prin nvmntul superior, precum i prin alte forme de instrucie i de perfecionare.
66
Tnsescu
Art. 32
(2) nvmntul de toate gradele se desfoar n limba romn. n condiiile legii, nvmntul se poate desfura i ntr-o limb de circulaie internaional. (3) Dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale de a nva limba lor matern i dreptul de a putea fi instruite n aceast limb sunt garantate; modalitile de exercitare a acestor drepturi se stabilesc prin lege. (4) " nvmntul de stat este gratuit, potrivit legii. Statul acord burse sociale de studii copiilor i tinerilor provenii din familii defavorizate i celor instituionalizai, n condiiile legii. (5) nvmntul de toate gradele se desfoar n uniti de stat, particulare i confesionale, n condiiile legii. (6) Autonomia universitar este garantat. (7) Statul asigur libertatea nvmntului religios, potrivit cerinelor specifice fiecrui cult. n colile de stat, nvmntul religios este organizat i garantat prin lege. Comentariu I. Noiune. Dreptul la nvtur este o parte a dreptului la educaie, 1 de aceea el nu poate lipsi din catalogul drepturilor fundamentale. Dreptul la nvtur este un drept social-cultural prin coninutul su, prin semnificaiile sale juridice i prin numrul mare de subiecte de drept implicate n realizarea sa. n ce privete coninutul, se poate remarca nu numai multitudinea elementelor componente, ci i un specific juridic rezultnd din mbinarea libertii cu obligaia. Pentru c dreptul la nvtur este, n acelai timp, i o ndatorire, se explic obligativitatea unor forme de nvmnt (primar, general etc). Acest coninut mixt determin i specificul reglementrilor constituionale i legale. Exercitarea
Alin. (4) i (5) ale art. 32 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 14 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
67
Art. 32
detalii, pn la cataloage concrete. Este i imposibil ca printr-o constituie s se fac o asemenea precizare. Este clar ns c forele sociale i politice reprezentate n sistemul de guvernare sunt cuprinse n aceast formulare mai larg. n plus, asemenea definiri i detalieri se vor face prin Legea electoral, mai ales prin dispoziiile legale privind campania electoral etc, prin care se vor determina toate aspectele privind durata i numrul timpilor de anten. De altfel, chiar alin. (5) face trimiterea la legea organic. n al doilea rnd, mijloacele de informare n mas au obligaia constituional de a asigura informarea corect a opiniei publice. Aceast prevedere pune n valoare marile imperative care trebuie respectate n materie de informaie i anume: exactitatea, onestitatea, discreia i, desigur, corectitudinea. 5 IV. Limitri. Dreptul la informaie, ca toate drepturile i libertile de exprimare i de rspndire a opiniilor, credinelor, ideilor, comport anumite coordonate juridice, anumite limite. Este i motivul pentru care prin alin. (3) se stabilete c prin exercitarea acestui drept nu se poate i nu trebuie s se prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau securitatea naional. Ct privete serviciile publice de radio i televiziune, Constituia a impus adoptarea unei legi organice relative la organizarea lor i controlul parlamentar al activitii lor. Revizuirea constituional din 2003 a fcut mai mult dect o simpl modificare de cosmetizare a textului atunci cnd a nlocuit termenul de siguran naional cu cel de securitate naional, n cuprinsul alin. (3) al art. 31. Dincolo de considerente legate de omogenitatea textului normativ i simetrie terminologic (aceeai sintagm fiind nlocuit i n alte articole ale Constituiei) modificarea ilustreaz i o racordare a Romniei la circuitul internaional n acest domeniu i adaptarea legislaiei sale la cerinele rezultate din participarea activ la organizaii internaionale de aprare comun.
Art. 32
Dreptul la nvtur
(1) Dreptul la nvtur este asigurat prin nvmntul general obligatoriu, prin nvmntul liceal i prin cel profesional, prin nvmntul superior, precum i prin alte forme de instrucie i de perfecionare.
66
Tnsescu
Art. 32
(2) nvmntul de toate gradele se desfoar n limba romn. n condiiile legii, nvmntul se poate desfura i ntr-o limb de circulaie internaional. (3) Dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale de a nva limba lor matern i dreptul de a putea fi instruite n aceast limb sunt garantate; modalitile de exercitare a acestor drepturi se stabilesc prin lege. (4) " nvmntul de stat este gratuit, potrivit legii. Statul acord burse sociale de studii copiilor i tinerilor provenii din familii defavorizate i celor instituionalizai, n condiiile legii. (5) nvmntul de toate gradele se desfoar n uniti de stat, particulare i confesionale, n condiiile legii. (6) Autonomia universitar este garantat. (7) Statul asigur libertatea nvmntului religios, potrivit cerinelor specifice fiecrui cult. n colile de stat, nvmntul religios este organizat i garantat prin lege. Comentariu I. Noiune. Dreptul la nvtur este o parte a dreptului la educaie, de aceea el nu poate lipsi din catalogul drepturilor fundamentale. Dreptul la nvtur este un drept social-cultural prin coninutul su, prin semnificaiile sale juridice i prin numrul mare de subiecte de drept implicate n realizarea sa. n ce privete coninutul, se poate remarca nu numai multitudinea elementelor componente, ci i un specific juridic rezultnd din mbinarea libertii cu obligaia. Pentru c dreptul la nvtur este, n acelai timp, i o ndatorire, se explic obligativitatea unor forme de nvmnt (primar, general etc). Acest coninut mixt determin i specificul reglementrilor constituionale i legale. Exercitarea Alin. (4) i (5) ale art. 32 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 14 din Legea nr. 429/2003. Tnsescu 67
Art. 32
dreptului la nvtur trebuie s aib ca finalitate educarea persoanei pentru ca aceasta s devin, profesional i civic, capabil de a avea un rol util n societate. Prin dreptul la nvtur trebuie s se urmreasc deplina dezvoltare a personalitii umane i a simului demnitii sale, ntrirea respectului pentru drepturile i libertile publice, favorizarea nelegerii, toleranei i prieteniei ntre popoare, grupuri rasiale, etnice sau religioase, promovarea ideii de pace. Iat numai cteva temeiuri pe care se sprijin reglementrile constituionale n acest domeniu, temeiuri ce rezult din pactele i tratatele internaionale n domeniu. 2 II. Modaliti de realizare. Prin art. 32, Constituia stabilete formele organizatorice prin care se realizeaz dreptul la nvtur: nvmntul general obligatoriu, nvmntul liceal, nvmntul profesional, nvmntul superior i alte forme de perfecionare. Constituia nu enumera toate formele de nvmnt posibile, ci doar pe cele principale, tradiionale. Dar, prin formularea alte forme de instrucie i perfecionare", permite crearea i existena i a altor forme prin care dreptul la nvtur se va putea realiza. III. Instituii de nvmnt. Unele dispoziii constituionale privesc instituiile de nvmnt. Din analiza acestor dispoziii rezult c exist trei categorii de instituii de nvmnt, de stat, particulare i confesionale. Aceast enumerare nu utilizeaz un criteriu omogen, dar menioneaz unele nouti pentru sistemul constituional romnesc, recunoscnd existena nu doar a instituiilor particulare de nvmnt, ci i a celor confesionale (realitate receptat dup revizuirea Constituiei din 2003). Indiferent de categoria din care fac parte, toate instituiile de nvmnt se nfiineaz i i desfoar activitatea n condiiile legii, aa cum s-a stabilit n urma revizuirii constituionale. Pentru o singur categorie de instituii de nvmnt constituantul a prevzut o regul specific, existent ns i n alte legi fundamentale (de exemplu art. 6 din Constituia Greciei), anume garantarea la nivel constituional a autonomiei universitare. Din aceast prevedere constituional rezult anumite obligaii pentru legiuitor n reglementarea mai ales a funcionrii instituiilor de nvmnt. IV. Gratuitatea nvmntului. Dreptul la nvtur, mai mult dect alte drepturi i liberti, implic obligaii i prestaii materiale din partea 68 Tnsescu
Art. 32
statului. n afara obligaiilor ce rezult din reglementrile care stabilesc asigurarea dreptului la nvtur, n mod distinct se garanteaz gratuitatea nvmntului de stat, n condiiile legii, precum i posibilitatea de a beneficia de burse sociale de studii acordate copiilor i tinerilor care provin din familii defavorizate i celor instituionalizai. Anumite explicaii se impun. Este fr ndoial c nvmntul obligatoriu trebuie s fie gratuit i aceasta, am spune, fr deosebire de realizarea sa n forme statale sau particulare. De mare interes ct privete gratuitatea nvmntului sunt i prevederile art. 13 din Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale care practic recomand gratuitatea n toate formele de nvmnt. Prin referirea la condiiile care urmeaz s fie stabilite prin lege dispoziia constituional permite, cum este i firesc, stabilirea unor criterii i condiii care s valorifice principiul la adevrata sa valoare juridic i moral. Acelai lucru este valabil i n privina burselor sociale de studiu, care favorizeaz accesul la educaie al persoanelor ce provin din medii defavorizate, dar n condiii care urmeaz a fi mai detaliat precizate printr-o lege. V. nvmnt religios. O mare component a dreptului la educaie i 5 nvmnt este nvmntul religios. n acest domeniu, n afara menionrii posibilitii de a organiza instituii de nvmnt de stat cu specific confesional, Constituia stabilete dou reguli, una privind nvmntul religios organizat de culte i a doua privind nvmntul religios n colile de stat. Prima regul asigur libertatea nvmntului religios, potrivit cerinelor specifice fiecrui cult. Este o regul ce transpune n domeniul nvmntului exigenele juridice ale libertii contiinei. Ct privete nvmntul religios n colile de stat, textul prevede c este organizat i garantat prin lege. Deosebirea de regim juridic este evident. Legea l va organiza, l va garanta, dar astfel nct s nu contravin marilor principii ce rezult din art. 29 din Constituie. ntr-o asemenea viziune legea va trebui s prevad explicit c nvmntul religios n colile de stat este facultativ, numai o asemenea prevedere dnd satisfacie deplin libertii contiinei i mai ales dreptului prinilor sau tutorilor de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaia copiilor minori a cror rspundere le revine. VI. Limba n care se realizeaz. Organizarea i desfurarea 6 nvmntului trebuie s se realizeze n limba oficial a statului. Potrivit Tnsescu 69
Art. 33
art. 13, n Romnia, limba oficial este limba romn. Pentru a transpune acest principiu i n domeniul nvmntului, dar pentru a valorifica i alte reguli n acest domeniu, dispoziiile constituionale stabilesc dou reguli. Prima regul este o reiterare a celei din art. 13 cu aplicaie la nvmnt, n sensul c limba romn este cea n care se desfoar nvmntul de toate gradele. Este o regul constituional fireasc. Constituia ia ns n considerare i realitatea c n Romnia exist i ceteni romni de alt naionalitate, precum evrei, maghiari, romi, germani, lipoveni, armeni etc. Aceti ceteni romni au, potrivit art. 6, dreptul la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Mai mult, potrivit Documentului Reuniunii de la Copenhaga a Conferinei pentru dimensiunea uman a C.S.C.E. (1990), Statele participante se vor strdui s garanteze c persoanele care aparin minoritilor naionale, independent de faptul c ele vor trebui s nvee limba sau limbile oficiale ale statului respectiv, s aib posibilitatea s nvee limba lor matern sau s fie instruite n aceast limb, precum i, dac este posibil i necesar, s o utilizeze n raporturile lor cu autoritile publice, conform legislaiei naionale n vigoare". Corelndu-se cu aceste realiti i reglementri, Constituia garanteaz dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale de a nva limba lor matern i dreptul de a putea fi instruite n aceast limb. Legea urmeaz s stabileasc modalitile de exercitare a acestor drepturi. Textul constituional are ns n vedere i o alt realitate, mai exact o perspectiv strns legat de libera circulaie nu numai a oamenilor ci i a ideilor, a informaiilor. Aceasta presupune i o pregtire profesional aparte, fapt pentru care se permite ca nvmntul s se poat desfura i ntr-o limb de circulaie internaional, desigur, n condiiile legii.
Art. 33
Accesul
(1) Accesul la cultur este garantat, n condiiile legii. (2) Libertatea persoanei de a-i dezvolta spiritualitatea i de a accede la valorile culturii naionale i universale nu poate fi ngrdit.
"Art. 33 a fost introdus prin art. I, pct. 15 din Legea nr. 429/2003.
70
Tnsescu
Art. 33
(3) Statul trebuie s asigure pstrarea identitii spirituale, sprijinirea culturii naionale, stimularea artelor, protejarea i conservarea motenirii culturale, dezvoltarea creativitii contemporane, promovarea valorilor culturale i artistice ale Romniei n lume. Comentariu I. Corelaii. Accesul ia cultur este un drept fundamental nou, 1 introdus n urma revizuirii Constituiei din 2003, adevrat complement al dreptului la nvtur exprimat n Legea fundamental i, mpreun cu acesta, parte integrant a unui drept Ia educaie vzut ntr-un sens mai larg, de posibilitate nengrdit i nediscriminatorie de acces la informaia cu caracter educativ i cultural. Trebuie observat c dreptul de acces liber i nediscriminatoriu la cultur constituie o noutate pentru sistemele constituionale n genere dar el este deja reglementat n alte Constituii adoptate relativ recent (de exemplu art. 23 din Constituia Bulgariei). II. Noiune. Noua reglementare constituional pune accentul pe 2 posibilitatea persoanei de a-i dezvolta spiritualitatea, care nu trebuie s fie ngrdit de nimeni, nici de autoritile publice, dar nici de alte persoane. ns i acest drept are un coninut normativ complex, el fiind reglementat ca o obligaie de abinere din partea statului de a aduce vreo atingere posibilitii oricrei persoane de a accede la valorile culturii naionale, inclusiv cea a minoritilor naionale, i la patrimoniul cultural universal, dar i ca o obligaie pentru stat de a desfura un amplu efort, la nivel normativ, instituional i concret-material, pentru a asigura pstrarea identitii spirituale a oricrei persoane. III. Titularii dreptului. Este interesant de observat n acest context 3 c titularii acestui drept nu sunt doar cetenii romni, ci toate persoanele crora nu trebuie s le fie ngrdit accesul la valorile culturale naionale i universale. Firete ns c statului romn nu i poate reveni obligaia de asigura condiiile efective de realizare a acestui drept dect pentru cetenii proprii, iar acest aspect urmeaz a fi reglementat printr-o lege ulterioar.
Tnsescu
71
Art. 34
Art. 34
Dreptul la sana a,n
(1) Dreptul la ocrotirea sntii este garantat. (2) Statul este obligat s ia msuri pentru asigurarea igienei i a sntii publice. (3) Organizarea asistenei medicale i a sistemului de asigurri sociale pentru boal, accidente, maternitate i recuperare, controlul exercitrii profesiilor medicale i a activitilor paramedicale, precum i alte msuri de protecie a sntii fizice i mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii.
Comentariu 1 I. Noiune. Prelund coordonate juridice de principiu din Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale, art. 34 din Constituie consacr un drept complex la ocrotirea sntii. Acest drept ine de condiia uman la nivelul cerinelor actuale de via, prin coninutul su asigurnd ceteanului pstrarea i dezvoltarea calitilor sale fizice i mentale care s-i permit o real i eficient participare la ntreaga via politic, economic, social i cultural. Aa cum rezult din prevederile instrumentelor juridice internaionale n acest domeniu, realizarea acestui drept implic obligaiile i eforturile statului pentru: scderea mortalitii noilor nscui i a mortalitii infantile, precum i dezvoltarea sntoas a copilului; mbuntirea tuturor aspectelor igienei mediului nconjurtor i ale igienei industriale; profilaxie i tratamentul maladiilor epidemice, endemice, profesionale i a altora, precum i lupta mpotriva acestor maladii; crearea de condiii care s asigure servicii medicale i un ajutor medical n caz de boal etc. II. Obligaiile statului. Textul constituional rspunde exigenelor juridice i practice n domeniul ocrotirii sntii. Garantnd dreptul la ocrotirea sntii, art. 34 stabilete obligaii corelative clare i ferme n sarcina statului i anume de a lua msurile ce se impun pentru asigurarea igienei i sntii publice. Ocrotirea sntii coninnd obligaii pentru autoritile publice, este firesc ca prin Constituie s se impun autoritii legislative misiunea de a reglementa principalele domenii i aspecte 72 Tnsescu
Al*t. 35
nrecum: asistena medical, asigurrile sociale, alte msuri de protecie a sntii fizice i mentale. Tot legea urmeaz s reglementeze controlul exercitrii profesiilor medicale i a activitilor paramedicale.
Art. 35 >
Dreptul Ia mediu sntos
(1) Statul recunoate dreptul oricrei persoane la un mediu nconjurtor sntos i echilibrat ecologic. p) Statul asigur cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. (3) Persoanele fizice i juridice au ndatorirea de a proteja i a ameliora mediul nconjurtor.
Comentariu I. Generaliti. Continuare fireasc a prevederilor constituionale referitoare la ocrotirea sntii, dreptul la un mediu nconjurtor sntos i dezvluie pe deplin valenele de drept de generaia a treia prin modalitatea n care este consacrat n Constituie. Introdus n textul Constituiei Romniei ca urmare a revizuirii realizate n cursul anului 2003, acest nou drept fundamental era implicit menionat la nivel constituional i nainte de modificarea Legii fundamentale, n art. 134 (potrivit numerotrii anterioare) acolo unde se preciza c statul trebuie s asigure: (...) e) refacerea i ocrotirea mediului nconjurtor, precum i meninerea echilibrului ecologic". Evoluia realitilor sociale a dovedit c stabilirea unor adevrate obiective prin precizarea unor obligaii n aceast materie pentru stat trebuie nsoit i de prevederea unor veritabile drepturi subiective ale persoanelor, care s ofere posibilitatea unei mai clare definiii a tipurilor de aciune la care este inut statul. II. Titularii dreptului. Articolul 35 din Constituie precizeaz c statul recunoate oricrei persoane dreptul la un mediu nconjurtor sntos i echilibrat ecologic, astfel artnd c titularii acestui drept nu sunt doar cetenii romni, ci orice subiecte individuale de drept. Pentru a realiza
"Art. 35 a fost introdus prin art. I pct. 16 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
73
Art. 36
acest obiectiv statul este inut s instituie i s asigure cadrul legislativ necesar pentru exercitarea deplin a dreptului. Dincolo de obligaiile de ordin legislativ care i sunt impuse prin chiar textul constituional ns, starul trebuie s participe activ la cooperarea internaional n acest domeniu, tiut fiind c problema proteciei mediului nconjurtor face tot mai des n zilele noastre obiectul nu doar al colaborrilor n plan tiinific, dar mai ales al negocierilor politice i al documentelor internaionale cu caracter juridic, chiar dac, de multe ori, acestea nu mbrac n mod necesar forma constrngtoare a unor obligaii nsoite de sanciuni n caz de nerespectare. 3 III. Noiune. Dreptul la un mediu sntos are un coninut normativ complex, el fiind un drept subiectiv dar, n acelai timp, i o obligaie pentru orice subiect individual de drept. Obligaia proprietarilor de a respecta sarcinile referitoare la protecia mediului era menionat n Constituia noastr i nainte de revizuire sa, dar ca o obligaia corelativ a dreptului de proprietate. Modificarea Legii fundamentale face din protecia i ameliorarea mediului nconjurtor o veritabil obligaie juridic pentru toate subiectele de drept, persoane fizice, persoane juridice sau autoriti ale starului.
Art. 36
Dreptul de vot
(1) Cetenii au drept de vot de la vrsta de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv. (2) Nu au drept de vot debilii sau alienaii mintal, pui sub interdicie, i nici persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv, la pierderea drepturilor electorale.
Comentariu I. Dreptul de vot. Dreptul de a alege. Dreptul de vot este un drept fundamental nscris, de regul, n categoria drepturilor electorale fundamentale, denumite i drepturi exclusiv politice, ntruct prin intermediul lor cetenii particip n mod direct la guvernare. Denumirea acestui drept fundamental necesit unele precizri, cci unele legi fundamentale l consacr i cu denumirea de drept de a alege. 74 Tnsescu
Art. 36
Fr a intra n prea multe detalii i explicaii privind terminologia juridic si sursele doctrinare sau legislative ale unuia sau altuia dintre textele constituionale, trebuie totui s remarcm c ntr-un limbaj riguros tiinific exist deosebiri ntre alegere i votare. Astfel, se folosete termenul alegere atunci cnd cetenii aleg membrii unei autoriti publice. Dreptul de a alege poate fi considerat un drept complex, care conine elemente constituionale (votul cu toate trsturile sale) i elemente de nivelul legii, de natura reglementrilor constituionale fiind doar votul (sau dreptul de vot). n schimb, se utilizeaz termenul de vot atunci cnd cetenii se pronun pentru sau contra unei reguli sau hotrri, existnd sinonimie ntre votare i referendum. II. Titularii dreptului. Trebuie precizat c dreptul de vot are ca titulari 3 doar pe cetenii romni, numai acetia putnd s participe nemijlocit la exercitarea puterii statale i la desemnarea autoritilor reprezentative ale statului. Revizuirea Constituiei din 2003 a fcut posibil exercitarea dreptului de a alege i de ctre cetenii Uniunii Europene, rezideni n Romnia, n condiiile art. 16 alin. (4), ns doar n cadrul alegerilor pentru desemnarea autoritilor administraiei publice locale, alegeri prin care nu se exprim suveranitatea de stat. III. Trsturi. Regim juridic. Reglementarea dreptului de vot din 4 Constituia Romniei reflect trsturile votului, aa cum sunt ele exprimate n primul alineat al art. 62 din Legea fundamental. Astfel, n Romnia, votul este universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Ceteanul romn poat participa la vot dac a mplinit vrsta de 18 ani cel mai trziu pn n ziua alegerilor inclusiv, dac este n deplintatea facultilor mintale i are aptitudinea moral de a vota. Vrsta minim de 18 ani permite o larg participare la vot a tinerilor, ea fiind vrsta la cai e o persoan are maturitatea politic necesar exercitrii dreptului de vot. La aceast vrst persoana capt capacitatea electoral care este un aspect al capacitii de drept constituional. Deplintatea facultilor mintale este o condiie fireasc, elementar i de aceea Constituia nu acord drept de vot debililor ori alienailor mintal pui sub interdicie. Astfel se realizeaz o dubl protecie juridic, att a persoanelor n cauz, ct i a ntregii societi, actul votrii implicnd responsabilitatea alegerii fcute. Ct privete aptitudinea moral de a vota, Constituia stabilete Tnsescu m 75
A r t . 37
c nu o au persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv, la pierderea drepturilor electorale. Putem observa c n Romnia votul este cu adevrat universal, condiiile cerute de lege fiind fireti, minimale i rezonabile. IV. Limite. Fa de aceast redactare a textului constituional, ar putea fi ridicate dou probleme juridice: una privind persoanele arestate preventiv i alta privind persoanele aflate n executarea unei pedepse privative de libertate. Cu privire la prima categorie de persoane va trebui s observm c nici un impediment legal sau practic nu exist n calea exercitrii dreptului de vot. n baza art. 23 alin. (11), aceste persoane se bucur de prezumia de nevinovie i, prin urmare, de deplintatea exercitrii drepturilor lor politice i civile. Ca atare, pentru aceste persoane, n msura n care ele ndeplinesc i celelalte condiii stabilite prin art. 36 din Constituie, legea electoral trebuie s creeze condiiile exercitrii dreptului de vot. n schimb, pentru persoanele care se afl n executarea unei pedepse privative de libertate soluia nu poate fi aceeai. Dificulti de ordin practic i juridic pledeaz pentru soluia suspendrii exerciiului dreptului de vot n asemenea cazuri, avnd n vedere i prevederile art. 53 din Legea fundamental.
Art. 37
Dreptul de a fi ales (1) Au dreptul de a fi alei cetenii cu drept de vot care ndeplinesc condiiile prevzute n articolul 16 alineatul (3), dac nu le este interzis asocierea n partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3). (2) " Candidaii trebuie s fi mplinit, pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de cel puin 23 de ani pentru a fi alei n Camera Deputailor sau n organele administraiei publice locale, vrsta de cel puin 33 de ani pentru a fi alei n Senat i vrsta de cel puin 35 de ani pentru a fi alei n funcia de Preedinte al Romniei.
Alin. (2) al art. 37 este reprodus aa cum a fost modificat prin art. I pct. 17 din Legea nr. 429/2003.
11
76
Tnsescu
Art. 37
I. Caracterizare. Cel de-al doilea drept fundamental exclusiv politic de 1 tradiie, respectiv dreptul de a fi ales, este reglementat n Constituie la art. 37. Fiind vorba de un drept prin care cetenii pot participa la guvernare, i el revine doar unei categorii precis delimitate de subiecte de drept. Din analiza dispoziiilor constituionale rezult c un cetean poate fi ales ca deputat, senator, ef de stat sau n alte organe reprezentative dac are drept de vot i dac ndeplinete i celelalte condiii stabilite de constituant. Adugarea unor condiii suplimentare dect cele prevzute pentru dreptul de vot se motiveaz prin importana acestor demniti publice, prin rolul organelor reprezentative n exercitarea puterii suverane a poporului, prin ideea unei reprezentri responsabile i eficiente care presupune un grad sporit de maturitate politic i civic, o onorabilitate mai strict. II. Regim juridic. O prim condiie pentru a avea dreptul de a fi ales 2 const n ndeplinirea condiiilor prevzute pentru dreptul de vot. La acestea, se adaug cumulativ i cele prevzute de art. 16 alin. (3), potrivit crora ceteanul trebuie s aib domiciliul n ar i cetenia romn. Aceste prevederi au suferit i ele modificri, n urma revizuirii constituionale, condiia referitoare la exclusivitatea ceteniei romne nemaifiind reinut. Prin urmare, i cetenii care au dubl cetenie pot fi alei n autoritile publice reprezentative romne. O alt condiie constituional pentru a fi ales este ca persoanei s 3 nu-i fie interzis asocierea n partide politice, n conformitate cu prevederile art. 40 alin. (3). Potrivit acestuia, nu pot face parte din partide politice judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite de lege. Motivaia textului constituional este relativ evident i ea ine de necesitatea de a avea alegeri libere i corecte, aa cum se precizeaz i n art. 2 din Constituie, n urma revizuirii. Trebuie precizat ns c aceste persoane nu pot fi alese, dar limitarea funcioneaz doar pe perioada ct persoana ocup una din funciile nominalizate n art. 40 alin. (3). Dac una din aceste persoane dorete s candideze n alegeri, ea o poate face, dac n prealabil demisioneaz din funcia pe care o are, iar demisia trebuie s fie dovedit cu ocazia nregistrrii candidaturii. 77
Tnsescu
A r t . 38 4
n fine, Constituia pune i limite minime de vrst. Dac pentru dreptul de vot limita minim este de 18 ani, pentru dreptul de a fi ales, pretutindeni n lume, aceast limit este substanial mai ridicat. Explicaia se regsete n importana acestor demniti publice, n marea responsabilitate ce revine celor desemnai s guverneze, responsabilitatea care-i gsete suport de credibilitate i n maturitatea i experiena practic a candidailor. De aceea art. 35 din Constituie stabilete trei limite minime de vrst pentru cei care candideaz i deci pot fi alei i anume: 23 de ani mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv, pentru cei care candideaz pentru Camera Deputailor sau organele locale; 33 de ani mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv pentru cei care candideaz pentru Senat; i 35 de ani mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv pentru cei care candideaz pentru funcia de Preedinte al Romniei. Revizuirea Constituiei din 2003 a introdus o difereniere ntre vrsta minim pentru dreptul de a fi ales n Senat i cea prevzuta pentru funcia de Preedinte, n general n lume coborrea vrstei minime pentru exercitarea drepturilor electorale fiind considerat ca o dovad a tendinei generale de accentuare a caracterului democratic al alegerilor. III. Sanciuni. Cele de mai sus fiind condiii constituionale de eligibilitate, ndeplinirea lor trebuie verificat cu mare atenie, nc de la propunerea i nregistrarea candidaturilor n alegeri. Orice nesocotire a acestor condiii atrage nulitatea alegerii, de aceea nregistrarea candidaturilor trebuie fcut numai cu verificarea atent a ndeplinirii condiiilor legale.
Dreptul de a fi ales n Parlamentul European
Art. 38 >
n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii romni au dreptul de a alege i de a fi alei n Parlamentul European.
11
Art. 38 a fost introdus prin art. unic pct. 18 din Legea nr. 429/2003.
78
Tnsescu
Art. 38
I. Generaliti. Drepturile electorale sunt prin excelen drepturi 1 ceteneti fundamentale. n clasificrile date drepturilor fundamentale, drepturile electorale sunt grupate, de regul, ntr-o categorie distinct numit drepturi exclusiv politice. Aceasta se datoreaz faptului c, prin coninutul lor, aceste drepturi pot fi exercitate de ctre ceteni numai pentru participarea la guvernare. Caracterizarea drepturilor electorale ca drepturi exclusiv politice permite delimitarea lor de drepturile i libertile social-politice (libertatea contiinei, libertatea de exprimare, dreptul de asociere etc.) dar i explicarea altor consecine juridice. Astfel, drepturile exclusiv politice aparin numai cetenilor, pentru c ele pot fi folosite numai pentru participarea la guvernare i pentru c este pretutindeni recunoscut i admis c la guvernarea unei societi particip numai cetenii, deoarece ei sunt legai de destinele acestei societi. Aceast realitate este, de altfel, exprimat i prin art. 2 din Constituia Romniei, care stabilete c suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum i c nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu". II. Justificare. n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European 2 i ale necesarei participri a rii noastre la instituiile i structurile acestei organizaii, drepturile fundamentale electorale ale cetenilor romni s-au mbogit cu nc dou, care ns nu implic participarea la guvernare la nivel naional, ci participarea cetenilor romni n cadrul singurei instituii europene reprezentative, aleas printr-un proces electoral asemntor celor utilizate pentru desemnarea parlamentelor naionale. Este vorba de noi drepturi electorale, care ns nu se ncadreaz n categoria celor exclusiv politice n sens tradiional, ntruct nu implic o participare la exercitarea suveranitii de stat, ci o participare la un proces electoral menit s desemneze un organ reprezentativ la nivel continental. Aceste drepturi, de a alege i a fi ales n Parlamentul european, pot fi considerate i n contextul mai larg al noiunii de cetenie european, instituit prin Tratatul de la Maastricht i aprofundat prin Tratatul de la Amsterdam. Merit menionate n acest sens i prevederile Proiectului de Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenia European la 13 iunie i 10 iulie 2003, care, n art. 1-19 precizeaz c Tnsescu 79
Art. 39
Parlamentul European este ales prin vot universal direct de ctre cetenii europeni, prin scrutin liber i secret, pentru un mandat de cinci ani". De asemenea, titlul al II-lea al aceluiai proiect de Tratat, referitor la Drepturile fundamentale i cetenia Uniunii menioneaz n art. 1-8 c cetenii i cetenele Uniunii au dreptul de a vota i dreptul de a fi alei n Parlamentul European, precum i n cadrul alegerilor locale n statul membru unde i au reedina, n aceleai condiii ca i resortisanii acelui stat. Chiar dac nu are nc valoare normativ obligatorie, i Charta drepturilor fundamentale, adoptat la Nisa n decembrie 2002, face meniune despre aceste dou drepturi, art. 11-39 artnd c oricare cetean sau cetean a Uniunii are drept de a alege i de a fi ales n cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, n statul membru n care acesta i are reedina, n aceleai condiii ca i resortisanii acelui stat. III. Terminologie. Dup cum se poate constata, din punct de vedere terminologic, constituantul derivat romn a inut seama de denumirea utilizat n dreptul comunitar pentru a desemna aceste drepturi electorale speciale (dreptul de a alege i dreptul de a fi ales) i nu de cea uzitat n textul n vigoare al Constituiei. Diferena terminologic se explic, desigur, i prin diferena de natur juridic dintre dreptul de vot pentru autoritile reprezentative naionale i cel de a alege membrii unei adunri reprezentative la nivel continental.
Libertatea ntrunirilor
Art. 39
Mitingurile, demonstraiile, procesiunile sau orice alte ntruniri sunt libere i se pot organiza i desfura numai n mod panic, fr nici un fel de arme.
Comentariu I. Generaliti. Libertatea ntrunirilor este o libertate cu caracter social - politic care const n posibilitatea oamenilor de a se ntruni n reuniuni private sau publice pentru a-i exprima gndurile, opiniile, credinele. Prin coninutul su, aceast libertate se afl ntr-o strns corelaie cu libertatea contiinei, precum i cu libertatea de exprimare. Este i motivul pentru care 80 Tnsescu
Art. 39
n mod tradiional i constant aceste liberti sunt clasificate n aceeai categorie de drepturi, cele social - politice, denumite i liberti de opinie. Aceast libertate se poate exercita prin mai multe forme i mijloace. 2 Dintre acestea Constituia enumera mitingurile, demonstraiile i procesiunile. Diversitatea formelor i mijloacelor prin care se poate realiza aceast libertate i caracterul deschis, receptiv al dispoziiilor constituionale, au determinat ca dup nominalizarea celor trei forme s se adauge i exprimarea orice alte ntruniri". Astfel, art. 39 nu restrnge formele i mijloacele de realizare a libertii ntrunirilor numai la cele trei forme nominalizate. Ct privete nelesul celor trei termeni - mitinguri, demonstraii, procesiuni - este acelai din vocabularul curent, obinuit, fiind i n drept deseori greu de realizat o difereniere prea strict ntre ei. II. Noiunea de ntrunire" Exist anumite trsturi comune tuturor 3 ntrunirilor, fr deosebire de formele n care se realizeaz. Astfel, orice ntrunire este o grupare de persoane, o grupare organizat, cu caracter temporar, destinat schimbului de idei, concepii, opinii etc. Orice ntrunire, n sensul legii, presupune o legtur ct de firav ntre participani, o intenie comun i totdeauna un minimum de organizare. Aceste trsturi au importan din punct de vedere juridic atunci cnd se pun probleme de autorizare prealabil, de desfurare sau de rspundere. Aceste trsturi deosebesc ntrunirile de gruprile sau aglomerrile ntmpltoare de persoane. ntrunirile pot fi de dou categorii: publice i private. Din textul 4 constituional, nu rezult o asemenea difereniere, tcerea textului urmnd a fi interpretat c regulile sale sunt aplicabile oricrui fel de ntrunire. III. Regim j uridic. Articolul 39 din Constituie stabilete trei reguli n 5 legtur cu ntrunirile, i anume: a) libertatea ntrunirilor; b) caracterul panic al ntrunirilor; c) interzicerea la ntruniri a oricrui fel de arme. Aceste trei reguli au caracter constituional. Desigur, dei textul nu o spune expres, alte reguli, dar nu cu un asemenea caracter, pot fi stabilite prin lege. Aceasta rezult din corelaia art. 39 cu art. 53 din Constituie, potrivit cruia exerciiul libertii ntrunirilor poate comporta anumite restrngeri.
Tnsescu
81
Art. 40
Art. 40
Dreptul de asociere
(1)" Cetenii se pot asocia liber n partide politice, n sindicate, n patronate i n alte forme de asociere. (2) Partidele sau organizaiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitii, a integritii sau a independenei Romniei sunt neconstituionale. (3) Nu pot face parte din partide politice judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic. (4) Asociaiile cu caracter secret sunt interzise.
Comentariu 1 I. Generaliti. Dreptul de asociere este un drept fundamental, socialpolitic, clasificat de regul n categoria libertilor de opinie, alturi de libertatea contiinei, libertatea de exprimare etc, cu care i prin care se explic n ce privete coninutul su. Acest drept cuprinde posibilitatea cetenilor romni de a se asocia, n mod liber, n partide sau formaiuni politice, n sindicate, patronate sau alte forme i tipuri de organizaii, ligi i uniuni, cu scopul de a participa la viaa politic, tiinific, social i cultural, pentru realizarea unei serii de interese legitime comune. II. Domeniu de reglementare. nelegerea sferei de aplicare a dispoziiilor constituionale din art. 40 presupune o corect i clar delimitare a asociaiilor ce sunt rezultatul exercitrii acestui drept i a altor asociaii i societi care sunt rezultatul unor contracte ntre asociai. Altfel spus, art. 40 din Constituie se refer la asociaii de drept constituional. Ele sunt asociaii de drept public, temeiul lor fiind libertatea de asociere i nu contractul care este temeiul asociaiilor i societilor de drept privat. Asociaiile prevzute n art. 40 nu au scopuri lucrative, nu
"Alin. (1) al art. 40 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 19 din Legea nr. 429/2003.
82
Tnsescu
Art. 40
urmresc obinerea sau mprirea unor beneficii, ele trebuie s aib scopuri politice, religioase, culturale etc, scopuri care s exprime libertatea de gndire i de exprimare a gndurilor, opiniilor, credinelor. Asemenea precizri urmresc s arate c art. 40 din Constituie nu poate fi socotit temeiul juridic al creerii unor societi comerciale sau al unor alte asociaii cu caracter lucrativ sau eventual al persoanelor juridice. Modificarea Legii fundamentale din cursul anului 2003 a conferit i acestor din urm asociaii un statut constituional, n art. 45 referitor la libertatea economic. Diferena de natur juridic dintre aceste dou tipuri de asocieri explic i regimul juridic diferit pe care ele l cunosc n privina creerii i nregistrrii lor. III. Forme de asociere. Garantnd dreptul la liber asociere, dispoziiile 3 constituionale stabilesc i formele de asociere. Ca i n alte situaii, dificultatea stabilirii unui inventar complet a determinat folosirea a dou procedee, i anume: a) nominalizarea partidelor, a sindicatelor i, mai nou, n urma revizuirii Constituiei, i a patronatelor; b) enunarea celorlalte forme organizatorice prin formularea alte forme de asociere". Nominalizarea partidelor politice, a sindicatelor i, mai nou, a patronatelor era obligatorie, avnd n vedere corelaia dintre art. 40 i art. 8 alin. (2) i art. 9 din Constituie, articole care privesc direct scopurile acestor forme de asociere. IV. Limite. Dreptul de asociere nu poate fi ns un drept absolut. De 4 aceea, n mod firesc, se stabilesc anumite limite. Aceste limite constituionale privesc trei aspecte: a) scopurile i activitatea; b) membrii; c) caracterul asociaiei, rezultnd practic din modul de constituire. Ct privete scopurile i activitatea, prin alin. (2) sunt considerate 5 neconstituionale partidele sau organizaiile care militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitii rii. Din simpla lectur a textului rezult c el urmrete protejarea unor valori politice, juridice i statale consacrate nc n primul titlu al Constituiei. Aceste valori intrnd practic n ordinea constituional nu pot fi afectate nici prin exercitarea abuziv a dreptului de asociere. De aceea, asociaiile care atenteaz la aceste valori sunt neconstituionale. Constatarea i declararea ca neconstituional a unei asociaii revine Curii Constituionale. Limitele privind membrii asociaiilor privesc de fapt numai partidele 6 politice, avnd n vedere rolul lor n viaa politic i statal. n acest sens, Tnsescu 83
Art. 40
potrivit alin. (3) nu pot face parte din partidele politice judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic. Se poate observa c este vorba practic numai de funcionari publici. Unii sunt nominalizai chiar n text, aici impedimentul fiind de ordin constituional. Dar pentru c i ali funcionari publici nu pot s se asocieze n partide politice, asocierea fiind un obstacol n buna exercitare a funciilor lor, Constituia permite legii organice s stabileasc ea aceste categorii. Nu mai suntem deci n prezena unei nominalizri constituionale, ci doar a unui temei constituional n baza cruia legea organic poate face asemenea nominalizri. Explicaia unei asemenea interdicii privind unele categorii de funcionari trebuie cutat n aceea c serviciile publice nu au voie s fac nici o difereniere, ntre cei crora le furnizeaz prestaii pe motive politice i, n general, pe alte motive spirituale. n sistemele constituionale democratice se practic teoria neutralitii serviciilor publice, care implic o detaare a funcionarilor publici (sau doar a unor categorii de funcionari publici) de problemele politice. Asemenea prevederi constituionale se explic i prin egalitatea cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr discriminri i fr privilegii. Din acest principiu constituional rezult foarte clar c funcia public este accesibil n mod egal tuturor celor care dovedesc capacitatea i aptitudinile cerute de lege pentru ocuparea unei funcii publice. De aceea, o lege care ar condiiona ocuparea unei funcii publice de opiunile publice, ar fi, categoric, neconstituional. n legtur cu caracterul asociaiei vom observa c, potrivit Constituiei, sunt interzise asociaiile cu caracter secret. Aceast dispoziie constituional urmrete practic protejarea valorilor democraiei constituionale fa de anumite forte obscure care ar dori s atenteze la ele.
84
Tnsescu
Art. 41
Art. 41
Munca i protecia social a muncii
(1)" Dreptul la munc nu poate fi ngrdit. Alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaiei, precum i a locului de munc este liber. (2) Salariaii au dreptul la msuri de protecie social. Acestea privesc securitatea i sntatea salariailor, regimul de munc al femeilor i al tinerilor, instituirea unui salariu minim brut pe ar, repausul sptmnal, concediul de odihn pltit, prestarea muncii n condiii deosebite sau speciale, formarea profesional, precum i alte situaii specifice, stabilite prin lege. (3) Durata normal a zilei de lucru este, n medie, de cel mult 8 ore. (4) La munc egal, femeile au salariu egal cu brbaii. (5) Dreptul la negocieri colective n materie de munc i caracterul obligatoriu al conveniilor colective sunt garantate.
Comentariu I. Generaliti. Dreptul la munc i la protecia social a muncii este 1 un drept social-economic de tradiie, un drept cu un coninut juridic complex, ce poate fi considerat la fel de bine i o obligaie. Calificarea sa precis poate depinde i de denumirea utilizat pentru a preciza coninutul su normativ, deseori fiind ridicat problema de a ti dac n cazul su e mai corect cea de drept" sau cea de libertate". Argumente la fel de valabile pot fi invocate n favoarea fiecrei denumiri, mai ales c, din punct de vedere strict tehnic-juridic, dreptul i libertatea nu se difereniaz. Totui, folosirea exprimrii de drept la munc evoc ideea existenei i a unor obligaii corelative. De altfel, chiar Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale folosete exprimarea de drept la munc (art. 6) i acest lucru nu este ntmpltor, pentru c acest Pact
a
Alin. (1) i (2) ale art. 41 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin rt. I pct. 20 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
85
Art. 41
stabilete obligaii clare n sarcina statelor semnatare. Mai mult, unele constituii consacr n egal msur dreptul i obligaia de a munci. Astfel Constituia Franei stabilete c fiecare are ndatorirea de a munci i dreptul de a obine un serviciu (preambulul Constituiei din 1946 care este parte integrant a celei franceze actuale), Constituia Spaniei stabilete c toi spaniolii au ndatorirea de a munci i dreptul la munc (art. 35). Desigur, obligaia de a munci poate fi considerat o obligaie moral, dar exprimrile constituionale evoc importana vital a muncii pentru orice societate organizat n stat. II. Noiune. Prin exprimarea dreptul la munc nu poate fi ngrdit", reglementarea constituional pune n valoare conceptul tiinific de drept subiectiv la munc, precum i importana acestui drept att pentru om, ct i pentru societate. Acest drept fundamental nu poate fi ngrdit pentru c, ntr-o viziune tiinific ndeobte admis, dreptul la munc este dreptul fiinei umane de a tri procurndu-i resursele necesare vieii prin munca sa. ntr-o asemenea viziune, dreptul la munc este un drept inerent fiinei umane, natural i imprescriptibil. Conceput ca un drept cu un coninut complex, dreptul la munc include: libertatea alegerii profesiei, meseriei sau ocupaiei; libertatea alegerii locului de munc; protecia social a muncii; retribuia muncii depuse; dreptul la negocieri colective; caracterul obligatoriu al conveniilor colective ncheiate ca urmare a acestor negocieri. III. Libertatea alegerii profesiei, a meseriei sau a ocupaiei i libertatea alegerii locului de munc intr n coninutul dreptului la munc considerat ca o libertate din prima generaie a drepturilor. Acestea sunt liberti fundamentale, ele fiind, pe un plan mai general, exprimri ale libertii persoanei, ca drepturi naturale. Consacrnd aceste liberti, Constituia d fiecrui om posibilitatea de a-i alege liber profesia, meseria sau ocupaia i, desigur, de a-i alege singur locul de munc. Asemenea alegeri sunt n general determinate de aptitudini, dorine, anumite coordonate de ordin economic i, desigur, de voina celor interesai. Problema este mult mai complex i mai complicat att n teorie ct i n practic, toate aspectele fiind de domeniul legii. Mai mult, ntr-o societate care funcioneaz pe principii economice, sociale i morale sntoase, ocuparea locurilor de munc se face pe criteriul competenei, acesta asigurnd eficien i bunstare.
86
Tnsescu
Art. 41
IV. Documente internaionale. Este interesant de reinut faptul c 4 statul trebuie s-i manifeste eficient caracterul su social n realizarea acestor componente ale dreptului la munc. Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale, prin art. 6, prevede c statele pri recunosc dreptul la munc i c acesta cuprinde dreptul pe care-1 are orice persoan de a obine posibilitatea procurrii cele necesare vieii sale printr-o munc liber aleas sau acceptat, precum i c statele pri vor lua msurile corespunztoare pentru asigurarea acestui drept. Pactul precizeaz, de asemenea, c msurile pe care fiecare stat le va lua n vederea asigurrii deplinului exerciiu al acestui drept trebuie s cuprind orientarea i formarea tehnic i profesional, elaborarea de programe, de politici i de tehnici potrivite s asigure o dezvoltare economic, social i cultural constant i o deplin ntrebuinare productiv a forei de munc, n condiii care garanteaz indivizilor exerciiul libertilor politice i economice fundamentale. V. Protecia social a muncii este un domeniu complex, prin care se 5 exprim corelaia strns dintre libertatea oricrei fiine umane de a munci i necesara intervenie a statului pentru a face posibil i realizabil n concret acest lucru. Dreptul la protecia social pe care-1 au salariaii include cteva 6 aspecte, enumerate n textul constituional i care trebuie s formeze obiectul legilor din acest domeniu. Aceste componente alte dreptului la protecia social sunt: securitatea i igiena muncii; regimul de munc al femeilor i al tinerilor; salariul minim pe economie; repausul sptmnal; concediul de odihn pltit; prestarea muncii n condiii grele etc. La acestea, revizuirea constituional a adugat i formarea profesional. Textul constituional face doar o enumerarea exemplificativ, preciznd precum i ale situaii specifice", marcnd astfel caracterul su receptiv, deschis spre soluii legislative care s asigure ct mai eficient protecia social a muncii. VI. Durata zilei de lucru i gsete i ea reglementare, sub trei 7 exprimri ce presupun unele explicaii, i anume: durata normal; n medie, cel mult 8 ore. n mod firesc, timpul de munc trebuie stabilit printr-un act normativ care s precizeze perioada de timp dintr-o zi n care salariatul are ndatorirea s presteze munca la care s-a angajat prin contractul de munc. Tnsescu 87
Art. 41
n stabilirea unui asemenea lucru s-au avut n vedere mai multe aspecte. Mai nti c, tradiional, legislaiile multor state au consacrat o durat maxim a zilei de lucru de 8 ore. Aceast durat este n firescul vieii umane, pentru c permite ca celelalte 16 ore din 24 posibile s fie folosite pentru odihn, recreere, alte ocupaii casnice, culturale, tiinifice, potrivit dorinelor i preferinelor fiecruia. O asemenea repartizare a orelor unei zile rspunde cerinelor vieii, sntii i chiar eficienei muncii.. Limita de 8 ore, este limita peste care un salariat nu poate fi obligat s munceasc. Desigur c stabilirea unei durate mai reduse a zilei de munc (sau sptmnii) este legal posibil i ea s-a i realizat. Aceasta explic formularea cel mult 8 ore. Constituia stabilete doar limita maxim, calculat ca medie zilnic orar. Desfurarea, tot normal, a unor activiti poate ns implica unele prelungiri ale programului de lucru dintr-o zi (transporturile pe rute lungi, sntate etc). Ar fi absurd ca un salariat s opreasc activitatea la mplinirea celor 8 ore de munc (un pilot care dirijeaz un avion de curs lung) i acest lucru explic formularea constituional n medie 8 ore. Aceasta implic obligaia pentru cel care angajeaz i pentru salariat de a stabili un program de munc, n funcie de natura muncii, care s realizeze regula celor 8 ore, fie la nivelul sptmnii de lucru, fie la nivelul altei perioade convenite. Dispoziiile constituionale privitoare la durata normal a zilei de munc recepteaz practic obligaiile ce rezult din art. 7 al Pactului internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale i anume de a se crea condiii de munc juste i favorabile printre care repausul, timpul liber, limitarea rezonabil a duratei muncii, concedii periodice pltite, remuneraia zilelor de srbtoare. VII. Egalitatea salarizrii femeilor i brbailor pentru munc egal exprim, n domeniul muncii, egalitatea n drepturi a femeilor cu brbaii proclamat prin art. 4 i 16 din Constituie. Aceast dispoziie constituional va trebui atent observat i, desigur, respectat fr abateri, att n elaborarea normelor juridice privind munca, precum i n ncheierea oricror convenii (contracte) de munc. nclcarea acestei reguli constituionale va constitui temeiul imbatabil al declarrii nulitii sau anulrii (dup caz) a oricror acte privind salarizarea. VIII. Negocieri colective. Convenii colective de munc. n fine, art. 41 garanteaz att dreptul la negocieri colective n domeniul muncii i al proteciei sociale a muncii, ct i caracterul obligatoriu al conveniilor colective de munc. 88 Tnsescu
Art. 42
Art. 42
Interzicerea muncii forate
(1) Munca forat este interzis. ^ constjtuie m u n c forat: (2) a) " activitile pentru ndeplinirea ndatoririlor militare, precum i cele desfurate, potrivit legii, n locul acestora, din motive religioase sau de contiin; b) munca unei persoane condamnate, prestat n condiii normale, n perioada de detenie sau de libertate condiionat; c) prestaiile impuse n situaia creat de calamiti ori de alt pericol, precum i cele care fac parte din obligaiile civile normale stabilite de lege.
Comentariu I. Noiunea de munc forat". Am explicat c dreptul la munc 1 implic libertatea alegerii profesiei precum i libertatea alegerii locului de munc i c, din punct de vedere juridic, n sistemul juridic romnesc el nu este i o obligaie. Mai mult, dreptul la munc este o expresie a libertii i personalitii umane, n complexitatea dimensiunilor lor juridice. Aa vzute lucrurile, este firesc c o persoan are dreptul la munc, dar nu poate fi obligat s desfoare o munc pe care nu i-a ales-o (sau nu a acceptat-o liber) sau s munceasc ntr-un loc de munc pe care nu 1-a ales sau acceptat liber. II. Documente internaionale. Pactul internaional relativ la drepturile 2 civile i politice, n contextul libertilor individuale, arat c nimeni nu va putea fi inut n sclavie, n servitute i nu va putea fi constrns s ndeplineasc o munc forat sau obligatorie (art. 8). Pactul adaug c, privitor la interzicerea muncii forate, aceasta nu trebuie interpretat ca interzicnd, n rile unde anumite crime pot fi pedepsite prin detenie combinat cu munci forate, executarea unei pedepse de munc forat hotrt de ctre un tribunal competent. De asemenea, Pactul stabilete ce nu este munc forat sau obligatorie. Lit. a) a alin. (2) al art. 42 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 21 din Legea nr. 429/2003. Tnsescu 89
11
Art. 43
III. Regim juridic. Constituia Romniei a receptat dispoziiile Pactului internaional interzicnd munca forat i stabilind totodat, prin art. 42, ce nu constituie munc forat. Astfel, nu constituie munc forat activitile pentru ndeplinirea ndatoririlor militare sau activitile desfurate n locul acestora de cei care, potrivit legii, nu presteaz serviciul militar obligatoriu din motive religioase sau de contiin. Aceste prevederi constituionale privesc aa-numiii obiectorii de contiin" i activitile alternative pe care acetia pot fi obligai s le desfoare. Dac religia pe care o persoan o practic sau convingerile sale intime i interzic ndeplinirea unor obligaii cu caracter militar (portul sau folosirea armelor de foc), respectul libertii religioase sau, mai larg, al libertii contiinei impune scutirea persoanei de asemenea obligaii. n locul activitilor cu caracter militar, aceast persoan va putea fi obligat s presteze alte activiti similare. De altfel, art. 55 din Constituie permite legii s stabileasc condiiile n care urmeaz s fie stabilite obligaiile militare ale cetenilor romni. De asemenea, nu constituie munc forat munca unei persoane condamnate, prestat n condiii normale, n perioada de detenie sau de libertate condiionat. n legtur cu aceste din urm prevederi constituionale trebuie menionat c ele se refer la persoanele i situaiile stabilite prin hotrre judectoreasc definitiv. Totodat, nu constituie munc forat prestaiile impuse de situaia creat de calamiti ori de alt pericol, precum i cele care fac parte din obligaiile civile normale stabilite de lege. Privitor la situaiile create de calamiti ori alt pericol, vom observa c este vorba de situaii care pun n pericol viaa, securitatea sau sntatea ntregii sau unei pri din populaie. Numai o asemenea interpretare este n concordan cu prevederile art. 8 din Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale.
Art. 43 Dreptul la grev
(1) Salariaii au dreptul la grev pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale. (2) Legea stabilete condiiile i limitele exercitrii acestui drept, precum i garaniile necesare asigurrii serviciilor eseniale pentru societate.
90
Tnsescu
Art. 43
I. Noiune. Scop. Dreptul la grev este, prin natura sa, att un drept 1 social-economic, ct i un drept social-politic, ncadrarea sa riguroas n una din categoriile de drepturi nefiind posibil. Ca drept fundamental cetenesc, dreptul la grev are o istorie a sa aparte. Fiind un important mijloc de obinere de ctre salariai a unor drepturi sau ameliorarea condiiilor de munc, de salarizare i de via, dreptul la grev fie a fost reglementat prin constituii, fie a fost pur i simplu uitat, aceasta echivalnd cu nerecunoaterea sau chiar cu interzicerea sa. Este ndeobte admis c greva nseamn ncetarea colectiv i volun- 2 tar a muncii de ctre salariaii unei ntreprinderi, compartiment, sector de munc, ncetare prin care se urmrete obinerea, prin constrngere, (obligarea patronatului) a modificrii condiiilor de munc i de via. Dreptul la grev se afl ntr-o strns corelaie cu alte drepturi i liberti precum libertatea ntrunirilor, libertatea negocierilor colective, dreptul de asociere i, mai ales, cu asocierea n sindicate. De altfel, este uor de observat c, potrivit art. 9 din Constituie, sindicatele contribuie la aprarea drepturilor i la promovarea intereselor profesionale, economice i sociale ale salariailor, iar, potrivit art. 43 alin. (1), greva are ca scop aprarea intereselor profesionale, economice i sociale. Exercitarea dreptului la grev intervine atunci cnd celelalte mijloace de rezolvare a conflictului de munc au euat, fiind astfel soluia ultim, extrem prin care patronatul (administraia) trebuie convins s satisfac revendicrile salariailor. Examinnd art. 43 din Constituie putem formula cteva explicaii. 3 Mai nti, c dreptul la grev aparine numai salariailor. Ca atare nu se ncadreaz n prevederile art. 43 i nu beneficiaz de regimul juridic al grevelor diverse manifestri organizate de persoane care nu au calitatea de salariai, chiar dac aceste manifestri se autointituleaz greviste. Ct privete scopul grevei, el este aprarea intereselor profesionale, economice i sociale. Aa stnd lucrurile, sunt licite numai grevele care-i propun i afirm asemenea interese. n general sunt considerate ilicite grevele ou caracter politic. Din Constituie nu rezult c dreptul la grev privete i interese politice. H. Condiii i limitri. Textul constituional permite legii s stabileasc 4 anumite condiii i limite n exercitarea dreptului la grev. Acestea au Tnsescu 91
Art. 44
scopul de a evita greva abuziv sau altfel spus exercitarea abuziv a dreptului la grev. Aceste condiii i limite privesc, n general, concilierea conflictelor de munc, declararea, desfurarea i ncetarea grevei, responsabilitile etc. III. Greva i serviciile publice. Un aspect teoretic important privete greva i serviciile publice. Reglementrile juridice din acest domeniu au cunoscut n sistemele constituionale mari variaii n timp. Deseori se consider c greva funcionarilor publici este ilicit pentru c ea vine n contradicie cu noiunea de serviciu public i, mai ales, cu principiul continuitii serviciilor publice. ncetarea serviciilor publice, cum ar fi transporturile, pota, ordinea public, sntatea, creeaz neajunsuri prea mari celorlali, nct grevele n acest domeniu cunosc deseori un regim juridic aparte. Constituia noastr prevede obligaia legii de a stabili garaniile necesare asigurrii serviciilor eseniale pentru societate. Este deci n competena legiuitorului identificarea i nominalizarea serviciilor eseniale care trebuie s funcioneze n orice condiii i de a stabili msurile ce se impun n acest sens. IV. Documente internaionale i drept comparat. Merit menionate n acest context reglementrile internaionale sau cele din alte state. Astfel, Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale, prin art. 8 reglementnd libertatea sindical i dreptul la grev, stabilete c acest articol nu mpiedic de a supune restriciilor legale exerciiul acestor drepturi de ctre membrii forelor armate, poliiei sau funciei publice". Constituia Spaniei, prin art. 28 alin. (2) recunoate lucrtorilor dreptul la grev pentru aprarea intereselor lor, stabilind c legea reglementnd exerciiul acestui drept va stabili garaniile necesare pentru a asigura meninerea serviciilor eseniale ale colectivitii".
A r t . 44 >
Dreptul de proprietate privat

