LA DESCENTRALIZACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL EN GUATEMALA

Jorge A. Caldern Surez

Consultor Internacional Jcalder@racsa.co.cr

Ciudad de Guatemala, Centroamrica

Junio, 2008

INTRODUCCIN. Entre las grandes tendencias polticas y econmicas que se vienen dando en Amrica Latina en los ltimos aos, resalta el surgimiento de los gobiernos municipales como actores de primera lnea. Este ha sido el resultado de una convergencia de movimientos democrticos y cvicos, as como de la crisis fiscal, la falta de legitimidad de los gobiernos centrales y la bsqueda de una mayor eficiencia en la provisin de servicios pblicos. El fortalecimiento de los gobiernos municipales tiene fuertes implicaciones para la gestin ambiental. Cada vez ms, los gobiernos municipales se involucran en cuestiones ambientales: otorgan permisos, cobran impuestos, administran bosques propios, crean parques, prohben actividades, siembran rboles, toman partido en conflictos, etc. Algunas de estas actividades forman parte del quehacer cotidiano de las municipalidades; pero en muchos otros casos actan en respuesta a situaciones puntuales como conflictos, crisis ambientales y eventos polticos. Tambin implementan actividades no ambientales que tienen fuertes impactos en los recursos naturales, como la construccin de caminos, la creacin de programas de crdito agropecuario y la planificacin del uso de suelo. Parte del creciente protagonismo de las municipalidades en asuntos ambientales surge como producto explcito de polticas nacionales de descentralizacin de la gestin de los recursos naturales. Sin embargo, en muchos lugares, los gobiernos municipales han tomado la iniciativa sin el apoyo ni el beneplcito del gobierno central, algunas veces hasta en forma ilegal. El hecho de que ahora los gobiernos municipales tengan ms poder poltico y mayores recursos financieros y humanos y de que en muchos pases ahora son elegidos y no nombrados desde el poder central significa un capital poltico que les ha permitido involucrarse en nuevos mbitos, como lo agropecuario, forestal y lo ambiental, an cuando no siempre tengan un mandato claro para hacerlo. En algunos pases, los gobiernos nacionales han dado nuevas atribuciones a los gobiernos municipales en materia ambiental, pero sin los recursos financieros y humanos correspondientes. Muchas agencias ambientales y forestales nacionales se niegan a aceptar el nuevo protagonismo de los gobiernos municipales, ya que lo perciben como una amenaza a su propia autoridad y presupuesto. Tambin faltan muchos mecanismos institucionales y jurdicos para asegurar que los gobiernos municipales respondan a las preocupaciones e intereses de la poblacin local y que tomen decisiones transparentes. Antes de abandonar la idea de descentralizar la gestin de los recursos naturales, por lo menos habra que probarla de una forma ms seria y coherente que lo que se ha hecho hasta ahora sobre todo en Guatemala-. En el caso de Guatemala, la nueva Poltica Nacional de Descentralizacin impulsada por el Gobierno Central, posee como un eje fundamental de accin la Descentralizacin de la Gestin Ambiental. En todo caso, la pregunta clave no es si los municipios debieran involucrarse o no en cuestiones ambientales. Todo indica que ya lo estn haciendo y que, por lo pronto, el proceso es irreversible. La pregunta ms urgente es cmo se puede mejorar dicha

participacin municipal para que sea de provecho para las comunidades locales y los recursos naturales. El presente trabajo se divide en seis partes: la primera parte hace una breve induccin conceptual sobre el tema de la descentralizacin; la segunda parte hace una breve descripcin de la poltica nacional sobre descentralizacin, la cual inici su implementacin por parte de la Subsecretara para la Descentralizacin del Gobierno de Guatemala de forma reciente, en dicha poltica el tema de la gestin ambiental es uno de los cinco ejes estratgicos, por lo cual el tema no slo es relevante sino de una actualidad importante, sin embargo todava no se han hecho avances importantes en este campo especfico, por lo que valorar su efectividad sera todava prematuro, aunque s se detectan problemas en su etapa de formulacin; la tercera parte trata de hacer una pequea y bsica induccin sobre la gestin ambiental en Guatemala; la cuarta inicia la interconexin entre ambos temas descentralizacin y gestin ambiental-, recurriendo a la experiencia comparada a nivel internacional, en especial aquellas sistematizadas por el investigador Dr. Jesse Ribot, en sus estudios sobre Mal, Zimbawe, Bolivia y Nicaragua; la quinta parte aterriza el tema en Guatemala e invita a aprender de algunas lecciones aprendidas derivadas de esfuerzos espordicos pero no por eso poco importantes- en materia de descentralizacin de la gestin forestal, y presenta un pequeo anlisis sobre lo que se podra esperar en relacin a la poltica de descentralizacin como la poltica rectora en este campo; finalmente la sexta parte y final, aporta algunas recomendaciones y retos a futuro de cara a implementar una verdadera descentralizacin de la gestin ambiental en Guatemala. I. DESCENTRALIZACIN: APROXIMACIONES CONCEPTUALES.

I.1 Sobre el Concepto de Descentralizacin. El concepto de descentralizacin apunta hacia dos condiciones contradictorias. Por un lado, hacia la existencia de una naturaleza centrfuga que propicia la concentracin de los recursos o factores asignados en una unidad o territorio considerados como central, del que, en general, representa una fraccin muy pequea del todo analizado. Por otro lado, seala hacia la generacin de una naturaleza centrpeta que propicia una dispersin perifrica de los recursos o factores considerados y que los distribuye dentro de la mayor parte del mbito del todo considerado. En consecuencia, alrededor del centralismo se conjuga un problema de eficiencia de la accin del Estado en el tanto redunda en enormes disparidades de carcter regional, as como, de eficacia de la democracia, pues asume una creciente concentracin del poder. Frente a ello surge como opcin la descentralizacin. Su lgica parte de la idea de distribuir territorialmente competencias, poder de decisin y recursos en manos de un Estado altamente centralizado. En este sentido, se descentraliza autnticamente cuando en realidad se desplaza o transfiere el poder, la autoridad y la capacidad de accin y direccin de determinadas funciones (competencias administrativas,

financieras, programacin, planificacin, evaluacin, etc.), de una instancia administrativa nacional hacia una instancia de gestin inferior, normalmente ubicada en otro mbito territorial poltico, pero que, en realidad, implique una accin concentrada de quienes desempean responsabilidades en un mbito poltico territorial ms prximo al ciudadano o a quien, en definitiva, va dirigido el servicio pblico o la accin gubernamental .1 Siguiendo la idea anteriormente expuesta, entenderemos por descentralizacin aquel o aquellos procesos que, en trminos generales, pretenden una redefinicin de los centros institucionales (de gobierno y administracin) en los que recaern las competencias, responsabilidades y dems capacidades (entre ellas notoriamente las financieras) para decidir y actuar (social, poltica o institucional, pblica, o privada) y que suponen tanto una reduccin esencial o eliminacin de la caracterizacin centralista previa, como una ampliacin o profundizacin de las entidades no centralistas. Lo anterior podra incluir tambin, por ejemplo, un reequilibrio entre lo pblico y lo privado, entre el papel, funciones y responsabilidades de Estado, y por otra parte, la sociedad, o entre los entes de decisin colectiva y los propios individuos.2 Por otra parte, y en consonancia con la perspectiva de este trabajo, la descentralizacin se asume como una poltica (o una tcnica al servicio de una determinada poltica de organizacin y funcionamiento del Estado) que busca trasladar capacidades de actuacin poltica (competencias y recursos) desde los ncleos centrales del Estado hacia los espacios y entes perifricos de decisin poltica, distintos y diversos que por su naturaleza son responsables de disear y ejecutar polticas en su mbito de actuacin. Podemos afirmar, que el sistema poltico institucional vigente, se resiste a considerar a la descentralizacin (tal y como la hemos definido) como un proceso que debe concretarse en el mbito poltico administrativo del Estado en el territorio; y que, por lo tanto, pasa por la revitalizacin y el fortalecimiento de la administracin municipal de los gobiernos locales. De hecho encontramos sectores que tienden a abanderar una visin reduccionista del trmino asimilndolo sin ms a la privatizacin. Igualmente se percibe otra corriente importante, que asemeja la descentralizacin a la desconcentracin de algunas funciones del Estado y cuyos principales defensores no aceptan que un Estado fuerte, en perspectiva democrtica, es un Estado en el que se distribuye equilibradamente el poder; y logra una organizacin cohesionada de las distintas esferas de gobierno y administracin con criterios de eficacia y eficiencia, al mismo tiempo que facilita un reparto ms equitativo de la riqueza social (J Caldern 2004: pg5).

Prez, Jess Ignacio. Revista Iberoamericana de Educacin, Nmero 4, Descentralizacin Educativa (y 2), Enero - Abril 1994. En: http://www.campusoei.org/oeivirt/rie04a03.htm 2 Caldern S. Jorge, La Dimensin Poltica de la Descentralizacin, Banco Interamericano de Desarrollo y Organizacin de los Estados Americanos, CCTRNR No. ATN/SF-7964-RG, 2004

Al respecto es necesario asumir que ciertas materias competenciales del Estado, como la administracin de justicia, el control de fronteras y costas, y otras que no vale la pena resear en este momento, son propias de entidades nacionales y, por consiguiente, estn destinadas a mantenerse en ese mbito. Y sin embargo, existen otras competencias que han sido reservadas a instituciones nacionales, cuya presencia territorial es prcticamente inexistente o precaria, sobre las que debe plantearse abiertamente la descentralizacin de capacidades a los municipios, para que puedan promover la creacin de esos servicios o satisfactores. En cualquier caso, la descentralizacin debiera de hacerse a partir de un acuerdo entre gobierno central y los gobiernos locales en el que se proponga un proceso ordenado y sistemtico con criterios metodolgicos y de instrumentacin que determine las formas y procedimientos para concretar, sector por sector esos traspasos competenciales, as como los correspondientes recursos. Tipologa de la Descentralizacin. A) Descentralizacin Poltica, Administrativa y Econmica. En reiteradas ocasiones, se ha establecido que la descentralizacin, es un proceso poltico-administrativo, por medio del cual se transfiere a los rganos territoriales de gobierno, parte o la totalidad de la autoridad o funciones que detenta el Estado. Segn sea el nivel y la naturaleza de la transferencia que se realiza, la descentralizacin puede ser poltica o administrativa. No es un fin, sino un medio para lograr la obtencin de mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de cometidos pblicos y para acercar el poder al ciudadano, posibilitando as la apertura del sistema a una ms directa y responsable participacin de la poblacin (J Caldern 2004: pg6). Von Haldenwang (1990) ampla el concepto de descentralizacin y distingue tres formas: la administrativa, que comprende tanto la desconcentracin territorial y funcional como la delegacin a agencias semiestatales; la descentralizacin poltica, que es la transferencia de competencias a organizaciones territoriales y funcionales polticamente autnomas y; la descentralizacin econmica, que equivale a privatizacin. Puede entenderse entonces -en una primera aproximacin- tomando como base terica las anteriores definiciones, que la descentralizacin poltica implica una distribucin del poder poltico, entre la colectividad o gobierno central y las colectividades o gobiernos regionales con atribuciones de carcter administrativo, de gobierno y legislativas (Participa citado en J Caldern 2004: pg7). Ms all de su importancia formal, -que la tiene-, es un espacio para ubicar la expresin real del poder en la sociedad y su articulacin con las decisiones del Estado. Determina asimismo, el modus operandi de la descentralizacin administrativa, (ya que sta alude a un sistema de capacidades de gestin que tienen por objeto dar congruencia y eficiencia a la accin de gobierno).

A partir de un enfoque del proceso de provisin de bienes pblicos: la descentralizacin poltica sera la transferencia de decisiones sobre asignacin para la provisin y la produccin de bienes pblicos, a procesos democrticos subnacionales. Implica una transferencia de competencias para decidir sobre gasto pblico y, simultneamente, sobre los recursos que la comunidad que ejerce este derecho aportar para cubrir ese gasto, requisito que corresponde al concepto poltico-jurdico de autonoma. En este sentido resultara incompleta, cuando se transfiere competencias para decidir autnomamente slo sobre gasto, sin incluir el aporte local con que se financiar este gasto. Lo importante de la descentralizacin poltica es considerarla en la suma de centros, poderes, fuerzas e instituciones que sustentan a los regmenes polticos, ya que son stos la realidad del poder y; responde, a factores ineluctables que se combinan a la manera de valores, intereses, costumbres y prcticas que cobran vida mediante patrones culturales y sus respectivas cosmovisiones.3 Este tipo de descentralizacin, posee una serie de rasgos particulares y diferenciadores, que constituyen los elementos complementarios a esta distribucin del poder poltico -dicho sea de paso no debe confundirse con autonoma poltica, como se ver posteriormente-. Entre los rasgos que se pueden destacar como elementos caractersticos de la descentralizacin poltica se encuentran: los sistemas y mecanismos de eleccin de las autoridades polticas en el mbito local; los mecanismos de participacin de la comunidad; la autonoma normativa; la autonoma poltica y los sistemas de actores polticos, entre los ms destacados. Por otra parte, la descentralizacin administrativa sera la transferencia, a procesos administrativos subnacionales, de competencias operativas para ejecutar decisiones sobre provisin y produccin de bienes pblicos adoptadas en niveles superiores. La operacin de tales procesos puede estar a cargo de autoridades electas o de funcionarios designados (J Caldern 2004: pg8). La descentralizacin administrativa se limita a la transferencia de funciones para una mejor organizacin de la administracin y, puede ser definida como un proceso de transferencia de competencias anteriormente ejercidas por la administracin central, hacia una persona jurdica diferente, no sometida jerrquicamente, que cuenta con un rgano decisorio elegido mediante sufragio con participacin de los interesados y, que puede decidir irrevocablemente y de manera independiente, en el mbito de sus nuevas potestades especficas. Es tan amplia o restringida, como amplia o restringida es la redistribucin del poder que alimenta a la descentralizacin poltica. Su cobertura depende de cmo se desactivan los cotos de poder opuestos a la descentralizacin poltica.
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Para mayor referencia sobre este tema, ver : Descentralizacin y Participacin : Base Fundamental de la Reforma y Modernizacin del Estado en Centroamrica, Jorge Caldern Surez, Revista FORTAL Pobreza Urbana y Desarrollo, Ao 9, No.21, Junio del 2003, Buenos Aires, Argentina.

Sus ventajas funcionales tienen como contexto los usos, costumbres y prcticas del poder que no pueden ni deben desconocerse. Su efectividad no es nicamente operativa, sino que se relaciona con el desempeo institucional que la Administracin Pblica es capaz de generar. Revalorar la descentralizacin administrativa por el lado del desempeo institucional, ubica la accin de gobierno en su relacin externa con la sociedad civil y sus agrupaciones ciudadanas. Sin desconocer la importancia introspectiva de la descentralizacin administrativa, sus resultados tienen que evaluarse de cara a los ciudadanos y vincularlos a los fines pblicos que el Estado est obligado a cumplir.4 Finalmente, solo diremos que la descentralizacin econmica sera la transferencia de decisiones sobre asignacin de factores para la produccin de bienes pblicos a mecanismos de mercado. B) El concepto de Descentralizacin Democrtica. Algunos autores han venido desarrollando el concepto de descentralizacin democrtica, diferencindola principalmente de la desconcentracin administrativa. Segn Fischer, la desconcentracin, se refiere a una transferencia de poderes de la burocracia central a las oficinas regionales o locales del aparato pblico (Fisher 1999). Esta forma de descentralizacin no busca una verdadera redistribucin de la autoridad y, segn Crook y Manor (1998)5, tiende ms bien a extender la autoridad central a nivel territorial a travs de una simple reubicacin de sus agentes. Asimismo sostiene que la desconcentracin busca transferir atribuciones o competencias a rganos dependientes de la administracin central, en tanto que la descentralizacin democrtica supone una transferencia de funciones y competencias desde la administracin central a las autoridades territoriales, regionales o locales, con el objetivo de aumentar su autonoma, reducir su dependencia de la administracin central y redistribuir el poder. Bajo este concepto, lo que se requiere para que la descentralizacin sea democrtica es que las autoridades territoriales sean reconocidas legalmente y cuenten con cierta autonoma de decisin o poderes para tomar decisiones discrecionales (Crook y Manor 1998: pg20). Tambin requiere que las autoridades que reciben esos poderes sean representativas de la poblacin que las elige y rindan cuentas de sus acciones a esas poblaciones y a una administracin local transparente (Manor 1999, Agrawal y Ribot 1999. pg113).6 II.
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LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION EN GUATEMALA.

Caldern Surez Jorge, Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento de los Procesos de Descentralizacin Poltica en Amrica Central, UPD-OEA-BID, 2003. 5 Crook, Richard C., and James Manor. 1998. Democracy and Decentralization in South-East Asia and West Africa: Participation, Accountability, and Performance. Cambridge: Cambridge University Press. 6 Manor, James. 1999. The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington, D.C.: The World Bank.

II.1

La Poltica de Descentralizacin en Guatemala.

El reglamento de la Ley General de Descentralizacin, publicado en septiembre del 2002, design a la SCEP como el rgano de gobierno responsable de la programacin, direccin y supervisin de la ejecucin de la descentralizacin del Organismo Ejecutivo. A criterio de algunos funcionarios, esta decisin fue sorpresiva, ya que se consideraba ms oportuno que el proceso estuviera a cargo de COPRE o de SEGEPLAN, y no de la SCEP, por tener sta una misin especfica de coordinacin del sistema nacional de consejos de desarrollo y de colaboracin con la presidencia, pero sin contar con atribuciones de planificacin.7 El reglamento de la Ley General de Descentralizacin seala que el procedimiento para la descentralizacin de competencias puede llevarse a cabo por decisin del Organismo Ejecutivo, o como resultado de la solicitud de los municipios o mancomunidades de municipios, conforme a la poltica nacional de descentralizacin. La solicitud debe ser dirigida al Presidente de la Repblica, identificando la competencia que se pretende descentralizar. Adems, deber ir acompaada de una estrategia coherente con el plan y polticas de desarrollo integral del municipio, en su caso. El reglamento seala un proceso muy complicado para lograr que el municipio pueda administrar los recursos destinados a estos rubros y adems exige competencias que ni el propio sistema centralizado tiene. La poltica nacional de descentralizacin se present seis meses ms tarde, y luego, con algunas reformas, en diciembre, al Presidente de la Repblica.8 Respecto a la poltica nacional de descentralizacin, sta se basa en un nuevo rol del estado, el cual ser portador de la voluntad poltica, promotor de cambios institucionales y facilitador de los espacios de participacin que corresponden a todos los actores de la sociedad y al mismo estado.9 La poltica consta de diez principios sobre los cuales se fundamenta, entre ellos promover la participacin ciudadana, respetar la realidad multitnica, promover la equidad, fortalecer a los municipios, promover la igualdad ante las responsabilidades del estado y garantizar el acceso a los servicios bsicos para una vida digna. El mismo documento fija como objetivo promover la administracin pblica en un modelo eficaz y eficiente, evitar la concentracin de poder, facilitar el acceso de la poblacin a los servicios pblicos y viabilizar la auditora social. Adems, se sealan 14 objetivos especficos, divididos en tres tiempos (corto, mediano y largo plazo). Slo hasta los objetivos de largo plazo se menciona la
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Segn el Centro de Investigaciones Econmicas de Guatemala CIEN-, las reformas al Cdigo Municipal y a la Ley de Consejos de Desarrollo estuvieron a cargo de la comisin Paritaria de Reforma y Participacin Red Interinstitucional. 8 A juicio de varios expertos, la poltica debera haber sido el primer documento que se presentara y de all seguir con los marcos legales y operativos. 9 Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo, Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, diciembre del 2002, pgina 4.

transferencia de competencias, poder de decisin, funciones y municipalidades. Adems, contiene una estrategia de la poltica, plan nacional de capacitacin y divulgacin de las leyes, y un anual. Sin embargo, no indica quin ser el responsable mecanismos de comunicacin entre las entidades del estado.

recursos a las que incluye un plan operativo ni cules los

II.2 Antecedentes Normativos de la Poltica.10

Guatemala ha tenido un proceso de descentralizacin en diferentes escalasque data del perodo de Vinicio Cerezo -1986-1991-; Jorge Serrano Elas -19911993-; Ramiro de Len Carpio -1993-1996-; Alvaro Arz -1996-2000-; y Alfonso Portillo -2000-2004; sin embargo la Poltica Nacional de Descentralizacin menciona que la demanda por la descentralizacin es anterior a la Constitucin Poltica de la Repblica vigente (1985); y que debe reconocerse que es en sta en la que los constituyentes establecieron las bases jurdicas del proceso de descentralizacin. Con menor rapidez que la deseada, el proceso ha ido avanzando desde 1986. La firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera le dio un renovado impulso y contenido al proceso, que permiti contar con un marco normativo de la organizacin y gestin de las instancias subnacionales de gobierno, que establece condiciones para una nueva relacin de los gobiernos municipales y el Organismo Ejecutivo, y entre estos y la ciudadana, en aras de la democratizacin del Estado y de la sociedad.11 La Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo se sustenta en el gran movimiento social, poltico y jurdico por medio del cual se emitieron las leyes de descentralizacin. El actual gobierno de la Repblica retoma este proceso y reconoce que a las demandas sociales debe corresponder una accin poltica continua de los sucesivos gobiernos que obtengan el mandato poltico expresado en las urnas. El Organismo Legislativo reconoci en abril del ao 2002, la necesidad de legislar para dotar al pas de instrumentos normativos que permitieran configurar en el nivel legislativo ordinario y reglamentario, los mandatos constitucionales relacionados con la descentralizacin, como va para fortalecer la democratizacin y permitir al Estado, a travs de las entidades del Organismo Ejecutivo, modernizar su accin social mediante una gestin descentralizada. El perodo de gobierno del presidente Berger -2004-2008- visualiza la descentralizacin como una estrategia fundamental para lograr la reduccin de la pobreza y la consolidacin de una sociedad democrtica y justa. Segn la Poltica en mencin, la descentralizacin es un medio idneo para:
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La mayora de los prrafos sobre el tema de la Poltica Nacional de Descentralizacin se toman textuales del texto de la Poltica misma de acuerdo a las publicaciones oficiales de la SCEP. 11 Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Por una Poltica Efectiva de Descentralizacin: Propuesta de fortalecimiento Institucional de las Municipalidades como Motores de la Descentralizacin, Guatemala, julio de 2003.

Concertar, con los pueblos y culturas que habitan el pas, la planificacin democrtica del desarrollo; Mejorar la calidad y cobertura de los servicios pblicos Focalizar el gasto pblico segn las necesidades sentidas de la poblacin; Transparentar el gasto pblico Promover la participacin activa y responsable de los pueblos indgenas y de la sociedad civil en general, en la construccin de un mejor pas Preservar, promover y difundir la identidad cultural de los pueblos y culturas que habitan Guatemala; Proteger y recuperar el patrimonio natural Promover el desarrollo de la economa local Contexto Poltico y Normativo de la Poltica.

II.3

A. Contexto Poltico. El Gobierno de la Repblica reconoce que la concentracin en el Organismo Ejecutivo del poder de decisin, de los recursos y las fuentes de financiamiento para la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, impide la eficiente administracin, la equitativa distribucin de los fondos pblicos y el ejercicio participativo de los gobiernos locales y de la comunidad, y que, por el contrario, la descentralizacin y la participacin ciudadana en la gestin del desarrollo, constituyen elementos fundamentales de las estrategias de reduccin de la pobreza y la modernizacin del Estado. Diversos estudios caracterizan a Guatemala como un pas desigual con marcadas asimetras entre los espacios urbanos y rurales, entre hombres y mujeres, entre los pueblos indgenas y el pueblo no indgena, entre la cantidad de personas que viven en pobreza y las que viven en opulencia. La inversin pblica privilegia a la regin metropolitana y central en perjuicio de las otras regiones, especialmente aquellas donde habitan los pueblos indgenas. Es en estas regiones donde residen los hombres y mujeres ms excluidos y excluidas, pobres, analfabetos y analfabetas, en situacin de inseguridad alimentaria, y con la menor atencin en cuanto al efectivo goce de los servicios sociales que el Estado tiene obligacin constitucional de proveer de forma universal, especialmente en salud, educacin, vivienda, empleo, seguridad. Las grandes diferencias en la distribucin de la riqueza se traducen en que un 57% de la poblacin vive en situacin de pobreza y un 16% en pobreza extrema, sobre todo en reas rurales e indgenas, en donde adems confluye el hecho de que ms del 51% de la poblacin general son mujeres que viven en reas rurales y urbano marginales, que muestra un panorama de creciente feminizacin de la pobreza y en cuyos casos es ms severa que en otros grupos. En este contexto el Gobierno de la Repblica, asume el proceso de descentralizacin como un medio coadyuvante para reducir la pobreza y las desigualdades sociales, tnicas, de gnero y geogrficas; considera que la

participacin y acceso a iguales oportunidades entre mujeres y hombres, con prioridad en los espacios rurales, son necesarios para un desarrollo sostenido, as como para construir un pas democrtico y equitativo. B. Marco Normativo. El proceso de descentralizacin del Organismo Ejecutivo tiene su fundamento jurdico en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, desarrollado a nivel de las normas ordinarias y reglamentarias por la Ley General de Descentralizacin y su reglamento, el Cdigo Municipal, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su Reglamento y la Ley de Desarrollo Social; y en plano coadyuvante, por la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley Preliminar de Regionalizacin, la Ley Orgnica del Instituto de Fomento Municipal, la Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas, entre otras. Salvo los artculos que sean contrarios a lo dispuesto en las leyes especficas, en atencin al principio que son generales y anteriores. Es preciso enfatizar que el marco jurdico determina que los municipios son los destinatarios por excelencia, de la descentralizacin de competencias, recursos y poder de decisin. Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como medio principal para la participacin ciudadana en la gestin pblica, juegan un rol decisivo en la promocin y acompaamiento del proceso de descentralizacin, habida cuenta que en su seno se concretar la planificacin territorial, nuevo paradigma de la planificacin del desarrollo por el que Guatemala apuesta. La poltica y el proceso de descentralizacin del Organismo Ejecutivo, son expresiones del relanzamiento de la Agenda de la Paz por el Gobierno de la Repblica y un instrumento que coadyuvar al cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz: Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica. Estos acuerdos estn relacionados con la modernizacin, descentralizacin, democratizacin del Estado y la participacin ciudadana. El marco jurdico en el que se inscribe la Poltica Nacional de Descentralizacin, orienta la planificacin territorial participativa y descentralizada con perspectiva de gnero y con enfoque pluricultural como condiciones necesarias para desencadenar formas nuevas de relacin entre el Estado y la Nacin. Estas condiciones permitirn estrategias ms integrales e incluyentes para reducir la pobreza, mitigar el impacto de los desastres y promover el ejercicio de ciudadana plena para los guatemaltecos y guatemaltecas. II.4 Marco Conceptual y Objetivos de la Poltica.