11
(1) Dreptul de proprietate, precum i creanele asupra statului, sunt garantate. Coninutul i limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.
Denumirea art. 44 este reprodus aa cum a fost modificat prin art. I pct. 22 din Legea nr. 429/2003.
92
Tnsescu
Art. 44
(2) n Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute prin lege organic, precum i prin motenire legal. (3) Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. (4) 2) Sunt interzise naionalizarea sau orice alte msuri de trecere silit n proprietate public a unor bunuri pe baza apartenenei sociale, etnice, religioase, politice sau de alt natur discriminatorie a titularilor. (5) Pentru lucrri de interes general, autoritatea public poate folosi subsolul oricrei proprieti imobiliare, cu obligaia de a despgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaiilor sau construciilor, precum i pentru alte daune imputabile autoritii. (6) Despgubirile prevzute n alineatele (3) i (5) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, prin justiie. (7) Dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i Ia respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. (8) Averea dobndit licit nu poate fi confiscat. Caracterul licit al dobndirii se prezum.
"Alin. (2) al art. 44 este reprodus aa cum a fost modificat prin art. I pct. 22 din Legea 429/2003. 2) Alin. (4) a fost introdus prin art. I pct. 22 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
93
Art. 44
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale (9) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii pot fi confiscate numai n condiiile legii.
Comentariu I. Noiune. Dreptul de proprietate este un drept fundamental de veche tradiie n catalogul drepturilor i libertilor fundamentale, garantat fiecrui cetean. n coninutul acestui drept cuprindem dreptul persoanei fizice de a dobndi o proprietate, de a se folosi i de a dispune liber n legtur cu proprietatea sa i de a putea transmite dreptul su altuia. Constituia poate stabili unele limitri ct privete sfera proprietii, limitri clar i expres definite i determinate numai de interesul constituirii unor regii sau monopoluri n exclusivitate statale. Realizarea dreptului de proprietate presupune obligaia statului de a garanta i apra proprietatea obinut pe ci licite. Constituia Romniei garanteaz n art. 44 dreptul de proprietate privat, precum i creanele asupra statului, ocrotind n mod egal proprietatea privat, indiferent de proprietar. Exprimnd realitatea n sensul creia nu exist drepturi absolute, Constituia d legii posibilitatea de a stabili coninutul i limitele drepturilor reglementate prin art. 44. II. Limite. Garantnd dreptul de proprietate Constituia conine reglementri privitoare la naionalizare, expropriere i la folosirea subsolului unei proprieti imobiliare de ctre autoritile publice, limite care se constituie n tot attea garanii ale dreptului de proprietate privat. Astfel, naionalizarea reprezint trecerea silit n proprietatea statului a terenurilor i construciilor fr plata unei despgubiri echivalente i pentru temeiuri, de cele mai multe ori, arbitrare. Introducerea unui nou alineat la art. 44, ca urmare a modificrii Constituiei, prin care se interzice naionalizarea i orice alte msuri de trecere silit n proprietate public a unor bunuri pe baza apartenenei sociale, etnice, religioase, politice sau de alt natur constituie att o referin istoric cu puternice conotaii morale, ct i o garanie juridic de ordin constituional pentru protecia dreptului de proprietate. Trebuie precizat c menionarea expres a interdiciei naionalizrii se realizeaz doar n funcie de criterii enuniativ 94 Tnsescu
Art. 44
erate, c a r e fac trimitere la anumite caliti ale titularilor, putnd constitui t attea temeiuri arbitrare sau vdit nedemocratice pentru o astfel de sur Textul constituional nu a exclus cu desvrire naionalizarea din rndul modalitilor de trecere silit a proprietii private n proprietate nublic, tiut fiind faptul c, n condiii de reciprocitate i n situaii particulare, n relaiile internaionale mai pot apare situaii n care aceasta s fie singurul mijloc de soluionare a unor probleme inter-statale. Exproprierea este trecerea silit n proprietatea statului a terenurilor 5 i construciilor pentru cauze de utilitate public, dup plata unei prealabile i juste despgubiri. Cele dou condiii definitorii ale exproprierii sunt expres menionate n textul constituional, cauza de utilitate public trebuind s fie ea nsi definit prin lege, iar despgubirile trebuind s fie stabilite de comun acord cu proprietarul, sau, n caz de divergen, prin justiie. Aceast dubl condiionare a exproprierii asigur caracterul su previzibil i echitabil, conferindu-i trsturi indispensabile securitii juridice ce trebuie respectat ntr-o societate guvernat de principiile justiiei i dreptii. Tocmai de aceea, dei reprezint o extrem de serioas atingere adus nu doar exercitrii dreptului de proprietate, ci o limitare a chiar coninutului su normativ, exproprierea rmne singura modalitate, acceptat n rile democratice, de transfer al proprietii prin transformarea dreptului de proprietate privat n proprietate public. Ct privete folosirea subsolului unei proprieti imobiliare de ctre 6 autoritile publice, pentru lucrri de interes general, ea creeaz obligaia constituional pentru acestea de a despgubi proprietarul pentru daunele ce le sunt imputabile. Alte garanii ale dreptului de proprietate se regsesc n alin. (8) i (9) 7 ale art. 44 din Constituie. Astfel, se interzice confiscarea averii dobndite licit. Mai mult, Constituia conine i o regul de procedur de mare eficien, n sensul creia caracterul licit al dobndirii se prezum. Rezult c sarcina probei caracterului ilicit al unei averi revine celui care afirm un asemenea lucru. Desigur, n situaia unor bunuri destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii, acestea pot fi confiscate n condiiile-legii. I. Coninut. Trebuie s observm c prevederile constituionale 8 dau dreptului de proprietate un coninut complex, de drept i obligaie. Tnsescu 95
Art. 45
Aa trebuie explicate prevederile art. 44 alin. (7), n sensul crora dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.
Art. 45 "
Libertatea economic Accesul liber al persoanei la o activitate economic, libera iniiativ i exercitarea acestora n condiiile legii sunt garantate.
Comentariu I. Generaliti. Corolar firesc al dreptului de proprietate privat, sau, ntr-o alt viziune, premis indispensabil a acestuia, libertatea economic ine de esena unei economii de pia i presupune posibilitatea oricrei persoane de a iniia i ntreprinde o activitate cu scop lucrativ. Baz a teoriilor filozofice i economice liberale, element definitoriu pentru evoluia istoric a nsui statului, libertatea economic a aprut o dat cu cea de a doua generaie a drepturilor omului, fr a avea ns coninutul juridic al unui drept din generaia sa, dei cealalt denumire sub care este cunoscut n doctrin, dreptul de liber iniiativ, sugereaz destul de clar aceast filiaie. Dreptul comparat cunoate de mult vreme acest drept fundamental (de exemplu art. 27 din Constituia Elveiei), de cele mai multe ori consacrat alturi de libertatea sa complementar, dreptul la munc. II. Regim juridic. n legea noastr fundamental libertatea economic a fost introdus abia ca urmare a revizuirii constituionale din 2003, dei despre dezideratul unei economii de pia se fcea vorbire i anterior modificrii Constituiei, n art. 134 (vechea numerotare). A fost astfel consacrat la nivel constituional nu doar libertatea de asociere (art. 40), ca expresie particular a libertii contiinei (art. 29), ci i libera exercitare a unor activiti lucrative, prin care se urmrete obinerea sau mprirea de beneficii. Art. 45 din Constituie reglementeaz acest drept
11
Art. 45 a fost introdus prin art. I pct. 23 din Legea nr. 429/2003.
96
Tnsescu
Art. 46-47
libertate din prima generaie, preciznd c dreptul oricrei persoane 0 A a desfura o activitate economic este liber, statul garantnd doar accesul nengrdit la libera iniiativ, precum i exercitarea acesteia.
Art. 46
Dreptul la motenire Comentariu
n mod firesc dreptul de proprietate presupune i dreptul de motenire, drept n temeiul cruia o persoan poate dobndi pe cale succesoral, n condiiile legii, orice bun. Acest drept este reglementat prin art. 46 din Constituie care stabilete c Dreptul la motenire este garantat".
Art. 47
Nivelul de trai
(1) Statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent. (2) " Cetenii au dreptul la pensie, la concediu de maternitate pltit, la asisten medical n unitile sanitare de stat, la ajutor de omaj i la alte forme de asigurri sociale publice sau private, prevzute de lege. Cetenii au dreptul i la msuri de asisten social, potrivit legii.
Comentariu I. Generaliti. Articolul 47 din Constituie consacr un drept funda- 1 mental cetenesc receptat mai trziu n catalogul drepturilor i libertilor umane.E\ este, n mare msur, i rezultatul unei noi viziuni privind
Alin. (2) al art. 47 este reprodus aa cum a fost modificat prin art. I pct. 24 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
97
Art. 47
asigurarea drepturilor ceteneti nu numai prin eforturile individuale ale fiecrui stat, ci i prin eforturile colective ale comunitii internaionale. Prin coninutul su, dreptul la un nivel de trai decent include dreptul ceteanului la condiii rezonabile de via care s-i asigure, lui i familiei, un trai civilizat, decent. 2 II. Coninut. Ca i n cazul altor drepturi, i aici suntem n prezena unui drept complex. El cuprinde ndeosebi: dreptul la condiii rezonabile de existen i la ameliorarea lor continu; dreptul la hran, mbrcminte i locuin satisfctoare. Desigur, traiul decent se realizeaz prioritar prin munca ceteanului i a familiei sale, dar statul trebuie s contribuie decisiv la ameliorarea condiiilor de via pentru a se realiza standardele civilizaiei. De aceea Constituia oblig statul la luarea msurilor de dezvoltare economic i de protecie i asisten social corespunztoare. III. Documente internaionale. Complexitatea acestui drept, dificultile pe care statul le ntmpin, fac ca efortul acestuia s nu fie suficient, ceea ce implic rolul cooperrii internaionale, pentru a pune fiinele umane la adpost de foame i mizerie. n acest sens, Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale consider c statele vor trebui s adopte, individual i prin cooperare internaional msuri i programe pentru: mbuntirea metodelor de producie, de conservare i de distribuire a produselor alimentare prin deplina utilizare a cunotinelor tehnice i tiinifice, prin difuzarea principiilor de educaie n ce privete alimentaia i prin dezvoltarea sau reforma regimurilor agrare, n aa fel nct s asigure ct mai bine punerea n valoare i utilizarea resurselor naturale; pentru a asigura o repartiie echitabil a resurselor alimentare mondiale n raport cu nevoile, innd seama de problemele care se pun att rilor importatoare, ct i rilor exportatoare de produse alimentare. Formularea constituional permite luarea tuturor acestor msuri, asigur receptivitatea la elementele noi ce pot aprea n acest domeniu, permite att cooperarea internaional ct i colaborarea dintre autoritile statale i alte asociaii neguvernamentale etc. IV. Garanii instituionale. Articolul 47 din Constituie nominalizeaz anumite domenii n care cetenii au drepturi, domenii care ntr-o viziune juridic larg sunt cuprinse sau au contingen cu conceptul de nivel de 98 Tnsescu
Art. 48
trai decent. Aceast nominalizare cuprinde: dreptul la pensie, la concediu d maternitate pltit, la asisten medical n unitile sanitare de stat, la ajutor de omaj i la alte forme de asigurri sociale prevzute de lege. Textul permite legii s identifice i s nominalizeze i alte asemenea forme rin care anumite categorii de persoane s primeasc asisten social. Revizuirea Constituiei din 2003 a instituionalizat asistena social, ca o dimensiune modern a msurilor necesare pentru asigurarea unui trai decent. De asemenea, a fost fcut o referin expres la cele dou forme posibile de asigurri sociale, publice i private.
Art. 48
Familia
(1) Familia se ntemeiaz pe cstoria liber consimit ntre soi, pe egalitatea acestora i pe dreptul i ndatorirea prinilor de a asigura creterea, educaia i instruirea copiilor. (2) Condiiile de ncheiere, de desfacere i de nulitate a cstoriei se stabilesc prin lege. Cstoria religioas poate fi celebrat numai dup cstoria civil. (3) Copiii din afara cstoriei sunt egali n faa legii cu cei din cstorie.
Comentariu I. Generaliti. Dreptul la cstorie i la ntemeierea unei familii reprezint un drept fundamental mai rar reglementat n Constituie, dei constituie unul din drepturile elementare ale oricrei fiine umane. De altfel, aa cum arat chiar Pactul internaional relativ la drepturile economice, sociale i culturale (art. 10), familia este elementul natural i fundamental al societii. Articolul 48 al Constituiei exprim aceast realitate prin garantarea libertii cstoriei liber consimite. Dreptul la cstorie revine brbatului i femeii ncepnd de la vrsta nubil. H. Regim juridic. Constituia stabilete regulile care contureaz coninutul acestui drept. Aa cum am precizat deja, familia trebuie s se ntemeieze pe cstoria liber consimit. n al doilea rnd, familia trebuie Tnsescu 99
Art. 49
s se ntemeieze pe egalitatea femeii i brbatului. Egalitatea soilor este de fapt o reconfirmare i la nivelul familiei a marelui principiu constituional privind egalitatea n drepturi a cetenilor fr deosebire de sex. n fine, se consacr obligaia constituional a prinilor de a asigura creterea, educaia i instruirea copiilor. Iar aceast obligaie constituional privete toi copiii, adic att cei rezultai din cstorie ct i cei rezultai din afara cstoriei. Aceast interpretare este fireasc fa i de dispoziia constituional n sensul creia copiii din afara cstoriei sunt egali n faa legii cu cei din cstorie. Iar aceast regul valorific principiul egalitii n drepturi a cetenilor fr deosebire de natere, principiu prevzut n cele dou pacte internaionale relative la drepturile omului. III. Reguli procedurale. Cstoria este supus sub aspect juridic unor reguli privind ncheierea, desfacerea i declararea nulitii, reguli ce nu au ns caracter constituional i de aceea se face trimitere la lege. Constituia stabilete o singur regul i anume cea privind succesiunea celebrrii cstoriei civile i a cstoriei religioase. Desigur, celebrarea religioas a cstoriei este facultativ, dar atunci cnd se desfoar, ca un lucru firesc n exercitarea libertii religioase, ea trebuie s fie precedat de celebrarea cstoriei civile. De aici rezult o regul foarte clar, care oblig autoritile religioase de a constata dac cei care solicit cstoria religioas au realizat mai nti cstoria civil, potrivit legii.
Art. 49
Protecia copiilor (1) Copiii i tinerii se bucur de un regim special de protecie i de asisten n realizarea drepturilor lor. (2) " Statul acord alocaii pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copilului bolnav ori cu handicap. Alte forme de protecie social a copiilor i a tinerilor se stabilesc prin lege.
'Alin. (2) al art. 49 este reprodus aa cum a fost modificat prin art. I pct. 25 din Legea nr. 429/2003.
100
Tnsescu
Art. 49
(3) Exploatarea minorilor, folosirea lor n activiti care le-ar duna sntii, moralitii sau care le-ar pune n primejdie viaa ori dezvoltarea normal sunt interzise. (4) Minorii sub vrsta de 15 ani nu pot fi angajai ca salariai. (5) Autoritile publice au obligaia s contribuie la asigurarea condiiilor pentru participarea liber a tinerilor la viaa politic, social, economic, cultural i sportiv a rii. Comentariu I. Generaliti. Articolul 49 din Constituie, prin coninutul su, contureaz l un drept fundamental cetenesc care poate fi intitulat dreptul copiilor i tinerilor la protecie i asisten. O precizare este interesant. Din lectura ntregului titlu II al Constituiei se poate lesne constata c multe drepturi i liberti privesc tinerii direct, uneori n exclusivitate. n aceast categorie pot fi menionate dreptul la nvtur, dreptul la munc, dreptul la cstorie i la ntemeierea unei familii etc. Deci multe articole care consacr drepturi i liberti ceteneti nominalizeaz copiii i tinerii. Articolul 49 ns d contur unui drept sintez, care valorific realitatea n sensul creia copiii i tinerii constituie marele potenial uman, de azi dar mai ales de mine al societii, c ei sunt continuitatea i viitorul, perspectiva uman. Acest potenial uman are dreptul la o protecie i asisten aparte. Acestui drept i corespunde obligaia statului de a asigura copiilor i tinerilor condiiile necesare dezvoltrii armonioase a aptitudinilor lor fizice i intelectuale. II. Titulari. Articolul 49 se refer numai la copii i tineri, fr a preciza 2 i criteriile dup care pot fi identificai beneficiarii si, ns aceast categorie este uor de identificat prin utilizarea criteriului natural i cert al vrstei titularului. Pentru aceste categorii de persoane Constituia garanteaz un regim special de protecie i de asisten. Acest text comand chiar coninutul unor alte dispoziii constituionale. Am artat deja c, potrivit art. 41, tinerii au dreptul la msuri speciale de protecie social a muncii. Mai mult chiar, alin. (4) din art. 49 din Constituie Tnsescu 101
Art. 50
stabilete interdicia angajrii ca salariai a tinerilor sub vrsta de 15 ani. Aceast interdicie valorific n planul legislaiei interne o regul internaional n sensul creia vrsta minim de angajare ntr-o funcie salarizat sau ntr-o munc nu trebuie s fie inferioar vrstei pn la care colarizarea este obligatorie i nici ntr-un caz sub 15 ani. 3 III. Protecia social. Complexitatea i imprevizibilitatea exigenelor i msurilor care privesc regimul special de protecie i de asisten explic formulrile juridice constituionale. n primul rnd sunt nominalizate msurile mai importante i certe, domenii n care obligaiile statului sunt clar concretizate, n acest sens se stabilete obligaia statului de a acorda alocaii pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copilului bolnav ori handicapat. Caracterul deschis al prevederilor constituionale spre dinamica vieii i exigenelor acesteia, dar i a posibilitilor, mai ales materiale ale statului, este exprimat prin posibilitatea acordat legii de a stabili i alte forme de protecie social. In al doilea rnd, textul constituional interzice aciunile care ar contraveni acestui drept. n acest sens se interzice exploatarea minorilor. Se valorific practic prevederile art. 10 alin. (3) din Pactul internaional privitor la drepturile economice, sociale i culturale potrivit crora copiii i tinerii trebuie protejai mpotriva exploatrii economice i sociale. De asemenea, prevederile constituionale interzic folosirea copiilor i minorilor n activiti care le-ar duna sntii, moralitii sau le-ar pune n primejdie viaa ori dezvoltarea normal. n fine, trebuie s observm c se pune n sarcina statului obligaia de a contribui la asigurarea condiiilor pentru participarea liber a tinerilor la viaa politic, social, economic, cultural i sportiv a rii.
Art. 50
Protecia persoanelor cu handicap Persoanele cu handicap se bucur de protecie special. Statul asigur realizarea unei politici naionale de egalitate a anselor, de prevenire i de tratament ale handicapului, n vederea participrii efective a persoanelor cu handicap n viaa comunitii, respectnd drepturile i ndatoririle ce revin prinilor i tutorilor.
Art. 50 este reprodus aa cum a fost modificat prin art. I pct. 26 din Legea nr. 429/2003.
11
102
Tnsescu
Art. 51
I. Dreptul persoanelor cu handicap la o protecie special din partea statului are la baz nu doar necesitatea asigurrii pentru aceste persoane a egalitii de anse cu persoanele fr handicap, dar i trstura statului romn, definit n art. 1 din Constituie, de a fi un stat social. Revizuirea Constituiei din 2003 a introdus o formulare diferit la nivelul titlului marginal al articolului, ca i n cuprinsul su, persoanele anterior denumite handicapate" fiind acum desemnate drept persoane cu handicap", ntr-o terminologie conform cu ultimele evoluii ale exprimrii juridice la nivel european i internaional. II. Principiul egalitii de anse. Modificarea Constituiei a afectat ns i substana normativ a art. 50, fiind redefinit politica naional n acest domeniu, acum structurat pe principiul egalitii de anse, astfel nct s permit o participare efectiv a persoanelor cu handicap la viaa comunitii. Rezult din aceast formulare c statului i revine obligaia corelativ (pentru acest drept) de a asigura, prin promovarea unei legislaii corespunztoare i prin msuri concrete de implementare a acestei legislaii, nu doar condiiile necesare pentru prevenirea i tratarea oricror forme de handicap, ci i o politic coerent de inserie social a persoanelor vizate de text. Astfel de msuri adoptate de stat nu trebuie n nici un fel s afecteze drepturile ce revin, conform legii, prinilor sau tutorilor unor astfel de persoane. Trebuie precizat aici i c aceast dispoziie special a Constituiei nu este singura prin care sunt protejate persoanele cu handicap; n fapt toate dispoziiile cu caracter social din Constituie pot fi utilizate pentru atingerea scopului fixat prin acest text.
Art. 51
Dreptul de petiionare (1) Cetenii au dreptul s se adreseze autoritilor publice prin petiii formulate numai n numele semnatarilor. (2) Organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii exclusiv n numele colectivelor pe care le reprezint. Tnsescu 103
Art. 51
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale (3) Exercitarea dreptului de petiionare este scutit de tax. (4) Autoritile publice au obligaia s rspund la petiii n termenele i n condiiile stabilite potrivit legii.
Comentariu I. Generaliti. Dreptul de petiionare este un drept cetenesc de tradiie n sistemul juridic romnesc. Exercitarea dreptului de petiionare este o modalitate eficient de rezolvare a unor probleme personale sau care privesc o colectivitate. Acest drept este ncadrat n clasificrile de drepturi n categoria drepturilor garanii, el fiind i o garanie juridic general pentru celelalte drepturi i liberti. II. Titulari. n condiiile art. 51 din Constituie, dreptul de petiionare poate fi exercitat fie individual, de ctre cetean, fie de ctre un grup de ceteni, fie de ctre organizaii legal constituite. Petiiile adresate autoritilor publice i care, deci, se bucur de regimul juridic stabilit prin art. 51 din Constituie, se fac numai n numele petiionarilor sau n situaia de la alin. (2), n numele colectivelor pe care organizaiile petiionare le reprezint. De aici rezult c orice petiie trebuie semnat i, deci, trebuie s conin datele de identificare a petiionarului. Prin formularea sa clar, textul constituional nu privete i, deci, nici nu protejeaz juridic petiiile anonime. Aceasta d dispoziiei constituionale i un evident caracter moral. IU. Regim juridic. Corelativ dreptului ceteanului de a petiiona, articolul prevede obligaia autoritilor publice de a examina i rspunde la petiii n termenele i condiiile stabilite prin lege. Aceasta implic obligaia pentru autoritatea legiuitoare de a elabora o lege prin care s se prevad aceste condiii i termene. Din modul cum este formulat art. 53 din Constituie rezult c legea nu va putea diminua dreptul n sine, ci va trebui s prevad numai procedura i, desigur, responsabilitile ce vor reveni pentru nclcarea Constituiei i a legii. Constituia nu a stabilit explicit aceste termene i condiii. Explicaiile, sau mcar una din ele, constau n realitatea c, din punct de vedere juridic, petiiile se pot prezenta cel puin sub patru forme i anume: cereri, reclamaii, sesizri i propuneri. Aceste forme nu sunt 104 Tnsescu
Art. 52
creaii terminologice, ci ele difer sub aspectul coninutului. De aceea, n practica legislativ s-au stabilit termene i condiii de rezolvare diferite, nuanate, n funcie de forma petiiei. Aceste termene de rezolvare diferite -au corelat cu coninutul diferit care presupune din partea autoritilor s publice aciuni simple sau complexe. Apoi legiuitorul stabilete termene si condiii i n funcie de nivelul statal la care se afl autoritatea public sesizat. De regul, termenele de rezolvare pentru autoritile centrale sunt mai lungi dect cele pentru autoritile locale. Totodat, legea va trebui s cuprind detalii privind n principal: organizarea primirii petiiilor; regulile examinrii i rezolvrii petiiilor; controlul acestei activiti; rspunderile ce revin funcionarilor publici pentru nclcarea dispoziiilor legale n materie. Scutirea de tax pentru exercitarea dreptului de petiionare este o regul constituional care asigur acestui drept posibilitatea realizrii sale depline.
Art. 52
Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public
(1) ' Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. (3) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
Alin. (1) i (3) ale art. 52 sunt reproduse aa cum au fost modificate prin an. I pct. 27 din Legea nr. 429/2003. 105
Art. 52 Comentariu
I. Generaliti. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public este un drept fundamental, ncadrat tradiional n marea categorie a drepturilor garanii, alturi de dreptul de petiionare, cu care, de altfel, se afl ntr-o strns corelaie. Articolul 52 din Constituie este temeiul constituional al rspunderii autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin nclcarea sau nesocotirea drepturilor, libertilor i, dup revizuirea Constituiei din 2003, realizat n acest caz pentru corelarea cu art. 21 i a intereselor legitime ale acestora. De aici rezult c toate celelalte dispoziii legale i au suportul juridic n art. 52 din Constituie, cu care trebuie corelate. II. Regim juridic. Conform art. 52, rspunderea autoritilor publice intervine atunci cnd: a) emit un act administrativ prin care vatm o persoan; b) nu soluioneaz n termenul legal o cerere a unei persoane, c) prin erori judiciare svrite n procese se produc prejudicii. n a doua situaie se pot surprinde dou aspecte practice. Primul se poate datora rezolvrii cererii, n afara termenelor legale, deci cu depirea lor. Dac aciunea este deja primit urmeaz s fie soluionat prin luarea n considerare i a justificrilor autoritii. Dac ns aciunea nu s-a pus n micare urmeaz ca primirea i soluionarea sa s fie apreciate n funcie de faptul dac s-a produs sau nu o vtmare. Al doilea aspect privete tcerea autoritii publice atunci cnd a fost sesizat cu o cerere. n acest caz textul constituional d tcerii efectele juridice ale unui act administrativ. Reglementarea constituional prezint avantajul c nu permite autoritilor publice ca pur i simplu s ignore o cerere a unui cetean. III. Actele administrative i actele judiciare. Ct privete categoria de acte la care se refer art. 52 din Constituie ea rezult clar din text: actele administrative [alin. (1) i (2)] i actele judiciare [alin. (3)]. Referitor la actele vizate de alin. (1) i (2), trebuie precizat c textul nu se refer doar la actele administrative emise de ctre autoritile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autoritile publice, fr deosebire de natura lor juridic. Fiind vorba numai de acte cu caracter administrativ, n aceast categorie nu intr, de exemplu, legea ca act juridic al Parlamentului sau hotrrea unei judectorii dat ntr-o 106 Tnsescu
Art. 52
spe soluionat. Dar structurile interne ale Parlamentului, precum i conductorii instanelor judectoreti pot emite i acte administrative. Asemenea acte sunt cuprinse n sfera de aplicaie a art. 52 din Constituie. Desigur, stabilirea naturii juridice administrative a unui act se va face, n context, de ctre autoritatea competent a soluiona cauza. Cu privire la aceast ipotez normativ, art. 52 nominalizeaz i preteniile 6 pe care le poate formula ceteanul, acestea fiind: a) recunoaterea dreptului pretins, b) anularea actului, c) repararea pagubei. Este, precum se observ, o ordine fireasc. Nu se poate obine repararea pagubei fr a se recunoate dreptul i a se anula actul. Fr a intra n detalii, trebuie s subliniem c n realizarea acestor pretenii ceteanul nu are obligaia de a proba vinovia (culpa) funcionarului public sau a autoritii publice. El trebuie s justifice dreptul su i c actul emis de ctre autoritatea public i-a produs o vtmare. Ca atare ceteanul are n sarcina sa doar proba legturii cauzale ntre actul autoritii publice i paguba (vtmarea) produs persoanei. Dac autoritile publice vor dori s recupereze eventualele prejudicii ce rezult, de la funcionarii proprii, vor putea face un asemenea lucru prin procedurile legale privind raporturile de munc. IV. Formularea general a art. 5 2 din Constituie poate ridica problema 7 de a ti care este autoritatea public care trebuie s rezolve cererile. Tcerea textului trebuie interpretat n sensul c rezolvarea acestor pretenii revine organului competent potrivit legii. Dar acest articol trebuie coroborat i cu art. 21 din Constituie. Aa stnd lucrurile urmeaz s observm c, n cazul n care legile nu dau soluii sau proceduri, sau aceste proceduri sunt considerate nesatisfctoare, urmeaz a se aplica dispoziiile art. 21 din Constituie privind accesul liber la justiie. Fa de coninutul complex al acestui drept, de bogia semnificaiilor i implicaiilor sale juridice, alin. (2) al art. 52 din Constituie trimite la lege pentru stabilirea condiiilor i limitele exercitrii sale. V. Erori judiciare. n ceea ce privete dispoziiile alin. (3), care 8 stabilesc rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, trebuie remarcat c revizuirea Constituiei aceast rspundere nu a mai fost limitat doar la erorile judiciare svrite n procesele penale, ci se refer acum la toate posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor n care au fost ele svrite. De asemenea, Tnsescu 107
Art. 53
spre deosebire de anterioara redactare a textului constituional, cel rezultat n urma revizuirii constituionale pune accentul pe rspunderea profesional i juridic a magistrailor, prevznd rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen, n subsidiar fa de rspunderea asumat de stat, n condiiile legii. Prin simetrie cu soluia juridic oricnd posibil n cazul funcionarilor publici, se ofer posibilitatea statului ca i n cazul magistrailor s dispun de o aciune n regres pentru a putea recupera prejudiciile cauzate lui prin asumarea rspunderii patrimoniale pentru erorile judiciare.
Art. 53
Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti
(1) "Exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege i numai dac se impune, dup caz, pentru: aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale; prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, aie unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate democratic. Msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau a libertii.
Comentariu I. Noiune. Articolul 53 din Constituie ofer o soluie juridic pentru adaptarea regimului juridic de garantare a drepturilor i libertilor fundamentale la realitile vieii sociale, economice i politice n permanent schimbare. Pentru ca autoritile publice s i poat ndeplini misiunile chiar i n situaii particulare, fr ns a renuna la protecia juridic a drepturilor omului, art. 53
''Alin. (1) i (2) ale art. 53 sunt reproduse aa cum a fost modificate prin art. I pct. 28 din Legea nr. 429/2003.
108
Tnsescu
Art. 53
nermite restrngerea exerciiului unor drepturi i liberti ceteneti, dar numai cu titlu de excepie i numai condiionat. II. Regim juridic. Potrivit textului, restrngerea se poate nfptui numai 2 prin lege. Chiar i legea poate opera o restrngere doar la nivelul exercitrii dreptului, fr a-i atinge substana coninutului normativ. n plus, legea poate face acest lucru numai dac se impune, dup caz, pentru: aprarea securitii naionale, a ordinii publice, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i libertilor cetenilor, desfurarea instruciei penale; prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Altfel spus, Constituia limiteaz posibilitatea de intervenie a legii de restrngere doar la anumite situaii, clar definite, limitativ enumerate i de o incontestabil importan. Situaiile nominalizate de art. 53 implic aprarea unor valori sociale i umane care, prin funciile i importana lor, pot legitima msuri de natura celor menionate. III. Condiii. Revizuirea Constituiei a adugat art. 53 o condiie 3 suplimentar pentru ca restrngerea s poat opera, anume faptul ca ea s fie necesar ntr-o societate democratic, valorificnd astfel prevederile documentelor internaionale n materie. Criteriul necesitii limitrii plasat n contextul unei societi democratice va constitui un element de referin n analiza particular a fiecrei situaii n parte, att de ctre legiuitor, atunci cnd acesta va adopta astfel de msuri, ct i pentru judectorul constituional, atunci cnd el va fi chemat s controleze constituionalitatea unei astfel de msuri. Anterior revizuirii constituionale art. 53 cuprindea doar referirea la 4 necesara proporionalitate care trebuie s existe ntre msura luat i cauza care a determinat-o, n vreme ce, ulterior modificrii constituionale, la aceast condiie s-a adugat i cea a aplicrii sale nediscriminatorii. Evident c, fiind vorba de o restrngere a exerciiului drepturilor sau libertilor, aceast msur nu poate aduce atingere existenei drepturilor i libertilor, ci trebuie s se limiteze doar la condiiile lor de realizare n concret.
Tnsescu
109
Art. 54
Capitolul III ndatoririle fundamentale
Art. 54
Fidelitatea a,a de ara
(1) Fidelitatea fa de ar este sacr. ^ Cetenii crora le sunt ncredinate funcii publice, precum i militarii, rspund de ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le revin i, n acest scop, vor depune jurmntul cerut de lege.
Comentariu 1 I. ndatorirea de fidelitate fa de ar este o consecin logic a legturii de cetenie i reprezint fundamentul tuturor celorlalte ndatoriri ceteneti nscrise n Constituie. Aa cum legtura de cetenie depete cadrele nguste ale juridicului pentru a exprima o legtur permanent ce se stabilete ntre un individ i colectivitatea uman organizat n stat, tot astfel i obligaia de fidelitate fa de patrie exprim i un coninut moral, nu numai juridic, dnd expresie devotamentului pe care orice cetean trebuie s l manifeste fa de patria sa. II. Funcionarii publici. Dac aceast ndatorire este fireasc pentru orice cetean, ea capt valene specifice pentru aceia dintre ceteni crora le sunt ncredinate funcii publice, precum i pentru militari. Ca o manifestare a regimului juridic particular, de putere, ce caracterizeaz funciile publice, fidelitatea funcionarilor publici fa de ar este marcat i n mod solemn, prin depunerea unui jurmnt, n formele cerute de lege. n privina militarilor, ierarhia i subordonarea strict a acestora face ca fidelitatea s fie o dimensiune fireasc a activitii lor, iar consacrarea acestei obligaii printr-o manifestare formal, marcat de depunerea unui jurmnt de credin, s reprezinte nc o coordonat juridic a raportului de munc n care acetia se afl.
110
Tnsescu
Capitolul III. ndatoririle fundamentale
Art. 55
Art. 55
Aprarea rii (1) Cetenii au dreptul i obligaia s apere Romnia. (2) " Condiiile privind ndeplinirea ndatoririlor militare se stabilesc prin lege organic. (3) Cetenii pot fi ncorporai de la vrsta de 20 de ani i pn la vrsta de 35 de ani, cu excepia voluntarilor, n condiiile legii organice. Comentariu I. ndatorirea de aprare a patriei impune cetenilor s fie ntotdeauna pregtii pentru a da riposta cuvenit att n cazul unei agresiuni armate, ct i n cazul altor aciuni ndreptate mpotriva rii. Aceast ndatorire aparine tuturor cetenilor romni, brbai i femei, fr deosebire de origine naional, religie, ocupaie i pregtire profesional, i ea constituie, n egal msur, i un drept al oricrui cetean, o posibilitate pe care legea o recunoate i o protejeaz. II. ndatoririle militare. O form particular a acestei ndatoriri generale este cea legat de satifacerea obligaiilor militare. n varianta sa iniial, textul constituional prevedea c ndatorirea de a satisface serviciul militar aparinea numai brbailor, ceteni romni cu vrste cuprinse ntre 20 de ani i 35 de ani. Prin urmare, sfera de cuprindere a titularilor acestei obligaii fundamentale era mai redus. Cum realitatea social a dovedit c pot exista i categorii de persoane care nu puteau satisface aceast obligaie, textul constituional anterior prevedea c legea urma s stabileasc excepiile de la ndeplinirea acestei obligaii. Revizuirea Constituiei din anul 2003 a nlturat limitarea acestei obligaii fundamentale doar la cetenii romni brbai, preciznd c o lege organic urmeaz s prevad condiiile referitoare la ndeplinirea ndatoririlor militare; prin urmare, pe de o parte, aceste ndatoriri vor reveni n egal msur att brbailor ct i femeilor, iar, pe de alt
Alin. (2) i (3) ale art. 55 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin - 1 pct. 30 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu
111
Art. 56
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentali
parte, caracterul obligatoriu al satisfacerii stagiului militar a dispru din Constituie, ntreaga reglementare a serviciului militar, inclush stabilirea faptului dac el va mai fi sau nu obligatoriu, fiind acum di competena legiuitorului. Formularea textului actual al art. 55 se datoreazi amendamentului propus de Guvern la proiectul legii constituionale. Avnd n vedere i obiectivul pe termen lung pe care Romnia i l-i propus, acela de a avea o armat format din profesioniti, precum i ce pe termen scurt, de a putea participa activ la diverse aliane militare pi plan internaional, legea de modificare a Constituiei a meninut limiteli de vrst menionate anterior pentru ncorporarea n armat (ntre 20 i 3: de ani), dar a adugat o excepie de la acest regim juridic, anume czu voluntarilor, pentru care reguli speciale vor fi prevzute prin lege.
Art. 56
Contribuii (1) Cetenii au obligaia s contribuie, prin impozit financiare i prin taxe, la cheltuielile publice. (2) Sistemul legal de impuneri trebuie s asigur aezarea just a sarcinilor fiscale. (3) Orice alte prestaii sunt interzise, n afara celo stabilite prin lege, n situaii excepionale.
Comentariu 1 I. ndatorirea de a contribui la cheltuielile publice. Articolul 56 di Constituie reglementeaz ndatorirea cetenilor de a contribui, pri impozite i taxe, la cheltuielile publice. Este o ndatorire fireasc, mai ale dac inem seama de numeroasele prestaii, n special cu caracter socia pe care acelai stat este obligat s le realizeze n beneficiul cetenilor s Merit precizat i faptul c obligaia se refer la orice fel de cheltuie publice i nu doar la cele legate de constituirea veniturilor bugetului d stat sau ale bugetului asigurrilor sociale de stat. H. Titularii obligaiei. Trebuie fcut aici o precizare i cu privire 1 sfera titularilor acestei obligai fundamentale. Textul constituional s refer expres doar la subiectele individuale de drept care sunt ceteni 112 Tnsescu
Art. 56
dar este evident c prin aceast exprimare nu au fost excluse de la aceast obligaie subiectele colective de drept, persoanele juridice care obin venituri. n msura n care subiectele colective de drept nu sunt altceva dect ficiuni juridice, creaii a cror substan este dat de comportamentul indivizilor care le alctuiesc, toate drepturile i obligaiile recunoscute sau puse n sarcina unor astfel de subiecte colective evident c afecteaz, n ultim instan, subiectele individuale de drept care le-au constituit. Prin urmare, obligaia unei persoane juridice de a plti un impozit sau o tax este, n final, suportat tot de ctre cei n folosul crora respectiva persoan juridic realizeaz activitile i i valorific patrimoniul. Acesta este temeiul n baza cruia i subiectele colective de drept sunt inute la plata acelorai contribuii financiare ca i subiectele individuale de drept, chiar dac textul constituional nu nominalizeaz dect cetenii ca titulari ai obligaiei. III. Principiul egalitii n materie fiscal. Alineatul (2) al aceluiai 3 articol precizeaz o aplicaie particular a principiului egalitii n materie fiscal i anume obligaia al crui titular expres nominalizat este legiuitorul i care const n aezarea just a sarcinilor fiscale. Caracterul just al sistemului legal de impuneri face trimitere la principiul proporionalitii i la cel al echitii, structurante pentru orice societate democratic. Precizarea constituional este extrem de supl, permind n egal msur att o interpretare n sensul unei repartizri formal-egalitare a obligaiilor fiscale, prin care se asigur egalitatea de anse, dar i o interpretare n sensul realizrii justiiei sociale, care urmrete o distribuire a obligaiilor ce tinde la o egalitate de rezultat. IV. Principiul legalitii n materie fiscal. Situaii excepionale. 4 Alineatul al treilea al aceluiai articol interzice stabilirea oricror alte prestaii n sarcina cetenilor, n afara celor expres stabilite prin lege i numai n situaii excepionale. Istoria a dovedit nu o dat c situaii neprevzute pot apare oricnd (catastrofe naturale, stri excepionale etc); ele nu trebuie ns s justifice un comportament arbitrar din partea autoritilor publice, ci trebuie s se nscrie n limitele legalitii i ale statului .de drept. Trebuie precizat totui c, deseori n astfel de situaii, legiuitorul stabilete doar obligaia fiscal i natura sa, lsnd organelor ce trebuie s aplice legea grija de a preciza cuantumul i modalitile concrete de colectare a respectivelor sarcini fiscale. Tnsescu 113
Art. 57
Art. 57
Exercitarea drepturilor i a libertilor Cetenii romni, cetenii strini i apatrizii trebuie s-i exercite drepturile i libertile constituionale cu bun-credin, fr s ncalce drepturile i libertile celorlali.
Comentariu I. Principiul exercitrii drepturilor cu bun-credin. Articolul 57 din Constituie stabilete o ndatorire ce incumb tuturor locuitorilor Romniei, ceteni, strini sau apatrizi, i prin care se consacr la nivel constituional dou principii extrem de generoase ale dreptului. Se observ c buna credin (bonafides), principiu tradiional de drept civil, dar i concept de mare valoare moral, este considerat o regul constituional obligatorie. Domeniul de aplicare al acestei reguli constituionale este precis circumscris, n msura n care aceast transformare de natur juridic are consecine doar n rezolvarea problemelor ce rezult din exercitarea drepturilor i libertilor ceteneti. Dar aceast limitare nu prejudiciaz cu nimic nici fora juridic suprem a regulii astfel instituite i nici valoarea sa intrinsec, de principiu moral ce vizeaz exercitarea drepturilor i libertilor n sine, indiferent de manifestarea n plan juridic a drepturilor i libertilor celorlalte subiecte de drept. II. ndatorirea de a nu nclca drepturile i libertile celorlali. Dimensiunea social, de raportare a individului la societate, a fost inclus n cuprinsul aceleiai norme juridice prin referirea la ndatorirea de a nu nclca drepturile i libertile celorlali (neminem laedere). Aceasta este o obligaie fireasc, ce ine de chiar conceptul de drept i de libertate. Limita unui drept sau a unei liberti a unui titular o reprezint dreptul sau libertatea celorlali titulari, iar aceast dinamic social nu ar putea funciona n condiii de securitate n absena respectrii acestui principiu cu valoare universal. Dac n ceea ce privete garantarea drepturilor cetenilor fa de posibilele abuzuri ale autoritilor publice, Constituia i ntreg sistemul normativ prevd numeroase mecanisme de protecie, n special de natur jurisdicional, n ceea ce privete protecia drepturilor fa de posibilele abuzuri realizate de alte subiecte individuale de drept singura form de garantare o reprezint tocmai comportamentul acestor subiecte individuale, ce trebuie s se conformeze regulilor prescrise de art. 57 din Constituie. 114 < Muraru
'
Capitolul IV. Avocatul Poporului
Art. 58
Capitolul IV Avocatul Poporului

Art. 58
(1) Avocatul Poporului este numit pe o perioad de 5 ani pentru aprarea drepturilor i libertilor persoanelor fizice. Adjuncii Avocatului Poporului sunt specializai pe domenii de activitate. (2) Avocatul Poporului i adjuncii si nu pot ndeplini nici o alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior. (3) Organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organic. Comentariu I. Generaliti. Avocatul Poporului este denumirea constituional sub care s-a organizat i funcioneaz n Romnia clasica instituie a ombudsmanului. Ombudsmanul este de sorginte suedez i s-a rspndit ndeosebi n Europa sub denumiri diferite precum: comisar parlamentar; aprtorul poporului (Spania); aprtorul public; mediatorul public, provedor de justiia (Portugalia); mediatorul republicii (Frana); avocatul poporului; procuror parlamentar. Este tiut c n rile vest-europene n afara ombudsmanilor cu competen general, exist i ombudsmani (mediatori, comisari parlamentari etc.) specializai pe domenii precum: pentru protecia consumatorilor; pentru drepturile copilului; pentru protecia persoanelor cu handicap; pentru pres; pentru armat; pentru pensii etc. n unele state, n afara ombudsmanului naional exist i ombudsmani locali (Olanda). Exist, de asemenea, i un mediator european care se afl n fruntea Asociaiei Ombudsmanilor Europeni. Mai mult, exist i Asociaia Ombudsmanilor Francofoni. Ombudsmanul, de fapt, este o persoan independent, numit de regul de ctre Parlament, pentru a supraveghea administraia n relaia
'Art. 58 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 31 din Legea * 429/2003.
Numirea i rolul
Muraru
115
Art. 58
sa cu ceteanul. Ombudsmanul ncearc s deblocheze conflictele cetean-administraie public, conflicte datorate ndeosebi birocratismului, care a fost i a rmas o grav maladie a administraiei. II. Terminologie. Constituantul romn a optat pentru denumirea Avocatul Poporului, considerndu-se c este denumirea care exprim cel mai clar i, mai ales, pe nelesul tuturor, rolul i semnificaiile juridice ale acestei instituii. Din experiena practic a statelor n care funcioneaz ombudsmanul rezult c eficiena instituiei const n calitile persoanei care este desemnat i din maniera de lucru. 4 Articolul 58 din Constituie, n noua redactare, trebuie corelat cu art. 65 alin. (2) lit. i), iar revizuirea privete numirea Avocatului Poporului n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, i nu numai de ctre Senat, avnd n vedere c, prin rolul pe care-1 ndeplinete, este o garanie important a drepturilor omului. 3 5 III. Regim j uridic. Numirea se face pentru o durat de 5 ani. Cu prilejul revizuirii s-a adugat o nou dispoziie, n sensul creia Avocatul Poporului va avea adjunci specializai pe domenii de activitate. Aceast dispoziie va da o eficien sporit activitii instituiei i realizeaz o bun corelare cu reglementrile din alte ri unde este organizat i funcioneaz ombudsmanul. IV. Incompatibiliti. n fine, noul text ndreapt o eroare a vechii reglementri privind compatibilitatea funciei de Avocat al Poporului cu alte funcii. Se stabilete astfel c aceast funcie este incompatibil cu alt funcie public sau privat cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior". Se realizeaz astfel o simetrie n reglementare cu art. 125 alin. (3) care privete judectorii, cu art. 132 alin. (2) care privete procurorii, cu art. 144 care privete judectorii Curii Constituionale precum i cu alte texte constituionale.
116
Muram
Capitolul IV. Avocatul Poporului
Art. 59
Art. 59
Exercitarea atribuiilor
(1) Avocatul Poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate n drepturile i n libertile lor, n limitele stabilite de lege. (2) Autoritile publice sunt obligate s asigure Avocatului Poporului sprijinul necesar n exercitarea atribuiilor sale.
Comentariu Acest articol stabilete pe de o parte, importante aspecte procedurale prin care Avocatul Poporului i realizeaz competena sa i, pe de alt parte, obligaia constituional a autoritilor publice de a sprijini Avocatul Poporului n realizarea atribuiilor ce i revin. n detalierea textului constituional a fost elaborat Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, modificat prin Legea nr. 181 /2002. n temeiul dispoziiilor constituionale i legale, Avocatul Poporului se poate autosesiza n problemele ce in de competena sa. Persoanele fizice se pot adresa acestuia prin cereri, prin telefon (exist un dispecerat telefonic) sau direct prin audiene. In soluionarea problemelor, Avocatul Poporului poate face anchete, poate formula recomandri care nu pot fi supuse nici controlului parlamentar, nici controlului judectoresc. Dac, de regul, Avocatul Poporului se implic n rezolvarea conflictelor dintre persoanele fizice i administraia public, totui, fa de generalitatea textului constituional, s-a resimit nevoia unor modificri legislative. Este motivul pentru care Legea nr. 181/2002 a stabilit prin art. 18 c, n cazul n care Avocatul Poporului constat c soluionarea cererii cu care a fost sesizat este de competena autoritii judectoreti, el se poate adresa, dup caz, Ministerului Justiiei, Ministerului Public sau preedintelui instanei de judecat, care sunt obligai s comunice masurile luate. Este o modalitate legal prin care aceste autoriti sprijin Avocatul Poporului n soluionarea unor reclamaii privind nclcarea art- 6 din Convenia european a drepturilor omului, n legtur cu realizarea unui proces echitabil ntr-un termen rezonabil.
Muram
117
Art. 60
Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamenta
Raportul Avocatul Poporului prezint celor dou Camere a n faa Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestor Parlamentului Rapoartele pot conine recomandri privind legisla sau msuri de alt natur, pentru ocrotirea drepturili i a libertilor cetenilor. Comentariu I. Trsturi. Aezarea instituiei Avocatul Poporului n Capitolul I Titlul II, al Constituiei, adic nu n titlul privind autoritile publice, ci cel privind drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, confe acesteia trsturi juridice particulare. n aprecierea naturii sale juridii trebuie observate astfel clarificrile legale potrivit crora: este autorita public autonom i independent fa de orice autoritate public; nu | substituie autoritilor publice, nu poate fi supus nici unui mand imperativ, iar activitatea sa are un caracter public; are buget propriu ca face parte integrant din bugetul de stat; funcia de avocat al poporul se asimileaz cu funcia de ministru, funcia de adjunct al avocatul poporului, cu cea de secretar de stat, iar funciile de conducere i < execuie de specialitate se asimileaz cu funciile din serviciile Senatuli II. Rspunderea juridic. Toate acestea sunt rezultatul pozii constituionale aparte a instituiei i explic de ce, n fapt, Avocat Poporului rspunde numai n faa Parlamentului, rspundere care i materializeaz prin obligaia prezentrii de rapoarte. III. Raportul anual este, o spune chiar denumirea, bilanul activit instituiei pe un an calendaristic. El poate cuprinde i recomandri < modificare a legislaiei sau propuneri de msuri ce sunt utile n protec drepturilor omului. Raportul anual se nainteaz celor doi preedini Camerelor Parlamentului pn la data de 1 februarie a anului urmtor.. este examinat de comisiile parlamentare i apoi supus dezbaterii n edin comun a Camerei Deputailor i Senatului. Dezbaterea este urmat de i vot al Parlamentului. Bineneles c acest raport se d publicitii solicitarea Camerelor parlamentare. Avocatul Poporului are obligaia dt prezenta i alte rapoarte, pe probleme, rapoarte care s-au nscris n practi instituiei ca rapoarte speciale. Rapoarte speciale s-au prezent Parlamentului i din iniiativa Avocatului Poporului precum: unul privii sistemul public de pensii; altul privind asigurrile de sntate. 118 Tnsescu
Art. 60
le
le a. ia
TitlulIII Autoritile publice Capitolul I Parlamentul

Seciunea 1. Organizare i funcionare
Art. 61
Rolul i structura
(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. (2) Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat.
Comentariu I. Avnd o competen material general, Parlamentul este, dup 1 cum prevede alin. (1), organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Prin competen material general se subnelege c n sfera acesteia intr orice problem de interes public. De aceea, n calitate de organ suprem, Parlamentul poate angaja 2 rspunderea Preedintelui Romniei, chiar dac acesta se bucur de o legitimitate similar Parlamentului, fiind ales, ca i parlamentarii, prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Primordialitatea celor dou Camere ale Parlamentului, Camera Deputailor i Senatul, confer regimului politic constituional caracterul su de regim parlamentar, chiar dac, urmare a alegerii Preedintelui de ctre corpul electoral, acesta are, din acest punct de vedere, i un caracter mixt. De asemenea, cum e firesc ntr-un asemenea regim politic, Guvernul 3 rspunde politic fa de Parlament, care l poate demite prin adoptarea unei moiuni de cenzur. H. In ce privete calitatea Parlamentului de organ unic legiuitor, 4 ceasta rezult, att din monopolul elaborrii i adoptrii legii, ct i din abilitarea, n termen limitat, a Guvernului de a emite ordonane simple, pe
a
Constantinescu
119
Art. 62
Titlul III. Autoritile publice
care apoi s le supun, de regul, aprobrii sale, sau din controlul n aprobarea ori, dup caz, respingerea ordonanelor de urgen. III. Rezult c, n regimul nostru constituional, Parlamentul are un loc central, de funcionarea sa depinznd, n ultim analiz, eficiena ntregii activiti statale i, implicit, social-economice. n acelai timp, parlamentarii rspunznd n faa alegtorilor, Parlamentul este o instituie central a dezvoltrii democraiei.
Alegerea Camerelor
Art. 62
(1) Camera Deputailor i Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, potrivit legii electorale. (2) Organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, care nu ntrunesc n alegeri numrul de voturi pentru a fi reprezentate n Parlament, au dreptul la cte un loc de deputat, n condiiile legii electorale. Cetenii unei minoriti naionale pot fi reprezentai numai de o singur organizaie. (3) Numrul deputailor i al senatorilor se stabilete prin legea electoral, n raport cu populaia rii.
Comentariu 1 I. Principiul alegerii parlamentarilor de ctre corpul electoral prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat este de esena democraiei reprezentative ncepnd nc din secolul XX. II. Unicitatea regimului nostru constituional const n dreptul organizaiilor apartinnd minoritilor naionale de a fi reprezentate n Parlament. Reprezentarea se asigur prin desemnarea, de ctre organizaie, a unui deputat, cu condiia de a ntruni, la alegerile generale, numrul de voturi, pe ntreaga ar, corespunztor unei norme de reprezentare specifice. Este o discriminare pozitiv fiind n favoarea minoritilor respective, justificat pe dreptul la identitate, prevzut la art. 6 alin. (1). 120 Constantinescu
Capitolul I. Parlamentul
Art. 63
III Norma de reprezentare. Ca expresie a caracterului su reprezen- 3 tativ numrul parlamentarilor din fiecare Camer se stabilete pe un temei demografic, spre a se asigura egalitatea votului, prin norme de reprezentare instituite de legea electoral.
Art. 63
Durata mandatului
(1)" Camera Deputailor i Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care se prelungete de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora. (2) Alegerile pentru Camera Deputailor i pentru Senat se desfoar n cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului. (3) Parlamentul nou ales se ntrunete, la convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20 de zile de la alegeri. (4) Mandatul Camerelor se prelungete pn la ntrunirea legal a noului Parlament. n aceast perioad nu poate fi revizuit Constituia i nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. (5) Proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent i continu procedura n noul Parlament.
Comentariu I. Mandatul parlamentarilor ce alctuiesc Camerele Parlamentului este de 4 ani. Termenul corespunde unei practici majoritare din alte state, avnd ca scop s asigure o legtur ct mai strns dintre alei i alegtori. Potrivit Legii de revizuire din 2003, termenul la care mandatul parlamentarilor ar expira se prelungete de drept pe perioada strii de moblizare, de rzboi, de asediu sau de urgen.
Alin. (1) al art. 63 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art- I, pct. 32 din Legea nr. 429/2003.
11
Constantinescu
121
Art. 64
Alegerile generale pot avea loc n cel mult 3 luni de la expirarea mandatului parlamentarilor sau de la dizolvarea Parlamentului. Este o durat rezonabil avnd n vedere riscul pe care l-ar avea un termen fix. De la data alegerilor, n termen de cel mult 20 de zile, parlamentarii sunt ntrunii de Preedintele Romniei n cadrul noului Parlament. Pe aceast perioad, mandatul se prelungete de drept pn la ntrunirea legal a Camerelor Parlamentului, potrivit art. 70 alin. (1), adic pn la validarea mandatului fiecrui parlamentar, asigurndu-se astfel continuitatea vieii statale la nivelul funciei de parlamentar i a Camerelor Parlamentului, ntruct, pn la validare, parlamentarii nu intr n deplintatea executrii mandatului, pe durata respectiv ei nu pot revizui Constituia i nu pot adopta, modifica sau abroga legi organice. Este necesar ca cel puin s poat fi ntrunit, n acest scop, majoritatea absolut. II. Consecinele bicameralismului. n mod tradiional instituiile legislative expir la data expirrii mandatului, ntruct vor fora politica i noii parlamentari vor configura Camerele Parlamentului. Pentru a evita aceast consecin, mai ales n considerarea efortului depus n comisiile parlamentare i n faze anterioare revizuirii Camerei competente, se prevede c, dac sunt nscrise pe ordinea de zi, care este un document esenialmente politic, de ordonare a lucrrilor n plen, proiectele de lege sau propunerile legislative i continu procedura n noul Parlament.
Art. 64 Organizarea intern
(1) Organizarea i funcionarea fiecrei Camere se stabilesc prin regulament propriu. Resursele financiare ale Camerelor sunt prevzute n bugetele aprobate de acestea. (2) Fiecare Camer i alege un birou permanent. Preedintele Camerei Deputailor i Preedintele Senatului se aleg pe durata mandatului Camerelor. Ceilali membri ai birourilor permanente sunt alei la nceputul fiecrei sesiuni. Membrii birourilor permanente pot fi revocai nainte de expirarea mandatului.
122
Constantinescu
Art. 64
(3) Deputaii i senatorii se pot organiza n grupuri parlamentare, potrivit regulamentului fiecrei Camere. (4) Fiecare Camer i constituie comisii permanente i poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. Camerele i pot constitui comisii comune. (5) Birourile permanente i comisiile parlamentare se alctuiesc potrivit configuraiei politice a fiecrei Camere. Comentariu I. Pricipiul autonomiei parlamentare este de esena parlamen- 1 arismului. El presupune autonomia regulamentar, autonomia financiar i autonomia instituional. II. Autonomia regulamentar implic, sub aspect juridic, ca 2 organizarea i funcionarea fiecrei Camere s se fac potrivit unui regulament propriu. Exist n sfera celor dou regulamente - unul al Camerei Deputailor i altul al Senatului - i regulamentul edinelor comune, potrivit procedurii reglementate de art. 65 alin. (2) lit. k). Organizarea i funcionarea fiecrei Camere presupune constituirea 3 biroului su permanent, numirea preedintelui, organizarea n grupuri parlamentare a membrilor fiecrei Camere, constituirea comisiilor permanente i a celor temporare care sunt de anchet, speciale dar comune ambelor Camere. Sub aspect politic alctuirea tuturor acestor structuri trebuie s fie conform configuraiei politice. III. Autonomia financiar se asigur prin bugetul fiecrei Camere, 4 aprobat de ctre acestea, ca o component a bugetului de stat. IV. Autonomia instituional presupune, pe de o parte, constituirea 5 structurilor organizatorice menionate anterior, iar, pe de alt parte, a aparatului de lucru alctuit din funcionari parlamentari ncadrai ntr-o structur administrativ aparte.
Constantinescu
123
Art. 65
edinele Camerelor''
Art. 65
(1)2) Camera Deputailor i Senatul lucreaz n edine separate. (2) 3 ) Camerele i desfoar lucrrile i n edine comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor, pentru: a) primirea mesajului Preedintelui Romniei; b) aprobarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat; c) declararea mobilizrii totale sau pariale; d) declararea strii de rzboi; e) suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare; f)4> aprobarea strategiei naionale de aprare a rii;, g) *> examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii; h) 6> numirea, la propunerea Preedintelui Romniei, a directorilor serviciilor de informaii i exercitarea controlului asupra activitii acestor servicii; i) 1 numirea Avocatului Poporului; 8| j ) stabilirea statutului deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora;
"Denumirea art. 62 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (1) al art. 62 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 31 Partea introductiv a alin. (2) al art. 62 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 41 Lit. f) de la alin. (2) al art. 65 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 5) Lit. g) de la alin. (2) al art. 65 a fost introdus prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 6) Lit. h) de la alin. (2) al art. 65 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. 1, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 7) Lit. i) de la alin. (2) al art. 65 a fost introdus prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 8> Lit. j) de la alin. (2) al art. 65 a fost introdus prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 124 Constantinescu
Art. 65
k) ndeplinirea altor atribuii care, potrivit Constituiei sau regulamentului, se exercit n edin comun. Comentariu I. edina reprezint forma de constituire a Camerei n reuniune plenar. 1 edinele Camerelor pot fi separate sau comune. n aceast din urm ipotez, cele dou Camere se reunesc, potrivit regulamentului adoptat n acest scop pentru ndeplinirea atribuiilor prevzute la lit. a)-k). edina separat se desfoar pe parcursul a patru zile pe sptmn, 2 cea de vineri fiind rezervat activitii parlamentarilor n circumscripiile electorale, fiecare n aceea n care a fost ales. II. Publicitatea edinelor. edinele, att separate ct i comune, 3 sunt publice, n afara cazurilor prevzute n regulamentele celor dou Camere, cnd pot fi secrete. La edinele publice particip parlamentarii, membrii Guvernului - n anumite cazuri chiar obligatoriu - reprezentanii mass-media, diplomai i ali invitai. III. edina comun. n ceea ce privete atribuiile exercitate n edin 4 comun ele se refer la aspecte ce reclam, datorit importanei lor, maximum de reprezentani: primirea mesajului prezidenial, aprobarea bugetului naional - alctuit din cel de stat i cel al asigurrilor sociale de stat - declararea strii de mobilizare sau de rzboi, suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare. Prin Legea de revizuire din 2003, pe temeiul aceluiai criteriu menionat 5 s-au mai adugat: aprobarea strategiei naionale de aprare, examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii, numirea directorilor serviciilor de informaii la propunerea Preedintelui Romniei, competen partajat ntre Parlament, ca autoritate decizional, i Preedintele Romniei, ca unic autoritate ce poate face propunere, numirea Avocatului Poporului, avnd n vedere specificul funciei acestuia ce privete ntreaga societate, stabilirea statutului parlamentarilor din cele dou Camere. n fine, Legea de revizuire din 2003 nu a modificat ultima atribuiie ce 6 se refer la posibilitatea ca n edin comun Camerele reunite s aprobe orice alte atribuii prevzute de Constituie sau regulamentele parlamentare.
Constantinescu
125
Art. 66-67 Art. 66

Sesiuni
(1) Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iunie. A doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. (2) Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc i n sesiuni extraordinare, la cererea Preedintelui Romniei, a biroului permanent al flecarei Camere ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor. (3) Convocarea Camerelor se face de preedinii acestora.
Comentariu Sesiunea este perioada n care Camerele Parlamentului se pot ntruni n edine pentru a-i exercita competena i a adopta legi sau alte acte de competena lor. Sesiunile pot fi ordinare n perioada februarie i sfritul lunii iunie i, respectiv, n septembrie i finele lunii decembrie, precum i extraordinare la cererea Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere sau a unei treimi din parlamentarii fiecrei Camere. n temeiul autonomiei parlamentare, convocarea Camerelor n sesiune ordinar sau extraordinar se face de preedinii acestora.
Actele juridice i cvorumul legal Comentariu 1
Art. 67
Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotar i moiuni, n prezena majoritii membrilor.
Dou sunt normele instituite prin acest articol: prima privete atribuiile Camerelor Parlamentului de a adopta legi, hotrri i moiuni, iar a doua privete c cvorumul necesar pentru adoptarea acestora, care este prezena majoritii membrilor. 126 Constantinescu
Capitolul 1. Parlamentul
Art. 68-69
Prima norm se refer la actele juridice, cu precizarea c moiunea nu 2 are efecte juridice, ea constituie doar un act politic ce exprim atitudinea Camerei ntr-o anumit problem naional sau internaional, cum ar fi rezoluia, apelul, proclamaia etc. Cea de a doua norm privete exclusiv votul final prin care se adopt, 3 de exemplu, o lege n ansamblu, iar nu faza anterioar, cum ar fi a dezvoltrii pe articole a unei legi cu condiia de cvorum este exclusiv de domeniul regulamentelor parlamentare.
Art. 68
Caracterul public al edinelor Comentariu
(1) edinele celor dou Camere sunt publice. (2) Camerele pot hotr ca anumite edine s fie secrete.
Transparena implic i publicitate. De aceea, n condiiile prevzute de regulamentele parlamentare, participarea publicului, reprezentanii mass-media, ambasadori, invitai, ceteni este liber. Seciunea a 2-a. Statutul deputailor i al senatorilor
Art. 69
Mandatul reprezentativ (1) n exercitarea mandatului, deputaii i senatorii sunt n serviciul poporului. (2) Orice mandat imperativ este nul. Comentariu Principiul mandatului reprezentativ este specific democraiei parlamentare. De aceea parlamentarii sunt n serviciul poporului, ceea ce implic nulitatea mandatului imperativ, adic n care reprezentantul este obligat s aduc la ndeplinire ntocmai voinele celor reprezentai. O Constantinescu 127
Art. 70-71
asemenea reprezentan naional ar fi alctuit numai din orbi i surzi. Ea este specific regimurilor politice dictatoriale i totalitare.
Art. 70
Mandatul deputailor i al senatorilor
(1)" Deputaii i senatorii intr n exerciiul mandatului la data ntrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiia validrii alegerii i a depunerii jurmntului. Jurmntul se stabilete prin lege organic. (2) Calitatea de deputat sau de senator nceteaz la data ntrunirii legale a Camerelor nou alese sau n caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.
Comentariu Mandatul parlamentar. Validarea alegerilor const n verificarea regularitii scrutinului. Ea se face de Camerele Parlamentului. De aceea este o condiie a legitimitii lucrrilor fiecrei Camere. Prin Legea de revizuire din 2003, obligaia depunerii jurmntului a devenit o condiie pentru exercitarea mandatului, dup validare. Jurmntul este individual i coninutul su se stabilete prin lege organic.
Incompatibiliti
Art. 71
(1) Nimeni nu poate fi, n acelai timp, deputat i senator. (2) Calitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate, cu exepia celei de membru al Guvernului. (3) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic.
11
128
Constantinescu
Capitolul I. Parlamentul Comentariu
Art. 72
Incompatibilitatea este interdicia cumulului funciei de parlamentar cu o alt funcie public. Expres, Constituia stabilete dou incompatibiliti: cumulul calitii de deputat i senator, precum i cumulul acestei caliti cu exercitarea oricrei funcii de autoritate, adic a crei ndeplinire presupune putere de stat, fiind o demnitate sau o funcie public. Potrivit principiilor regimului parlamentar, sunt exceptai membrii Guvernului, ntruct acetia sunt nvestii de nsui Parlament. Celelalte incompatibiliti se stabilesc de legea organic.
Art. 72
Imunitatea parlamentar
(1) Deputaii i senatorii nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. (2) Deputaii i senatorii pot fi urmrii i trimii n judecat penal pentru fapte care nu au legtur cu voturile sau cu opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziionai, reinui sau arestai fr ncuviinarea Camerei din care fac parte, dup ascultarea lor. Urmrirea i trimiterea n judecat penal se pot face numai de ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. (3) n caz de infraciune flagrant, deputaii sau senatorii pot fi reinui i supui percheziiei. Ministrul justiiei l va informa nentrziat pe preedintele Camerei asupra reinerii i a percheziiei. n cazul n care Camera sesizat constat c nu exist temei pentru reinere, va dispune imediat revocarea acestei msuri.
11 Art. 72 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 35 din Legea 429/2003.
Constantinescu
129
Art. 73 Comentariu
Imunitatea este de dou categorii, anume lipsa de rspundere juridic penal, civil, contravenional etc. - cu caracter permanent, pentru voturile sau opiniile politice ale parlamentarilor i posibilitatea parlamentarului de a nu fi reinut, arestat sau percheziionat fr ncuviinarea Camerei din care face parte. 2 Prima form de imunitatea este o imunitate intrinsec mandatului, iar a doua numai pe durata mandatului, ca un mijloc de protecie mpotriva unor msuri abuzive, inspirate mai ales din motive politice. Astfel, parlamentarul poate fi trimis n judecat, dar numai de ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i numai n faa acestei nalte instane. 3 n caz de infraciune flagrant reinerea i percheziia se pot face dar cu ncunotinarea, de ctre ministrul justiiei, a msurii respective i dac, considernd c nu exist un motiv justificat, Camera nu dispune revocarea acestei msuri.
Seciunea a 3-a. Legiferarea Art. 73 Categorii de legi
(1) Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. (2) Legile constituionale sunt cele de revizuire a Constituiei. (3)'' Prin lege organic se reglementeaz: a) sistemul electoral; organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente; b) organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice; c) statutul deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora;
' Alin. (3) al art. 73 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 38 din Legea nr. 429/2003.
130
Constantinescu
Art. 73
d) organizarea i desfurarea referendumului; e) organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; f) regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi; g) regimul strii de asediu i al strii de urgen; h) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; i) acordarea amnistiei sau a graierii colective; j) statutul funcionarilor publici; k) contenciosul administrativ; 1) organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietii i al motenirii; n) organizarea general a nvmntului; o) organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; p) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social; r) statutul minoritilor naionale din Romnia; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care n Constituie se prevede adoptarea de legi organice. Comentariu Articolul 73 stabilete clasificarea legilor n sistemul constituional romn. Astfel, trei sunt categoriile de legi: legi constituionale - cele de revizuire a Constituiei, legi organice - cele prevzute la alin. (3), iar legile ordinare sunt celelalte legi care nu au caracter constituional sau organic. Prin Legea de revizuire din 2003 s-a lrgit sfera de cuprindere a legii organice prin referire la Autoritatea Electoral Permanent, finanarea Partidelor politice, statutul deputailor i al senatorilor, msurile pe care le reclam starea de rzboi i cea celei de mobilizare. De asemenea, au fost Constantinescu 131
Art. 74
avute n vedere i modificrile aduse articolelor cu privire la starea de urgen i la patronate. Celelalte prevederi ale alin. (3) sunt preluate din Constituia revizuit, configurnd astfel sfera legii organice i, pe cale de consecin, a celei ordinare.
Iniiativa legislativ
Art. 74
(1)" Iniiativa legislativ aparine, dup caz, Guvernului, deputailor, senatorilor, sau unui numr de cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot. Cetenii care i manifest dreptul la iniiativ legislativ trebuie s provin din cel puin un sfert din judeele rii, iar n fiecare din aceste judee, respectiv n municipiul Bucureti, trebuie s fie nregistrate cel puin 5.000 de semnturi n sprijinul acestei iniiative. (2) Nu pot face obiectul iniiativei legislative a cetenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaional, amnistia i graierea. (3) 2> Guvernul i exercit iniiativa legislativ prin transmiterea proiectului de lege ctre Camera competent s 3 adopte, ca prim Camer sesizat. (4) Deputaii, senatorii i cetenii care exercit dreptul la iniiativ legislativ pot prezenta propuneri legislative numai n forma cerut pentru proiectele de legi. (5) Propunerile legislative se supun dezbaterii mai nti Camerei competente s le adopte, ca prim Camer sesizat.
3)
"Alin. (1) al art. 74 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 39 din Legea nr. 429/2003. 21 Alin. (3) al art. 74 este reprodus astfel cum a fost modificat pr art. I, pct. 39 din Legea nr. 429/2003. 3> Alin. (5) al art. 74 este reprodus astfel cum a fost modificat pr art. I, pct. 39 din Legea nr. 429/2003. 132 Constantinescu
Art. 74
Iniiativa legislativ presupune dreptul unor subiecte de drept l calificate de a sesiza una din Camerele Parlamentului i obligaia Camerei respective de a se pronuna asupra acestei sesizri, adoptnd-o sau respingnd-o. Iniiativa aparine Guvernului, fiecrui deputat sau senator (ceea ce nu exclude posibilitatea ca ei s o formuleze colectiv) sau unui numr de cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot, care trebuie s provin din cel puin un sfert din judeele rii, iar n fiecare, inclusiv n Municipiul Bucureti, s fie nregistrate cel puin 5.000 de semnturi ale susintorilor. Cele artate nu privesc iniiativa pentru revizuirea Constituiei. n ce privete iniiativa ceteneasc, aceasta nu poate avea ca obiect 2 probleme fiscale, amnistia, graierea, avnd n vedere importana lor intern i legea de obiectivitatea pe care o genereaz, precum i probleme externe. Diferena dintre proiectele de lege i propunerile legislative se 3 stabilete n funcie de subiectele de drept care au iniiativa legislativ; n cazul proiectelor de lege, sesizarea este a Guvernului, a celorlali subieci menionai anterior, ce pot sesiza Camerele Parlamentului. Sub aspectul formei, ns, modelul constituional l constituie proiectele de lege. Inovaiile Legii de revizuire nr. 429/2003 se refer la numrul necesar 4 pentru promovarea iniiativei populare de ctre cetenii cu drept de vot i la obligativitatea, att n cazul proiectelor de lege, ct i a propunerilor legislative, de a sesiza Camera competent, prevzute la articolul urmtor.
Constantinescu
133
Art. 75 Art. 75 l) Sesizarea Camerelor
(1) Se supun spre dezbatere i adoptare Camerei Deputailor, ca prim Camer sesizat, proiectele de legi i propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaionale i a msurilor legislative ce rezult din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum i proiectele legilor organice prevzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), 1), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatul (2) i (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatul (4) i (5) i articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii i adoptrii, ca prim Camer sesizat, Senatului. (2) Prima Camer sesizat se pronun n termen de 45 de zile. Pentru coduri i alte legi de complexitate deosebit termenul este de 60 de zile. In cazul depirii acestor termene se consider c proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate. (3) Dup adoptare sau respingere de ctre prima Camer sesizat, proiectul sau propunerea legislativ se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv. (4) n cazul n care prima Camer sesizat adopt o prevedere care, potrivit alineatului (1), intr n competena sa decizional, prevederea este definitiv adoptat dac i cea de-a doua Camer este de acord. n caz contrar, numai pentru prevederea respectiv, legea se ntoarce la prima Camer sesizat, care va decide definitiv n procedur de urgen.
134
Constantinescu
Art. 75
(5) Dispoziiile alineatului (4) referitoare la ntoarcerea legii se aplic n mod corespunztor i n cazul n care Camera decizional adopt o prevedere pentru care competena decizional aparine primei Camere. Comentariu I. Procedura legislativ. Potrivit Legii de revizuire a Constituiei, noua 1 reglementare constituional a procedurii legislative este una dintre cele mai importante reforme pentru optimizarea procesului decizional n cadrul regimului politic instituit de Constituie. n noua concepie se pstreaz egalitate Camerelor dar n sensul unei specializri funcionale, acestea fiind difereniate, pe de o parte n Camer decizional i, pe de alt parte, n Camer de reflecie. Mecanismul decizional - ce se regsete, n esen, i n alte constituii, 2 cum ar fi al Belgiei - este simplu: n toate cazurile, prima Camer sesizat este Camera de reflecie; aceasta este obligat s dezbat proiectul de lege sau propunerea legislativ n termen de cel mult 45 de zile, iar pentru legile de complexitate deosebit, n termen de cel mult 60 de zile, dup care legea n forma astfel adoptat se trimite celeilalte Camere, care va decide definitiv. Dac termenele au fost depite se consider c proiectul de lege sau propunerea legislativ, dup caz, a fost adoptat n forma prezentat de iniiator. Deci, sistemul se bazeaz pe succesiunea a dou dezbateri, prima n Camera de reflecia i a doua n Camera decizional. II. Camera de reflecie i Camera decizional. Pentru a se pstra 3 egalitatea Camerelor, care corespunde legitimitii lor electorale, competena decizional a fost astfel distribuit nct Camera Deputailor s aib rolul de Camer decizional de drept comun, adic n toate cazurile n care competena decizional aparine Senatului, iar Senatul s aib competen de Camer decizional pentru ratificarea tratatelor i a altor acorduri internaionale, ca i pentru msurile legislative ce rezult din aplicarea acestora, precum i n domeniul unor legi organice care privesc exclusiv organizarea i funcionarea statului. In cadrul primei dezbateri, n Camera de reflecie, s-ar putea ca aceasta 4 s adopte msuri din competena sa decizional, cum ar fi, de exemplu, Constantinescu 135
Art. 75
stabilirea unei infraciuni n legea de ratificare a unui tratat. n acest caz, sunt dou ipoteze posibilie: dac n cadrul celei de a doua dezbateri, Camera decizional este de acord cu aceast msur adoptat de Camera de reflecie, prima sesizat, ea este definitiv, deoarece, dei ordinea este invers dect cea obinuit, n final s-a respectat competena fiecreia dintre cele dou Camere; pentru acelai motiv, dac n cadrul celei de a doua dezbateri, Camera decizional nu este de acord cu msura respectiv sau o modific, legea se ntoarce, dar numai n legtur cu prevederea n cauz, la Camera ce o adoptase iniial, care, n virtutea competenei sale decizionale, va decide definitiv. Aceeai este soluia i n cazul n care Camera decizional, n cadrul celei de a doua dezbateri, adopt o msur de competena decizional a Camerei ce adoptase legea n prim dezbatere: legea se ntoarce, tot n ce privete prevederea respectiv, la Camera ce adoptase proiectul sau propunerea legislativ n cadrul primei dezbateri, care, n temeiul competenei sale decizionale, decide definitiv. HI. Necesitatea specializrii. Noua procedur constituional asigur i o specializare a Camerelor, ca urmare a competenei lor decizionale, cu toate avantajele pe care, n general, specializarea le asigur. n societatea modern timpul este un factor de risc. De aceea, optimizarea procesului decizional constituie, n perspectiva integrrii Romniei n marea familie a democraiilor occidentale, o necesitate. Altminteri, exist pericolul marginalizrii rii, ca urmare a imposibilitii sale de ncadrare n ritmul, din ce n ce mai alert, al vieii contemporane. Tocmai de aceea, n Camera de reflecie dezbaterea se ncheie n 45, respectiv 60 de zile, termene a cror mplinire prezum c iniiativa legislativ a fost adoptat, dar n cazurile limitative prevzute de alin. (4) i (5) procedura de urgen se aplic de drept, fiind deci obligatorie, prin, derogare de la prevederile art. 76, potrivit crora trebuie aprobat de Camer ca atare. Sunt aspecte reglementate ntr-o modalitate chiar mai constrngtoare la art. 115 alin. (5) i (6), referitor la dezbaterea ordonanelor de urgen.
136
Constantinescu
Art. 76-77
Art. 76
Adoptarea legilor i a hotrrilor
(1) Legile organice i hotrrile privind regulamentele Camerelor se adopt cu votul majoritii membrilor flecarei Camere. (2) Legile ordinare i hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni din flecare Camer. (3) La cererea Guvernului sau din proprie iniiativ, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedur de urgen, stabilit potrivit regulamentului fiecrei Camere.
Comentariu Legile organice i hotrrile se adopt, la votul final, cu majoritatea absolut a parlamentarilor Camerei. Referirea la hotrri are n vedere aprobarea regulamentelor parlamentare. Legile ordinare i alte hotrri dect cele de mai sus se adopt, tot la votul final, cu majoritatea relativ. Din alt punct de vedere, fiecare Camer a Parlamentului poate adopta un proiect de lege sau o propunere legislativ n procedur de urgen. Aceast procedur este stabilit prin regulamentul Camerei Parlamentului care a aprobat aplicarea ei.
Art. 77
Promulgarea ' e gii (1) Legea se trimite, spre promulgare, Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se face n termen de cel mult 20 de zile de la primire. (2) nainte de promulgare, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. (3) Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii ori dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea legii se face n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin care i s-a confirmat constituionalitatea. Constantinescu 137
Art. 78
Comentariu
I. Promulgarea constituie ultima faz a procedurii legislative. Ea este un atribut al Preedintelui Romniei i se realizeaz prin emiterea unui decret prezidenial, n temeiul cruia legea urmeaz s fie numerotat i publicat. Preedintele Romniei trebuie s asigure promulgarea legii n cel mult 20 de zile de la data primirii. n acest scop, urmeaz ca legea s fie examinat sub aspectul constituionalitii sale, al oportunitii soluiilor pe care le cuprinde, al redactrii i acurateei exprimrii dispoziiilor pe care le instituie etc. n cazul n care, ca urmare a acestei examinri, rezult c o anumit prevedere a legii sau chiar legea n ansamblul su nu este corespunztoare, Preedintele Romniei poate cere Parlamentului s o reexamineze. n caz de neconstituionalitate, cererea de reexaminare se adreseaz Curii Constituionale. De la primirea legii reexaminate, dup parcurgerea procedurii de adoptare sau a deciziei Curii Constituionale de confirmare a legitimitii constituionalitii legii, Preedintele Romniei este obligat s promulge legea n termen de 10 zile. Este un nou termen de promulgare, ntruct termenul iniial de 20 de zile, la care ne-am referit anterior, se suspend. II. Neconstituionalitatea. O ultim precizare privete ipoteza n care Curtea Constituional a admis, n parte sau n ntregime, sesizarea de neconstituionalitate. n aceast ipotez, potrivit art. 147 alin. (2), legea se trimite de Curtea Constituional, spre reexaminare, Parlamentului, termenul de 10 zile urmnd s curg de la data primirii de ctre Preedintele Romniei a legii n forma adoptat dup reexaminare.
Art. 78 "
Intrarea n vigoare a legii Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei.
Art. 78 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 43 din Legea nr. 429/2003.
l}
138
Constantinescu
Art 79
Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei. Prin Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, s-a prevzut un termen de 3 zile de la publicare pentru intrarea sa n vigoare, dac n textul ei nu s-a prevzut o alt dat. Msura se justific ntruct este imposibil s se poat realiza distribuia Monitorului Oficial pe ntreg teritoriul rii, astfel nct, n numeroase situaii persoanele fizice sau persoanele juridice erau puse n situaia de a se conforma dispoziiilor unei legi pe care nu o cunoteau. Mai grav, persoanele fizice sau juridice pot fi sancionate pentru c nu au adoptat un comportament conform noii legi care, o dat publicat n Monitorul Oficial, se prezuma a fi cunoscut. Tocmai pentru a nltura aceste neajunsuri s-a impus modificarea textului i introducerea unui termen de graie de trei zile, pentru ca cetenii i autoritile interesate s poat intra n posesia Monitorului Oficial n care legea este publicat. Aceast modificare realizeaz aadar o distincie foarte clar ntre publicarea legii, care coincide cu data publicrii n Monitorul Oficial, i intrarea n vigoare a legii, care, dac nu este prevzut expres n coninutul legii, se realizeaz dup mplinirea a trei zile de la data publicrii. Ct privete calculul celor trei zile, se nelege c termenul curge de la data publicrii legii i se mplinete a treia zi de la publicare.
Art. 79
Consiliul Legislativ
(1) Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei. (2) nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ se stabilesc prin lege organic.
Constantinescu
139
Art. 80
Comentariu
I. Rolul Consiliului Legislativ. Rolul acestei instituii n coordonarea, sistematizarea i unificarea legislaiei, precum i n asigurarea respectrii regulilor de tehnic legislativ, prevzute de altfel printr-o lege special, este indisolubil legat de ntrirea statului de drept i, mai ales, de realizarea predictibilitii legii. n fond, nu se poate cere unui subiect de drept s realizeze dispoziiile legii dac i ceilali nu le respect, cu condiia ca aceste dispoziii s fie clare, neechivoce, ferme, altfel spus, predictibile, ntruct att el, ct i cei care vin n contact i dau acelai neles. Desigur, interpretarea legii echivaleaz. Dar atunci cnd intr n vigoare, legea trebuie s fie o msur egal pentru toi. Este i raiunea pentru care Consiliul Legislativ a existat ca instituie autonom i n Constituia din 1923, iar n cadrul actualei Constituii el i definete funcionalitatea nu numai pentru proiectele de lege i propunerile legislative cu care Camerele Parlamentului sunt sesizate- ceea ce justific poziia sa constituional de organ de specialitate al Parlamentului - dar i pentru hotrrile cu caracter normativ i ordonanele Guvernului. II. Actele Consiliului Legislativ. n ambele ipoteze, acrul emis este un aviz, a crui influen, ns, are un rol deosebit, dei rspunderea, n sensul politic al termenului, dar i juridic n ce privete hotrrile Guvernului, apaine autoritii legiuitoare, respectiv, emitente a reglementrii.
Capitolul II Preedintele Romniei

Rolul Preedintelui
Art. 80
(1) Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. (2) Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. In acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
140
Constantinescu
Capitolul II. Preedintele Romniei
Art. 81
Comentariu Rolul Preedintelui Romniei, ca ef al statului i al puterii executive rezult din ndeplinirea urmtoarelor funcii: de reprezentare a statului si a Parlamentului, care, n plus, reprezint i corpul electoral - fiind ales prin vot universal, direct, secret i liber exprimat; de garant al independenei statului, unitii i integritii teritoriului, precum i al Constituiei, acionnd pentru respectarea acesteia, de mediere ntre puterile statului - legislativ, executiv i judectoreasc - potrivit art. 1 alin. (4), precum i ntre stat i societate, ceea ce implic segmente semnificative ale societii politice sau civile, n raport de importana problemei, urmrind asigurarea pcii sociale, pe temeiul legitimitii sale populare, la nivelul ntregii ri.
Art. 81
Alegerea Preedintelui
(1) Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. (2) Este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale. (3) n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. (4) Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive.
Comentariu I. Ca i parlamentarii, Preedintele Romniei are o legitimitate 1 popular, fiind ales prin vot uninominal, n cadrul unei circumscripii ce Constantinescu 141
Art. 82
cuprinde ntreaga ar. Pentru a fi ales, candidatul la funcia de Preedinte trebuie s ntruneasc opiunea majoritii alegtorilor, ceea ce este de natur s-i asigure Preedintelui Romniei ales o reprezentativitate n legitimitate deosebit. n acest scop, dac la primul tur de scrutin candidatul nu a obinut o asemenea majoritate, se organizeaz un al doilea tur, n care este declarat ales cel care a obinut cel mai mare numr de voturi. Aceasta are drept consecin c acest de-al doilea tur se organizeaz ntre candidaii care au obinut cel mai mare numr de voturi, ceea ce constrnge la bipolarizarea preferinelor alegtorilor i a partidelor politice i sociale ce susin candidaturile. II. Controlul ntregii proceduri electorale i confirmarea rezultatelor de care depinde, dup caz, organizarea celui de-al doilea tur de scrutin, desemnarea candidailor ntre care va avea loc alegerea i a ctigtorului ce a obinut n final mandatul se asigur de Curtea Constituional, potrivit art. 146 lit. j). Constituia interzice ca o persoan s candideze la funcia de Preedinte al Romniei, pentru mai mult de dou mandate, care pot fi succesive sau la date diferite. Este o msur ce are n vedere tentaia totalitarist" de perpetuare a ocuprii de ctre aceeai persoan a funciei de Preedinte al Romniei.
Validarea mandatului i depunerea jurmntului
Art. 82
(1) Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea Constituional. (2) Candidatul a crui alegere a fost validat depune n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, urmtorul jurmnt: Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i material a poporului romn, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Romniei. Aa s-mi ajute Dumnezeu!"
142
Constantinescu
Art. 83
Comentariu Validarea mandatului de ctre Curtea Constituional are o semnificaie deosebit: confirmarea alegerii Preedintelui Romniei de ctre o autoritate jurisdicional, nu politic. Dup validare, Preedintele Romniei depune jurmntul prevzut de Constituie, n faa Camerelor Parlamentului reunite n edin comun, dat de la care ncepe exerciiul funciei prezideniale.
Art. 83
Durata mandatului
(1) " Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului. (2) Preedintele Romniei i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou ales. (3) Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrofa.
Comentariu Decalarea, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei, a alegerilor parlamentare este o necesitate pentru viaa politic din ara noastr, iar mrirea cu un an a mandatului Preedintelui Romniei fa de mandatul Parlamentului este necesar pentru a menine continuitatea instituiei prezideniale n perioada campaniilor electorale parlamentare, ceea ce reprezint un plus de garanie pentru stabilitatea politic a rii. Pn la depunerea jurmntului de Preedintele Romniei nou ales, fostul Preedinte i ndepliniete atribuiile funciei pe care a deinut-o, spre a se asigura astfel continuitatea vieii statale. Ca i mandatul parlamentar, mandatul prezidenial poate fi prelungit. Prelungirea nu este, ns, de drept, ci prin lege organic i numai n caz de rzboi sau catastrof.
'Alin. (1) al art. 83 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 44 din Legea nr. 429/2003.
Constantinescu
143
Art. 84-85
Incompatibiliti fi i imuniti
Art. 84
(1) n timpul mandatului, Preedintele Romniei nu poate membru al unui partid i nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat. ( 2 ) " Preedintele Romniei se bucur de imunitate. Prevederile articolul 72 alineatul (1) se aplic n mod corespunztor.
Comentariu 1 I. Incompatibilitatea. Prevederile acestui articol cuprind dou incompatibiliti specifice Preedintelui Romniei i dou msuri de protecie a mandatului prezidenial. l Incompatibilitile privesc calitatea de membru al unui partid politic i ndeplinirea oricrei alte funcii publice sau private. Ele se justific prin necesitatea asigurrii independenei Preedintelui, corespunztor legitimitii sale populare. } II. Imunitatea. Msurile de protecie sunt imunitatea, care privete orice form de rspundere juridic, cu excepia demiterii de ctre corpul electoral, potrivit art. 95 alin (3), sau de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, potrivit art. 96 alin. (4), precum i imunitatea parlamentar, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei.
Numirea Guvernului
Art. 85
(1) Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. (2) n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.
l) Alin. (2) al art. 84 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 45 din Legea nr. 429/2003.
144
Constantinescu
Art. 86
(3) "Dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia prevzut la alineatul (2) numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la propunerea primuluiministru. Comentariu Numirea Guvernului este consecina faptului c Preedintele Romniei este eful puterii executive, pe de o parte, i c aceast putere este dual, pe de alt parte. Din aceast cauz, atribuia legat de numirea Guvernului difer dup cum privete nvestirea acestuia, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, sau remanierea Guvernului, la propunerea primului-ministru. n prima ipotez, potrivit art. 103 alin. (1), Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru. Acesta cere Parlamentului acordarea votului de ncredere, pe temeiul cruia Preedintele Romniei numete Guvernul. n cea de-a doua ipotez, Preedintele Romniei revoc pe unii membri ai Guvernului.
Art. 86
Consultarea Guvernului Comentariu
Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire Ia probleme urgente i de importan deosebit.
Consultarea are ca scop informarea reciproc i o mai temeinic pregtire a deciziei. De aceea, n practica activitii sale de ef al statului, folosirea de ctre Preedintele Romniei a acestei metode n caz de urgen sau pentru soluionarea unor probleme deosebit de importante este fireasc.
11
Constantinescu
145
Art. 87-88 Art. 87