El Gobierno de Guatemala y su Poltica Nacional de Descentralizacin conceptualizan la Descentralizacin de la siguiente forma: Concepto de Descentralizacin: La descentralizacin es el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y dems instituciones del Estado y a las comunidades

organizadas legalmente, con participacin de las municipalidades, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicacin de las polticas pblicas nacionales, a travs de la implementacin de polticas municipales y locales en el marco de la ms amplia participacin de los ciudadanos y ciudadanas. La descentralizacin es un proceso de carcter poltico, que demanda la distribucin territorial del poder pblico entre entidades polticas dotadas de autonoma y de gobiernos propios elegidos libremente. Por lo tanto, es un producto de la democratizacin y un instrumento poltico idneo para la planificacin democrtica del desarrollo, la reduccin de la pobreza y la modernizacin del Estado. En consecuencia, conforme el marco constitucional y legal vigente, el Organismo Ejecutivo promover, en primer lugar, la transferencia de funciones, recursos y toma de decisiones hacia los gobiernos municipales, conservando el gobierno central las funciones normativas y reguladoras; seguir siendo responsable de la gestin estratgica de la poltica de desarrollo, la reforma y modernizacin de la administracin pblica, el establecimiento de normas de calidad para la prestacin de servicios pblicos y la supervisin de su cumplimiento. El proceso de descentralizacin del Organismo Ejecutivo ser visible en sus primeros resultados en trminos de la modernizacin de los niveles nacional y municipal de administracin de gobierno, por la va de una descentralizacin tecnocrtica-administrativa; a mediano y largo plazo se notar el impacto en la democratizacin del Estado y de la sociedad, a travs de redistribucin del poder y nuevas relaciones intergubernamentales entre la Administracin Nacional y las municipales, mediante una concertada gestin descentralizada del territorio, en donde la participacin ciudadana es consustancial y determinante. El Objetivo General de esta Poltica es contribuir a que los y las guatemaltecas eleven sosteniblemente su nivel de vida, a travs de la democratizacin del Estado y la sociedad, mediante la gestin territorial descentralizada, como un medio para contribuir a la reduccin de la pobreza por la va del desarrollo econmico local participativo e inclusivo, en la bsqueda del bien comn. Con esta Poltica se establece el marco de orientacin para el fortalecimiento de las capacidades reguladoras del gobierno central, la institucionalidad municipal y la transferencia de competencias, recursos y poder de decisin a las municipalidades, habilitndolas para planificar, financiar y ejecutar las competencias propias y las atribuidas por descentralizacin, tomando en cuenta los ejes transversales de gnero, pluriculturalidad, y gestin ambiental. Los objetivos especficos fundamentales que la Poltica busca son:

La Transferencia de Competencias: mediante la desconcentracin de las mismas hacia los departamentos y descentralizacin a los gobiernos

municipales; lo anterior mediante la coordinacin con las gobernaciones departamentales y con los gobiernos municipales.12 En este sentido se gestionar una normativa especfica que establezca el mecanismo que asegure, en caso de incumplimiento del rgimen convenido para el ejercicio de competencias descentralizadas, la recuperacin de las mismas por parte de la entidad del Organismo Ejecutivo correspondiente.

La Modernizacin de la Administracin Pblica: a travs del fortalecimiento de las capacidades reguladoras del Gobierno Central para coordinar efectivamente con los gobiernos municipales y servir mejor a la poblacin al proveerle servicios sociales universales, mediante una gestin territorial descentralizada, democrtica, transparente y evaluada mediante auditora social; para alcanzar este objetivo el Gobierno Central realizar esfuerzos tendientes al mejoramiento de las condiciones marco de la descentralizacin, a efecto de fortalecer la base tcnico-jurdica e institucional para la desconcentracin de la administracin pblica y para el traslado y ejercicio sostenible de funciones al nivel municipal. El Mejoramiento de la capacidad de gestin de los gobiernos municipales: mediante el fortalecimiento de la institucionalidad y gestin municipal para financiar y gestionar con eficiencia sus competencias propias; asimismo, para gestionar con eficiencia las competencias atribuidas por descentralizacin; para alcanzar este objetivo el gobierno central da prioridad a iniciativas orientadas a la modernizacin de las finanzas municipales, a efecto que los gobiernos locales dispongan de capacidades para utilizar de manera eficiente y eficaz los recursos fiscales propios y transferidos destinados a satisfacer las necesidades ms sentidas de la poblacin y para promover el desarrollo sostenible. El Fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil: promoviendo la efectiva participacin en la gestin pblica para llevar a cabo la planificacin democrtica del desarrollo, en el marco de una gestin territorial descentralizada, para que las comunidades contribuyan efectivamente a que las autoridades electas provean condiciones apropiadas para la gobernabilidad y desarrollo sostenible en sus jurisdicciones. El Fomento del desarrollo econmico local y rural: mediante la provisin de condiciones idneas para que en los territorios subnacionales se genere crecimiento econmico, a efecto que sus pobladores aumenten sus ingresos y puedan contribuir al financiamiento del presupuesto de ingresos propios de sus gobiernos locales. Para esto es necesario establecer alianzas estratgicas entre el gobierno y sector privado, en el marco de una

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Con este objetivo se da alta prioridad al impulso de procesos donde los ministerios sectoriales, en coordinacin con los gobiernos municipales, las autoridades de los pueblos indgenas y la sociedad civil , definen un reordenamiento sistemtico del sector pblico segn competencias y atribuciones y se determine, mediante criterios objetivos, las idneas para ser desconcentradas y descentralizadas, bajo criterios de viabilidad poltica, tcnica y financiera.

diferenciacin y explotacin de sus potencialidades geogrficas, culturales, tnicas, de gnero y de recursos naturales, bajo el principio de cooperacin. Asimismo, se promover el Desarrollo Rural Integral, con perspectivas de gnero, intercultural y ambiental, revalorizando los espacios rurales, abordado por el enfoque territorial y reconociendo su importancia estratgica en la generacin de bienes y servicios, superar las desigualdades de la poblacin rural del pas y mejorar la calidad de vida de todos los y las guatemaltecas y El Organismo Ejecutivo impulsar acciones para fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales como facilitadores de las condiciones para el fomento de la economa local y rural , a efecto que la poblacin mejore sus ingresos para poder mejorar el acceso a los servicios pblicos de calidad. Segn esta Poltica, las inversiones y programas relacionados con los cinco objetivos estratgicos anteriores se orientarn tambin por la necesidad de fortalecer las capacidades locales, pblicas y privadas, para lograr una gestin del territorio que tome en cuenta los factores de riesgo y de vulnerabilidad presentes en el mismo, a la vez que promovern una adecuada gestin ambiental, reconociendo que la capacidad de las municipalidades para una efectiva gestin del riesgo es bsica para el desarrollo territorial.

II.5 Estrategia general de implementacin

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La Poltica de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo, con relacin al tiempo, implica para su ejecucin, un proceso estratgico de largo, mediano y corto plazo. Debe distinguirse entre la dimensin relacionada con la profundizacin de la democracia y la formacin de ciudadana, cuyos frutos se ven a largo plazo, y la dimensin administrativa que es ms propia del mediano plazo. En el corto plazo, deben realizarse todas las acciones que resultan necesarias para fortalecer la capacidad rectora de las entidades del Ejecutivo, y las capacidades de gestin de las municipalidades, a efecto que mejoren el ejercicio de sus competencias propias y se preparen para recibir las que les sean descentralizadas. La estrategia de implementacin de la Poltica incluye para el corto plazo los procesos siguientes: Definicin del marco de competencias y atribuciones de la Administracin Pblica con relacin al territorio. Fortalecimiento del rgano de gobierno responsable de la programacin, direccin y supervisin de ejecucin de la descentralizacin del Organismo Ejecutivo y de otras instituciones estatales vinculadas con la descentralizacin. Formulacin y programacin de las polticas, planes y programas sectoriales, relacionados con la desconcentracin y la descentralizacin de competencias y atribuciones, y sus correspondientes lneas de accin.

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Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo. Sub- secretaria para la Descentralizacin, Secretaria Ejecutiva de la Presidencia de Guatemala. Mayo 2005.

Definicin de indicadores para un sistema de monitoreo y evaluacin del proceso de descentralizacin del Organismo Ejecutivo. Ejecucin territorial de las competencias y atribuciones por el nivel nacional y municipal de la Administracin Pblica, bajo el principio de coordinacin y nuevas relaciones intergubernamentales, amplia y efectiva participacin de la sociedad civil y del sector privado. Fomento de la cooperacin intermunicipal para la gestin mancomunada de competencias descentralizadas. Promover la provisin de servicios de seguridad, educacin salud, empleo, vivienda con calidad, especialmente a las poblaciones ms vulnerables.

III. SITUACIN DE LA GESTION AMBIENTAL EN GUATEMALA14 La situacin de la gestin ambiental en Guatemala es dbil desde casi todos los ngulos; ya sea que se le analice desde la perspectiva de su capacidad institucional, normativa, operativa o financiera, nos encontraremos con un panorama no muy alentador, con algunas luces cierto, pero con sombras en la mayora de los casos. 3.1 Situacin Normativa e Institucional. Segn el Informe sobre el estado del ambiente, realizado por el Instituto de Incidencia Ambiental de la Universidad Rafael Landvar 15, Guatemala tiene una ley ambiental desde 1986 y su actual Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), con nivel de Ministerio desde 2000, tiene un antecedente institucional desde la creacin de esa ley. El MARN tiene oficinas en distintas regiones del pas, incluyendo 22 delegaciones departamentales y 170 oficinas municipales. Otras entidades importantes con funciones de gestin ambiental son el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA), el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS), el Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP), y el Instituto Nacional de Bosques (INAB). Adems, existen las Cortes Ambientales con jurisdiccin sobre delitos ambientales, la Seccin Ambiental de la Procuradura General que representa al Estado en juicios civiles ambientales y la Fiscala Ambiental que, en coordinacin con el Servicio de Proteccin de la Naturaleza de la Polica Nacional Civil, se encargan de la investigacin y persecucin de los delitos ambientales. Las instituciones vinculadas en la gestin ambiental de forma directa segn el informe mencionado, se puede visualizar en el siguiente cuadro: CUADRO No. 1 INSTITUCIONES VINCULADAS DIRECTAMENTE AL TEMA AMBIENTAL SEGN EL PERFIL AMBIENTAL DE GUATEMALA

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Esta parte se basa en el estudio elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente de Canad, Guatemala and its Environmental Management System, verano, 2003. 15 Instituto de Incidencia Ambiental. Perfil Ambiental de Guatemala. Universidad Rafael Landvar, Guatemala, 2004.

La Ley de Proteccin y Mejoramiento del Ambiente de Guatemala establece los principales lineamientos ambientales. Adems de sta, existen las siguientes leyes con disposiciones ambientales importantes: el Cdigo Penal de Guatemala, la Ley General de Caza, la Ley de reas Protegidas, la Ley del Control del Uso del Plomo, la Ley de Importacin, Manufactura, Almacenaje, Transporte, Venta y Uso de Pesticidas, la Ley Forestal, el Cdigo de Salud y la Ley Minera. Estn adems en proceso de discusin un proyecto de Ley de la Evaluacin del Impacto Ambiental y una Ley de Manejo de Agua. Asimismo existen una serie de instituciones vinculadas con el tema de forma indirecta, las mismas se pueden apreciar en el siguiente cuadro: CUADRO No.2 INSTITUCIONES RELACIONADAS INDIRECTAMENTE CON EL AMBIENTE SEGN EL PERFIL AMBIENTAL DEL GUATEMALA

3.2 Instrumentos de gestin ambiental.16 Existen an pocos instrumentos concretos de instrumentos previstos de tipo regulatorio incluyen: gestin ambiental. Los

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La EIA para proyectos nuevos de alto impacto, el diagnstico ambiental para proyectos existentes y la evaluacin estratgica de IA. Los lmites mximos permisibles para el manejo de aguas residuales industriales, agrcolas y municipales. Multas administrativas. Los delitos ambientales, particularmente en materia de contaminacin del agua, manejo de sustancias txicas y generacin de residuos.