Participarea la edinele Guvernului
(1) Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primuluiministru, n alte situaii. (2) Preedintele Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip.
Comentariu ntruct a numit Guvernul, Preedintele Romniei poate participa la edinele acestuia, fie din proprie iniiativ, fie la cererea primuluiministru. n prima situaia, este necesar ca obiectul edinei de Guvern s l formeze probleme de interes naional din domeniul politicii externe, al aprriii sau al ordinii publice. n a doua situaie, participarea Preedintelui Romniei are loc numai dac accept. n ambele situaii edina Guvernului este prezidat de Preedintele Romniei, dar fr drept de vot, deoarece, n caz contrar, ar rspunde solidar cu membrii Guvernului pentru hotrrile i msurile aprobate, ceea ce este inadmisibil.
Art. 88 Mesaje
Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii.
Comentariu Prin mesaj, Preedintele Romniei aduce la cunotina Parlamentului probleme politice de importan deosebit ale naiunii. ntruct el nu rspunde politic fa de Parlament, eventualele dezbateri nu au loc n prezena sa i, de regul, mesajul este rostit, n numele Preedintelui Romniei, de o alt personalitate pe care a desemnat-o n acest scop.
146
Constantinescu
Art. 89
Art. 89
Dizolvarea (1) Dup consultarea preedinilor celor dou Camere i Parlamentului a liderilor grupurilor parlamentare, Preedintele Romniei poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. (2) n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. (3) " Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen. Comentariu Dizolvarea Parlamentului are ca efect ncetarea mandatului parlamentarilor i a activitii celor dou Camere ale Parlamentului, ca urmare declarndu-se campania electoral. n cadrul parlamentarismului modern, dizolvarea Parlamentului este o prerogativ a efului statului, preedinte sau monarh. Potrivit normei constituionale la care ne referim, dizolvarea Parlamentului presupune parcurgerea unor etape obligatorii: o criz guvernamental caracterizat prin refuzul acordrii votului de ncredere pentru formarea unui nou Guvern timp de 60 de zile de la prima solicitare i dup respingerea a dou asemenea solicitri; consultarea de ctre Preedintele Romniei a preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare. Numai n urma acestor consultri, Preedintele Romniei poate emite decretul de dizolvare a Parlamentului. Dipoziia constituional instituie trei interdicii. Prima se refer la faptul c n cursul unui an, dizolvarea Parlamentului este permis o singur dat. A doua privete faptul c n ultimele 6 luni ale mandatului prezidenial,
Constantinescu
147
Art. 90-91
Tit
lul HI. Autoritile publice
Preedintele Romniei nu poate dizolva Parlamentul. A treia, introdus de Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei, se refer la interdicia de drept a dizolvrii Parlamentului n timpul strii de mobilizare, de rzboi sau de urgen.
Referendumul
Art. 90
Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire Ia probleme de interes naional.
Comentariu Norma constituional privete referendumul consultativ, adic ale crui rezultate nu sunt obligatorii pentru legiuitor. Aceast consultare referendar trebuie s priveasc probleme de interes naional la care alegtorii s se exprime prin vot, optnd, ca la orice referendum, ntre Da" i Nu".
Atribuii (1) " Preedintele ncheie tratate internaionale n n domeniul numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune politicii externe spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege. (2) Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. (3) Reprezentanii diplomatici ai altor state sunt acreditai pe lng Preedintele Romniei.
1( Alin. (1) al art. 91 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 48 din Legea nr. 429/2003.
Art. 91
148
Constantinescu
Capitolul II. Preedintele Romniei Comentariu
Art. 92
I. Tratatele internaionale. Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei a prevzut c tratatele internaionale ncheiate de Preedintele Romniei, n urma negocierii lor de ctre Guvern, se supun Parlamentului spre ratificare ntr-un termen rezonabil. Noiunea de termen rezonabil" este prevzut i n Convenia european a drepturilor omului. n ce privete celelalte tratate i acorduri internaionale, ncheierea i, respectiv, aprobarea sau ratificarea lor, dup caz, se face potrivit procedurii stabilite prin lege ordinar. II. Reprezentanii diplomatici. Tot n domeniul politicii externe, Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai rii i aprob nfiinarea de noi misiuni diplomatice - ambasade, consulate etc. - desfiinarea lor sau modificarea rangului acestora. n ambele ipoteze, decretul poate fi emis de Preedintele Romniei numai dac este contrasemnat, n prealabil, de primul-ministru. Reprezentnd statul, potrivit art. 80 alin. (1), ambasadorii altor state sunt acreditai pe lng Preedintele Romniei.
Art. 92
Atribuii n domeniul aprrii
(1) Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. (2) 1 poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare. (3) n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. Constantinescu 149
Art. 92
Titlul III. Autoritile publice ( 4 ) " n caz de mobilizare sau de rzboi Parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor.
Comentariu Atribuiile n domeniul aprrii privesc nemijlocit nu numai pe Preedintele Romniei, ca ef al statului, ci i Parlamentul. Astfel, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate, al cror neles este cel prevzut de art. 118, i preedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, potrivit statutului su constituional prevzut de art. 119. n calitate de comandant al forelor armate, Preedintele Romniei le poate mobiliza, cu aprobarea Parlamentului; excepional, aprobarea se poate solicita n cel mult 5 zile de la decretarea mobilizrii. Respingerea agresiunii armate trebuie s fie pornit imediat. De aceea, Preedintele Romniei decide asupra msurilor necesare pe care le aduce totodat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj; dac acesta nu este n sesiune ordinar, el se convoac de drept n sesiune extraordinar de Preedinii Camerelor, n cel mult 24 de ore. n ambele situaii, Preedintele Romniei emite un decret contrasemnat de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (2). Primordialitatea Parlamentului se vdete, deci, n exercitarea de ctre Preedintele Romniei a atribuiilor sale n domeniul aprrii. Ea este cu att mai evident n caz de mobilizare sau de rzboi, cnd Parlamentul se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor i i continu activitatea ct timp existena acestei stri nu a ncetat.
"Alin. (4) al art. 92 a fost introdus prin art. I, pct. 49 din Legea nr. 429/2003.
150
Constantinescu
Art. 93-94
Art. 93
Msuri excepionale
(1) " Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. (2) Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora.
Comentariu Starea de asediu se refer la aciuni de natur politic, iar starea de urgen la aciuni de alt natur, care creeaz, ns, o stare de pericol deosebit. De aceea, instituirea acestei stri se face de Preedintele Romniei, n condiiile legii, fie n ntreaga ar, fie - dup cum a prevzut Legea de revizuire a Constituiei - n unele uniti administrativ-teritoriale. Msura aprobat de Preedintele Romniei trebuie supus ncuviinrii Parlamentului n cel mult 5 zile de cnd a fost luat. Ca i n cazul anterior, de la art. 92 alin. (4), privitor la mobilizare i rzboi, Parlamentul este convocat de drept pe toat durata de existen a msurii excepionale, spre a putea exercita un control permanent asupra modului de realizare a msurilor ncuviinate.
Art. 94
Alte atribuii Preedintele Romniei ndeplinete i urmtoarele atribuii: a) confer decoraii i titluri de onoare; b) acord gradele de mareal, de general i de amiral; c) numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege; d) acord graierea individual.
"Alin. (1) al art. 93 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 50 din Legea nr. 429/2003. Constantinescu 151
Art. 95
Comentariu
n afara atribuiile la care ne-am referit, Preedintele Romniei ndeplinete i alte atribuii, prevzute de lege, din care cele menionate de lit. a), b), i d) dac sunt contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 101 alin. (2).
Art. 95
Suspendarea din funcie (1) n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. Preedintele poate da Parlamentului explicaii cu privire la faptele ce i se imput. (2) Propunerea de suspendare din funcie poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotin Preedintelui. (3) Dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un reff Ferendu m pentru demiterea Preedintelui Comentariu Suspendarea din funcie a Preedintele Romniei este o msur adoptat de Camerele Parlamentului reunite n edin comun, cu majoritatea absolut a voturilor i dup consultarea, pe calea unui aviz, a Curii Constituionale, pentru demiterea, prin referendum, a Preedintelui. Propunerea de suspendare poate fi depus de cel puin o treime de parlamentari. Nentrziat ea se aduce la cunotina Preedintelui, spre a se putea apra. n ce privete referendumul care se organizeaz de Guvern n cel mult 30 de zile, justificarea acestei proceduri const n aceea c, deoarece Preedintele Romniei a fost ales de ntreg corpul electoral, n cadrul unei circumscripii cuprinznd ntreaga ar, potrivit art. 81 alin. (1), el nu poate fi demis dect tot de corpul electoral astfel delimitat. 152 Constantinescu
Art. 96
Art. 96 "
Punerea sub acuzare
(1) Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintele Romniei pentru nalt trdare. (2) Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotin Preedintelui Romniei pentru a putea da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. (3) De la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii Preedintele este suspendat de drept. (4) Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiiei. Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare.
Comentariu Punerea sub acuzare are semnificaia ridicrii imunitii prezideniale, prevzute de art. 84 alin. (2), n domeniul penal. innd seama de nalta magistratur pe care o exercit cel acuzat, Preedintele Romniei poate s fie pus sub acuzare numai cu votul a dou treimi din parlamentarii celor dou Camere ale Parlamentului. Pe data punerii sub acuzare, Preedintele Romniei este suspendat din funcie. n ce privete competena de judecat, aceasta aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Acuzarea poate fi numai pentru nalt trdare", care, tradiional, n constituiile democratice, se exprim prin acesta sintagm. Astfel Parlamentul nu ndeplinete o funcie jurisdicional, iar nalta Curte de Casaie i Justiie va putea stabili calificarea juridic n funcie de infraciunile cele mai grave prevzute de Codul penal. De drept, hotrrea de condamnare are ca efect demiterea Preedintelui. Este singurul caz n care Preedintele Romniei, dei ales de corpul electoral, este demis de autoritatea suprem a jurisdiciilor naionale, deci de puterea judectoreasc.
Constantinescu
153
Art. 97-98
Art. 97 Vacana funciei
(1) Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. (2) n termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preedinte.
Comentariu Vacana funciei are semnificaia c Preedintele, dei nu este demis, nu-i poate exercita atribuiile. De aceea se declaneaz interimatul, potrivit prevederilor art. 98. Acesta ns, prin natura lui, nu poate fi dect provizoriu, ntruct preedintele interimar nu se bucur de legitimitatea celui ales. De aceea, Guvernul trebuie s organizeze scrutinul pentru alegerea noului Preedinte, n maximum 3 luni de la data interimatului.
Art. 98
Interimatul funciei ^
(1) Dac funcia de Preedinte devine vacant ori dac Preedintele este suspendat din funcie sau dac se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, n ordine, de preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor. (2) Atribuiile prevzute la articolele 88-90 nu pot fi exercitate pe durata interimatului funciei prezideniale.
Comentariu n cazul n care Preedintele Romniei este suspendat din funcie sau se afl n imposibilitatea temporar de a-i exercita atribuiile, ndeplinirea atribuiilor sale se asigur, n primul rnd, de preedintele Senatului i, apoi, de cel al Camerei Deputailor, n calitate de preedini interimari. 154 Constantinescu
Art. 99-100
Potrivit art. 146 lit. g), existena mprejurrilor care justific interimatul se constat de Curtea Constituional. Neavnd o legitimitate popular, preedintele interimar nu exercit toate atribuiile funciei prezideniale, ci doar sesizarea Parlamentului cu mesaje, dizolvarea acestuia i consultarea poporului prin referendum.
Art. 99
Rspunderea preedintelui interimar
Dac persoana care asigur interimatul funciei de Preedinte al Romniei svrete fapte grave, prin care se ncalc prevederile Constituiei, se aplic articolul 95 i articolul 98.
Comentariu Preedintele interimar, n cazul svririi unor fapte grave de nclcare a Constituiei, poate fi suspendat din funcie, potrivit art. 95 alin. (1), sau pus sub acuzare, potrivit art. 96.
Art. 100
Actele Preedintelui (1) n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepubiicarea atrage inexistena decretului. (2) Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 91 alineatul (1) i (2), articolul 92 alineatul (2) i (3), articolul 93 alineatul (1) i articolul 94 literele a), b) i d) se contrasemneaz de primul-ministru. Comentariu Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor 1 sale se public n Monitorul Oficial, Partea I, sub sanciunea inexistenei lor, n sens juridic. Constantinescu 155
Art. 101-102
Pentru decretele contrasemnate de primul-ministru, la care ne-am referit anterior, rspunderea politic n faa Parlamentului aparine Guvernului. Este consecina faptului c Preedintele Romniei nu rspunde politic n faa Parlamentului, avnd o legitimitate popular ce rezult din alegerea sa de corpul electoral. O alt concluzie este c decretele ce nu sunt supuse procedurii de contrasemnare se emit de Preedintele Romniei exclusiv n temeiul atribuiilor conferite, bineneles cu excepia acelora care Preedintele Romniei, dac accept propunerea fcut, este inut s o respecte, cum ar fi numirea Guvernului, potrivit art. 85 alin. (1), sau a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, potrivit art. 134 alin. (1).
Indemnizaia i celelalte drepturi Comentariu
Art. 101
Indemnizaia i celelalte drepturi ale Preedintelui Romniei se stabilesc prin lege.
Preedintele Romniei, prin comportamentul su, este un simbol i un exemplu pentru ceteni. De aceea, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei, s-a prevzut c indemnizaia i celelalte drepturi ce i se cuvin se stabilesc prin lege, asigurndu-se astfel i transparena lor.
Capitolul III Guvernul Art. 102

Rolul i structura
(l) Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice.
156
Iorgovan
Capitolul III. Guvernul
Art. 102
(2) n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Comentariu I. Regimul semiparlamentar. Textul reglementeaz raiunea de a fi a Guvernului ca instituie public, mai precis ca instituie cardinal a executivului, implicit a administraiei publice, text care n-a suferit modificri prin Legea de revizuire a Constituiei din 2003. De altfel, din ntregul capitol consacrat Guvernului (art. 101-109 n versiunea din 1991 a Constituiei) prin Legea de revizuire au suferit modificri doar fostul art. 106 (n prezent, art. 107), i acestea de ordin tehnic - legislativ (o mai bun redactare i corectare a textelor). Capitolul consacrat Guvernului nu a suferit, aadar, modificri, n 2003, de natur conceptual, de drept substanial, de filozofie a reglementrii. De aici, rezult c Legea de revizuire a Constituiei, implicit, ntrete ideea legiuitorului constituant din 1991 de a stabili pentru Guvern un rol primordial n sfera Executivului i, pe cale de consecin, n viaa politic a rii. Nici capitolul consacrat Preedintelui Romniei, ca, de altfel, nici cel consacrat Parlamentului nu au suferit modificri care s marcheze o schimbare de fond, de esen a rolului Preedintelui Romniei, respectiv a Guvernului n sfera Executivului. Legea de revizuire a Constituiei ntrete soluia unui Executiv bicefal, cu un Preedinte al Romniei implicat direct n guvernare, doar n cteva domenii de activitate (politic extern, aprarea rii i ordinea public) i cu un Guvern care apare ca fiind autoritatea esenial de natur politic a Executivului. Orict ar prea de paradoxal, dar att n baza Constituiei din 1991, ct i a celei revizuite din 2003, Patronul" executivului n Romnia este Guvernul i nu Preedintele Republicii, ca n Frana, de exemplu. Tocmai din acest motiv, chiar n primul comentariu al Constituiei Romniei din 1991, Florin Vasilescu meniona c regimul politic consacrat de aceast Constituie este un regim de esen parlamentar, chiar dac Preedintele Romniei, adic al Republicii, este ales n mod direct. Mai precis, un regim semiprezidehial atenuat sau parlamentarizat", cum s-a exprimat autorul citat i nu numai la locul citat. Iorgovan 157
Art. 102
Titlul HI. Autoritile publice
Dup prerea noastr, la fel de bine putem s folosim i sintagma regim semiparlamentar, care se utilizeaz n doctrina juridic i care ni se pare mai potrivit n raport cu realitile constituionale din Romnia. II. Semnificaia i implicaiile alin. (1). Una din cele mai delicate probleme pe care au avut-o de rezolvat legiuitorii constituani a fost tocmai reglementarea rolului constituional al Guvernului. n puine cuvinte trebuie sintetizat ceea ce este aproape imposibil de formulat succint, tiut fiind c, peste tot, guvernele se confrunt cu probleme economice (scderea inflaiei, creterea investiiilor i a locurilor de munc etc), cu cele care in de sigurana naional i ordinea public, cu diverse chestiuni ce in de servicii publice naionale, (sntate, nvmnt, cultur etc.) pn la problemele relaiilor rii respective cu alte state. n lumea pe care o trim, Guvernul - ca realitate politico-juridic - apare ca un fel de paratrsnet naional, orice cetean n orice col al planetei are cte ceva de reproat Guvernului, care este de vin i pentru c el nu are bani suficieni i pentru faptul c i-a fost concediat un membru al familiei de un patron care a neles s reduc activitatea .a.m.d. Nu ntmpltor, raportndu-ne la Constituiile rilor membre n UE, ntlnim situaii n care nu exist o reglementare expres a rolului Guvernului, acesta se deduce din coroborarea mai multor articole (de exemplu coroborarea art. 94 cu 95 din Constituia Italiei sau coroborarea art. 64 cu 65 din Constituia Germaniei). Constituiile rilor membre n UE, care conin dispoziii exprese cu privire la rolul Guvernului, la rndul lor, sunt nuanate, unele reglementeaz trei categorii de sarcini: politice, legislative i administrative (de exemplu art. 97 din Constituia Spaniei, art. 185 din Constituia Portugaliei), altele se opresc numai la dou categorii de sarcini, politice i administrative, ca altele s rein fie un rol exclusiv politic (de exemplu art. 45 alin. 3 din Constituia Olandei sau art. 82 din Constituia Greciei), fie un rol exclusiv administrativ (de exemplu Austria, Norvegia). Ct privete rolul politic al Guvernului n rile UE, ntlnim dou mari situaii: a) Guvernul stabilete exclusiv liniile politicii naiunii pe plan intern i extern, iar execuia acestei politici este supus controlului parlamentar (de exemplu Frana, Grecia, Germania etc.) i b) Guvernul conduce chiar politica general a rii, n limitele stabilite de Parlament (de 158 Iorgovan
Art. 102
exemplu Finlanda, Portugalia, Spania etc.) sau, dup caz, de eful Statului (de exemplu Norvegia). Legiuitorul constituant romn s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluie, fr a se ndeprta categoric de prima soluie, a rolului esenial al Guvernului n stabilirea liniilor politicii interne i externe ale rii. ntr-o prim faz, n procesul de elaborare a Constituiei, s-a folosit, n alin. (1) al art. 102 la care ne referim, sintagma aprobat de Parlament", care ar fi sugerat ideea de nsuire a programului de guvernare de ctre Parlament, cu riscul transformrii Parlamentului n coprta" al guvernrii, ceea ce l punea n imposibilitatea de a mai iniia o moiune de cenzur, n ipoteza unei guvernri ineficiente. Sintagma acceptat de Parlament", care a devenit text de Constituie, prin folosirea verbului a accepta" scoate n eviden, fr echivoc, faptul c programul de guvernare este i rmne al Primului-ministru i al restului echipei guvernamentale, votul Parlamentului nsemnnd doar faptul juridic care legitimeaz respectivul program ca program oficial al Guvernului Romniei n funciune. Formularea exercit conducerea general a administraiei publice" din finalul alin. (1) al art. 102 a fost necesar pentru a pune n consonan acest text din Constituie cu principiile consacrate n art. 1. Este de la sine neles c ntr-un stat unitar nu poate fi vorba dect despre un singur Guvern, care se afl, astfel, n vrful tuturor structurilor administraiei publice (ministere, agenii, departamente etc). Verbul a conduce" nu a fost ales ntmpltor, ci tocmai pentru a sublinia c nici o structur a administraiei publice, fie aceasta central sau local, numit sau aleas de ceteni, nu se poate sustrage veghei" guvernamentale. Desigur, formele juridice prin care Guvernul realizeaz conducerea general" a unor structuri administrative sau a altora, difer dup cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, nfiinate prin lege sau despre structuri alese, care nfptuiesc autonomia local. Pentru a nelege relaia Guvern administraia public local, textul la care ne referim trebuie coroborat i cu art. 123 referitor la Prefect.
lo
11
j2
13
III. Semnificaia i implicaiile alin. (2). Prin alin. (2) al art. 102 se 14 stabilete principiul de funcionare a Guvernului, ca instituie cardinal a Iorgovan 159
Art. 102
puterii executive. Lupta pentru putere ntr-o societate democratic nseamn, n definitiv, lupta politic dintre partide i formaiuni (aliane) politice pentru dobndirea statutului de echip politic cu legitimitatea de a guverna, iar guvernarea presupune desemnarea minitrilor i a celorlali conductori de organe centrale de specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului. Aceste operaiuni juridice, care au n centrul lor nvestitura Guvernului, nu reprezint un scop n sine, ele vizeaz buna funcionare a ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate, adic a serviciilor publice de interes naional, dirijate de membrii Guvernului, iar buna funcionare a acestor servicii nu este de conceput, n spiritul valorilor supreme i garantate prevzute de art. 1 alin. (3) din Constituie, dect prin cooptarea" la actul de guvernare i de administrare a rii a organismelor societii civile interesate, n primul rnd a organizaiilor sindicale, apoi a organizaiilor patronale, a diferitelor organizaii profesionale, a fundaiilor i asociaiilor organizate ca persoane de drept privat fr scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare n mas, n general. IV. Regimul constituional i legal al structurii Guvernului. Alineatul (3) al art. 102 are ca obiect de reglementare structura Guvernului. Din modul n care este redactat textul rezult fr dubii c legiuitorul constituant din 1990-1991 a urmrit s consacre pentru Romnia formula unui Guvern cu o structur simpl, fr ierarhii i praguri interioare. La data intrrii n vigoare a Constituiei din 1991 era n vigoare Legea de organizare a Guvernului din 1990, care ntre funcia de prim-ministru i funcia de ministru mai cuprindea i funcia de ministru de stat". 16 De altfel, primele guverne dup Revoluia din Decembrie 1989 au fost constituite cu aceast structurare, dup o inspiraie occidental, fiind de reinut c guvernele constituite dup alegerile parlamentare din 1992 i 1996 au coninut i funcia de ministru de stat", dndu-se prioritate dispoziiilor legii, dei era anterioar Constituiei. 17 n legtur cu aceast aparent nepotrivire, n literatura de specialitate, inclusiv de ctre autori ai acestei lucrri, s-a susinut teza dup care funcia de ministru de stat", de vreme ce nu este prevzut expres de Constituie, ar fi neconstituional. S-a susinut, n replic, de ctre reprezentani ai clasei politice, c sintagma din final i ali membri stabilii 160 Iorgovan 15
Art. 102
prin lege organic" admite i ideea de membri ai Guvernului, care s aib rolul de a coordona activitatea mai multor ministere. Nu se poate nega faptul c la aceast interpretare s-a ajuns att din necesitile practice ale concilierii preteniilor partidelor politice care au participat la alctuirea echipelor guvernamentale, ct i din nevoia unei structuri guvernamentale care s dea ct mai mare eficien actului de guvernare. Dup alegerile parlamentare din 2000, constituindu-se un Guvern monocolor, iar prim-ministru ajungnd chiar preedintele partidului care constituia Guvernul, nu s-a mai simit nevoia unor minitri de stat, fiind redactat, n consecin, i noua lege de organizare i funcionare a Guvernului. Astfel, Legea nr. 90/2001 de organizare i funcionare a Guvernului Romniei i a ministerelor, n art. 3 coninea urmtoarea redactare: (1) Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. (2) Din Guvern pot face parte i minitri cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere". Rezult clar c legea organic a Guvernului din 2001, iniiat de echipa guvernamental format dup alegerile parlamentare din 2000, renuna la funcia de ministru de stat, iar funcia de ministru o nuana, vorbind despre minitri ca titulari de ministere (minitrii tradiionali), precum i despre minitri delegai, cu nsrcinri pe anumite probleme. Exigenele finalizrii negocierilor cu Uniunea European pe fondul unui an electoral au determinat modificarea Legii nr. 90/2001 la nceputul anului 2004 i reintroducerea funciei de ministru de stat, prin Legea nr. 23/2004 ". Problema constituionalitii funciei de ministru de stat, implicit a textelor legale care o consacr, a fost tranat de Curtea Constituional prin deciziile nr. 88/2004 i nr. 89/20042>. Legea nr. 23/2004 de modificare i completare a Legii nr. 90/2001, a fost atacat, nainte de promulgare, la Curtea Constituional, de un grup de deputai, ntre altele, i pentru faptul c reintroduce funcia de ministru de stat. Curtea Constituional, respingnd excepia de neconstituio"Publicat n M. Of. nr. 187/3.03.2004. Publicate n M. Of. nr. 226/15.03.2004.
18
19
20
21
22
23
21
Iorgovan
161
A r t 103 nvestitura
(1) Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. (2) Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. (3) Programul i lista Guvernului se dezbat de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor.
162
Iorgovan
operaiunea de numire de ctre Preedintele nou ales, cu avizul Senatului, a Secretarului de stat i a celorlali minitri. Aa se explic de ce att n limbajul academic, ct i n limbajul curent s-a ncetenit expresia .Administraia S.U.A.", identificat prin numele preedintelui n funciune (n prezent Administraia Bush"), n loc de expresia Guvernul S.U.A.", specific rilor cu regim parlamentar sau semiparlamentar, cum este i cazul Romniei. II. Drept comparat. Modalitile de constituire a guvernelor n rile UE sunt relativ diferite, efect firesc al diferenei dintre regimurile politice reglementate de o constituie sau alta, dar i al anumitor particulariti (de exemplu n cazul statelor federative are loc i procesul de nvestitur a echipelor guvernamentale la nivelul statelor care formeaz federaia, proces care a influenat procedura de nvestitur a guvernului federal), respectiv al anumitor tradiii, legate de percepia popular asupra rolului efului de Stat sau al Parlamentului. Ca o not general se poate spune c accentul n Constituiile rilor membre n UE se pune pe persoana primului-ministru (a cancelarului n cazul R.F.G. i Austriei), implicit pe programul politic pe care acesta l Iorgovan 163
Art. 103
nalitate sub toate aspectele, a confirmat caracterul constituional al practicii care s-a creat n constituirea Guvernelor, n baza Constituiei din 1991, chiar dac redactorii textului constituional au urmrit ca n structura guvernelor s nu mai apar funcii echivalente cu cea de vicepremier". De la decizia Curii Constituionale mai sus citat, discuia pe problema constituionalitii funciei de ministru de stat" a intrat n istorie. Edificator este urmtorul pasaj din considerentele deciziei nr. 88/2004 a Curii Constituionale: Curtea consider c legiuitorul constituant a reglementat modul de alctuire a Guvernului ntr-o manier supl, care permite acestei autoriti publice ca, n scopul realizrii programului su de guvernare aprobat prin acordarea votului de ncredere de ctre Parlament [art. 102 alin. (1) din Constituie], s propun o structur n raport cu obiectivele pe care trebuie s le realizeze. Este evident c legiuitorul constituant nu a reglementat ntr-o manier rigid modul de alctuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor (...). Aa fiind, se impune concluzia c noiunea de minitri ca, de altfel, i cea de membri ai Guvernului sunt utilizate n sens generic i permit, aadar, includerea n sfera lor i a funciei de ministru de stat, ministru delegat cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, ministru fr portofoliu".
Capitolul III. Guvernul Comentariu
Art. 103
I. Noiune. Prin nvestitura Guvernului nelegem complexul de fapte juridice, cu procedurile corespunztoare prevzute de Constituie, care definesc legalitatea i fundamenteaz legitimitatea instalrii la crma rii" a unei echipe guvernamentale. ntr-un stat de drept, ntr-o adevrat democraie constituional formarea unei echipe guvernamentale are la baz votul popular, expresie a suveranitii naionale, principiu consacrat expres n mai toate constituiile rilor membre n UE (art. 1 alin. 2 din Constituia Spaniei; art. 3 alin. 1 din Constituia Franei; art. 1 alin. 1 din Constituia Portugaliei; art. 1 alin. 2 din Constituia Suediei; art. 1 alin. 2 din Constituia Italiei). Operaiunile politico-juridice de formare a echipei guvernamentale se deruleaz, de regul, dup alegeri parlamentare generale. De la aceast regul fac excepie rile cu regim prezidenial (exemplu tipic S.U.A.) unde formarea echipei guvernamentale" este legat de alegerile prezideniale i nu de cele parlamentare. Problema formrii echipei guvernamentale" n regimul prezidenial de tip nord-american - regim n care nu exist funcia de primministru i nici Guvernul, ca autoritate public distinct - se reduce la
Art. 103
propune i nu pe echipa cu care primul-ministru dorete s plece la drum. ntr-o formulare metaforic, intereseaz garaniile care se pot da pentru calitatea arturii i nu culoarea cailor cu care se intenioneaz a realiza artura. Pe aceast filozofie n unele ri nici nu mai este necesar votul de nvestitur, liderul partidului care a obinut majoritatea n Parlament devine prim-ministru, fiind formal juridic numit de eful Statului (exemplu tipic Anglia), iar dac are loc un vot de nvestitur, acesta vizeaz doar programul politic propus de primul-ministru desemnat (de exemplu R.F.G.). n Italia, Preedintele Republicii numete Preedintele Consiliului de Minitri, iar la propunerea acestuia, pe minitri (art. 92 alin. 2 din Constituia Italiei), dar dup numire Guvernul trebuie s obin, n termen de 10 zile, ncrederea fiecrei Camere a Parlamentului (art. 94 din Constituia Italiei). Constituia Greciei (art. 37 alin. 2) d dreptul Preedintelui Republicii s numeasc pe primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe ceilali membri ai Guvernului i pe secretarii de stat, dar stabilete reguli foarte precise de urmat de ctre Preedintele Republicii, dup cum un partid dispune sau nu de majoritate parlamentar. Uzanele constituionale britanice, care au consacrat o monarhie parlamentar, au fost receptate, n esena lor, de ctre majoritatea constituiilor rilor n sensul c este stabilit dreptul exclusiv al Regelui de a numi i revoca pe minitri si". Aceast formul de nvestitur se regsete, cu unele nuanri, la ora actual n: Belgia (art. 96 alin. 1 din Constituie); Norvegia (art. 12 din Constituie); Olanda (art. 43 din Constituie) i Danemarca (art. 14 din Constituie). Constituia Suediei, n schimb, se ndeprteaz de uzanele britanice" consacrnd o formul de nvestitur specific unui regim parlamentar clasic, cu vot de ncredere al Parlamentului, care poate fi i tacit, la expirarea celor 4 zile, cu precizarea c primul-ministru este numit, dup votul expres sau implicit al Parlamentului, de ctre Preedintele acestuia, iar Constituia Spaniei consacr o interesant formul de nvestitur, cu mai multe etape prin implicarea att a Regelui, ct i a Parlamentului (art. 99 din Constituie), formul dup care s-a inspirat i legiuitorul constituant romn din 1991. Dintre rile UE care practic un regim politic semiparlamentar, denumit i semiprezidenial reinem, cu titlu de exemplu, soluia din art. 8 al Constituiei Franei - Preedintele Republicii numete primul-ministru. El pune capt funciilor acestuia prin prezentarea de ctre primul-ministru 164 Iorgovan
Art. 103
a demisiei Guvernului. La propunerea Primului-ministru, el numete pe ceilali membri ai Guvernului i pune capt funciilor lor". n realitate, Preedintele Republicii este inut de coloratura politic" a Adunrii Naionale, Camera cu rol politic n ecuaia Parlamentului bicameral al Franei. O formul asemntoare exist i n Austria, unde Consiliul National (Parlamentul), foarte interesant, poate reaciona printr-un vot de nencredere fa de Guvern, n ansamblul su, sau numai fa de anumii membri ai acestuia. III. Geneza reglementrii. Formula de nvestitur a Guvernului 9 consacrat de Constituia Romniei din 1991, text care nu s-a modificat prin Legea de revizuire din 2003, este inspirat de soluia din Constituia Spaniei (care, la rndul ei, reprezint o sintez, dar i o dezvoltare a soluiilor anterioare din Europa) i pentru faptul c aceast soluie a fost cea mai apropiat de cea consacrat prin Constituia provizorie", adoptat de Consiliul Provizoriu de Uniune Naional, adic prin Decretul - Lege nr. 92/1990, pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei." Astfel, n art. 82 din acest decret-lege se meniona c Preedintele Romniei desemneaz" ca prim-ministru pe reprezentantul partidului sau formaiunii politice care a obinut majoritatea mandatelor n Parlament, iar n cazul nerealizni acestei majoriti, Preedintele desemneaz pe un alt deputat sau senator, cu consultarea partidelor i formaiunilor politice reprezentate n Parlament. De asemenea, se meniona obligaia aprobrii de ctre Adunarea Deputailor i de ctre Senat a componenei Guvernului". Textele la care ne referim n-au ridicat probleme deosebite n operaiunea de desemnare a Primului-ministru i de nvestitur a Guvernului dup alegerile din 20 mai 1990, dar au devenit suprtoare, ca s ne exprimm metaforic, cnd, n septembrie 1991, se proiecta o formul guvernamental de coaliie, n jurul unui prim-ministru care nu era nici senator nici deputat. n orice caz, s-a interpretat foarte strict textul referitor la aprobarea de ctre Parlament a componenei Guvernului", n sensul c lista Guvernului care urma s fie aprobat de ctre fiecare Camer a Parlamentului trebuia s includ i pe primul-ministru.
"Abrogat prin Legea nr. 69/1992 pentru alegerea Preedintelui Romniei, publicat n M. Of. nr. 164/16.07.1992.
10
Iorgovan
165
Art. 103 11
Dup unele comentarii ale Constituiei, art. 103 (fost art. 102 n versiunea din 1991) nu contribuie cu nimic la clarificarea problemei dac primulministru trebuie sau nu inclus pe lista membrilor Guvernului, deoarece, n final, se dispune doar c Programul i lista Guvernului se dezbat n Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncrederea Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor". 12 n realitate, textul Constituiei la care ne referim consacr foarte clar, n cele trei alineate, operaiunile politico-juridice, n sens de fapte juridice prevzute de Constituie, care trebuie parcurse pentru realizarea contractului de guvernare" ntre echipa Primului-ministru desemnat, pe de o parte, i majoritatea parlamentar, pe de alt parte, cu precizrile fcute la articolul anterior. 13 Din interpretarea logic a celor trei alineate ale art. 103 rezult fr putin de tgad c procedura de nvestitur, n sensul de operaiuni care au efecte juridice i dau natere la drepturi subiective, cuprinde trei faze: a) desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru de ctre Preedintele Romniei; b) obligaia candidatului la funcia de prim-ministru de a redacta programul de guvernare i de a ntocmi lista Guvernului, n termen de 10 zile de la desemnare; c) obligaia Parlamentului, n edina comun a celor dou Camere, de a dezbate programul de guvernare i lista membrilor Guvernului, list care, logic, trebuie s nceap cu cel care a fost desemnat de Preedintele Romniei drept candidat pentru funcia de prim-ministru. 14 IV. Regimul juridic. Ct privete fondul regimului juridic al desemnrii Guvernului, este de reinut ideea etapelor la care a achiesat i legiuitorul constituant din 1991. Astfel, prima etap vizeaz implicarea Preedintelui Romniei, care apare ca fiind singura autoritate public, competent s desemneze, desigur, atunci cnd Constituia permite, un candidat pentru funcia de prim-ministru. Decizia Preedintelui Romniei este legat de configuraia politic a Parlamentului, n ipoteza n care un partid deine majoritatea absolut n Parlament, Preedintele are obligaia constituional de a consulta acest partid i numai dup aceast consultare poate s nominalizeze candidatul la funcia de prim-ministru; n ipoteza n care nu exist un asemenea partid, Preedintele Romniei trebuie s consulte toate partidele cu prezen parlamentar. Se subnelege c n aceast din urm situaie, Preedintele Romniei caut soluia care s 166 Iorgovan
Art. 103
ntruneasc adeziunea mai multor partide, spre a se asigura majoritatea n Parlament nu numai pentru votul de nvestitur, dar pentru realizarea programului legislativ, ca dimensiune a programului de guvernare. Este, aici, un examen politic foarte serios nu numai pentru Preedintele Romniei, ci pentru ntreaga clas politic a rii, textul constituional fiind redactat de aa natur nct s permit ct mai multe formule pentru desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru, acesta putnd fi liderul unui partid politic, un tehnocrat dintr-un partid, un tehnocrat din afara partidelor, un specialist care este i deputat sau senator ori un specialist care nu este membru al Parlamentului. La acest text nu s-a ajuns uor dac avem ca punct de plecare art. 82 lit. a) din Decretul-lege nr. 92/1990, respectiv Tezele pentru elaborarea Proiectului de Constituie care, pe de o parte, conineau soluia numirii Primului-ministru de ctre Preedintele Romniei, iar pe de alt parte, cereau Primului-ministru ca n termen de 5 zile de la numire s supun Adunrii Deputailor componena i programul Guvernului, solicitnd votul de ncredere al acesteia. Discuiile din Adunarea Constituant, ndeosebi cele din edina din 23 aprilie 1991'' au fost de natur a limpezi lucrurile, n sensul accenturii rolului Parlamentului n procedura de nvestitur a Guvernului, aspect la care vom reveni. Cronologic, ns, dup desemnarea candidatului la funcia de primministru urmeaz etapa ntocmirii de ctre acesta a listei Guvernului i, respectiv, a redactrii programului de guvernare, etap pentru care Constituia a prevzut un termen de 10 zile. Dou probleme ridic acest text, prima este legat de limitele n care se proiecteaz structura i componena Guvernului, iar a doua privete natura termenului de 10 zile. Mai exact, candidatul la funcia de prim-ministru este legat de structura i componena Guvernului n funciune sau poate cere nvestitura i asupra altei formule guvernamentale, dincolo de prevederile legii organice a Guvernului? Este n afar de orice ndoial c primul-ministru desemnat poate s cear nvestitura pentru formula guvernamental pe care o consider potrivit, rezultat din pertractrile politice cu partidele care particip la guvernare sau, dup caz, care susin, numai n Parlament, guvernarea. A
11
15
16
17
18
M. Of., Partea II, nr. 12/25.04.1991.
Iorgovan
167
Art. 103
19
20
21
22
interpreta altfel nseamn a judeca contrar sensului nvestiturii ca instituie a dreptului public, drept care, se tie, are rolul de a asigura armtura juridic pentru Jocurile" politice. Nu mai puin, trebuie s interpretm c dup obinerea nvestiturii i dup numirea de ctre Preedintele Romniei, deci dup preluarea mandatului, Guvernul are obligaia de a nainta, n procedur de urgen, proiectul legii de modificare a legii sale organice, respectiv a celorlalte legi ale administraiei ministeriale pentru a pune n consonan structura i componena Guvernului" cu legea, potrivit hotrrii Parlamentului de acordare a nvestiturii. Dup cum se va arta i n comentariul de la art. 115, n baza Legii de revizuire a Constituiei nu mai este de conceput ca modificarea Legii de organizare i funcionare a Guvernului s se fac prin ordonan de urgen. Pe cale de consecin logic, nu este de conceput ca restructurarea unui Guvern, n timpul mandatului, s se fac fr ca, n prealabil, Parlamentul s fi adoptat legea de modificare a legii sale organice, aa cum s-a procedat la restructurarea din luna martie 2004. Din interpretarea sistematic a Constituiei rezult c numai n cazul nvestiturii unui nou Guvern se poate admite constituirea i funcionarea acestuia, provizoriu, n structura negociat politic exclusiv n baza hotrrii Parlamentului, de acordare a votului de nvestitur i a decretului prezidenial de numire, nu i n cazul restructurrii Guvernului n funciune. Se nelege c, dac ntr-un termen rezonabil, Guvernul nou nvestit nu promoveaz proiectul legii de modificare a legii sale organice sau Parlamentul nu adopt aceast lege, se poate pune problema constituionalitii funcionrii echipei guvernamentale, ceea ce ar putea implica i competena Curii Constituionale, n baza art. 146 lit. e) din Constituie, republicat. Ct privete termenul de 10 zile, trebuie s interpretm c suntem n prezena unui termen de recomandare i nu de decdere, cum s-a susinut i n comentariul din 1992, acest termen semnific limita de la care Preedintele Romniei poate retrage candidatului mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri". Operaiunea urmtoare o reprezint acordarea votului de ncredere, fapt ce se realizeaz n edina comun a celor dou Camere, spre deosebire de soluia din Decretul-lege nr. 92/1990, care reglementa votul de ncredere n edine separate ale Camerelor i, n plus, pentru fiecare membru n parte al Guvernului. Textul Constituiei precizeaz, foarte clar, c votul de 168 Iorgovan
Art. 103
ncredere se d asupra programului i a listei Guvernului", ceea ce nseamn c parlamentarii ori accept lista propus de candidatul la funcia de prim-ministru ori o resping n ntregime. Nimic nu oprete, ns, ca lista s sufere modificri, urmare a dezbaterilor n Comisii sau n edina n plen, dar pn la vot. Acesta este i sensul discutrii programului n edina comun a Camerelor, respectiv a audierilor de ctre comisiile de specialitate ale Camerelor a celor propui pentru viitorul Guvern. V. Practica parlamentar. Dup alegerile parlamentare i prezideniale 2 3 din 1992 s-a impus soluia acordrii votului de nvestitur prin adoptarea unei hotrri a celor dou Camere, care cuprinde n Anexa 1, lista Guvernului, iar n Anexa 2, programul de guvernare. Se nelege c lista Guvernului este legat i de o anumit structur a acestuia, respectiv de o anumit compoziie politic, la care s-a convenit n discuiile anterioare dintre partide politice i, desigur, n discuiile cu Preedintele Romniei. Tocmai de aceea prin Legea de revizuire a Constituiei, cum s-a artat la art. 85, s-a prevzut necesitatea unui nou vot de nvestitur dac, n timpul mandatului Guvernului, se modific structura sau compoziia politic acceptate la nvestitur. Aceste modificri vin s ntreasc regimul parlamentar, scond n eviden rolul decisiv al votului Parlamentului n procedura de nvestitur a Guvernului, de unde i explicaia logic, a rspunderii politice a Guvernului numai n faa Parlamentului, consacrat de art. 109. Adoptarea hotrrii comune a celor dou Camere cu privire la 24 programul de guvernare i lista Guvernului are semnificaia faptului juridic care d natere raportului juridic de guvernare", marcheaz ncheierea contractului de guvernare", cum se exprim unii autori, ntre Parlament, pe de o parte, i echipa guvernamental, pe de alt parte. Din aceast perspectiv, ultima etap a procedurii de nvestitur, 25 anume numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, ne apare ca un act pur protocolar, fr consecine juridice n ceea ce privete raporturile dintre Preedintele Romniei, pe de o parte i Guvern, pe de alt parte.
Iorgovan
169
Art. 104
Jurmntul de credin
Art. 104
(1) Primul-ministru, minitrii i ceilali membri ai Guvernului vor depune individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul de la articolul 82. (2) Guvernul n ntregul su i fiecare membru n parte i exercit mandatul, ncepnd de la data depunerii jurmntului.
Comentariu I. Geneza textului. Suntem n prezena unui text inofensiv", care nu a fost vizat de Legea de revizuire a Constituiei, dar nu trebuie neles c impunerea acestui text n Constituia Romniei s-a realizat fr discuii i amendamente. n primul rnd, ab originem, este de reinut c n Tezele pentru elaborarea Proiectului de Constituie a Romniei se prevedea un text distinct al jurmntului pentru membrii Guvernului de cel care a fost prevzut pentru Preedintele Romniei. Astfel, textul pentru jurmntul Preedintelui Romniei era mai elaborat Jur credin poporului romn, idealurilor sale de libertate i prosperitate. Jur s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, suveranitatea i integritatea teritorial a Romniei", n timp ce pentru membrii Guvernului se preconiza un text mai sintetic: Jur s slujesc cu credin poporul romn, s respect Constituia i legile rii". n al doilea rnd, este de reinut c dintre cele trei amendamente formulate la teza cu privire la jurmntul membrilor Guvernului, amendamentul care cerea ca membrii Guvernului s depun jurmntul n faa Parlamentului a ntrunit 215 voturi pentru " fiindu-i necesare, spre a fi acceptat, nc vreo 40 de voturi. A fost, desigur, un vot sentimental, membrii Adunrii Constituante erau foarte sensibili la amendamentele care vizau atribuii ale puterii legislative" n dauna puterii executive", dar Comisia de redactare a Proiectului de Constituie nu a susinut amendamentul pentru considerente de logic a raporturilor dintre Preedinte-Guvern i Parlament. De vreme ce n ecuaia nvestiturii Guvernului, ultimul act juridic, anume numirea membrilor Guvernului s-a convenit c aparine Preedintelui Romniei, ca ef al statului, atunci
M. Of., Partea a Ii-a, nr. 13/1991.
170
Iorgovan
Art. 105
firesc depunerea jurmntului de credin fa de statul romn, fapt ce marcheaz data nceperii mandatului, trebuie realizat tot n faa Preedintelui Romniei. II. Semnificaia reglementrii. Stabilirea n Adunarea Constituant a aceluiai jurmnt pentru Preedintele Romniei i pentru membrii Guvernului, dincolo de avantajele tehnico-juridice, ofer argumente i pentru justificarea filozofiei executivului prin comparaie cu legislativul i puterea judectoreasc. Constituia Romniei a conceput un executiv bicefal, cu doi efi, Preedintele Romniei i Guvernul, dar care desfoar, n esen, aceeai activitate statal, formnd aceeai putere, puterea executiv. Ca atare, la identitate de activiti se impune identitate de jurmnt. De aici, apare, logic, ca membrii puterii legislative s aib un jurmnt specific, stabilit prin lege organic, cum cere art. 70 alin. (1) din Constituie, iar magistraii, de asemenea, s fie obligai s depun un jurmnt corespunztor rolului acestora n nfptuirea justiiei, ca putere distinct de legislativ i executiv. Observm c, potrivit textului constituional la care ne referim, momentul nceperii exerciiului funciei de membru al Guvernului coincide cu depunerea jurmntului specific celor doi efi ai Executivului. Deci, nceperea exercitrii mandatului de membru al Guvernului este condiionat de depunerea jurmntului, rezultnd, logic, c persoana care refuz s depun jurmntul, dei a fcut parte din lista votat de Parlament, nu dobndete nvestitura legal de membru al Guvernului. Depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern pune capt funcionrii Guvernului anterior, asigurndu-se, astfel, continuitatea aciunii guvernamentale.
Art. 105
Incompatibiliti (1) Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator. De asemenea, ea este incompatibil cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul organizaiilor cu scop comercial. (2) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic. Iorgovan 171
Art. 105 Comentariu
I. Fundamente. Problema incompatibilitilor ne apare ca o dimensiune a rezonabilitii i credibilitii care trebuie s caracterizeze exerciiul unei funcii publice ntr-o societate democratic, ntr-un stat de drept. nainte de toate, ideea de incompatibilitate ntre o funcie public i alta are ca fundament principiul separaiei puterilor, consacrat expres prin Legea de revizuire a Constituiei ca alin. (4) la art. 1. Cum s-ar putea vorbi despre o separaie i un echilibru al puterilor dac una i aceeai persoan ar putea fi, n acelai timp, judector i parlamentar, de exemplu? n al doilea rnd, ideea de incompatibilitate are ca fundament principiul legalitii n activitatea statal, principiu care se bazeaz pe dou prezumii n ceea ce privete actele oficiale, prezumia de autenticitate (actul eman de la cine se afirm c eman) i prezumia de veridicitate (actul conine ceea ce n mod real s-a decis), dar ambele prezumii pleac de la premiza obiectivittii celor care exercit funciile publice. Acetia trebuie s exprime interesul public i nu interese personale sau ale unor grupuri izolate. Tocmai pentru a se evita posibile situaii de conflicte de interese pentru toate categoriile de funcii publice, corespunztoare clasicelor puteri, dar i autoritilor publice de meninere a echilibrului (Avocatul Poporului, Curtea Constituional), legiuitorul constituant a neles s prevad i incompatibilitile specifice. II. Semnificaie i drept comparat. Textul la care ne referim nu a suferit modificri prin Legea de revizuire a Constituiei, ceea ce nu nseamn c nu a fost vizat n discuiile dintre partidele politice sau din cadrul Comisiei de revizuire, reiterndu-se, n esen, o problem mult comentat n Adunarea Constituant, anume compatibilitatea dintre funcia de membru al Guvernului i cea de deputat sau senator. Dincolo de simetria care trebuia realizat fa de art. 71 alin. (2) din Constituie, pe fond, soluia compatibilitii ntre calitatea de membru al Guvernului i cea de parlamentar ne apare ca un argument al naturii regimului politic la care s-a oprit legiuitorul constituant romn, anume de regim parlamentar n ceea ce privete raporturile dintre Guvern i Parlament, fiind o soluie specific regimului parlamentar clasic, soluie susinut cu trie de reprezentanii Guvernului care au transmis mesajul acestuia n Adunarea Constituant. Aa, de pild, ministrul justiiei n funciune n edina Adunrii Constituante din 172 Iorgovan
Art. 105
23 aprilie 1991 declara: O a treia consecin asupra creia am vzut c au fost discuii n ziua de ieri, este aceea c membrii Guvernului pot fi i parlamentari. Numai n republicile prezideniale aceast soluie nu se prea ntlnete, dar n republicile parlamentare, poziia de membru al Guvernului i de membru al Parlamentului este o soluie care se ntlnete n mod obinuit i nu este nici un obstacol ca s o adoptm i noi n cadrul Constituiei'" fiind de menionat c teza care coninea aceast soluie a fost aprobat de Adunarea Constituant cu doar cteva voturi peste pragul minim (258), mai exact, s-au exprimat 261 voturi pentru, 6 voturi mpotriv i 11 abineri2. n adevr, Constituia Franei care consacr un regim politic cu un ^ Preedinte de Republic puternic, care prezideaz edinele Guvernului i semneaz hotrrile acestuia menioneaz, n art. 23, n mod expres incompatibilitatea dintre calitatea de membru al Guvernului i cea de parlamentar. Dispoziii similare se gsesc i n Constituia Austriei (art. 70 alin. 2) sau a Portugaliei (de exemplu art. 157), care reglementeaz regimuri politice apropiate de cel francez. n schimb, art. 98 alin. 3 din Constituia Spaniei sau art. 65 din * Constituia Italiei permit cumulul" ntre calitatea de membru al Guvernului i cea de parlamentar, fiind vorba de Constituii care reglementeaz un regim politic parlamentar, o monarhie parlamentar, respectiv o republic parlamentar. Exemplele pot continua, fiind de reinut c n Germania, de pild, una din Camerele Parlamentului Federal - Bundesrat-ul se compune tocmai din membrii guvernelor Landurilor, iar muli dintre acetia fac parte i din parlamentele Landurilor, nu n puine situaii deinnd i funcii de conducere n cadrul Parlamentului de Land, cum este i cazul Landului Bavaria. III. Regimul constituional. Ct privete sfera incompatibilitilor, 7 legiuitorul constituant romn s-a meninut pe linia soluiilor din dreptul comparat, nominaliznd expres anumite incompatibiliti n alin. (1) al art. 105, astfel ele devenind incompatibiliti de ordin constituional, n sensul c pot fi modificate doar prin revizuirea Constituiei i nsernd n alin. (2) un text de trimitere la legea organic. Pentru comparaie ne oprim
2)
"M. Of., Partea a Ii-a, nr. 13/26.04.1991. Idem. Iorgovan 173
Art. 105
10
11
la textul din Constituia Spaniei: Membrii guvernului nu pot exercita alte funcii reprezentative cu excepia celor care sunt proprii mandatului de parlamentar, nu pot exercita nici o alt funcie public dect cele care decurg din nsrcinrile lor i nici o activitate profesional sau comercial" [art. 98 alin. (3)]. n practica aplicrii Constituiei Romniei au aprut discuii i interpretri cu privire la sintagma funcii publice de autoritate", punndu-se problema de a ti dac n sfera acestora intr funciile din consiliile de administraie ale societilor comerciale, funciile de consilieri locali, funciile didactice, funciile de directori la edituri sau la diferite publicaii, funciile de conducere ale unor fundaii, calificate expres ca fiind de utilitate public etc. n doctrina juridic s-a exprimat prerea n sensul c orice funcie de conducere din administraia public este funcie public de autoritate, incompatibil cu calitatea de membru al Guvernului, inclusiv funciile de conducere din nvmnt (rector, decan etc.) sau din sntate (de exemplu director de spital). Firete, nu intr n aceast categorie funciile de execuie din sfera diferitelor servicii publice, cum ar fi profesor universitar sau medic. De altfel, n mare parte aceste discuii au rmas fr obiect deoarece Legea nr. 161/2003 '', conine enumerri ample ce nu mai pot da natere la echivoc. Legea ne apare, aadar, nu numai ca o aplicare a alin. (2) al art. 105, textul de trimitere, dar i ca o dezvoltare a alin. (1) din acelai articol. Mai este de menionat, cum s-a reinut i n primul comentariu al Constituiei din 1992, c prin alte texte ale Constituiei sunt prevzute excepii de la alin. (1) al art. 105, la care ne referim, fiind vorba de cumulul de funcii n perioada interimatului de cel mult 45 de zile, ipotez prevzut de art. 107, la care vom reveni. IV. Regimul legal. Concret,potrivit art. 84 alin. (1) din Legeanr. 161/2003, funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu: a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie; b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, "Publicat n M. Of. nr. 279/21.04.2003. 174 Iorgovan
12
Art. 106
inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; d) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale prevzute la lit. c); e) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale prevzute la lit. c); f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Legea ngduie, totui, ca n mod excepional Guvernul s poat 13 aproba participarea unor membri ai si (ceea ce nseamn c i a Primuluiministru) ca reprezentani ai statului n adunarea general a acionarilor ori ca membri n consiliul de administraie al regiilor autonome, companiilor sau societilor naionale, instituiilor publice ori al societilor comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, de interes strategic sau n cazul n care un interes public impune aceasta [alin. (3)]. Este un text care a strnit proteste vehemente ale opoziiei 14 parlamentare, dar distinct de acestea, textul poate ridica i probleme de constituionalitate. Se pare c disputa teoretic evocat mai sus nu se va stinge cu desvrire, aceasta i dac se au n vedere prevederile alin. (4) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, care ngduie membrilor Guvernului s exercite funcii (deci i de conducere) sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice".
Art. 106
ncetarea funciei de membru al Guvernului Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege.
Iorgovan
175
Art.
106
Comentariu I. Definiii i clasificri. Textul are ca obiect ipotezele n care o persoan i poate pierde calitatea de membru al Guvernului, dar motivele pentru care devine inciden o ipotez sau alta pot fi sau nu imputabile persoanei n cauz, de aceea se impun cteva precizri i nuanri de la modalitate la modalitate. Astfel, demisia ca act de voin unilateral poate s fie determinat de o situaie imputabil, de o stare de pericol creat n departamentul condus de respectivul membru al Guvernului, de o conduit incorect a acestuia dezvluit opiniei publice etc. Aici vorbim fie despre o demisie de onoare sau asumat, fie despre o demisie forat sau provocat. Este posibil, ns, ca demisia s reprezinte i o form de protest, o form de atenionare a partidului, a opiniei publice asupra unor pericole, o modalitate de trezire la realitate, cum, la fel de bine, demisia poate s fie rezultatul unei nelegeri politice, aprnd ca o retragere tactic, mai ales naintea campaniilor electorale. Am fi n prezena unei demisii deliberate. Se practic formula retragerii din Guvern, n anul electoral, a pieselor grele" ale partidului aflat la guvernare pentru a se concentra asupra campaniei electorale, contribuind la un nou succes n alegeri al partidului n cauz. Nuanele motivaionale, fie c sunt declarate sau nu, n msura n care ele sunt percepute ca atare de opinia public, determin i comportamentul politic al Primului-ministru, respectiv al Preedintelui Romniei. n primul rnd, trebuie admis, de principiu, c dintr-o funcie public i ndeosebi din funcia de membru al Guvernului nu se poate pleca dup bunul plac al celui n cauz, funcia public apare ca o servitute asumat pentru interesul public, Aa se explic de ce demisia trebuie acceptat de autoritatea constituional i legal competent. n al doilea rnd, trebuie fcut cuvenita distincie ntre demisia provocat i demisia asumat sau cea deliberat; n primul caz, demisia se accept de ndat, n celelalte cazuri se poate solicita rmnerea pe post, fie i o anumit perioad de timp i, desigur, n funcie de situaie, poate interveni i refuzul acceptrii demisiei. Nu exist precizri n Constituie sau n lege n sensul de mai sus, dar aceste concluzii se impun din spiritul principiilor care contureaz democraia noastr constituional. Aici este vorba nu numai despre tiina dreptului, ci i despre arta guvernrii, firete, cu folosirea tiinei dreptului. 176 Iorgovan
Art. 106
Revocarea unui membru al Guvernului, cu excepia Primului-ministru, este o atribuie a Preedintelui Romniei condiionat de existena unei propuneri din partea Primului-ministru, urmare a unei remanieri guvernamentale. Remanierea guvernamental i, implicit, revocarea unui membru al Guvernului pot fi determinate de situaii obiective, de nelegeri, de tactici i strategii politice sau de cauze subiective, imputabile celui n cauz. Vom putea spune c n prima ipotez suntem n prezena unei revocri ca soluie de program politic (revocare politic), iar n ipoteza a doua suntem n prezena unei revocri cu semnificaie de tragere la rspundere (revocare sancionare). n termeni consacrai n dreptul public, revocarea, ca sanciune, mai poart i denumirea de destituire, termen, adevrat, neinclus n Constituie, dar nimic nu oprete s fie consacrat n lege, inclusiv n Legea rspunderii ministeriale. Suntem de prere c revocarea ca sanciune poate s intervin atunci cnd mpotriva unui membru al Guvernului una dintre Camere a adoptat o moiune simpl, problem la care vom reveni. II. Pierderea drepturilor electorale. Pierderea drepturilor electorale se refer att la situaiile prevzute de art. 36 alin. (2), ct i la cele prevzute de art. 37 alin. (1), cu trimitere la art. 16 alin. (3) i art. 40 alin. (3) din Constituie. Este vorba de punerea sub interdicie pentru debilitate sau alienare mintal, de pierderea drepturilor electorale urmare a unei condamnri prin hotrre judectoreasc definitiv, de pierderea ceteniei romne ori de dobndirea calitii de judector al Curii Constituionale, de avocat al poporului, de magistrat, de membru activ al armatei, de poliist sau de alt funcionar care, potrivit legii organice, nu poate face parte din partide politice. Este greu de presupus ca un membru al Guvernului s ajung n situaia de a fi declarat debil sau alineat mintal i pus sub interdicie (dei exist precedentul din 1908 al lui Dimitrie Sturdza, care, fiind prim-ministru, s-a bgat sub mas la o edin de Consiliu i a nceput s ciupeasc de pantaloni membrii Cabinetului, ajungnd pacientul neurologilor), dar este posibil ca un membru al Guvernului s fie condamnat i la pedeapsa complementar a interzicerii drepturilor electorale, cum exist un grad mare de probabilitate ca un membru al Guvernului, jurist de elit, s devin membru al Curii Constituionale etc. Iorgovan 177
Art. 106 10
Nimic nu oprete ca n cazul unui proces penal, fie i din considerente de imagine s intervin revocarea din funcie, nainte ca soluia s rmn definitiv i irevocabil, mai ales c Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestuia din funcie, potrivit art. 109 alin. (2) din Constituie, imediat dup ce s-a cerut urmrirea penal".
III. Dubla cetenie. Din coroborarea art. 106, nemodificat prin Legea de revizuire, cu art. 16, care a fost modificat esenial prin Legea de revizuire, reinem c dubla cetenie nu mai constituie un motiv de pierdere a drepturilor electorale, dar a rmas condiia domiciliului n ar pentru ocuparea funciilor i demnitilor publice, inclusiv prin exercitarea drepturilor electorale. Prin urmare, dac un membru al Guvernului, care are o dubl cetenie (fiind, se nelege, i cetean romn) n timpul mandatului i stabilete domiciliul n strintate va intra sub incidena acestui motiv de pierdere a calitii de membru al Guvernului. 22 n mod corespunztor, trebuie admis c o persoan cu dubl cetenie, fiind, ns, i cetean romn, nu poate dobndi calitatea de membru al Guvernului Romniei dac refuz s-i stabileasc domiciliul n ar, condiia domiciliului trebuind s fie ndeplinit la momentul includerii sale pe list de ctre candidatul la funcia de prim-ministru sau, dup caz, n momentul naintrii, de primul-ministru, a propunerii de numire ctre Preedintele Romniei, n ipoteza remanierii guvernamentale. n caz contrar, suntem n prezena unui comportament neconstituional, putndu-se sesiza Curtea Constituional, potrivit art. 146 lit. e). 13 IV. Alte ipoteze. Textul art. 106, la care ne referim, prevede i posibilitatea ca prin lege s se stabileasc i alte cazuri n care nceteaz funcia de membru al Guvernului, n afara celor la care ne-am referit, reglementate expres de Constituie. O asemenea ipotez o constituie legea responsabilitii ministeriale, prevzut de art. 109 alin. (3), cu referire special la membrul Guvernului condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv, dar nu sunt excluse dispoziii de acest gen i n alte acte normative, cum ar fi cele care au ca obiect declaraia de avere i controlul veridicitii acesteia.
11
178
Iorgovan
Art. 107
Art. 107
primul-ministru (1) Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. (2)" Preedintele Romniei nu l poate revoca pe primul-ministru. (3) 2 ) Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la articolul 106, cu excepia revocrii, sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor, nceteaz dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern. (4) Prevederile alineatului (3) se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile. Comentariu I. Fundamente. Aproape toate constituiile care consacr un regim 1 politic parlamentar conin o dispoziie, adic un articol cel puin, care se refer exclusiv la funcia care simbolizeaz Guvernul, denumit primministru, Preedinte de Guvern (Spania), Preedinte al Consiliului sau Cancelar (de exemplu art. 65 din Constituia R.F.G.; art. 21 din Constituia Franei; art. 95 din Constituia Italiei; art. 98 alin. 2 din Constituia Spaniei; art. 82 alin. 2 din Constituia Greciei; art. 45 alin. 2 din Constituia Olandei; art. 1 alin. 2, art. 6, art. 7 din Cap. III al Constituiei Suediei etc).
l'Alin. (2) al art. 107 a fost introdus prin art. I, pct. 52 din Legea nr. 429/2003. Alin. (3) al art. 107 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 52 din Legea nr. 429/2003.
Iorgovan
179
Art. 107
Fa de versiunea din 1991, art. 107 a suferit dou modificri prin Legea de revizuire: s-a introdus un nou alineat, care a devenit alin. (2) i s-a fcut o precizare la alin. (2), devenit alin. (3). Alineatul nou introdus reglementeaz expres ceea ce se deducea din coroborarea textelor Constituiei. De vreme ce votul de nvestitur aparine Parlamentului, iar Guvernul rspunde politic exclusiv n faa acestuia, se deducea c Preedintele Romniei nu-1 poate revoca pe primul-ministru i c revocarea, ca modalitate de ncetare a mandatului, viza exclusiv pe ceilali membri ai Guvernului. Cum, n mandatul din 1996-2000, Preedintele Romniei n funciune, din motive care nu au relevan n prezentul comentariu, a revocat pe primul-ministru, precedent foarte periculos pentru democraia constituional, n Comisia de revizuire a Constituiei s-a convenit s se introduc n mod expres aceast interdicie, pe de o parte, iar pe de alt parte, la alin. (2) [devenit alin. (3)] s se fac precizarea c revocarea de la articolul anterior nu-1 privete pe primul-ministru. Fa de filozofia Constituiei, adic a regimului parlamentar, pe care Legea de revizuire 1-a accentuat, revocarea" Primului-ministru echivaleaz cu revocarea" Guvernului, iar aceast operaie juridic, denumit retragerea ncrederii, se poate face numai de ctre Parlament, pe calea unei moiuni de cenzur. II. Limitele coordonrii. Ct privete soluia din alin. (1), care n-a fost modificat, este de precizat c legiuitorul constituant romn s-a meninut pe linia soluiilor din rile cu tradiii democratice din Europa occidental, fcnd cuvenitele precizri pentru a asigura coerena textelor constituionale. Astfel, teza dup care primul-ministru conduce activitatea Guvernului, fr a avea putere de injonciune, este prezent, ntre altele, n Constituia Franei, a Germaniei, a Spaniei etc. De pild, n art. 65 din Constituia R.F.G. se menioneaz c fixarea marilor orientri politice este sarcina Cancelarului i c n acest cadru, dat de marile orientri, fiecare ministru federal conduce propriul su departament de o manier autonom i sub propria responsabilitate". De asemenea, n Constituia Spaniei se menioneaz c Preedintele conduce aciunile guvernamentale i coordoneaz funciile celorlali minitri, fr a prejudicia competena i responsabilitatea direct a acestora n gestionarea lor". Exemplele pot continua. 180 Iorgovan
Art. 107
innd seama de rolul pe care l are n formarea Guvernului, primul-ministru 7 trebuie s coordoneze activitatea echipei guvernamentale. Pentru a se asigura autonomia i responsabilitatea fiecrui membru al Guvernului, corespunztor funciei ncredinate, primul-ministru este obligat s respecte atribuiile specifice fiecrei funcii. Aceast regul are o semnificaie aparte n cazul guvernelor ce au la baz coaliii de partide. n absenta ei ar exista riscul ca un prim-ministru autoritar s se substituie, n fapt unui ministru, impunnd o anumit linie politic i nu linia politic a programului acceptat de Parlament, urmare a nelegerii dintre partidele politice care particip la guvernare. Pe de alt parte, primul-ministru poate prezenta celor dou Camere 8 ale Parlamentului rapoarte i declaraii privind politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. Desigur, aceasta nu mpiedic ca, n numele Primuluiministru, asemenea rapoarte i declaraii s fie prezentate de un alt membru al Guvernului, cum ar fi ministrul pentru relaia cu Parlamentul. Esenial este c, pentru politica Guvernului n ansamblul su, singurul ndreptit s o reprezinte este primul-ministru, ntruct el a format echipa guvernamental, o coordoneaz i rspunde de ea. III. Primul-ministru interimar. Avnd n vedere poziia constituio- 9 nal a Primului-ministru, n cazul n care acesta se afl n una din situaiile care, potrivit art. 105, au ca efect ncetarea funciei de membru al Guvernului, cu excepia revocrii, sau dac este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna, dup cum prevede art. 107 alin. (2) la care ne referim, un prim-ministru interimar. Primul-ministru interimar nu poate fi dect un alt membru al Guvernului care, prin efectul desemnrii, va ndeplini att funcia unde este titular, ct i aceea de prim-ministru. Desemnarea este ntotdeauna pe o perioad limitat. Astfel, dac 10 motivul ce a determinat numirea Primului-ministru interimar este faptul c funcia Primului-ministru titular a ncetat, potrivit art. 110 alin. (2), Guvernul se consider demis. n aceast ipotez, primul-ministru interimar va conduce Guvernul demisionar pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern. Dac motivul cea determinat numirea Primului-ministru interimar este 11 faptul c primul-ministru titular se afl n imposibilitatea de a-i exercita Iorgovan 181
Art. 107
atribuiile, cum ar fi din motive de sntate, datorit unui accident etc, interimatul dureaz pn cnd primul-ministru titular i reia activitatea n Guvern. Este necesar ns o distincie. n cazul n care perioada de interimat este mai mare de 45 de zile, potrivit art. 110, alin. (2) Guvernul este demis. n aceast ipotez, chiar dac primul-ministru titular i reia activitatea n Guvern, dup epuizarea celor 45 de zile el va conduce un Guvern demisionar. Termenul de 45 de zile are ca scop s limiteze la minimum perioada n care Guvernul este condus de o alt personalitate dect aceea care, pe baza votului de ncredere, a primit nvestitura de prim-ministru. n mod firesc, situaia n care primul-ministru nu-i mai poate exercita mandatul primit trebuie s conduc la formarea unui nou Guvern. n acelai timp, termenul de 45 de zile, n cadrul cruia, dei primul-ministru titular se afl n imposibilitatea de a-i exercita funcia, Guvernul nu este demis, unnrete evitarea consecinelor unor mprejurri aleatorii, care ar putea ns s conduc la destabilizarea echipei guvernamentale. 12 Rezult, de asemenea, din cele artate c primul-ministru nu-i poate delega atribuiile, chiar dac lipsete din ar sau absenteaz din alt motiv. Numai Preedintele Romniei poate da o asemenea delegare prin numirea unui prim-ministru interimar, n cazurile limitativ prevzute de alin. (2) al art. 107.
IV. Ministrul interimar. n situaia n care funcia unui ministru sau a altui membru al Guvernului a ncetat ori ministrul sau alt membru al Guvernului este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei poate numi un ministru interimar. Dac n ipoteza anterioar, referitoare la interimatul Primului-ministru, alegerea dintre membrii Guvernului pentru numirea unui prim-ministru interimar era de competena exclusiv a Preedintelui Romniei, n cazul ministrului sau altui membru al Guvernului alegerea este de competena Primului-ministru. Soluia corespunde poziiei constituionale a Primului-ministru. 14 n cazul interimatului funciei de ministru sau a altui membru al Guvernului numirea este, de asemenea, provizorie, pe o durat de cel mult 45 de zile, dup cum se precizeaz la alin. (3) al art. 107. Primul-ministru, mai ales n situaia n care absena titularului se datoreaz ncetrii funciei sale de membru al Guvernului, poate solicita Preedintelui Romniei s numeasc ca titular - potrivit art. 85 alin. (2) - o alt personalitate, postul fiind vacant. n aceast ipotez va trebui propus o personalitate din 182 Iorgovan
13
Capitolul III. Guvernul Cap
Art. 107
afara Guvernului, bineneles, dac nu are loc o remaniere guvernamental. Se poate, ns, s fie necesar o perioad de timp pentru desemnarea unei asemenea personaliti. n acest caz, primul-ministru poate recurge la soluia numirii unui ministru interimar. Dup epuizarea termenului maxim al interimatului, de 45 de zile, numirea unei personaliti ca titular este obligatorie, deoarece altminteri, interimatul ncetnd de drept, postul rmne vacant, ceea ce este contrar mandatului primit de Guvern la nvestitura sa. Chiar dac interimatul se datoreaz imposibilitii titularului de a-i 15 exercita atribuiile, primul-ministru poate recurge la soluia numirii unui alt titular, mai ales dac este evident c aceast imposibilitate va dura mai mult de 45 de zile. n prealabil este necesar, ns, ca titularul absent, datorit imposibilitii n care se afl, s fie revocat, potrivit art. 85 alin. (2), deoarece aceast imposibilitate nu conduce, prin ea nsi, la ncetarea funciei de membru al Guvernului. Din cele artate rezult, pentru aceleai motive ca i n cazul 16 Primului-ministru, c un membru al Guvernului nu-i poate delega atribuiile. V. Fundamentarea atribuiilor Preedintelui Romniei. O precizare 17 se impune n legtur cu competena Preedintelui Romniei de a numi primul-ministru sau ministrul interimar. Aceasta se fundamenteaz pe faptul c Guvernul, potrivit alin. (1) al art. 85, este numit de Preedintele Romniei pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Pe de alt parte, observm c interimatul se asigur ntotdeauna de ctre un membru al Guvernului. El este limitat. De asemenea, interimatul fiinciei de prim-ministru este numai pentru a conduce un guvern demisionar, cu singura excepie a interimatului de cel mult 45 de zile pe perioada imposibilitii Primuluiministru titular de a-i exercita atribuiile. Rezult, deci, c procedura interimatului este compatibil cu mandatul 18 acordat Guvernului prin votul de nvestitur, fiind menit s asigure continuitatea funcionrii Guvernului n condiiile producerii unor evenimente fortuite ce ar putea conduce la destabilizarea sa, cu toate c Parlamentul nu i-a retras ncrederea acordat. Faptul c, pe o durat de cel mult 45 de zile, primul-ministru aflat n imposibilitate de a-i exercita atribuiile poate fi nlocuit de un prim-ministru interimar, fr ca aceasta sa aib ca efect demisia Guvernului, iar ministrul aflat, de asemenea n Iorgovan 183
Art. 108
imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, poate fi nlocuit de un ministru interimar, se explic prin aceea c, pe aceast durat, exercitarea funciei de ctre titular este suspendat din motive obiective, independente de voina acestuia. Deci, titularul rmne n continuare n echipa guvernamental, iar nlocuitorul su este, de asemenea, din aceast echip. Suspendarea, ns, este limitat la cel mult 45 de zile pentru ca dualismul pe care l presupune s nu duc, de fapt, la modificarea structurii Guvernului, astfel cum ea a fost consfinit prin votul de ncredere acordat de Parlament. VI. Semnificaia textului i prin geneza acestuia: Precizarea dup care Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor, nceteaz dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern" a fost sugerat Adunrii Constituante de Comisia de redactare a Proiectului de Constituie pentru a se corela textul respectiv cu cel care reglementa nvestitura, respectiv cu textul care reglementa ncetarea mandatului. 20 Comisia a simit nevoia acestei precizri pentru a se contura mai clar dou idei de baz ale regimului politic consacrat prin Constituia Romniei: a) nvestitura Guvernului i, corespunztor, demisia Guvernului sunt legate de persoana Primului-ministru i b) interimatul pentru aceast funcie nu poate fi mai mare de 45 de zile, iar dac n acest interval primul-ministru titular i reia activitatea, chiar i n a 45-a zi, Guvernul este salvat, rmnnd n funciune, cum s-a explicat i n cele ce preced. Chiar dac discuiile din edina Adunrii Constituante, din 5 noiembrie 1991, au avut i accente comico-folclorice, ele scot n eviden sincera preocupare a majoritii membrilor Adunrii Constituante de a se ajunge la texte ct mai reuite, fiind vorba de perioada romantic a parlamentarismului romnesc post decembrist". 19
Actele Guvernului
Art. 108
(1) Guvernul adopt hotrri i ordonane. . . . . . . * ., . x . .. (2) Hotrrile se emit pentru organizarea executam legilor.
"A se vedea M. Of. Partea II nr. 33/7.10.1991.
184
Iorgovan
Art. 108
(3) Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. (4) Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Comentariu I. Noiune i clasificri. Actualul art. 108 (fost art. 107) prin legea de 1 revizuire nu a suferit nici o modificare, dar sediul materiei delegrii legislative, fostul art. 114, n prezent art. 115, a suferit modificri eseniale, fiind de reinut i modificarea care vizeaz dispoziiile referitoare la garantarea persoanelor vtmate prin ordonane declarate neconstituionale, recunoscndu-se competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona asemenea litigii [art. 126 alin. (6) consacrat instanelor judectoreti]. Prin urmare, modificrile textelor cu care art. 108 este ntr-o interferen organic determin un comentariu i n sensul modificrilor implicite a dispoziiilor acestuia, ndeosebi n ceea ce privete regimul constituional al ordonanelor. In orice caz, reinem c, n concepia legiuitorului constituant din 2 1991, art. 108 reprezint sediul general al materiei actelor juridice ale Guvernului, ca autoritate esenial a puterii executive. Dup cum s-a susinut constant n doctrina juridic, pe lng hotrri i ordonane care, ca acte juridice, exprim o decizie politic, dau natere, modific sau sting drepturi i obligaii, adic schimb ceva n ordinea juridic existent-, Guvernul adopt i acte exclusiv politice, moiuni, declaraii etc, prin care se adopt o poziie politic fa de evenimente politice interne sau internaionale. Guvernul, peste tot n lumea care se conduce dup constituii 3 democratice, este expresia unei competiii politice pentru putere, el are prin excelen o sorginte politic i apare ca factorul esenial sau, dup Iorgovan 185
Art. 108
caz, important (factor esenial fiind Preedintele Republicii) de promovare i realizare a politicii oficiale a statului. De aici, n mod firesc, n arsenalul instrumentelor pe care le mnuiete un Guvern nu pot lipsi cele care se folosesc uzual n politic de ctre partide politice, grupuri de presiune, mass-media sau chiar de ctre un simplu cetean, ca s nu amintim c declaraia politic reprezint baricada" preferat a profesionitilor din politic, ndeosebi a parlamentarilor. Constituia Romniei, prelund spiritul constituional vest european, se ocup numai de actele juridice ale Guvernului, adic de hotrri i ordonane, pentru c numai acestea au nevoie de un regim constituional, care s reprezinte baza regimului juridic aplicabil. n cazul unei declaraii politice a Guvernului nu se pune problema unei aciuni n contenciosul administrativ, pe cnd n cazul unei hotrri a Guvernului apare aceast problem, existnd nu numai un drept fundamental (art. 52), dar i dispoziii de principiu n articolul consacrat instanelor judectoreti [art. 126 alin. (6)]. Pentru actele exclusiv politice ale Guvernului nu mai este nevoie de un sediu general, nu mai vorbim de sedii speciale pentru diferite categorii ale acestora, este suficient un temei constituional, iar acesta este dat tocmai de articolul din Constituie care reglementeaz rolul Guvernului ca instituie a Executivului, fiind vorba de art. 103 la care ne-am referit. De vreme ce Guvernul este autoritatea Republicii care asigur realizarea politicii interne i externe a rii", se subnelege c aceast misiune, cnd este cazul, oblig Guvernul s adopte declaraii, s trimit mesaje etc, adic s fac acte exclusiv politice. Nimic nu oprete ca un act exclusiv politic s fie ntrit nu numai printr-un act juridic, ci printr-un ntreg program normativ de sorginte guvernamental, tocmai pentru a se confirma coerena i spiritul de responsabilitate n actul de guvernare. Este i aici o problem care ine nu numai de tiina guvernrii, ci i de arta guvernrii, care, desigur, nu trebuie confundat cu prestaia actorilor", cu sau fr studii la Academia de teatru, ajuni n echipele guvernamentale. II. Caracterele actelor juridice. n concluzie, potrivit Constituiei, Guvernul Romniei poate adopta: a) hotrri care pot fi individuale sau normative; b) ordonane, care nu pot fi dect normative i c) diferite acte exclusiv politice (programe, moiuni, declaraii, mesaje etc). Trebuie artat c n practic s-au emis i ordonane de urgen cu caracter individual pentru: trecerea unui imobil dintr-o proprietate n alta; 186 Iorgovan
Art. 108
trocedarea unor imobile ctre anumite comuniti etnice; recuperarea datoriilor unui anume agent economic (de exemplu O.U.G. nr. 72/1997 privind regularizarea datoriilor fostei Companii Romne de Petrol") etc. Apariia acestei categorii de acte juridice guvernamentale a condus, n practica judiciar, la un veritabil cerc vicios. Persoana care se considera vtmat nu se putea apra mpotriva ordonanei ntr-o aciune n contenciosul administrativ pentru simplu motiv c o asemenea aciune, n baza Constituiei din 1991 i a Legii contenciosului administrativ, era inadmisibil. Eram n prezena unui act exceptat. Dac se ajunge n faa Curii Constituionale, problema reparrii prejudiciului produs prin ordonan nu se putea pune pentru c justiia constituional este o justiie obiectiv nu subiectiv, Curtea Constituional se pronun numai asupra situaiei de drept, anume dac textul atacat este sau nu contrar Constituiei, neavnd relevan prile din litigiul n care s-a ridicat excepia de neconstituionalitate sau obiectul acestui litigiu. Paradoxul juridic era cu att mai mare n ipoteza n care Curtea Constituional declara ordonana de urgen sau dispoziii ale acesteia ca fiind neconstituionale, ntruct instanele de fond i n aceast situaie, tot respingeau aciunile ce aveau ca obiect separarea pagubei produse prin ordonan, ca fiind inadmisibile. Aceste aspecte, i multe altele despre care se va vorbi n comentariile viitoare, au condus la necesitatea regndirii sediului special al ordonanelor, ndeosebi n privina ordonanelor de urgen, (art. 115fost art. 114), la regndirea regimului constituional al deciziilor Curii Constituionale (art. 147-fost art. 145) i la completarea art. 126-fost art. 125 - cu teza final a alin. (6) Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale". Este aici nu numai o motivare a necesitii Legii de revizuire a Constituiei din 2003, dar i o explicaie a dialecticii fenomenului constituional, care trebuie neles, pe numere mari, ca fiind ntr-o permanent micare, ca i viaa social nsi. De unde nevoia unei permanente conlucrri a oamenilor politici, a oamenilor de tiin, a practicienilor dreptului, ntr-un spaiu academic, al dezbaterilor teoretice, sens pentru care este conceput i prezenta lucrare.
"Publicat n M. Of. nr. 306/11.11.1997.
Iorgovan
187
Art. 108 10
11
12
13
14
III. Drept comparat. Dreptul comparat european ne ofer o varietate de soluii n ceea ce privete reglementarea n Constituie a actelor Guvernului, aceasta datorit tradiiilor dintr-o ar sau alta, regimului politic consacrat etc. Probabil c ntr-o etap urmtoare, dup intrarea n vigoare a Constituiei UE se va realiza un proces de armonizare i sub acest aspect a soluiilor din constituiile rilor UE, proces n care, desigur, va intra i Romnia, dac n ianuarie 2007, cum se preconizeaz, va dobndi statutul de membru al UE. Pentru conturarea unei imagini i pentru familiarizarea cititorului cu reglementrile din rile UE ne oprim, exemplificativ, la cteva Constituii. Astfel, n Constituia Germaniei (art. 80) se reine c Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele de land pot fi autorizai, prin lege, de a adopta decrete reglementare, care, dac legea nu dispune altfel, trebuie aprobate de ctre Bundesrat. Distinct de acest aspect, potrivit art. 84 alin. 2, Guvernul federal poate, cu aprobarea Bundesrat-ului, s edicteze reguli administrative generale. Constituia Franei conine mai multe dispoziii cu privire la materia actelor ce eman de la Consiliul de Minitri i de la primul-ministru. Amintim, mai nti art. 13 alin. 1 (din titlul consacrat Preedintelui Republicii) unde se menioneaz c Preedintele Republicii semneaz ordonanele i decretele deliberate n Consiliul de Minitri (se contureaz dou categorii de acte), apoi art. 22 (din titlul consacrat Guvernului), unde se vorbete, generic, despre actele Primului-ministru", precizndu-se regula contrasemnrii acestora de ctre minitrii nsrcinai cu executarea", iar n articolul anterior se menioneaz c primul-ministru exercit puterea reglementar". Constituia Spaniei, n linii generale, vine pe direcia constituionalismului european, marcat de Constituiile Germaniei i a Franei, ne referim la instituia delegrii legislative, dar vine i cu un element nou fa de acestea, anume emiterea de ctre Guvern a decretelor legislative n caz de necesitate (pentru situaii extraordinare i urgen), instituie prezent, ns, i n Constituia Italiei (art. 76-77), n Constituia Portugaliei (art. 164 lit. e) sau n Constituia Suediei (art. 7-13 din Cap. VIII). Restul rilor membre ale UE, care consacr o monarhie parlamentar dup modelul clasic al Constituiei Belgiei din 1831 (Belgia, Danemarca, Olanda, Luxemburg), conin soluii dup care Regele (Marele Duce) adopt 188 Iorgovan
Art. 108
hotrri i regulamente necesare executrii legilor, care trebuie s fie contrasemnate de minitrii, ce poart i rspunderea asupra coninutului i efectelor acestora. IV. Regimul constituional al hotrrii. Ct privete fondul 15 reglementrii actelor juridice ale Guvernului legiuitorul constituant romn din 1991 s-a meninut pe linia doctrinei juridice romneti tradiionale care a fcut mereu distincie ntre actele Guvernului, adic hotrri n termenii Constituiei, care erau supuse controlului instanelor de contencios administrativ i actele de guvernmnt", adic ordonane n termenii Constituiei, care datorit caracterului lor esenialmente politic erau supuse numai controlului Parlamentului" n. Guvernul fiind autoritate a puterii executive, are rolul de a executa 16 legile, sens n care, atunci cnd apare necesar, emite hotrri. De vreme ce legea este direct aplicabil, necesitatea i legitimitatea unei hotrri de Guvern apare numai n msura n care punerea n aplicare a unei prevederi legale, pn la faptul juridic concret, reclam stabilirea de msuri sau a unor reguli subsecvente, care s asigure corecta lor aplicare, nlturarea unor greuti sau organizarea corespunztoare a unor activiti. Hotrrea reprezint, prin excelen, actul prin care Guvernul i 17 exercit rolul constituional, prevzut de alin. (1) al art. 102, privind conducerea general a administraiei publice. Prin hotrre se reglementeaz, aadar, relaii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importan fa de cele reglementate de lege. Hotrrea nu poate fi dect secundum legem ipraeter legem i intervine ca obiect nemijlocit, n orice domeniu, ramur sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competen material general. A administra, cum s-a stabilit nc de la nceputul secolului XX de ctre Henri Fayol, nseamn: a prevedea, a organiza, a coordona, a comanda i a controla. Fa de aceast situaie din doctrin, urmeaz s interpretm c expresia organizarea executrii legilor" din cuprinsul alin. (1) al articolului ce-1 comentm trebuie interpretat ntr-un sens larg.
" P- N egulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol.I, ed. IV, Bucureti, 1934, p. 305.
Iorgovan
189
Art. 108
18
Ca act administrativ, hotrrea poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ, n temeiul dreptului fundamental prevzut de art. 52 i a art. 126 alin. (6) din Constituie. V. Regimul constituional al ordonanei. Ordonana este expresia unei competene legislative delegate. Deci, ordonana depete sfera strict a conducerii generale a administraiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunztoare rolului constituional ce i revine potrivit alin. (1) al art. 102, n legtur cu realizarea politicii interne i externe a rii. n conformitate cu prevederile art. 115, ordonanele sunt fie n temeiul unei legi speciale de abilitare, fie ordonane de urgen, n temeiul alin. (4) i urmtoarele ale acestui articol. Ordonanele date n temeiul unei legi speciale de abilitare se pot emite numai cu respectarea strict a prevederilor acestei legi. Asemenea ordonane, la rndul lor, pot fi, aa cum rezult din prevederile alin. (3) al art. 115 ordonane ce se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului i ordonane pentru care nu este necesar o asemenea aprobare. Regula de drept comun este aceea c ordonanele nu se supun aprobrii Parlamentului, ntruct, aa cum rezult din prevederile art. 115 alin. (2), aprobarea este necesar numai dac legea de abilitare o cere n mod expres. Prin ordonane se stabilesc reguli care, ntruct nu se refer la organizarea executrii legilor, sunt de domeniul legii, fie n sensul c reprezint reguli noi, fie n sensul c modific sau abrog reguli existente. Tocmai de aceea ele nu se pot emite dect n temeiul unei legi de abilitare. Desigur, aceasta nu nseamn c ordonana nu poate cuprinde i msuri pentru aplicarea unei legi, dar eseniale sunt regulile pe care Guvernul nu le-ar putea institui dect n temeiul, n limitele i n condiiile legii de abilitare. ntruct, potrivit art. 115 alin. (1), Parlamentul nu poate delega competena sa legislativ din domeniile rezervate legilor organice, rezult c prin ordonanele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea fi instituite, modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul acestor legi. Ordonanele ce nu se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului se emit pentru detalierea sau precizarea unor dispoziii reglementate prin lege, aprobarea unor formulare, dac legea o cere, a unor reguli metodologice etc. n toate cazurile, ns, legea trebuie s prevad 190 Iorgovan
19
20
21
22
23
24
Art. 108
necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competenei legislative astfel delegate i termenul pn la care urmeaz s fie exercitat, precum i eventuale alte condiii. n aceste limite, asemenea ordonane sunt expresia unei anumite puteri de reglementare acordate Guvernului prin legea de abilitare. De asemenea, fiind acte de aplicare a legii de abilitare, abrogarea sau modificarea acestei legi are ca efect abrogarea sau modificarea corespunztoare a ordonanei emise n temeiul ei. Legea special de abilitare poate fi dat i de o dispoziie de nvestire 25 a Guvernului cu competena de a emite o ordonan, cuprins ntr-o lege reglementnd un anumit sector de activitate. Deci, sensul termenului lege de abilitare este acela de dispoziie instituit prin lege pentru abilitarea Guvernului, n scopul emiterii ordonanei. Cu toate c, prin efectul abilitrii, Guvernul emite un act care, prin 26 coninutul su, are caracter legislativ, fiind consecina unei delegri legislative, ordonana rmne un act administrativ, specific al Guvernului. Cum este un act administrativ emis n relaia cu Parlamentul, potrivit art. 126 alin. (6) teza 3, el nu poate fi atacat n contenciosul administrativ, dar controlul constituionalitii acesteia poate interveni pe calea excepiei de neconstituionalitate ce intr n competena jurisdicional a Curii Constituionale [art. 146 lit. d)]. Dac Curtea Constituional declara ordonana sau dispoziii ale acesteia neconstituionale, persoana vtmat se poate adresa instanei de contencios administrativ, cum s-a artat deja, fiind elementul de noutate introdus prin Legea de revizuire a Constituiei.
n cazul ordonanelor ce se supun aprobrii Parlamentului, caracterul 2 7
lor legislativ este i mai pregnant. Tocmai de aceea valabilitatea lor, dup epuizarea termenului de abilitare, este condiionat de supunerea spre dezbaterea i aprobarea Parlamentului. De regul, asemenea ordonane se emit pe baza unei legi speciale de abilitare. Pn la mplinirea termenului de abilitare, Guvernul este obligat s supun ordonanele spre aprobarea Parlamentului, sub sanciunea ncetrii de drept a efectelor lor. Pn la mplinirea acestui termen, Guvernul poate s le modifice sau 28 s le abroge, deoarece sunt n exclusiva sa competen, Dup mplinirea termenului i sesizarea Parlamentului, Guvernul nu le mai poate modifica, deoarece ar nsemna s exercite o competen delegat ce a expirat. Pentru acelai motiv nu poate nici s le abroge, dar poate obine, practic, acelai efect revenind asupra iniiativei legislative prin care a supus ordonana Iorgovan 191
Art. 108
aprobrii Parlamentului, ceea ce are drept consecin caducitatea ordonanei, dac, bineneles, termenul pn la care trebuia exercitat aceast iniiativ a expirat. 29 Rezult, din cele artate, c modificarea sau abrogarea ordonanei, dup sesizarea Parlamentului i epuizarea termenului de abilitare, se poate face numai prin lege. 30 Ordonanele de urgen prevzute de alin. (4) i urmtoarele ale art. 115 au un caracter aparte. Delegarea legislativ este dat, n acest caz, de nsui textul constituional. Aplicarea unor astfel de ordonane este condiionat de supunerea lor, n prealabil, spre aprobare Parlamentului i, respectiv, de publicarea n Monitorul Oficial. Sunt doar unele aspecte, ntruct ne vom opri mai pe larg asupra acestei categorii de ordonane n comentariul privind dispoziiile art. 115. VI. Sanciunea inexistenei. Actele Guvernului se semneaz de primul-ministru, innd seama de poziia sa constituional, reglementat de prevederile art. 107 i se contrasemneaz de minitri, care au obligaia executrii lor. Dup adoptare, hotrrile i ordonanele se public n Monitorul Oficial al Romniei, cu excepia celor cu caracter militar, care se comunic instituiilor interesate. Sanciunea nclcrii obligaiei de publicare este inexistena actului. Deci, publicarea constituie o condiie de validitate a actului, n sensul c hotrrea sau ordonana, chiar legal adoptate, sunt valabile i deci pot fi aplicate numai de la data publicrii. 32 n practica aplicrii Constituiei s-a dat o interpretare mai larg sferei minitrilor" care trebuie s contrasemneze, existnd acte juridice ale Guvernului semnate i de ctre conductori ai unor autoriti administrative autonome, ceea ce, n opinia noastr, excede textului Constituiei. 33 Mai trebuie remarcat c, prin menionarea expres a sanciunii inexistenei, Constituia din 1991 traneaz i o veche disput teoretic n jurul acestei probleme. Inexistena ca sanciune a actului administrativ, distinct de nulitate, a dobndit un statut constituional. Dac nulitatea actului administrativ, fie absolut, fie relativ, trebuie constatat sau decis" de autoritatea public competent, de regul, de ctre instana de contencios administrativ, inexistena nu mai trebuie constatat de cineva, ea opereaz din textul Constituiei. Dac actul administrativ, nul sau anulabil, pn se pronun" autoritatea competent, se bucur de 31 192 Iorgovan
Art. 109
prezumia de legalitate i este executoriu din oficiu (executio ex officio), hotrrea de Guvern nepublicat i orice alt act administrativ lovit de inexisten" nu se mai bucur de aceast prezumie i nici de executarea din oficiu. A executa un act inexistent nseamn a nclca legea, a svri un abuz, cu implicaiile juridice de rigoare, inclusiv de ordin penal.
Art. 109
Rspunderea membrilor Guvernului
(1) Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. (2) Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. (3) Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial.
Comentariu I. Originea i fundamentarea noiunilor. Pe tema rspunderii membrilor Guvernului n general si a rspunderii politice n particular s-au exprimat, de-a lungul secolului trecut, diverse opinii n literatura de drept public, fiind vorba despre reiterarea discuiilor pe tema instituiei punerii sub acuzare (impeachmeni), cu rdcini n precedentele constituionale britanice. Se consider c primul impeachment din istorie a fost mpotriva unui ministru al Regelui Eduard al III-lea. Cert este c n Anglia medieval s-a impus regula dup care Camera Comunelor pune sub acuzare minitrii Iorgovan 193
Art. 109
n faa Camerei Lorzilor ca o necesitate de contracarare a abuzurilor guvernrii, n condiiile n care guvernarea era o treab" a Regelui, iar persoana Regelui era iresponsabil. Pe fondul acestor precedente britanice nc din secolul XIX n constituiile scrise din Europa continental, cum a fost Constituia Belgiei din 1831, apare reglementat, n mod expres, responsabilitatea minitrilor pentru actele Regelui, dar ncet, ncet s-a conturat i ideea unei rspunderi a Guvernului n ansamblul su, mai ales acolo unde n mod real a funcionat principiul Regele domnete, dar nu guverneaz", adic ideea unei rspunderi pentru aciunile sale politice. De unde i denumirea de rspundere politic, preluat i de Constituia Romniei, n virtutea tradiiei, n 1991, deci, cu 9 ani nainte de sfritul secolului XX. Conceptul de rspundere politic nu s-a conturat uor. Au fost autori, ntre care constituionalistul francez J. Barthelemy, care au negat categoric c am fi n prezena unei forme de rspundere, apoi au fost autori, inclusiv la noi, care susineau c responsabilitatea ministerial" cuprinde o form politic i o form juridic, iar aceasta din urm ar fi de dou categorii: a) responsabilitatea penal i b) responsabilitatea civil (A. Teodorescu, n.a.). Prin urmare, dei existau texte de Constituie care foloseau sintagma rspunderea politic a Guvernului" sau, dup caz, rspunderea politic a minitrilor" aceast rspundere era privit ca ceva para-juridic. A fost, desigur, o etap. n dreptul public constantele doctrinare s-au impus cu mari eforturi i dup succesive organizri statale i experiene constituionale, n timp ce n dreptul privat, n special n dreptul civil, n spaiul Europei continentale (sistemul de drept romano-germanic) exist noiuni care i pstreaz semnificaia din perioada Romei antice. De vreme ce suntem n prezena unei noiuni utilizat de Constituie, care este Legea fundamental a rii, de vreme ce exist o procedur i sanciuni specifice prevzute de Constituie, de regulamentele Camerelor, dar i de Legea rspunderii ministeriale, este firesc ca rspunderea politic a Guvernului i a membrilor acestuia, la care se refer alin. (2) al articolului ce-1 comentm, s fie neleas ca o form de rspundere juridic, o instituie mixt ale crei norme aparin dreptului constituional i dreptului administrativ. n toate cazurile rspunderea politic nu poate interveni dect pentru o conduit culpabil a Guvernului n ansamblul su sau a unui membru al acestuia, o culp politic" adevrat, dar culp, care poate s constea pur 194 Iorgovan
Art. 109
si simplu n neputina de a face fa unei situaii sau n rezolvarea defectuoas a unui caz, ceea ce nseamn c implicit Guvernul sau ministrul n cauz, fie au nclcat cadrul constituional i legal, fie au acionat dincolo de acest cadru, deci cu exces de putere. ' Dac s-a promovat o moiune de cenzur, iar Parlamentul, care a dat votul de nvestitur, dup o anumit perioad, retrage ncrederea acordat, logic, acest fapt, n filozofia ecuaiei democraiei constituionale, ntr-un regim parlamentar, se ntmpl din vina Guvernului i nu a Parlamentului. Formele pe care le mbrac rspunderea politic a Guvernului i a membrilor acestuia sunt nuanate, de la obligaia de a rspunde la ntrebri, interpelri, de a da informaiile cerute (inclusiv de ctre preedinii comisiilor parlamentare), de a prezenta rapoarte, mai ales Primului-ministru, potrivit art. 107 alin. (1), pn la adoptarea unei moiuni simple, potrivit art. 112 alin. (2), sau a unei moiuni de cenzur, potrivit art. 113 din Constituie. n concluzie, nu trebuie confundat tragerea la rspundere a unui partid politic, care a fost la guvernare, de ctre electorat prin votarea partidelor de opoziie, fapt ce ine de competiia pentru putere, cu formele de tragere la rspundere politic a Guvernului, n ansamblul su sau a membrilor acestuia, de ctre Parlament, fapt ce ine de exercitarea puterii. Prima este o problem care intereseaz tiinele politice, cea de-a doua este o problem care intereseaz tiinele juridice, fiind o instituie juridic, o instituie mixt de drept constituional i de drept administrativ. De asemenea, nici rspunderea n faa electoratului, nici rspunderea n faa Parlamentului nu trebuie confundate cu rspunderea Guvernului, n ansamblu, sau a membrilor acestuia, n faa instanelor" partidului sau partidelor care i-au asumat sarcina guvernrii. Toate acestea, ntr-un limbaj comun, se consider a fi rspunderi politice", dar art. 108 alin. (1), la care ne referim, are n vedere rspunderea politic" ca instituie juridic, la care, firete, ne vom referi i noi n cele ce urmeaz.
10
II. De ce Guvernul rspunde numai n faa Parlamentului? Cum s-a 11 artat ntr-un comentariu anterior, rspunderea politic a Guvernului numai n faa Parlamentului reprezint un argument pentru regimul parlamentar, dar, n procedura de nvestitur a Guvernului, ultimul act l reprezint numirea acestuia de ctre Preedintele Romniei, de unde Iorgovan 195
Art. 109
j2
13
14
15
ntrebarea de ce Guvernul rspunde numai n faa Parlamentului, nu i n faa Preedintelui Romniei? Aa cum rezult din prevederile art. 103 i 85 alin. (1), hotrtor pentru nvestirea Guvernului este votul de ncredere acordat de Parlament, iar prevederile alin. (1) al art. 109 consacr principiul potrivit cruia Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului, tocmai pentru a fi n consonan logic cu textele respective. Teoretic, Guvernul ar putea rspunde i n faa Preedintelui Romniei, care, aa cum prevede art. 85 alin. (1), 1-a numit. Numirea este, ns, un act obligatoriu pentru Preedinte, ea fcndu-se pe baza votului de ncredere exprimat. De aceea, hotrtoare n procedura de nvestitur este ncrederea Parlamentului, ce rezult din votul acordat. Ct timp aceast ncredere nu este retras, Preedintele Romniei nu ar putea reveni asupra numirii fcute, deoarece ar nsemna s ncalce obligaia de a numi Guvernul potrivit votului de ncredere al Parlamentului. Iar ncrederea acordat poate fi retras, aa cum prevede art. 113 alin. (1), numai prin adoptarea unei moiuni de cenzur. Demiterea unui prim-ministru n funciune de ctre Preedintele Romniei care a exercitat acest mandat ntre 1996-2000 a fost un abuz, care trebuia s atrag declanarea procedurii de suspendare din funcie a Preedintelui, adic rspunderea politic a acestuia. De aceea, singura autoritate public n faa creia Guvernul rspunde politic nu poate fi dect Parlamentul. Aceasta reprezint o alt consecin a poziiei constituionale a Guvernului, apropiat mai ales de aceea specific regimului parlamentar. Sanciunea cea mai grav, corespunztoare rspunderii politice a Guvernului este demiterea sa, ca urmare a retragerii ncrederii acordate la nvestitur. Demiterea ne apare, aadar, ca o sanciune specific dreptului public, prin care se concretizeaz rspunderea politic" la care ne referim. Astfel, sub aspectul naturii juridice, rspunderea politic" ne apare ca o rspundere constituional-administrativ. Rspunderea politic fundamenteaz, cum s-a artat mai sus, i celelalte modaliti de control parlamentar asupra activitii Guvernului - ntrebri, interpelri, anchete parlamentare, dezbaterea unor moiuni privind activitatea Guvernului etc, deoarece toate ar putea s conduc la formarea i adoptarea unei moiuni de cenzur, ca modalitatea cea mai grav de control, ntruct pune n micare nsi sanciunea cea mai grav prin care se realizeaz rspunderea politic a Guvernului, demiterea acestuia, potrivit alin. (2) al art. 110. 196 Iorgovan
Capitolul III- Guvernul
Art. 109
III Principiul rspunderii solidare. Guvernul a fost nvestit pe baza 16 otului de ncredere acordat, n bloc, prin acceptarea ntregii liste prezentate de candidatul la funcia de prim-ministru i a programului guvernamental. Este ceea ce rezult din prevederile art. 103 alin. (2). De aceea i rspunderea politic a fiecrui membru este solidar cu a tuturor celorlali. Pentru greeala unuia, Guvernul poate fi demis n ntregime, deoarece aceast greeal privete echipa guvernamental, cabinetul n ntregul su, nu exclusiv pe cel care a fcut-o. De aceea, aa cum s-a observat n doctrina francez, membrii cabinetului au interes s se supravegheze reciproc". Guvernul nu poate aciona dect ca un tot. Altminteri, coeziunea i coerena, de care depind eficiena politicii sale, sunt compromise. ncrederea Parlamentului fiind acordat ntregii echipe guvernamentale, mandatul de ncredere ce rezult din nvestitur este pentru Guvern n ntregul su, astfel nct retragerea acestei ncrederi i, n mod corespunztor, ncetarea mandatului primit nu pot privi dect pe cel cruia i-a fost acordat, adic Guvernului ca autoritate public autonom. Altminteri, ar nsemna ca rspunderea s fie atomizat, dei ea rezult din mandatul de ncredere acordat Guvernului ca subiect de drept public distinct de membrii care l compun i deci rspunderea s nu mai corespund obligaiei din care ea rezult, ntruct ar privi un alt subiect dect cel n sarcina cruia a fost constituit obligaia. Nimic nu oprete, ns, ca la o moiune de cenzur s se ajung tocmai n urma prestaiei politice a unui ministru, dar tocmai acest fapt evoc principiul solidaritii rspunderii la care ne referim. IV. Regimul constituional al rspunderii penale. n ceea ce privete 17 angajarea rspunderii penale a membrilor Guvernului, situaia este invers dect n cazul rspunderii politice: ea poate privi numai pe fiecare membru n parte, ntruct, prin natura sa rspunderea penal este exclusiv individual. Avnd n vedere c rspunderea penal privete fapte svrite de i g membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i c acestea reprezint att o nclcare a mandatului de ncredere acordat de Parlament, ct i a actului de numire a Guvernului de ctre Preedintele Romniei pe baza acestui mandat, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear angajarea rspunderii penale a membrilor Guvernului. Dac s-a cerut angajarea acestei rspunderi, Preedintele l poate 19 suspenda din funcie pe membrul Guvernului a crui urmrire penal s-a Iorgovan 197
Art. 109
cerut, pentru a facilita desfurarea urmririi, n cadrul creia se poate dispune arestarea sa i, mai ales, pentru c este contrar exercitrii n condiii normale a funciei respective dac ar ndeplini-o n continuare. 20 Pe perioada suspendrii considerm c sunt aplicabile dispoziiile art. 107 alin. (4), suspendarea constituind o cauz juridic de imposibilitate a exercitrii atribuiilor. In cazul n care cel urmrit penal a fost trimis n judecat, suspendarea este de drept Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie, ca i n cazul trimiterii n judecat a Preedintelui Romniei, potrivit art. 96. n caz de condamnare, membrul Guvernului este demis de drept dac, prin hotrrea de condamnare, i-a pierdut drepturile electorale. Dup suspendare primul-ministru poate cere revocarea celui n cauz, mai ales avnd n vedere gravitatea faptelor imputate. Instituia suspendrii nu creeaz o situaie privilegiat care ar exclude posibilitatea revocrii ct timp revocarea privete orice membru al Guvernului, chiar dac el se afl n imposibilitate de a-i exercita atribuiile. 21 Precizm c, potrivit alin. (3), cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile sunt stabilite printr-o reglementare special - Legea responsabilitii ministeriale nr. 115/1999, cu modificrile ulterioare. 22 Dou precizri mai sunt necesare: 1) textele Constituiei se aplic att minitrilor n funcie, ct i celor care au fost n funcie, dar pentru fapte svrite n timpul mandatului i 2) pentru svrirea altor infraciuni, care nu au legtur cu exerciiul funciei, membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun". 23 V. Rspunderea patrimonial a membrilor Guvernului. n ceea ce privete rspunderea patrimonial a unui membru al Guvernului, ea rezult din principiile generale de drept, fie ca urmare a aciunii civile n cadrul procesului penal, fie care urmare a unui proces n faa instanei de contencios administrativ. Rspunderea poate privi i Guvernul ca autoritate public n faa instanei de contencios administrativ, corespunztor dreptului fundamental al cetenilor prevzut de art. 52 i principiilor prevzute n art. 126 alin. (6) din Constituie. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 admite ca aciunea s se fac i mpotriva funcionarului vinovat" de emiterea actului administrativ, formulare care trebuie interpretat ntr-un sens larg. Ideea de funcionar vinovat" coincide cu ideea de persoan fizic vinovat", care, n cazul Guvernului, poate fi primul-ministru sau minitrii titulari de ministere. 198 Iorgovan
Art. 110
Potrivit principiului disponibilitii, cel vtmat poate chema n 24 judecat i personal, pentru a rspunde patrimonial n solidar cu Guvernul, pe toi membrii Guvernului care au votat pentru adoptarea hotrrii atacate sau numai pe cei care au semnat-o. De altfel, n acest sens a nceput s se i contureze practica instanelor de contencios administrativ.
Art. 110 ncetarea mandatului
(1) Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. (2) ''Guvernul este demis la data retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate sau dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la articolul 106, cu excepia revocrii, ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. (3) n situaiile prevzute n alineatul (2) sunt aplicabile prevederile articolului 103. (4) Guvernul al crui mandat a ncetat potrivit alineatelor (1) i (2) ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern.
Comentariu L Modificrile aduse prin Legea de revizuire. Textul art. 110, n versiunea din 1991, a suferit o modificare, la alin. (2), prin Legea de revizuire a Constituiei, modificare de ordin strict redacional, n sensul c, dup formularea situaiile prevzute la articolul 105", s-a introdus precizarea cu excepia revocrii" pentru a se pune n consonan aceast prevedere constituional cu cea de la art. 107 alin. (3), unde s-a introdus aceeai precizare. S-a urmrit s se menioneze expres c revocarea", ca
Alin. (2) al art. 110 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art- I, pct. 53 din Legea nr. 429/2003.
Iorgovan
199
Art. 109
modalitate de ncetare a funciei de membru al Guvernului, nu se poate aplica i Primului-ministru. De vreme ce, n rest, textul art. 110 a rmas identic, iar modificrile intervenite la alte articole destinate Guvernului, evocate anterior, n-au influene asupra modului de interpretare a textului, comentariile noastre din 1992 i pstreaz pe deplin actualitatea. II. Ipotezele ncetrii mandatului. ncetarea mandatului Guvernului are loc la data validrii alegerilor generale sau la data demiterii sale. Prima ipotez reprezint consecina faptului c mandatul acordat Guvernului de Parlament, prin votul de ncredere exprimat, expir o dat cu validarea alegerilor generale, deoarece numai din acel moment nou Parlament este n situaia s-i manifeste ncrederea n echipa guvernamental pe care nelege s o sprijine. n mod firesc, pn ce Parlamentul rezultat din alegeri nu este nc n situaia s se manifeste, voina Parlamentului anterior i produce n continuare efectele. n schimb, o dat validate mandatele deputailor i senatorilor, noul Parlament va trebui s-i exprime propria sa opiune cu privire la componena Guvernului i programul acestuia, pentru ca acestea s corespund configuraiei politice rezultate din alegeri. Demiterea Guvernului este consecina ncetrii mandatului chiar pe timpul funcionrii Parlamentului care a acordat acest mandat. Dac n situaia anterioar ncetarea mandatului primit de Guvern era consecina faptului c el expirase, de aceast dat ncetarea mandatului este consecina fie a faptului c Parlamentul 1-a retras, ca urmare a adoptrii potrivit art. 113 a unei moiuni de cenzur, fie a faptului c primul-ministru a ncetat s mai fie, potrivit art. 106, membru al Guvernului, respectiv a faptului c primul-ministru este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Prin urmare, ncetarea mandatului acordat de Parlament intervine nu numai cnd acesta i retrage ncrederea acordat la nvestitur, Guvernul nemaiavnd sprijinul majoritii parlamentare prin votul creia a fost nvestit, dar i n situaia n care primul-ministru i-a pierdut aceast calitate sau nu o poate exercita mai mult de 45 de zile, fiind nlocuit de un prim-ministru interimar, potrivit art. 107 alin. (3). Rezult c, dei votul de ncredere se acord pentru ntreaga list a Guvernului i acesta este nvestit n bloc"
i nu fiecare membru n parte, pentru primul-ministru ncrederea acordat
200
Iorgovan
Art. 110
are un caracter intuitu personae, deoarece el este cel care, n calitate de candidat la aceast funcie, a solicitat acordarea ncrederii i a reuit s obin votul necesar, potrivit art. 103 alin. (2). III. Guvernul demisionar. Guvernul al crui mandat a ncetat ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice. Este o soluie constituional de natur s asigure, chiar ntr-o form amputat, continuitatea aciunii guvernamentale. De aceast dat, funcionarea Guvernului nu mai este consecina ncrederii acordate de Parlament, ci a prorogrii atribuiilor sale, similar cu prorogarea mandatului Camerelor dup expirarea acestuia, potrivit art. 63 alin. (4). Prorogarea este pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, deoarece conform art. 104 alin. (2), de la acea dat ei i vor ncepe exerciiul mandatului lor. Aa cum, n cazul prorogrii mandatului Camerelor, acestea nu i vor putea ndeplini integral atribuiile, cum rezult de altfel din prevederile art. 63 alin. (4) i n cazul prorogrii atribuiilor Guvernului al crui mandat a ncetat, acesta nu i va putea ndeplini toate atribuiile, activitatea sa fiind exclusiv de administrare a treburilor publice, ceea ce nseamn ndeosebi activitatea de conducere general a administraiei publice. De aici rezult c un Guvern demisionar nu poate finaliza negocieri politice internaionale, angajnd statul romn n realizarea anumitor obiective cu participarea altor state sau sub egida diferitelor organisme internaionale sau regionale. Aceste aspecte i altele asemenea exced sfera administrrii treburilor publice", reprezentnd aciuni pe linia realizrii politicii externe a Romniei. Desigur, n ceea ce privete problemele interne, trebuie fcut distincie ntre aciuni de esen politic, ce intr n competena unui Guvern cu depline puteri i aciuni de esen administrativ, care pot fi realizate de un Guvern demisionar. Grania nu este uor de realizat de fiecare dat, dar Constituia oblig la identificarea acesteia. Se nelege c n caz de conflict politic deschis i pentru a evita blocarea Guvernului demisionar se va ajunge la arbitrajul" Preedintelui Romniei, potrivit art. 80 alin. (2) sau, dup caz, la arbitrajul" Curii Constituionale, potrivit art. 146 lit. e) din Constituie.
Iorgovan
201
Art. 111
Capitolul IV Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 111 Informarea Parlamentului
(1) Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. (2) Membrii Guvernului au acces Ia lucrrile Parlamentului. Dac Ii se solicit prezena, participarea lor este obligatorie.
Comentariu I. Geneza textului. Originea acestui text se afl n textele care preconizau dreptul Adunrii Deputailor de a controla activitatea Consiliului Suprem de Aprare a rii, respectiv dreptul Senatului de a controla activitatea Serviciului Romn de Informaii. n Comisia de elaborare a Proiectului de Constituie, dup discutarea Tezelor n Adunarea Constituant, ncet, ncet s-a conturat ideea necesitii unui text care s reprezinte un fel de sediu general al controlului parlamentar asupra Guvernului i, mai apoi, asupra ntregii administraii publice. Este cert c atunci cnd s-a conceput structura Proiectului Constituiei i s-a ajuns la concluzia unui capitol consacrat raporturilor Parlamentului cu Guvernul, pentru coninutul acestuia s-a avut n vedere Titlul V din Constituia Spaniei. Cum spaniolii au inclus n acest titlu, n primul articol (art. 108) problema rspunderii politice a Guvernului, pe care Proiectul Constituiei Romniei a inclus-o n capitolul consacrat Guvernului, informarea Parlamentului (art. 109 din Constituia Spaniei) a devenit prima problem a capitolului la care ne referim din Constituia Romniei. 202 Iorgovan
Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
Art. 111
Prima parte a alin. (1) n Proiectul Constituiei a avut redactarea: 2 Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de Comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora", la care, n urma dezbaterilor din Adunarea Constituant, s-a adugat partea final n cadrul controlului parlamentar al activitii lor". La aceast formulare s-a ajuns plecndu-se de la un amendament care cerea s se prevad expres c Guvernul i desfoar activitatea sub controlul Parlamentului, iar trimiterea de informaii reprezint tocmai o dimensiune a acestui control, idee care coincidea cu viziunea Comisiei de elaborare a Proiectului de Constituie. n Adunarea Constituant au fost discuii foarte serioase, att asupra 3 noiunilor utilizate, ca de pild noiunea de organe ale administraiei publice", ct i asupra sferei de extensie a controlului parlamentar asupra Guvernului i administraiei publice''. Se spune c legiuitorul nu face confidene, inclusiv legiuitorul 4 constituant, dar, nu mai puin, dezbaterile din Parlament n general, i n Constituant n particular, argumentele aduse pentru admiterea sau, dup caz, pentru respingerea unui amendament sunt eseniale n procesul de interpretare a textului, de descifrare a ceea ce uzual numim voina legiuitorului" sau rado legis". In acest sens, este de reinut c Adunarea Constituant a respins un amendament formulat de un deputat al opoziiei, care cerea ca informaiile s fie date i la solicitarea grupurilor parlamentare. Pentru respingerea amendamentului din partea Comisiei Constituionale s-a argumentat c membrii unui grup parlamentar pot solicita asemenea informaii prin intermediul preedinilor comisiilor din care fac parte, prezumndu-se c solicitarea informaiilor n acest cadru reflect un interes politic mai larg, al mai multor grupuri parlamentare, ntruct Comisiile, ca i birourile Camerelor, se constituie cu respectarea configuraiei politice a Parlamentului2). H. Principii ale reglementrii. Cu privire la aceast instituie, cum 5 remarca i Ion Vida ntr-o lucrare consacrat puterii executive, se impun cteva precizri: a) controlul sub forma obligaiei de a prezenta informaii
2)
'M. Of. Partea a Ii-a, nr. 33/1991. M. Of. Partea a H-a, nr. 33/1991. Iorgovan 203
Art. 111
privete att Guvernul, ct i orice organ al administraiei publice, att de la nivel central, ct i de la nivel local (inclusiv autoritile locale alese, ce realizeaz administraia public n virtutea principiului autonomiei locale); b) este vorba, prin excelen, de un control politic, cu toate consecinele care decurg de aici (nu este de conceput, de pild, anularea unui act administrativ de o Camer sau comisie parlamentar); c) solicitrile fcute de ctre Camere sau comisii nu pot depi sfera activitii guvernamentale i a administraiei publice; d) obligaia de a prezenta informaii i documente exist numai dac cererea vine din partea preedinilor Camerelor sau comisiilor, i nu din partea unui parlamentar; e) solicitarea informaiilor i documentelor trebuie s vizeze situaii ce in obiectiv de natura controlului parlamentar i nu de interese personale ale parlamentarilor; f) obiectul controlului l reprezint doar informaiile i documentele care pot fi fcute publice. n mod corect, autorul citat reine c art. 31 alin. (2) al Constituiei, referitor la dreptul la informaie nu consacr privilegii" pentru parlamentari n raport cu restul cetenilor, textul protejnd deopotriv i instituiile publice care sunt obligate s asigure informarea corect" numai n problemele care in de competena lor i numai dac informarea" nu pune n pericol realizarea atributelor legale ale autoritilor. III. Semnificaii n procesul legislativ. Prezentarea informaiilor i documentaiilor cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare are o deosebit importan, ndeosebi n cadrul procesului legislativ, pentru analiza i fundamentarea diferitelor opiuni. Tocmai de aceea, potrivit alin. (1), n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. Nerespectarea acestei obligaii, dac are ca efect nclcarea interdiciei prevzute la art. 138 alin. (5), referitoare la aprobarea unor cheltuieli bugetare fr stabilirea sursei de finanare, are drept consecin neconstituionalitatea msurii astfel adoptate care, sub aspect strict economic i financiar, tocmai fiindc nu poate fi executat, apare ca fiind nerealist, demagogic. Ultimul alineat al art. 111 se refer la accesul membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului. Fiind nvestii pe baza votului de ncredere al Parlamentului, evident c accesul membrilor Guvernului la lucrrile n plen sau n comisiile Camerelor este liber i asigurat, mai ales c ei pot avea i 204 Iorgovan
Art. 112
calitatea de parlamentari, potrivit art. 71 alin. (2) i art. 105 alin. (1). n fond, accesul membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului este una dintre consecinele implicate de mandatul de ncredere acordat Guvernului. Pentru acelai motiv, dac li se solicit prezena, participarea este obligatorie. Este o obligaie ce rezult din nsi logica mandatului ncredinat, pe baza cruia membrii Guvernului au fost numii n funciile pe care le dein. De altfel, soluia participrii membrilor Guvernului, ca regul, fr condiionri i proceduri prealabile, este specific regimului parlamentar, fiind nscris expres n unele constituii (de exemplu art. 110 din Constituia Spaniei), iar alte constituii admit prezena membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului numai cnd aceast prezen este solicitat (de exemplu art. 100 din Constituia Belgiei).
Art. 112 >
ntrebri, (1) Guvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia interpelri i s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formumoiuni simple late de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului. (2) Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire Ia o problem de politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri. Comentariu
1. Noiuni i clasificri. Textul constituional la care ne referim are ca obiect de reglementare ntrebarea i interpelarea, care sunt instrumentele juridice uzuale ntr-un regim parlamentar de control al Parlamentului asupra executivului, implicit, cum s-a artat la un comentariu anterior, forme juridice prin care se concretizeaz rspunderea politic a Guvernului fa de Parlament.
"Art. 124 este reprodus astfel cum a fost modificat i completat prin art. I, pct. 54 din Legea nr. 429/2003.
Iorgovan
205
Art. 112
De asemenea, textul la care ne referim are ca obiect de reglementare i instrumentul juridic prin intermediul cruia Camera, n ansamblul ei, adopt o poziie fa de o problem politic care a fcut sau nu obiectul unei interpelri. Astfel, dac ntrebrile i interpelrile sunt instrumente juridice la ndemna fiecrui parlamentar, moiunea, la care se refer acest text, denumit prin legea de revizuire a Constituiei, moiune simpl, este instrumentul juridic prin intermediul cruia se exprim, ntr-o chestiune politic, una dintre Camerele Parlamentului. ntrebrile, dup cum constant s-au exprimat autorii de drept public, sunt, de regul, orale, i se refer la o chestiune concret. Prin ntrebare se cere Guvernului sau, dup caz, unui membru al Guvernului, s confirme dac o anumit informaie este exact, dac este cunoscut o anumit problem i, desigur, dac se intenioneaz s se adopte o poziie cu privire la o problem ce a fcut obiectul ntrebrii. n Regulamentul Senatului Romniei ", pentru ntrebare ntlnim urmtoarea definiie: (...) solicitarea de a rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este exact, dac Guvernul s comunice Senatului documentele ori informaiile solicitate de senator sau dac are intenia de a lua o hotrre ntr-o problem determinat." [art. 153 alin. (2)]. n acelai Regulament, prin interpelare se nelege o cerere adresat Guvernului sau unui membru al acestuia de ctre un senator sau un grup parlamentar, prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne sau externe" [art. 157 alin. (1)]. Interpelarea, aadar, se refer la strategii politice care conduc la dezbateri politice, de unde i soluia logic a Constituiei, a posibilitii adoptrii de ctre Camer a unei moiuni simple cu privire la problema ce a fcut obiectul interpelrii. Din coroborarea art. 112, la care ne referim, cu art. 67, referitor la actele juridice, rezult c moiunea simpl adoptat n baza art. 112 este un act juridic al Camerei Deputailor i, respectiv, al Senatului i nu un act exclusiv politic, chiar dac acest act este rezultatul, nu de puine ori, al unei aprige dispute politice ntre majoritate i opoziie. De aici, necesitatea anumitor reguli de form i de fond ale moiunii simple, care contureaz regimul
"Republicat n M. Of. nr. 58/2.02.2001.
206
Iorgovan
Art. 112
. J jc apiicabil, n Regulamentele Camerelor. Nerespectarea acestor reguli oate da dreptul Preedintelui Camerei de a nu supune moiunea simpl dezbaterii plenului. II. Justificarea revizuirii. n practica parlamentar creat pe baza Constituiei din 1991 s-au iniiat constant de ctre opoziie, n fiecare Camer a Parlamentului, moiuni, care, dincolo de litera alin. (2) a fostului art. 111, nu reprezentau o reacie" a Camerei la problema care a fcut obiectul unei interpelri, ci pur i simplu reprezentau atacuri politice ale parlamentarilor din opoziie la Guvern, n ansamblul su, ori la anumii membri ai acestuia. Pentru ca aceste moiuni s fie deosebite de moiunile de cenzur, care se finalizau prin votul ambelor Camere n edin comun i care aveau drept scop demiterea Guvernului, au fost denumite moiuni simple. Textul Constituiei din 1991 nu era, ns, foarte explicit n legtur cu situaiile n care putea interveni o asemenea moiune, mai mult, noiunea ca atare, de moiune simpl s-a conturat prin cutum parlamentar, nefiind prevzut expres de Constituie, dar nici nu se putea spune c era interzis de vreun text constituional. Dat fiind aceast situaie, prin Legea de revizuire a Constituiei s-a modificat fostul art. 111, devenit art. 112, att prin nscrierea n denumirea articolului i a noiunii de moiune simpl, ct i prin artarea nuanat a ipotezelor n care poate s intervin aceasta, rezultnd din noua redactare a textului c moiunea prin care una dintre Camerele Parlamentului i exprim poziia cu privire la problema care a fcut obiectul unei interpelri este doar o specie a moiunii simple. Aici suntem ntr-un caz tipic de modificare a textului Constituiei pentru a fi pus i litera acesteia n acord cu practica creat n spiritul Legii fundamentale. Noua formulare a alin. (2) scoate n eviden, fr echivoc, posibilitatea adoptrii unei moiuni simple pentru o problem oarecare de politic intern sau extern, respectiv a unei moiuni ad-hoc, la rspunsul oferit de un ministru la o interpelare. n felul acesta se pune la dispoziia parlamentarilor un instrument mai eficient de realizare a funciei de control a Parlamentului asupra Executivului i a administraiei publice. Adoptarea unei moiuni simple nu are ca efect juridic direct cderea Guvernului sau revocarea ministrului interpelat, dar are, n schimb, efecte n plan politic, marcnd o victorie a forelor politice care au iniiat-o i susinut-o, Iorgovan 207 9
10
12
13
Art. 112
cu ecoul corespunztor n ochii opiniei publice. n Danemarca, de exemplu, este consacrat principiul dup careNici un ministru nu mai poate rmne n funciune dac Fulketing-ul (Parlamentul) i-a retras ncrederea" (art. 14 din Constituie). 14 Nu mai puin, revenind la practica parlamentar de la noi, excesul de moiuni simple, care sunt respinse, fr probleme, de ctre majoritatea parlamentar a Camerei respective, este de natur a transmite n electorat un mesaj negativ asupra forei i seriozitii partidelor politice care formeaz minoritatea parlamentar. Sunt, aici, motive majore care ne ndreptesc s afirmm c noua versiune a alin. (2) va conduce la un plus de responsabilitate n viaa parlamentar a rii, cu efecte benefice nu numai asupra democraiei constituionale n Romnia, dar i asupra nivelului de trai al romnilor. 15 Este de reinut c n procesul de revizuire a Constituiei s-a formulat un amendament care propunea ca ntr-o sesiune parlamentar s se poat iniia un numr de cel mult trei moiuni simple. n mod nelept, Parlamentul a respins acest amendament, limitarea numrului de moiuni este o soluie contrar libertii luptei politice n Parlament i ar conduce la limitarea artificial a controlului parlamentar asupra Guvernului. Excesul de moiuni, cum s-a subliniat mai sus, poate conduce la fortificarea politic a opoziiei i la erodarea forelor politice de la guvernare, dar poate avea i efecte contrare. Cine iniiaz o moiune simpl i asum un risc i ntr-un sens i n cellalt, dar acest aspect ine de esena luptei politice. 16 III. Semnificaia revizuirii. n ceea ce privete alin. (1), prin Legea de revizuire a Constituiei s-a introdus formularea din final n condiiile prevzute de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului" tocmai pentru a nltura interpretrile politicianiste n legtur cu procedura de formulare a ntrebrilor i interpelrilor i, respectiv, de redactare a rspunsurilor Guvernului. De altfel, pe aceast linie att n Adunarea Constituant, ct i n procedura de revizuire a Constituiei s-au exprimat diferite puncte de vedere, fie n sensul restricionrii dreptului parlamentarilor de a adresa ntrebri i interpelri, fie n sensul obligrii Guvernului de a rspunde n termene ct mai scurte. Aa, de pild, Adunarea Constituant a respins amendamentul care cerea s se precizeze n Constituie termenul de cel mult 10 zile pentru formularea rspunsurilor la ntrebrile i interpelrile Parlamentului, precum i amendamentul care j 208 Iorgovan
Art. 112
erea s fie menionat sanciunea ce intervine pentru Guvern i membrii Guvernului dac nu rspund n termenul fixat de Constituie ", iar Parlamentul, n procedura de revizuire a Constituiei, a respins un amendament care propunea ca ntr-o sesiune parlamentar s se iniieze un numr de cel mult 3 moiuni simple. IV. Problema nlocuitorului. n procedura de revizuire a Constituiei 17 s-a formulat i propunerea de amendare i a alin. (1), n sensul de a obliga pe primul-ministru i fiecare dintre membrii Guvernului de a rspunde personal la ntrebrile i la interpelrile formulate de deputai sau de senatori. n mod corect Parlamentul a respins i acest amendament deoarece rspunsul la o ntrebare sau la o interpelare se face, n orice Parlament, i printr-o persoan mputernicit. Nu n puine ri, cum este i n cazul rii noastre, un membru al Guvernului se ocup de relaia cu Parlamentul. De aici nu trebuie neles c Primul ministru sau minitrii nu au obligaia de a veni n Parlament s rspund la ntrebri i interpelri, dar atunci cnd sarcini ale Executivului, interne sau externe, i pun n imposibilitatea de a se prezenta (de exemplu, sunt plecai n misiune oficial n strintate) n Parlament, pot mputernici o persoan (de exemplu primul-ministru pe ministrul n relaia cu parlamentul; un ministru pe un secretar de stat) s prezinte rspunsul. Nimic nu oprete pe cel care a formulat interpelarea, dac apreciaz c absena Primului-ministru sau a ministrului interpelat nu este justificat, s depun diligentele politice necesare pentru adoptarea unei moiuni simple. In felul acesta, prin cutum parlamentar, n timp, se vor contura 18 anumite reguli i n relaia politic dintre Guvern i Parlament, cu privire la rspunsul la ntrebri i interpelri, dar pentru aceasta textul Constituiei trebuie s permit un joc politic mai elastic, ceea ce nu ar fi fost posibil prin adoptarea amendamentului propus. In orice caz, practica parlamentar contemporan confirm c nu de 19 puine ori de la ntrebri sau interpelri se ajunge la Comisii de anchet, la cereri de demisii i chiar la demisii din funcii guvernamentale, fiind motivul pentru care limitarea numrului de moiuni ar fi aprut ca o soluie nedemocratic, necunoscut de Constituiile rilor Uniunii Europene.
"M. Of. Partea a Ii-a nr. 33/7.11.1991.
Iorgovan
209
Art. 113
Este adevrat, ns, unele Constituii trimit la regulamente cu precizarea c prin regulamentele Camerelor se poate rezerva un timp minim pentru acest tip de dezbateri (de exemplu art. 111 alin. 1 din Constituia Spaniei).
Moiunea de cenzur
Art. 113
(1) Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. (2) Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii. (3) Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. (4) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit articolului 114.
Comentariu I. Fundamentarea instituiei. Moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere, ntruct prin adoptarea ei Parlamentul retrage ncrederea acordat Guvernului la nvestitur. Prin adoptarea moiunii de cenzur, mandatul de ncredere acordat de Parlament nceteaz, iar Guvernul, potrivit art. 110 alin. (2), este demis. Rezult, deci, c mandatul de ncredere are nu numai semnificaia nvestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar i a necesitii ca, pe toat durata misiunii sale, Guvernul s se bucure de sprijinul majoritii parlamentare prin votul creia el s-a format. Atunci cnd acest sprijin, i deci ncrederea pe care o presupune, nu mai exist, adoptarea moiunii de cenzur, curmnd situaia anormal astfel produs, creeaz posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament i Guvern s fie restabilit. 210 Iorgovan
Art. 113
Mandatul de ncredere, singurul pe temeiul cruia Guvernul poate n mod normal funciona, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia acestora, ca expresie a principiului separaiei i echilibrului dintre puterea legislativ i cea executiv, n ndeplinirea rolului constituional ce le revine, potrivit art. 61 alin. (1) i, respectiv, art. 102 alin. (1), precum i a funciilor lor specifice. Comentariul acestui text ne conduce, prin logica intern a instituiilor la care ne referim, la unele din comentariile anterioare, n afar de articolele deja citate avem n vedere i art. 109. S-a artat cu acel prilej c n procesul de elaborare a Proiectului de Constituie verbul a aproba" din formularea fostului art. 101 al Proiectului, consacrat rolului i structurii Guvernului (n prezent art. 102) a fost nlocuit de verbul a accepta" tocmai pentru a nu fi pus Parlamentul cnd voteaz o moiune de cenzur ntr-o situaie de duplicitate politic. Programul politic de guvernare este i rmne al Guvernului, dar principiul separaiei i echilibrului puterilor, consacrat expres prin Legea de revizuire, la alin. (4) al art. 1 al Constituiei, impune regula dup care Guvernul nu i poate realiza programul de guvernare dect atta timp ct Parlamentul i ngduie s o fac. Iniierea unei moiuni de cenzur poate s fie legat i de imperfeciuni ale programului de guvernare, care se dovedesc a fi necorespunztoare nevoilor politicii reale ale rii sau se dovedete c formulri corecte la data nvestiturii, ntre timp, au devenit depite fa de evenimente, fenomene politice interne i externe, dar ea poate fi iniiat i din considerente legate de prestaia Primului-ministru sau a unuia dintre membrii Guvernului. Fa de rigiditatea procedurii de dizolvare a Parlamentului prevzut de art. 89 nu este exclus ca o moiune de cenzur, cu anse de reuit, s fie iniiat, paradoxal, de majoritatea parlamentar pentru a fora alegeri anticipate, cum iniierea acesteia n acelai scop poate s fie i rezultatul unei nelegeri a partidelor cu prezen parlamentar, nelegere la care a achiesat sau nu Preedintele Romniei. Dac se mplinesc condiiile prevzute de art. 89, Preedintele este obligat s dizolve Parlamentul. Este de presupus c ntr-o via politic coerent, odat ce un Guvern a primit votul de nvestitur de la o majoritate parlamentar, aceasta ar trebui s l spijine, dar acest lucru nu este obligatoriu, mai ales atunci Iorgovan 211
Art. 113
cnd majoritatea parlamentar este rezultatul unei aliane de partide sau cnd mai multe partide particip cu reprezentani n Guvernul format, aa cum a fost cazul Guvernului Stolojan (1991-1992) sau a guvernelor din perioada 1997-2000. Alta este situaia cnd un singur partid formeaz Guvernul, cu sprijinul, ns, n Parlament, al altor partide politice, cum este cazul, n prezent, al Guvernului Nstase, format dup alegerile parlamentare din 2000. II. Iniierea i comunicarea moiunii. Este de precizat c textul la care ne referim nu a fcut obiectul revizuirii Constituiei, dar Parlamentul a respins un amendament prin care se propunea ca moiunea de cenzur s aib ca obiect retragerea ncrederii unui membru al Guvernului. g Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor, fiind o condiie de validitate. n cazul n care moiunea nu a fost iniiat de un numr de parlamentari care s satisfac aceast cerin, ea nu poate, n mod legal, s fie luat n discuie, nici supus votului. Este o cerin de natur s previn iniierea moiunii nereprezentative, fcute n scop icanator, numai din dorina de a destabiliza ncrederea n Guvern i sprijinul de care se bucur ca urmare a acestei ncrederi. Aceluiai scop i este subordonat i interdicia ca semnatarii unei moiuni respinse s poat iniia o nou moiune, n aceeai sesiune, cu excepia cazului n care Guvernul i-a angajat rspunderea, potrivit art. 114. 9 O dat cu depunerea moiunii, ea se comunic Guvernului, pentru ca acesta, cunoscndu-i coninutul, s se poat apra. Este o msur de raionalizare a procedurii parlamentare, pentru a se evita adoptarea, prin surprindere, a unei moiuni. n fond, demiterea Guvernului este un act tot att de important ca i nvestirea lui, deschiderea unei crize guvernamentale fiind un act ale crui consecine pot s conduc, n condiiile art. 89 alin. (1) la dizolvarea Parlamentului. Pentru aceeai raiune, moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. 1o Textul constituional nu reglementeaz n ct timp trebuie convocate Camerele Parlamentului n edin comun dup depunerea moiunii. Avnd n vedere c depunerea moiunii declaneaz procedura parlamentar i c, la data depunerii, moiunea trebuie comunicat Guvernului, rezult c i convocarea Camerelor trebuie fcut la aceeai dat. 212 Iorgovan 7
Art. 113
Aceste dou acte, sesizarea Guvernului, prin comunicarea moiunii, 11 i convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ei, nu pot fi dect concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii i echilibrul pe care ea 1-a instituit. III. Dezbaterea i adoptarea moiunii. Moiunea de cenzur poate fi j 2 adoptat de Camera Deputailor i de Senat n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Este o soluie simetric cu aceea a art. 103 alin. (3), privind acordarea ncrederii pentru formarea Guvernului, care se face tot n Camerele reunite n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Singura deosebire este c, dac la votul de ncredere cei ce absenteaz sunt o piedic pentru ntrunirea majoritii necesare, n cazul moiunii de cenzur ei pot mpiedica adoptarea moiunii. Este o soluie care ngreuneaz, n egal msur, att formarea Guvernului, ct i demiterea lui, cum se arat i n comentariul din 1992 al Constituiei. O dat cu demiterea Guvernului, ca urmare a adoptrii unei moiuni 13 de cenzur, se declaneaz procedura de nvestire a unui nou Guvern, prevzut de art. 103 i art. 85 alin. (1). IV. Efectele moiunii. Pn la depunerea jurmntului de ctre membrii 14 noului Guvern, echipa guvernamental anterioar, a Guvernului demisionar, rspunde, potrivit art. 110 alin. (4), de ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice. Astfel, se conciliaz principiul potrivit cruia Guvernul se poate forma i poate funciona numai n condiiile mandatului de ncredere acordat de Parlament, cu necesitatea asigurrii continuitii aciunii guvernamentale, prevenindu-se pericolele extrem de grave pe care le-ar implica ntreruperea, orict de puin, a acestei activiti. Trebuie observat c, ntre sarcinile Guvernului demisionar i sarcinile 15 Guvernului nvestit prin votul Parlamentului [adic ntre art. 110 alin. (4) i art. 102 alin. (1)] exist o semnificativ nuanare. Dac Guvernul care a primit votul de nvestitur are puteri depline", n sensul c asigur realizarea politicii interne a rii n tot i n toate, iniiind negocieri, purtnd tratative, ncheind acte internaionale, promovnd proiecte de legi n Parlament, adoptnd acte exclusiv politice etc, Guvernul demisionar ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice". Sintagma administrarea treburilor publice", cum s-a artat i Iorgovan 213
Art. 114
la comentariul de la art. 110, nu este echivalent, nici n planul tiinei dreptului public, nici n planul tiinei politice cu sintagma asigur realizarea politicii interne i externe a rii". Este evident c un Guvern demisionar nu poate negocia i ncheia capitole n procedura de integrare European a Romniei. 16 Tocmai aceste dificulti au determinat Comisia de elaborare a Proiectului de Constituie i, apoi, Comisia de revizuire a Constituiei, s sugereze clasei politice soluia moiunii'de cenzur pozitiv, n sensul c adoptarea moiunii de cenzur, care conduce la demiterea Guvernului n funciune, s aib ca efect i aprobarea unei alte echipe guvernamentale, soluie care se practic n R.F.G., de exemplu. Din pcate, aceast idee nu a fost acceptat nici de ctre Adunarea Constituant, n 1990-1991, i nici n faza negocierilor politice, n 2002-2003, de revizuire a Constituiei, soluie care ar fi determinat folosirea moiunii de cenzur n viaa politic a rii cu un spirit sporit de responsabilitate, mai cu pruden. 17 Va fi aici una dintre punile de ncercare a liderilor partidelor politice, cu prezen parlamentar, a Parlamentului, n general, n anii ce vin, fiind una din problemele care, cu un grad mare de probabilitate, va figura pe lista obiectivelor viitoarei revizuiri, desigur, dup adoptarea i intrarea n vigoare a Constituiei UE i dup integrarea Romniei n Uniunea European.
Angajarea rspunderii Guvernului
Art. 114
(1) Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. (2) Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat n condiiile articolului 113. (3)" Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat,
214
Iorgovan
itolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
Art. 114
dup caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consider adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraiei de politic general devine obligatorie pentru Guvern. (4) n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou Camere. Comentariu I. Noiune. Angajarea rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar prin care, pentru a face fa unei mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri urgente, care sunt de competena Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, a unei declaraii de politic penal cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n condiii de maxim celeritate. Prin angajarea rspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulrii i adoptrii unei moiuni de cenzur. In acest scop, angajarea rspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun. n termen de 3 zile de la prezentare, potrivit alin. (2) al art. 114 se poate formula o moiune de cenzur, n condiiile prevzute de art. 113 alin. (2). Este o moiune de cenzur provocat, de aceea ea poate fi formulat i de parlamentarii care, potrivit art. 113 alineatul ultim, nu mai sunt n drept s iniieze o asemenea moiune, fr a fi provocat de Guvern. II. Fundamentarea instituiei. Instituia la care ne referim pleac de la teza dup care contractul de guvernare" ngduie, ca orice contract, i o iniiativ din partea Guvernului pentru denunare unilateral. Guvernul se poate confrunta cu o situaie parlamentar anormal, dei, aparent, se bucur de ncrederea majoritii parlamentarilor, nu reuete s i realizeze programul de guvernare i programul legislativ datorit faptului c majoritatea parlamentar nu funcioneaz sau nu dorete s funcioneze. Apare, astfel, o situaie de conflict politic ntre Iorgovan 215
Art. 114
Guvern i majoritatea parlamentar, iar pentru clarificarea acestei situaii i intrarea n normalitate unele dintre Constituiile rilor Uniunii Europene au reglementat i aceast instituie, de pild art. 49 alin. 1 din Constituia Franei. Este o instituie pe care legiuitorul constituant a pus-o la ndemna Guvernului, dar nu mai puin adevrat, ea este dublat de instituia tradiional la ndemna parlamentarilor a moiunii de cenzur. Aici este vorba de un joc politic n for al Guvernului, de o provocare a Parlamentului de ctre Guvern, joc din care Guvernul poate iei nfrnt, dac se adopt moiunea de cenzur, dar poate iei i victorios, n sensul c se refortifk ncrederea n Guvern a Parlamentului, implicit a electoratului, dac nu se depune o moiune de cenzur, ori dac moiunea depus a fost respins. Partea interesant const n faptul c ceea ce face obiectul angajrii rspunderii nu poate face obiectul manifestrii de voin a unei majoriti parlamentare, n sensul c proiectul de lege, programul de guvernare sau declaraia de politic general sunt supuse votului Camerelor, la fel ca moiunea de cenzur, evident, dac aceasta este iniiat. Dac nu exist moiune de cenzur, nu exist dezbatere politic n Parlament, iar dac moiunea se depune, se dezbate coninutul acesteia i nu al proiectului de lege, de exemplu. Nimic nu oprete ca moiunea s fie determinat tocmai de coninutul legii, al programului de guvernare sau al declaraiei de politic general, ipotez n care se dezbate moiunea i nu documentul" guvernamental, la vot se supune moiunea de cenzur i nu documentul pe care Guvernul i-a angajat rspunderea. Prin Legea de revizuire a Constituiei s-au adus modificri la alin. (3) al art. 114 la care ne referim, n sensul c s-a admis formularea de amendamente, problem la care vom reveni. III. Procedura depunerii moiunii de cenzur. Moiunea trebuie depus pn la mplinirea termenului de 3 zile, sub sanciunea decderii, avnd n vedere necesitatea soluionrii rapide a situaiei rezultate din angajarea de ctre Guvern a rspunderii sale politice. n fond, sensul acestei aciuni const n faptul c astfel Guvernul i afirm, din iniiativa sa, hotrrea de a-i continua mandatul de ncredere acordat numai cu condiia s i fie aprobate programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege prezentat. De aceea, problema este dac, avnd n vedere cele solicitate de Guvern, majoritatea parlamentar nelege s i acorde n continuare ncrederea i sprijinul pe baza crora el a fost nvestit. Potrivit 216 Iorgovan
Ca itolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
Art. 114
rt. 113, ncrederea i sprijinul de care se bucur Guvernul, pot fi retrase numai prin adoptarea unei moiuni de cenzur. n cazul nedepunerii unei asemenea moiuni sau al neadoptrii ei 9 dac a fost depus, programul, declaraia de politic general sau proiectul d le<*e se consider acceptate, deoarece Guvernul, nefiind demis, condiia de care depindea funcionarea sa n continuare este ndeplinit. Este soluia alin. (3) al art. 114. Moiunea se dezbate, potrivit art. 113 alin. (3) n edin comun a celor dou Camere. IV. Semnificaia angajrii rspunderii. Programul sau declaraia de 10 politic general, completnd sau, dup caz, modificnd programul de guvernare acceptat de Parlament la nvestitur, odat ce se consider adoptate, devin obligatorii pentru Guvern. Proiectul de lege prezentat are particularitatea c, dac pentru alte 11 iniiative legislative respingerea proiectului nu are semnificaia retragerii ncrederii acordate Guvernului (producndu-se fenomenul de disociere a majoritilor, adic a majoritii cerute pentru demiterea Guvernului de majoritatea necesar pentru adoptarea proiectului, ceea ce sub aspect politic are o semnificaie negativ) n ipoteza angajrii rspunderii Guvernului respingerea proiectului se face cu demiterea acestuia (deci cu evitarea fenomenului de disociere a majoritilor). Este consecina faptului c nsui Guvernul a condiionat rmnerea sa n funciune de acceptarea proiectului de lege pe care 1-a prezentat. Angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezint 12 o modalitate legislativ indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea legii n cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelen politice, legat de rmnerea sau demiterea Guvernului. Tocmai de aceea, angajarea rspunderii Guvernului se face n Camerele reunite, prin votul crora Guvernul a fost nvestit i poate fi deznvestit iar, potrivit alineatului final al art. 114 n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate n cadrul acestei proceduri, competena aparine tot Camerelor reunite. V. Justificarea revizuirii. Rezult din cele artate c angajarea 13 rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege constituie i o modalitate specific de manifestare a dreptului de iniiativ legislativ prevzut de art. 74 alin. (1). Procedura parlamentar de adoptare a legii n Iorgovan 217
Art. 114
aceast ipotez corespunde problematicii politice implicate prin angajarea rspunderii Guvernului i este de natur s asigure soluionarea rapid a unui moment de criz n procesul de guvernare, fie prin meninerea n funciune a Guvernului, fie prin demiterea lui, ca urmare a retragerii ncrederii acordate iniial la nvestitur i declanarea procedurii pentru formarea unui nou Guvern. 14 In concluzie, prin angajarea rspunderii sale politice, Guvernul pune Parlamentul n faa unei alternative: fie s menin n funciune Guvernul, fiind obligat s-i acorde ceea ce acesta a cerut, fie s nu i acorde cele solicitate pentru a putea aciona, dar atunci numai prin asumarea responsabilitii demiterii sale. 15 Practica creat pe baza art. 114 a scos n eviden necesitatea unor negocieri politice asupra unei soluii sau alteia din proiectul legii ce face obiectul angajrii rspunderii Guvernului, n ali termeni a posibilitii formulrii unor amendamente. S-a ajuns la o situaie de-a dreptul paradoxal, primul-ministru declara n Parlament c recunoate temeinicia unor amendamente, dar nu mai poate opera modificri ca urmare a textului Constituiei, care nu ngduie asemenea modificri. Pentru a evita situaii de acest gen, alin. (3), aa cum a fost modificat prin Legea de revizuire a Constituiei, permite expres parlamentarilor s formuleze amendamente, dar cum suntem n prezena unei instituii care are la baz iniiativa Guvernului, logic, numai amendamentele acceptate de Guvern vor fi inserate n coninutul legii. Astfel, chiar n cadrul acestei proceduri sunt posibile negocieri politice, ceea ce, de principiu, este de esena parlamentarismului. Se nelege, dac Guvernul nu accept amendamentele formulate prin nedepunerea moiunii de cenzur sau prin respingerea acesteia, se va menine textul iniial, pentru care Guvernul i-a angajat rspunderea. 16 VI. Problema legilor complexe. Problema care se pune fa de modificarea intervenit prin Legea de revizuire a Constituiei i fa de practica creat prin aplicarea acestui text este aceea de a ti dac noiunea de proiect de lege" prezentat de Guvern se refer numai la proiecte simple, dintr-un domeniu sau altul de activitate sau i la proiecte complexe. Pe de alt parte, trebuie precizat dac proiectul de lege", pe care Guvernul i angajeaz rspunderea, trebuie s cuprind numai norme ce reglementeaz primar relaiile sociale sau poate cuprinde i dispoziii prin care se modific legi existente? 218 Iorgovan
Art. 114
Este n afar de orice ndoial c, de vreme ce legiuitorul nu a neles s 17 fac distincie nici n procesul de adoptare a Constituiei, nici n procedura de revizuire a acesteia, rmne la latitudinea Guvernului s contureze dimensiunile i coninutul acestui proiect de lege, discuia glisnd din sfera tehnicii legislative n sfera disputelor politice. Opoziia parlamentar mai de fiecare dat cnd un Guvern sau altul i-a 18 angajat rspunderea, a criticat procedura i prin faptul c era vorba de un pachet" de proiecte i nu despre un proiect propriu-zis, evitndu-se dezbaterile parlamentare asupra unor probleme eseniale. Probabil c asemenea discursuri specifice limbajului politic dintre 19 opoziie i majoritatea parlamentar se vor purta i n continuare, dar textul Constituiei, cum s-a subliniat mai sus, las la latitudinea Guvernului stabilirea obiectului de reglementare a proiectului de lege asupra cruia nelege s i angajeze rspunderea i, corespunztor acestui obiect, stabilirea formei tehnico-juridice a proiectului respectiv. VII. Analogia legii. n alt ordine de idei, se pune problema de a ti 20 dac prin analogia legii s-ar putea admite formularea de amendamente i la programul de guvernare sau la declaraia de politic general, atunci cnd Guvernul i angajeaz rspunderea pentru un program sau pentru o declaraie de politic general? S-a artat n comentariul textului din 1991 c e posibil s fie modificri 21 chiar i la proiectul de lege prezentat, dei textul nu prevedea expres o asemenea posibilitate. A fost o interpretare extensiv, a instituiei angajrii rspunderii prin raportare la relaiile politice generale dintre Guvern i Parlament. Practica politic nu i-a nsuit o asemenea interpretare, motiv pentru care s-a ajuns la revizuirea textului constituional, dar aceast revizuire, dup prerea noastr, este de natur a admite teza formulrii de amendamente pentru mbuntirea programului prezentat de Guvern sau, dup caz, a declaraiei de politic general. In definitiv, n cazul programului sau a declaraiei de politic general 2 2 suntem n prezena unor acte exclusiv politice, iar interesul Guvernului, in msura n care dorete s i fortifice ncrederea de care se bucur n Parlament, impune o anume cooperare cu Parlamentul. Nimic nu oprete Guvernul ca s accepte anumite amendamente i, n consecin, s modifice coninutul programului, dup caz al declaraiei de politic general, bineneles, dac nu s-a depus o moiune de cenzur, i dac s-au formulat Iorgovan 219
A r t . 115
amendamente, respectiv dac moiunea de cenzur depus nu a fost adoptat, dar cu prilejul dezbaterii acesteia au rezultat amendamente la coninutul programului sau al declaraiei de politic general.
Delegarea legislativ
Art. 115
(i) Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2) Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. (3) Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. (4) > Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. (5) Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de Ia depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen
2)
Alin. (4) al art. 115 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (5) al art. 115 a fost introdus prin art. I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003.
11
220
Iorgovan
Art. 115
cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevzut Ia articolul 76 alineatul (1). (6)" Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. (7)2> Ordonanele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau se resping printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit alineatului (3). (8) 3) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dac este cazul, msurile necesare cu privire Ia efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei. Comentariu I. Istoric i drept comparat Una dintre instituiile cele mai controversate n sistemul constituional din Europa este instituia delegrii legislative, adic instituia prin care, fie direct Constituia, fie Parlamentul prin lege, n baza unui text din Constituie, acord Executivului prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar. Cnd facem aceast afirmaie nu avem n vedere constituiile clasice" care au consacrat i consacr monarhii parlamentare, dup modelul Constituiei Belgiei din 1831, aa cum a fost Constituia Romniei de la 1866, Constituii n care se meniona expres c puterea legislativ se exercita n comun de ctre Rege i Parlament (de exemplu art. 3 din Constituia Regatului Danemarca, art. 74 din Constituia Belgiei etc), ci constituiile moderne. Astfel, dintre Constituiile care consacr forme de "Alin. (6) al art. 115 a fost introdus prin art. I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. Alin. (7) al art. 115 este reprodus astfel cum a fost modificat prin t- I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. " Alin. (8) al art. 115 a fost introdus prin art. I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. Iorgovan 221
ar
Art. 115
guvernare republicane pentru instituia delegrii legislative amintim art. 38 din Constituia Franei, art. 77 din Constituia Italiei sau art. 201 din Constituia Portugaliei. Dintre constituiile care reglementeaz monarhii parlamentare ne oprim la art. 82-86 din Constituia Spaniei i art. 7 al Cap. VIII din Constituia Suediei. Se impune o precizare n ceea ce privete filozofia Constituiei franceze care face distincie ntre domeniul rezervat legii i puterea regulamentar a executivului, n celelalte domenii care nu sunt rezervate legii. Delegarea legislativ intervine ca regul n baza unei legi de reglementare, se nelege, pentru acele materii a cror reglementare primar, potrivit art. 34 al Constituiei Franei, este de domeniul legii. Constituia Romniei din 1991, la fel ca majoritatea Constituiilor din rile europene i, evident, spre deosebire de Constituia Franei, a consacrat principiul monopolului legislativ al Parlamentului, sub forma cunoscut a art. 61 alin. (1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii." Constituia Spaniei, n art. 66 alin. 2 menioneaz: Cortesurile generale exercit puterea legislativ a starului, voteaz bugetul, controleaz aciunea guvernamental i exercit celelalte atribuii care le sunt atribuite de Constituie". Consacrarea acestui principiu, nu putea, n mod logic, s rmn iar consecine n ceea ce privete instituia delegrii legislative. Este motivul pentru care Guvernul dobndete putere legislativ, ca regul, prin Legea de abilitare n acest sens, aa cum se menioneaz n art. 82 alin. 1 din Constituia Spaniei. Pe cale de consecin, numai n cazuri de necesitate extraordinar Constituia Romniei, ca de altfel i Constituia Spaniei n art. 86 a prevzut posibilitatea pentru Guvern de a adopta ordonane de urgen pentru care nu mai este nevoie de lege de abilitare. Textul consacrat ordonanelor de urgen din versiunea iniial a Constituiei Romniei a determinat numeroase discuii n toate mediile politice, academice etc, pentru c n practic s-a ajuns la o avalan de ordonane de urgen. Aceste discuii i aceast stare anormal a condus la modificrile substaniale ale art. 115 (fostul art. 114), prin Legea de revizuire a Constituiei din 2003. Astfel, a fost regndit redactarea alin. (4); apoi, au fost introduse dou alineate noi, dup alin. (4) care au devenit alin. (5) i (6) din textul actual, cu aspecte de ordin procedural i 222 Iorgovan
Art. 115
exceptarea anumitor materii, au fost aduse precizri la alin. (5) care a devenit alin. (7), i, n fine, s-a introdus un nou alineat care n redactarea actual este alin. (8), aspecte la care vom reveni. II. Fundamentarea delegrii legislative. Constituia Romniei a neles s foloseasc noiunea de ordonan pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul i exercit delegarea legislativ care, aa cum s-a subliniat mai sus, fiind o putere pe care Parlamentul o deleag executivului, presupune o lege de nvestire n acest sens, adic o lege de abilitare. Aceasta, deoarece legea de nvestire a Guvernului cu o anumit competen legislativ poate fi numai o lege special de abilitare, care, potrivit alin. (2), trebuie s stabileasc, n mod obligatoriu domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Desigur, legea de abilitare poate stabili i alte condiii pentru emiterea ordonanelor. n orice caz, legalitatea ordonanei este n funcie de respectarea ntocmai a prevederilor legii de abilitare, deoarece n msura n care aceste prevederi au fost nclcate, ordonana este neconstituional, fiind emis fr drept i n afara competenei constituionale a Guvernului. Este, aadar, de neconceput o abilitare implicit, subneleas. Abilitarea implicit a Guvernului poate s opereze numai pentru drepturile acestuia de a emite hotrri care, potrivit art. 108 alin. (2) se emit pentru organizarea executrii legilor. Aa cum s-a comentat i la articolul respectiv, pentru emiterea unei hotrri nu este nevoie s existe o delegare expres ntr-o lege. n schimb, pentru emiterea unei ordonane care produce efecte similare legii i care urmeaz s fie aprobat de Parlament, transformnd Guvernul, ef al puterii executive, ntr-un veritabil participant la realizarea puterii legislative specific Parlamentului, nu este suficient ca ntr-o lege s se spun c Guvernul are drept s emit ordonane. Este necesar ca legea respectiv care solicit ca ordonanele s fie aprobate de Parlament, s fie iniiat ca atare, de ctre Guvern, s poarte denumirea pe care o prevede Constituia, i firete, domeniile la care aceasta se refer s nu intre n sfera de reglementare rezervat legilor organice potrivit art. 73 alin. (3) din Constituie. Competena de legiferare n domeniile legilor organice nu poate fi delegat de Parlament, innd seama de importana i natura acestor legi, prin care se organizeaz statul i se reglementeaz raporturile sociale de baz, cum sunt Iorgovan 223 10
11
12
13
15
Art. 115
regimul juridic general al proprietii i al motenirii, regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele, protecia social etc. De altfel, Legea de revizuire a Constituiei a limitat i sfera de regle16 mentare a ordonanei de urgen, tranndu-se o disput teoretic i jurisdicional n jurul problemei de a ti dac ordonanele de urgen, spre deosebire de ordonanele care presupun lege de abilitare, pot fi emise n domeniile rezervate legilor organice, problem la care vom reveni. 17 Ordonanele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligaia Guvernului de a le supune ulterior Parlamentului spre aprobare. Nendeplinirea acestei obligaii are drept consecin ncetarea efectelor ordonanei. Termenul pn la care ordonana trebuie supus aprobrii este nsi data cnd nceteaz delegarea acordat. 18 Rezult, deci, c acest termen este de decdere a Guvernului din dreptul de a emite ordonane, potrivit legii de abilitare, iar n ceea ce privete nerespectarea obligaiei de a supune Parlamentului spre aprobare ordonanele emise, expirarea termenului are ca efect caducitatea acestora, ordonanele ncetndu-i de drept efectele. De cele mai multe ori ordonanele ce se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului privesc adoptarea unor reglementri nepopulare sau privind aspecte critice, pe care, tocmai de aceea, Parlamentul i rezerv dreptul de a le cenzura ulterior, dup o perioad de aplicare i, eventual, chiar dup soluionarea problemelor, aa cum se exprim i autorii strini. III. Regimul abilitrii. Regula de drept comun este c ordonanele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, deoarece, potrivit alin. (3), aprobarea este necesar numai dac legea de abilitare o cere. Ordonanele care nu se supun aprobrii ulterioare sunt, n principiu, cele prin care, n scopul precizrii unor prevederi dintr-o lege, Guvernul este nvestit cu competena de a stabili anumite formulare, metodologii, instruciuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. n asemenea situaii, de regul, competena cu care este nvestit 20 Guvernul prin delegarea legislativ acordat este nsoit i de obligaia de a emite ordonane. De aceea, n mod obinuit, norma de abilitare se stabilete n cuprinsul unei reglementri cu caracter complex, spre deosebire de ipoteza n care ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, cnd norma de abilitare trebuie s fac obiectul unei legi speciale de abilitare. 19 224 Iorgovan
Art. 115
Ordonane care nu sunt supuse aprobrii Parlamentului, au, n fond, 21 caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul creia urmeaz a fi emise. IV. Efecte ale redactrii iniiale. Alineatul (4) al art. 115, n redactarea sa iniial din 1991, avea urmtorul coninut: n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu." n baza acestui text, n primul comentariu din 1992 al Constituiei, cu privire la ordonanele de urgen; s-au reinut urmtoarele caracteristici: se pot emite numai n cazuri excepionale cnd, n mod obiectiv, nu a fost posibil adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedur de urgen, nici chiar prin modalitatea angajrii rspunderii Guvernului cu privire la un proiect de lege, tocmai de aceea, n aceast ipotez, restricia emiterii de ordonane n domeniile legilor organice nu a mai fost prevzut, este o excepie de la regul, determinat de nsi situaia excepional ce justific emiterea de ordonane de urgen. Aceste comentarii nu au condus nici pe departe la o practic legislativ unitar, i nici la opinii dominante n doctrina juridic, ca s nu mai vorbim de meandrele care s-au manifestat i n practica Curii Constituionale, ndeosebi n legtur cu semnificaia sintagmei n cazuri excepionale". Nu de puine ori, o ordonan de urgen a fost urmat de modificri i completri prin alte ordonane de urgen, astfel nct Parlamentul a ajuns s fie sesizat cu legi de aprobare a unor ordonane de urgen care fuseser abrogate prin alt ordonan de urgen, .a.m.d. Au fost situaii n care Guvernul a iniiat un proiect de lege, sesiznd una din Camere, dar dup ce textul a fost adoptat de prima Camer ntr-o formul diferit de cea din proiect, Guvernul, suprat" pe Parlament, abandona proiectul n dezbatere la cea de-a doua Camer i emitea o ordonan de urgen n versiunea iniial a proiectului (de exemplu Legea privind circulaia pe drumurile publice). Discuiile s-au purtat i n legtur cu obiectul ordonanei de urgen, punndu-se problema de a ti dac ordonana de urgen poate s se refere i la probleme care intr n sfera de reglementare a legilor organice, fiind o chestiune care a fcut obiectul i a numeroase decizii ale Curii Constituionale. Iorgovan 225 22
23
24
25
26
Art. 115 27
Apoi s-a pus problema de a ti ce se ntmpl cu efectele produse de ctre o ordonan de urgen dup ce Parlamentul adopt Legea de respingere a ordonanei. V. Semnificaia modificrilor din 2003. Pentru intrarea n normalitate s-a simit nevoia s se modifice alin. (4) i (5) din textul Constituiei, dar s se adauge i alineate noi, dup cum s-a artat. Schimbarea esenial este de concepie. Dac n forma iniial ordonana de urgen se fundamenta pe situaii excepionale care, potrivit art. 93, justificau instituirea strii de asediu sau de urgen, n noua concepie, situaia extraordinar const ntr-o stare de urgen n reglementarea unui aspect ce nu comport n nici un fel amnarea. Se observ, totodat, c alin. (5) din noua redactare vine cu proceduri parlamentare care impun dezbaterea accelerat a ordonanei de urgen, n corelare cu procedura de legiferare prevzut la art. 75: n ambele Camere se aplic de drept procedura de urgen, iar n Camera de reflecie termenul, la ndeplinirea cruia ordonana se prezum absolut ca aprobat, este unic, de 30 de zile. Se evit, astfel, ca asemenea ordonane s nu fie supuse controlului parlamentar i aprobrii sau respingerii, dup caz, timp de luni de zile sau chiar ani. De asemenea, prin alin. (6) se urmrete reglementarea expres a limitelor de admisibilitate a ordonanelor de urgen, n domeniile respective asemenea ordonane neputnd fi emise, iar dac se adopt, totui, atunci Guvernul svrete un abuz, iar ordonana este neconstituional, fiind un temei de sesizare a Curii Constituionale. Legea de revizuire a Constituiei a neles s stabileasc limitele ordonanelor de urgen nu numai dup categoriile de legi prevzute de art. 73, ci i dup anumite materii, aa cum se procedeaz n art. 86 din Constituia Spaniei. La prima vedere apare un nonsens grija legiuitorului constituant derivat de a nominaliza n sfera limitelor ordonanelor de urgen domeniile legii constituionale. De altfel, profesorul Ion Deleanu s-a pronunat n sensul calificrii acestei precizri ca fiind inutil ]). La o analiz aprofundat i avndu-se n vedere unele practici neconstituionale, cum a fost, de
11
28
29
30
31
32
I. Deleanu, Revizuirea Constituiei, n revista Dreptul nr. 12/2003, p. 27.
226
Iorgovan
itolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
Art. 115
demiterea unui prim-ministru n funciune de ctre Preedintele e'' o asemenea precizare a prut, Comisiei de revizuire a Constituiei ca fiind necesar. De asemenea, redactorii legii de revizuire a Consituiei au considerat 3 3 " includerea legilor constituionale n sfera finelor de neprimire" pentru ordonanele de urgen, n afar de faptul c nltur orice dubiu, are i avantajul de a marca regimul constituional specific al revizuirii Constituiei, materie n care a rmas valabil procedura de mediere prin intermediul unei comisii paritare, procedur care a disprut n cazul adoptrii legilor organice i legilor ordinare. Cel de al doilea fine de neprimire" este intitulat regimul instituiilor 3 4 fundamentale ale statului", legea de revizuire a Constituiei i, n consecin, alin. (6) al art. 115, interzicnd ca printr-o ordonan de urgen s se afecteze regimul instituiilor fundamentale ale statului. Se pune problema de a ti ce anume vizeaz cuvntul regimul", pe de o parte, i care este sfera acestor instituii fundamentale", pe de alt parte. Aceast operaie de logic juridic se impune cu att mai mult dac avem n vedere faptul c Titlul III din Constituie este intitulat Autoritile publice", c n art. 58 alin. (3) se vorbete despre instituia Avocatul Poporului", c n art. 61 alin. (1) Parlamentul este denumit organ reprezentativ suprem al poporului romn", c n art. 111 se face vorbire despre Guvern i celelalte organe ale administraiei publice"; c n art. 141 Consiliul Economic i Social este denumit organ consultativ al Parlamentului i al Guvernului" sau c n art. 155 alin. (2) se vorbete despre instituiile prevzute de Constituie." Dup prerea noastr, prin sintagma nu pot afecta regimul", legiuitorul constituant a urmrit regulile care sunt stabilite prin legile care au ca obiect organizarea i funcionarea acestor instituii fundamentale. De vreme ce, prin excepia anterioar, ordonana de urgen nu poate viza domeniul legilor constituionale, este de la sine neles c noiunea de regim, n sensul de regim juridic, care urmeaz la excepia urmtoare are n vedere regimul legal i nu pe cel constituional. _ Ct privete sfera instituiilor fundamentale, n opinia noastr, trebuie 35 a avem n vedere att instituiile cuprinse n Titlul III, fiind vorba de asicele puteri, dar i autoritile publice care sunt reglementate n alte e hTh a C o n s t l t u i e i > d i n t r e c a r e u n e l e au rolul tocmai de a asigura Hbrul in mecanismul exercitrii puterii, adic n funcionarea celor trei Iorgovan
227
Art. 115
puteri clasice. Ne referim, aadar, la Curtea Constituional, la Avocatul Poporului, la Curtea de Conturi i la Consiliul Economic i Social. La aceast concluzie se ajunge, cu att mai mult, dac avem n vedere i modul n care prin Legea de revizuire a Constituiei s-a consacrat, n art. 1 alin. (4), principiul separaiei puterilor. Legiuitorul romn nu s-a mulumit numai s fac un simplu enun despre existena principiului separaiei puterilor, cu indicarea celor trei puteri, el a artat c n coninutul principiului intr i ideea de echilibru i totul se subsumeaz democraiei constituionale. Or, este n afar de orice ndoial c n cadrul democraiei constituionale intr att clasicele puteri, deci instituiile prin care se realizeaz fiecare dintre ele, ct i instituiile fundamentale ale Statului al crui rol constituional l reprezint tocmai gardarea" funcionrii autoritilor publice prin care se realizeaz puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc, dup caz. Se observ c printre materiile n care nu pot fi adoptate ordonane de urgen sunt enunate i drepturile electorale, alturi de drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale prevzute de Constituie. Aceast enumerare trebuie neleas ca o repetiie de ntrire. Legiuitorul a dorit s sublinieze, o dat n plus, c sub nici o form printr-o ordonan de urgen nu poate fi afectat regimul de realizare al drepturilor electorale, n ali termeni, nu se pot, prin ordonan de urgen, adopta legi electorale sau coduri electorale. 37 Fa de noua redactare a textului constituional la care ne referim, trebuie s admitem c ordonanele de urgen nu pot conine nici reglementri care s diminueze sfera garaniilor legale ale oricrui drept i a oricrei ndatoriri prevzut de Constituie. De altfel, aceast precizare din art. 115 alin. (6) vine s dea expresie, n sfera regimului constituional a ordonanei de urgen, principiului consacrat de art. 152 alin. (2) cu privire la limitele revizuirii Constituiei. 38 Referitor la ultima excepie exprimat prin sintagma nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public", precizm c aceasta s-a impus din necesiti de corelare a art. 44, cu art. 115, la care ne referim. 39 De vreme ce n textul consacrat dreptului la proprietate privat se interzice n mod expres naionalizarea i orice alt cale de trecere silit a bunurilor proprietate privat n proprietate public, s-a simit nevoia ca s se precizeze expres c aceste msuri nu pot fi luate nici prin ordonane de urgen. 36
228
Iorgovan
Art. 115
VI Efectele produse de ordonane. Fostul alin. (5) al art. 114 al 40 Constituiei din 1991, devenit alin. (7) al art. 115 la care ne referim, a ferit prin Legea de revizuire a Constituiei doar o corecie redacional, care nu afecteaz fondul problemei. Noua redactare scoate n eviden c ordonanele cu care Parlamentul 41 a fost sesizat, lsndu-se s se neleag c este vorba att de ordonane emise n baza legii de abilitare ct i ordonane de urgen, care se emit fr o abilitare prealabil, se aprob sau, dup caz, se resping prin lege, ceea ce nseamn c proiectele de legi iniiate de ctre Guvern vor fi, dup caz, proiecte de lege pentru aprobarea unei ordonane sau pentru respingerea unei ordonane. Practica parlamentar a cunoscut asemenea situaii. n fine, alin. (8) al art. 115 rezolv problema efectelor produse de 42 ordonane, legea de aprobare, sau dup caz, de respingere a ordonanei de urgen urmnd s reglementeze, cnd se impune, i msurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada ct s-a aplicat ordonana, problem delicat, dac avem n vedere raporturile juridice concrete nscute pe baza ordonanei. Orict de delicat va fi aceast problem de acum ncolo Parlamentul are un temei constituional pentru rezolvarea ei. VII. Intrarea n vigoare a ordonanei de urgen. Se mai impune o 43 precizare cu privire la momentul intrrii n vigoare a ordonanelor de urgen. Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde dou termene. Primul vizeaz 44 depunerea ordonanei spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent, iar al doilea, publicarea n Monitorul Oficial. Este numai o aparen, pentru c interpretarea logic a textului, raportat la o interpretare sistematic a Constituiei, ne conduce la concluzia dup care este de neconceput ca publicarea ordonanei de urgen n Monitorul Oficial s se fac nainte ca aceasta s fie depus spre dezbatere la Camera competent. Tocmai de aceea, sugerm Guvernului s instituie regula, n practica 45 elaborrii ordonanelor de urgen, dup care, n preambulul ordonanei, unde se menioneaz temeiul constituional, i nainte de motivarea urgenei, s se fac precizarea c ordonana a fost depus spre dezbatere la Camera Deputailor sau la Senat, dup caz, cu indicarea datei. n acest sens, a fost modificat i reglementarea care are rolul de drept comun n materie de tehnic legislativ, adic Legea nr. 24/2000 ", cu modificrile ulterioare, fiind vorba de introducerea art. 10', care, n alin. (2), condiioneaz" publicarea n Monitorul Oficial de dovada scris" a depunerii ordonanei de urgen la Camera competent a fi sesizat. "M. Of. Partea a H-a, nr. 139/31.03.2000. Iorgovan 229
Art. 116
Titlul III. Autoritile publice Capitolul V Administraia public
Seciunea 1. Administraia public central de specialitate
Structura
Art. 116
(i) Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome.
Comentariu I. Noiune i drept comparat Capitolul V consacrat administraiei publice are n vedere autoritile publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ. S-a vzut din comentariile articolelor consacrate Preedintelui Romniei i, respectiv, Guvernului, c i aceste autoriti publice emit pe lng acte de guvernare, specifice sferei executivului, i acte administrative, realiznd i administraia statal, ca dimensiune a administraiei publice. 2 O asemenea viziune teoretic este consacrat i de alte Constituii moderne, de exemplu Titlul IV din Constituia Spaniei este denumit Despre Guvern i Administraie", n Titlul III din Constituia Italiei, prin noiunea de administraie public" se au n vedere autoritile centrale specializate ce realizeaz servicii publice de interes naional, cu folosirea autoritii de stat, deoarece administraia public local (din regiuni, provincii, comune), pe baza principiului autonomiei, este analizat n titluri sau, dup caz, capitole diferite. 3 Sub aspectul tehnicii de redactare i al modului de sistematizare a materiei, n Constituia Romniei s-a adoptat o form intermediar, n cadrul aceluiai capitol, intitulat Administraia public", o prim seciune se refer la autoritile statale care presteaz servicii publice de interes naional, inclusiv forele armate, iar seciunea a doua are ca obiect autoritile administraiei publice din cadrul judeelor i comunelor 230 Iorgovan 1
Capitolul V. Administraia public
Art. 116
elor) att autoritile care realizeaz administraia public ca efect al cioiului autonomiei locale, autoriti alese de ctre ceteni (desemnate A os n sus), ct i autoritile statale numite de Guvern sau de ministere (desemnate de sus n jos). II. Administraia ministerial. Tradiional, organul specializat al Executivului prin care se impune rezolvarea ntr-un domeniu sau altul al sarcinilor guvernrii poart denumirea de minister, iar titularul acestuia, de ministru. Procesul istoric de constituire a ministerelor este intim legat de cel al apariiei Consiliului de Minitri sau, dup caz, a Guvernului. n unele ri nti au aprut minitrii i ministerele i apoi Guvernul; n altele procesul a fost invers, dar cert este c a existat acelai punct de plecare, corpul de sfetnici - curia regis - cu care s-au nconjurat monarhii absolui. Pentru prima data, ministerele, implicit funcia de ministru, n rile Romne au fost create prin Regulamentele organice. n dreptul public modern s-a conturat ideea dup care ministerele reprezint principala categorie a organelor centrale ale administraiei de stat specializate ntr-un domeniu sau ntr-o ramur de activitate. De aici, regula includerii de drept a minitrilor n componena Guvernului, regul consacrat expres de majoritatea covritoare a Constituiilor (de de exemplu art. 98 din Constituia Spaniei, art. 186 din Constituia Portugaliei, art. 92 din Constituia Italiei, art. 20-21 din Constituia Franei, art. 69 din Constituia Austriei, art. 96 i 99 din Constituia Belgiei, art. 2 alin. 2 din Constituia Finlandei, art. 1 Capitolul VI din Constituia Suediei etc.) Unele din aceste Constituii, ndeosebi cele care consacr monarhii parlamentare, restng componena Guvernului doar la prim-ministru i minitri. Treptat, necesitile guvernrii sau ale administrrii au impus nfiinarea ca organe subordonate Guvernului i a unor autoriti ce au fost denumite altfel (comitet, consiliu, departament, agenie etc.) Titularii unora din aceste organisme (preedini, directori generali etc), prin legi speciale, au fost declarai membri ai Guvernului. n felul acesta, alturi de organe denumite ministere au fost incluse, ca elemente componente ale aceleiai categorii, i organe cu denumire diferit, categorie evocat de doctrin prin sintagma administraie ministerial". Folosirea acestei expresii scoate n eviden faptul c autoritile pe care le evoc sunt n subordinea direct a Guvernului. Iorgovan
231
Art. 8
116
III. Administraia central autonom. De-a lungul anilor, practica democratic a impus necesitatea unor autoriti tot la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicional, care s fie independente fa de Guvern, uneori chiar i fa de eful statului. Dintre acestea, unele, fie prin Constituii, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autoriti (de natur administrativ) dependente de Parlament, altele nu. 9 n SUA, de pild, exist un fel de convenie a oamenilor de tiin, potrivit creia formarea primei agenii independente, Comisia Comercial Interstatal, reprezint momentul naterii dreptului administrativ american, n ceea ce privete eficiena controlului administrativ sau, dup caz, parlamentar asupra ageniilor, n doctrina juridic se susine c, de vreme ce atenia Preedintelui i a Congresului este totdeauna orientat spre problemele curente ale administraiei, rezultatul este c ageniile posed i vor poseda o putere proprie foarte mare, al crei control este fcut n ultim instan de propria lor responsabilitate". 10 Pentru rezolvarea mai eficient a problemelor din diferite ramuri, mai ales cnd sunt necesare tehnici speciale, s-a creat practica nfiinrii de autoriti centrale (adic cu o componen pe ntreg teritoriul rii) i n subordinea ministerelor. Rezult, deci, c administraia public central de specialitate se realizeaz numai ca administraie statal, iar structura ei la ora actual i ntr-o perspectiv previzibil, cuprinde autoriti guvernamentale i autoriti autonome. Cele guvernamentale, la rndul lor, se mpart n dou categorii, dup cum raporturile de subordonare fa de Guvern sunt directe sau indirecte (prin intermediul unui minister). Orict de mult autonomie ar avea o asemenea autoritate, ea nu poate fi dect o autoritate de stat, iar actele sale fac obiectul aciunilor n justiie, aspect reglementat expres de Constituia Romniei n art. 52 i 126 alin. (6). IV. Regimul organizrii. Articolul 116 din Constituia noastr, care nu a suferit modificri prin Legea de revizuire a Constituiei, nu face altceva dect s consacre realitile explicate mai sus ca principii fundamentale ale organizrii administraiei de stat n Romnia. 12 Astfel, alin. (1) consacr principiul potrivit cruia ministerele nu sunt de conceput dect n subordinea Guvernului. La prima vedere ar putea prea c nu este o dispoziie important, dac ne raportm i la art. 102 alin. (3), dup care minitrii fac parte din Guvern. Vom constata c o asemenea precizare era necesar. n lipsa dispoziiilor art. 116 alin. (1) s-ar fi putut 232 Iorgovan 11
Art. 116
interpreta c ministerele se pot organiza i n mod autonom, ceea ce logicojuridic este de neconceput. Alineatul (2) al art. 116, ntr-o formulare sintetic, are n vedere restul organelor de specialitate, sub aspectul denumirii, preciznd c acestea se not afla n trei situaii: a) n subordinea Guvernului (la fel ca ministerele) administraia ministerial; b) n subordinea unui minister; c) autonome att fa de oricare minister, ct i fa de Guvern. ' Autonomia organelor din ultima categorie fa de alte autoriti administrative nu exclude, cum s-a artat deja, existena controlului judectoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele i a unui control parlamentar specific. Nu mai puin, fa de rolul Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice, consacrat de art. 102 alin. (1), hotrrile Guvernului sunt obligatorii i pentru autoritile administrative autonome, avnd for juridic mai mare dect actele normative emise de aceste autoriti. Dintre autoritile nominalizate de Constituie, n sfera autoritilor administrative autonome intr Consiliul Suprem de Aprare a rii, serviciile de informaii i serviciile publice de radio i TV, pentru c, n ceea ce privete Consiliul Legislativ, acesta ne apare ca un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic i Social este organ consultativ al Parlamentului i al Guvernului. n ceea ce privete Curtea Constituional i Avocatul Poporului, fa de filozofia Constituiei, aa cum a fost revizuit n 2003, trebuie admis c suntem n prezena unor autoriti publice care nu intr n nici una dintre clasicele puteri, dar care au rolul de a menine echilibrul ntre puterea executiv, legislativ i judectoreasc, aa cum se menioneaz expres n art. 1 alin. (4) din Constituie. Prin legi organice sunt nfiinate ca autoriti administrative autonome: Consiliul Naional al Audiovizualului, Consiliul Concurenei, Comisia Naional a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii, Comisia de Supraveghere a Asigurrilor, Consiliul Naional de Evaluare Academic i Acreditare, Societatea Romn de Radiodifuziune, Societatea Romn de Televiziune, Agenia Naional de Pres ROMPRES, Serviciul Romn de Informaii, Serviciul Romn de Informaii Externe, Serviciul de Paz i Protecie, Institutul Romn pentru Drepturile Omului i Banca Naional. Firete, la aceste autoriti se Iorgovan 233
13
14
15
16
17
18
Art. 117
adaug i cele nominalizate de Constituie: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic i Social i Curtea de Conturi, n msura n care aceast autoritate mai intr n categoria autoritilor administrative autonome". Constituia, respectiv legile organice prevd pentru toate aceste autoriti administrative autonome" obligaia de a prezenta rapoarte, dri de seam, informri, dup caz, Parlamentului, reieind c, asupra acestor organe centrale de specialitate autonome ale administraiei de stat, controlul general al Parlamentului, prevzut de art. 111 din Constituie, este ntregit de un control specific, n baza altor texte ale Constituiei sau n baza legii.
Art. 117 nfiinarea
(1) Ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii. (2) Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate, n subordinea lor, numai dac legea le recunoate aceast competen. (3) Autoriti administrative autonome se pot nfiina prin lege organic.
Comentariu I. Justificarea reglementrii. Dezvoltarea fireasc a principiilor de organizare consacrate n art. 116 impune stabilirea unor reguli ale modului n care se constituie autoritile administraiei publice centrale de specialitate. Dreptul comparat ofer situaii diferite, dup cum n componena Guvernului sunt incluse sau nu i alte categorii de persoane dect minitri, iar unele Constituii, cum este cazul Franei, nu cuprind nici un fel de dispoziii n aceast privin, lsnd sarcina reglementrii pe seama legii. Numrul de ministere, cum s-a vzut, conduce implicit i la o mrire sau micorare a numrului de membri ai Guvernului. Nu de puine ori s-a putut depi o criz guvernamental tocmai prin restructurarea 234 Iorgovan
Art. 117
administraiei ministeriale, nfiinndu-se ministere noi fa de situaia anterioar crizei guvernamentale. De aici grija unor legiuitori constituani de a cuprinde dispoziii ct mai elastice cu privire la regimul juridic al nfiinrii ministerelor sau pur i simplu de a nu face nici un fel de referire la aceast problem. Pe de alt parte, promovarea unei asemenea concepii poate duce la o 3 cretere exagerat, adesea pe criterii de partid, pur subiective, a numrului de ministere, implicit a cheltuielilor publice. II. Regimul nfiinrii ministerelor. Articolul 117, care nu a fost 4 modificat prin Legea de revizuire a Constituiei, prevznd c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii, a statuat principiul potrivit cruia acest aspect este de competena exclusiv a Parlamentului, care poate, n acest scop, s adopte i o lege special, dar i o lege general de organizare i funcionare a ministerelor. Dar legea sau ordonana se poate limita la nfiinarea unui minister, fie i prin reorganizarea altor ministere, lsnd detaliile organizrii i funcionrii pe seama unei hotrri de Guvern. Este evident, ns, c procesul la care se refer alin. (1) al art. 117 este intim legat de procesul de constituire a Guvernului, cum s-a artat n comentariul de la art. 103. Prima lege pentru organizarea ministerelor n Romnia a fost publicat 5 n Monitorul Oficial Partea I, nr. 169 din 2 august 1929, deci la un secol de la nfiinarea acestora. Este de reinut c n prima versiune a Constituiei din 1952 exista i o nominalizare a ministerelor. HI. Regimul nfiinrii altor organe centrale subordonate Guvernului. 6 Ct privete nfiinarea altor organe centrale de specialitate dect ministerele, dar ca autoriti guvernamentale, fie n subordinea direct a Guvernului, fie n subordinea ministerelor, Constituia, n alin. (2) al art. 117 consacr dreptul Guvernului sau, dup caz, al ministerelor, de a nfiina asemenea organe, dar numai n cazul n care acest drept i este recunoscut de lege. Per a contrario, n orice situaie, chiar i asemenea organe nu pot fi nfiinate dect tot prin lege. Mai mult, textul constituional condiioneaz exercitarea acestui drept de existena avizului Curii de Conturi. Din coroborarea art. 117 alin. (2) cu art. 140 rezult c suntem n prezena unui control prealabil al Curii de Conturi. Nu nwi puin, fa de modificrile aduse prin Legea de revizuire a Constituiei i fa de Iorgovan 235
Art. 117
'
schimbarea filozofiei cu privire la rolul Curii de Constituionale i a Curii de Conturi, trebuie admis c avizul Curii de Conturi a dobndit caracterul unui aviz conform. Pe cale de consecin, n ipoteza n care se va continua practica actual de constituire a unor asemenea structuri, fr solicitarea avizului Curii de Conturi sau, dup caz, contrar acestui aviz, trebuie s admitem c suntem n prezena unui litigiu de competena Curii Constituionale, potrivit art. 146 lit. e) din Constituie. 7 Nimic nu oprete ca, n exercitarea atribuiilor sale, prevzute n art. 140 alin. (3) din Constituie, Curtea de Conturi, prin raportul pe care l nainteaz Camerei Deputailor sau Senatului, s solicite Preedintelui Senatului sau, dup caz, Preedintelui Camerei Deputailor, sesizarea Curii Constituionale n temeiul art. 146 lit. e), evocat mai sus. Tocmai de aceea, apreciem c, n Legea organic a Curii Constituionale, care va reglementa procedura i n aceast categorie de litigii, ar trebui s se prevad necesitatea citrii i a Curii de Conturi, care a ntocmit raportul ctre Camera Parlamentului. Astfel, Curii de Conturi i s-ar putea asigura posibilitatea de a-i susine punctul de vedere, n contradictoriu cu Guvernul sau cu ministerul, autoriti acuzate de folosirea iraional a banilor publici, prin raportul pe care aceast Curte 1-a prezentat Parlamentului. n felul acesta se va justifica i soluia din Legea de revizuire a Constituiei de trecere a atribuiilor jurisdicionale a Curii de Conturi la instanele judectoreti. 8 n filozofia Legii de revizuire a Constituiei, paradoxal la prima vedere, rolul Curii de Conturi n sfera instituiilor fundamentale ale statului a crescut i nu s-a diminuat, problem la care vom reveni n comentariul la art. 140.
IV. Regimul nfiinrii autoritilor centrale autonome. Autoritile administrative autonome se pot nfiina numai prin lege organic, regul consacrat de alin. (3) al art. 117. Practic este recomandabil ca fiecare autoritate din aceast categorie s aib propria lege organic, dar textul constituional admite i alt posibilitate, care se ntemeiaz pe expresia utilizat n text prin lege organic". 10 n adevr, formularea prin lege organic" are o semnificaie mai larg, putnd conduce att la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonom n parte, ct i la ideea unei legi organice care s vizeze nfiinarea 236 Iorgovan
Art. 118
mai multor autoriti autonome, cum poate fi admis i ideea unei legi organice care s conin reglementri de principiu, un fel de drept comun al autoritilor centrale autonome ale administraiei de stat. La aceast interpretare ajungem prin compararea expresiei prin lege organic" cu expresia articulat legea organic". Expresia Jn condiiile prevzute de legea organic" [de exemplu art 5 alin. (1)] are n vedere o lege organic consacrat precis unei anumite materii (n spe, legea organic a ceteniei).
Art. 118
Forele armate
(1)'' Armata este subordonat exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. n condiiile legii i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte, armata contribuie la aprarea colectiv n sistemele de alian militar i particip la aciuni privind meninerea sau restabilirea pcii. (2) 2 Structura sistemului naional de aprare, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare, se stabilesc prin lege organic. (3) 3 ) Prevederile alineatelor (1) i (2) se aplic, n mod corespunztor, i celorlalte componente ale forelor armate stabilite potrivit legii. (4) Organizarea de activiti militare sau paramilitare n afara unei autoriti statale este interzis.
''Alin. (1) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 57 din Legea nr. 429/2003. Alin. (2) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 57 din Legea nr. 429/2003. Alin. (3) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. r, pct. 57 din Legea nr. 429/2003. Iorgovan 237
Art.
118
Titlul III. Autoritile publi c e
(5) 2) Pe teritoriul Romniei pot intra, staiona desfura operaiuni sau trece trupe strine numai in condiiile legii sau ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Comentariu 1. Noiune i sediul materiei n dreptul comparat. n lucrrile de drept administrativ, cel puin de inspiraie francez, Armata este analizat n sfera serviciilor publice administrative de interes naional, alturi de ordinea public, sigurana naional etc. Este i explicaia faptului c despre un minister al forelor armate, ca de altfel, i despre un minister de interne (al treburilor dinluntru" n exprimarea Regulamentelor Organice la noi) s-a vorbit de cnd a aprut ministerul, ca instituie i, implicit, de cnd au aprut guvernele, n accepiunea modern a termenului. Este greu de conceput, n prezent i ntr-o perioad ndelungat de timp, ca organizarea ministerial dintr-un stat s nu cuprind i un minister ce are ca obiect de activitate administrarea treburilor otirii"; denumirile variaz, cea mai frecvent fiind denumirea de Minister al Aprrii. Trebuie precizat, ns, c n unele state exist o organizare ministerial pe categorii de trupe (de exemplu SUA). Dat fiind importana forelor armate, pentru c, ntr-un fel sau altul, i nu numai ntr-o not metaforic, istoria omenirii este istoria confruntrilor militare, n constituiile scrise s-a simit nevoia s se consacre dispoziii cu privire la rolul armatei, a organismelor militare, n general, i foarte multe constituii prevd i organisme speciale, n sensul de Comandament Suprem, Consiliu Suprem de Aprare, aa cum a prevzut i Constituia Romniei din 1923, soluie preluat i de Constituia din 1991, cum vom arta n comentariul urmtor. Reglementrile constituionale sunt foarte variate n ceea ce privete tehnica de reglementare a materiei forelor armate", dar se pot identifica dou mari soluii tehnico-juridice: a) soluia unui sediu general al dispoziiilor referitoare la armat (majoritatea constituiilor rilor membre ale Uniunii Europene); i b) soluia unor norme separate cu privire la obligaia de a
238
Iorgovan
Capi'
,tolul V. Administraia public
Art. 118
face serviciul militar, la comanda armatei, la mobilizarea armatei, la Nararea strii de rzboi etc. (Constituiile Franei, Italiei i Finlandei). Trebuie precizat, ns, c i n constituiile din prima categorie exist H zitii cu privire la obligaia cetenilor de a efectua serviciul militar, de ^articipa la aprarea patriei ori cu privire la declararea strii de rzboi, ispozitii cuprinse fie n titlurile, capitolele etc. consacrate drepturilor i ndatoririlor fundamentale, fie n titlurile capitolele etc. care vizeaz autoritile publice. Aa, de pild, obligaia de a ndeplini un anumit serviciu militar apare n Constituia R.F.G. n art. 12 lit. a) sub forma: Brbaii care au mplinit vrsta de 18 ani sunt obligai s serveasc n forele armate, n Corpul Federal de Protecie a Frontierelor sau ntr-un grup de protecie civil", text plasat n Titlul I consacrat drepturilor fundamentale. n acelai sens poate fi citat i art. 30 din Constituia Spaniei, art. 52 din Constituia Italiei etc. n ceea ce privete locul n care este plasat sediul general al materiei consacrate forelor armate, se pot identifica mai multe situaii: a) n partea general a Constituiei, de exemplu art. 8 din titlul preliminar al Constituiei Spaniei; b) ntr-un titlu sau capitol distinct, de exemplu Titlul VI Despre fora public" din Constituia Belgiei, Titlul X Aprarea naional" din Constituia Portugaliei, Cap. 3 Aprarea naional" din Constituia Turciei, Cap. 8 Forele armate i Poliia" din Constituia Ungariei, Titlul V Despre puterea armatei" din Constituia Romniei din 1923; c) ntr-o subdiviziune separat, adic ntr-o seciune, ntr-un paragraf sau ntr-o parte separat dintr-un titlu sau dintr-un capitol (de exemplu seciunea a H-a, Alte dispoziii" din Cap. V Legislaia i administraia din Constituia Olandei, art. 87 din Titlul VIII Executarea legilor federale i administraia federal din Constituia Germaniei, art. 9 din cap. 10 Relaiile cu alte state" din Constituia Suediei etc).
II. Regimuri constituionale europene. Ct privete coninutul 8 reglementrii, soluiile din Constituiile rilor membre UE sunt destul de vnate, aceasta i dup cum sediul general al materiei forelor armate" iai este sau nu ntregit de alte dispoziii referitoare la drepturile cetenilor sau la competenele autoritilor publice. ata fiind importana cu totul special a acestei probleme n contextul 9 gram ara noastre n NATO i pe fondul luptei mpotriva terorismului, Iorgovan 239
Art
118
10
11 12
13
considerm c sunt necesare, pentru a se putea face comparaie ntre reglementrile din Constituia Romniei i reglementrile din Constituiile rilor membre ale UE cteva exemplificri. Astfel, art. 8 din Titlul preliminar din Constituia Spaniei, n cele dou alineate reglementeaz componena forelor armate i precizeaz misiunea acestora, anume, garantarea independenei, a suveranitii Spaniei, aprarea integritii teritoriale i, foarte interesant, a ordinii constituionale. Se precizeaz, totodat, c bazele organizrii militare conform principiilor prevzute de Constituii se vor stabili printr-o lege organic. Reamintim, ns, c n Constituia Spaniei exist i alte dispoziii care, n sens larg, se refer la forele armate. n afar de art. 30, citat, reinem art. 62 lit h), care precizeaz dreptul Regelui de a exercita comanda suprem a forelor armate, respectiv art. 63 alin. 3, care precizeaz regimul constituional al declarrii rzboiului i al ncheierii pcii, i anume decretul Regal emis cu autorizaia prealabil a Cortesurilor Generale. Articolul 87a din Titlul VIII din Constituia Germaniei, strict formal, cuprinde numai patru alineate, dar acestea consacr reguli eseniale ale regimului constituional al forelor armate. Astfel, se menioneaz dreptul Federaiei de a pune pe picioare forele armate pentru aprare, precum i necesitatea ca efectivele i cheltuielile pentru organizarea acesteia s fie prevzute n buget. Apoi este prevzut regula dup care forele armate nu pot fi angajate n probleme de aprare dect n msura n care legea fundamental autorizeaz n mod expres, text care a ridicat serioase probleme n momentul n care trupele germane au fost solicitate s fac parte, sub egida ONU, din forele de meninere a pcii n Somalia. S-a solicitat, cum se cunoate, punctul de vedere al Curii Constituionale Federale care, dup o decizie provizorie prin care a avizat participarea pentru 1 an de zile, a emis o decizie definitiv, interpretndu-se c este constituional o asemenea participare.
14
Apoi, este stabilit regimul constituional al forelor armate atunci cnd este decretat starea de aprare sau de tensiune" i, n fine, sunt precizate condiiile n care pot fi angajate forele armate pentru a sprijini Poliia, Corpul Federal de Protecie a Frontierelor, reinndu-se c trebuie s fie vorba de un caz de pericol pentru meninerea ordinii constituionale, liberale i democratice a Federaiei i a Landurilor, pericol creat de rsculai organizai i narmai militrete". 15 Este de observat c apare i n aceast Constituie ideea implicrii armatei pentru meninerea ordinii constituional-democratice. 240 Iorgovan
Art. 118
16
Constituia Olandei, n capitolul pe care l-am menionat mai sus, consacr forelor armate 7 articole (art. 96-102, cu precizarea c art. 101 n redactarea iniial a fost abrogat dobndind o nou redactare n 1986), dar plasarea acestor texte nefiind deloc ntmpltoare, dup textele prin care se precizeaz poziia Olandei fa de ordinea juridic internaional, raporturile dintre dreptul internaional i cel intern etc. Mai nti, n ceea ce privete forele armate, se reglementeaz condiiile n care Regatul declar starea de rzboi, i anume necesitatea autorizrii prealabile a Statelor Generale, precum i excepiile de la aceast regul. Apoi, este reglementat obligaia cetenilor de a contribui la meninerea independenei Regatului i la aprarea teritoriului acestuia. Foarte interesant este de reinut faptul c o asemenea obligaie, potrivit art. 97 din Constituie, poate fi impus i persoanelor care nu au cetenie olandez, dar care sunt rezidente n Olanda. Nici legiuitorul constituant olandez, mai ales c este vorba de o Constituie relativ recent (1983), nu a scpat din vedere precizarea scopului forelor militare, iar Constituia Olandei este una dintre puinele Constituii din lume care plaseaz forele armate sub autoritatea suprem a Guvernului i nu a efului de stat (art. 98). Este prevzut, totodat, i serviciul militar activ, reglementndu-se i posibilitatea unui serviciu alternativ pentru obiectorii de contiin. n ceea ce privete angajarea de trupe strine, Constituia consacr regula potrivit creia aceast angajare se face numai pe baza legii, iar legea este actul juridic al Parlamentului. Constituia Belgiei din 1994 reprezint un criteriu de referin n ceea ce privete conciziunea materiei forelor armate, fiindu-i afectate 5 articole (art. 182-186, toate redactate sintetic ntr-un singur alineat), care, n ordine, au ca obiect modul de recrutare al armatei (prin lege, care reglementeaz i modul de avansare i obligaiile militarilor); modalitatea de stabilire a contingentelor armate (prin lege anual care trebuie renoit expres); organizarea Jandarmeriei (se face trimitere la lege); regimul trupelor strine (acestea sunt admise n serviciul statului sau pot traversa teritoriul numai n virtutea unei legi); protecia militarilor (acetia nu pot fi privai de grade, de onoare sau de pensie, dect n maniera determinat de lege). Constituia Austriei, dei revizuit, practic reelaborat n anul 1995, se menine, sub aspectul fondului pe o linie tradiional de reglementare a acestei materii, iar tehnic juridic se rezum la un articol ce cuprinde cinci alineate, apoi la unele alineate sunt prevzute puncte, litere etc. Iorgovan 241
j7
18
19
Art. 118 20
21
22
23 24
Ca problematic, se reglementeaz misiunea forelor armate i principiile organizrii acestora, condiiile n care armata federal poate face apel la puterea civil" (pentru a sprijini aprarea militar a rii prin care se nelege att protejarea instituiilor constituionale i a libertilor democratice ale cetenilor ct i meninerea de o manier general a ordinii i securitii interne, respectiv pentru sprijinirea n caz de calamitate natural i accidente de o anvergur extraordinar), atribuiile Preedintelui federal de comandant suprem al armatei federale i rolul ministrului federal, condiiile n care Landurile vor colabora n chestiunile de recrutare i ncartiruire a trupelor. Constituia Suediei din 1974, n singurul articol ce are ca obiect forele armate, deci ntr-o reglementare sintetic, rezolv cteva probleme eseniale care s-au impus drept constante ale constituionalismului contemporan i anume: arat cine poate angaja forele armate ale Regatului sau o parte a acestora i n ce condiii (Guvernul n cazul unei agresiuni armate contra Regatului); precizeaz condiiile n care forele armate suedeze pot fi angajate ntr-o alt ar (consimmntul Parlamentului, existena unei legi care s fixeze msurile admisibile, existena unei convenii sau obligaii internaionale, aprobate de Parlament, care s impun o asemenea intervenie); declararea strii de rzboi (numai n caz de atac armat contra Regatului) i abilitarea forelor armate de a recurge la for pentru a se opune violrii teritoriului naional. Constituia Portugaliei consacr aprrii naionale un titlu care cuprinde 4 articole, toate cu mai mute alineate, ultimele 2 articole avnd 6, respectiv 7 alineate. Este aici i o explicaie de ordin istoric, legat de faptul c n Portugalia, la fel ca i n Spania n 1978 i, apoi, n Romnia n 1991, Constituia a fost elaborat dup nlturarea unui regim dictatorial, n timp ce n Suedia, un regim constituional din secolul al XlX-lea, care a condus la o stabilitate politic i la o prosperitate economic de excepie, a fost actualizat prin Constituia din 1974. De altfel, Constituia Portugaliei, cu 298 de articole, este una dintre constituiile cele mai voluminoase" nu numai din Europa, ci din ntreaga lume. Pe fond, n titlul consacrat aprrii naionale din Constituia Portugaliei sunt reglementate principiile aprrii naionale (este obligaia statului ca obiectiv garant al ordinii naionale, integritii teritoriale, a libertilor i securitii populaiei contra tuturor agresiunilor i ameninrilor externe n respectul ordinii constituionale, a instituiilor democratice i a 242 Iorgovan
Art. 118
conveniilor internaionale), Consiliul Superior de Aprare Naional (care este prezidat de Preedintele Republicii) regulile de organizare a armatei i obligaiile cetenilor pentru aprarea patriei. Este de observat c i n Constituia Portugaliei apare ca scop al 25 aprrii naionale i, deci, ca misiune a forelor armate, respectarea ordinii constituionale i a instituiilor democratice, idee preluat i n textul din Constituia Romniei la care ne referim. III. Semnificaia modificrilor din 2003. Analiza dreptului comparat, necesitile specifice din ara noastr au condus la formula tehnic actual, anume includerea, n cadrul seciunii ce are ca obiect serviciile publice administrative, a dou articole referitoare la dou din aceste servicii, eseniale nu numai pentru statul de drept, ci i pentru nsi fiina statului, aprarea naional i asigurarea ordinii publice. Reglementarea aparte a statutului constituional al armatei rezult din aceea c armata nu constituie, n filozofia Constituiei, doar o component major a administraiei publice. Rolul esenial al armatei n societate i n stat este definit n primul alineat al art. 118, care consacr principiul subordonrii armatei exclusiv voinei poporului, pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale, respectiv pentru ndeplinirea misiunilor ce rezult din tratatele internaionale. Din coroborarea art. 118 cu art. (2) din Constituie rezult c nici un organ reprezentativ nu poate pretinde armatei dect aciuni care s reprezinte garanii pentru suveranitatea, independena i unitatea statului, pentru integritatea teritorial a rii ori pentru democraia constituional. Versiunea iniial a textului consacrat forelor armate a fost substanial modificat, prin Legea de revizuire a Constituiei, fie prin completarea unor alineate, fie prin reformularea lor [doar alin. (4) nu a suferit modificri], pentru a se pune de acord terminologia din legislaia romn cu terminologia din documentele NATO i, totodat, pentru a se da expresie constituional angajamentelor Romniei fa de structurile NATO, espectiv, pentru a se da expresie evoluiilor care au intervenit n cadrul orelor armate, n contextul pregtirii Romniei pentru integrarea n UE. In aceste condiii, era firesc i necesar ca n Constituia Romniei s se prevad i posibilitatea participrii armatei romne la aprarea colectiv Iorgovan 243 26
27
28
29
30
Art. 118
n sistemele de alian militar, respectiv la aciunile privind meninerea sau restabilirea pcii. De altfel, la data revizuirii Constituiei, componente ale forelor armate romne erau deja angajate n asemenea aciuni, i fr modificarea textului Constituiei se puteau ridica semne de ntrebare asupra constituionalitii actelor juridice care au stat la baza participrii trupelor romne, la asemenea aciuni n fosta Iugoslavie, Afganistan i, mai recent, n Irak. 31 IV. Regimul juridic al organizrii armatei. Alineatul 2 al articolului la care ne referim, n redactarea dat prin Legea de revizuire a Constituiei, conine o enumerare a elementelor din sfera forelor armate" ce fac obiectul de reglementare al legii organice, i anume: a) structura sistemului naional de aprare; b) pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare; c) statutul cadrelor militare. Dac se face o comparaie ntre redactarea dat prin Legea de revizuire a Constituiei i redactarea iniial din 1991 se constat c, prin Legea de revizuire a Constituiei, a fost nlturat din text organizarea armatei", ca obiect al legii organice. Aceast nlturare n-a fost ntmpltoare, la ea s-a ajuns tocmai datorit dificultilor de ordin practic la care a condus textul constituional iniial, dificulti care au impus modificri de ansamblu prin Legea de revizuire a Constituiei. Este evident c problema organizrii armatei, care presupune structuri diverse aflate pe diferite ealoane ierarhice, n mod obiectiv, nu poate face obiectul numai a unei legi organice, a legii ca act adoptat de Parlament, n general, fiind chestiuni care vizeaz organizarea armatei, ce sunt reglementate prin hotrri de Guvern sau, dup caz, prin ordin al ministrului aprrii naionale Pe de alt parte, completarea sferei legilor organice n art. 73 i cu lit. f), care se refer la regimul strii de mobilizare total sau parial a armatei i a strii de rzboi, a fcut inutil meninerea sintagmei organizarea armatei" i n alin. (2) al art. 118. Din modul de redactare a alin. (2), la care ne referim, rezult c legiuitorul constituant a avut n vedere elaborarea mai multor legi organice. Alineatul 3 extinde regulile consacrate de primele dou alineate i la celelalte componente ale forelor armate cum ar fi serviciile de informaii ale statului, jandarmeria etc. n felul acesta, se reflect la nivel constituional doctrina militar actual, dup care armata este doar o component a forelor 244 Iorgovan
32
33
34
35 36
Art. 118
armate, i anume componenta principal. Aa se explic de ce art. 118 la care ne referim, este consacrat forelor armate i nu numai armatei. Forele armate presupun o organizare specific, un statut militar, 37 tocmai spre a putea realiza scopurile prevzute de alin. (1), ceea ce conduce, logic, la organizarea de activiti militare numai n sfera competenei unei autoriti statale. Este principiul pe care-1 consacr expres alin. (3) al art. 118. Aceast regul este menionat i pentru activitile paramilitare. Consacrarea unui atare principiu printr-o norm prohibitiv (organi- 3 8 zarea de activiti militare sau paramilitare n afara unei autoriti statale este interzis") relev gravitatea i importana problemei reglementate, mai ales dac avem n vedere c normele cuprinse n constituii sunt, de regul, permisive. Logica intern a textului ne conduce la ideea dup care activitile paramilitare fac parte din sistemul naional de aprare", de unde necesitatea nfiinrii unei autoriti statale care va desfura o asemenea activitate (de ex, garda). V. Regimul trupelor strine. n ceea ce privete alin. (5), se impune a 39 observa c legiuitorul constituant din 1991 a operat cu dou ipoteze intrarea trupelor strine pe teritoriul rii i trecerea trupelor strine pe teritoriul rii -, deoarece se vizau dou situaii diferite. S-a considerat, atunci, c era de la sine neles c, de fapt, operaiunea fizic de trecere a trupelor strine pe teritoriul rii presupune i intrarea acestora pe teritoriu, chiar dac nu orice intrare a trupelor strine pe teritoriul Romniei a fost fcut doar n ideea tranzitrii"; istoria ne-a demonstrat, n repetate rnduri, c unele trupe strine au intrat ca s rmn. Textul a dat natere la discuii, la interpretri, motiv pentru care n noua redactare se face referire i la staionare i la desfurare de operaiuni. Din modul n care este redactat acest alineat se deduce c nu se 40 adopt o lege-cadru pentru a consacra catalogul" condiiilor intrrii, trecerii etc. de trupe strine, i c este necesar o lege pentru a fixa atari condiii de fiecare dat cnd se va pune o astfel de problem. Dei nu se face o atare precizare, vom trage concluzia c suntem n prezena tot a unei legi organice. Este de precizat, fa de noua redactare a alin. (1), c la o asemenea lege se va recurge dac nu exist un tratat internaional. Mai menionm c principiul consacrat de alin. (5) reprezint o reiterare 41 a rin P cipiului similar consacrat de art. 123 din Constituia din 1923 (Nici o trup armat strin nu poate fi admis n serviciul statului, nici nu poate m t r as a u ^ece pe teritoriul Romniei, dect n puterea unei anume legi"). Iorgovan 245
Art. 119
Art. 119
Consiliul Suprem de Aprare a rii Consiliul Suprem de Aprare a rii organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i securitatea naional, participarea la meninerea securitii internaionale i la aprarea colectiv n sistemele de alian militar, precum i la aciuni de meninere sau de restabilire a pcii.
Comentariu I. Genez i evoluia reglementrii. Consacrarea constituional a unui organism cu rolul de a coordona activitile, serviciile i structurile naionale cu misiuni n domeniul aprrii i securitii naionale reprezint, se poate spune, o preocupare constant a legiuitorilor din epoca modern, iar n unele ri, ntre care i Romnia, i a legiuitorilor constituani. ntr-adevr, o dispoziie de acest gen a existat i n Constituia Romniei din 1923, este vorba de art. 122 care prevedea: Se va nfiina un Consiliu Superior de Aprare a rii care se va ngrij i, n mod permanent, de msurile necesare pentru aprarea rii." Dup Revoluia din Decembrie 1989, Consiliul Suprem de Aprare a rii a fost nfiinat prin Legea nr. 39/19902), fiind constituit din Preedintele Romniei, care a fost desemnat i Preedinte al acestui organism, din primul-ministru, care a fost desemnat vicepreedinte al Consiliului, dintr-un numr de minitri (ministrul industriei i comerului, ministrul aprrii naionale, ministrul de interne, ministrul afacerilor externe), secretarul de stat i ef al Marelui Stat Major, eful departamentului de analiz politic al Preediniei Romniei, directorul Serviciului de Infomaii Externe i 3) directorul Serviciului Romn de Informaii . Desemnarea, prin lege, a Preedintelui Romniei, ca Preedinte al CSAT, ca i reaciile liderilor din opoziia parlamentar din Parlamentul format dup alegerile din mai 1990, care a funcionat i ca Adunare Constituant (au
"Art. 119 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 58 din Legea nr. 429/2003. 2 > Publicat n M. Of. nr. 142/13.12.1990. 3 Publicat n M. Of. nr. 142/13.12.1990, a fost abrogat prin Legea nr. 415/2002 privind organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii, publicat n M. Of. nr. 494/10.07.2002.
246
Iorgovan
Art. 119
existat reacii de respingere a acestui organism, n principal, pe ideea c se confer prea multe atribuii Preedintelui Republicii care, prin intermediul acestui organism, poate controla forele armate care in de Guvern, prin Ministerul Aprrii sau Ministerul de Interne), a determinat o atitudine prudent a Comisiei de elaborare a Proiectului de Constituie. Aa se explic de ce, n faza Tezelor la Proiectul de Constituie, Comisia s-a limitat doar la teza consacrat atribuiilor Parlamentului Romniei n Camerele reunite, i anume controleaz activitatea Consiliului Suprem de Aprare a rii", iar la teza consacrat Preedintelui Romniei s-a inclus i atribuia prezideaz Consiliul Suprem de Aprare a rii", tez care a fost aprobat, nu fr discuii, n Adunarea Constituant. Dac, n ceea ce privete teza referitoare la controlul parlamentar, cu toate discuiile purtate n Adunarea Constituant'', aceasta a fost aprobat fr s se supun la vot vreun amendament semnificativ, care presupunea eliminarea acestei atribuii din sfera atribuiilor Parlamentului Romniei, n ceea ce privete teza cu privire la prezidarea Consiliului Suprem de Aprare a rii de ctre Preedintele Romniei, n Adunarea Constituant, s-a formulat un amendament cu urmtoarea redactare: Armata este subordonat Consiliului Suprem de Aprare a rii, iar acesta Guvernului"2). In procesul de elaborare a Proiectului, de vreme ce s-a optat ca problemele referitoare la forele armate s fie cuprinse n seciunea consacrat administraiei publice centrale, pe ideea c armata realizeaz un serviciu public naional dirijat de Ministerul Aprrii Naionale s-a impus, n mod logic, i teza dup care tot n acea seciune s fie cuprins un articol consacrat Consiliului Suprem de Aprare a rii, text care a fost acceptat, n final, ca text de Constituie, prin votul Adunrii Constituante. La textul Proiectului (era art. 117), printr-un amendament al unui deputat s-a propus completarea cu urmtoarea tez: activitatea Consiliului Suprem de Aprare a rii este subordonat Parlamentului"3', amendament care, in final, supus la vot a ntrunit 16 voturi pentru. 4) .
^Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Monitorul Oficial, p. 479-484; Antonie Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, Ed. Vatra Romneasc, Tg. Mure, 1998, p. 221-225 I M. Of. Partea a Ii-a nr. 11/19.04.1991. Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op.cit., P- 78, poziia 835. Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op.cit, p.773.
Iorgovan
247
Art. 119 7
Aceste amendamente i discuiile generale din Adunarea Constituant scot n eviden atitudinile de rezerv i chiar de respingere a legturii dintre Preedintele Romniei i Consiliul Suprem de Aprare a rii, ale parlamentarilor partidelor de opoziie care insistau asupra accenturii legturilor acestui organism cu Parlamentul. 8 n condiiile concrete ale adoptrii Constituiei i dup experiena a peste jumtate de secol de regimuri autoritare de la dreapta la stnga, asemenea reacii trebuie privite ca fiind fireti, dincolo de atitudinile politicianiste legate de personalitatea politic care ndeplinea, n perioada Adunrii Constituante, funcia de Preedinte al Romniei. 9 La o analiz tiinific, ns, prin raportarea la constantele din dreptul public i la soluiile din dreptul comparat, nu este de conceput ca eful Statului, de vreme ce este i comandantul suprem al armatei, s nu fie i persoana care prezideaz Consiliul Superior de Aprare a rii, n ipoteza n care un asemenea organism este consacrat legislativ sau constituional. 10 II. Semnificaia modificrilor din 2003. Fa de obiectivele politice fundamentale la care Proiectul de Constituie trebuia s dea rspuns, n sfera atribuiilor Consiliului Suprem de Aprare a rii s-a reinut doar ideea organizrii i, respectiv, a coordonrii, n mod unitar, a activitilor care privesc aprarea rii i sigurana naional. 11 Din modul n care a fost reglementat acest organism i avndu-se n vedere coroborarea art. 118 cu articolul care consacra dreptul Parlamentului, n edine comune, de a examina rapoartele CSAT, respectiv cu textele prin care se preciza c nfiinarea Consiliului Suprem de Aprare a rii se realizeaz prin lege organic, n primul comentariu al Constituiei s-a exprimat prerea c este vorba de o autoritate a administraiei publice, c suntem n prezena unei autoriti publice centrale, autonom fa de Guvern, prezidat de Preedintele Romniei i supus expres controlului Parlamentului. 12 Este n afar de orice ndoial c, odat ce prin Legea de revizuire a Constituiei nu s-au schimbat raporturile dintre Consiliul Suprem de Aprare a rii i Preedintele Romniei, pe de o parte, dintre Consiliul Suprem de Aprare a rii i Parlament, pe de alt parte, i nici locul n structura Constituiei unde este plasat acest organism, teza cu privire la natura sa juridic i menine valabilitatea, aa nct, comentariile n sensul c acest organism ar reprezenta un Guvern paralel, sunt lipsite de temei. 248 Iorgovan
Art. 120
Legea de revizuire a Constituiei mrete, n schimb, sfera atribuiilor, 13 fr a depi domeniul, motiv pentru care nu s-a simit nevoia schimbrii denumirii acestui organism, iar aceast lrgire a atribuiilor Consiliului Suprem de Aprare a rii apare din necesiti de corelare a art. 119 cu art. 118, pe aceleai raiuni ce vizeaz intrarea Romniei n blocul Nord-Atlantic, respectiv regndirea mecanismelor forelor armate, n contextul integrrii Romniei n UE. In acest sens, n mod logic, Consiliul Suprem de Aprare a rii, ca organism specializat al administraiei publice supus expres controlului parlamentar, nu se putea limita numai la coordonarea activitilor care se refer la securitatea rii i la aprarea naional. Tot acest organism urmeaz s coordoneze unitar participarea forelor armate romne, a componentelor acestora la meninerea securitii internaionale, la aprarea n sisteme de alian militar, la aciuni de meninere sau restabilire a pcii. III. Regimul legal actual. Organizarea actual a Consiliului Suprem 14 de Aprare a rii este realizat prin Legea nr. 415/2002'', iar n compunerea Consiliului Suprem de Aprare a rii, pe lng minitrii menionai n Legea din 1991, au mai fost introdui ministrul justiiei, ministrul finanelor publice i consilierul prezidenial pentru securitate naional. Menionm c organisme similare exist i n alte Constituii ale rilor 15 europene. La exemplul deja citat al Portugaliei, unde este nfiinat Consiliul Superior al Aprrii Naionale, amintim i Constituia Ungariei care consacr Consiliul de Aprare Naional.
Seciunea a 2-a. Administraia public local
Art. 120 >