Para esta parte del anlisis (del 3.2 al 3.6) se toma como base el documento Elementos para una gestin ambiental efectiva en El Salvador, Honduras, Nicaragua, Guatemala y Costa Rica: Informe preliminar para discusin, elaborado por: Unisfra International Centre, Carla Sbert, Para: Environment Canada, Montreal, 30 de septiembre de 2004

Entre los instrumentos no regulatorios empleados o proyectados estn: El Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) que otorga incentivos financieros y asistencia tcnica para reforestacin y manejo forestal. La promocin de la produccin mas limpia. Un proyecto de esquema depsito-devolucin para envases plsticos. Un proyecto de pago por servicios ambientales. Un proyecto de canon por vertidos de aguas residuales.

3.3 Promocin del cumplimiento y aplicacin. No se tienen previstos mecanismos especiales de promocin del cumplimiento, sino que se usan sobre todo los mecanismos tradicionales de aplicacin, incluyendo:

Las denuncias ambientales se reciben y procesan en las oficinas regionales del MARN, que enva las denuncias consideradas vlidas a los Tribunales Ambientales para su resolucin. La Procuradura Ambiental, dentro de la Procuradura General de la Repblica, investiga y persigue los delitos ambientales, con la asistencia del Servicio de Proteccin de la Naturaleza y de la Polica Nacional Civil. En caso de delitos, las denuncias pueden presentarse directamente en la Procuradura Ambiental.

3.4 Implementacin de Politicas. Respecto de la implementacin de polticas, la investigacin mencionada y citada revel lo siguiente: A) Existencia y disponibilidad de informacin de calidad, pero poco conocimiento de ella: Se finaliz recientemente el Perfil Ambiental de Guatemala que servira de base del sistema de informacin ambiental de Guatemala y existen otras recopilaciones y sistematizaciones importantes en relacin al medio ambiente en general, sin embargo y pese a la abundante informacin existente, la mayora de ella no ha llegado a los actores econmicos y a la poblacin para que cambien su comportamiento. B) Mecanismos de diseo, seguimiento y evaluacin: No existe un procedimiento especfico para la elaboracin de reglamentos y estndares ambientales ms all del proceso legislativo. Por lo general, la regulacin resulta de consultas interinstitucionales, o slo dentro del MARN, en las que se revisan las normas de otros pases (sobre todo de Costa Rica) y se adaptan a la realidad guatemalteca. Faltan muchos reglamentos y manuales para hacer operativo lo que se prev en las leyes. Como la regulacin es reactiva, no se acompaa de metodologas y procesos que permitan cumplir las obligaciones.

No existen tampoco mecanismos para la seleccin y el diseo de instrumentos concretos. Los instrumentos no se presentan con una justificacin de por qu se aplican y cul es la visin detrs de ellos. La EIA se percibe como un mecanismo que en vez de proporcionar una direccin al desarrollo, es un trmite que obstaculiza sin realmente proteger el medio ambiente. Hay un nuevo reglamento de Evaluacin, Control y Seguimiento Ambiental, pero no se tiene informacin de que se hayan elaborado los manuales para implementar los nuevos instrumentos que crea el Reglamento. Otro ejemplo de instrumentos que no se disearon de manera adecuada es la poltica de reas naturales protegidas, que supuestamente no se puede operar. En materia de agua, aunque se est elaborando una poltica de aguas, la falta de una ley de aguas apropiada no permite establecer instrumentos de gestin del agua. Igualmente, las multas administrativas aplicables no funcionan como incentivos para mejorar el desempeo ambiental porque son muy bajas. Se ha sugerido que antes que disear nuevos instrumentos y polticas, como se hace en cada cambio de gobierno, lo que es necesario es evaluar la pertinencia de lo que ya se ha diseado, y poner en prctica aquello que se considere viable. Algunos consideran necesario reformar la ley de proteccin y mejoramiento del ambiente de 1986, sobre todo en materia de instrumentos econmicos, reconocimiento del desempeo, etc. No obstante, aplicar instrumentos econmicos ser un reto enorme porque el 60% del pas es rural con economas de subsistencia en dnde los mecanismos capitalistas no embonan. Los recursos naturales se consideran bienes de uso y no se aprecia su valor de cambio (por ejemplo, hay reticencia a pagar por el agua, etc). Tampoco se aplican mecanismos de seguimiento y evaluacin. Por ejemplo, no hay un registro de las denuncias presentadas para darles seguimiento. 3.5 Participacin de la sociedad civil. A travs de un consejo consultivo se ha tratado de incorporar a la sociedad civil y a la empresa privada. Prcticamente no existen oportunidades de retroalimentacin porque no hay una cultura de representatividad. En algunos casos concretos, como con la Ley Forestal, se han establecido procesos consultivos para el diseo de las leyes. Tambin en algunos casos, se dan oportunidades de participacin a la ciudadana en el proceso de EIA, pero no regularmente. Se necesita hacer campaas de concientizacin ambiental. La ley no es conocida, se necesita difusin de las cuestiones de gestin ambiental a nivel municipal, de la poblacin y del sector empresarial. En general, el sector industrial desconoce la legislacin ambiental y sus obligaciones ambientales. 3.6 Capacidad institucional. El MARN tiene muy poco presupuesto y poco personal, aunque ste es muy calificado. En las reas de gestin de la EIA y cumplimiento legal no hay suficientes recursos ni personal. Ha habido una reduccin del 20% del presupuesto, tambin hay necesidad de laboratorios y equipo de monitoreo

mvil para hacer pruebas. Por ejemplo, se han aprobado 5,000 estudios de IA, pero por falta de recursos no se les da seguimiento para verificar el cumplimiento de las obligaciones de mitigacin impuestas. Otro problema es la alta rotacin de funcionarios. Por ejemplo, el trabajo con PROSIGA/CCAD en materia de instrumentos alternativos ha sido difcil por falta de continuidad; concretamente, el canon por vertidos no se ha podido implementar por esta razn y por falta de recursos (unidades de monitoreo). La coordinacin interinstitucional tambin es un problema. Existen numerosos comits de coordinacin, pero no son operativos; por ejemplo, el Gabinete Ambiental, el Comit para los Recursos Naturales y el Medio Ambiente y los Consejos Departamentales de Planeacin Agrcola y Forestal. IV. DESCENTRALIZACIN Y MEDIO AMBIENTE. 4.1 Descentralizacin de la Gestin Ambiental: Experiencias Comparadas. A) Ventajas, Oportunidades y Resultados Positivos. Ante la precaria situacin institucional descrita anteriormente, la descentralizacin de la gestin ambiental, podra ser un buen vehculo para mejorar la situacin. Los programas piloto en materia de descentralizacin forestal en Guatemala, han demostrado que este tipo de modelos y mecanismos de gestin son factibles y realistas. Las metas de la descentralizacin coinciden con lo que muchos expertos han planteado como las condiciones necesarias para un manejo sostenible de los recursos naturales17. Estas condiciones incluyen que la poblacin local identifique y d prioridad a sus problemas ambientales. Adems, deben generarse espacios para que los actores locales participen ms en la toma de decisiones sobre los recursos y en la elaboracin de las reglas y mecanismos de acceso a los mismos. De esa forma, la descentralizacin podra fomentar la participacin de los grupos locales, tanto en la regulacin de los recursos como en el acceso de los grupos marginales a los beneficios del aprovechamiento de esos recursos, al tener ellos una mayor influencia en las polticas locales18. La descentralizacin tambin puede permitir una coordinacin interinstitucional ms eficiente, ya que los contactos y vnculos formales e informales a nivel local entre diferentes instituciones se incrementan cuando
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Tradicionalmente para justificar la descentralizacin entre otras- se dan razones econmicas y polticas. Las razones econmicas tienen que ver con el mejor uso de los recursos pblicos y las razones polticas tienen que ver con aumentar la participacin de los ciudadanos, proteger los derechos individuales y desarrollar ciertas virtudes cvicas. En resumen se plantea que un sistema poltico y econmico descentralizado permite representacin con responsabilidad y debera conducir a una mejor administracin local. Un sistema centralizado, por el contrario, impide a los ciudadanos expresar en las urnas sus preferencias por cosas locales y pedir cuentas a quienes los representan. 18 Larson, Anne M. 2002. Decentralization and Natural Resource Management: A Nicaraguan Case Study, Documento presentado en el Taller sobre descentralizacin y medioambiente organizado por World Resources Institute, Bellagio, Italia, febrero 1822, 2002.

estas trabajan en la misma localidad. Se pretende que con la descentralizacin se refuerce la interaccin entre los actores locales y se mejore la eficiencia cuando se traslada un mayor poder de decisin a este nivel.19 En cuanto a la gestin de los recursos naturales en algunos pases se han formulado mecanismos de delegacin de funciones que, se dice, constituyen una descentralizacin pero realmente no es as. Por ejemplo, la transferencia de funciones del gobierno central a las ONG para el manejo de reas protegidas, a travs de los llamados proyectos de administracin conjunta. En este caso, las ONG no son elegidas popularmente ni rinden cuentas a las poblaciones locales; esta descentralizacin constituye ms bien una delegacin de poderes a organizaciones de la sociedad civil. Tambin se han trasladado competencias de administracin de reas protegidas directamente a las comunidades. Esto puede o no constituir una descentralizacin democrtica, dependiendo de las estructuras de poder de las comunidades que reciben las responsabilidades.20 Segn el investigador Jesse Ribot, en la ltima dcada, la transferencia de poderes para la gestin de los recursos naturales a las comunidades ha recibido mayor nfasis por parte de los gobiernos y las agencias financieras internacionales, que la transferencia hacia los gobiernos locales. Sin embargo, las experiencias con el manejo comunitario sugieren que los gobiernos locales pueden jugar un papel importante, asimismo este investigador seala que la mayora de los proyectos de manejo comunitario han sido promovidos, financiados y controlados hasta cierto punto por donantes internacionales y ONG, lo que dificulta su generalizacin y permanencia21. Es difcil medir los efectos de la descentralizacin en la gestin ambiental, no obstante, se ha observado que algunos experimentos de descentralizacin han producido resultados positivos. En la India por ejemplo, las autoridades democrticas descentralizadas han manejado bosques de manera sostenible durante ms de 70 aos, en Nicaragua y Bolivia, el manejo descentralizado del bosque ha significado que all donde los consejos locales estaban ms abiertos a la influencia popular, algunos de ellos han protegido los bosques contra intereses comerciales externos, la descentralizacin en Bolivia, Camern, Nicaragua, y Zimbabwe ha resultado en una mayor inclusin de las poblaciones marginales en las decisiones relacionadas con el bosque (Pacheco 2002, citado por Ribot: pgs 18-22). En Nicaragua, por ejemplo, los grupos indgenas han logrado colocar sus inquietudes con respecto a los recursos naturales en las agendas de los consejos municipales, donde han optado por proponer sus propios candidatos
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Una razn para justificar la descentralizacin es que un sistema descentralizado abre la puerta a la participacin cvica, la que conduce a una mejor administracin pblica local. Quienes apoyan esta idea piensan que las comunidades cvicas tienen gran valor y que un sistema poltico descentralizado permite a los ciudadanos desarrollarlas ms y exigir a sus gobernantes mejores resultados (accountability). 20 Este constituye ms bien un caso de devolucin; no obstante, dicho trmino ha sido usado con diversas acepciones, por lo que su definicin resulta muy general. 21 Ribot, Jesse C. 2002. La Descentralizacin Democrtica de los Recursos Naturales, World Resources Institute, Washington, D.C, 2002.