Principii (i) Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.
''Publicat n M. Of. nr. 494/10.07.2002. " Art. 120 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 59 din Legea nr. 429/2003.
Iorgovan
249
Art. 120
Titlul III. Autoritile publice (2) n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic.
Comentariu I. Noiuni i drept comparat. Constituiile contemporane se deosebesc foarte mult n ceea ce privete spaiul" acordat problemei administraiilor locale. Dac unele se rezum la inserarea unei norme de trimitere (de exemplu, art. 72 din Constituia Franei, aceasta a fost i concepia promovat de Constituia Romniei din 1923, care coninea, cu privire la Instituiile judeene i comunale" un singur articol, art. 108, este adevrat ns, redactat ca un capitol distinct al Titlului III - Despre puterile statului"), altele cuprind titluri ntregi (de de exemplu Titlul VIII din Constituia Spaniei; Titlul V din Constituia Italiei; Titulul VIII din Constituia Portugaliei). Astfel, Titlul VIII din Constituia Spaniei, art. 137-158, este mai departe structurat pe 3 capitole: Cap. 1 - Principii generale"; Cap. 2 Administraia local"; Cap. 3 - Comunitile autonome. Ponderea cea mai mare o are capitolul consacrat comunitilor autonome, unde ntlnim texte de mare detaliu, cum este art. 148 care enumera materiile, (22 la numr), n care i pot asuma competene comunitile autonome. In art. 149 sunt enumerate materiile n care statul are competene exclusive, n numr de 32. Aceste aspecte nu sunt ntmpltoare n Constituia Spaniei pentru c legiuitorul constituant spaniol din 1978 a simit nevoia unei dezvoltri n Constituie a problemelor ce vizeaz organizarea teritorial a statului", cum este denumirea Titlului VIII la care ne referim, tocmai pentru a evita o formul de organizare federativ, avndu-se n vedere cunoscutele reacii ale bascilor i ale catalanilor. Aceste dezvoltri din Titlul VIII au fost meninute tocmai pentru a demonstra c prin Constituie se urmrete fundamentarea unitii indisolubile a naiunii 250 Iorgovan
Art. 120
spaniole, patrie comun i indivizibil a tuturor spaniolilor", cum se menioneaz n art. 2, unde se adaug c prin Constituie se recunosc i se garanteaz dreptul la autonomie a naionalitilor i regiunilor care compun Spania, i la solidaritate ntre ele. Nu este locul ntr-o carte consacrat comentrii Constituiei Romniei 5 s ne oprim la o analiz adncit asupra fenomenului Comunitilor autonome din Spania, dar autorii acestei lucrri pot confirma c din discuiile cu redactori ai Proiectului Spaniol de Constituie a reieit c n intenia Constituiei nu a fost organizarea teritoriului Spaniei n integralitate n comuniti autonome, ci reglementarea acestei instituii, ca, prin lege, s se organizeze numai n anumite zone, asemenea comuniti autonome". Dovad n acest sens este i modul n care a fost reglementat desemnarea senatorilor, Senatul fiind camer de reprezentare teritorial. Astfel, dup cum rezult din art. 69 al Constituiei Spaniei, regula o reprezint desemnarea Senatorilor la nivel provinciilor i excepia o reprezint desemnarea senatorilor la nivelul comunitilor autonome. Cnd, dup adoptarea Constituiei, s-a discutat n Parlamentul Spaniei legea de nfiinare a comunitilor autonome a rezultat ceea ce redactorii Constituiei nu au preconizat. ntregul teritoriu al Spaniei s-a organizat n comuniti autonome, 17 la numr, transformnd Spania, practic, ntr-o c vasifederaie, de unde problemele delicate n ceea ce privete alegerea senatorilor. Probleme de aceeai natur a avut de rezolvat i legiuitorul constituant italian din 1947, mai ales pe fondul reaciilor din diferite zone ale Italiei, cu privire la implicarea Italiei n cel de-al doilea rzboi mondial. n acest sens, chiar denumirea Titlului V - Regiunile, provinciile i comunele", sugereaz o organizare pe dou nivele intermediare, lsnd s se neleag c la al doilea nivel vor fi largi competene, inclusiv cu caracter normativ. De altfel, n art. 117 sunt enumerate materiile n care, n limitele principiilor fundamentale, reglementate prin legile statului, regiunile pot adopta norme legislative care, ns, nu pot fi n contradicie cu interesul naional i nici cu interesul altor regiuni. In plus, n art. 116 se menioneaz c prin statutele speciale adoptate, se atribuie forme particulare de autonomie Siciliei, Sardiniei etc. Cu toate aceste precauii ale legiuitorului constituant italian din 1947, nu s-a putut evita constituirea unei formaiuni politice care promoveaz Iorgovan 251 6
9 jQ
Art. 120
ideea independenei Nordului sub denumirea de Padania, s nu mai vorbim de curentele secesioniste din Sicilia sau Sardinia. 11 Existena acestor curente politice nu schimb, ns, sistemul constituional italian, Italia fiind un stat unitar cu o organizare administrativ-teritorial specific, reglementare care a inut seama de zbuciumata istorie de constituire a statului italian i de particularitile geografice. 12 II. Semnificaia reglementrii din 1991. Legiuitorul nostru constituant din 1991 s-a oprit la o formul intermediar, reinnd n Seciunea a 2-a - Administraia public local" - a Cap. V - Administraia public" - din Titlul III - Autoritile publice", numai un numr de patru articole, strict necesare pentru a reflecta autoritile comunale, oreneti i judeene, respectiv autoritile statale la nivelul judeelor i, bineneles, principiile care stau la baza raporturilor dintre aceste autoriti. Aceast concepie are n vedere evoluiile extrem de rapide n domeniul autonomiei locale, pe msura dezvoltrii economice i sociale a comunitilor locale, care nu poate fi dect conform legii. 13 Aceast concepie reprezint o ndeprtare de spiritul tradiional" pentru c, n Constituia Romniei din 1923, problema administraiei publice locale era expediat ntr-un singur articol (art. 108), cum s-a artat, n redactarea: Instituiunile judeene i comunale sunt regulate de legi. Aceste legi vor avea de baz descentralizarea administrativ. Membrii Consiliilor judeene i consiliilor comunale sunt alei de ctre cetenii romni prin votul universal, egal, direct, secret, obligatoriu i cu reprezentarea minoritii, dup formele prevzute de lege. La acetia se vor putea adoga prin lege i membri de drept i membri cooptai. Intre membrii cooptai pot fi i femei majore." 14 In redactarea din 1991, art. 120 la care ne referim, scotea n eviden cele dou principii de ordin constituional, ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale, i anume: principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice. Textul constituional pleca de la ideea c aceste principii se vor regsi att n activitatea fiecrei autoriti comunale, oreneti sau judeene, ct i n raporturile dintre autoritile comunale (oreneti) i cele judeene. 15 III. Semnificaia modificrilor din 2003. Prin Legea de revizuire a Constituiei s-a adugat la cele dou principii ale textului din 1991 i 252 Iorgovan
Art. 120
principiul deconcentrrii serviciilor publice. Aceast completare era necesar pentru c administraia public local, de vreme ce se realizeaz la nivel judeean i la nivelul localitilor, presupune, la rndul su, o aezare n teritoriu a organismelor specializate, deci o deconcentrare spre localiti a serviciilor, care, n prezent, funcioneaz numai n "capitala" judeului, respectiv n cadrul localitilor spre cartiere sau, dup caz, spre sate. Acest principiu trebuia, aadar, nscris expres n textul Constituiei. De altfel, aa cum s-a artat n comentariul din 1992 al Constituiei, principiul descentralizrii serviciilor publice includea i sensul deconcentrrii, dar nscrierea expres a principiului deconcentrrii nltur orice dubiu. Este de subliniat c prin sintagma administraia public" se jg desemneaz activitatea pe care o desfoar autoritile create pe baza principiului autonomiei locale. Nu trebuie, deci, confundat ideea de administraie public local, care vizeaz att comuna (oraul), ct i judeul, cu ideea de consiliul local, care, n virtutea conveniei terminologice inserate la articolul urmtor, evoc numai autoritile comunale i oreneti. De asemenea, se impune a releva c principiul autonomiei locale st la 17 baza raporturilor i dintre autoritile comunale i oreneti sau, dup caz, judeene, desemnate n mod democratic de ctre ceteni (prin vot), pe de o parte, i autoritile statale (guvernamentale sau departamentale) implantate" n teritoriu, pe de alt parte. IV. Folosirea limbii materne. Legea de revizuire a Constituiei a mai 18 completat textul iniial din 1991 i cu un nou alineat, consacrat folosirii, n relaiile cu autoritile administraiei publice locale, a limbii materne, ndicndu-se la nivel de norm constituional un principiu din Legea nr. 215/2001, Legea administraiei publice locale: n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se aduce la cunotint public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective." [art. 40 alin. (7)]. Noua reglementare constituional, potrivit standardelor europene, 19 admite dreptul cetenilor romni care aparin unei minoriti naionale, care are n unitatea administrativ-teritorial respectiv o pondere semnificativ, de a folosi, n scris sau oral, n relaiile cu autoritile locale, wiba matern. Legea administraiei publice locale va veni cu detalii att Iorgovan 253
Art. 121
n legtur cu semnificaia expresiei pondere semnificativ", ct i cu privire la aspectele de ordin procedural, la condiii, la efecte i sanciuni. 20 Este de la sine neles c exercitarea acestui drept nu poate fi realizat dect n consonan cu drepturile cetenilor care nu vorbesc limba acelei minoriti, dar trebuie s cunoasc actele i faptele administraiei, respectiv, cu observarea principiului constituional referitor la limba oficial a statului romn.
Autoriti comunale i oreneti
Art. 121
(l) Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i n orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. (2) Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae. (3) Autoritile prevzute la alineatul (1) se pot constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.
Comentariu 1 I. Semnificaia alineatului 1. Primul alineat al art. 121 arat c autonomia local n comune i orae se realizeaz prin dou autoriti, consiliul local i, respectiv, primarul, ambele alese n condiiile legii. De asemenea, textul scoate n eviden c aceste autoriti, desemnate, prin vot, de comunitatea local, sunt i autoritile care realizeaz administraia public. n felul acesta legiuitorul nostru constituant consacr dubla natur a autoritii comunale i oreneti alese, ceea ce reflect dubla natur a comunei i oraului: colectivitatea i unitatea administraiv-teritorial; n acest sens, comuna i oraul reprezint n principal o colectivitate local, n mod secundar, ele constituie i o circumscripie teritorial pentru gestionarea anumitor servicii de stat. Acest dublu caracter se va regsi n dubla serie de atribuii ale primarului, aa cum se exprim, ntre alii, profesorul francez Jean Rivero. 254 Iorgovan
Art. 121 2
Este de menionat c, n legislaia i doctrina din multe ri occidentale, noiunea de comun este folosit pentru a desemna att comuna rural, ct i oraul (comuna urban), terminologie cu care s-a operat i la noi n perioada interbelic. n Constituia Romniei din 1991, corespunztor mpririi administrativ-teritoriale a rii [art. 3 alin. (3)], s-a consacrat distincia dintre comun, ca localitate rural i ora, ca denumire generic pentru localitile urbane. Formularea din alin. (1) la care ne referim este foarte elastic i ea permite mai multe combinaii legislative, n funcie de ceea ce se va considera a fi soluia mai potrivit la un moment sau altul. Este cert c prin lege nu se poate desfiina una dintre cele dou autoriti, legea respectiv ar fi neconstituional, dar se pot imagina diferite formule de alegere. Nu se poate ca printr-o lege s se stabileasc alt modalitate de desemnare (adic de nvestire) a unei persoane cu calitatea de consilier, respectiv cu calitatea de primar, dect prin alegeri, dar modalitile de alegere n sensul sistemului de scrutin, de organizare a circumscripiilor etc. rmn la latitudinea i la nelepciunea legiuitorului organic, pentru c aceast materie intr sub incidena art. 73 alin. (3) lit. a), fiind vorba de o dimensiune a sistemului electoral, mai exact de un subsistem al acestuia, alegerile locale. Textul Constituiei ngduie, astfel, ca alegerea primarului s se fac separat de alegerea consilierilor, i acesta s nu aib iniial calitatea de consilier, cum este sistemul reglementat la ora actual, dar textul Constituiei ngduie i varianta ca alegerea primarului s se fac pe lista consilierilor, cum, dup prerea noastr, tot constituional este i formula dup care consiliul local ales alege, mai departe, primarul.
II. Semnificaia alin. (2). n alin. (2) al articolului la care ne referim se 7 precizeaz regula dup care att consiliile locale, ct i primarii funcioneaz ca autoriti administrativ autonome, n condiiile legii. Rezult c autoritile comunale i oreneti, n virtutea principiului autonomiei |ocale, nu se afl ntr-un raport de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau central. Raportndu-ne concret la textele urmtoare din Constituie, vom reine, c ntre consiliul local, respectiv primar, pe de o Parte, i consiliul judeean, pe de alt parte, nu este un raport de Iorgovan 255
Art. 121
subordonare, precum i nici ntre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, i prefect, minister sau Guvern, pe de alt parte. 8 Cu toate c, din logica intern a art. 121 ca i din coroborarea acestui articol cu cel consacrat prefectului, rezult c prefectul nu este o autoritate supraordonat fa de consiliul local sau fa de primar, prin Legea de revizuire a Constituiei s-a simit nevoia unei precizri exprese n acest sens, n articolul consacrat prefectului, text inutil n opinia noastr, aceasta deoarece relaia de subordonare implic pentru organul ierarhic superior urmtoarele drepturi fa de organul subordonat: a) de a-i organiza activitatea; b) de a-i da ndrumri obligatorii (dreptul de instruciune); c) de a exercita controlul general asupra activitii sale (asupra tuturor aspectelor acestei activiti - economice, financiare, juridice, organizatorice, culturale etc); d) de a-i anula actele i chiar de a se substitui n emiterea unui act; e) de a aplica sanciuni administrative-disciplinare. 9 Este de la sine neles c, n virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regsi n raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, i oricare alt autoritate local sau central, pe de alt parte, ceea ce nu exclude ns, tot n baza textelor Constituiei, exercitarea de ctre consiliul judeean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare, precum i de ctre prefect a dreptului su de control al legalitii sau de ctre Guvern a sarcinii sale de conductor general al administraiei publice, prevzut de art. 102 alin. (1) din Constituie. 10 De asemenea, se impune a remarca c principiul autonomiei n activitatea consiliului local i, respectiv, a primarului presupune i stabilirea raportului dintre aceste autoriti, astfel nct funcionalitile lor s fie compatibile, nsui textul constituional n discuie introduce precizarea n condiiile legii" n ceea ce privete funcionarea consiliilor locale i a primarilor ca autoriti administrative autonome. n acest sens, art. 5 din Legea administraiei publice locale, chiar n primul alineat, precizeaz urmtoarele: Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive...". 11 III. Semnificaia alin. (3). n fine, alin. (3) al articolului pe care l comentm consacr noiunea de subdiviziune administrativ-teritoriala pentru municipii care, potrivit art. 3 alin. (3) din Constituie, fac parte din categoria oraelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor subdiviziuni, iar la nivelul lor, a consiliilor locale i, respectiv, a primarilor. 256 Iorgovan
Art. 122 12
Se subnelege c, n virtutea regulilor prevzute de alin. (2), legea va stabili i raporturile dintre consiliile locale i primarii de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, i consiliul local, respectiv primarul, de la nivelul municipiului n ansamblul su, pe de alt parte. Este rezolvat aici problema marilor aglomerri urbane, dar i problema organizrii unor subdiviziuni administrativ-teritoriale rurale ale municipiilor (comunelor suburbane). Pn la ora actual o asemenea organizare este cunoscut numai la nivelul Municipilui Bucureti, capitala rii, dar trebuie spus c textul Constituiei nu a vizat numai Municipilui Bucureti, ci i celelalte mari orae ale rii: Braov, Cluj, Iai, Timioara, etc. unde nu s-a pus problema organizrii de sectoare cu consilii sau primari de sector, probabil i datorit constantelor dispute de la nivelul capitalei, mai ales atunci cnd primarul general are o coloratur politic, iar unul sau mai muli primari de sector au alt coloratur politic. Din perspectiva textului Constituiei, suntem de prere, tocmai pentru a evita asemenea dispute care se rsfrng, n final, asupra cetenilor, c se impune reglementarea administraiei publice locale la nivelul capitalei n mod distinct fa de restul municipiilor rii, necesitatea adoptrii unei legi speciale pentru constituirea i funcionarea acestei administraii locale, aa cum a existat n perioada interbelic. Menionm, n finalul acestor comentarii, c articolul la care ne referim nu a suferit nici o modificare prin Legea de revizuire a Constituiei.
13
\4
15
Art. 122
Consiliul judeean (1) Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. (2) Consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii.
Iorgovan
257
Art. 121 Comentariu
I. Noiuni i drept comparat. Sistemul organizrii administrative a teritoriului are o influen hotrtoare nu numai asupra coninutului autonomiei locale, dar i asupra locului i rolului autoritilor la nivelul unitilor administrativ-teritoriale intermediare. Considernd comuna i oraul ca fiind uniti de baz i Guvernul ca fiind eful administraiei publice", vom putea spune c exist dou mari sisteme de organizare administrativ a teritoriului, dup cum ntre unitatea de baz (implicit autoritile administraiei publice de la nivelul acesteia) i Guvern exist o unitate intermediar (sistemul departamental) sau dou uniti administrativ-teritoriale intermediare (sistemul regional). De regul, specialitii n dreptul public susin c n sistemul regional gradul de extensie al autonomiei locale este mai mare, avndu-se n vedere c la nivel regional este constituit un veritabil legislativ local. Terminologia este convenional. Nu trebuie neles c n toate rile, indiferent dac au o verig" sau dou intermediare, ntlnim denumirea de departament" sau de regiune", n Constituia Spaniei, de pild, se utilizeaz noiunea de comunitate autonom" i nu cea de regiune", cum s-a artat, iar alte constituii, de exemplu Constituia Portugaliei, opereaz att cu sintagma regiune autonom", ct i cu sintagma regiune administrativ". Ct privete unitatea imediat urmtoare comunei reinem c unele Constituii (de exemplu Constituia Italiei, Belgiei etc.) o evoc prin termenul de provincie". Interesant este de semnalat c noiunea de provincie", istoric vorbind, evoca cea mai mare unitate administrativ-teritorial, judeul fiind unitatea de grad departamental. n baza Constituiei Romniei din 1923 s-a instituit, prin Legea de unificare administrativ din 1925 un sistem departamental (judeean), deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorial (intermediar ntre comun i jude), ci un element de deconcentrare a administraiei publice judeene, mai exact a anumitor servicii publice. n fruntea plilor era un prim-pretor, care l reprezenta pe prefect i funciona sub ordinele acestuia, ca ofier de poliie administrativ, respectiv de supraveghere, tutel i control n ceea ce privete administraia rural. Acest sistem a fost meninut pn la Constituia din 1938, cnd se creeaz inuturile ca uniti administrative superioare judeelor, care au avut ca efect nlturarea oricrei autonomii locale, la fel ca i regiunile din perioada 258 Iorgovan
Art. 122
anilor 1950-1968.Toate aceste experiene din regimurile politice anterioare nu au nimic comun cu filozofia dezvoltrii regionale, cu filozofia Euroregiunilor din perioada actual II. Regimul coordonrii. Avnd n vedere tradiia noastr n administraia local, dominat de tutela administrativ, chiar i n cele mai liberale perioade, pe de o parte, precum i concepiile generale actuale din statele democratice referitoare la departamente sau regiuni, pe de alt parte, legiuitorul constituant din 1991, a pus accent pe autonomia comunelor i oraelor, rezervnd autoritii judeene alese doar un rol coordonator. Fidel acestei concepii, legiuitorul constituant precizeaz n art. 122 c obiectul coordonrii consiliilor comunale oreneti de ctre consiliul judeean este realizarea serviciilor publice de interes judeean. Totodat, textul conine calificarea expres a consiliului judeean ca autoritate a administraiei publice. La fel ca i consiliul local, consiliul judeean are o dubl natur: a) autoritate a autonomiei judeene; b) autoritate a administraiei publice locale. Rezult c, dincolo de semnificaiile politice sau de fundamentele ideologice invocate, comparnd ceea ce a fost la noi, inclusiv n baza legii din 1929, cu ceea ce presupune autonomia local, se poate spune c n Romnia practic nu a existat niciodat o veritabil autonomie local i c, pentru prima oar n istoria modern a rii noastre, principiul autonomiei locale a fost consacrat de actuala Constituie. Modul n care este redactat alin. (2) al art. 122 i permite, n timp, o aplicare elastic, n funcie de complexitatea factorilor economici, sociali, politici, culturali, geografici, etnografici etc. raportai la ceea ce se va estima a fi bine pentru poporul romn i statul romn, ntr-o perioad istoric sau alta. Astfel, n baza textului constituional, se pot face alegeri directe pentru consiliul judeean sau alegeri indirecte, se pot institui unul sau mai multe organe permanente cu rol executiv sau nu. Dup acest text pare a fi doar autoritate, la nivel judeean, de ordin constituional, numai consiliul judeean. Avem n vedere, desigur, autoritile publice ale autonomiei locale, pentru c tot la nivel judeean este reglementat i funcia de prefect, autoritate, ns, cu caracter statal, prefectul fiind reprezentantul Guvernului n jude. Iorgovan 259
Art. 123
8
Din coroborarea art. 122, la care ne referim, cu art. 123 alin. (4), aa cum a fost modificat prin Legea de revizuire a Constituiei, rezult c i preedintele consiliului judeean este o autoritate de ordin constituional.
Prefectul
Art. 123
(1) l) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2) 2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. ( 3 ) 3 ) Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. (4) 4) ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. (5) Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Comentariu 1 I. Fundamentarea instituiei. Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economic obiectiv, altele fiind determinate de considerente politice. Este de neconceput ntr-un stat de drepi Alin. (1) al art. 123 este reprodus astfel cum a fost modificat prir art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (2) al art. 123 este reprodus astfel cum a fost modificat prir art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003. 3) Alin. (3) al art. 123 este reprodus astfel cum a fost modificat prii art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003. 4 Alin. (4) al art. 123 a fost introdus prin art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003 260 Iorgovan
11
Art. 123
s fie nesocotit legea, autoritatea executivului central sau a justiiei pe motiv de autonomie local. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale nsui fiind unul din acestea. De aici legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege, dintre interesele locale (comunale, oreneti, judeene) i interesele naionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie, exist un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor autonome. Dup sistemul francez, tradiional, acest rol la noi 1-a avut prefectul. Este de menionat c n Frana prefectul, pn la reforma din 1982, nu 2 era numai reprezentant al Guvernului, dar i autoritate executiv a consiliului departamental, situaie care a caracterizat i regimul prefectului din ara noastr n perioada interbelic, dei la un moment dat s-au constituit doi prefeci, unul politic, ales, care avea rol de executiv pentru consiliul judeean i unul administrativ, numit, care reprezenta Guvernul. II. Sarcinile prefectului. Potrivit art. 123, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeean. Instituia prefectului se distinge prin urmtoarele caliti: 1) reprezentant al Guvernului; 2) ef al serviciilor statului din jude (municipiul Bucureti); 3) autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale. Ca reprezentant al Guvernului, prefectul poate fi supus Jocului politic", iar funcia sa poate avea caracter politic, dar nimic nu oprete ca, prin lege, prefectul s fie inclus i n sfera funcionarilor publici, aa cum de altfel s-a realizat i prin Legea nr. 161 /2003, lege prin care s-a modificat i anexa la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. n aceast optic, prefectul este inclus n categoria nalilor funcionari publici. Ct privete calitatea sa de ef al serviciilor publice statale, trebuie s reinem c textul nu face distincie ntre serviciile publice exterioare ale ministerelor i serviciile publice exterioare ale autoritilor centrale de specialitate. Pn unde se ntinde puterea prefectului ntr-un caz i n cellalt caz i, deci, care este semnificaia cuvntului conduce" din alin. (2) se va Iorgovan 261 3
Art. 123
10
11
12
stabili prin lege i ordonane, deoarece alin. (2) precizeaz c atribuiile prefectului se stabilesc potrivit legii". Aa cum s-a menionat deja, Legea de revizuire a Constituiei a introdus un nou alineat, devenit alin. (4), care consacr expres inexistena raportului de subordonare ntre prefect i autoritile care realizeaz autonomia local, tocmai pentru a elimina orice dubiu. Dincolo de acest aspect, textul vine cu un element de noutate fa de reglementrile anterioare ale Constituiei, anume face referire expres la preedinii consiliilor judeene. Sub acest aspect, alin. (4) al art. 123 ne apare ca o dezvoltare a alin. (2) al art. 122, ridicnd la rang de noiune constituional funcia de preedinte al consiliului judeean, ceea ce nseamn c o i consacr ca o autoritate public distinct, cel puin n raporturile cu prefectul. Din modul n care a fost redactat alin. (4) al art. 123 se desprinde intenia redactorilor textului de a ntri poziia preedintelui consiliului judeean, ca autoritate a administraiei publice ce realizeaz principiile autonomiei locale. n alt ordine de idei, remarcm c tot prin Legea de revizuire a Constituiei din cuprinsul alin. (2) formularea din 1991 servicii publice descentralizate" a fost nlocuit cu formularea servicii publice deconcentrate", punndu-se astfel n consonan terminologia folosit de Constituie cu terminologia consacrat n tiina dreptului public. n adevr, serviciile la care se refer textul sunt cele ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, care sunt implantate n teritoriu, rmnnd ns servicii ministeriale subordonate organic fa de acestea, relaie care, n dreptul public se exprim tradiional prin principiul deconcentrrii. Dup experii n lingvistic, s-a reinut c acesta trebuie reinut fr litera s", n timp ce serviciul descentralizrii presupune alegeri de sus n jos, cum s-a artat n comentariul anterior. Nu a fost o scpare a redactorilor Proiectului Constituiei din 1991, ci c alegere deliberat pentru simplul motiv c, la data respectiv, termenul descentralizat", utilizat n Constituie n locul celui corect, desconcentrat" pentru marele public, era mai expresiv. A fost una dintre situaiile n care terminologia consacrat n tiina dreptului public a fost sacrificat pentru a nu se afecta dimensiunea Constituiei de act politic. Au fost necesari ani de exerciiu democratic, de acumulare de experien, ca s se fac dreptate' i limbajului tiinific. 262 Iorgovan
Art. 123
III. Regimul tutelei administrative. Ca autoritate de supraveghere a 13 respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, prefectul are dreptul s atace n contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeean), al unui primar sau al oricrui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeean, atunci cnd apreciaz c acest act este ilegal. Textul alin. (5), n discuie, consacr, aadar, i instituia contenciosului administrativ, a contenciosului administrativ obiectiv, cum se exprim unii autori. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia 14 prevede principiul suspendrii de drept a actului atacat, fiind consacrat o norm de protecie att a persoanei n faa unor eventuale abuzuri ale autoritii administraiei publice locale, ct i a intereselor naionale, n raport cu cele locale. Este de observat c textul nu a suferit modificri prin Legea de revizuire 15 a Constituiei i c el nu consacr limite sau condiii, de unde pare a rezulta c nu este de conceput vreo materie n care se emit acte administrative de ctre autoritile care vizeaz autonomia local i care s scape controlului de legalitate al prefectului i, n consecin, aciunilor n contencios administrativ. De asemenea, nu e de conceput nici circumstanierea n timp a dreptului prefectului de a verifica legalitatea acestor acte i de a le ataca n contencios administrativ. Cu toate acestea, prin Legea nr. 69/1991 a administraiei publice locale '', n art. 115 s-a stabilit un termen n care prefectul putea ataca actele n contencios administrativ, problem care a fcut obiectul unei excepii de neconstituionalitate, Curtea Constituional, declarnd textul art. 115 ca neconstituional.2 Obligativitatea deciziilor Curii Constituionale nu a fost respectat 16 pentru c, la modificrile ulterioare ale legii, nu numai c legiuitorul nu s-a conformat deciziilor Curii Constituionale, dar a reintrodus termenul pe care 1-a calificat ca fiind de decdere. Legea nr. 215/2001 n vigoare, n legtur cu aceast problem are 17 urmtoarea formulare, care, n opinia noastr, este neconstituional: Ca urmare a exercitrii controlului asupra actelor adoptate sau emise de
"Legea nr. 69/1991 a fost abrogat prin Legea nr. 215/2001 a administraiei Publice locale, publicat n M. Of. nr. 204/23.04.2001. 1 Curtea Constituional, decizia nr. 43/1996, publicat n M. Of. nr. 165/26.07.1996.
Iorgovan
263
Art. 124
autoritile administraiei publice locale sau judeene, precum i de preedintele consiliului jedeean, prefectul poate ataca n instana de contencios administrativ actele n termen de 30 de zile de la comunicare dac le consider ilegale, dup ndeplinirea procedurii prevzute de art. 50 alin. (2), cu excepia celor de gestiune curent." 18 Este evident c n perspectiv, fa de redactarea actual a art. 14"/ privind deciziile Curii Constituionale, atitudinile n sensul de punere s punct de ctre Parlament a Curii Constituionale vor fi imposibile.
Capitolul VI Autoritatea judectoreasc