para la alcalda municipal (Larson 2002 citado por Ribot: pg13). Asimismo, se han generado crecientes ingresos locales a travs de las descentralizaciones ambientales en Zimbabwe, la India, Indonesia, Bolivia, Nicaragua y Camern. En Camern, las nuevas leyes forestales destinan los derechos por madera en pie a los consejos locales elegidos. Las promesas de descentralizacin relacionadas con los recursos naturales tambin han creado autoridades locales empoderadas.22 Despus de aos de esperar que el gobierno les transfiriera los poderes, los consejeros rurales elegidos, cuya jurisdiccin incluye el bosque Baye de Mal, perdieron la paciencia y empezaron a proteger los bosques por su cuenta (Ribot 2002: pg12). A pesar de que el departamento forestal de Mal dice que los consejos locales no tienen el conocimiento ni la capacidad para administrar los recursos locales, su iniciativa demostr un fuerte deseo y capacidad locales para proteger y manejar los bosques para uso futuro23. Algunas reformas de descentralizacin se han asociado con problemas ambientales. En los casos de Camern, Indonesia y Uganda, se reporta que la transferencia de derechos de explotacin a rganos locales ha resultado en la sobreexplotacin de la madera, debido en particular a la necesidad de ingresos para los gobiernos locales y para la poblacin (Larson citado por Ribot 2002: pg13). En todo caso y como se mencion al inicio, la transferencia de derechos y responsabilidades sobre los recursos naturales ha tenido como motivacin inicial reducir la burocracia gubernamental y democratizar los procesos de toma de decisiones sobre la gestin ambiental, distribuir ms equitativamente los beneficios que se obtienen de los recursos naturales y regular ms eficientemente las actividades de manejo ambiental (Ribot 2002: pg10). No obstante, estos beneficios no siempre han resultado evidentes en la prctica; la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales ha producido resultados ambiguos y hasta contradictorios con los que los promotores de la poltica tenan en mente.24 De ello se desprende que la descentralizacin no solo plantea oportunidades para una mejor gestin ambiental sino que tambin conlleva peligros potenciales.
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Mapedza 2002; Conyers 2002; Larson 2002; Resosudarmo 2002; Agrawal 2001; Bigombe Logo 2002, citado por Ribot pg 10. 23 Tal y como ampla Jesse Ribot en su investigacin, alrededor del mundo los experimentos de la gestin de los recursos naturales con base en la comunidad aportan tambin indicios de que las poblaciones locales pueden gestionar los recursos naturales de manera exitosa y equitativa. Primero, demuestran que las comunidades locales tienen la capacidad de proteger los bosques y promover la regeneracin; segundo, demuestran que los procesos democrticos locales pueden conducir a la proteccin y gestin de los recursos para su uso por parte de las comunidades locales; por ltimo, han demostrado que la gestin local puede generar ingresos para las obras pblicas locales. Sin embargo, es importante recordar que estos enfoques basados en proyectos tienen lugar bajo estrecha supervisin externa y con una intensiva ayuda, y por lo tanto no reflejan lo que podra ocurrir en un escenario de descentralizacin ms general. A partir de las experiencias basadas en proyectos, es difcil determinar hasta qu grado el xito se fragua desde arriba o si resulta de iniciativas y condiciones locales. 24 Kaimowitz, David, and Jesse C. Ribot. 2002. Services and Infrastructure Versus Natural Resource Management: Building a Base for Democratic Decentralization, citado por Ribot, Jesse 2002.

B) Limitaciones, Peligros Potenciales y Resultados Incompletos.

En la prctica, se ha visto que la descentralizacin enfrenta dos tipos de limitaciones y peligros. El primero tiene relacin con los procesos mismos de descentralizacin de parte del gobierno central. A pesar de los beneficios tericos de la descentralizacin democrtica, la implementacin del modelo es limitada -por lo menos en relacin con el manejo de los recursos naturales-. La esfera de autonoma real de los gobiernos locales suele ser reducida pues no tienen un poder real en la toma de decisiones significativas. En general, se trasladan nuevas competencias de carcter puramente administrativo, sin acompaarlas con los fondos necesarios ni mecanismos operacionales claros para asumirlas. De hecho, se corre un peligro grande al transferir responsabilidades a los gobiernos municipales sin trasladar, al mismo tiempo, la informacin, capacitacin y financiamiento necesarios para que puedan cumplir con las nuevas funciones. Eso incluso puede deslegitimar la descentralizacin misma. En el contexto latinoamericano no digamos Guatemala-, muchos municipios carecen de capacidades tcnicas y administrativas mnimas para asumir un rol eficiente en la gestin de los recursos naturales. Cuando la asesora necesaria no es efectiva, como ocurre a menudo, los gobiernos locales tienen dificultades para desarrollar e implementar estrategias y actividades de manejo de los recursos naturales en forma eficiente y de calidad aceptable25. El segundo tipo de peligro se relaciona con el contexto local. Entre los peligros ms grandes que se enfrentan pueden citarse: la amenaza de que el poder local sea monopolizado por sectores de la poblacin o elites, la poca capacidad de organizacin de los grupos locales para presionar por una gestin municipal efectiva y la falta de capacidad de gestin de los gobiernos locales. En tales casos, la descentralizacin puede servir, ms bien, para fortalecer a las elites locales (grandes hacendados y agricultores, as como empresarios madereros) en vez de fortalecer la democracia local. Con ello se debilita el proceso de democratizacin y, en general, a los gobiernos locales. Adems, puede debilitarse la sostenibilidad cuando las elites locales promueven el uso irracional de los recursos naturales (Pacheco citado por Ribot 2002: pg20). En este contexto, una de las primeras lecciones aprendidas de las experiencias de descentralizacin de la gestin ambiental alrededor del mundo es que a pesar del declarado compromiso de algunos gobiernos con la descentralizacin, los gobiernos centrales y los ministerios del ambiente se resisten a transferir a las autoridades locales poderes apropiados y suficientes.26 Los lderes polticos y los funcionarios pblicos se oponen a una
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Pacheco, Pablo. 2002. The Implications of Decentralization in Forest Management: Municipalities and Local Forest Users in Lowland Bolivia, Documento presentado en el Taller sobre descentralizacin y medioambiente organizado porWorld Resources Institute, Bellagio, Italia, febrero 1822, 2002, citado por Ribot, Jesse 2002. 26 USAID. 2000. USAIDs Experience in Decentralization and Democratic Local Governance, Center for Democracy and Governance. Washington, D.C.: U.S. Agency for International Development.

descentralizacin significativa por una serie de razones. En lo especfico, temen perder los beneficios econmicosincluida la oportunidad de obtener ingresos a partir del control que ahora ejercen sobre los recursos naturalesy los poderes que definen y respaldan sus funciones polticas y administrativas. De una manera ms general, su resistencia puede reflejar preocupaciones genuinasaunque suelen ser equivocadas o imprecisas sobre la preservacin de las normas, del bienestar social y ambiental, y de la estabilidad poltica. Asimismo hay que denotar el hecho de que los marcos normativos relacionados con la descentralizacin ambiental y su implementacin son insuficientes en la generacin de las condiciones necesarias ms bsicas para una descentralizacin eficaz. La transferencia de poderes e instituciones locales responsables y representativas son elementos necesarios en una descentralizacin eficaz. En el campo ambiental, la experiencia ha demostrado que la resistencia a la descentralizacin por parte del gobierno central se refleja en (a) la transferencia de poderes limitados y demasiado especficos y (b) en la seleccin de instituciones locales no representativas que reciben esos poderes. En nombre de la descentralizacin, los poderes que se asignan a las autoridades locales sobre los recursos naturales y financieros son limitados en extremo y altamente controlados mediante requisitos excesivos de fiscalizacin y de planificacin de la gestin. Adems, estos poderes muchas veces se transfieren a una variedad de instituciones y autoridades locales que no responden de manera sistemtica a la poblacin local, y que, por el contrario, rinden cuenta a las autoridades centrales. Es as como muchas reformas para la descentralizacin se estn estructurando de un modo que probablemente no rinda los supuestos beneficios de la descentralizacin y la participacin pblica en la gestin de los recursos naturales (Ribot 2002: pg 25).

4.2 Hacia una Gestin Ambiental Municipal.

La gestin ambiental debera ser un eje transversal de las polticas sectoriales y de la gestin de la planificacin en todos los rdenes. Cuando abordamos el tema de la gestin ambiental municipal, debemos aclarar dos cuestiones: la primera es que la dinmica del medio ambiente muy difcilmente limita sus flujos de materia y energa a los lmites administrativos de un municipio. Esto obliga a coordinar necesariamente las polticas elaboradas a escala municipal, con las provinciales y/o nacionales. La segunda es que no todos los municipios tienen las mismas caractersticas, mientras que municipios de reas metropolitanas son, total o casi en su totalidad, urbanos; otros poseen extensas zonas rurales. 27 Ahora bien qu se entiende por gestin ambiental municipal?, la gestin supone el proceso de dirigir, conducir u orientar los recursos humanos, tcnicos y financieros de una determinada institucin, para conseguir el logro de sus objetivos en un determinado perodo de tiempo. En tal sentido la
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Guzmn, Aldo. La Gestin Ambiental en los Municipios, Revista Electrnica, Caracas, Venezuela, 2002.

gestin municipal puede ser entendida como la accin de gobernar, porque en ella intervienen elementos tcnicos de gestin, pero tambin del arte de la poltica, de adecuarse a las demandas e intereses complejos de la poblacin. Los elementos que la componen se desglosan en aspectos legales e institucionales, aspectos tecnolgicos; instrumentos operativos de manejo y control, aspectos econmicos y los vinculados a la formacin de una conciencia ambiental en la poblacin (informacin, educacin, capacitacin y difusin) (Guzmn 2002: pg2). Por otra parte, la gestin municipal debe entenderse adems como un proceso que, de manera gradual y en constante desarrollo, enfrenta fases sucesivas en las que deben realizarse distintas actividades. Debe entenderse de manera flexible, negociada y abierta, a fin de pactar las reglas de juego del desarrollo. Ha de asegurar, tanto la sostenibilidad de los recursos, como la captacin de inversiones adecuadas y la reinversin de los beneficios hacia la comunidad. As, la gestin se implementa a travs de polticas y estrategias. Las primeras son aquellos instrumentos de la gestin que permiten una adecuada toma de decisiones para la conduccin de una institucin. Para evitar que las decisiones se tomen de manera caprichosa se elaboran las polticas, de manera organizada y sistemtica para que, en la medida de lo posible, respondan de forma adecuada a las necesidades reales de la poblacin y el municipio. Son el punto de partida y deben organizar las decisiones sobre los asuntos ambientales. Es necesario conocer qu es lo que queremos y porqu lo queremos, para obtener resultados positivos. Las estrategias, en cambio, son tambin decisiones, pero ya no sobre el objetivo, sino sobre la manera de alcanzar los objetivos (Guzmn 2002: pg4). La gestin a nivel institucional, vista desde la descentralizacin municipal, implica incluso nuevas formas jurdicas y nuevos mecanismos internos aptos para la misma. Requiriendo cambios en las instancias operativas de coordinacin para el diseo e implemento de acciones. Para ello se parte de la necesidad de un diseo consensuado de estrategias y metodologas de acercamiento a los distintos temas. El punto clave es el consenso y la coordinacin, como un desafo intersectorial, e incluso intermunicipal. Cuando planteamos el consenso y la coordinacin, deben establecerse entre diferentes municipios o entre las distintas secciones componentes de una Municipalidad. Es necesaria la participacin de la sociedad local.28 Por lo expresado, la gestin ambiental no puede ser considerada ni como un sector ni como un componente aislado de la gestin municipal en general, sino como una componente integral de ella que, mediante su vocacin articuladora se consolida y fortalece a s misma, y al conjunto de la capacidad institucional del municipio. Uno de los primeros aspectos, fundamental, de la gestin ambiental municipal es corregir la percepcin social de que los problemas ambientales estn
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Cortes, Jorge (Coord.). La gestin ambiental y el estado local, ILDIS. CERES. FACES.UMSS, Bolivia, 1996.

distanciados de nuestra vida cotidiana, tanto en el tiempo como en el espacio. Esto permite la participacin de los diferentes actores involucrados en la gestin ambiental municipal (es decir toda la sociedad), constituyendo un aspecto estructural y permanente dentro de las polticas de gestin ambiental. Esto es prioritario, porque la participacin social confiere legitimidad y sostenibilidad a las acciones municipales (Guzmn 2002: pg6). Por ltimo, dentro de la gestin ambiental municipal, es necesaria la planificacin territorial. Toda regin, ciudad o municipio debe contar con una planificacin bsica de las tendencias de distribucin de los diferentes tipos de uso del territorio, considerando las limitaciones por la degradacin del medio natural, optimizando el uso de los servicios bsicos, potenciando el desarrollo econmico y expresando el ideal colectivo. V. DESCENTRALIZACIN DE LA GESTION AMBIENTAL: RETOS Y POSIBILIDADES EN GUATEMALA.