Seciunea 1. Instanele judectoreti
Art. 124
nfptuirea
(1) Justiia se nfptuiete n numele legii. (2) " Justiia este unic, imparial i egal pentru toi (3) Judectorii sunt independeni i se supun nunia legii.
Comentariu 1. Precizri terminologice. Prealabil comentrii propriu zise i acestui articol se impun cel puin dou precizri, de mare utilitate pentru interpretarea corect. Prima privete formularea autoritate! judectoreasc utilizat n denumirea capitolului. Cea de a dou: privete corelaia cu art. 1 alin. (4), n sensul cruia statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale
"Alin. (1) al art. 124 a fost introdus prin art. I pct. 61 din Lege nr. 429/2003.
264
Muraru
Capitolul VI. Autoritatea judectoreasc
Art. 124
Dei exprimarea putere judectoreasc" a fost nscris explicit n Constituie doar prin revizuirea din anul 2003, este n afara oricrei ndoieli faptul c ea nu a fost necunoscut Constituantului din 1991 i c separaia i echilibrul puterilor rezulta clar din coninutul Constituiei n formularea sa iniial. Cu toate acestea constituantul a preferat denumirea autoritate judectoreasc" a Titlului IV sub care a reglementat instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii. Aceast denumire nu este strin nici unor constituii din alte state (cea francez de exemplu), nu se identific cu cea de putere judectoreasc pe care o excede ca sfer, dar este de mare utilitate n tehnica redactrii constituionale. De aceea apare cu claritate c art. 1 alin. (4) menionat mai nainte se refer numai la instanele judectoreti. Ct privete cuvntul justiie, el are dou accepiuni, ambele corecte i utilizate. Prin Justiie" nelegem, ntr-o prim accepiune sistemul instanelor (organelor) judectoreti, iar ntr-un al doilea sens nelegem activitatea de soluionare a proceselor civile, administrative, comerciale, penale, de munc etc, de aplicare de sanciuni, de restabilire a drepturilor i intereselor legitime nclcate. n limbajul obinuit, a face justiie nseamn a face dreptate. Iar remarca uluitoare a lui Puffendorf, n sensul creia Dac n-ar exista justiie, ne-am mnca ntre noi", a fost i rmne valabil i azi. II. Prin aezarea sa constituional, art. 124 comand ntreg coninutul reglementrilor privind puterea judectoreasc. nfptuirea justiiei n numele legii exprim realitatea n sensul creia aceasta este autoritatea prin care sunt aduse la ndeplinire, n caz de nevoie, comandamentele dreptului, ale legii. Aceasta implic importante consecine, i anume: sunt autoriti care nfptuiesc justiia numai cele stabilite prin lege; judecata se realizeaz prin proceduri stabilite numai prin lege; sanciunile ce sunt aplicate sunt numai cele stabilite prin lege; hotrrile i deciziile judectoreti se pronun n numele legii. III. Justiia unic, imparial i egal. Cu prilejul revizuirii Constituiei, art. 124 i s-a adugat un alineat nou n sensul cruia justiia este unic, imparial i egal pentru toi. S-a valorificat astfel att un clasic principiu juridic ct i o exigen din Convenia european privind drepturile omului. Justiia este unic, iar aceasta nseamn c: activitatea de judecat se Muram 265
Art. 124
nfptuiete dup aceleai coduri i legi n toat Romnia; judecile se realizeaz de unul i acelai sistem de autoriti judectoreti; altfel spus de ctre o singur putere judectoreasc; pentru ntreaga ar exist o singur nalt Curte de Casaie i Justiie. Justiia este imparial, n sensul c, fiind nfptuit de ctre autoriti special create, acestea sunt neutre, nu au i nu trebuie s aib nici un interes particular, concret n procesul pe care-1 judec. Ea se fondeaz pe ideea de neutralitate, fiind exclus atitudinea de prtinire sau de respingere fa de una din pri. Caracterizarea exprim constituional cutuma clasic n sensul creia nu poi fi judector n propria cauz; exprim ideea neutralitii care este de esena justiiei. Justiia este egal pentru toi, n sensul c marele principiu al egalitii n faa legii i autoritilor, se aplic i prilor din proces, acestora aplicndu-li-se acelai regim juridic. In faajudectonilui att oamenii luai individual, ct i autoritile publice, private, confesionale stau pe picior de egalitate. n faajudectonilui toi sunt pri, justitiabili. Acest adaos s-a impus ca urmare a practicii judectoreti care, uneori, gsea cu greu un temei juridic explicit tratamentului egal al prilor. IV. Independena judectorului i supunerea lui numai legii este un principiu constituional de organizare i funcionare a justiiei. Acest principiu impune ca n soluionarea pricinilor judectorul s nu poat primi nici un fel de ordine, instruciuni, indicaii, sugestii sau alte asemenea impulsuri privind soluia pe care trebuie s o dea. Acest principiu protejeaz justiiabilii contra abuzurilor puterilor publice. Supunndu-se numai legii, se subnelege c judectorul se supune i Constituiei, care este legea suprem n stat. Aceast precizare este deosebit de actual tiut fiind c n justiia contemporan noutatea este aplicarea direct a dispoziiilor constituionale i nlturarea ecranului legii. Iar aceast nou viziune, care desigur completeaz armonios conceptul justiiei clasice, este efectul constituionalizrii dreptului, ca proces n plin desfurare. Principiul constituional i gsete garantarea sa, ndeosebi, n modalitile de recrutare a judectorilor, n inamovibilitatea judectorilor, n avansarea judectorilor, n controlul judectoresc i, nu n ultimul rnd, n salarizareajudectorilor.
266
Muram
Art. 125
Statutul j udectorilor
Art. 125
(1) Judectorii numii de Preedintele Romniei sunt inamovibili, n condiiile legii. (2) 2 ) Propunerile de numire, precum i promovarea, transferarea i sancionarea judectorilor sunt de competena Consiliului Superior al Magistraturii, n condiiile legii sale organice. (3) Funcia de judector este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior.
Comentariu I. Inamovibilitatea. Comentarea dispoziiilor constituionale privind 1 autoritatea judectoreasc trebuie s fie rezultatul unei coroborri de texte, deoarece ordinea acestor dispoziii, aa cum este stabilit n text a fost realizat mai mult pe criterii de tehnic redacional dect pe o ierarhizare strict valoric rezultat din coninut. Pentru nelegerea alin. (1) din art. 125 trebuie s plecm de la 2 alin. (1) al art. 134 potrivit cruia Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, n condiiile legii. De aceea alin. (1) al art. 125 nu se refer la judectorii stagiari, inamovibilitatea privind doar judectorii definitivi, numai acetia fiind numii de ctre Preedintele Romniei. Inamovibilitatea este una din puternicele garanii ale principiului 3 independenei judectorului i supunerea lui numai legii. Ea nseamn c judectorul nu poate fi nici revocat, nici retrogradat, nici transferat pe un post echivalent, nici avansat fr consimmntul su. Inamovibilitatea pune judectorul la adpost de orice revocare i transferare abuziv sau icanatorie. Msurile amintite pot fi luate numai n caz de greeli foarte grave i dup o procedur jurisdicional. n Suedia, de exemplu,
a
'Alin. (1) al art. 125 este reprodus astfel cum a fost modificat prin rt. I pct. 62 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (2) al art. 125 a fost introdus prin art. I pct. 62 din Legea nr. 429/2003.
Muraru
267
Art. 126
judectorii titulari nu pot fi demii din funciile lor dect dac prin infraciune sau prin necunoatere grav i repetat a obligaiilor, ei se manifest evident inapi de a-i ndeplini sarcinile sau se pensioneaz. Deci, dac n cursul activitii sale, judectorul manifest o vdit incapacitate profesional, el va putea fi destituit conform procedurii legale. 4 Din examinarea alin. (1) al art. 125 rezult c inamovibilitatea se acord n condiiile legii. Rezult de aici obligaia legiuitorului de a stabili exigenele care s asigure inamovibilitii seriozitatea i credibilitatea necesare. 5 II. Numirea, promovarea, transferarea i sancionarea judectorilor. Potrivit art. 125 alin. (2) propunerile de numire, precum i promovarea, transferarea i sancionarea judectorilor sunt de competena Consiliului Superior al Magistraturii, n condiiile legii sale organice. III. Incompabiliti. In fine, alin. (3) rezolv chestiunea compatibilitii funciei de judector cu o alt funcie. Aceasta este compatibil numai cu funciile didactice din nvmntul superior. Judectorul nu poate cumula funcia sa cu nici o alt funcie public sau privat. Aceast prevedere constituional asigur independena, neutralitatea i imparialitatea judectorului, i l apr de presiunile exterioare strine spiritului de justiie.
Instanele (1) Justiia se realizeaz prin nalta Curte de Casaie judectoreti" i Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege. (2) Competena instanelor judectoreti i procedura de judecat sunt prevzute numai prin lege. (3) nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti, potrivit competenei sale. (4) Compunerea naltei Curi de Casaie i Justiie i regulile de funcionare a acesteia se stabilesc prin lege organic.
11 Art. 126 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 63 din Legea nr. 429/2003.
Art. 126
268
Muraru
(Art. 126
(5) Este interzis nfiinarea de instane extraordinare. Prin lege organic pot fi nfiinate instane specializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor persoane din afara magistraturii. (6) Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Comentariu I. Generaliti. Acest articol stabilete organizatoric ceea ce denumim 1 putere judectoreasc. Reglementarea este foarte general pentru a permite legiuitorului o anumit mobilitate. n fruntea puterii judectoreti se situeaz nalta Curte de Casaie i Justiie. Ea va prelua rolul i funciile Curii Supreme de Justiie, dar, desigur, va avea i noi atribuii. Acest transfer" se va realiza n cel mult 2 ani de la data intrrii n vigoare a legii de revizuire [art. 155 alin. (4)]. II. Crearea naltei Curi de Casaie i Justiie este, mai nti, 2 valorificarea tradiiilor romneti n structura puterii judectoreti. Ea era prevzut n Constituiile romne din anii 1866 (art. 104, sub denumirea Curtea de Casaie), 1923 (art. 102, sub denumirea de Curtea de Casaie i Justiie, dar art. 98 utiliza i denumirea de nalta Curte de Casaie i Justiie), 1938 (art. 74, sub denumirea Curtea de Casaie i Justiie, dei art. 70 o denumea nalta Curte de Casaie i Justiie). n al doilea rnd, reforma justiiei presupune perfecionri organizatorice i funcionale chiar la nivelul instanei supreme, iar revizuirea constituional recent se nscrie Pe aceast idee. Fr ndoial legile judectoreti vor stabili atribuiile naltei instane, 3 compunerea i funcionarea sa. Muraru 269
Art. 126 4
Textul constituional stabilete ns, explicit, atribuia de a asigura interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre instanele judectoreti, ntr-un sistem judectoresc unitar instanele trebuie s nfptuiasc justiia printr-o interpretare i aplicare unitar a legii. Altfel, att legalitatea ct i justiia sunt compromise.
III. Instanele judectoreti. n afara naltei Curi de Casaie i Justiie, puterea judectoreasc cuprinde i instanele judectoreti. Constituia le evoc doar generic, lsnd n seama legiuitorului ordinar concretizarea. Supleea i generalitatea textului rspund tehnicilor constituionale care trebuie s lase loc firesc dinamicii instituiilor statale i juridice. 6 Articolul 126 stabilete ns, chiar el, i alte cteva reguli privind organele judectoreti i anume: interdicia nfiinrii de instane extraordinare; permisiunea nfiinrii de instane specializate n anumite materii; posibilitatea participrii n aceste instane specializate, dup caz, i desigur, specific, a unor persoane din afara magistraturii. Posibilitatea creerii de instane specializate explic i modificrile ce s-au adus n legtur cu activitatea jurisdicional a Curii de Conturi (de exemplu i art. 140 din Constituie). 7 Ct privete nalta Curte de Casaie i Justiie, compunerea i funcionarea acesteia se vor realiza printr-o lege organic. 8 Tot prin lege, dar desigur obinuit, urmeaz a fi stabilite competena i procedura de judecat a instanelor judectoreti. 9 IV. Pricipiul legalitii. Este important de menionat c art. 126 impune legalitatea, ca principiu de realizare ajustiiei, de organizare i funcionare a instanelor, ct i pentru procedura de judecat. Aceasta pentru c justiia se nfptuiete n numele legii. V. Contenciosul administrativ. Un alineat al art. 126 este consacrat contenciosului administrativ care: realizeaz controlul actelor administrative; nu se poate ns implica n raporturile cu Parlamentul i nici n actele de comandament cu caracter militar. Se d contenciosului administrativ, competena soluionrii cererilor persoanelor vtmate prin ordonane, sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Acest text creaz mcar sperana unei practici corecte de guvernare prin ordonane ale Guvernului. 270 Muraru
J0
Art. 127-128
Art. 127
Caracterul publicai dezbaterilor Comentariu
edinele de judecat sunt publice, afar de cazurile prevzute de lege.
Principiul publicitii. Este aici consacrat un clasic principiu de 1 nfptuire a justiiei. Publicitatea dezbaterilor sprijin eficient att rolul educativ al justiiei ct i exigenele de independen i de imparialitate. Aceasta nseamn c oricine poate veni n sala de judecat i asista la dezbateri. Reprezentanii mass-media pot i ei participa, dar n condiiile impuse de procedurile legale i de ctre judector. Textul constituional las n sarcina legii i pn la urm a judectorilor 2 s stabileasc n ce cazuri edinele de judecat nu sunt publice. n principiu, aceste situaii se ntlnesc n procesele care privesc: securitatea naional, minorii, aspecte ce in de viaa privat i intim a justiiabililor etc. Declararea edinei secrete trebuie fcut de ctre judector, pentru fiecare cauz n parte, cu artarea generic a motivaiei i cu indicarea textului legal pe care se fondeaz. Trebuie precizat c pronunarea hotrrii judectoreti, indiferent 3 dac edina de judecat a fost public sau secret, se face n edin public, sub sanciunea nulitii.
Art. 128
Folosirea limbii (1) Procedura judiciara se desfoar n limba romn, materne i a interpretului ^ Cetenii romni aparinnd minoritilor n justiie " naionale au dreptul s se exprime n limba matern n faa instanelor de judecat, n condiiile legii organice.
''Denumirea art. 128 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 64 din Legea nr. 429/2003. "> Alin. (2) al art. 128 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 64 dlr > Legea nr. 429/2003.
Muraru
271
Titlul III. Autoritile publics (3)" Modalitile de exercitare a dreptului prevzut k alineatul (2), inclusiv prin folosirea de interprei sai traduceri, se vor stabili astfel nct s nu mpiedice bum administrare a justiiei i s nu implice cheltuiel suplimentare pentru cei interesai. (4) Cetenii strini i apatrizii care nu neleg sau ni vorbesc limba romn au dreptul de a lua cunotini de toate actele i lucrrile dosarului, de a vorbi i instan i de a pune concluzii, prin interpret; i procesele penale acest drept este asigurat n moi gratuit. Comentariu I. Limba romn - limb oficial. S-a explicat deja c, potrivit art. 1. din Constituie, n Romnia limba oficial este limba romn. Aces principiu general, constituional, este reluat i n alte articole, ca de exempli n art. 32 alin. (2) privind dreptul la nvtur. n mod firesc principiu intereseaz justiia condus de reguli precum publicitatea, oralitate dezbaterilor, contradictorialitate etc. Apoi formalismul justiiei i deplasare proceselor (i, deci, a dosarelor) pe etajele construciei puterii judectorel impun reguli cu privire la limb injustiie. n mod firesc, alin. (1) al articolului comentat stabilete cprocedur judiciar se desfoar n limba romn. Acest alineat comand coninui i interpretarea ntregului articol. II. Dreptul de folosire a limbii materne i a interpretului. Est ndeobte tiut ns c justiiabilii pot fi ceteni romni de naionalitat romn, dar i ceteni romni de alte naionaliti. Or, potrivit chiar litere i spiritului Constituiei, acetia sunt egali n faa legii i a autoritile publice, iar o dimensiune a acestei egaliti este tocmai egalitatea de ans< Apoi, Constituantul a dorit s fac o distincie ntre aceti ceteni! strinii sau apatrizii care, fiind rezideni n Romnia, devin, eventual,! justiiabili.
"Alin. (3) i (4) ale art. 128 au fost introduse prin art. I pct. 64 din Legf nr. 429/2003.
272
Muraru
Art. 129
Pentru prima categorie - ceteni romni de alt naionalitate - textul 4 constituional stabilete c au dreptul s se exprime n limba matern n faa instanelor de judecat, n condiiile legii organice. Este misiunea legiuitorului ca s identifice cele mai bune reguli care s detalieze corect situaiile i s fac aplicabil i regula de la alin. (1), n sensul creia procedura judiciar se desfoar n limba romn. Mai mult, n sensul alin. (3), aceste detalieri, inclusiv folosirea interpreilor i a traducerilor, nu trebuie s mpiedice buna administrare a justiiei i nu trebuie s implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesai. n situaia celor din a doua categorie, strinii i apatrizii, care nu 5 cunosc limba romn, se poate apela la un interpret. n fine, pentru procesele penale utilizarea interpretului este gratuit. Putem constata c textul constituional este redactat ntr-un frumos 6 limbaj european.
Art. 129
Folosirea cilor de atac
mpotriva hotrrilor judectoreti, prile interesate i Ministerul Public pot exercita cile de atac, n condiiile legii.
Comentariu Ci de atac. Este ndeobte tiut i acceptat c cei nemulumii de o hotrre judectoreasc au, i trebuie s aib, dreptul de a cere i a obine revederea cauzei de ctre o alt instan judectoreasc dect cea care a pronunat-o. Aceasta se poate realiza prin intermediul cilor de atac, care, de regul, sunt apelul i recursul. Acest lucru este permis de art. 129, numai c el trimite la lege ct privete nominalizarea cilor de atac, stabilind c pot utiliza aceste ci att prile din proces, interesate, ct i Ministerul Public. Cteva explicaii sunt pertinente, mai ales c art. 129 a fost invocat de mai multe ori ca motiv de neconstituionalitate a unor prevederi legale. Astfel, Curtea Constituional a decis c aceast norm constituional nu poate fi interpretat n sensul c ar garanta tuturor prilor din proces Muraru 273 l
2 3
Art. 130
accesul la toate cile de atac, ci are doar semnificaia unei reglementri precise a modalitilor concrete n care cile de atac vor fi exercitate. De asemenea, a decis Curtea, accesul la justiie nu nseamn accesul, n toate cazurile, la toate structurile judectoreti i la toate cile de atac, deoarece competena i procedura sunt stabilite de lege. Ca atare legiuitorul este liber s amenajeze regimul juridic al cilor de atac, ordinare i extraordinare, fr temerea de a nclca vreo regul constituional. El poate s organizeze tot attea grade de jurisdicie cte consider necesare unei bune administrri a justiiei. Cile de atac i mai ales numrul i denumirea lor nu pot fi confundate cu gradele de jurisdicie. Ct privete gradele de jurisdicie se impun aici cteva precizri i anume: nu exist un principiu constituional al dublului grad de jurisdicie; reglementrile internaionale n materie impun dublul grad de jurisdicie dar numai n materie penal (Protocolul nr. 7 la Convenia european); gradele de jurisdicie determin structura instanelor judectoreti, eventual ierarhia" lor, n exercitarea controlului asupra hotrrilor judectoreti.
Art. 130
Poliia instanelor Comentariu Este o norm constituional care asigur dou aspecte, obligaia statului de a pune la dispoziia justiiei poliia necesar asigurrii ordinii n sediile acesteia i legitimitatea prezenei poliiei n aceste sedii. Instanele judectoreti dispun de poliia pus n serviciul lor.
274
Muram
Capitolul VI. Autoritatea judectoreasc Seciunea a 2-a. Ministerul Public
Art. 131
Art. 131
Rolul Ministerului Public
(1) n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. (2) Ministerul Public i exercit atribuiile prin procurori constituii n parchete, n condiiile legii. (3)" Parchetele funcioneaz pe lng instanele de judecat, conduc i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare, n condiiile legii.
Comentariu I. Generaliti. Ministerul Public este denumirea tradiional sub i care sunt desemnai organizatoric procurorii. Denumirea exprim o ficiune juridic, este o construcie juridic particular, util instituionalizrii ordinii constituionale. El se deosebete desigur de orice alt minister, care este o structur concret, condus de un ministru. II. Rolul Ministerului Public. Instituia procurorilor este de veche 2 istorie i tradiie n Romnia. n mod firesc i rolul procurorului a cunoscut o evoluie interesant. Dac, potrivit Constituiilor din anii 1866,1923 i 1938, Ministerul Public avea menirea de a asigura acuzarea, sub regimul Constituiilor din anii 1948,1952 i 1965, acesta, sub denumirea de Parchet sau de Organele procuraturii (Procuratura) a devenit practic o a patra putere n stat. Constituia actual, stabilind rolul Ministerului Public, d acestuia funcii specifice ntr-un stat de drept organizat pe principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat i pe cel al proteciei drepturilor omului. De aceea, Ministerul Public, n activitatea judiciar, reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Se mbin deci interesul general cu cel particular, iar acest rol legitimeaz participarea procurorului att n procesele penale ct i n cele cu caracter privat.
"Alin. (3) al art. 131 a fost introdus prin art. I pct. 65 din Legea nr. 429/2003.
Muram
275
Titlul III. Autoritile public 3 III. Structura Ministerului Public. Organizatoric Ministerul Publ: este format din toi procurorii iar acetia sunt constituii n parchet Denumirea de parchet dat att instituiei n ansamblu ct i unor structui ealoane, este o denumire clasic, de tradiie i ea sugereaz o pozi procesual egal (la nivelul parchetului) cu orice alt justiiabil. Acesi structuri organizatorice sunt organizate i funcioneaz pe lng instane' judectoreti, fapt pentru care acest articol se coreleaz cu dispoziii art. 126. IV. Poliia judiciar. n fine, alineatul (3), ca urmare a revizuii constituionale, aduce o mare noutate i anume trecerea poliiei judiciai sub conducerea i supravegherea parchetelor. Aceast regul nltur une paralelisme n procesul penal i va asigura mai mult operativitate i eficient
Statutul procurorilor
Art. 132
(1) Procurorii i desfoar activitatea potriv principiului legalitii, al imparialitii i ; controlului ierarhic, sub autoritatea ministruli justiiei. (2) Funcia de procuror este incompatibil cu orie alt funcie public sau privat, cu excepia funciile didactice din nvmntul superior.
Comentariu Dei sunt magistrai, n sensul larg al cuvntului, procurorii nu f< parte din puterea judectoreasc, i n mod firesc activitatea lor are baz unele principii particulare. Dac principiul legalitii, care de fa] nseamn respectarea legii, i, deci, se aproprie de cel n numele legii precum i principiul imparialitii sunt specifice i puterii judectorei cel de al treilea, al controlului ierarhic departajeaz clar procurorii c judectori. Lipsete independena i datorit acestui lucru procurorii sui sub autoritatea ministrului justiiei. Cum se exercit aceast autoritat care sunt dimensiunile i efectele sale, este o chestiune de competen legii. Aa trebuie explicat faptul c procurorii sunt considerai 276 Muram
Art. 133
component a puterii executive, ei sunt parteneri ai justiiei i, desigur, au obligaia constituional de a reprezenta i interesele societii i ordinea de drept. Alineatul (2) stabilete aceleai incompatibiliti ca i n cazul judectorilor.
Seciunea a 3-a. Consiliul Superior al Magistraturii
Art. 133 "

Rolul i structura
(1) Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenei justiiei. (2) Consiliul Superior al Magistraturii este alctuit din 19 membri, din care: a) 14 sunt alei n adunrile generale ale magistrailor i validai de Senat; acetia fac parte din dou secii, una pentru judectori i una pentru procurori; prima secie este compus din 9 judectori, iar cea de-a doua din 5 procurori; b) 2 reprezentani ai societii civile, specialiti n domeniul dreptului, care se bucur de nalt reputaie profesional i moral, alei de Senat; acetia particip numai la lucrrile n plen; c) ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. (3) Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de un an, ce nu poate fi rennoit, dintre magistraii prevzui la alineatul (2) litera a). (4) Durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani.
Art. 133 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 66 din Legea 429 /2003.
11
Muraru
277
Art. 133
Titlul III. Autoritile publice (5) Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii se iau prin vot secret (6) Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip. (7) Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii sunt definitive i irevocabile, cu excepia celor prevzute la articolul 134 alineatul (2).
Comentariu I. Rolul i structura Consiliului Superior al Magistraturii. Reglementarea constituional este cu totul nou, ea fiind rezultatul revizuirii din anul 2003 i necesitatea acesteia s-a impus deoarece textul votat n anul 1991 nu a fost un text reuit, fapt ce a influenat nefavorabil funcionarea acestui organism care este parte component a autoritii judectoreti. De aceea s-a stabilit c rolul acestui organism este de a fi garantul independenei justiiei. Funcia de garant poate fi realizat, pe de o parte, datorit modului de formare i de organizare, iar, pe de alt parte, prin ceea ce face acest organism. Compunerea Consiliului Superior al Magistraturii este astfel gndit nct s reflecte chiar structura autoritii judectoreti i s realizeze legtura cu societatea civil. Consiliului Superior al Magistraturii, format din 19 membri, cuprinde judectori (n numr de 9) i procurori (n numr de 5) repartizai n dou secii. Important este c judectorii i procurorii sunt alei n adunrile generale ale magistrailor. Ca atare, ei sunt veritabili reprezentani ai celor care, n mod democratic, i desemneaz. Alturi de judectori i procurori, din Consiliu fac parte i 2 reprezentani ai societii civile, specialiti n domeniul dreptului, i care se bucur de nalt reputaie profesional i moral. Acetia vor fi alei de Senatul Romniei, dar ei particip numai la lucrrile n plen. Textul stabilete c din Consiliu fac parte i ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie, precum i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Includerea acestora n Consiliu este fireasc, fiindc fa de atribuiile lor n autoritatea judectoreasc, ei trebuie s fie la curent cu toate problemele i preocuprile 278 Muram
j^r 234
n domeniu. Aa cum vom observa ns, chiar Constituia impune anumite limite ct privete participarea la activitatea Consiliului. II. Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii. Textul 5 constituional rezolv i problema privind alegera preedintelui Consiliului, rmas nerezolvat n textul vechi. Astfel, n aceast funcie va fi ales un magistrat, dintre magistraii membri ai Consiliului. Alegerea se face pentru un an de zile, iar mandatul nu poate fi rennoit. Este important de menionat c prezidarea lucrrilor Consiliului Superior al Magistraturii revine Preedintelui Romniei, n situaia n care acesta particip la lucrri. n fine, prin alin. (4) se stabilete durata mandatului membrilor la 6 ani. 6 III. Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii. Ct privete 7 actele prin care Consiliul Superior al Magistraturii i exercit atribuiile acestea se numesc hotrri. n legtur cu hotrrile trebuie reinute cele dou reguli: 1) se iau prin vot secret; 2) sunt definitive i irevocabile, cu excepia celor n materie disciplinar [ a se vedea i art. 134 alin. (2)].
Art. 134 >

Atribuii (1) Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, n condiiile legii. (2) Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic. n aceste situaii, ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie nu au drept de vot.
Art. 134 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 67 din Legea 429/2003.
Muraru
279
Art. 134
Titlul III. Autoritile publice (3) Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii n materie disciplinar pot 0 atacate Ia nalta Curte de Casaie i Justiie. (4) Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete i alte atribuii stabilite prin legea sa organic, n realizarea rolului su de garant al independenei justiiei.
Comentariu I. Atribuiile Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii are dou funcii importante i anume: s propun Preedintelui Romniei numirea n funcie ajudectorilor i procurorilor; s fie instan disciplinar pentru judectori i procurori, n cazul n care acetia comit fapte ilicite care sunt abateri disciplinare. 2 n legtur cu prima funcie, textul constituional face anumite precizri. Astfel, Consiliul nu face propuneri pentru numirea n funcii de stagiari. Articolul 134 alin. (1) se coroboreaz cu art. 125, statutul juridic al stagiarilor fiind altul. Mai mult, din moment ce judectorii stagiari nu sunt numii de ctre Preedintele Romniei, ei nu se bucur de inamovibilitatea asigurat de art. 125. 3 Mai multe detalii conine articolul n legtur cu activitatea de instan disciplinar a Consiliului Superior al Magistraturii. Mai nti Constituia i atribuie rolul de instan de judecat n domeniul rspunderii disciplinare. Acest rol se realizeaz prin cele dou secii, una pentru judectori i cealalt pentru procurori. Urmeaz ca legea Consiliului s stabileasc procedura de judecare a pricinilor disciplinare. 4 Pentru a se asigura o real independen i imparialitate a acestor dou secii, Constituia, n mod nelept i prudent, nu acord drept de vot, n asemenea situaii, ministrului justiiei, preedintelui naltei Curi de Casaie i Justiie i procurorului general, dei, aa cum am explicat, ei sunt membri de drept n Consiliul Superior al Magistraturii. 5 II. Calea de atac a hotrrilor Consiliului Superior al Magistraturii. Articolul 134 se coroboreaz i cu art. 21 din Constituie privind liberul acces la justiie. Astfel, prin alin. (3), permite ca hotrrile n materie 280 Muram 1
Capitolul VI. Autoritatea judectoreasc disciplinar ale Consiliului s poat fi atacate la nalta Curte de Casaie i Justiie. n mod de asemenea prudent, la finele art. 134 s-a adugat alin. (4) care d posibilitate legii organice s stabileasc i alte atribuii, n acest mod s-a realizat un text suplu i receptivitate fa de problemele noi ce pot aprea n viitor n realizarea rolului de garant al independenei justiiei.
Muraru
281
Titlul IV Economia i finanele publice