5.1 La Descentralizacin de la Gestin Forestal en Guatemala: Lecciones

Aprendidas. Quiz la experiencia mas relevante en materia de Descentralizacin de la Gestin Ambiental Guatemala, es la derivada del rea de Gestin Forestal de forma especfica, en este sentido y debido a la acelerada degradacin de los recursos forestales del pas y a la incapacidad de enfrentar este problema de manera directa y eficiente desde el gobierno central, se ha tratado de construir un modelo de gestin forestal descentralizado. La falta de capacidad de la administracin central llev a que muchos municipios con cobertura boscosa y sin ninguna presencia institucional asumieran un papel de liderazgo en la gestin de los bosques. Asimismo, las reformas legales y administrativas de mediados de los noventa modificaron sustancialmente las instituciones forestales y adjudicaron a las municipalidades un papel clave como interlocutores directos del Estado en la gestin de los recursos ambientales.29 Las polticas de descentralizacin en materia de gestin forestal han tenido impactos positivos y muy interesantes, las cuales podran aprovecharse para efectos de toda la gestin ambiental, por ejemplo la creacin de las oficinas ambientales, el acercamiento del INAB a los municipios, la creacin de mecanismos financieros, la promocin del tema ambiental (especficamente forestal) en el mbito local. En algunos casos, las municipalidades han podido aprovechar esta dinmica para impulsar actividades ambientales que han tenido un gran impacto en la comunidad y en la misma municipalidad. En muchos casos, las OFM propiciaron un acercamiento a la poblacin local y sirvieron de intermediarias entre esta y el INAB (Ferroukhi 2003: pg104). Si bien el proceso iniciado en Guatemala tiene particularidades nicas en la regin y ha logrado resultados positivos, tambin hay limitaciones que se
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Ferroukhi, Lys. La Gestin Forestal Municipal en Amrica Latina, CIFOR, IDRC-CRDI, Indonesia, 2003.

deben analizar con mucha atencin al evaluar los procesos impulsados para mejorar las polticas de descentralizacin del sector ambiental. Quiz cuatro aspectos clave mencionados en el estudio dirigido por Lys Ferroukhy, son fundamentales para promover-fortalecer un verdadero proceso de descentralizacin de la gestin ambiental, estas son: i) la importancia del sector forestal en el desarrollo econmico municipal; ii) los incentivos que pueden motivar a los funcionarios municipales a involucrarse en actividades forestales; iii) la realidad del entorno local y quiz la mas importante, iv) la poltica pblica en descentralizacin. A. Importancia del Sector Forestal en el Desarrollo Municipal. Para la mayora de los municipios guatemaltecos, la actividad forestal no representa una fuente de ingresos importante y nada parece indicar que esta situacin vaya a cambiar a corto plazo. Muchas municipalidades estn endeudadas, lo que repercute en su capacidad de invertir en el manejo sostenible de sus recursos. En el ao 2000, el endeudamiento de las 331 municipalidades superaba los 500 millones de quetzales. La deuda incluye compromisos con diferentes agentes: Instituto de Fomento Municipal (INFOM), bancos privados, proveedores, constructores, pago de servicios, aportes a la seguridad social y otros rubros (Ferroukhi 2003: pg105). Por lo general, los ingresos generados localmente no son suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento de la municipalidad. En este contexto, la mayora de los municipios todava no cuenta con suficientes recursos financieros y tcnicos para invertir en actividades forestales. La actividad forestal no representa una fuente de ingresos significativos, como para motivar a los municipios para que estos fondos se reinviertan en planificacin y manejo forestal.30 El estudio de 11 municipios realizado por FLACSO (2002) y citado por Ferroukhi y Echeverra, muestra que los ejidos municipales pueden generar ingresos por venta de madera, arrendamiento de tierras, cobro de permisos de aprovechamiento, etc. Por lo general, estos ingresos resultan insuficientes para cubrir los gastos que requiere la administracin de los recursos forestales y ambientales en general. En consecuencia, no se presupuestan fondos para la gestin de los recursos forestales, ni siquiera en los municipios donde hay oficinas ambientales y unidades tcnicas. El aprovechamiento de mecanismos de incentivo como el PINFOR an presenta cifras poco significativas en relacin con los montos asignados al sector privado o el potencial que podra alcanzar. Algunas municipalidades han podido recurrir a estos incentivos con resultados muy positivos.31
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Hay algunas excepciones, como las municipalidades de San Vicente Pacaya y Sayaxch, en el Petn, que cuentan con importante cobertura forestal y el apoyo de varios proyectos. 31 Segn menciona el estudio de FLACSO, San Pedro Pinula, en el departamento de Jalapa, incorpor 36 ha de reforestacin con el apoyo de PINFOR y benefici a 156 familias con pequeas parcelas en el bosque municipal; la comunidad El Chilar de Paln, en Escuintla, incorpor 1400 ha de terreno comunal, con fines de proteccin. Hay otros ejemplos de municipalidades que han logrado implementar programas de reforestacin y manejo forestal con el apoyo de PINFOR, pero en general, el uso que han hecho de este incentivo ha sido mnimo; en

B. Incentivos en el mbito Municipal. En Guatemala, las polticas de descentralizacin del sector ambiental en general y del forestal en particular todava no ofrecen los incentivos suficientes para que los funcionarios municipales inviertan en actividades de manejo. Una encuesta aplicada a 100 alcaldes sobre la importancia que le daban al sector forestal en relacin con otros mostr cules eran sus prioridades: de los diez sectores mencionados -agua, educacin, electrificacin, salud e infraestructura, etc.-, el forestal qued en ltimo lugar (Gibson y Lehoucq 2002 citados por Ferroukhi 2003). Debido a la falta de incentivos, los funcionarios municipales slo toman iniciativas ambientales cuando perciben ventajas polticas o econmicas. Segn Gibson y Lehoucq (2002), los alcaldes y regidores invierten en actividades ambientales: a) cuando hay muchas demandas y presiones de los actores locales, sobre todo de los que dependen de los recursos naturales para sobrevivir; b) cuando estas ofrecen beneficios econmicos importantes; c) cuando hay apoyo financiero externo a travs de aportes del Estado o de proyectos de cooperacin.32

C. El contexto local.
Segn menciona Ferroukhi, en Guatemala, muchas comunidades campesinas e indgenas dependen de los recursos naturales para su subsistencia. En un contexto donde el marco legal e institucional vigente presenta grandes debilidades en cuanto al manejo de estos recursos, y donde existe incertidumbre en cuanto a los derechos de tenencia de la tierra, algunas comunidades locales han desarrollado sus propios mecanismos institucionales y arreglos informales de monitoreo, manejo y acceso a los recursos naturales.
el periodo 1998-2001, slo se reforestaron 885 ha, que representan al 4.9% de las 18 000 ha reforestadas a travs de este programa. Para algunas comunidades indgenas que administran bosques comunales y para muchas municipalidades, es difcil tener acceso al PINFOR, porque deben probar que son las propietarias legales de las tierras en donde quieren instalar programas de reforestacin y manejo. Muchas comunidades y municipalidades quedan fuera, dada la gran incertidumbre sobre los derechos de propiedad que hay en el pas. 32 FLACSO (2002) confirma esta situacin. En los municipios estudiados existe un apoyo limitado a las actividades de manejo forestal (reforestaciones, otorgamiento de permisos, dotacin de guardabosques, mediadores en la toma de decisiones) porque no representan una fuente de ingresos suficiente para motivar la formulacin de polticas claras y la elaboracin de planes de inversin orientados al manejo y la proteccin de los recursos. La importancia de los recursos forestales se define ms en funcin de los servicios que brindan a las comunidades pobres (agua, alimentos, lea, productos no maderables, agricultura, pastoreo) que en relacin con los beneficios financieros directos para la municipalidad. An en los municipios que cuentan con unidades tcnicas, como San Diego, Ro Hondo, Concepcin Chiquirichapa, San Juan Ostuncalco y Gualn, no hay proyectos para el manejo y conservacin de las tierras municipales y los bosques comunales y ejidales. Sin embargo, en San Vicente Pacaya, donde la municipalidad percibe ingresos importantes por la administracin del Parque Nacional Volcn Pacaya, hay una clara tendencia a dar prioridad el manejo de las tierras del Parque y varias iniciativas para trabajar con las comunidades en planes de desarrollo para el rea boscosa. El estudio tambin pone en evidencia la importancia del valor cultural del bosque, lo que introduce otro criterio que cuenta en la adopcin de decisiones. Cuando la cultura y la organizacin local se asientan en valores ambientales, esto repercute en las demandas por una mayor participacin de las municipalidades en la gestin forestal.

Con frecuencia, estos se basan en valores tradicionales y culturas locales. De esta forma, se ha logrado en muchos casos un equilibrio entre las necesidades de acceso a los productos forestales y el estado del bosque y su manejo (Katz 2000, citado por Ferroukhi 203). El marco legal ambiental vigente y las polticas de descentralizacin han fallado a la hora de tomar en cuenta estas realidades locales tan complejas. Una descentralizacin que no considere las relaciones histricas de manejo, ni los diferentes contextos socioeconmicos y polticos locales, podra encontrar muchos obstculos para lograr ser eficiente y equitativa y finalmente alcanzar los resultados esperados. Estudios en el altiplano occidental revelan que, en vez de descentralizar el poder, las polticas actuales han reforzado y desconcentrado el poder del estado, excluyendo a las comunidades rurales, arriesgando la sostenibilidad de los mecanismos tradicionales de manejo de los recursos forestales y hasta penalizando exitosas estructuras locales de gobernabilidad forestal en varios municipios (Wittman 2001, 2002, citado por Ferroukhi 2003). Esta situacin se ha iniciado al asumir las municipalidades sus nuevas competencias que, bajo la supervisin del INAB, han intentado imponer nuevas normas de uso y acceso a los recursos naturales bajo su autoridad, arrebatando la toma de decisiones a los lderes indgenas y campesinos que tradicionalmente sustentaban el poder. En un contexto histricamente tenso entre las instituciones estatales y las estructuras tradicionales de gobierno, con clara resistencia por parte de las comunidades indgenas a las regulaciones estatales y la extraccin de los recursos por actores externos, no es sorprendente que la delegacin de nuevas responsabilidades forestales a las municipalidades haya sido vista con mucha reticencia a nivel local.33 Sin embargo, cuando los funcionarios municipales han adaptado las regulaciones estatales vigentes a la realidad local, o cuando las autoridades autctonas -alcaldas indigenas, comits locales de usuarios- han sido integradas a los sistemas de toma de decisiones del municipio en lo relacionado con el uso y manejo de los recursos, y cuando se ha llegado a arreglos para mantener los sistemas tradicionales de uso, se ha constado una mejor relacin a nivel local y una coordinacin ms eficiente entre los actores.34 Diferencias tan grandes en las realidades locales destacan claramente las limitaciones de las polticas de descentralizacin, si se enfocan en una estricta
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De esta manera se han dado casos que revelan fuertes contradicciones, donde formas de uso tradicionalmente reguladas por las autoridades comunales son penalizadas o prohibidas, sin que se hayan reducido los problemas de tala ilegal y extraccin no sostenible. En otros casos, se exige a las comunidades que dependen del acceso a los bosques comunales para su subsistencia, licencias de uso y planes de manejo. Por lo general, las comunidades no pueden financiar la elaboracin de estas formalidades; adems, tales procedimientos requieren de un certificado de tenencia de la tierra que muy pocos poseen. En este contexto tan complejo, han salido perjudicados los sistemas tradicionales de manejo forestal, la relacin entre las comunidades rurales y las autoridades estatales y la sostenibilidad misma del recurso forestal. 34 Tal es el caso de las municipalidades de San Pablo (Whittman 2002), San Diego y San Juan Ostuncalco (FLACSO 2002).

delegacin de autoridad a las municipalidades sin que se tomen en cuenta los mecanismos tradicionales de manejo y las condiciones especficas de cada lugar. Cuando la autoridad municipal entra en conflicto con la autoridad tradicional local, especialmente en el manejo de los recursos naturales, aparecen graves problemas (Minera por ejemplo). As, en vez de mejorar la sostenibilidad del recurso y asegurar un acceso equitativo y justo a las comunidades que dependen del recurso natural, la descentralizacin genera acciones que perjudican los sistemas de manejo que histricamente han sido eficientes y que generan ms conflictos que ponen en riesgo la sostenibilidad del recurso (Ferroukhi 2003: pg108). D. La Poltica de Estado La Poltica Pblica en Descentralizacin. Las competencias delegadas en las municipalidades les han permitido tener cierta incidencia en el manejo de los recursos forestales locales, especialmente en sitios donde se ha invertido en la creacin de oficinas municipales o donde la presin para que el gobierno local se involucre en la gestin forestal ha sido fuerte (Ferroukhi 2003: pg104). En teora, los municipios tienen la autoridad para administrar y definir las polticas de desarrollo en sus jurisdicciones y participar en la gestin de los recursos naturales. Sin embargo, en la prctica, no tienen verdadero poder de decisin sobre el manejo de esos recursos, y con frecuencia son relegados a un papel secundario pues no cuentan con una verdadera autonoma en estos temas.35 El marco legal tiende a favorecer la injerencia de las municipalidades en dos grandes reas: las actividades de vigilancia y control y la reforestacin. En este sentido, la descentralizacin del sector ambiental y del forestal en particular, se parece ms a una desconcentracin y una delegacin de responsabilidades que las agencias centrales no pueden asumir sin la cooperacin de los actores locales (Ferroukhi 2003: pg105). No se han hecho suficientes esfuerzos en cuanto a delegar funciones y responsabilidades que contribuyan a generar un ambiente favorable para promover iniciativas de manejo ambiental sostenible. En algunos casos, las municipalidades deben seguir normas definidas centralmente que resultan difciles de aplicar, pues los estndares son demasiado exigentes para la poblacin local y no consideran su realidad sociocultural. 5.2Que se puede esperar de la Poltica de Descentralizacin? : Debilidades en su Formulacin, Implementacin y Evaluacin.
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El anlisis de las competencias de las municipalidades detecta cierta ambigedad. Por una parte, la normativa circunscribe su gestin al mbito forestal: apoyar al INAB en el cumplimiento de sus funciones, cooperar en la realizacin de programas educativos y ser portavoces de las polticas forestales del Estado. Por otra parte, el Cdigo Municipal, la Ley de Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente y los Acuerdos de Paz, las facultan para participar en forma ms activa en su mbito territorial.