Art. 135 Economia
(1) " Economia Romniei este economie de pia, bazat pe libera iniiativ i concuren. (2) Statul trebuie s asigure: a) libertatea comerului, protecia concurenei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producie; b) protejarea intereselor naionale n activitatea economic, financiar i valutar; c ) 2 ) stimularea cercetrii tiinifice i tehnologice naionale, a artei i protecia dreptului de autor; d) exploatarea resurselor naturale, n concordan cu interesul naional; e) refacerea i ocrotirea mediului nconjurtor, precum i meninerea echilibrului ecologic; f) crearea condiiilor necesare pentru creterea calitii vieii; g ) " aplicarea politicilor de dezvoltare regional n concordan cu obiectivele Uniunii Europene.
Comentariu I. Geneza textului. Cercetarea lucrrilor Adunrii Constituante i examinarea genezei tezelor Constituiei, n versiunea din 1991, ne conduce la concluzia dup care textul cu privire la economie a suferit cele mai 'Alin. (1) al art. 135 este reprodus astfel cum a fost modificat prin - I, pct. 68 din Legea nr. 429/2003. Lit. c) a alin. (2) al art. 135 este reprodus astfel cum a fost modificat prin I, pct. 68 din Legea nr. 429/2003. 31 Lit. g) a alin. (2) a fost introdus prin art. I, pct. 68 din Legea nr. 429/2003. Iorgovan 283
Art. 135
Titlul IV. Economia i finanele publice
mari transformri de la faza ideilor din Teze pn la versiunea adoptat de Adunarea Constituant. Practic, textul Constituiei a rezultat dintr-o colaborare permanent a Comisiei de elaborare a Proiectului de Constituie cu specialiti n probleme economico-fmanciare, membri ai Parlamentului i din afara Parlamentului. Tocmai din aceast cauz, interpretarea textului constituional, mai ales c a suferit modificri prin Legea de revizuire a Constituiei, nu poate face abstracie de odiseea" elaborrii acestuia. Astfel, n Tezele cu privire la Proiectul de Constituie, ideile pe teme economice i financiare au fost cuprinse n Titlul I intitulat Principiile fundamentale". Concret, n Teza care a fost conceput drept sediu general al marilor sarcini ale statului, erau cuprinse i urmtoarele formulri: exploatarea resurselor naturale n concordan cu interesul naional"; valorificarea potenialului creator i productiv al tuturor forelor sociale"; ocrotirea mediului nconjurtor"; crearea condiiilor necesare pentru creterea calitii vieii i protecia cetenilor"; stimularea liberei iniiative". De asemenea, a fost gndit o Tez ce viza aspecte legate de economie n redactarea: n Romnia, economia de pia se bazeaz pe libera iniiativ a tuturor participanilor la viaa economic", precum i o Tez care se referea, n ntregime, la aspectele bugetare i financiare. n edina Adunrii Constituante din 13 februarie 1991, n care reprezentanii partidelor politice i-au exprimat punctul de vedere n legtur cu prima tez, s-a afirmat, ntre altele: La art. 6 asistm la o enumerare. Mrturisesc c mi-am pus problema dac acest text trebuie meninut, prndu-mi-se pur declarativ, mai ales c nu face nici un fel de referire la mijloace care sunt reglementate aici. Cred c soluia, pe ideea menionat, ar trebui s fie un text sintetic, care s asigure i aceleai rigori, s fac o referire la mijloacele care s le produc." n edina Adunrii Constituante din 6 martie 1991, cnd s-a discutat i aprobat aceast tez, preedintele de edin a fcut urmtoarea precizare: Potrivit regulamentului, avem propunerea pe care a avansat-o domnul deputat Ninosu i care vizeaz eliminarea acestei teze. Aceasta este prima propunere. Nu este prima ca ordine, dar, potrivit Regulamentului, trebuie s votm ncepnd cu propunerile de eliminare." Rezult, c deputatul citat nu s-a mulumit numai cu o poziie de principiu, evocat mai sus, ci a mers mai departe, a naintat Comisiei de redactare a Proiectului de Constituie, un amendament care viza eliminarea sarcinilor statului 284 Iorgovan
Art. 135
referitoare la domeniul economic. Supus la vot, amendamentul a ntrunit numai 28 voturi pentru, cu precizarea c, din totalul de 515 de membri ai Adunrii Constituante, au fost prezeni 421 n, iar teza, n ansamblul ei, a fost votat tar modificri fa de textul propus de Comisie (cu 292 de voturi pentru), dar stenograma edinei consemneaz amendamente care au vizat atribuiile de natur economic ale statului, fie n sensul ntregirii unora dintre acestea, fie n sensul lrgirii sferei de activitate. De exemplu, s-a propus introducerea obligativitii statului de a asigura protecia solului mpotriva degradrii, pstrarea i sporirea fertilitii acestuia. n legtur cu Amendamentul de eliminare, ntr-una din lucrrile citate mai sus se face urmtoarea afirmaie, care, pe msura trecerii anilor, dobndete semnificaia unei precizri de ordin istoric asupra genezei titlului la care ne referim: Exceleaz aici amendamentul deputatului, pe atunci, Petre Ninosu, n sensul eliminrii tezei, care a ntrunit doar 28 de voturi. Cu toate acestea, n opera de creaie care a urmat, ntr-un fel amendamentul a fost receptat de Comisie, renunndu-se, n faz de Proiect la o enumerare a sarcinilor statului, n Titlul I, reinndu-se n Titlul IV doar sarcinile specifice n domeniul economic i n condiiile calificrii exprese a Economiei Romniei ca economie de pia" 2) . Dup publicarea Proiectului de Constituie i sesizarea Adunrii Constituante i dup formularea amendamentelor la Proiect, Comisia de elaborare a Proiectului de Constituie, pentru cristalizarea textului, a conlucrat cu parlamentarii care nu erau membrii ai comisiei, dar aveau o formaie economic. Textul din Proiect a fost formulat mai sintetic: (1) Economia Romniei este economie de pia. (2) Statul trebuie s asigure: a) libertatea comerului, protecia concurenei loiale, valorificarea tuturor factorilor produciei; b) exploatarea resurselor naturale, n concordan cu interesul naional; c) ocrotirea mediului nconjurtor i meninerea echilibrului ecologic; d) crearea condiiilor necesare pentru creterea calitii vieii." La acest text au fost formulate un numr de 5 amendamente (poziiile 933-937 din Raportul Comisiei), primele patru fiind acceptate dup discuii, pertractri i o permanent colaborare ntre Comisie i autorii amendamentelor. Dup attea amendri, textul final a
P-126.
'Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op.cit.,
Antonie Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, op.cit., p.178-179
Iorgovan
285
Art. 135
fost scris din nou de ctre Comisia de elaborare a Proiectului de Constituie, n noaptea de 12 spre 13 noiembrie 1991, i prezentat n edina din 13 noiembrie 1991 a Adunrii Constituante n forma care a devenit textul Constituiei din 1991, fiind adoptat cu 263 de voturi pentru, 1 mpotriv i 12 abineri 1(. Cu privire la geneza acestui text, n Odiseea elaborrii Constituiei autorul consemneaz: dac urmrim de unde a plecat ideea unui text despre economie, primele discuii n Comisii, apoi soluia unor teze n Titlul I, i unde s-a ajuns prin votul de mai sus, ne putem contura o imagine despre travaliul infernal care a presupus scrierea unui articol din Constituie" 2) . 6 II. Semnificaia modificrilor din 2003. Odiseea" acestui text nu sa oprit aici, pentru c el a fcut obiectul a numeroase dezbateri i n Comisia de elaborare a proiectului Legii de revizuire a Constituiei. n urma acestor discuii i a amendamentelor formulate n dezbaterile parlamentare s-a mbuntit redactarea alin. (1) i s-au adugat, la alin. (2), dou noi litere care, n redactarea final, au devenit literele c) i d). Aceast modificare scoate n eviden preocuparea Parlamentului n legtur cu principiile constituionale referitoare la economie, care au importana lor n ceea ce privete aezarea legislaiei pe direcia valorificrii factorilor de producie i a dezvoltrii economice, implicit a aciunilor guvernamentale. 7 Noua versiune a textului se refer, mai nti, la motorul" economiei de pia, anume la libera iniiativ", dnd mai mult claritate juridic acestui principiu constituional. n al doilea rnd, prin Legea de revizuire au fost ntregite sarcinile statului n economie i cu aspectele legate de dezvoltarea regional, ca dimensiune a integrrii Romniei n Uniunea European, respectiv cu cele referitoare la stimularea cercetrii tehnologice, a artei i la protecia drepturilor de autor. 8 III. Drept comparat. Trebuie subliniat ns, c titluri, capitole, deci mari subdiviziuni n Constituie, consacrate problemelor economice sau financiare, se regsesc n mai toate Constituiile scrise ale rilor Uniunii Europene.
'>M.Of., Partea II, nr. 37/15.11.1991. > Idem, p. 644.
286
Iorgovan
A r t . 135 9
Spre exemplu, amintim Titlul VII din Consituia Spaniei care este intitulat Economia i finanele" (art.128-136), Titlul X din Constituia Germaniei intitulat Finanele" (art. 104-115), Titlul V din Consituia Austriei intitulat Controlul conturilor i al gestiunii" (art. 121-128), Titlul V din Constituia Belgiei intitulat Finanele" (art. 170-181), Titlul VI din Constituia Finlandei, intitulat Despre finanele publice" (art.61 -74). Este de precizat c unele dintre aceste Constituii, care conin titluri cu referire numai la finane, se ocup, n unele articole, i de economie, cum este cazul art.71 din Constituia Finlandei, care, n primul alineat, consacr principiul dup care Parlamentul controleaz politica economic a statului, iar alte Constituii, n alte titluri dect cel consacrat finanelor, conin ample reglementri cu privire la serviciile publice, la sectoarele economice. Dintre rile membre ale Uniunii Europene, exemplificm prin Constituia Germaniei, care n Titlul VIII, denumit Executarea legilor federale i a administraiei federale" conine articole referitoare la energia nuclear, navigaia aerian, pot, strzi i autostrzi. Exemplele pot continua. Este n afar de orice ndoial c din tot dreptul comparat, redactorii Proiectului Constituiei din 1991 s-au inspirat mai mult din soluia Constituiei Spaniei.
io
11
12
IV. Efectele principiului. Formularea din alin. (1) al articolului la care ne 13 referim nu reprezint o rugminte", o dorin, ea conine un principiu de drept i nc unul consacrat de legea fundamental, cu toate consecinele care decurg de aici n ceea ce privete opera de legiferare, activitatea guvernamental, modul de realizare a raporturilor juridice, ndeosebi cele comerciale, dar i modul de soluionare a litigiilor de ctre instanele judectoreti. Principiul constituional pe care-1 analizm trebuie s se regseasc n conduita subiectelor de drept, ncorpornd filozofia liberalismului; acest principiu contribuie la consolidarea ncrederii ntre agenii economici, la formarea unei mentaliti i a unui mod de via bazat pe liber iniiativ i competiie a valorilor. El este, aadar, direct aplicabil. Alineatul 2 vine, de fapt, cu precizarea sarcinilor statului, fie pentru a 14 se crea cadrul necesar liberei iniiative i concurenei loiale, fie pentru a marca prioritile naionale ce trebuie protejate prin aciuni statale, fr a e socoti c aceast protecie statal ncalc ideea economiei de pia i a liberei iniiative. Iorgovan 287
Art. 136
15
Alineatul 2 al art. 135 ne apare, n egal msur, o concretizare, dar i o circumstaniere a principiului formulat la alin. (1). Articolul 135, n ansamblul su, trebuie interpretat n corelare cu art. 45, consacrat libertii economice, n sensul c ideea garantrii de la art.45 trebuie privit prin prisma sarcinilor statului, de la art. 135 alin. (2).
Proprietatea
Art. 136 ')
(1) Proprietatea este public sau privat. (2) Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativteritoriale. (3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. (4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. (5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice.
Comentariu I. Reacii la reglementarea din 1991. Articolul 135 din Constituie, n redactarea din 1991, consacrat sediului general al proprietii, mai ales prin alin. (1) - Statul ocrotete proprietatea" -, a strnit poate cele mai aprige discuii, cunoscut fiind faptul c un partid politic a declanat o
' Art. 136 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 69 din Legea nr. 429/2003.
288
Iorgovan
Art. 136
campanie de colectare de semnturi pentru revizuirea acestui text, revizuire 2 care s-a realizat, de altfel, prin Legea nr. 429/2003. ntre altele, prin Legea de revizuire s-a renunat la alin. (1) al art. 135, devenit art.136, dar, n schimb, s-a introdus verbul a ocroti" alturi de verbul a garanta" n redactarea alin. (2) al art. 41, devenit art. 44 - Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular" -, fiind vorba, evident, de un text care ncorporeaz un compromis politic. Ct de fundamentate, din punctul de vedere al tiinei dreptului i al 3 semanticii, au fost criticile anterioare revizuirii, are, acum, mai puin relevan; ceea ce este important de tiut este intenia legiuitorului constituant originar, mai ales c legiuitorul constituant derivat n-a nlocuit noiunile din formulrile iniiale, le-a dat doar o alt aranjare" n text. Din acest motiv, investigaia referitoare la geneza fostului art. 135 din Constituia din 1991 apare ca fiind strict necesar pentru a deslui semnificaia, implicaiile i, mai ales, corelaiile (ndeosebi cu art. 44) ale actualului art. 136. II. Geneza reglementrii din 1991. In filozofia tezelor Proiectului de 4 Constituie, Titlul I al acestuia - Principii fundamentale" - a cuprins i o tez consacrat proprietii, n redactarea: Statul ocrotete proprietatea. Proprietatea este public sau privat. Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietii publice constituie domeniul public i se stabilesc prin lege. Bunurile domeniului public sunt inalienabile. Ele pot fi concesionate sau nchiriate, n condiiile legii." n acelai timp era cuprins o tez (teza 21) n capitolul consacrat Drepturilor i libertilor fundamentale" din Titlul II, care a devenit, ulterior, art. 41 din Constituie n versiunea din 1991, art. 44 din versiunea 2003, cu modificrile aduse prin Legea de revizuire a Constituiei. n legtur cu teza din Titlul I au fost formulate un numr de apte 5 amendamente, att de ctre parlamentari ai grupului majoritar, ct i de ctre lideri marcani ai opoziiei. Aa, de pild, un deputat a propus reformularea tezei n redactarea: Statul ocrotete proprietatea public i privat, n pluralitatea formelor lor de manifestare i organizare". Mai muli deputai i senatori ai opoziiei, n formulri diferite, au cerut prin amendamentele lor, ca la alin. (1) s se fac precizarea i cu privire la Iorgovan 289
Art. 136
garantare. La vot s-a supus formularea: Statul ocrotete i garanteaz proprietatea", care a ntrunit 199 de voturi lK n ceea ce privete teza 21 din Capitolul II, dup cum se poate observa din stenograma edinei din 20 martie 1991 2) s-au tcut amendamente de ntregire a textului cu alte elemente, fiind acceptate unele din acestea, dar s-au formulat i o serie de propuneri care vizau domeniul public i regimul juridic al acestor bunuri, aspecte ce ineau de Titlul I, sens n care Comisia de redactare a Proiectului de Constituie, prin preedintele acesteia, a fcut cuvenitele precizri3). Din aceste precizri rezult, ns, c la data respectiv, 20 martie 1991, la nivelul Comisiei nu se depise concepia dup care sediul general al proprietii trebuie s se afle n Titlul I al Constituiei. Dac n Titlul I Principii fundamentale" - generic se vorbete despre proprietate, meninndu-se formele acesteia i titularii proprietii publice, era de la sine neles ca n partea consacrat drepturilor s se regseasc textul constituional cu referire la dreptul la proprietate privat. Schimbarea filozofiei Proiectului de Constituie fa de filozofia Tezelor i, pe cale de consecin, a structurii Proiectului de Constituie fa de structura Tezelor n privina problemelor legate de economie i de finane, a atras dup sine includerea n noul titlu care a aprut n structura Proiectului fa de structura Tezelor - Titlul IV Economia i finanele publice", i a textului cu privire la proprietate, n sensul de dimensiune a aspectelor de ordin economic. Din pcate, s-a fcut doar o translaie tehnic, formulrile proiectate ntr-o concepie pentru Titlul I au fost aduse n Titlul IV, ceea ce a creat o situaie oarecum ilogic, n redactarea unui act normativ i, corespunztor, n interpretarea acestuia. Reieea c sediul general al materiei proprietii se afl n Titlul IV, de la care trebuie s se plece n procesul de nelegere, pn la urm, a semnificaiei articolului consacrat proprietii private, plasat n Tiltul II. Aceast schimbare de optic, ca i refuzul Comisiei de a aduga lng cuvntul ocrotit i cuvntul garantat, aa cum au propus lideri ai opoziiei
Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op. cit., p.105. 2 M Of., Partea II, nr. 7/22.03.1991. 3) Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op.cit-, p. 253.
11
290
Iorgovan
A r t . 136
din Adunarea Constituant, au determinat amendamente i discuii n Adunarea Constituant, att la textul consacrat dreptului de proprietate privat, care n Proiect a fost intitulat protecia proprietii private" , formulare care a devenit text de Constituie, ct i la textul consacrat proprietii, din Titlul IV.2) III. O explicaie a reglementrii din 1991. n felul acesta, elaborarea Constituiei a oferit o baricad" politic pentru partidele din opoziie. Liderii acestor partide, nc din perioada Adunrii Constituante, apoi n perioada mandatului 1992 - 1996, mai ales ai partidului care n-a intrat n Parlament la alegerile din 1992, au inoculat ideea dup care n Constituie proprietatea este numai ocrotit, nu i garantat, ceea ce constituia o greeal fundamental. Riguros tiinific, toate aceste discuii au fost fr temei, pentru c articolul destinat proprietii private, este adevrat, sub formularea nu foarte fericit protecia proprietii private", nc din faza de Proiect a menionat expres c dreptul de proprietate, precum i creanele asupra statului, sunt garantate." Era nevoie, ns, s se dea o interpretare Constituiei prin corelare ntre texte, corelare pe care oamenii politici, inclusiv de formaie juridic ai partidelor din opoziie, n perioada 19901996, nu au avut interesul s o fac. Este, aici, exemplul tipic al unui motiv provocat al luptei politice. Textul din Titlul IV, n redactarea din 1991 a Constituiei, prin sintagma statul ocrotete proprietatea" avea n vedere mai degrab proprietatea ca i concept economic. Din aceast perspectiv, un bun oarecare apare ca fiind ocrotit i nu garantat. Spaiul semantic al verbului a garanta" conduce la ideea garantrii drepturilor, a executrii obligaiilor i nu a bunurilor n sine. Problema nu mai avea ns o conotaie lingvistic, ea dobndise o conotaie politic. Prin Legea de revizuire a Constituiei, pentru a se nltura orice speculaii, nu numai c s-a eliminat alin. (1) al fostului art. 135 (noua
Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op. cit., P- 321-323.
2) Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op. cit, P- 827-828.
10
12
13
Iorgovan
291
Art. 136
versiune a art. 136 rmnnd n cinci alineate), dar au fost aduse modificri i la alin. (2) i (5). Cu toate aceste,^modificri", Legea de revizuire a Constituiei nu realizeaz o schimbare de optic n ceea ce privete regimul constituional al proprietii, n pofida speculaiilor cu iz politicianist care se fac. 14 IV. Coninutul reglementrii actuale. Cele cinci alineate conin trei categorii de dispoziii: a) cu privire la tipologia de baz a sistemului proprietii, b) cu privire la principiile de baz ale proprietii publice, c) cu privire la principiul fundamental al proprietii private. Constituia Romniei arat c tipologia de baz a sistemului proprietii este dat de proprietatea public i proprietatea privat, legiuitorul constituant din 1991 nelegnd s nominalizeze numai titularii dreptului de proprietate public: statul i unitile administrativ-teritoriale, respingnduse de ctre Adunarea Constituant un amendament prin care se cerea ca n sfera titularilor de proprietate public s fie incluse i instituiile publice de interes naional" '. n procesul de revizuire a Constituiei trebuie menionat c nu s-a pus n discuie lrgirea sferei titularilor dreptului de proprietate public. Din nominalizarea titularilor dreptului de proprietate public rezult c, n sistemul proprietii, acesta apare ca fiind excepia n timp ce regula o reprezint proprietatea privat, aa cum s-a artat i n comentariul textului Constituiei din 1991:, ,Proprietatea privat, tocmai prin faptul c titularul su nu e prevzut prin Constituie, poate aparine oricrui subiect de drept, cetenii strini, apatrizii, persoanele juridice, inclusiv autoritile publice ale statului". Se subnelege c n ipoteza n care statul sau unitile administrativteritoriale, respectiv autoriti publice, sunt titulari ai proprietii private, sub aspect juridic, aceste subiecte nu pot avea dect o poziie de egalitate, cu orice alt titular al dreptului de proprietate privat, aa cum rezult din principiul consacrat al art. 44 alin. (2). n conformitate cu modificrile care au fost aduse proprietii private prin Legea de revizuire a Constituiei, asocierea verbului a ocroti" cu verbul a garanta" a dus la modificarea alin. (2) artndu-se c proprietatea public e garantat i ocrotit prin lege, subnelegndu-se c este vorba de garantarea i ocrotirea dreptului la proprietate public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale.
15
16
17
18
" M. Of., Partea II, nr. 37/15.11.1991.
292
Iorgovan
Art. 136 19
V. Sfera proprietii publice. Comparndu-se textul alin. (3) al art. 136, la care ne referim, cu alin. (4) al art. 135 din versiunea din 1991 a Constituiei, constatm c, prin Legea de revizuire a Constituiei, s-a restrns sfera bunurilor enumerate de Constituie, pe de o parte, i s-au reformulat denumirile unora dintre bunurile menionate n Constituia din 1991, pe de alt parte. Observm c din noua versiune a textului lipsesc cile de comunicaie. S-a considerat n Comisia de revizuire a Constituiei c aceast eliminare este necesar pentru c, prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar fi conducte de gaze, petrol sau linii de energie electric pot fi i n proprietate privat, astfel nct textul n formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut n procesul de privatizare a anumitor domenii i, corespunztor, n procesul de negociere n vederea nchiderii Capitolelor de aderare la Uniunea European. Se observ c formularea din versiunea Constituiei din 1991 bogiile de orice natur ale subsolului" a devenit bogiile de interes public ale subsolului", tocmai pentru a scoate n eviden c proprietatea public se stabilete n consideraiunea interesului general. Bunurile proprietii publice sunt supuse unui anumit regim juridic, tocmai pentru a fi pstrate i transmise pentru generaiile viitoare. De asemenea, s-a reformulat i textul referitor la ape, care din apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public" a devenit apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional" o formulare mai sintetic, dar de natur a nltura posibilitatea mai multor interpretri. Textul n noua redactare scoate n eviden faptul c este vorba de acelai bun: apele cu potenial energetic valorificabil, dar pentru un interes naional. Pe cale de consecin logic rezult c, acolo unde n mod obiectiv nu poate fi vorba de valorificarea unor ape n interes public, chiar dac acelea au un potenial energetic, pot deveni bunuri n proprietate privat.
20
21
22
VI. Regimul constituional al proprietii publice. Sub aspectul 23 regimului juridic aplicabil, bunurile proprietii publice sunt inalienabile, ceea ce nseamn c ele sunt scoase din circuitul civil i nu pot fi nstrinate nici prin voina titularului dreptului de proprietate, nici prin voina celui care le deine, le administreaz, n sensul larg al termenului. Corespunztor, aceste bunuri nu pot fi urmrite de creditori. Inalienabilitatea bunurilor Iorgovan 293
Art. 136
24
25
26
27
28
29
30
proprietate public nu exclude, dimpotriv, presupune o integrare n circuitul economic i juridic a acestor bunuri. Dup cum se tie, nc din antichitate, ntr-o form sau alta, exploatarea acestor bunuri a reprezentat o surs de venituri pentru regi i mprai, pentru stat, n general. De aici ideea unei transmiteri temporare pentru folosin privat a acestor bunuri, dar n scopul realizrii binelui comun, a interesului public. Constituia, n versiunea din 1991, s-a oprit la trei modaliti juridice de punere n valoare a bunurilor proprietate public: administrarea, concesionarea i nchirierea, forme care au fost meninute prin textul Legii de revizuire a Constituiei, dar care a mai adugat darea n folosin gratuit instituiilor de utilitate public." nainte de toate se impune a se observa c textul, n redactarea din 1991 meniona, fr echivoc, c att administrarea, ct i concesionarea sau nchirierea se realizau n condiiile legii organice, dar se punea ntrebarea de a ti dac formularea n condiiile legii organice" apare ca numitor comun i pentru modalitatea introdus prin Legea de revizuire a Constituiei, pentru c aceasta este adugat la teza II a alin. (4), dup punct i virgul. O interpretare logico-sistematic a textului Constituiei ne conduce la concluzia dup care regimul juridic al folosirii gratuite de ctre instituiile de utilitate public, nu poate fi stabilit dect tot prin lege organic, identitatea de situaie impunnd identitate de soluii. Legiuitorul constituant a meninut soluia i n 2003, nominaliznd subiectele crora le pot fi date n administrare bunurile proprietate public, oprindu-se la regii autonome i instituii publice. La ntrebarea, cine d n administrare, rspunsul este simplu: subiectul de drept prin care se exprim titularul dreptului de proprietate public, respectiv subiectul de drept prin care se exprim statul sau, dup caz, municipiul, oraul sau comuna. Dac prin Legea proprietii publice se prevede c statul, ca titular al dreptului de proprietate public, se exprim prin Guvern, atunci trebuie admis c Guvernul exercit un fel de drept de administrare general asupra bunurilor proprietate public a statului, pe care le poate ncredina ntr-o administrare concret, uneia sau alteia dintre instituiile publice. Cum n Constituie nu se face nici o distincie, nu distingem nici noi n procesul de comentare a textului i vom spune c, practic, orice autoritate 294 Iorgovan
Art. 136
public poate primi n administrare bunuri din partea statului prin hotrre de Guvern. Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, n art. 38 lit. f) reine pentru consiliul local atribuia administrrii domeniului public sau privat, atribuie care apare, n mod corespunztor, i la consiliul judeean (art. 104 din Legea nr. 215/2001). Din cele de mai sus rezult c, n cazul unitilor administrativ-teritoriale care, ca persoane de drept public, sunt titulare asupra dreptului de proprietate public, rolul de administrator general l are consiliul local sau consiliul judeean. Aceste autoriti, prin hotrri adoptate cu respectarea condiiilor prevzute de lege, pot atribui respectivele bunuri n administrarea unei regii sau, dup caz, unei instituii publice. Se deduce c atribuirea nu se poate face dect unei regii de nivel judeean sau unor instituii publice judeene, respectiv de nivel local. n mod similar, urmeaz s se raioneze i cnd se pune problema n ceea ce privete concesionarea sau nchirierea: trebuie respectate condiiile pe care le prevede legea, acestea tacndu-se n urma unei competiii, cel mai adesea sub forma licitaiei publice. Nimic nu mpiedic legea s nvesteasc anumite autoriti publice cu dreptul de a organiza licitaii pentru concesionarea sau nchirierea unor bunuri publice i a ncheia contractele corespunztoare, dar n baza principiului constituional cu privire la rolul Guvernului. n ceea ce privete subiectele crora urmeaz s le fie nchiriate sau concesionate bunurile proprietate public, de vreme ce legiuitorul nu conine circumstanieri, concluzionm c acestea pot fi orice persoane fizice sau juridice, romne sau strine, cu excepia regiilor autonome i instituiilor publice care sunt nominalizate de Constituie drept beneficiare exclusive a dreptului de a administra bunuri aparinnd proprietii publice. Se pune problema de a ti dac o regie autonom care are n administraie un bun proprietate public poate, mai departe, concesiona sau nchiria bunul respectiv. Rspunsul este pozitiv, n msura n care legea organic permite aceast operaiune. Ct privete darea bunurilor proprietate public n folosina gratuit a instituiilor de utilitate public, suntem de prere c aceasta este o atribuie a administraiei generale, n spe a Guvernului, pentru bunurile proprietate public a statului, a consiliului judeean pentru bunurile proprietate public judeean i a consiliilor locale pentru bunurile proprietate public comunal sau oreneasc (municipal). Iorgovan 295
31
32
33
34
35
36
Art. 136 37
Folosirea de ctre Legea de revizuire a Constituiei a sintagmei instituie de utilitate public", nu este ntmpltoare, ea vizeaz structuri de sorginte privat, de tipul fundaii, asociaii etc, care au un scop nepatrimonial, dar care n baza dreptului comun al fundaiilor i asociaiilor (Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii)]) ori n baza unor legi speciale, sunt declarate prin hotrre de Guvern sau chiar prin lege, de utilitate public.
VIL Inviolabilitatea proprietii private. Alineatul ultim prevede c proprietatea privat este, n condiiile legii, inviolabil. Inviolabilitatea proprietii private nu are un caracter absolut, ntruct exerciiul acestui drept este afectat de sarcinile ce revin proprietarului pentru protecia mediului, asigurarea bunei vecinti, respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii (de exemplu impozitul pe imobile) sau obiceiului (de exemplu servitutile) revin proprietarului. Este regula alin. (7) al art. 44, iar, potrivit alin. (3) al aceluiai articol, bunurile proprietate privat pot fi expropriate pentru cauz de utilitate public, iar potrivit alin. (5), n interes general, autoritatea public poate folosi subsolul oricrei proprieti imobiliare, cu obligaia de a plti eventualele daune produse. 39 Inviolabilitatea proprietii publice, dei nu este exprimat ca atare de Constituie, rezult att din caracterul su exclusiv, n sensul c bunurile ce fac obiectul su nu pot fi sub imperiul altui regim de proprietate, ct i din caracterul su inalienabil, consecin a acestei exclusiviti. 40 n concluzie, cadrul constituional consacr, astfel, sistemul proprietii specifice economiei de pia, n care dreptul de proprietate este fundamental n asigurarea activitii i iniiativei agenilor economici i realizrii funciei sociale a proprietii, Constituia Romniei nscriindu-se, i din acest punct de vedere, n spiritul constituionalismului european actual, cum s-a artat mai sus.
38
"M. Of., Partea I, nr. 39 /31.01.2000.
296
Iorgovan
Art. 137
Sistemul (1) Formarea, administrarea, ntrebuinarea i financiar controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice sunt reglementate prin lege. (2) " Moneda naional este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul. n condiiile aderrii la Uniunea European, prin lege organic se poate recunoate circulaia i nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene. Comentariu I. Geneza reglementrii. Originea textului la care ne referim (n j Proiectul de Constituie, art. 135), ca de altfel i a textelor care urmeaz din acest titlu al Constituiei (art. 138-art. 140), se afl ntr-un punct al Capitolului I al Tezelor la Proiectul de Constituie care a avut urmtoarea formulare: Formarea, administrarea i utilizarea mijloacelor financiare ale statului i instituiilor publice se realizeaz n conformitate cu prevederile legii privind finanele publice". Ulterior, n Adunarea Constituant, chiar la propunerea Preedintelui 2 Senatului, textul a fost completat cu dispoziiile referitoare la moneda naional. Interesant este de reinut faptul c, n dezbaterile asupra Proiectului de Constituie, n edina din 13 noiembrie 1991, s-a discutat i un amendament formulat de ctre un deputat mpreun cu Banca Naional, dup cum a informat Adunarea Constituant. Concret, se propunea introducerea a dou alineate, alin. (3) i (4), n redactarea: (3) Banca Naional este singura autoritate monetar, valutar de credit i . de pli n condiiile legii. (4) Banca Naional este subordonat Parlamentului i sprijin politica actual a Guvernului n interesul naiunii".2) Amendamentul a ntrunit numai 12 voturi pentru, Comisia de elaborare 3 a Proiectului de Constituie nu 1-a susinut pe ideea c dispoziiile respec''Alin. (2) al art. 137 este reprodus astfel cum a fost completat n partea sa final prin art. I, pct. 70 din Legea nr. 429/2003.
' Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op. cit., P. 846.
Art. 137
Iorgovan
297
Art. 137
tive nu sunt de ordin constituional, fiind detalii ce urmeaz a fi stabilite prin lege i care se regsesc deja n legea Bncii Naionale, n vigoare la data respectiv. Pentru nelegerea raportului dintre Banca Naional i organismele guvernamentale i, pe cale de consecin, pentru nelegerea semnificaiei textului constituional la care ne referim, este interesant precizarea preedintelui acestei edine: Prin legea de organizare a Bncii Naionale i se fixeaz i sarcinile i nu ntotdeauna este obligat s susin politica economic a Guvernului. Nu-i aa, domnule Raiu? Uneori este i mpotriva politicii economice a Guvernului". Explicaiile de mai sus ne apar, ntr-o formulare cu iz metaforic, drept confidene" ale legiuitorului constituant, reieind c operaiunile de formare, administrare i ntrebuinare, ca i cele de control cu privire la resursele financiare ale statului" exced sfera aciunii guvernamentale, presupunnd implicarea Parlamentului, precum i a unor structuri centrale autonome ale administraiei publice, aflate sub un direct control parlamentar, ntre care i, nainte de toate, Banca Naional a Romniei.
II. Semnificaia modificrilor din 2003. Articolul 137 la care ne referim,
fa de formularea din 1991, a fost completat prin Legea de revizuire a Constituiei cu teza a Ii-a a alin. (2) prin care se recunoate posibilitatea nlocuirii monedei naionale cu cea a UE. Era o completare necesar ntruct integrarea Romniei n Uniunea European presupune integrarea Romniei ntr-un spaiu economic i cu o moned comun, Euro, care a fost acceptat de majoritatea rilor din UE. Este aici un argument tipic legat de necesitatea integrrii Romniei n UE, care a justificat Legea de revizuire a Constituiei. Prin alin. (1), textul la care ne referim, n consonan cu principiul autonomiei locale, face o delimitare ntre resursele financiare ale statului i cele ale unitilor administrativ-teritoriale. Se observ c legiuitorul constituant face vorbire despre operaia de formare, de constituire a acestor resurse, despre administrarea i utilizarea acestora, dar i despre operaia de control, se nelege, a modului de formare, ntrebuinare, administrare, preciznd c toate acestea sunt de domeniul legii. Este n afar de orice ndoial c textul constituional, dei nu precizeaz expres, are n vedere, n principal, impozitele i taxele, care sunt canalele de baz de colectare pentru stat i pentru unitile administrativ-teritoriale 298 Iorgovan
Art. 138
a resurselor financiare. Textul la care ne referim, ntr-un fel pregtete terenul pentru articolele care urmeaz n cadrul acestui titlu, n special pentru articolul consacrat impozitelor i taxelor, dar, n acelai timp, el trebuie interpretat i prin raportare la art. 56 din Constituie consacrat unei ndatoriri fundamentale a cetenilor, mai exact obligaiei de a contribui la cheltuielile publice. Articolul 137 consacr, totodat, principiul constituional dup care modul de utilizare a banului public, colectat n principal prin impozite i taxe de la persoane fizice i juridice, nu poate fi utilizat dect n condiiile stabilite de lege. De aici i precizrile din textul urmtor, n sensul c bugetul public naional se aprob prin lege, iar bugetele locale se elaboreaz i se execut n condiiile legii.
Art. 138
(1) Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, Bugetul public bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale naional ale comunelor, ale oraelor i ale judeelor. (2) Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobrii Parlamentului. (3) Dac legea bugetului de stat i legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete. (4) Bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii. (5) Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare.
Iorgovan
299
Art. 138 Comentariu
I. Ceneza reglementrii. Acest text nu a suferit nici o modificare prin Legea de revizuire a Constituiei, dar nelegerea semnificaiei sale ne oblig, de asemenea, la un examen al genezei". Punctul de plecare l-au reprezentat urmtoarele formulri din Tezele la Proiectul de Constituie: n bugetul de stat se nscriu anual veniturile i cheltuielile necesare activitilor statului, nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare. Bugetul statului, precum i anexele acestuia, elaborate potrivit legii, mpreun cu conturile de execuie bugetar, se supun anual aprobrii Adunrii Deputailor, la propunerea Guvernului. Bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete de Guvern, distinct de bugetul statului, i se aprob de Adunarea Deputailor, odat cu acesta. Veniturile i cheltuielile necesare administraiei publice locale se nscriu n bugetele proprii, care se ntocmesc i se aprob anual de consiliile locale din fiecare unitate administrativ-teritorial." n Adunarea Constituant, cu privire la alineatul care intereseaz, mai nti, s-a fcut o propunere de sintetizare: La punctul 12, (...) textul n redactarea sa actual nu este de nivelul principiilor fundamentale ale Constituiei. Oricum, (...) ar trebui revizuit sau modificat, sau, cu ocazia formulrii sale ca text s fie avut n vedere i actuala observaie, mai ales dac se consider util textul pentru a reiei natura sa constituional i nivelul su de principiu (...). Preedintele de edin din data de 6 martie 1991 a atras atenia n mod special membrilor Adunrii Constituante: Trecem la discutarea Tezei 12. Stimai colegi, n ceea ce privete amendamentele fcute la aceast tez, sunt mai multe. Domnul Ninosu a fcut o observaie care mi se pare pertinent, felul cum ea este redactat la ora actual conine un exces de reglementare pentru principiile fundamentale i sperm c vei fi de acord ca n aceast privin Comisia s mai reflecteze." " ntr-adevr, aceste observaii erau corecte. Pentru Principii fundamentale", dezvoltrile respective erau nepotrivite, dar, nu mai puin adevrat, era de neconceput ca n Constituie s nu i gseasc locul aspectele referitoare la finane, la buget, la controlul banului public, i aa s-a ajuns la necesitatea Titlului IV, problem la care ne-am mai referit, iar
" Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op. cit., p.107.
300
Iorgovan
Art. 138
din Teza 12 au rezultat patru texte de Constituie, ntre care i articolul pe care-1 comentm. Nu trebuie, ns, s se neleag c n Adunarea Constituant a existat o unanimitate de preri n sensul includerii unor asemenea dispoziii, dimpotriv, a fost formulat i amendamentul n sensul suprimrii Tezei 12 n integralitatea ei, propunere care a ntrunit numai 12 voturi pentru. Interesant este de reinut c amendamentul potrivit cruia, n locul 4 sintagmei bugetul statului", trebuia s se introduc formularea a bugetului public naional", care a aparinut unui deputat, profesionist n materie, profesor de finane la Academia de Studii Economice, ajuns, ulterior, Preedinte al Curii de Conturi, a ntrunit numai 227 de voturi, insuficiente pentru a fi considerat o decizie a Adunrii Constituante, dar sintagma a fost preluat n Proiectul de Constituie (art. 136), devenit text de Constituie. n final, textul din Proiect a suferit o modificare de ordin stilistic, 5 rezultnd textul n vigoare i la ora actual al Constituiei ]). Este de menionat, ns, c dou amendamente retrase care au aparinut unui deputat, care era expert n domeniul administraiei publice, primul romn care a absolvit celebra E.N.A. din Frana, ridicau serioase probleme, nu numai de drept constituional, de drept administrativ i de drept financiar, dar, chiar, i de filozofie a bugetului. Autorul cerea ca sintagma bugetul de stat" s fie nlocuit cu sintagma bugetul public al organelor centrale" sau cu bugetul administrativ central de stat". n argumentarea oferit de autor, formularea pe care o propunea era de natur a scoate n eviden clar categoriile de bugete i distincia dintre actualul buget al organelor centrale, fa de bugetele locale, respectiv bugetul asigurrilor sociale de stat. S-a argumentat i prin trimitere la Legea nr. 10/1991 privind finanele publice, care cuprindea aceast formulare. Aceast propunere, dei retras, ca i amendamentul respins referitor 6 la introducerea noiunii de buget public naional, au contribuit la clarificarea Comisiei constituionale asupra problemelor de ordin constituional legate de buget, implicit asupra noiunilor cu care urmeaz s se opereze, a Jungndu-se la conceptul de buget public naional" n care este inclus bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale.
!)
M. Of. Partea II, nr. 40/21.11.1991.
Iorgovan
301
Art. 138 7
II. Principiile reglementrii. Din informaiile reinute mai sus, privind procesul de genez a Constituiei, rezult c bugetul de stat urmeaz s fie elaborat pe capitole, n funcie tocmai de autoritile publice care compun clasicele puteri, de instituiile centrale de specialitate ale administraiei de stat, i inndu-se seama de structurile lor din teritoriu, adic de serviciile publice deconcentrate la care se refer art. 123 din Constituie. 8 Pe cale de consecin, rezult c bugetele locale se refer la autoritile i instituiile alese la nivelul comunelor, oraelor i judeelor, precum i la structurile subordonate acestora sau constituite de acestea, n consideraiunea problemelor i serviciilor de la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale n parte. 9 Alineatul (2) al art. 138 consacr sarcina expres a Guvernului de a elabora anual proiectul bugetului de stat, text care reprezint o dezvoltare fireasc a art. 102 consacrat rolului Guvernului. Cum ar putea Guvernul s asigure realizarea politicii economice a rii fr a avea o imagine real i direct asupra banului-public, n ali termeni fr a fi autoritatea constituional care are obligaia ntocmirii bugetului de stat? 10 De asemenea, textul la care ne referim trebuie s fie interpretat n corelare cu art. 65 alin. (2) lit. a), unde se precizeaz atribuia Camerei Deputailor i a Senatului de a aproba bugetul de stat n edin comun. Adoptarea legii bugetului de stat, ca i a legii privind statutul deputailor i senatorilor i stabilirea drepturilor acestora, reprezint o excepie de la procedura dezbaterii separate a proiectelor de lege n cele dou Camere, reglementat de art.75 al Constituiei. Tocmai aceast excepie i-a determinat pe unii autori s aprecieze c n Constituia Romniei este reglementat un Parlament tricameral, ceea ce este, desigur, o exagerare, cum s-a artat n comentariul unui articol anterior. III. Prorogarea bugetar. Textul Constituiei nu precizeaz un termen pn la care trebuie elaborat proiectul bugetului i naintat Parlamentului, dar se subnelege c aceste operaii, n mod normal, trebuie s se realizeze pn la 1 ianuarie al noului an, cnd ncepe un nou exerciiu bugetar. 12 Legiuitorul constituant, prin alin. (3) al textului la care ne referim, a neles s vin cu un text de gard pentru ipoteza n care, din varii motive, Legea bugetului de stat i Legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate pn la nceperea noului exerciiu bugetar, mai exact nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de nchiderea vechiului exerciiu 302 Iorgovan 11
Art. 138
i nceperea noului exerciiu bugetar. nseamn c ultima zi n care se poate adopta Legea bugetului de stat i Legea bugetului asigurrilor sociale de stat, potrivit acestui text constituional, este ziua de 28 decembrie. n ipoteza n care a fost depit ziua de 28 decembrie, Constituia stabilete regula potrivit creia se prelungete aplicarea bugetului de stat din anul precedent pn la adoptarea noilor bugete. Textul s-a dovedit a fi foarte inspirat, deoarece n legislaturile 19921996 i 1996-2000 bugetele s-au adoptat de ctre Parlament dup nceperea noului exerciiu bugetar. Abia dup anul 2000 bugetul a fost aprobat nainte de expirarea anului fiscal. De altfel, soluia prelungirii aplicrii bugetului din anul anterior este o soluie prevzut n dreptul comparat, ca de exemplu art. 134 alin. (4) din Constituia Spaniei. IV. Identificarea surselor de finanare. Important este de reinut n legtur cu raporturile dintre Guvern i Parlament, inclusiv sub aspectul dreptului de iniiativ legislativ al Parlamentului, c dispoziiile art. 138 la care ne referim, i ndeosebi ale alin. (5), trebuie coroborate cu dispoziiile art. 74 alin. (2) i, respectiv, ale art. 111 alin. (1) teza II. Prin alineatul final al art. 138 se stabilete regula dup care nu sunt de conceput nscrierea n buget a cheltuielilor fr stabilirea corespunztoare surselor de finanare, principiu care este valabil pentru toate categoriile de bugete, pentru c textul folosete expresia cu caracter generic: nici o cheltuial bugetar". Aa se explic de ce legiuitorul constituant a neles s excepteze de la dreptul de iniiativ legislativ al cetenilor, problemele fiscale", fiind de presupus c aceste probleme comport o cunoatere aprofundat a ntregului sistem financiar al statului, a bugetelor n ansamblul lor, att la capitolul resurse, ct i la capitolul cheltuieli, aspecte care necesit profunde cunotine de specialitate, date i informaii complexe, coordonate i sistematizate n mod tiinific, ceea ce, prin definiie, nu se poate realiza dect ntr-o instituie public, anume ministerul de finane i structurile sale din teritoriu. Problemele bugetare i fiscale, n general, au implicaii profunde putnd sprijini mecanismele economice i, implicit, posibilitile de cretere a nivelului de trai al cetenilor sau, dimpotriv, pot duce la blocaje economice, la omaj, la srcie. O economie sntoas conduce la finane Iorgovan 303
13
14
15
16
17
Art. 139
publice puternice i invers. Este motivul pentru care n art. 111 alin. (1) teza II din Constituie se prevede obligaia avizului Guvernului asupra iniiativelor legislative ale parlamentarilor care presupun modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat.
Art. 139
Impozite, taxe i alte contribuiil)
(1) Impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege. (2) Impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeene, n limitele i n condiiile legii. (3)2> Sumele reprezentnd contribuiile la constituirea unor fonduri se folosesc, n condiiile legii, numai potrivit destinaiei acestora.
Comentariu I. Geneza reglementrii. Versiunea din 1991 a acestui text a fost rezultatul adoptrii, rar modificri, a textului din Proiect, n edina 3) Adunrii Constituante din data de 13 noiembrie 1991 . Este de menionat c articolul din Proiectul de Constituie a fost adoptat, la data respectiv, cu o formulare generic la alin. (2): impozitele i taxele locale se stabilesc de ctre consiliile locale i judeene n limitele i condiiile legii." Anterior acestei date, Adunarea Constituant a adoptat cu modificri terminologice seciunea consacrat administraiei locale. Astfel, Seciunea 2 din Capitolul V al Titlului III, care n Proiect a fost intitulat Administraia public local i judeean" a fost adjudecat" sub denumirea Administraia public local", lsndu-se s se neleag c aceast denumire se va generaliza, inclusiv la articolul consacrat impozitelor i taxelor, ceea ce a determinat pe reprezentantul Comisiei de elaborare a
''Denumirea art. 139 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 71 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (3) al art. 139 a fost introdus prin art. I, pct. 71 din Legea nr. 429/2003. 3 > M. Of. Partea II, nr. 37/15.11.1991.
304
Iorgovan
Art. 139
Proiectului de Constituie s fac dup votul din 13 noiembrie 1991 precizarea corespunztoare. Aa se explic de ce, n documentele Comisiei de elaborare a 3 Proiectului de Constituie, s-a reinut pentru alin. (2) redactarea Impozitele i taxele locale se stabilesc de ctre consiliile locale, n limitele i n condiiile legii"2). Ulterior, Comisia a realizat c generalizarea denumirii seciunii amintit mai sus, cel puin n ceea ce privete impozitele la care se referea art. 137 din Proiectul de Constituie, este incorect din punct de vedere tiinific, fiind de natur a conduce la confuzii i la blocaje instituionale. Este motivul pentru care, n documentul privind corelarea general a textelor adoptate, s-a revenit la forma iniial a Proiectului, facndu-se precizarea i la consiliile judeene, nsoit de unele corecii de ordin redacional, rezultnd textul din Constituia din 1991 3> . II. Substana reglementrii. Explicaiile cu privire la elaborarea i 4 adoptarea versiunii din 1991 a art. 139 la care ne referim ne ajut s nelegem i substana reglementrii, n sensul c impozitele i taxele, precum i alte contribuii financiare la bugetul de stat, vizeaz deopotriv bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale, adic bugetele stabilite de consiliile locale i de consiliile judeene. Versiunea din 1991 a textului, n dou alineate, a urmrit ca, pe de o 5 parte, n alin. (1) s se stabileasc principiile dup care, cum s-a artat anterior, numai legea, adic actul juridic votat de Parlament, stabilete contribuiile financiare sub form de impozite, taxe etc. ctre bugetele centrale, adic ctre bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat, iar pe de alt parte, s consacre un principiu constituional pentru impozitele locale. Din formularea se stabilesc numai prin lege" se deduce c nu este 6 de conceput s se stabileasc impozite, taxe sau alte contribuii la bugetul de stat prin hotrre de Guvern sau, mai grav, prin ordine ale minitrilor, cum, din pcate, s-a ntmplat i se ntmpl i la data prezentelor comentarii. Exist contribuii financiare, n spe cota taxei pe valoare adugat pentru anumii contribuabili, care este stabilit prin ordin al
" M . Of. Partea II, nr. 37/15.11.1991. 2) Odiseea elaborrii Constituiei, op.cit., p.618. 3) M. Of. Partea II, nr. 40/21.11.1991; M. Of. Partea II, nr. 41/22.11.1991.
Iorgovan
305
Art. 139
ministrului finanelor. Formularea categoric a textului constituional anume folosirea adverbului numai" care indic exclusivitatea, conduce n mod categoric la teza dup care este exclus delegarea de atribuii n aceast materie. 7 Legea nu poate, fa de formularea categoric a textului constituional, s lase la latitudinea Guvernului sau a ministrului de finane s stabileasc impozite, taxe ori alte contribuii la bugetul de stat sau la bugetul asigurrilor sociale de stat. Se nelege c dispoziiile legale care ngduie asemenea delegri sunt neconstituionale, fiind susceptibile de atac, pe calea excepiei de neconstituionalitate sau prin aciune direct a Avocatului Poporului, la Curtea Constituional. 8 Actele administrative emise pentru stabilirea de taxe, impozite i alte contribuii la bugetul de stat sau la bugetul asigurrilor sociale de stat, cum ar fi ordine ale ministrului, sunt lovite de nulitate absolut, fiind susceptibile de atac n faa instanei de contencios administrativ. 9 n ipoteza n care asemenea acte administrative nu au fost atacate n termenul general de 1 an, prevzut de Legea contenciosului administrativ, nimic nu oprete persoana care se consider vtmat n drepturile sale i n interesele sale legitime printr-un asemenea act administrativ s introduc aciune prealabil, solicitnd revocarea actului i intrarea n ordinea constituional. Dac autoritatea administrativ emitent refuz s rspund, aciunea n contenciosul administrativ va fi ntemeiat pe ideea refuzului nejustificat, respectiv dac autoritatea administrativ emitent rspunde celui vtmat n sensul meninerii actului, nseamn c actul anterior a fost ntregit cu actul la care se referea rspunsul, iar cel vtmat poate ataca acest din urm act n instana de contencios administrativ, n termenul prevzut de lege. 10 III. Semnificaia modificrilor din 2003. Articolul 139, la care ne referim, prin Legea de revizuire a Constituiei a suferit dou modificri, n primul rnd denumirea acestuia a fost schimbat, din impozite i taxe" n impozite, taxe i alte contribuii", iar n al doilea rnd, s-a adugat alin. (3). 11 Necesitile financiare ale rii au impus necesitatea prelevrii, ndeosebi de la agenii economici, pe lng tradiionalul impozit i, respectiv, a diferitelor taxe, atunci cnd e cazul, i a altor contribuii 306 Iorgovan
Art. 140
financiare destinate constituirii unor fonduri la nivel naional, din care s fie finanate diferite servicii sau lucrri publice, ca de exemplu construcia i modernizarea drumurilor, construcia de locuine etc. Aceast realitate economico-financiar trebuia s dobndeasc i o consacrare constituional, iar pentru a contura cetenilor i agenilor care pltesc asemenea contribuii speciale un sentiment de ncredere, textul nou introdus precizeaz principiul dup care asemenea fonduri speciale se folosesc, n regimul stabilit prin lege, dar numai pentru realizarea destinaiei pentru care au fost constituite. Este, aici, un criteriu constituional pentru verificarea de ctre Curtea Constituional a constituionalitii legilor i ordonanelor n materie, respectiv pentru verificarea de ctre Curtea de Conturi a activitii Guvernului i a ministerelor, n legtur cu folosirea acestor fonduri.
12
Art. 140
Curtea de Conturi
(1) " Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. n condiiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de instanele judectoreti specializate. (2) Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate. (3) La cererea Camerei Deputailor sau a Senatului, Curtea de Conturi controleaz modul de gestionare a resurselor publice i raporteaz despre cele constatate. (4) 2 ) Consilierii de conturi sunt numii de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit
''Alin. (1) al art. 140 este reprodus astfel cum a fost modificat prin t- I, pct. 72 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (4) al art. 140 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, P. 72 din Legea nr. 429/2003.
ar
Iorgovan
307
Art. 140
Titlul IV. Economia i finanele publice sau nnoit Membrii Curii de Conturi sunt independeni n exercitarea mandatului lor i inamovibili pe toat durata acestuia. Ei sunt supui incompatibilitilor prevzute de lege pentru judectori. (5)" Curtea de Conturi se nnoiete cu o treime din consilierii de conturi numii de Parlament, din 3 n 3 ani, n condiiile prevzute de legea organic a Curii. (6) 2) Revocarea membrilor Curii de Conturi se face de ctre Parlament, n cazurile i condiiile prevzute de lege.
Comentariu I. Geneza reglementrii. Se poate spune c instituia la care se refer acest text a avut una dintre cele mai interesante evoluii n ceea ce privete proieciile i reglementrile constituionale postrevoluionare n Romnia. Astfel, de la un simplu alineat al uneia din Tezele la Proiectul de Constituie, s-a ajuns la textul actual al Constituiei, cu ase alineate, dar i la o alt Curte de Conturi, n opinia noastr, mult mai important ca autoritate public n mecanismul statal, ntruct Legea de revizuire a Constituiei a schimbat natura juridic a Curii de Conturi, din organ administrativ cu activate jurisdicional, n autoritate ce are menirea de a contribui la asigurarea echilibrului n funcionarea clasicelor puteri. Textul Tezelor la Proiectul de Constituie, cu privire la Curtea de Conturi, a avut urmtoarea redactare: Controlul privind modul de utilizare al finanelor publice se realizeaz de ctre Curtea de Conturi, precum i de alte instituii de stat n condiiile legii." Proiectul Constituiei Romniei sa oprit la un articol (art. 138) format din trei alineate, cu urmtoarea redactare: ( 1) Curtea de Conturi exercit controlul preventiv i de gestiune asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. (2) Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului
"Alin. (5) al art. 140 a fost introdus prin art. I, pct. 72 din Legea nr. 429/2003. Alin. (6) al art. 140 a fost introdus prin art. I, pct. 72 din Legea nr. 429/2003-
21
308
Iorgovan
Art. 140
public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate. (3) Membrii Curii de Conturi sunt independeni i inamovibili, ca i judectorii. Ei se supun acelorai incompatibiliti." La acest text s-au formulat apte amendamente att de parlamentari ai majoritii parlamentare, dar i de parlamentari ai opoziiei. Discuiile Comisiei de redactare a proiectului de Constituie cu specialitii de formaie economic din Parlament i din afara Parlamentului, au condus la textul care a fost acceptat ca articol al Constituiei n edina Adunrii Constituante din 13 noiembrie 1991''. II. Drept comparat. Ct privete dreptul comparat, menionm c nu toate Constituiile rilor Uniunii Europene conin dispoziii cu privire la un organ de acest gen (de exemplu Constituia Franei, Constituia Italiei), n alte Constituii prevederile sunt foarte sintetice, reglementndu-se doar raiunea de a fi a acestui organism. Amintim n acest sens Constituia Germaniei, a Spaniei, cum la fel a fost redactat Constituia Romniei din 1923. Alte Constituii ale rilor membre n UE prevd dispoziii mai dezvoltate, care au ca obiect att funcionarea Curii, ct i statutul personalului, cum ar fi Constituia Belgiei, a Olandei, a Portugaliei, a Irlandei, a Finlandei. Reinem, pentru conturarea unei imagini asupra dreptului comparat, soluia din noua Constituie a Belgiei. n textul din Constituia Belgiei (art. 180) se arat c atribuia numirii membrilor Curii de Conturi aparine Camerei Reprezentanilor, iar mandatul membrilor Curii de Conturi este pentru un termen fixat prin lege. Apoi se menioneaz rolul Curii de Conturi, acela de a examina lichidarea conturilor de ctre administraia general i de ctre contabilitile referitoare la trezoreria public. n acest sens se menioneaz competena Curii de a verifica dac articolele cu privire la buget au fost aplicate corect sau au avut loc deturnri de fonduri, cum ne-am putea exprima n limba romn. De asemenea, Curtea de Conturi belgian este nvestit cu dreptul de a exercita un control general asupra operaiunilor relative la stabilimentele publice i la recuperarea drepturilor incontestabile ale statului, inclusiv a ncasrilor fiscale. Curtea are dreptul s blocheze conturile diferitelor
P- 847.
Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, op.cit.,
Iorgovan
309
Art. 140
administraii ale statului i este ndreptit s culeag, n acest sens, toate informaiile i toate documentele contabile necesare. Textul Constituiei belgiene menioneaz, totodat, c raportul asupra bugetul general al statului este supus Camerei Reprezentanilor cu observaiile Curii de Conturi. Constituia conine i un text de trimitere n sensul organizrii Curii de Conturi prin lege. III. Justificarea modificrilor din 2003. Legea Curii de Conturi nr. 94/1992 '', chiar n art. 1 a calificat Curtea de Conturi ca fiind organul suprem", text care prin decizie a Curii Constituionale2) a fost declarat neconstituional, dar aceast lege a stabilit un sistem cu caracter jurisdicional foarte complex i complicat, cu structuri jurisdicionale la centru i n teritoriu i, peste tot, cu procurori financiari, condui de un procuror general, la nivelul Curii de Conturi. Organizarea dat prin aceast lege, al crei proiect a fost elaborat n paralel cu Proiectul de Constituie, dar fr s existe o corelare ntre cele dou echipe", a condus la o exacerbare a dimensiunii jurisdicionale a Curii de Conturi, practic la transformarea acesteia ntr-o justiie paralel fa de sistemul naltei Curi de Casaie i Justiie. Au existat perioade n care instanele" din sistemul Curii de Conturi obstrucionau instanele din sistemul propriu-zis al justiiei, mai exact, instanele de contencios administrativ, deoarece, n pofida aparenei de tribunal, n pofida prezenei procurorilor financiari n complete, soluiile pe care le pronunau structurile jurisdicionale din sistemul Curii de Conturi, ca natur juridic, nu erau altceva dect acte administrative cu caracter jurisdicional, susceptibile de control n faa instanelor de contencios administrativ. S-a ajuns, astfel, la o situaie anormal, creia i s-a pus capt prin Legea de revizuire a Constituiei, lege care conine patru modificri fa de textul din 1991. Astfel, din alin. (1) sunt scoase atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi i se face trimitere la instanele judectoreti specializate. Acest text trebuie coroborat cu art. 126 care este sediul general al materiei instanele judectoreti", unde n alin. (5) teza II se admite idee instanelor specializate n anumite materii, respectiv cu art. 155 alin. (6) din,JDispoziii finale i tranzitorii", unde se precizeaz: Pn la constituirea instanelor
21
"Republicat n M. Of. nr. 116/16.03.2000. Curtea Constituional, decizia nr. 31/1995, publicat n M. Of. nr. 105/30.05.1995.
310
Iorgovan
Art. 140
judectoreti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele judectoreti ordinare." A doua modificare vizeaz alin. (4) care egalizeaz mandatul consilierilor de conturi cu cel al judectorilor Curii Constituionale. A treia modificare vizeaz introducerea alin. (5) prin care, dup modelul Curii Constituionale se stabilete regula nnoirii unei treimi a consilierilor din 3 n 3 ani. A patra modificare o reprezint introducerea alin. (6), consacrat revocrii membrilor Curii de Conturi. Se observ c alin. (2) i (3) din versiunea Constituiei din 1991 au rmas nemodificate. IV. Semnificaia modificrilor din 2003. Privite n ansamblul lor, dispoziiile art. 140 scot n eviden o schimbare de optic a legiuitorului constituant cu privire la rolul Curii de Conturi, ea rmnnd instituia republicii, care exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i ntrebuinare a resurselor statului i ale sectorului public, prezentnd anual rapoarte Parlamentului, asupra conturilor de gestiune, raporturi n care Curtea de Conturi trebuie s menioneze i neregulile constatate n administrarea banilor publici, dup cum se menioneaz n alin. (2) al art. 140, lsndu-se soluionarea litigiilor rezultate din activitatea sa de control pe seama puterii judectoreti" Este de observat, din coroborarea alin. (2) al art. 140 cu art. 65 al Constituiei, c Parlamentul nu mai are obligaia de a se ntruni n edin comun pentru a analiza rapoartele Curii de Conturi cum cerea art. 62 alin. (2) lit. f) din versiunea din 1991 a Constituiei. Este, dup prerea noastr, un pas napoi pe care 1-a fcut Legea de revizuire a Constituiei. Chiar dac nu mai exist o prevedere expres n textul consacrat edinelor comune, noi spunem c s-a creat deja o cutum parlamentar n acest sens, care poate fi invocat alturi de dispoziiile de ordin principial ale Constituiei n legtur cu relaia dintre Curtea de Conturi i Parlament. In acest sens, poate fi invocat i alin. (3) al art. 140 care stabilete competena Curii de Conturi de a aciona pe linia controlului modului de gestionare a resurselor publice, raportnd despre cele constatate, la cererea Camerei Deputailor sau Senatului. Se subnelege, c pentru a-i atinge finalitatea - controlul Parlamentului asupra administraiei publice prin intermediul Curii de Conturi, rapoartele Curii de Conturi - fie cele anuale la care se refer alin. (2), fie cele realizate la cerere, la care se refer alin. (3), trebuie s fac obiectul dezbaterilor publice. Iorgovan 311
Art. 141 11
n ceea ce privete modul de numire de ctre Parlament a consilierilor de conturi, Constituia a neles s fac trimitere la legea organic a Curii, limitndu-se numai la precizarea duratei maxime a mandatului i la introducerea principiului rennoirii unei treimi din consilierii de conturi, din 3 n 3 ani. Dispoziiile din art. 140 trebuie coroborate cu dispoziiile alin.(5) ale art. 155 care, potrivit teoriei drepturilor ctigate, menioneaz c pentru asigurarea nnoirii Curii de Conturi din 3 n 3 ani, la expirarea mandatului actualilor consilieri de conturi acetia vor putea fi numii pentru nc un mandat de 3 sau de 6 ani. 12 Legiuitorul constituant a neles s introduc i un text cu privire la revocare, se nelege, pe perioada mandatului, a membrilor Curii de Conturi, de ctre autoritatea care i-a numit (principiul contrarius adus) lsnd pe seama legii stabilirea cazurilor i condiiilor. Dei n alin. (6) al art. 140 nu se face referire la Legea organic a Curii de conturi, fiind vorba, evident, de o scpare a redactorilor textului, din interpretarea sistematic a art. 140 se deduce c este vorba de cazuri i condiii prevzute de Legea de organizare i funcionare a Curii de Conturi.
Art. 141 "

Consiliul Economic i Social
Consiliul Economic i Social este organ consultativ al Parlamentului i al Guvernului n domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organic de nfiinare, organizare i funcionare.
Comentariu I. ncercri n Adunarea Constituant. Legea de revizuire a Constituiei introduce o nou autoritate, Consiliul Economic i Social, care nu a reprezentat o premier, idea introducerii acestei autoriti fiind prezentat n Comisia de elaborare a Proiectului de Constituie i n Adunarea Constituant. De altfel, ntr-una din ultimele sale edine, cea din 18 noiembrie 1991, Adunarea Constituant a respins un amendament formulat n acest sens. De fapt, a fost soluia cu jumtate de msur" la
''Art. 141 a fost introdus prin art. I, pct. 73 din Legea nr. 429/2003.
312
Iorgovan
Art. 141
care a recurs Comisia de elaborare a Proiectului de Constituie care nu a agreat suficient instituia, dar nici nu a putut s o resping categoric, mai ales c experii francezi, cu care Comisia a fost n permanent legtur, reineau atenia Comisiei asupra acestei instituii, creia n Constituia Franei i este consacrat Titlul XI, format din trei articole (art. 69-71). Oarecum, dup modelul francez, amendamentul propunea dou 2 articole, n redactarea: Art.... Componena: Consiliul Economic i Social se compune din reprezentani ai sindicatelor, ai asociaiilor i ai patronatului, desemnai de organizaiile acestora i din specialiti numii de Guvern pentru o perioad de 4 ani; mandatul acestora poate fi rennoit. Organizarea i funcionarea Consiliului Economic i Social se stabilesc prin lege organic. Art.... Atribuii: (1) Consiliul Economic i Social este un organ autonom care, la cererea Guvernului sau din proprie iniiativ, ntocmete rapoarte n probleme de ordin economic i social. El nlesnete colaborarea ntre diferite categorii socio-profesionale i asigur participarea acestora la programul de guvernare. (2) De asemenea, d avize consultative asupra proiectelor de legi, de ordonane i de hotrri cu caracter economic i social iniiate de Guvern, cu excepia celor financiare, consultarea Consiliului Economic i Social fiind obligatorie." '> Asupra acestui amendament a avut loc n edina Adunrii 3 Constituante din 14 noiembriel991 prima dezbatere, cnd, n afar de autorii amendamentului care au adus argumente ample de ordin istoric, de drept comparat, de ordin social etc, pentru admiterea amendamentului au pledat i ali parlamentari ai majoritii2). Liderul grupului majoritar din Adunarea Deputailor pare a fi susinut amendamentul prin declaraia: Stimai colegi, referitor la amendamentul propus, noi considerm c nu este necesar o att de elaborat pledoarie. n ceea ce ne privete, credem c aceast instituie trebuie reinut n coninutul dispoziiilor constituionale. Soluia, dup opinia noastr, ar fi urmtoarea: delegm aceast competen comisiei, care urmeaz s reflecteze i cu privire la modul de organizare al articulaiilor de funcionare a acestui consiliu, pentru a-i gsi i locul n organizarea general a materiei dispoziiilor constituionale. Prin urmare, v rog s primii aceast propunere pe care
'*Odiseea elaborrii Constituiei, op. cit., p. 638. M. Of. Partea II, nr. 38/18.11.1991.
21
Iorgovan
313
Art. 141
am fcut-o. Mulumesc." 1J Amendamentul a fost respins, n final, sugerndu-se ca un asemenea organism s fie nfiinat prin lege 2) . II. Fundamentarea i semnificaia reglementrii din 2003. Ideea s-a concretizat prin Legea nr. 109/1997 3), dar n procesul de revizuire a Constituiei s-a ajuns la concluzia c trebuie s fie introdus un text i n Constituie. Consiliul apare ca un organism specific, cu o tripl structur, pe de o parte n structura sa intr reprezentanii Guvernului, pe de alt parte reprezentanii patronatelor i ai sindicatelor. Cuprinderea unui text n Constituia Romniei cu privire la acest organism a fost posibil prin Legea de revizuire a Constituiei i pentru faptul c aceast lege a stabilit echilibrul i n ceea ce privete modul de redactare al art. 9 al Constituiei. Dac n versiunea din 1991 acest text se referea exclusiv la sindicate, ca i cum patronatele nu existau, n urma modificrii prin Legea de revizuire a Constituiei (art. 9), se refer la sindicate, la patronate i la celelalte asociaii profesionale. Amintim, de asemenea, modificrile aduse dreptului de asociere, n prezent art. 40 din Constituie, n al crui prim alineat s-a introdus referirea i la patronate. Articolul 141, la care ne referim, apare, aadar, ca fiind rezultatul unei acumulri i a unei experiene, al decantrilor i clarificrilor, inclusiv de ordin conceptual i principial. Experiena dobndit n raporturile dintre Guvern, sindicate i patronate de la intrarea n vigoare a Constituiei pn la data revizuirii acesteia a oferit argumente suficiente pentru necesitatea nominalizrii Consiliului Economic i Social n Constituie, legiuitorul constituant limitndu-se s-i precizeze doar rolul, iar pentru detalii organizatorice i funcionale face trimitere la lege. n cadrul dezbaterilor asupra propunerii de revizuire a Constituiei s-a propus ca acest Consiliu, a crui structur este tripartit- patronat, sindicate, guvern - s fie organ consultativ numai al Parlamentului. Aceast propunere nu a fost acceptat de ctre Parlament, deoarece rolul activ al Consiliului este ndeosebi asupra Guvernului, mai mult dect asupra Parlamentului, iar funcionalitatea sa presupune o concepie general, unitar, indiferent de autoritatea public n care ea se realizeaz.
" M . Of. Partea II, nr. 38/18.11.1991. M. Of. Partea II, nr. 9/20.11.1991. 3) M. Of. Partea I, nr. 141/7.07.1997.
21
314
Iorgovan
Titlul IV. Economia i finanele publice Dac ar fi s-i stabilim natura juridic, trebuie s avem n vedere att structura trihotomica, ct i mprejurarea c s-a ales Titlul IV pentru sediul constituional al acestui organism i nu Titlul III, consacrat Autoritilor publice". Ca atare, va trebui s admitem c suntem n prezenta unei structuri specifice n genul Consiliului Legislativ, care are un rol pur consultativ pentru Parlament i Guvern, fiind mai degrab o structur civico-social, dect politico-statal.
Iorgovan
315
Titlul V Curtea Constituional
Art. 142 Structura
(1)" Curtea Constituional este garantul supremaiei Constituiei. (2) Curtea Constituional se compune din nou judectori, numii pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau nnoit. (3) Trei judectori sunt numii de Camera Deputailor, trei de Senat i trei de Preedintele Romniei. (4) Judectorii Curii Constituionale aleg, prin vot secret, preedintele acesteia, pentru o perioad de 3 ani. (5) Curtea Constituional se nnoiete cu o treime din judectorii ei, din 3 n 3 ani, n condiiile prevzute de legea organic a Curii.
Comentariu I. Rolul Curii Constituionale este acela de a fi garantul supremaiei Constituiei. Aceast dispoziie a Legii de revizuire din noiembrie 2003 pune n eviden poziia supraordonat a Constituiei n cadrul ierarhiei sistemului juridic, genernd o organizare piramidal, i, bineneles, ntrete sistemul garaniilor supremaiei acesteia. Un asemenea text era necesar, in lipsa altor dispoziii constituionale care s defineasc funciile Curii Constituionale. Este adevrat c Legea de organizare i funcionare a Curii Constituionale (nr. 47/1992, modificat) prevede n art. 1 alin. (3) opul Curii, acesta fiind garantarea supremaiei Constituiei", dar Parlamentul a apreciat c o asemenea dispoziie este i trebuie s fie de nivel constituional.
"Ahn. (1) al art. 142 a fost introdus prin art. I, pct. 74 din Legea nr. 429/2003.
Muram / Constantinescu
317
Art. 143
II. Structura Curii Constituionale. Curtea este alctuit din nou judectori, din care trei sunt numii de Camera Deputailor, trei de Senat i trei de Preedintele Romniei. Pentru a se asigura att continuitatea n activitatea Curii, ct i nnoirea necesar pentru receptarea evoluiilor strii de constituionalitate a societii, din 3 n 3 ani, Curtea Constituional se rennoiete cu o treime din judectori, prin numirea a cte unui judector de ctre autoritile sus menionate. Sistemul nnoirii periodice i pariale a autoritilor publice are mari avantaje practice, nlturnd ntreruperile produse cu prilejul nlocuirii totale. Acest sistem funcioneaz excelent n rile unde se utilizeaz, ca de exemplu n Statele Unite ale Americii, unde senatorii sunt alei pentru un mandat de 6 ani, dar Senatul se nnoiete la fiecare 2 ani cu cte o treime. Mandatul judectorilor este de 9 ani. Pentru a se asigura independena lor, mandatul nu poate fi prelungit sau nnoit. Preedintele Curii se alege de ctre judectori, prin vot secret, pentru o perioad de 3 ani. n practica, este adevrat nu prea ndelungat a Curii Constituionale, s-a instaurat regula unui singur mandat de preedinte pentru acelai judector.
Art. 143
Condiii pentru numire
Judectorii Curii Constituionale trebuie s aib pregtire juridic superioar, nalt competen profesional i o vechime de cel puin 18 ani n activitatea juridic sau n nvmntul juridic superior.
Comentariu ndeplinirea funciei de judector constituional este o misiune dificil i de mare rspundere, mai ales dac avem n vedere impactul deciziilor Curii Constituionale asupra instituiilor de guvernare. Este i motivul pentru care candidatului la aceast nalt funcie i se cere ndeplinirea unor condiii deosebite, att de ordin profesional ct i civic. i, de ce s nu o spunem, el va trebui s acioneze cu foarte mult curaj, iar acesta trebuie s se legitimeze prin caliti aparte. n primul rnd, se cere pregtire
318
Art. 144-145
juridic superioar, deoarece judectorul lucreaz cu legile, care pentru a putea fi comparate cu dispoziiile constituionale trebuie cunoscute i corect interpretate. nalta competen profesional, dei pare o formulare cam vag, se dovedete prin rezultatele profesionale de excepie materializate n titluri tiinifice, cri i studii publicate, participri la reuniuni tiinifice de nalt inut, titluri academice etc. Vechimea n profesie, de cel puin 18 ani, este o garanie a profesionalismului i a unui comportament independent n respectarea Constituiei. Aceast vechime trebuie s fie realizat sau n activitatea practic juridic (avocat, consilier juridic, judector, procuror) sau n cea universitar cu profil juridic.
Art. 144
Incompatibiliti Funcia de judector al Curii Constituionale este incompatibil cu oricare alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul juridic superior. Comentariu Incompatibilitatea, adic interdicia cumulului cu alt funcie, indiferent de natura ei, este indispensabil pentru asigurarea obiectivittii i imparialitii inerente funciei de judector. Permisiunea cumulului cu funciile didactice din nvmntul juridic superior realizeaz o permanent implicare a judectorului constituional n activitatea de nvmnt i cercetare tiinific, iar aceasta sprijin perfecionarea sa ca jurist.
Art. 145
Independena i inamovibilitatea Judectorii Curii Constituionale sunt independeni n exercitarea mandatului lor i inamovibili pe durata acestuia.
Muraru / Constantinescu
319
Art. 146 Comentariu
Independena judectorilor Curii se justific ntruct ei exercit un mandat constituional, nu n subordinea celor care i-au numit. Inamovibilitatea const n imposibilitatea celor ce i-au numit de a-i revoca. Aceste reguli se conformeaz explicaiilor date deja la articolele privitoare lajustiie.
Atribuii
Art. 146
Curtea Constituional are urmtoarele atribuii: a) " se pronun asupra constituionalitii legilor, nainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a Guvernului, a naltei Curi de Casaie i Justiie, a Avocatului Poporului, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori, precum i, din oficiu, asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei; b) 2 | se pronun asupra constituionalitii tratatelor sau altor acorduri internaionale, la sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori; c) se pronun asupra constituionalitii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori; d) hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial; excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului;
"Lit. a) i d) ale art. 146 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I, pct. 75 din Legea nr. 429/2003. 2) Lit. b), e) i 1) ale art. 146 au fost introduse prin art. I, pct. 75 din Legea nr. 429/2003.
320
Art. 146
e) soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice, la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a primului-ministru sau a preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii; f) vegheaz la respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatele sufragiului; g) constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunic cele constatate Parlamentului i Guvernului; h) d aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei; i) vegheaz la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia; j) verific ndeplinirea condiiilor pentru exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni; k) hotrte asupra contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic. 1) ndeplinete i alte atribuii prevzute de legea organic a Curii. Comentariu I. Atribuiile Curii Constituionale. Totalitatea atribuiilor Curii Constituionale alctuiete competena acesteia. Atribuiile privesc: controlul preventiv, nainte de promulgare, a legii adoptate de Parlament; controlul preventiv al tratatelor sau al altor acorduri internaionale, nainte de ratificare; controlul posterior, dup adoptare, a regulamentelor parlamentare; controlul posterior, dup promulgare i publicare n Monitorul Oficial, al legii organice sau ordinare, precum i a ordonanelor guvernamentale, pe calea excepiei de neconstituionalitate; soluionarea unor conflicte juridice, de natur constituional, dintre autoriti. Atribuiile menionate se exercit la sesizarea subiecilor menionai la lit. a)-e) ale art. 146. De asemenea, Curtea mai ndeplinete i alte atribuii, Muram / Constantinescu 321
Art. 146
n condiiile specifice reglementrilor incidente, i anume: controlul din oficiu al iniiativelor de revizuire a Constituiei; controlul respectrii procedurii de alegere a Preedintelui Romniei i confirmarea rezultatelor sufragiului; sconstatarea interimatului n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului; emiterea avizului consultativ la propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei; controlul respectrii procedurii referendumului i confirmarea rezultatului; controlul legalitii i constituionalitii iniiativei legislative a cetenilor; soluionarea contestaiei avnd ca obiect constituionalitatea unui partid politic. 2 II. Modificarea i completarea acestui articol sunt rezultatul valorificrii unui deceniu de activitate a Curii Constituionale i au urmrit sporirea eficienei sale, ca garant al supremaiei Constituiei, n controlul de constituionalitate. Totodat, modificrile i completrile au realizat o mai bun corelare cu dispoziiile constituionale din rile vest europene, avnd n vedere c instituia romneasc este una de model european i face parte din Conferina Curilor Constituionale Europene. Aceast corelare se nscrie pe ideea compatibilitii instituiilor, n perspectiva integrrii rii noastre n Uniunea European. III. Avocatul Poporului. Intr-o asemenea viziune, a realizrii unei compatibiliti a instituiilor, n vederea integrrii n Uniunea European, s-a lrgit sfera subiectelor care pot sesiza Curtea Constituional, n cadrul controlului prealabil (a priori), prin adugarea Avocatului Poporului. Parlamentul a apreciat c Avocatul Poporului, prin legtura sa direct cu societatea civil, cu oamenii, este n msur s semnaleze Curii Constituionale situaiile n care o lege adoptat de Parlament, dar nepromulgat nc de ctre Preedintele Romniei, contravine Constituiei. Ca atare, el este nscris ntre subiectele de sezin alturi de Preedintele Romniei, preedinii Camerei Deputailor i Senatului, Guvern, nalta Curte de Casaie i Justiie, cel puin 50 de deputai sau 25 de senatori. FV. Tratatele sau alte acorduri internaionale. Prin modificarea adus prin Legea de revizuire a Constituiei s-a prevzut competena Curii Constituionale o atribuie nou i anume aceea de a se pronuna asupra constituionalitii tratatelor sau altor acorduri internaionale, la 322 Muram / Constantinescu
Art. 146
sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori. Este o atribuie de mare importan n contextul sporirii numrului i importanei tratatelor internaionale. Aceast atribuie trebuie corelat cu dispoziia alin. (3) al art. 11 din Constituie, nou introdus. V. Excepia de neconstituionalitate. Ct privete excepia de 5 neconstituionalitate dou nouti sunt evidente i fireti. Mai nti, excepia poate fi ridicat i n faa instanelor de arbitraj comercial, nu numai a celor judectoreti. n al doilea rnd, excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului. Aceast a doua noutate prezint unele particulariti care o difereniaz de excepia clasic", i anume: nu se ridic n faa instanei judectoreti; nu presupune implicarea Avocatului Poporului n procesul concret n faa instanei, ca parte sau alturi de o parte; excepia se va fundamenta pe practica Avocatului Poporului n soluionarea plngerilor oamenilor fa de nclcarea drepturilor lor constituionale sau legale; excepia se va ridica direct n faa Curii Constituionale. Fr ndoial, vor trebui completate dispoziiile legii de organizare i funcionare a Curii Constituionale, pentru a stabili procedura dup care aceast implicare a Avocatului Poporului se va concretiza. VL Conflictele dintre autoritile publice. O completare important, cu 6 un coninut interesant, este aceea n sensul creia Curtea Constituional soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a primului ministru sau a preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. O asemenea atribuie au unele tribunale constituionale din alte state. Din pcate, n unele state aceast atribuie a dus la conflicte deschise ntre chiar tribunalele constituionale i alte autoritii. Aceasta pentru c atribuia presupune implicarea n zone deseori delicate, de conflicte greu de arbitrat, de orgolii greu de satisfcut. n exercitarea unei asemenea atribuii, judectorii constituionali trebuie s manifeste o incontestabil independen i imparialitate, pruden i tact i, de ce nu, o bogat imaginaie n spirit constituional. VII. Alte atribuii. Trebuie observat i o alt completare, n sensul. 7 creia Curtea Constituional ndeplinete i alte atribuii prevzute de Muram / Constantinescu 323
Art. 147
legea sa organic. Un asemenea text legal, de tradiie n sistemul juridic, permite ca legiuitorul ordinar s poat interveni n situaii noi, aprute n viaa instituiilor, fr a fi nevoie de modificarea Constituiei. Este vorba de acea dinamic a dreptului n corelaie cu dinamica vieii sociale. Adunarea Constituant din anul 1991, din raiuni dificil de explicat, a refuzat, atunci, includerea unui asemenea text. Experiena de peste un deceniu impune ns un asemenea text, iar Parlamentul actual a receptat corect utilitatea sa.
Deciziile Curii Constituionale
Art. 147 "
(1) Dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept (2) n cazurile de neconstituionalitate care privesc legile, nainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Constituionale. (3) n cazul n care constituionalitatea tratatului sau acordului internaional a fost constatat potrivit articolului 146 litera b), acesta nu poate face obiectul unei excepii de neconstituionalitate. Tratatul sau acordul internaional constatat ca fiind neconstituional nu poate fi ratificat.
" Art. 147 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. 1, pct. 76 din Legea nr. 429/2003.
324
Muraru / Constantinescu
Art. 147
(4) Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Comentariu Deciziile Curii Constituionale. For juridic. Dintotdeauna i pretutindeni, punerea n executare a deciziilor tribunalelor constituionale a ridicat mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare i practice. Aceasta din cel puin dou motive: pe de o parte tribunalele constituionale nu dispun de autoriti care s le pun n executare deciziile i hotrrile; i, pe de alt parte, eficiena deciziilor a fost i este n strns legtur cu comportamentul constituional loial al autoritilor publice. Nici aplicarea deciziilor constituionale din Romnia nu a fost ocolit de aceste probleme. n sperana de a face un pas nainte n acest domeniu, Parlamentul a intervenit, prin modificri, care s asigure eficien deciziilor constituionale. Astfel, toate deciziile Curii, date att n soluionarea obieciilor de neconstituionalitate ct i a excepiilor de neconstituionalitate prin care se constat neconstituionalitatea unei legi sau ordonane au ca rezultat obligarea Parlamentului i Guvernului, dup caz, de a pune de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pn la realizarea acestei obligaii, prevederile n vigoare neconstituionale se suspend, iar dup 45 de zile, dac obligaia nu a fost realizat, i nceteaz efectele. S-au nlturat, astfel, situaiile discutabile, confuze, n care autoritile publice puteau neglija sau chiar respinge deciziile Curii Constituionale. In mod firesc, n corelare cu completarea adus art. 144 i n coroborare cu art. 11, se stabilete c tratatul sau acordul internaional constatat ca fiind neconstituional nu poate fi ratificat. Mai mult, constituionalitatea acestora, constatat de Curte potrivit art. 146 lit. b), nu mai poate fi reconstatat prin procedura excepiei de neconstituionalitate. Pentru a stabili clar fora juridic a deciziilor Curii Constituionale i a nltura pe viitor practici intolerabile ale unor instane judectoreti, noul text constituional stabilete c acestea sunt general obligatorii". Muram / Constantinescu 325
Titlul VI > Integrarea euroatlantic