Tal y como se mencion en el apartado segundo del presente documento, desde hace unos dos aos aproximadamente, el Gobierno de la Repblica de Guatemala, tom la decisin de plantear una Poltica Pblica sobre Descentralizacin, misma que en principio servira de paraguas a todas las iniciativas de este tipo. Es por lo anterior, que para analizar la verdadera viabilidad en trminos polticos y tcnicos de una posible iniciativa de descentralizacin de la gestin ambiental, debemos obligatoriamente remitirnos a esta nueva poltica y ver si el tema medio-ambiental constituye una prioridad. En una entrevista realizada al Secretario de Descentralizacin del Gobierno de la Repblica, Dr. Renzo Rosales para efectos del presente documento, queda claro que el tema de la gestin del ambiente es uno de los temas mas importantes de la poltica de descentralizacin, sobre todo porque posee una ntima relacin con dos de los cinco ejes estratgicos de la poltica, me refiero especficamente a: i) el mejoramiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales y ii) el fomento al desarrollo econmico local. Sin embargo y pese a las buenas intenciones de los jerarcas en relacin al tema, hay una serie de consideraciones hacia la poltica en mencin que debe verse de forma franca y sincera, pues estos elementos podran conllevar el xito o fracaso de la poltica, no slo en lo que se refiere a la gestin ambiental, sino de la poltica en su conjunto. A. Carencia de un anlisis adecuado de entorno en el Proceso de Formulacin. Pese a que es fundamental en la planificacin de las polticas hacer un anlisis profundo de los involucrados y los actores, la poltica de descentralizacin a carecido de un cuidadoso anlisis sobre la dimensin poltica del proceso; lo anterior queda ampliamente documentado en las conclusiones de la investigacin sobre la Dimensin Poltica de la Descentralizacin OEA-BIDcitada reiteradamente, la cual puntualiza que en la actualidad, la descentralizacin se encuentra dentro de los principales temas de las agendas de los pases centroamericanos, algunos de cuyos Estados...estn experimentando procesos claves para la consolidacin democrtica aunado a los esfuerzos para atenuar sus severas crisis econmicas y sociales (JCaldern, 2002:6); no obstante, no se ha logrado una estrategia consensuada de descentralizacin. Los intentos de los Estado, los gobiernos locales y la sociedad civil para el diseo y ejecucin de la misma han sido poco articulados y los resultados tampoco todo lo alentadores que se esperaba, destacndose el distanciamiento y poca armona entre el discurso y la prctica (Ibd., pgs. 6 y 9). La situacin anterior recoge precisamente una de las crticas ms comunes al proceso descentralizador en Centroamrica en general y en Guatemala en particular, pues...cuando existen propuestas y estrategias de descentralizacin, regularmente son formuladas por especialistas de los gobiernos centrales y luego difundidas a los niveles locales. Resulta paradjico entonces que dos actores considerados claves por dichas propuestas, como lo

son las municipalidades y la sociedad civil, no suelen ser tomados en cuenta... (Ortega Hegg, M. Y M.G.Wallace, 2000:46). Por otra parte y tomando en cuenta que es fundamental respecto de los actores polticos precisar el sentido que stos le estn dando a la descentralizacin y desentraar la actitud poltica y el posicionamiento que adoptan respecto de la misma, es necesario considerar que tales actores tienden a apoyar la descentralizacin, pero a partir de su propia interpretacin de la misma y de la posibilidad de beneficio que ofrezca para sus propios intereses. Derivado de lo anterior y desde el punto de vista de la planificacin de la poltica propiamente, se detectan problemas en la definicin del problema original, debido a que no hay una visin compartida sobre el concepto de descentralizacin, ya que la definicin que mantiene la poltica, difiera ampliamente de la de la ley general de descentralizacin, y de otras normas anteriores a la poltica misma. B. Ausencia de Iter-Actividad y utilizacin de modelos tradicionales. Existen dos formas de percibir las polticas pblicas, los programas y proyectos: una de ellas es de arriba hacia abajo, cuando es el gobierno quin los elabora y los ejecuta y la segunda es de abajo hacia arriba, en este caso es la poblacin quin se organiza y traslada al gobierno local y al central sus demandas para satisfacer sus necesidades; una tercera novedosa est relacionada con un reflujo e intercambio de informacin de manera permanente entre los de arriba y entre los de abajo, lo cual ha llamado el Dr. Fernandez Mohr, un modelo Iter-Activo de formulacin e implementacin de Polticas Pblicas. En este sentido y como se ha podido observar la Poltica Nacional de Descentralizacin obedece mas a un concepto tradicional de formacin de polticas pblicas que a un modelo nuevo (iteractivo). Lo anterior tiene su razn de ser en el hecho de que tanto el proceso como la poltica han sido decisiones tomadas de arriba hacia abajo, son poco flexibles, no han sido fruto de un proceso concertado con los principales actores afectados gobiernos locales- y muchos de sus planteamientos estn alejados de la realidad que enfrentan.36 En relacin a la implementacin de la poltica, se identifica una carencia de iter-actividad, ya que no existe posibilidades reales de retroalimentacin permanente entre los diversos actores y las diversas etapas; lo anterior es especialmente relevante si vemos la carencia de instrumentos en la poltica en relacin al anlisis de opciones y la construccin de bases para el consenso social, lo mismo se present en el proceso de descentralizacin previo a la definicin de la poltica. Lo anterior puede genera percepciones equivocadas o no- que podran constituir una amenaza para el proceso de implementacin de la poltica
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Fuentes Mohr, Fernando. Formacin de Polticas, Planificacin y Gerencia. URL, Guatemala, 2006.

misma, tal y como ha sucedido en otros pases en la regin, en este sentido es interesante la afirmacin del Dr. Ricardo Crdoba desde la perspectiva de la sociedad civil, hay escepticismo y desconfianza en torno a la modernizacin del Estado y las polticas de descentralizacin...La descentralizacin es un tema que se maneja por una lite muy pequea de tcnicos y polticos; es un tema inducido desde arriba. La sociedad civil no entiende ni est preocupada por entender el tema la descentralizacin, pues es algo que se percibe como muy lejano y distante de la vida cotidiana de los ciudadanos... Y si se compara la amplia retrica de algunos gobiernos con el limitado avance, se puede considerar que en determinados momentos el tema ha sido... ms un discursos para consumo externo... que una voluntad y decisin real por avanzar (Crdova M. 1997:pgs.48 y 52).

C. Carencia de una diversificacin integral.

Existe una escasa diversificacin de las polticas a programas y planes que logren concretar la poltica misma, lo anterior adems de un carencia de planificacin previa-, se deba probablemente a la poca base financiera con la que cuenta la poltica en s. En este sentido y si bien es cierto que existen proyectos y planes con tendencia descentralizadora, sobre todo en materia de educacin, salud y medio-ambiente, tambin es cierto que no pareciera que la poltica de descentralizacin que fue diseada posteriormente a estos programas, puedan o hayan podido articular bajo su sombrilla las anteriores iniciativas. D. Ausencia de mecanismos reales de evaluacin: Anlisis de la Poltica en relacin a la Planificacin Estratgica. La Poltica carece de varios componentes bsicos de toda poltica pblica, incluyendo un verdadero proceso de evaluacin y monitoreo, lo cual la debilita en cierta forma. En trminos generales existen serias carencias dentro de la poltica en materia de i) organizacin37 ; ii) el enfoque de su estrategia38 ; iii) el planteamiento de objetivos y variables39 ; iv) la construccin de
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Si bien en la primera parte de la planificacin estratgica relacionada a la organizacin, el apoyo y decisin de las autoridades polticas y la administracin superior son esenciales para que la planeacin estratgica tenga xito, lo cierto del caso es que tambin se requiere la participacin de las partes interesadas de afuera de la organizacin responsable de preparar el plan, especialmente si la puesta en prctica va a afectar a muchos grupos, y en este sentido hay que reconocer que la poltica de descentralizacin no tom en su planificacin estratgica con el visto bueno de la mayora de los afectados, sobre todo los municipios. 38 El enfoque de la estrategia ETPE- requiere una perspectiva espacial y una perspectiva temtica; la evaluacin de la naturaleza estratgica y la relativa importancia de estas cuestiones es una tarea crtica; en este sentido existe una estrategia de implementacin definida en la poltica, sin embargo no es suficientemente clara en la metodologa integral que se utilizara para la implementacin de la misma. 39 La tercera etapa relacionada con el planteamiento de objetivos y variables es importante en tanto garantiza que el propsito del estudio o plan sea claro y que no se persigan intereses que no vienen al caso; determina los criterios por los que pueden evaluar los cursos de accin alternativos y facilita la definicin de actividades para poner en prctica la estrategia, en este sentido y si bien los objetivos generales y especficos de la poltica estn definidos, no existe definicin real de variables.

escenarios40 ; v) el consenso o consulta pblica41 y vi) la posibilidad de evaluacin42. Al momento actual, es relativamente prematuro hacer una evaluacin completa de cmo se est implementando la Poltica Nacional de Descentralizacin, en realidad los cuatro logros mas importantes hasta el momento son: i) La finalizacin y lanzamiento oficial de la Poltica misma; ii) La creacin de la Subsecretara de Descentralizacin, como unidad especfica dentro de la SCEP, destinada a fortalecer este proceso; iii) La reactivacin de la Red Nacional de Instituciones de Capacitacin para el Fortalecimiento Municipal (Renicam), como base para la formulacin del Plan Nacional de Capacitacin Municipal (Planacam), previsto en la PND y iv) El haber logrado el apoyo de la Cooperacin Internacional, en especial el apoyo financiero de la Unin Europea, el cual podra subsanar hasta cierto punto la carencia de recursos financieros previstos. Pese a lo anterior, hay que recordar que la ejecucin depende del proceso que haya sido seguido al preparar el plan estratgico 43. Si el proceso fue seguido de manera apropiada, se debe haber logrado un amplio consenso entre las partes interesadas sobre lo que deben ser las cuestiones estratgicas y sobre cules son las debilidades y puntos fuertes de la organizacin, en este sentido y pese a que repito- es temprano para evaluar de forma seria la implementacin de la poltica de descentralizacin, lo cierto del caso es que el proceso previo a la poltica consisti en unas serie de iniciativas desarticuladas y la planificacin estratgica de la poltica misma est plagada de carencias y errores que podran dar a la traste con una ejecucin adecuada.

E. Anlisis de la Poltica en relacin a la coordinacin Inter-Institucional en

su fase de implementacin.
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Segn menciona Fuentes Mohr, una vez que se hayan establecido los objetivos y se hayan identificado las variables esenciales, el ETPE debe empezar a desarrollar cursos alternativos de accin u opciones estratgicas los cuales deben explicar claramente como se pueden lograr estos objetivos y metas, y deben tratar cada uno de los asuntos estratgicos identificados en la lista de temas o reas, empezando con el asunto ms importante a enfrentarse, tanto el proceso, como la poltica han carecido de opciones estratgicas reales de cara a los distintos escenarios que se presenten en el proceso de implementacin. 41 La quinta etapa relacionada con el proceso de Consulta Pblica, que Fuentes Mohr considera como un buen punto para involucrar a todas las partes interesadas y presentar los resultados predichos o posibles a manera de opciones, de forma que las respuestas de los grupos enriquezcan el plan y plantean su viabilidad, es probablemente la etapa mas dbil en relacin a la planificacin estratgica de la Poltica de Descentralizacin. 42 En cuanto a la ltima etapa de la planificacin estratgica, relacionada con la evaluacin y seleccin de la estrategia, consideramos que es una etapa que no ha sido tomada en cuenta con suficiente seriedad en relacin a la Poltica de Descentralizacin de Guatemala.
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En este sentido y retomando las ideas de Fuentes Mohr, existen varias caractersticas que diferencian la planificacin estratgica de otras formas de planificacin, lo que realmente distingue es la forma de ejecucin. La planificacin estratgica est orientada hacia la accin; se concentra en la distribucin de recursos escasos a los sectores crticos (o estratgicos) para obtener los resultados deseados. Estos recursos incluyen; la autoridad, las tcnicas, la influencia poltica, la participacin, el espritu cvico, los conocimientos, las habilidades y otros recursos intangibles, as como tambin dinero y equipo.

Segn el CIEN, algunos de los ministerios de Guatemala tienen oficinas especficas, cuyo mandato es la descentralizacin, como el Ministerio de Salud, el de Educacin y al MARN. Por ejemplo los ministerios mencionados llevan a cabo estrategias de descentralizacin, pero no obedecen necesariamente a la ley ni a las polticas impulsadas por el gobierno. La mayora de los proyectos y programas exitosos, como los comentados anteriormente, obedecen ms a una descentralizacin social que a una poltico-administrativa. Adems, la Ley del Organismo Ejecutivo responde ms a una descentralizacin de traslacin, partiendo de las comunidades, y no necesariamente partiendo de las municipalidades. Lo mismo sucede con ya vimos- con las iniciativas de descentralizacin del medio ambiente. Actualmente existe el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). En teora los proyectos que se realizan debieran estar sujetos al SNIP. El Ministerio de Salud, el de Educacin y el de Agricultura, no cuentan con recursos para infraestructura, por lo que sus proyectos no estn sujetos a este sistema. De los fondos sociales, se estima que el 50% de los proyectos del FSDC corresponden a un dictamen positivo; el FIS y FONAPAZ no se relacionan con ellas. Adicionalmente, las municipalidades, que reciben el 24% del total de la inversin, tampoco estn sujetas a este sistema. Si se suman los dos fondos anteriores, ms las municipalidades, los Bonos-Paz y algunos programas de las inversiones del Ministerio de Agricultura, se puede concluir que el 70% de la inversin pblica aprobada no est sujeta al SNIP. Adems, los ministerios han perdido su rol sectorial, ya que la mayor parte de la infraestructura se realiza por medio de los fondos sociales y las municipales, que en su mayora se consideran entes autnomos. La mayora de los recursos asignados a estos ministerios se utilizan para financiar al recurso humano. La SEGEPLAN es la encargada de poner en marcha la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP). Esta estrategia debe ser consultada con la sociedad civil y deberan implementarse mecanismos de monitoreo de su ejecucin. Segn el gobierno, se han consultado 125 municipios (38% del total), escogiendo los de mayor pobreza y ruralidad. Sin embargo, estos procesos tan slo son de sensibilizacin, ya que, a criterio de SEGEPLAN, slo pueden dar informacin y sensibilizar tanto a los consejos de desarrollo como a las municipalidades, los fondos sociales y los ministerios. No se cuenta con mecanismos para exigir a los fondos sociales y los ministerios que ejecuten proyectos consistentes con la estrategia. Es ms, se considera que los propios ministerios no tienen sus prioridades explcitamente establecidas. Los aportes constitucionales y el IVA-Paz no estn sujetos a la ERP. Adems, an no se integran completa y eficientemente- al SIAF, razn por la cual se carece de informacin integral y actualizada respecto a las finanzas municipales, sus ejecuciones por sector y sus principales proyectos. Esto impide realizar un buen diagnstico de las capacidades y hacer propuestas ms concretas sobre gasto social.

Una clara restriccin de la descentralizacin es la limitacin a nivel constitucional y presupuestario para disponer de recursos financieros en las reas prioritarias sealadas por la Poltica de Descentralizacin. Se desconocen las prioridades sectoriales, lo cual dificulta la consistencia en una estrategia de descentralizacin. Los ministerios han perdido su rol sectorial (los de Educacin, Salud y Agricultura especialmente), debido a que prcticamente estn administrando los recursos humanos y no la inversin fsica. VI. RETOS FUTUROS. 6.1 Conclusiones Descentralizacin. y recomendaciones en relacin a la Poltica de

Tal y como vemos durante el presente anlisis, con la legislacin vigente, el Organismo Ejecutivo formul y desarrolla una propuesta o poltica de descentralizacin, con la limitacin de los recursos presupuestarios regulados por el Congreso de la Repblica. Esta Poltica aunque constituye un avance importante, se queda a nuestro juicio- corta en algunas reas, desde nuestra perspectiva debera reforzarse de la siguiente forma: Busqueda de una mayor consolidacin de la organizacin del gobierno central para la descentralizacin y para la gestin poltica correspondiente: Uno de los grandes problemas existentes y que la Poltica debera resolver tiene que ver con que en realidad las funciones de gestin pblica territorial estn dispersas en el interior de las Organizaciones Gubernamentales Centrales, por ejemplo, el Ministerio de Salud cuenta con varias iniciativas no coordinadas: municipios saludables, escuelas saludables y un programa de descentralizacin con base en Asociacin pro salud, lo mismo sucede con vimos con anterioridad con el Ministerio de Agricultura en materia ambiental y en algunos casos el Ministerio de Educacin presenta caractersticas similares. Por otro lado, la gestin de la descentralizacin se encuentra en varias organizaciones pblicas: la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN), INFOM, etc. Se requiere, como proceso de toma de decisiones de la descentralizacin, asignar o coordinar el rol de manera coherente y ordenada, y preferentemente a una organizacin con amplio respaldo de poder y capacidad de negociacin, tanto al interior del Organismo Ejecutivo, como con las municipalidades, la Cooperacin Internacional, organizaciones de sociedad civil y centros de pensamiento y asistencia tcnica; en principio la Poltica menciona la SCEP como ente rector de la misma, sin embargo en la prctica habra que analizar si esto realmente se respeta (sobre todo en lo que tiene que ver con su capacidad de negociacin social). Adecuacin de la reglamentacin: Las leyes de descentralizacin y consejos de desarrollo, fueron complementadas con los respectivos reglamentos, no obstante, y principalmente el de consejos de desarrollo abunda en

incongruencias. En consecuencia, es necesaria una revisin y mejoramiento, o en su caso nueva reglamentacin, congruente con su operacin de la mayora de los cuerpos legales existentes. Otras Acciones Necesarias: En todo caso, y en cualquier escenario, es necesario que el Organismo Ejecutivo haga un acopio o concentracin de recursos polticos, tcnicos, humanos y financieros necesarios para ejecutar la Poltica planteada se desconoce si este tipo de planificacin detallada se ha realizado-. Esta concentracin de recursos supone reunir la experiencia nacional, pblica y privada, dispersa en diferentes instituciones y esfuerzos, as como el aprovechamiento de experiencias internacionales en gestin de procesos de descentralizacin. Igualmente, es apremiante generar un rea de fomento de la participacin en la poltica de descentralizacin. Esto con el objeto de prevenir conflictos que se plantean como amenaza. En este sentido es aconsejable fortalecer el consenso y la responsabilidad en un concepto de ejecucin compartida, mediante el acatamiento de las normas de la ley de consejos de desarrollo en la designacin y remocin de Gobernadores, as como mediante el respeto a la priorizacin de obras elaboradas por los consejos de desarrollo en la aprobacin del Presupuesto General de Ingresos y Gastos. Asimismo es fundamental iniciar un dilogo con las autoridades municipales, especialmente con la AGAAI y la ANAM, para desarrollar un espacio poltico de aplicacin de acciones concertadas entre el Gobierno Central y las municipalidades 6.2 Conclusiones y recomendaciones en relacin a la Descentralizacin de la Gestin Ambiental. Pese a todo lo anterior, en Guatemala, el proceso de descentralizacin se ha ido consolidando. Las polticas estatales y las transferencias del gobierno central confirman la voluntad de apoyar al menos- la desconcentracin del manejo de los recursos naturales y la toma de decisiones. En el sector forestal, el marco poltico, legal e institucional vigente promueve ciertas condiciones para que las municipalidades contribuyan en la gestin de sus recursos. Para apoyar estos procesos, se ha impulsado el desarrollo de fuertes mecanismos de fomento de la actividad forestal mediante incentivos econmicos, asistencia tcnica y transferencia de tecnologa a los gobiernos locales. Necesidad de un mayor compromiso poltico y tcnico- de las instancias centrales: Es definitivo que en materia de gestin ambiental, es decir de la gestin del ambiente en que la sociedad se desenvuelve, los municipios son un eslabn necesario que aparece an poco gravitante. Por esta razn, es necesaria una propuesta de incorporacin de lo ambiental en el marco de los actuales modelos de descentralizacin y de acuerdo con los recursos econmicos con los que cuenta el municipio -en especial reforzar el tema en la poltica de descentralizacin-.

Los municipios como ejes centrales y no subsidiarios de la poltica: A pesar de los esfuerzos mencionados con anterioridad, los procesos impulsados no han sido suficientes para ceder mayores espacios a las municipalidades. Las principales directrices, la definicin de polticas, la implementacin de estrategias y la asignacin de recursos todava estn centralizadas. Las competencias delegadas a las municipalidades son ambiguas, porque la mayora de leyes les asignan papeles complementarios a los de las instancias centrales.44 Sin verdadera autonoma y con pocos incentivos polticos y econmicos, para muchas municipalidades la inversin en actividades ambientales no es prioritaria. Por esto, es importante entender que su respuesta a los procesos de descentralizacin de la gestin ambiental obedece a factores muy precisos, como la disposicin de los funcionarios para aplicar las regulaciones, las presiones locales y la posibilidad de generar ingresos. Con frecuencia, el compromiso con el sector ambiental y las decisiones que se toman obedecen a la necesidad de facilitar el acceso a los bienes y servicios que pueden ofrecer los recursos naturales a las comunidades ms pobres. En muchas municipalidades se han incorporado reglas informales, basadas en la tradicin y la costumbre, que coexisten con la normativa formal. Dotar de mayores capacidades tcnicas a los municipios: Los procesos de gestin ambiental en general y forestal en particular, asumidos por parte de las municipalidades del pas e impulsados a travs de proyectos del INAB y de la cooperacin internacional, han dado resultados positivos en cuanto al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales. Si bien los programas piloto han representado avances pues aumentaron la capacidad de gestin ambiental de los municipios, en muchos casos, los logros han implicado altos costos; adems, existe el riesgo de que cuando cese el apoyo externo, pierdan fuerza y desaparezcan. Esta es una posibilidad real, porque las agendas de las corporaciones municipales no suelen incluir entre sus prioridades el tema ambiental y, por lo general, sus presupuestos son deficitarios. An as, el proceso de municipalizacin de la gestin ambiental es positivo, si se compara con los modelos anteriores totalmente centralizados; los resultados alcanzados indican que la descentralizacin debe mantenerse y reforzarse. Todava hay importantes obstculos que impiden hablar de una descentralizacin verdaderamente eficiente y equitativa y cualquier poltica de apoyo a la gestin ambiental municipal deber tomar en cuenta las limitaciones sealadas. La bsquedad de consensos, participacin y la resolucin alterna de disputas: Es fundamental aumentar la articulacin de instancias y mbitos que favorezcan la confrontacin como elemento sustancial de negociaciones, acuerdos, mediaciones o arbitrajes en los que en esencia debera basarse la gestin del ambiente municipal. Asimismo se debera aprovechar los procesos de descentralizacin y desconcentracin y los cambios legales favorables al
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Por ejemplo la Ley Forestal les asigna a las municipalidades un papel de apoyo complementario a las funciones del INAB, muy enfocado hacia el control y la reforestacin.

fortalecimiento de la gestin forestal, as como los espacios ganados por las municipalidades en las instituciones rectoras de la conservacin y el manejo de los recursos naturales. Buscar consensos dentro del sector, para que el MARN, INAB, etc, sigan realizando sus funciones y, a la vez, promoviendo un traslado gradual y sistemtico de competencias a las municipalidades. En estos procesos debe participar la ANAM, el INFOM, las Juntas Departamentales de Alcaldes y la Asociacin de Alcaldes y Autoridades Indgenas (AGAAI). Es importante incluir a las asociaciones indgenas y campesinas en los dilogos nacionales y regionales y en los procesos de toma de decisiones relacionados con la descentralizacin de la gestin ambiental; y fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para manejar los ejidos municipales y sensibilizar a los funcionarios sobre la gestin de esas tierras. En este sentido se debera promover la participacin de los representantes de la sociedad civil para fortalecer la democracia y la toma de decisiones; incluir a ms municipalidades en los programas de fortalecimiento municipal; continuar con la divulgacin de las experiencias de gestin forestal exitosas para llevar el mensaje a otras corporaciones municipales y mejorar el acceso de los usuarios del bosque a la infraestructura productiva, redes de crdito, informacin de mercados, transferencia de tecnologa y otros. Para finalizar y sin querer pecar de simplistas, quiz el mayor reto a futuro consiste en lograr procesos de descentralizacin que promuevan gobiernos municipales con poder real, y que asuman ese poder con capacidad y responsabilidad. Como coordinadores y lderes locales de la gestin de los recursos naturales, dichos gobiernos deberan convertirse en los catalizadores de las polticas e intereses del desarrollo local sostenible frente a las polticas e intereses definidos desde el nivel central. Por ello es clave la creacin de mecanismos y polticas que permitan un balance entre las necesidades e intereses nacionales de desarrollo y las necesidades e intereses locales, de manera que se favorezca la sostenibilidad y la equidad en el acceso a los beneficios del aprovechamiento de los recursos naturales. Cmo lograr este balance es uno de los mayores retos en el diseo de los procesos de descentralizacin de la gestin ambiental en Latinoamrica en general y en Guatemala en particular. VII. BIBLIOGRAFA.

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