Integrarea n Uniunea European
Art. 148
2>
(1) Aderarea Romniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, n scopul transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare, precum i al exercitrii n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n aceste tratate, se face prin lege adoptat n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. (2) Ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. (3) Prevederile alineatelor (1) i (2) se aplic, n mod corespunztor, i pentru aderarea Ia actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. (4) Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul i autoritatea judectoreasc garanteaz aducerea la ndeplinire a obligaiilor rezultate din actul aderrii i din prevederile alineatului (2). (5) Guvernul transmite celor dou Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca acestea s fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene.
' T l t l u I VI " Integrarea euroatlantic" a fost introdus prin art. I, pct. 77 din Legea nr. 429/2003.
2)
Art. 148 a fost introdus prin art. I, pct. 77 din Legea nr. 429/2003.
Tnsescu / Constantinescu
327
Art. 148 Comentariu
Titlul VI. Integrarea euroatlantic
I. Uniunea European (UE) este o organizaie internaional de integrare, creat prin acordul statelor membre i dotat cu o ordine juridic i instituii proprii. Punctul su de plecare l constituie Comunitatea European a Crbunelui si Oelului, care a nceput s funcioneze n 1952, a continuat cu crearea, prin dou noi tratate internaionale ncheiate la Roma (25 martie 1957) ntre cele ase state fondatoare (Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda) a Comunitii Europene pentru Energia Atomic i a Comunitii Economice Europene. In timp, numrul rilor membre ale celor trei comuniti europene a crescut de la 6 la 25, n cadrul mai multor extinderi succesive, adugndu-se, pe rnd, Danemarca, Marea Britanie, Irlanda, Spania, Portugalia i Grecia, apoi Austria, Finlanda i Suedia, i, n final, Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria. Tot n timp, cele trei organizaii internaionale distincte au fost contopite ntr-una singur, denumit Uniunea European, prin Tratatul de la Maastricht (1992). Actualmente, Bulgaria, Romnia i Turcia sunt i ele state candidate la UE, primele dou aflndu-se n negocieri de aderare. In afara spectaculoasei sale extinderi geografice, organizaia a cunoscut i o extrem de interesant evoluie n planul aprofundrii integrrii economice dintre statele membre, precum i al sporirii domeniilor supuse mai nti cooperrii interguvernamentale i, mai apoi, integrrii, prin adugarea politicii externe i de securitate comun (PESC) i a domeniului justiiei i afacerilor interne (JAI). Cele trei comuniti europene iniiale erau organizaii internaionale eminamente economice; entitatea care le-a unificat i nlocuit, Uniunea European, a luat natere n 1992, prin Tratatul de la Maastricht, i a fost aprofundat n continuare prin tratatele de la Amsterdam (1997) i de la Nisa (2001). Uniunea European a devenit astzi o organizaie suprastatal cu aspiraii de tip federalist, dei structurile sale instituionale cunosc nc destul de multe dificulti n funcionare, iar integrarea statelor membre, mai ales n unele domenii ce in eminamente de suveranitatea naional este nc pus sub semnul ntrebrii. n schimb, ordinea juridic a Uniunii Europene, instituit prin tratatele fondatoare i cele modificatoare i dezvoltat prin producia normativ a instituiilor sale proprii, la care se adaug contribuia extrem de valoroas, 328 Tnsescu / Constantinescu
Art. 148
creatoare i puternic activist a Curii de Justiie de la Luxembourg, se dovedete a fi un instrument juridic eficient pentru realizarea obiectivelor UE. Urmare a tendinei manifestate n mod evident la nivelul principalelor instituii ale UE de integrare tot mai accentuat, inclusiv la nivel politic, ordinea juridic european s-a mbogit recent cu o Chart a drepturilor fundamentale, adoptat la Nisa n decembrie 2000, dar care, pentru moment, nu are valoare juridic obligatorie. Mai mult, exist perspectiva ca locul actualelor tratate constitutive s fie luat de un singur instrument juridic, Tratatul instituind o Constituie pentru Europa, a crui adoptare de ctre Conferina Interguvernamental a statelor membre este ns condiionat de acordul asupra unor probleme politice dificile. II. Etapele integrrii. Articolul 148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrarea Romniei n UE, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu participarea Romniei ca stat membru al UE. Din punct de vedere juridic, aderarea unui stat la UE presupune ratificarea mai multor tratate internaionale, numite de textul Constituiei tratatele constitutive ale UE". Constituie Romniei cuprindea dispoziii generale referitoare la ratificarea tratelor internaionale (art. 11) i prevederi specifice privind doar tratatele internaionale din domeniul drepturilor omului (art. 20), ns nu cuprindea i dispoziii cu caracter general referitoare la transferul unor atribuii statale n sarcina unor organizaii internaionale sau cu privire la exercitarea n comun cu alte state a unor competene specific statale, aa cum este cazul altor legi fundamentale europene '. Soluia normativ preferat de constituantul romn a fost aceea a unor norme juridice specifice pentru fiecare tip de astfel de transfer de atribuii sau de exercitare n comun de competene, grupate n cadrul unui titlu dedicat doar acestei problematici. III. Ratificarea tratatelor. Pentru a marca importana pe care statul romn o acord aderrii la Uniunea European, normele constituionale au prevzut proceduri particulare de ratificare a tratatelor fondatoare ale UE, care derog de la regulile generale stabilite n art. 11 i 20 din Constituie. Astfel, ntruct aderarea la UE presupune ab initio transferul
"A se vedea comentariul art. 149, infra, p. 335.
329
Art. 148
unor atribuii specifice suveranitii de stat ctre organizaia internaional, i, mai precis, ctre instituiile specifice acesteia, precum i, ulterior aderrii, exercitarea n comun cu celelalte state membre a unor competene tradiional de domeniul puterii de stat suverane, tratatul de aderare al Romniei la UE va fi ratificat printr-o lege care, datorit procedurii sale de legiferare suigeneris, nu poate fi ncadrat n nici una din cele trei categorii de legi menionate la art. 73 (legi constituionale, organice i ordinare); alin. (1) al art. 148 prevede c aderarea Romniei la UE, adic ratificarea tratatului de aderare, se va realiza prin adoptarea unei legi suigeneris n edina comun a celor dou Camere ale Parlamentului cu o majoritate de dou treimi din numrul total al parlamentarilor. Legea de ratificare a tratatului de aderare a Romniei la UE este una atipic n sistemul normativ romn actual, configurat dup revizuirea Constituiei din 2003. Ea nu este o lege constituional pentru c nici sub aspect material, nici din punct de vedere formal nu se ncadreaz n aceast categorie. Din punct de vedere al coninutului su normativ, ea este cu certitudine o lege de ratificare a unui act internaional i nu una ce vizeaz prin chiar coninutul su modificarea Legii fundamentale. Chiar n condiiile n care nsui coninutul normativ al actului internaional de ratificat ar cuprinde dispoziii contrare Constituiei i s-ar impune o revizuire a acesteia din urm, n virtutea art. 11 din Constituia revizuit, procedura de ratificare ar trebui suspendat i ar trebui iniiat o procedur de modificare a Legii fundamentale, ce s-ar concretiza ntr-un act juridic distinct de legea de ratificare a acestui tratat de aderare. n ceea ce privete criteriul formal, al procedurii de adoptare a acestei legi speciale de ratificare a unui tratat internaional, chiar dac majoritatea calificat menionat n art. 148 este aceeai cu cea prevzut de art. 151 alin. (1) (care se refer la procedura obinuit de adoptare a unei legi de revizuire a Constituiei), sub aspect pur cantitativ majoritatea numeric a membrilor parlamentului astfel solicitat este una diferit: n primul caz majoritatea de 2/3 se raporteaz la numrul total al senatorilor i deputailor, iar n cel de-al doilea caz ea se refer la numrul senatorilor i la cel al deputailor considerai separat, ca adunri distincte. Nu se poate stabili nici mcar o similitudine cu procedura de revizuire a Constituiei ca urmare a medierii, cci, n acest caz, art. 152 alin. (2) prevede o majoritate de 3/4 din numrul total al deputailor i senatorilor, ceea ce este sensibil mai mult dect exigena prevzut n 330 Tnsescu / Constantinescu
A r t . 148
art. 148 alin. (1). Prin urmare, cel puin din perspectiva criteriului formal (referitor doar la procedura de legiferare i n msura n care se pot stabili comparaii), legea de ratificare a tratatului de aderare la UE are for juridic inferioar legilor constituionale. Tot din perspectiva criteriului formal, adic al majoritii necesare g pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi, legea de ratificare a tratatului de aderare la UE se distinge i fa de legile organice i de cele ordinare, ntruct cvorumul la care se face raportarea acestor majoriti este unul diferit (n primul caz este vorba de totalitatea parlamentarilor, iar n cel de-al doilea de senatori i deputai considerai ca adunri distincte). ncercnd totui o comparare a cifrelor absolute ce rezult din calculul majoritilor necesare pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi1(, n funcie de numrul senatorilor i cel al deputailor, rezult c legea de ratificare a tratatului de aderare a Romniei la UE necesit mai multe voturi favorabile (n cifre absolute) dect legile organice sau, cu att mai mult, legile ordinare, fapt din care s-ar putea deduce c ea are o for juridic mai mare dect a acestor dou tipuri de legi. Dac la acest criteriu formal l adugm i pe cel material, al importanei relaiilor sociale reglementate, rezult cu prisosin c transferul unor atribuii specifice suveranitii de stat sau exercitarea n comun cu alte state a unor competene proprii puterii de stat prevaleaz asupra domeniului de reglementare al legilor organice sau ordinare. Prin urmare, se poate afirma c n ordinea juridic intern, actul ju- 9 ridic prin care Romnia ader la UE are for juridic inferioar Constituiei i legilor constituionale, dar superioar legilor organice i ordinare. ns legea prin care Romnia ader la UE rmne esenialmente (prin coninutul su normativ) o lege de ratificare a unui tratat internaional, supus regulilor de procedur specifice acestui domeniu i celor precizate prin art. 11 din Constituia. Procedura de legiferare suigeneris menionat n Constituie revizuit pentru adoptarea acestei legi nu poate fi justificat altfel dect prin natura juridic special a acestei legi i, mai ales, a tratatului pe care ea l ratific. Trebuie fcut nc o precizare cu privire la obiectul ratificrii prin l o aceast lege special. Textul alin. (1) al art. 148 face referire expres doar la tratatele constitutive, fr nici o alt precizare, n vreme ce alin. (3) al
"A se vedea i art. 76 din Constituie.
331
Art. 148
aceluiai articol trimite la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale UE. ns, din economia textului constituional rezult c alin. (1) epuizeaz ipoteza normativ a procesului de aderare la UE, pentru ca alineatele urmtoare s se refere la participarea Romniei ca membru cu drepturi depline la UE. Prin urmare, expresia tratatele constitutive ale UE" din alin. (1) al art. 148 trebuie interpretat n sens larg, cuprinznd att tratatele originare de baz, ct i pe cele de revizuire i completare a primelor care au intrat deja n vigoare la data aderrii Romniei la UE. 11 IV. Modificarea dreptului comunitar originar. Alineatul (3) al art. 148 vizeaz situaia n care, dup aderarea Romniei la UE, tratatele constitutive ale acesteia ar mai suferi i alte revizuiri, realizate, de regul, tot prin tratate internaionale de tip clasic i care presupun procedura ratificrii pentru a putea face parte din dreptul intern. Acest alineat precizeaz procedura pe care statul romn, n calitatea sa de membru al UE, o va utiliza de fiecare dat cnd va trebui s ratifice un act normativ de modificare a tratatelor constitutive, procedur ce va fi identic cu cea utilizat pentru aderare. Avnd n vedere coninutul tratatului, legiuitorul constituant a utilizat tot termenul de aderare i pentru aceast situaie, dei, n fapt, este vorba de ratificarea unui tratat internaional care va intra n vigoare abia la o dat ulterioar depunerii instrumentelor de ratificare. Merit ns adugat faptul c i alte state membre ale UE au prevzut o procedur similar pentru ratificarea actelor normative de modificare a tratatelor constitutive ale UE (de exemplu Constituia Germaniei, art. 23 alin. 1 i art. 79 alin. 2 i 3 sau Constituie Franei, art. 88). Ulterior momentului aderrii, Romnia va trebui s i ndeplineasc obligaiile ce decurg din calitatea de membru al UE i instituite prin ordinea juridic european. V. Dreptul comunitar i dreptul intern. Alineatul al doilea al art. 148 trateaz delicatul subiect al raportului dintre dreptul comunitar i dreptul intern. i n acest caz terminologia utilizat de puterea constituant derivat trebuie interpretat n sens larg; prevederile tratatelor constitutive" le includ i pe cele ale actelor de modificare a tratatelor fondatoare ale UE, fcnd de fapt trimitere la izvoarele originare ale dreptului comunitar, iar celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu" se refer de fapt la izvoarele secundare ale dreptului comunitar, inclusiv la ansamblul consistentului acquis comunitar. Includerea unei prevederi exprese la nivel 332 Tnsescu / Constantinescu
12
Art. 148
constituional doar cu privire la raporturile dintre dreptul comunitar i cel intern, n condiiile n care Constituia Romniei cuprinde i un articol cu vocaie general referitor la raporturile dintre dreptul intern i cel internaional (art. 11) i unul special, care trateaz doar cazul particular al tratatelor internaionale privind drepturile omului (art. 20), nu constituie regula n materie de reglementri constituionale europene i nu se poate explica altfel dect prin asumarea din start a poziiei susinute n special de doctrina de drept comunitar care afirm caracterul profund original al dreptului comunitar, care s-a desprins din dreptul internaional public clasic i prezint caracteristici proprii, care l identific i particularizeaz pn ntr-att nct fac din el o nou ordine juridic. Dispoziia alin. (2) din art. 148 din Constituia Romniei nu consacr 13 dect prioritatea dreptului comunitar fa de dreptul intern, n condiiile rezultate din actul de aderare, fr a meniona directa i imediata sa aplicabilitate. Atenia sporit acordat acestui efect particular al dreptului comunitar nu poate fi explicat dect prin faptul c puterea constituant derivat a dorit s consfineasc i pe aceast cale caracterul a parte al ordinii juridice comunitare, tocmai prin precizarea acelui efect care putea fi considerat ca deplin reglementat prin dispoziiile cu caracter general n materie. Pe de alt parte, este greu de imaginat c datorit menionrii exprese n textul Constituiei revizuite doar a prioritii dreptului comunitar fa de dreptul intern, celelalte efecte speciale ale dreptului comunitar (aplicarea direct i imediat) nu vor fi recunoscute n dreptul romnesc. Ele constituie obiectul unei bogate i constante (chiar dac nuanate) jurisprudene a Curii Europene de Justiie i sunt astzi acceptate n practic de toate statele membre ale UE, chiar n absena menionrii lor exprese n dreptul intern sau n cel comunitar. Prin urmare, i acest alineat al art. 148 trebuie interpretat n sens larg i constructiv, coninutul su normativ urmrind mai degrab s confere dreptului comunitar un loc aparte n cadrul ordinii juridice interne. O ultim precizare este necesar: termenul lege utilizat n cuprinsul alin. (2) pentru a desemna actele normative fa de care dreptul comunitar are prioritate nu se refer numai la actul juridic emis de Parlament, ci, ca i n alte ipoteze normative constituionale [de exemplu art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1), art. 18 alin. (1), art. 20 alin. (2) etc], reprezint denumirea generic pentru orice act normativ emis de autoritile statului.
333
Art. 148 14
VI. Garanii instituionale. Trimiterea din alin. (4) al art. 148 la obligaiile rezultate din actul aderrii i din prevederile alin. (2)" nu trebuie interpretat nici ea n sens restrictiv; nu se refer doar la dispoziiile exprese ale legii de ratificare a tratatului de aderare i la prioritatea numai a reglementrilor comunitare cu caracter obligatoriu, ci trebuie avut n vedere aici sensul cel mai larg posibil al obligaiilor inerente calitii de membru al UE. Pe msur ce integrarea european s-a accentuat i aprofundat i n paralel cu procesul extinderii geografice realizat n timp, statele care au aderat la UE n momente tot mai ndeprtate de cel al constituirii sale iniiale au trebuit s fac fa nu doar unei ordini juridice i unei structuri instituionale tot mai bogate i diverse, dar i s i asume obligaii tot mai numeroase i consistente, astfel nct a devenit stringent problema asigurrii unor garanii juridice eficiente pentru asumarea i realizarea efectiv a tuturor acestor efecte ale aderrii la UE. Dac n unele Constituii ale statelor membre cu o vechime naintat n UE nu se face nici o referire la structura suprastatal din care fac totui parte (de exemplu Constituia Olandei), constituiile statelor intrate mai recent n organizaie fac trimitere expres nu doar la implicita limitare a suveranitii naionale pe care acest lucru o presupune, dar prevd i garanii de ordin instituional pentru obligaiile asumate prin actul de aderare (de exemplu art. 93 din Constituia Spaniei). innd seama de aceste ultime evoluii ale practicii din unele state membre, i Constituia revizuit a Romniei a prevzut anumite garanii instituionale pentru ndeplinirea obligaiilor ce decurg din statutul de membru al UE. n esen, aceste obligaii se refer la participarea efectiv, la integrarea european crescnd i ireversibil (n conformitate cu actualul sistem normativ european), participarea activ la construcia instituional i juridic european, precum i la obligaiile ce rezult din ntreaga ordine normativ european. Garaniile instituionale menionate se refer la toate cele trei puteri n stat, legislativ, executiv i judectoreasc, n msura n care participarea la UE nu implic doar transpunerea n dreptul intern a normelor din ordinea juridic comunitar prin acte de reglementare primar sau secundar (rezultat al activitii Parlamentului sau Guvernului), ci i, mai ales, aplicarea n concret a acestor norme, realizat prin intermediul organelor administrative i judectoreti.
15
334
Art. 149
VII. Rolul Guvernului. Alineatul final al art. 148 codific la nivel 16 constituional reguli necesare pentru buna funcionare a autoritilor statului n cadrul participrii la UE. Norma constituional romn nu este una singular n peisajul normelor constituionale europene, art. 23 din Constituia Germaniei, art. 93 din Constituia Spaniei sau art. 88-4 din Constituia Franei cuprinznd reglementri asemntoare. Astfel, autoritatea executiv la nivel central (Guvernul), adic principala autoritate public aflat n legtur cu instituiile UE, i n principal cu Consiliul i cu Comisia European (instituia UE cu atribuii cvasi-exclusive de iniiere a actelor normative, precum i de monitorizare a implementrii acestora, o dat ce au fost adoptate), va informa cele dou Camere ale Parlamentului cu privire la proiectele de acte juridice cu caracter obligatoriu nainte ca acestea s fie trimise instituiilor Uniunii Europene. Aceast procedur permite exprimarea punctului de vedere al Parlamentului, avnd n vedere i prioritatea dreptului comunitar i necesitatea armonizrii legislaiei interne cu acesta.
Art. 149 >

Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord Comentariu I. Generaliti. Tratatul Atlanticului de Nord este o organizaie internaional clasic, de cooperare interguvernamental, diferit deci de Uniunea European. Tratatul Atlanticului de Nord a rezultat din libera participare a statelor membre i este menit, n zilele noastre, s asigure aprarea colectiv a statelor membre. Constituia Romniei nu cuprinde un articol general prin care s se poat efectua un transfer de competene sau atribuii specifice suveranitii statale n favoarea unor organizaii internaionale (precum
Aderarea Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord se face prin lege adoptat n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou treimi din numrul deputailor i senatorilor.
335
Art. 149
art. 24 din Constituie Germaniei sau art. 93 i 94 din Constituia Spaniei) sau prin care s fie posibil ratificarea unor tratate internaionale de natur politic (precum art. 80 din Constituia Italiei). Constituantul romn a preferat procedeul nominalizrii directe a organizaiei internaionale vizate, pentru aderarea la care a prevzut proceduri originale, grupate n cadrul unui titlu special al Legi fundamentale ". II. Procedura aderrii. Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord 2) este ns fundamental diferit de aderarea la UE, prin natura i specificul organizaiei internaionale vizate n acest caz i prin obiectivele diferite pe care le urmrete statul romn n cele dou situaii. Totui, puterea constituant derivat a prevzut acelai tip de procedur particular de aderare ca i pentru Uniunea European, adic adoptarea unei legi sui generis de ratificare a unui tratat internaional, n edina comun a Parlamentului, cu o majoritate de 2/3 din numrul total al senatorilor i deputailor, dei participarea la Tratatul Atlanticului de Nord corespunde unui alt tip de prioritate a politicii statale, anume aceea de asigurare a securitii i de cretere a capacitii sale de aprare. Trebuie menionat aici i faptul c, aa cum prealabil integrrii n UE exist o perioad de armonizare a legislaiei naionale cu cea comunitar, prin Parteneriatul pentru pace" semnat anterior aderrii la NATO s-au asigurat condiiile necesare ndeplinirii acestui obiectiv.
"A se vedea i comentariul de la art. 148, supra, p. 327. Lege pentru aderarea Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord nr. 22/2004 M. Of. nr. 185/3.03.2004.
21
336
Titlul VII Revizuirea Constituiei

Art. 150
Iniiativa revizuirii
(1) Revizuirea Constituiei poate fi iniiat de Preedintele Romniei la propunerea Guvernului, de cel puin o ptrime din numrul deputailor sau al senatorilor, precum i de cel puin 500.000 de ceteni cu drept de vot (2) Cetenii care iniiaz revizuirea Constituiei trebuie s provin din cel puin jumtate din judeele rii, iar n fiecare din aceste judee sau n municipiul Bucureti trebuie s fie nregistrate cel puin 20.000 de semnturi n sprijinul acestei iniiative.
Comentariu I. Generaliti. Adoptarea unei Constituii are o importan major pentru statul i societatea unde acest lucru se realizeaz. De esena unei Constituii este stabilitatea sa n timp, ea trebuind s fie redactat astfel nct s reprezinte un sistem de referin pentru viaa politic i juridic a unei comuniti umane o perioad ct mai lung de timp. n acest scop au fost identificate i inserate n diferite legi fundamentale modaliti tehnice de garantare a unui anumit grad de rigiditate a Constituiei. Rigiditatea constituiei nu trebuie ns s devin un scop n sine, ci doar o garanie pentru stabilitatea ei, de aceasta din urm depinznd, n bun msur, i stabilitatea ntregului sistem normativ al unui stat, certitudinea i predictibilitatea conduitelor umane fiind necesare pentru a se asigura sigurana juridic (i nu numai) a membrilor comunitii. De principiu, iniierea unui proces de modificare a constituiei trebuie s aparin acelei autoriti statale sau acelui grup social care ocup n cadrul sistemului politic al unei societi o astfel de poziie nct este n msur s cunoasc evoluia respectivei societi, precum i perspectivele sale de dezvoltare. Aceast autoritate statal sau acest grup social poate Tnsescu 337
Art. 150
Titlul VII. Revizuirea Constituiei
fi acelai cu autoritatea nvestit i cu adoptarea sau revizuirea constituiei. Unele constituii prevd expres cine poate avea iniiativa adoptrii constituiei. Alte constituii nu prevd un asemenea lucru, amnuntul rezultnd din ansamblul sistemului normativ referitor la elaborarea legilor. Trebuie constatat c n zilele noastre, n lume, un rol tot mai important tinde s l aib iniiativa constituional popular. 3 II. Condiiile revizuirii. Constituia Romniei aprobat la 8 decembrie 1991 a precizat, dintru nceput, subiectele de drept calificate s exercite iniiativa constituional. Articolul 150 din Legea fundamental, al crui coninut normativ nu a fost modificat prin revizuirea constituional din 2003, reglementeaz n cele dou alineate ale sale autoritile statului competente s iniieze procedura de revizuire a Constituiei i modalitatea concret prin care se poate exercita iniiativa constituional popular. innd seama i de dispoziiile art. 2 din Legea fundamental, care stabilete principalele coordonate n care se poate exercita suveranitatea naional, preciznd c aceasta se exercit fie direct de ctre popor, fie indirect, prin organele sale reprezentative, iniiativa revizuirii Constituiei a fost dat fie n competena organelor reprezentative, fie direct cetenilor. Astfel, n ceea ce privete adunarea reprezentativ legiuitoare, iniiativa revizuirii Constituiei revine cel puin unei ptrimi din numrul deputailor sau senatorilor, iar n ceea ce privete autoritatea executiv reprezentativ, Preedintele poate iniia revizuirea Constituiei numai la propunerea Guvernului. Poporul, deintorul suveranitii statale, poate exercita direct puterea sub forma iniiativei populare legislative sau constituionale. Urmare a revizuirii Constituiei n 2003, iniiativa legislativ popular a suferit unele schimbri de regim juridic, n sensul reducerii numrului minim de semnturi solicitate de la cel puin 250.000 la cel puin 100.000 [art. 74 alin. (1)]. Nu aceeai este soluia ns cu privire la iniiativa popular constituional, pentru care a fost meninut condiia a minim 500.000 de semnturi, distribuite astfel nct s provin din cel puin jumtate din judeele rii, cte cel puin 20.000 din fiecare jude. Aceast condiie de distribuie teritorial i prag n cadrul corpului electoral este menit a asigura un minim grad de reprezentare a populaiei n procesul de exercitare direct a puterii de stat i conduce la asigurarea legitimitii acestui demers. 338 Tnsescu
Titlul VII. Revizuirea Constituiei Pentru a putea fi observat caracterul rigid al Constituiei Romniei, art. 150, referitor la iniiativa constituional, trebuie corelat cu art. 74 care precizeaz regimul juridic al iniiativei legislative. Comparaia dintre cele dou articole pune n eviden diferena valoric i de for juridic dintre categoriile de legi reglementate, fapt ce ntrete caracterul rigid al Constituiei i, implicit, sporete stabilitatea acesteia.
Art. 151
Procedura de revizuire
(1) Proiectul sau propunerea de revizuire trebuie adoptat de Camera Deputailor i de Senat, cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere. (2) Dac prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, hotrsc cu votul a cel puin trei ptrimi din numrul deputailor i senatorilor. (3) Revizuirea este definitiv dup aprobarea ei prin referendum, organizat n cel mult 30 de zile de la data adoptrii proiectului sau a propunerii de revizuire.
Comentariu I. Puterea constituant. Realitile obiective n permanent schimbare i evoluiile sociale tot mai accelerate impun i unele ajustri i adaptri ale Constituiei la contextul social, politic, economic etc. al comunitii umane creia normele sale i se adreseaz. ntr-un stat de drept, aa cum Romnia se declara nc prin art. 1 al Legii sale fundamentale, acest lucru este posibil numai cu respectarea unor proceduri prestabilite i numai dac el este realizat de autoriti prestabilite i special nvestite cu aceast competen prin norme juridice. Procedeul este cunoscut n doctrin sub denumirea de revizuire sau modificare constituional, iar problematica sa aduce n discuie teoria puterii constituante i conceptele de putere constituant derivat i putere constituant instituit. Puterea constituant desemneaz autoritatea statal ce are n competena sa adoptarea Constituiei. Puterea constituant se manifest Tnsescu 339
Art.
151
sub dou forme: putere constituant originar i putere constituant instituit. Puterea constituant originar intervine atunci cnd nu exist sau nu mai exist constituie n vigoare (state noi, revoluii), iar puterea constituant instituit este prevzut de constituia n vigoare (sau anterioar), att n ce privete competena, ct i organizarea i funcionarea ei. Ea poate modifica (se mai numete i putere de revizuire) sau adopta o constituie. Marea majoritate a constituiilor lumii cuprind cel puin reglementri de principiu referitoare la puterea constituant. II. Procedura de revizuire. Articolul 151 din Constituiei Romniei reglementeaz ipoteza puterii constituante derivate i precizeaz c aceasta aparine celor dou Camere ale Parlamentului, nvestite drept Camere de revizuire prin chiar textul Constituiei. Procedura revizuirii Constituiei este una special, diferit de cea utilizat pentru adoptarea celorlalte tipuri de legi: o majoritate calificat de dou treimi este necesar pentru dezbaterea i adoptarea unei legi constituionale, iar dac procedura medierii a euat, doar edina comun a celor dou Camere i votul a cel puin trei ptrimi din numrul deputailor i senatorilor poate conduce la schimbarea Legii fundamentale. Articolul referitor la procedura de revizuire a Constituiei nu a comportat nici o schimbare n urma modificrii Legii fundamentale din cursul anului 2003, spre deosebire de cel referitor la procedura adoptrii celorlalte tipuri de legi, ceea ce face ca egala legitimitate a Camerelor Parlamentului s i gseasc pe deplin expresia n procedura medierii, meninut doar pentru aceast ipotez de lucru. i n acest caz, comparaia acestei reglementri cu art. 75 i 76 subliniaz caracterul relativ rigid al Constituiei Romniei, care beneficiaz de o stabilitate sporit fa de celelalte tipuri de legi. III. Referendumul. Procedura de revizuire mbin tehnicile specifice democraiei reprezentative cu cele proprii democraiei directe, att prin consacrarea iniiativei constituionale populare (art. 150), ct i prin posibilitatea oferit corpului social de a interveni n finalul procedurii de revizuire pe calea referendumului. Referendumul, prevzut de alin. final al art. 151 este ulterior adoptrii legii constituionale de ctre adunarea reprezentativ cu rol de putere constituant derivat i are semnificaia unei confirmri populare a modificrilor realizate, cu rol de condiie suspensiv pentru producerea efectelor juridice ale revizuirii. El face inutil 340 Tnsescu
^ r J52
i lipsete de efecte juridice orice intervenie ulterioar a oricrei alte autoriti statale n procedura de revizuire. Termenul prevzut de Constituie pentru organizarea acestui referendum este unul de decdere, expirarea lui naintea organizrii referendumului avnd ca efect invalidarea deciziei adoptate de puterea constituant derivat. Modificarea Constituiei din cursul anului 2003 a respectat ntru totul prevederile Legii fundamentale referitoare la revizuire, inclusiv cerina organizrii referendumului.
Art. 152
Limitele revizuirii
(1) Dispoziiile prezentei Constituii privind caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial nu pot forma obiectul revizuirii. (2) De asemenea, nici o revizuire nu poate fi fcut dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. (3) Constituia nu poate fi revizuit pe durata strii de asediu sau a strii de urgen i nici n timp de rzboi.
Comentariu I. Competenele puterii constituante. Limitri. Doctrina i practica din dreptul comparat sunt de acord n a preciza c puterea constituant de astzi nu poate obliga puterile constituante ce vor urma. ns necesara conciliere a competenelor fiecrei puteri constituante cu principiile democraiei i cu garaniile indispensabile drepturilor fundamentale au condus att doctrina ct i practica la adoptarea unei poziii de compromis n ceea ce privete definirea competenelor puterii constituante derivate, prin care se accept ideea posibilitii i chiar a necesitii limitrii puterii constituante derivate de ctre cea originar prin dou principale modaliti: limite formale i limite materiale. Acest lucru permite, n primul rnd, o Tnsescu 341
Art. 152
mai mare stabilitate a Constituiei, iar n al doilea rnd reprezint nc o dovad a faptului c prin Legea fundamental sunt consfinite valorile eseniale ale unei societi, unele dintre acestea fiind att de importante nct limiteaz n aciunea sa chiar i puterea constituant derivat. Limitele formale constau, cel mai adesea, n stabilirea unor condiii procedurale speciale ce trebuie ndeplinite pentru a se putea realiza o modificare a Constituiei. Acestea au fost reglementate n Constituia noastr n art. 150 i 151. Parial, ele sunt reglementate i n cuprinsul art. 152, anume n alin. (3), care precizeaz c Legea fundamental nu poate fi revizuit pe durata strii de asediu sau a strii de urgen i nici n timp de rzboi. Aceste ipoteze sunt excluse datorit caracterului excepional al strilor respective, pe durata crora exercitarea suveranitii naionale ar risca s fie mult mai dificil dect n condiii normale, dac nu chiar serios periclitat sau mpiedicat. La rndul lor, limitele materiale pot fi exprese, adic cuprinse n chiar textul Constituiei, sau implicite, inerente textului constituional, sau rezultnd din angajamentele n plan internaional pe care un stat i le-ar fi asumat anterior revizuirii Constituiei. Indiferent de clasificare, ele mpiedic puterea constituant derivat s aduc atingere anumitor reglementri stabilite de puterea constituant originar i garantate cu o stabilitate nc i mai mare dect cea a ansamblului textului constituional. Limitele materiale sunt valabile din punct de vedere juridic, adic, n conformitate cu teoria validitii normei juridice, orice norm juridic valid dintr-un sistem normativ dat produce efectele juridice menionate n cuprinsul su. Aceasta nseamn c precizarea n cuprinsul unei Constituii a intangibilitii de ctre puterea constituant derivat a unor valori protejate sau a modalitii prin care sunt protejate anumite valori de ctre puterea constituant originar are drept efect juridic garantarea unei stabiliti sporite pentru respectivele norme juridice de protecie, inclusiv, i, mai ales, mpotriva ncercrilor de modificare a lor de ctre puterea constituant derivat. Cu alte cuvinte, teoria conform creia limitele materiale ale revizuirii unei Constituii ar putea fi nlturate prin metoda dublei revizuirii este lipsit de fundament juridic, chiar dac, aparent, ea se bazeaz tocmai pe un formalism juridic excesiv. Metoda dublei revizuiri pornete de la premisa c ceea ce se interzice constituantului derivat ar fi doar revizuirea articolelor n care sunt reglementate valorile considerate 342 Tnsescu
\ r ^ J52
intangibile, dar nu i revizuirea chiar a articolului prin care este realizat aceast interdicie, astfel nct pentru a reui modificarea regimului juridic al respectivelor valori ar trebui operat o revizuire constituional n doi timpi: nti s-ar revizui articolul cuprinznd interdicia i s-ar elimina din cuprinsul su menionarea expres a valorii ce se dorete a fi protejat, iar apoi s-ar opera o a doua revizuire, modificndu-se regimul constituional al valorii care astfel nu mai beneficiaz de o protecie constituional i o stabilitate special i relev, deci, de competena puterii constituante derivate. Numai c unui astfel de raionament i se poate opune argumentul regresiunii ia infinit, conform cruia, pentru a garanta intangibilitatea unor valori constituionale selectate de puterea constituant originar, Constituia ar putea prevedea interdicia expres de a fi modificate nu doar articolele prin care sunt protejate respectivele valori, ci i chiar articolul prin care se realizeaz interdicia. Aplicarea aceleiai metode, de data aceasta zis a triplei" revizuirii (nti a articolului ce prevede interdicia revizuirii articolului ce cuprinde interdicia, apoi a articolului ce cuprinde interdicia i apoi a articolului ce protejeaz respectivele valori sociale) ar putea fi din nou contrat cu prevederea unei duble interdicii de revizuire .a.m.d. Continund aa la infinit, regresia dovedete c, dac o simpl prevedere n Constituie nu este suficient pentru a proteja o valoare social considerat important, atunci nsi Constituia poate fi considerat ca lipsit de efecte juridice i, n acest caz, ea nu mai reprezint dect o simpl declaraie de intenii, fr caracter constrngtor. Aceast concluzie pune sub semnul ntrebrii nu doar o ntreag evoluie a constituionalismului din ultimele secole, ci i garaniile drepturilor fundamentale ale omului i permite liberul arbitru n relaiile fundamentale din cadrul unei societi. Dac aceast concluzie nu poate fi acceptat, nseamn c nici premisa pe care ea se fundamenteaz nu poate fi acceptat; prin urmare, normele constituionale prin care sunt precizate limitele materiale n care poate opera o revizuire constituional sunt norme juridice pe deplin eficiente i produc efectele juridice descrise in cuprinsul lor, adic fac imposibil modificarea articolelor sau a regimului constituional prevzut pentru valorile sociale expres menionate. In ultim instan, faptul c puterea constituant derivat este limitat m competena sa de ctre puterea constituant originar ine de evidena necesitii supravieuirii oricrui sistem viu (aa cum este i cel juridic), Tnsescu 343
Art. 152
cci, n definitiv, nici un sistem viu nu poate fi utilizat (n mod raional) pentru propria sa distrugere. Faptul c o constituie nu este doar o regul fundamental, ci c ea se bazeaz pe o serie de principii intangibile, n absena crora ea i pierde raiunea de a fi, ine de domeniul evidenei. Utilizarea intenionat a formelor legale, deci considerate i legitime, pentru a ajunge la rezultate vdit contrare scopului iniial al unei reglementri nu este altceva dect un abuz de drept, noiune care se poate aplica n egal msur i dreptului privat ca i celui public. II. Limitele revizuirii. Textul art. 152 nu a fost modificat prin procesul de revizuire pe care Legea fundamental 1-a cunoscut n cursul anului 2003, el continund s fac trimitere la dou categorii de limite materiale. O prima categorie const n enumerarea limitativ a anumitor valori, considerate eseniale pentru stat i, ca atare, declarate intangibile; acestea sunt: caracterul naional, unitar, independent i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial. Cu privire la aceste valori nimic din reglementarea constituional actual nu poate fi schimbat, Constituia preciznd c ele nu pot forma obiectul nici unei revizuiri. Prin urmare, dezbaterile parlamentare n jurul propunerii de eliminare a limitelor revizuirii, legat mai ales de caracterul naional al statului romn, nu numai c nu se puteau finaliza cu un rezultat juridic valabil, dar nu ar fi avut sori de izbnd nici dac s-ar fi dorit ameliorarea regimului de protecie constituional a acestor valori. O a doua categorie de limite materiale face referire la imposibilitatea deteriorrii proteciei constituionale conferite unui alt set de valori, preciznd c nici o revizuire nu poate avea ca rezultat suprimarea unor drepturi sau liberti fundamentale. Cu alte cuvinte, n privina drepturilor fundamentale ale omului, veritabile garanii ale democraiei i limite pentru exercitarea puterii de stat, puterea constituant originar nu a interzis dect o modificare a regimului lor juridic ce ar conduce la dispariia unora dintre cele deja menionate, dar a lsat liber posibilitatea adugrii de noi drepturi fundamentale la catalogul deja existent, precum i posibilitatea unei mai bune i eficiente protecii juridice a celor deja consacrate. Textul este tehnic precis i corelat cu art. 53, cci nu interzice restrngerea exercitrii unor drepturi fundamentale, ci consacr, la nivel constituional, 344 Tnsescu
Titlul VII. Revizuirea Constituiei un principiu general n materie de protecie a drepturilor omului, anume acela al permanentei evoluii a regimului lor de protecie juridic i a imposibilitii revenirii (cliquet arriere-retour) la un regim juridic mai puin favorabil dect cel deja consacrat la un moment dat. Aceast tehnic de garantare a drepturilor fundamentale i de redactare a limitelor materiale pentru puterea constituant derivat a fcut posibil revizuirea Titlului II din Constituie, prin care regimul juridic al unora din drepturile deja consacrate n Legea fundamental a fost modificat, n sensul sporirii garaniilor lor juridice sau au fost adugate noi drepturi la cele deja consacrate.
Tnsescu
345
Titlul VIII Dispoziii finale i tranzitorii

Intrarea n vigoare
Art. 153
Prezenta Constituie intr n vigoare Ia data aprobrii ei prin referendum. La aceeai dat, Constituia din 21 august 1965 este i rmne n ntregime abrogat.
Comentariu I. Tehnica juridic. Acest articol se refer la intrarea n vigoare a l Constituiei ca Lege fundamental, manifestare de voin contretizat sub forma unui act decizional al Adunrii Constituante; pe cale de consecin, revizuirea Constituiei din 2003 nu putea afecta n nici un fel coninutul normativ al acestui articol. In forma sa iniial, Constituia Romniei a fost adoptat n edina Adunrii Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. Chiar ulterior revizuirii realizate n cursul anului 2003, trimiterile la Legea fundamental a Romniei se vor face n continuare prin referirea la Constituia intrat n vigoare ia 8 decembrie 1991, adugndu-se precizarea c aceasta a fost modificat prin legea constituional aprobat prin Referendumul din 18-19 octombrie 2003 i publicat i intrat n vigoare n data de 29 octombrie 2003 '>. II. Abrogarea. Caracterizare. Consecin inerent a principiului 2 aplicrii legilor n timp, noua Constituie a preferat abrogarea explicit direct a Constituiei anterioare, care intrase n vigoare la 21 august 1965. Prin urmare, Constituia din 1965 a rmas n vigoare i dup Revoluia din Decembrie 1989, pn la intrarea n vigoare a noii Constituii, cu excepia dispoziiilor referitoare la partidul unic i organele prin care se exercit de aceast putere de stat. Aceste din urm organe au fost nlocuite cu noile autoriti publice, rezultate din Revoluie.
11
A se vedea i comentariul la art. 156, infra, p. 356.
Tnsescu
347
Art. 154
Titlul VIII. Dispoziii finale i tranzitorii
Conflictul (1) Legile i toate celelalte acte normative rmn n temporal de legi vigoare, n msura n care ele nu contravin prezentei Constituii. (2) Consiliul Legislativ, n termen de 12 luni de la data intrrii n vigoare a legii sale de organizare, va examina conformitatea legislaiei cu prezenta Constituie i va face Parlamentului sau, dup caz, Guvernului, propuneri corespunztoare. Comentariu I. Generaliti. Titlul modest al acestui articol ascunde n fapt importana sa real, covritoare n adaptarea sistemului normativ romnesc la valorile i exigenele noi introduse prin Legea fundamental; aplicarea sa n concret a contribuit n mod decisiv la asanarea legislaiei de acte normative sau dispoziii desuete, caduce sau inspirate de o filozofie juridic lipsit de actualitate. Pe parcursul aplicrii sale, filtrul Legii fundamentale a trebuit s fie aplicat nu doar la un nivel pur formal, al constatrii unei eventuale contradicii vdite dintre dou acte normative cu for juridic diferit, ci, mai ales, la un nivel material, al existenei unei reale incompatibiliti ntre raiunea de a fi a unor norme juridice infraconstituionale i noile principii fondatoare i fundamentale pentru Constituia intrat n vigoare la 8 decembrie 1989. Din acest punct de vedere, intitule'-ul poate chiar induce n eroare, cci nu e vorba aici doar de aplicarea legilor n timp; acest principiu are, prin excelen, ca ipotez de lucru, situaia unor acte normative cu for juridic egal, ori acest articol trateaz despre raportul dintre Constituie i celelalte acte normative, adic despre raportul dintre Legea fundamental cu fora juridic suprem i restul ordinii juridice interne. Ipoteza normativ la care face trimitere acest articol are legtur, ns, i cu aplicarea legilor n timp, n msura n care el se adreseaz doar aspectului temporal al conflictului dintre acte normative cu for juridic diferit, preciznd c actele normative rmn n vigoare" (s.n.) dac nu contravin Constituiei; cu alte cuvinte, acest articol se refer doar la actele normative infraconstituionale adoptate naintea intrrii n vigoare a Legii fundamentale i la 348 Tnsescu
Art. 154
^ r 154
modalitatea concret n care ele pot fi receptate n noua ordine juridic instaurat prin Constituia de la 8 decembrie 1991. II. Coninutul normativ al acestui articol a rmas neatins de revizuirea constituional din 2003, ntruct e de presupus c el va continua s aib aceeai funcie extrem de important, anume aceea de a asigura continuitatea normativ prin adaptarea din mers" a sistemului juridic la exigenele fundamentale ale cetenilor exprimate prin Constituie, chiar dac exprimarea acestor exigene s-a modificat din punct de vedere formal i a condus la o schimbare n coninutul normativ al nsei Legii fundamentale. Revizuirea Constituiei are totui o anumit influen asupra aplicrii sale n concret. Astfel, raportul juridic de compatibilitate dintre actele normative infraconstituionale i normele constituionale va trebui s fie observat de aici nainte prin raportare la noua form a Legii fundamentale. Este, i aceasta, o consecin a forei juridice supreme a Constituiei i a fenomenului de constituionalizare a dreptului (tot mai pregnant observat i n sistemul juridic romnesc) ce face imperativ o adaptare a ntregii ordini juridice interne ulterior oricrei modificri din Legea fundamental. III. Finalitatea reglementrii. Articolul 154 realizeaz o abrogare particular, indirect i oarecum implicit, ntruct nu precizeaz aciunea de abrogare, ci contrariul su, adic sfera actelor normative care vor continua s rmn n vigoare. Din punctul de vedere al logicii formale aplicarea acestui articol corespunde principiului dublei negaii care conduce ntotdeauna la o valoare logic de adevr, actul normativ fiind considerat ca rmnnd n vigoare (valoare final de adevr) dac el nu (negaie) este contrar (a doua negaie) noii Legi fundamentale. Din punct de vedere al exprimrii gramaticale, legiuitorul constituant a preferat s dea aciunii de asanare a legislaiei o conotaie moral i social pozitiv, n msura n care a evitat menionarea expres a aciunii de abrogare i a fcut referin doar la rezultatul acestei operaiuni, acela de pstrare n vigoare a unor acte normative. Articolul cuprinde dou alineate care vizeaz dou ipoteze normative distincte privete dou categorii de subiecte de drept diferite. Primul alineat vizeaz toate subiectele de drept, n msura n care o eventual contradicie ntre Constituie i celelalte acte normative din ordinea juridic intern poate fi Tnsescu 349
Art. 154
constatat nu doar de autoritile statului, ci i de orice subiect individual de drept, n aciunea de aplicare i realizare n concret a normelor juridice. Aceasta este consecina fireasc a principiului fundamental al obligativitii pentru toate subiectele de drept de a respecta Constituia i supremaia sa (art. 1 alin. final). Al doilea alineat se adreseaz unui subiect de drept identificat de textul constituional, autoritate a statului (Consiliul Legislativ) care, n termen de 12 luni de la data intrrii n vigoare a legii sale de organizare i funcionare, trebuie s examineze conformitatea legislaiei cu noua Constituie i s fac autoritilor cu competene legislative primare sau secundare (Parlamentului sau, dup caz, Guvernului) propuneri pentru a remedia eventualele contrarieti constatate, n aplicarea art. 154, dar mai ales a primului alineat, trebuie fcut o distincie important i care are consecine asupra momentului n care se produc efectele juridice ale abrogrii speciale, indirect i implicit. Chiar dac nu a menionat-o expres, constituantul a realizat o distincie conceptual ntre abrogarea propriu-zis, care se produce la data intrrii n vigoare a Legii fundamentale (eventual revizuite) i constatarea acestei abrogri de ctre subiectele de drept, abilitate special sau nu. Aceast abrogare este rezultatul adoptrii de ctre o autoritate competent a unui act normativ ulterior, valid din punct de vedere juridic. Ea cunoate ns o particularitate, anume aceea c presupune i un act de interpretare i aplicare a actului normativ preconstituional, n urma cruia abrogarea s poat fi constatat. Prin urmare, dei abrogarea s-a realizat prin chiar intrarea n vigoare a Constituiei (revizuite) i i-a produs efectele juridice nc de la acea dat, constatarea abrogrii i, implicit, a efectelor sale juridice (adic eliminarea normei juridice din sfera celor ce pot fi aplicate) se poate produce n practic i la un moment ulterior, atunci cnd se aplic n concret actul normativ respectiv. Tocmai de aceea am artat anterior c nu este vorba aici att de mult de o aplicare a legilor n timp (cci nici o autoritate public cu competene normative nu poate fi inut s cunoasc i s respecte reglementri ce vor apare n viitor), ct de un raport de constituionalitate (abrogarea implicat de art. 154 opernd nu datorit nerespectrii unei norme juridice fundamentale ulterioare, ci ca urmare a schimbrii temeiului, i deci a legitimitii constituionale, a actelor normative respective, e drept, printr-un act de putere manifestat ulterior intrrii lor n vigoare). 350 Tnsescu
Titlul VIII. Dispoziii finale i tranzitorii Ceea ce constituantul a urmrit s reglementeze prin acest articol a fost, n ultim instan, nu o regul general de soluionare a conflictului temporal de legi, ci o regul pentru receptarea actelor normative preconstituionale n noua ordine juridic instituit i fundamentat pe o noua Constituiei (eventual revizuit). Aceasta are implicaii i n ceea ce privete analiza constituionalitii unor astfel de acte normative preconstituionale, ea trebuind s fie fcut prin raportare la Legea fundamental n vigoare la data adoptrii lor (respectndu-se astfel i principiul aplicrii legilor n timp) i nu prin comparaie cu noua Constituie, care nu putea produce nici un efect juridic la acel moment, neexistnd. Prin urmare, exist o diferen esenial ntre instituia juridic a controlului constituionalitii unor acte normative preconstituionale (n msura n care ordinea juridic valabil la momentul intrrii lor n vigoare reglementa aceast instituie) i aplicarea n timp a acelorai acte normative, eventual sub imperiul unor Legii fundamentale succesive, fapt ce conduce la necesara receptare a lor ntr-o nou ordine juridic. Aceast interpretare a art. 154 a fost confirmat printr-o jurispruden constant a Curii Constituionale a Romniei care, n timp, a stabilit mai multe considerente de principiu n legtur cu aceast problem. Astfel, ea a precizat c abrogarea unei dispoziii legale anterioare Constituiei presupune neconformitatea sa cu Constituia, adic este rezultatul neconstituionalitii ei; deci neconstituionalitatea este cauza abrogrii". Cu privire la legile preconstituionale efectul abrogator se produce de la data intrrii n vigoare a Constituiei". Judectorul constituional a neles s nu se raporteze doar n mod formal la raportul de constituionalitate presupus de acest articol, ci s analizeze fondul reglementrii n detaliu, afirmnd c pn la punerea de acord a ntregii legislaii cu Constituia, actele normative anterioare Constituiei adoptate cu respectarea cerinelor legale din acel moment i care nu contravin pe fond Constituiei, nu pot fi considerate ca abrogate". Acest lucru poate fi ilustrat i prin amintirea, doar cu titlu de exemplu, a unei bogate i constante jurisprudene, astzi doar cu valoare istoric, prin care Curtea Constituional a Romniei a constatat abrogarea dispoziiilor din Codul penal (n forma sa de la acea dat) prin care se prevedeau i pedepseau infraciunile contra avutului obtesc i a indicat c ele mai puteau fi considerate n vigoare doar dac ipoteza lor normativ era restrns la bunurile ce constituiau obiectul Tnsescu 351
Art. 154
exclusiv al proprietii publice. n ceea ce privete subiectele de drept ndreptite s efectueze aceast constatare, Curtea Constituional a Romniei nu a putut s se refere dect la cauzele deduse judecii sale, dar n aceast materie a stabilit cteva reguli cu valoare de principiu: a) abrogarea unei legi n vigoare nu este de competena Curii Constituionale a Romniei, ci a legiuitorului", dar b) judectorul este obligat, n vederea soluionrii unei cauze supuse competenei sale, s constate dac o prevedere legal de care depinde aceast soluionare, este n vigoare sau nu", iar c) n cazul aplicrii unei legi anterioare Constituiei la raporturi juridice stabilite dup intrarea acesteia n vigoare, obligaia de a stabili dac legea contravine sau nu unei dispoziii constituionale i, n consecin, dac este abrogat sau nu, revine instanei de judecat. Curtea decide numai n mod excepional dac instana i-a nclcat obligaia de a se pronuna asupra unei asemenea legi sau dac o consider n vigoare i se invoc excepia de neconstituionalitate, precum i dac instana consider c legea este neconstitutional dei ea nu se aplic unor raporturi juridice noi, constituite sub imperiul Constituiei actuale, ci este vorba doar de efectele aplicrii acelei legi preconstituionale, deci de raporturi anterioare Constituiei". n sfrit, n ceea ce privete efectele juridice deja produse ale unui act preconstituional, Curtea Constituional a Romniei a fcut trimitere la interpretarea clasic a principiului aplicrii legilor n timp, preciznd c abrogarea unui act normativ las nestinse efectele acestuia produse ct era n vigoare". IV. Consiliul Legislativ. Adoptarea sau modificarea unei constituii reprezint momente de mare importan pentru orice stat i societate, ns ele nu schimb eo ipso ntreg edificiul juridic. Dreptul constituional modern consider drept un adevr universal valabil principiul supremaiei Constituiei. Consecin fireasc a acestui principiu, necesitatea conformrii ntregului sistem de drept cu normele din Legea fundamental, este, de asemenea, universal acceptat n teorie. Nu ntotdeauna ns teoria corespunde realitii i/sau practicii. Gradul de realizare efectiv a normativitii Constituiei se poate evalua doar printr-o atent observare a practicii acesteia. Msura n care Legea fundamental este respectat i aplicat depinde i de legislaia subsecvent. Fie pe calea adoptrii unor noi norme de aplicare a textelor constituionale, fie prin impunerea 352 Tnsescu
Titlul VIII. Dispoziii finale i tranzitorii supremaiei acestora fa de restul legislaiei i, pe cale de consecin, constatarea abrogrii lor de ctre Curtea Constituional, conceptul de realizare a dreptului presupune cu necesitate un cadru normativ infraconstituional n concordan cu prevederile sale. Acesta a fost scopul pentru care Legea fundamental a stabilit n 9 competena unei autoriti statale expres identificat n chiar textul su (Consiliul Legislativ) atribuia de examinare a conformitii legislaiei cu Constituia. Respectiva instituie a fost creat abia la aproape doi ani de la adoptarea Constituiei, prin Legea nr. 73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ '>. Conform textului constituional, ar fi trebuit s procedeze la o examinare a ntregului sistem normativ i s prezinte propuneri n consecin autoritilor cu competene normative la nivel central cel trziu la sfritul anului 1994. Intenia puterii constituante originare era s ofere nu doar un instru- 1u ment eficient pentru asigurarea continuitii juridice [reglementat prin alin. (1) al acestui articol], ci i un instrument normativ constructiv, prin care s poat fi completat i desvrit ordinea juridic intern. Pentru atingerea acestui obiectiv, s-a considerat c nu este suficient doar reglementarea competenelor normative primare i secundare, ci trebuie oferit i un cadru juridic i instituional cu caracter tehnic, prin care s fie sprijinit i chiar impulsionat activitatea de producie normativ, n special prin identificarea acelor domenii ale relaiilor sociale n care problemele legate de receptarea legislaiei preconstituionale i de necesara respectare a raportului de constituionalitate risc s creeze adevrate viduri legislative. La aproape zece ani de la realizarea ipotezei normative a alineatului 11 al doilea al acestui articol, extrem de bogata activitate normativ a autoritilor publice a eliminat n bun msura problemele respective; totui, n sistemul normativ romnesc mai subzist nc unele inadvertene" la care se adaug cele inevitabil produse prin revizuirea Legii fundamentale n cursul anului 2003.
" Publicat n M. Of. nr. 260/5.11.1993.
Tnsescu
353
Art. 155
Dispoziii tranzitorii
Art. 155
(1) Proiectele de legi i propunerile legislative n curs de legiferare se dezbat i se adopt potrivit dispoziiilor constituionale anterioare intrrii n vigoare a legii de revizuire. (2) Instituiile prevzute de Constituie, existente Ia data intrrii n vigoare a legii de revizuire, rmn n funciune pn la constituirea celor noi. (3) Prevederile alineatului (1) al articolului 83 se aplic ncepnd cu urmtorul mandat prezidenial. (4) Dispoziiile cu privire la nalta Curte de Casaie i Justiie vor fi aduse la ndeplinire n cel mult 2 ani de la data intrrii n vigoare a legii de revizuire. (5) Judectorii n funcie ai Curii Supreme de Justiie i consilierii de conturi numii de Parlament i continu activitatea pn la data expirrii mandatului pentru care au fost numii. Pentru asigurarea nnoirii Curii de Conturi din 3 n 3 ani, la expirarea mandatului actualilor consilieri de conturi acetia vor putea fi numii pentru nc un mandat de 3 ani sau de 6 ani. (6) Pn la constituirea instanelor judectoreti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele judectoreti ordinare.
Comentariu I. Principiul neretroactivitii legii noi. Dinamica social nu poate fi oprit sau ncetinit pentru a fi sincronizat cu evoluiile din plan legislativ. Dispoziiile tranzitorii au menirea de a pune de acord realitatea juridic i pe cea social, astfel nct dinamicile lor respective s nu conduc la disfunctionaliti. Din punct de vedere strict tehnic-juridic, ele corespund
" Art. 155 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 78 din Legea nr. 429/2003.
354
Tnsescu
Titlul VIII. Dispoziii finale i tranzitorii necesitii de a preciza pentru fiecare situaie juridic n curs de desfurare, generic identificat, regimul juridic aplicabil. Principiul securitii juridice impune o regul clasic de aplicare a legilor n timp, anume neretroactivitatea legii mai noi. Totui, innd seama de caracterul vdit accelerat al schimbrilor i proceselor sociale, aceast regul general a fost adugit cu cea special a aplicrii imediate a legii noi, n special n materie procesual. ntreg art. 155 se face ilustrarea acestor dou reguli fundamentale, 2 cuprinznd ipoteze normative n care modificarea Legii fundamentale implic schimbri de esen n natura, organizarea sau funcionarea unor instituii reglementate prin Constituie. Astfel, cu titlu general, alin. (2) al art. 155 reia regula de principiu, exprimat i n coninutul normativ al art. 151 din anterioara form a Constituiei, artnd c instituiile prevzute de Constituie i existente la data intrrii n vigoare a legii de revizuire vor continua s existe i s funcioneze n conformitate cu vechile reguli pn la data constituirii celor noi. II. Ultraactivitatea legii mai vechi se aplic n ceea ce privete 3 funcionarea Parlamentului, n materia procedurii de legiferare, unde proiectele de legi i propunerile legislative aflate n curs de dezbatere vor fi adoptate cu respectarea procedurii legislative consacrate n Constituie n forma sa iniial. Acelai lucru este valabil i cu privire la judectorii n funcie ai Curii Supreme de Justiie i la consilierii de conturi numii de Parlament, care i vor continua activitatea pn la expirarea mandatului pentru care au fost numii. III. Dispoziii tranzitorii. Pentru punerea n aplicare a noilor reguli cu 4 privire la organizarea Curii de Conturi (conform art. 140, consilierii de conturi sunt numii de Parlament pentru un mandat de 9 ani i se rennoiesc din 3 n 3 ani n condiiile prevzute de legea organic a Curii) constituantul derivat a recurs la aceleai tip de prevederi tranzitorii ca i cele utilizate de constituantul originar pentru organizarea primei Curi Constituionale (model dup care, de altfel, s-a i inspirat atunci cnd a modificat regimul juridic al organizrii Curii de Conturi). n ceea ce privete funcionarea Curii de Conturi, dup intrarea n vigoare a legii de revizuire ea nu va mai avea atribuii jurisdicionale, litigiile rezultate din activitatea sa fiind trecute n competena unor instane judectoreti specializate prin dispoziiile Tnsescu 355
Art. 156
art. 140 alin. (1). Cum efectele acestei prevederi se pot produce imediat, ele necesitnd nfiinarea i funcionarea instanelor specializate, pn la constituirea acestora o dispoziie tranzitorie arat c litigiile respective vor reveni n competena instanelor judectoreti ordinare. Pentru punerea n aplicare a noilor reguli referitoare la organizarea i funcionarea naltei Curi de Casaie i Justiie, constituantul derivat a prevzut un termen de maxim 2 ani de la intrarea n vigoare a legii de revizuire a Constituiei, pn la acea dat continund s ultraactiveze dispoziiile anterioare ale Legii fundamentale. De asemenea, n privina duratei mandatului prezidenial, prelungit de la 4 la 5 ani prin dispoziiile art. 83 din Constituia revizuit, aplicarea acestei norme se va face ncepnd cu mandatul prezidenial ce va urma celui n curs la data modificrii Legii fundamentale. n privina mandatului prezidenial n curs se va face aplicarea Constituiei n forma sa iniial.
Art. 156
Republicarea Constituiei
Legea de revizuire a Constituiei se public n Monitorul Oficial al Romniei n termen de 5 zile de la data adoptrii. Constituia, modificat i completat, dup aprobarea prin referendum, se republic de ctre Consiliul Legislativ, cu reactualizarea denumirilor, dndu-se textelor o nou numerotare.
Comentariu I. Tehnic legislativ. Din punct de vedere al normelor cu caracter tehnic, art. 156 corespunde unei necesiti de eficien juridic, corelat cu imperative ce in de celeritatea proceselor sociale, politice i economice, n cele dou teze ale sale, textul face necesara difereniere dintre cele dou acte normative distincte pe care le reglementeaz, adic dintre legea de revizuire a Constituiei i Constituia revizuit, prevznd pentru fiecare obligaii distincte referitoare la publicare.
"Art. 156 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct 79 din Legea nr. 429/2003,
356
Tnsescu
A r t . 156
Astfel, n ceea ce privete legea de revizuire, aceasta trebuia publicat 2 n Monitorul Oficial n termen de maxim 5 zile de la data adoptrii sale. Aceast dispoziie imperativ a fost respectat, cci legea de revizuire a Constituiei a fost adoptat n edina comun a celor dou Camere ale Parlamentului n data de 18 septembrie 2003 i, nc ne-renumerotat, pentru c nu fusese validat prin referendum, a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 669 din 22 septembrie 2003, adic n a cincea zi calculat de la data adoptrii sale. Legea de revizuire a Constituiei a fost ulterior aprobat prin 3 referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 i publicat cu nr. 429 n Monitorul Oficial nr. 758 din 29 octombrie 2003. Ea a intrat n vigoare la data publicrii sale, 29 octombrie 2003, aceeai cu data publicrii, n acelai Monitor Oficial, i a Hotrrii Curii Constituionale a Romniei nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatelor referendumului naional din 18-19 octombrie 2003. n temeiul fostului art. 152, devenit, n urma revizuirii, art. 156, 4 Constituia modificat i completat a fost republicat de ctre Consiliul Legislativ, cu actualizarea denumirilor i dndu-se articolelor o nou numerotare, n Monitorul Oficial nr. 767 din 31 octombrie 2003.
Tnsescu
357
Index alfabetic "

Abuz de drept 152 5 acces la cultur 33 acces liber la justiie 21 actele Guvernului 109 actele Parlamentului 67 actele Preedintelui 100 administrare 136 24 administraie central autonom 116 8-18; 117 9-10 administraie ministerial 1164-7 administraie public 116-123 adoptarea legilor 76; 114 15 alegeri anticipate 113 5 alegeri locale 121 5 alegeri parlamentare 63 2 alegeri prezideniale 81 analogia legii 11420 angajarea rspunderii 114 aprarea rii 55 apatrid 18; 128 5 apel 129 2 aplicarea legilor n timp 154 1 arestare 23 6 armat 118 1 asisten social 47 asociaie profesional 9 autonomie local 120 16 autoritate administrativ autonom 116 16, 18 autoritate judectoreasc 124 1
11
autoritate public 52 Avocatul Poporului 58-60; 115 35; 146 3 Buget de stat 138 6 buget local 138 8 buget public naional 138 bugetul asigurrilor sociale de stat 138 6 bun vecintate 10 bun-credin 57 1 Ci de atac 129 1 134 5 camer de reflecie 75 3 camer decizional 75 3 capital 14 caracter naional al statului 1 12 cstorie 48 4 cenzur 30 5 cetean european 16 8 cetean romn 5; 17 cetean strin 18; 128 5 cetenie 5 Charta drepturilor fundamentale 38 2 cheltuial bugetar 138 15 cheltuieli publice 56 1 clasa politic 8 4 clasificarea legilor 73' 1 comun 3 3 concediu de maternitate 47 concediu de odihn 41 6
Prima cift, redat cu caractere aldine, indic numrul articolului din Constituie, iar cea de a doua, redat cu caractere normale, indic numrul marginal aferent fiecrui paragraf n care este comentat cuvntul sau expresia respectiv.
359
Index alfabetic concesionare 136 24 conflict politic 114 5 conflict temporal de legi 154 consilier local 121 5 consiliu judeean 122 consiliu local 121 Consiliul Economic i Social 115 36; 141 Consiliul Legislativ 79; 154 8 Consiliul Superior al Magistraturii 133-134 Consiliul Suprem de Aprare a rii 119 consultarea Guvernului 86 contencios administrativ 10818; 126 10 contract de guvernare 114 4 contribuii financiare 56 control ierarhic 132 1 control parlamentar 111 1 copii 49 coresponden 28 criteriu etnic 6 3; 7 cult religios 29 7 cultur 33 Curtea Constituional 115 35; 142-147 Curtea de Conturi 115 35; 140 cutum parlamentar 112 18 cvorum 67 Decizie 147 decret 100 delegare legislativ 115 demisie 1062-4 demiterea Guvernului 1103 democraie constituional 1 8 deputat 70 dezbateri politice 112 7 dizolvarea Parlamentului 89 domiciliu 27 2 drapelul Romniei 12 drept comunitar 148 12-13 drept intern 11; 148 12 drept internaional 11 360
Constituia Romniei revizuit dreptul de a fi ales 37; 38 dreptul de asociere 37 3; 40 dreptul de azil 18 7 dreptul de motenire 46 dreptul de petiionare 51 dreptul de proprietate privat 44 dreptul de vot 36; 87 2 dreptul la aprare 24 dreptul la cstorie 48 1 dreptul la educaie 32 1; 33 1 dreptul la grev 43 dreptul la identitate 6 dreptul la informaie 31 dreptul la integritate fizic 22 4 dreptul la integritate psihic 22 5 dreptul la nvtur 32 dreptul la liber circulaie 25 dreptul la mediu sntos 35 dreptul la negocieri colective 419 dreptul la ocrotirea sntii 34 dreptul la pensie 47 dreptul la propria imagine 26 3 dreptul la un proces echitabil 21 5 dreptul la via 22 2-3 dreptul persoanei vtmate 52 drepturi electorale 106 8; 115 36 drepturi naturale 20 5 drepturile omului 20 2 dubl cetenie 106 11 durata zilei de lucru 41 7 Economie 135 educaie religioas 29 9 egalitate de anse 16 7 egalitate n drepturi 16 1 egalitatea cetenilor 4 eroare judiciar 52 8 excepie de neconstituionalitate 146 5 exercitarea drepturilor i libertilor 57 expropriere 44 5 expulzare 19 extrdare 19
Constituia Romniei revizuit Familie 48 fidelitate fa de ar 54 finane publice 137 folosin gratuit 136 36 fore armate 118 frontier 3 4 funcie public 16 3; 54 2 Grade de jurisdicie 129 4 gratuitatea nvmntului 32 4 Guvern 102-110 Hotrre de Guvern 109 17; 118 33 hotrre judectoreasc 127 3 Igien 34 2 Imn Naional 12 impozit 139 imunitate 72; 84 inamovibilitate 125 1-4; 145 incompatibiliti 58 6; 71; 84; 105; 125 6; 144 indemnizaie 101 independena judectorului 124 8; 1253 informarea Parlamentului 111 infraciune flagrant 72 3 iniiativ ceteneasc 74 2 iniiativ constituional 150 3 iniiativ legislativ 74; 114 16 instan disciplinar 134 3 instan judectoreasc 126 instituie de nvmnt 32 3 instituie public 136 27 interes legitim 213 interpelri 112 5 interpret 128 interzicerea muncii forate 42 intrare n vigoare 78; 115 43; 153 inviolabilitatea domiciliului 27
Index alfabetic nalta Curte de Casaie i Justiie 126 2-4 nalt trdare 96 2 nchiriere 136 24 ndatoriri militare 55 2 ntrebri 112 6 ntruniri 39 nvmnt religios 32 5 nvestitura Guvernului 103 1 Judector 124 8; 125; 143 jude 3 3 jurmnt 82; 104 jurisdicii speciale administrative 217 justiie 21 1; 124 2-7 Lege complex 11416 lege constituional 73 1 lege de abilitare 115 11 lege de nvestire 115 10 lege de revizuire 156 2 lege electoral 115 36 lege ordinar 73 1 lege organic 73 1; 115 15; 117 9-10; 136 25 legitimitate popular 81 1 liber circulaie 25 liber iniiativ 45; 145 8 liberare provizorie 23 8 libertate corporal 26 5 libertate de exprimare 30 libertate economic 45 libertate individual 23 libertate religioas 29 2 libertatea alegerii locului de munc 41 3 libertatea alegerii profesiei 41 3 libertatea contiinei 29 3 libertatea ntrunirilor 39 libertatea presei 30 6 limba matern 13 2; 32 6; 120 18-20; 128 3-4 limba oficial 13; 128 1
361
Index alfabetic Magistrat 52 8 mandat 63 1; 69; 70; 83; 110; 134 6; 142 4 mandat de ncredere 113 2 mediu nconjurtor 35 mesajele Preedintelui 88 mijloace de informare n mas31 4 minister 116 4; 117 Ministerul Public 129 3 131-132 minoritate naional 6; 62 2 moned naional 137 moiune de cenzur 113 moiune nereprezentativ 113 8 moiune simpl 112 8-13 munc 41; 42 Naionalizare 44 4; 115 39 negociere colectiv 41 9 negocieri politice 114 15 nivel de trai 47 numirea Guvernului 85 Ombudsman 58 1 ora 3 3 ordonan 109 19; 115 10-14 ordonan de urgen 108 30; 115 16,43 Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale 34 1; 48 1 Parlament 61-79 partid politic 8; 40 3 patronat 9 pedeaps cu moartea 22 3 percheziie 23 4; 27 6-7 persoan cu handicap 50 persoan vtmat de o autoritate public 52 petiie 51 4 pluralism 8
Constituia Romniei revizuit poliie 130; 131 4 prefect 123 Preedinte 80-101 prezumie de nevinovie 23 11 prezumie de autenticitate 105 2 prezumie de veridicitate 105 2 primar 121 prim-ministru 107 principiul aplicrii legii mai favorabile 114 principiul autonomiei locale 120 14 principiul autonomiei parlamentare 641 principiul descentralizrii serviciilor publice 120 14 principiul disponibilitii 109 24 principiul egalitii de anse 50 2 principiul egalitii n materie fiscal 56 3 principiul imparialitii 132 1 principiul legalitii 1 10; 16 2; 23 11; 56 4; 105 1; 126 9; 132 1 principiul neretroactivitii legii 154-7; 155 1 principiul publicitii dezbaterilor 127 1 principiul rspunderii solidare 109 16 principiul securitii juridice 155 1 principiul separaiei puterilor 11; 1051; 113 2; 1241; 154 8 principiul supremaiei Constituiei 1 9; 11 2 principiul suspendrii de drept a actului atacat 123 14 principiul universalitii 15 1- 3 procedur legislativ 75 1 procedur parlamentar 114 1 procuror 132 program de guvernare 113 3 proiect de lege 74 3 promulgarea legii 77 proprietate privat 44; 115 38; 136
362
Constituia Romniei revizuit proprietate public 115 38; 136 propunere legislativ 74 3 protecia copiilor 49 protecia muncii 41 5-6 protecia persoanelor cu handicap 50 protecia tinerilor 49 protecie social 49 3 publicitatea edinelor 68 punere sub acuzare 96 putere constituant 151 1-2; 152 1 putere judectoreasc 126 1 Raport de constituionalitate 154 5 raportul Avocatului Poporului 60 rspundere civil 30 8; 109 23 rspundere penal 30 8; 109 17 rspundere politic 109 3 rspunderea magistrailor 52 8 ratificare 1486-7 recurs 129 2 referendum 90; 151 4 regie autonom 136 27 regim parlamentar 61 2 regim semiparlamentar 102 4 relaii internaionale 10 remaniere guvernamental 106 7 reprezentant diplomatic 91 2 restrngerea exerciiului unor drepturi 53 reinere 23 5 revizuirea Constituiei 150-152 revocare 1066 rolul Preedintelui 80 Salariu minim 41 6 sntate 34 scutire de tax 51 5 secretul corespondenei 28 securitatea muncii 41 6 edin secret 127 2 senator 70
Index alfabetic sesiune parlamentar 66 sigiliul statului 12 sigurana persoanei 23 1-2 simbol naional 12 sindicat 9 sistem naional de aprare 118 38 stagiu militar 55 3 stare de asediu 93 1 stare de necesitate 27 5 stare de urgen 93 1 statul romn 1 stema rii 12 suspendare din funcie 95 suveranitate 2 Tax 139 teritoriu 3 termen de decdere 115 18; 1514 tineri 49 tortur 22 6 tratat internaional 18 9; 19; 20; 91 1; 1464 Tratatul Atlanticului de Nord 118 29; 149 trupe strine 118 39-41 tutel administrativ 123 13-18 Ultraactivitatea legii 155 3 Uniunea European 16 8; 38 2; 118 29; 137 6; 148 Vechime n profesie 143 via familial 26 via intim 26 via privat 26 voluntar 55 4 vot 62 vot de ncreder
ISBN 973-655-436-8
35,00
789736554360

Constitutia Romaniei Revizuita

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Constitutia Romaniei Revizuita

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Constituia Romniei revizuit.

Dorina Clin, Dorel Pdurariu Anca Vasile

Constituia Romniei revizuit

Titlul I. Principii generale

Cuprins 112 114 115 115 117 118

Constituia Romniei revizuit

283 288 297 299 304 307 312

Titlul V. Curtea Constituional

317 318 319 319 320 324

337 339 341

347 348 354 356 359

Titlul I Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Unitatea poporului i egalitatea intre ceteni

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Pluralismul i partidele politice

Titlul I. Principii generale

Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale Comentariu

Titlul I. Principii generale

Dreptul internaional i dreptul intern

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

Titlul I. Principii generale

n Romnia, limba oficial este limba romn.

Capitala Romniei este municipiul Bucureti.

Titlul II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale Capitolul I Dispoziii comune Art. 15

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune

Cetenii romni n strintate

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Cetenii strini i apatrizii

Capitolul I. Dispoziii comune

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune Comentariu

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune

II. Rolul i motivarea reglementrii. Soluiile cuprinse n 4

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul I. Dispoziii comune

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale

Capitolul II Drepturile i libertile fundamentale Art. 22

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale

Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale

Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale

Titlul II. Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale