Livro 7 Helena

Organizadora:
Helena Eri Shimizu
O Controle Social em Saúde

na Região Integrada de
Desenvolvimento
do Distrito Federal e
Entorno –RIDE-DF:
uma experiência de construção
de participação democrática
Brasília–DF
2008
© 2008 Editora do Departamento de Ciência da Informação e Documentação (CID/UnB)
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citada a fonte e que não seja para venda ou qualquer fim comercial.
1.ª edição – 2008 – Tiragem: 1.000 exemplares
PROJETO TEMPUS NA SAÚDE COLETIVA

Coordenação editorial da obra: Oviromar Flores (DSC/NESP/UnB)
Elmira Simeão Valéria Mendonça (CID/Utics/NESP/UnB)
Helena Eri Shimizu Ximena Pamela Díaz Bermudez (DSC/NESP/UnB)
Valéria Mendonça
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
Coordenação institucional: Reitor
Unidade de Tecnologia da Informação e Prof. Dr. Timothy Martin Mulholland
Comunicação em Saúde do Núcleo de Estudos Vice-reitor
em Saúde Pública – UTICS/NESP/UnB (www. Prof. Dr. Edgar Nobuo Mamiya
nesp.unb.br) Decano de Pesquisa e Graduação
Programa de Pós-Graduação em Ciência da Prof. Dr. Márcio Martins Pimentel
Informação da Universidade de Brasília – Coordenadora de Apoio a Pós-Graduação
PPGCINF/CID/UnB (www.cid.unb.br) Profa. Dra. Dione Oliveira Moura
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Apoio: ção e Documentação
Ministério da Saúde Prof. Dr. Renato Tarciso Barbosa de Sousa
Departamento de Saúde Coletiva da Universi- Chefe do Departamento de Saúde Coletiva
dade de Brasília (DSC/UnB) Profa. Dra. Ximena Pâmela Díaz Bermúdez
Departamento de Ciência da Informação e Coordenador do Programa de Pós-Graduação em
Documentação da Universidade de Brasília Ciência da Informação
(CID/UnB) Prof. Dr. Antônio Miranda
Coordenador do Núcleo de Estudos de Saúde
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Maria Resende Prof. Dr. Edgar Merchán Hamann
Arte da capa Para mais informações sobre a série:

Unidade de Tecnologia da Informação e
Comunicação em Saúde do Núcleo de Estudos
Projeto gráfico e diagramação: em Saúde Pública
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lia (DF), Brasil
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Maria Fátima de Sousa (USF/NESP/UnB) Impresso no Brasil/ Printed in Brazil
Ficha Catalográfica
O Controle Social em Saúde na Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal

e Entorno –RIDE-DF: uma experiência de construção de participação democrática / Helena Eri
Shimizu – Brasília: Editora do Dept° de Ciência da Informação e Documentação, 2008.
xxp. (Série Tempus em Saúde Coletiva, 7)
ISBN:
Agradecimentos
Aos Conselhos de Saúde dos municípios da

RIDE-DF, especialmente, aos conselheiros, nos-
sos agradecimentos pela disponibilidade em par-
ticipar da pesquisa.
Ao Prof. Dr Edgar Merchan Hamann por in-
centivar a realização da pesquisa no Núcleo de Es-
tudos de Saúde Pública (NESP).
Aos colegas que nos auxiliaram na pesqui-
sa, principalmente na fase coleta de dados: Maria
Nagy, Maria Delzuita Fontoura e Flávia Cravo.
À equipe do Núcleo de Estudos de Saúde Pú-
blica (NESP) por nos ter acolhido no espaço do
NESP durante a realização da pesquisa.
Ao CNPQ pelo apoio financeiro para realiza-
ção do estudo.
Sobre os Autores
Helena Eri Shimizu

Graduada em Enfermagem, Especialista em Assistência à pessoa com
afecções crônicas pela Escola de Enfermagem da USP-SP, Especialista em
Administração Hospitalar e Sistema de Saúde pela Fundação Getúlio Var-
gas – SP; Mestre e Doutora em Enfermagem – Área Administração dos
Serviços de Enfermagem pela Escola de Enfermagem da USP-SP. Estágio
de Pós-Doutorado na Organização Pan Americana de Saúde- OPAS, Hu-
man Resource for Health Unit (HR) – Washington -DC. Docente do Depar-
tamento de Enfermagem da Universidade de Brasília. E-mail:shimizu@
unb.br
Jane Lynn Garrison Dytz

Graduada em enfermagem; Mestre em Enfermagem Pediátrica e Dou-
tora em Enfermagem pela Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto, da
Universidade de São Paulo; Docente do Departamento de Enfermagem da
Universidade de Brasília. E-mail: jane@unb.br
Márcio Florentino Pereira

Graduado em Odontologia. Especialista em Odontologia Social e Po-
líticas de Saúde, Mestre e Doutorando em Ciências da Saúde e estagiário
de doutorado sanduíche no Centro de Estudos Sociais da Universidade de
Coimbra, Portugal, Janeiro a Julho de 2008 com o tema “ Saúde e Demo-
cracia: A Experiência de Participação nos Conselhos de Saúde na Região do
Entorno de Brasília-DF”. Professor do Departamento de Saúde Coletiva da
UnB e Pesquisador associado do NESP/CEAM/UnB. E-mail:mfpereira@
unb.br
Maria da Glória Lima

Graduada em enfermagem; Mestre em Enfermagem Psiquiátrica e
Doutora em Enfermagem pela Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto,
da Universidade de São Paulo; Docente do Departamento de Enfermagem
da Universidade de Brasília. E-mail: limamg@unb.br
Sérgio Ricardo Schierholt

Graduado em Odontologia; Especialista em Educação em Saúde e Saú-
de Coletiva pela UnB; Mestre em Ciências da Saúde na UnB com o tema Par-
ticipação e Saúde; Pesquisador associado NESP/CEAM/UnB; Consultor do
Ministério da Saúde. E-mail: schierholt30@yahoo.es
Sumário
Prefácio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2 Percurso Metodológico . . . . . . . . . . . . . . . 17
3 Contextualização Sócio-Histórica da RIDE-DF . . . . . . . . 23

Marcio Florentino Pereira
4 Perfil da Organização e Funcionamento dos Conselhos de Saúde da

RIDE-DF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Helena Eri Shimizu
5 As Práticas de Gestão Democráticas dos Conselhos Municipais de

Saúde e a sua Articulação com Atenção Básica . . . . . . . 69
Helena Eri Shimizu
Sergio Ricardo Schierholt
6 Construindo Estratégias de Participação e Cidadania na Atencão

Básica Em Saúde: Um Projeto de Pesquisa-Ação . . . . . . . 113
Helena Eri Shimizu
Anexo I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Anexo II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Anexo III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Anexo IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Lista de Figuras e Tabelas
Figura 1. Divisão político-administrativa da Região Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, por municípios, em
2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Tabela 1. Taxas de crescimento da Região Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, 1970-2000.. . . . . . . . . . 29
Figura 2. Percentual de trabalhadores do entorno que trabalham no
Distrito Federal, 2003.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Tabela 2. Distribuição dos municípios da RIDE-DF, segundo índice
de desenvolvimento humano municipal, por região.. . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Tabela 3: Distribuição Regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Tabela 4. Número e percentual dos Conselhos de Saúde da RIDE-
DF que apresentam indicadores positivos em relação à legitimidade,
2008, Brasília-DF.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Tabela 5. Número e percentual dos Conselhos de Saúde da
RIDE-DF que apresentam indicadores positivos em relação à
representatividade, 2008, Brasília-DF.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Tabela 6 Número de representantes de usuários nos 20 Conselhos de
Saúde pesquisados da RIDE-DF, por entidade, 2008, Brasília-DF. . . . . . 44
Tabela 7 Número e percentual dos Conselhos de Saúde da RIDE-DF
que apresentam indicadores positivos em relação à organização dos
Conselhos, 2008, Brasília -DF.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
DF que apresentam indicadores positivos em relação à estrutura
administrativa dos Conselhos, 2008, Brasília-DF.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Tabela 9. Número e percentual dos Conselhos de Saúde da RIDE-DF
que apresentam indicadores positivos em relação à autonomia no
planejamento e definição de políticas de saúde, 2008, Brasília-DF.. . . . . 52
Tabela 10. Distribuição das principais causas de morbimortalidade
contidas no Plano Municipal de Saúde, segundo os presidentes dos
Conselhos de Saúde, 2008, Brasília-DF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
DF que apresentam indicadores positivos em relação à fiscalização e
controle dos recursos financeiros, 2008, Brasília-DF.. . . . . . . . . . . . . . . . 55
que apresentam indicadores positivos em relação ao monitoramento
e avaliação das políticas de saúde, 2008, Brasília-DF. . . . . . . . . . . . . . . . . 56
DF que apresentam indicadores positivos em relação à articulação
intersetorial, 2008, Brasília-DF.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
DF que apresentam indicadores positivos em relação à participação
social da base, 2008, Brasília-DF.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Figura 3. Percentual de divulgação de informação, por parte dos
Conselhos de Saúde da RIDE-DF, sobre data e agenda das reuniões,
educação em saúde, funções e decisões do Conselho, 2008, Brasília-
DF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Figura 4. Percentual de retroalimentação para com as entidades
representadas sobre os temas examinados nos Conselhos de Saúde
da RIDE, por segmento representado, 2008, Brasília-DF. . . . . . . . . . . . . 64
Figura 5. Distribuição dos indicadores de organização e
funcionamento, em percentis, dos Conselhos de Saúde da RIDE, por
região. Brasília-DF, 2008.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Tabela 15: Percentual dos indicadores do perfil da organização e
funcionamento dos municípios da RIDE-DF, 2008, Brasília-DF. . . . . . . 66
Figura 6 – Dendograma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Tabela 16- Distribuição dos 20 Conselhos de Saúde pesquisados da
RIDE-DF, segundo data de criação. 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Prefácio
Eis uma temática marcadamente multidisciplinar, com complexidade
acumulada em mais de 17 anos de vigência do SUS, e com abordagem de
elevada coragem, exigência metodológica e pioneirismo: a análise do Con-
trole Social no âmbito dos Conselhos Municipais de Saúde e da Atenção
Básica, em região interestadual cujo pólo é a capital da República. Para-
béns à equipe de pesquisadores que desbrava com competência e compro-
misso, mais um pedaço da intrincada construção do SUS, aponta cami-
nhos e ilumina o caminho da academia junto ao desenvolvimento social.
Nas inevitáveis reflexões provocadas por esta pesquisa, destacamos de
pronto que o desenvolvimento da Atenção Básica universal abrangendo si-
multâneamente a promoção da saúde (qualidade de vida), a proteção con-
tra os diversos riscos, a detecção com tratamento precoce das doenças e o
acompanhamento dos crônicos com qualidade e resolutividade por volta
de 85% das necessidades (e direitos) de saúde da população, já é em si, um
grande objeto de desenvolvimento da consciência de necessidades por esta
população. Consciência de necessidades que natural e rapidamente passa
a consciência de direitos e consciência política. Ocorre também que a satis-
fação das necessidades de saúde, vai além da atenção básica, com interven-
ções mais especializadas tanto eletivas como de urgência, e a consciência
das necessidades e direitos salta para a atenção integral à saúde em todos
os níveis do sistema. Estamos diante do processo que levará a consciência
das necessidades e direitos à saúde, do âmbito municipal para o âmbito
regional, pois somente nesse âmbito, com municípios de todos os portes,
reúnem-se as condições para a oferta da atenção integral. Assim sendo, os
Conselhos Municipais de Saúde estão desafiados a construírem sistemati-
camente o controle social na região.
Esta rica pesquisa que temos a honra de prefaciar, ao abordar a capa-
cidade dos conselhos de saúde, de mediação entre o Estado e a Sociedade,
provoca mais reflexões, por exemplo, como mediar (e superar) os mecanis-
mos de Estado e dos Governos, que impedem a construção do SUS desde
o início.
Como superar o agudo sub-financiamento do SUS, resultante da cres-
cente financeirização dos orçamentos públicos e o co-financiamento públi-
co (indireto) do faturamento das empresas de planos privados de saúde?
Como impedir a desastrosa precarização da gestão pública do trabalho em
saúde? Como efetivar o planejamento e orçamentação ascendentes, com
metas e prioridades na oferta de serviços de saúde integrais, com qualida-
de, pactuadas entre os gestores da região e respectivos conselhos de saúde,
e remuneradas com valores não inferiores aos custos? (em outras palavras,
11
até quando os gestores municipais e os conselhos de saúde continuarão
sufocados pela fragmentação dos repasses federais, pelo turbilhão de por-
tarias normativas ministeriais e pela remuneração de serviços por meio
de uma tabela anacrônica de valores em regra abaixo do custo?) Quando
haverá compromisso, diretrizes e condições reais da Atenção Básica dei-
xar de ser focalizada só nos pobres, com baixa resolutividade, baixo cus-
to, sem condições de vir a ser porta de entrada preferencial aos serviços de
maior densidade tecnológica, tampouco de vir a ser estruturante do siste-
ma? Qual a cadeia de causa e efeitos entre esses mecanismos anti-sociais
de Estado e Governos, que desce em cascata até o menor município e suas
equipes de saúde de família?
E por final, tomando a atribuição legal do Conselho de Saúde de atu-
ar na formulação de estratégias no âmbito do seu ente federado, como o
controle social vem reagindo a esses mecanismos? Esta pesquisa e seus re-
sultados apontam saídas e caminhos a partir dos conselhos municipais de
saúde analisados, por meio de esforço ascendente, superando os degraus
da cascata de causa e efeitos, um a um, mas sob uma grande condição:
com a mobilização das entidades representadas nos conselhos de saúde e
da própria sociedade civil.
Nelson Rodrigues dos Santos
12
1 O Controle Social na Ride-DF
Helena Eri Shimizu
1.1 Introdução
O processo de democratização e a descentralização das políticas sociais
nos últimos anos no Brasil abriram espaço para incontáveis experiências
de participação popular em arenas públicas de decisão de políticas.
Na área da saúde é necessário destacar o empenho do movimento da
Reforma Sanitária ao assumir o Controle Social, entendido como processo
e mecanismo de influência da sociedade sobre o Estado, como um dos as-
pectos fundamentais para a construção do Sistema Único de Saúde (SUS),
visto que contribuiria para o fortalecimento da participação da sociedade
civil na busca efetiva dos direitos a saúde.
A consolidação desse fenômeno se deu a partir da promulgação da
Constituição de 1988, e das Leis n. 8.080/90 e n. 8.142/90, que institucio-
nalizou a participação social, por meio da criação das Conferências e Con-
selhos de Saúde no Brasil, nos três níveis de governo, federal, estadual e
municipal. As Conferências surgiram como espaços de formulação de po-
líticas de saúde com a participação de diferentes atores sociais, e os Conse-
lhos têm como atribuição legal atuar e deliberar na formulação de estraté-
gias e no controle da execução da política de saúde, inclusive nos aspectos
logísticos, econômicos e financeiros.
O Setor Saúde se destaca não só no país, mas também na América La-
tina, pela criação de Conselhos de Saúde na quase totalidade dos municí-
pios do Brasil, dos quais, por força da lei, os representantes da sociedade
civil organizada participam de forma paritária com representantes da auto-
ridade setorial e prestadores profissionais e institucionais de serviços.
Os espaços institucionalizados de participação social no SUS consti-
tuem-se em importantes canais para fomentar a efetiva participação da so-
ciedade civil na construção de formas inovadoras de gestão pública, incor-
porando forças vivas de uma comunidade à gestão de seus problemas e
suas necessidades (Gershman, 2004; Gohn, 2004b).
Entretanto, em um país como o Brasil, ainda insuficientemente irriga-
do pela legitimidade democrática, em que vivenciamos situações tão díspa-
res na sociedade, e que é marcado pelas desigualdades sociais, o avanço de-
mocrático está associado às condições concretas do exercício cotidiano da
democracia.
Nessa perspectiva, a democracia participativa requer novas formas de
distribuição de recursos, as quais devem considerar as necessidades so-
13
ciais prioritárias. É, pois, necessário adotar de partida os mecanismos de
inclusão social dos que estão fora do acesso aos direitos fundamentais e
dos serviços em saúde para alcançar os segmentos diferenciados que se-
jam representativos tanto das carências socioeconômicas quanto das de-
mandas sociais (Gohn, 2004a).
Os Conselhos de Saúde, como instâncias de participação democráti-
ca, se constituem em novos centros de poder, decorrentes, principalmen-
te, da descentralização do sistema, e contribuem para trazer para o espaço
público o debate de demandas da sociedade antes só discutidas pelos res-
ponsáveis pela gestão do sistema de saúde (Acioli, 2005; Aciole, 2007;
GERSCHMAN, 2004).
É preciso dar relevo ao fato de que disposições do Ministério da Saúde
e do Conselho Nacional de Saúde impulsionaram a criação de tais instân-
cias na medida em que, para a transferência de recursos financeiros a esta-
dos e municípios, tornou-se indispensável à correspondente Secretaria de
Saúde contar com um Conselho de Saúde. Depois foram adicionados re-
quisitos que tornam imperativa a existência do Conselho de Saúde, como a
obrigação de este examinar e aprovar o Plano de Saúde, o Orçamento e ou-
tros instrumentos de gestão.
Tais incentivos normativos, junto com a politização da questão saúde
mediante a realização periódica de Conferências de Saúde em todo o país,
têm permitido colocar a implementação do SUS em permanente questio-
namento e vigilância, formando-se uma massa crítica de apoio que tem as-
segurado, em boa parte, o aperfeiçoamento do sistema e a crescente parti-
cipação cidadã, assentando as bases, embora ainda muito frágeis, para o
almejado Controle Social dos usuários sobre as decisões e os atos das auto-
ridades setoriais (Noronha, 2001).
Como visto, o crescente processo de descentralização, sem dúvida, tem
permitido avanços na liberdade de organização dos serviços locais (muni-
cípios) e na elaboração de políticas próprias, conformando um momento
favorável à democratização do espaço territorial com maior possibilidade
de intervenção aos grupos de interesse local (SILVA, 2001).
Todavia, os Conselhos Municipais de Saúde apresentam diversas difi-
culdades, atribuídas, em boa medida, à falta de tradição de participação e
de cultura cívica no país. Cabe lembrar que o movimento popular em saú-
de e os movimentos sociais em geral perderam visibilidade na sociedade
e na política brasileira (Guershman, 2004), mas, nos últimos tempos,
a deterioração das condições de vida tem impulsionado alguns grupos so-
ciais a se organizarem para reivindicarem por melhoria da qualidade de
vida, tornando-os sujeitos potenciais para a construção da democracia par-
ticipativa (Santos, 2006).
14
Comunicação da Informação em Saúde: aspectos de qualidade
O Controle Social é, sem dúvida, uma inovação política do SUS, sobre-

tudo porque tem sido acentuada a importância da participação social no
processo de gestão, ou seja, não apenas na fiscalização, mas também na
formulação das políticas públicas de saúde. No entanto, na prática, existem
diversas dificuldades com o Poder Executivo, principalmente a falta de au-
tonomia dos Conselhos em relação aos gestores, que tem contribuído para
a ocorrência de práticas clientelistas, ausência da cultura de participação e
Controle Social na sociedade e emergência de Conselhos cartoriais (GUI-
ZARDI; PINHEIRO; MATTOS; SANTANA; MATTA; GOMES, 2004).
A despeito das fragilidades no Controle Social, os Conselhos de Saú-
de têm permanecido como organismos deliberativos na implementação de
política pública de saúde, e, principalmente, se apropriado do discurso da
cidadania e da democracia participativa para operacionalização de políticas
focalizadas de Atenção Básica (Gershman, 2004).
Assim, este estudo se justifica porque urge a necessidade de se analisar
mais profundamente a dinâmica dos Conselhos de Saúde, considerando
que o Controle Social pela população, desenvolvido mais especificamente
pelos Conselhos Municipais de Saúde, é fundamental para a consolidação
da reorientação do modelo de atenção com enfoque na Atenção Básica con-
soante às necessidades de saúde.
São questões deste estudo:
Qual é a qualidade política dos Conselhos de Saúde?
Como ocorre o Controle Social em Saúde?
Qual é a capacidade dos Conselhos de influenciarem a qualidade da
Atenção Básica.
OBJETIVOS
Objetivo geral:
Analisar a conformação do Controle Social nos municípios da Região
Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF),
em relação à implantação e desenvolvimento dos Conselhos Municipais de
Saúde, a fim de oferecer subsídios para o aprimoramento do processo de
participação social na Atenção Básica.
Objetivos específicos:
• Caracterizar a organização e o funcionamento dos Conselhos de
Saúde dos municípios da RIDE-DF, bem como sua atuação na Aten-
ção Básica;
15
• Identificar e analisar a prática dos conselheiros (gestores, trabalha-
dores, prestadores e usuários) no que tange à formulação das políti-
cas de saúde nos municípios da RIDE-DF, especialmente da AB.
• Desenvolver indicadores qualitativos de avaliação do Controle Social
em Saúde nos municípios da RIDE-DF.
• Construir estratégias para o fortalecimento da participação social na
Atenção Básica.
1.2 Percurso Metodológico
1.2.1 Tipo de Estudo e Referencial Teórico-Metodológico

Trata-se de um estudo quanti-qualitativo, que utiliza como referencial
teórico-metodológico a dialética histórico-estrutural, que permite partir da
observação empírica dos fatos, tomar o objeto de investigação e o abstrair
da realidade, bem como analisar o conjunto das determinações que o con-
figuram e devolvê-lo à realidade como um concreto pensado.
A dialética histórico-estrutural, por ser tanto estrutural como dinâmi-
ca, busca as dinâmicas das estruturas utilizando formalizações flexíveis
para abranger também as ambigüidades e ambivalências do fenômeno.
Por ser método, esmera-se na formalização (Demo, 2002b).
Assim, neste estudo, que analisa o Controle Social em Saúde, mais es-
pecificamente a capacidade de os Conselhos Municipais de Saúde da Re-
gião Integrada do Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF) em influenciar a
qualidade da Atenção Básica em saúde, três categorias centrais foram utili-
zadas como apoio: o Controle Social, Atenção Básica e participação social.
1.2.1.1 O Controle Social na Saúde

É necessário explicitar que, neste estudo, compreende-se por Controle
Social o controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) so-
bre as ações do Estado. Nessa perspectiva, o Estado é compreendido numa
concepção ampliada, como perpassado por interesses de classes, conse-
qüentemente um espaço contraditório que, apesar de representar hegemo-
nicamente os interesses da classe dominante, é permeável às demandas
da população em geral (Carvalho, 1977; Gohn, 2005). Assim, a socie-
dade controla as ações do Estado tendo como finalidade precípua o atendi-
mento das necessidades e demandas da população.
Dessa forma, o Controle Social significa a atuação de setores organiza-
dos da sociedade civil na formulação e no controle das ações públicas em
saúde, de modo a atender os interesses da coletividade. No contexto do Sis-
tema Único de Saúde (SUS) os Conselhos de Saúde constituem-se em es-
16
paço de participação institucionalizado na formulação, monitoramento e

avaliação das políticas e ações de saúde.
1.2.1.2 Atenção Básica (AB)

AB é entendida como estratégia de organização do sistema de serviços
de saúde:
uma forma singular de apropriar, recombinar, re-
organizar e reordenar todos os recursos do sistema
para satisfazer às necessidades, demandas e repre-
sentações da população, o que implica a articulação
da AB dentro de um sistema integrado de serviços
de saúde (Mendes, 2002).
A AB caracteriza-se por um conjunto de ações de caráter individual e
coletivo, voltadas para promoção e a proteção da saúde, a prevenção dos
agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da vida
(Brasil, 2006a). Dirigida a populações de territórios delimitados, utiliza-
se de tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade e contempla
as seguintes dimensões: o foco na família, universalidade, acessibilidade,
coordenação do cuidado, do vínculo e continuidade, integralidade, orienta-
ção para a comunidade, capacitação profissional (OPAS, 2005).
1.2.1.3 A Participação Social

Entendemos por participação social uma experiência que imprime
sentido e significado a um grupo social, que possibilita o desenvolvimento
de uma consciência crítica, tornando-o protagonista de sua própria historia
(Gohn, 2005). Trata-se de uma participação que visa a transformação so-
cial, por conseqüência, capaz de gerar novos valores e nova cultura política.
Significa, sobretudo, a transformação emancipadora e emancipatória
que aponta para uma nova correlação de forças sociopolíticas dos sujeitos
envolvidos, que se constrói na prática cotidiana, cuja meta principal é a au-
tonomia dos sujeitos sociais. Essa autonomia é compreendida como a ca-
pacidade de ser um sujeito histórico, construída no movimento diário das
relações sociais, com base na clareza, visibilidade e transparência.
Nessa direção, cabe destacar a importância da reinvenção da emanci-
pação social, com a garantia de políticas sociais muito além da assistência.
Sem negar a assistência (como direito radical) para populações desvalidas
para prover a sua sobrevivência, garantir a capacidade própria de auto-sus-
tentanção (produzir para viver) e de autogestão (democratizar a democra-
cia) (Demo, 2003; Santos, 2005).
É necessário, portanto, analisar a qualidade política e a qualidade formal
do Controle Social em Saúde, ambas essenciais para garantir a participação
17
social na Atenção Básica. Essa análise significa compreender as atividades,
fatos ou coisas com o objetivo de estimular o seu aperfeiçoamento. Nessa
perspectiva, a finalidade da análise é a de melhorar o conhecimento ou as
informações sobre as ações desenvolvidas, mas, sobretudo, para subsidiar
a tomada de decisão; portanto, deve oferecer, de modo explícito, elementos
para o aperfeiçoamento da política ou para sua total revisão ou substituição
(DEMO, 2001).
Assim, no primeiro momento deste estudo, buscou-se realizar a con-
textualização sócio-histórica do Controle Social nos municípios da RIDE-
DF, para compreender sua gênese, seu lugar-espaço de atuação, seu pro-
cesso de formação, sua visão e expectativa por parte da sociedade em que
está inserida.
No segundo momento, buscou-se conhecer a estruturação formal e po-
lítica dos Conselhos Municipais de Saúde da RIDE-DF, tendo como indica-
dores os principios qualitativos para análise sugeridos por Demo:
A Representatividade da liderança: o processo de escolha, tipos de li-
derança, a forma de atuação junto à comunidade, reconhecimento e legiti-
mação do seu papel pela comunidade, tempo de exercício da função, entre
outros.
Legitimidade do processo: avaliação da forma de construção, bem
como a repercussão dos regulamentos, regimentos, estatutos e outros do-
cumentos. Além disso, será analisada a possibilidade de participação de-
mocrática de todos os segmentos envolvidos no processo.
Participação da base: presença ativa dos envolvidos, freqüência das
reuniões e outros eventos, capacidade de reivindicação das necessidades
em saúde, possibilidade de elaboração de estratégias para resolução de pro-
blemas.
Capacidade de auto-sustentação: planejamento auto-sustentado, capa-
cidade de gestão com autonomia, grau de dependência do poder local, re-
cursos próprios, credibilidade pela sociedade e conquistas alcançadas.
No terceiro momento, buscou-se analisar a qualidade política dos Con-
selhos de Saúde, quando foram acrescentadas outras categorias como a
autonomia e o empoderamento, dentre outras, para sua melhor compre-
ensão, apontar as limitações e a possibilidade para o Controle Social em
Saúde. Nessa etapa, os dados foram organizados e analisados seguindo-se
os princípios da hermenêutica-dialética.
Cabe lembrar que a dialética tem como pressuposto o método herme-
nêutico (Minayo, 2002), que é algo tradicional em metodologia, porque
se refere à arte de interpretar textos e, sobretudo, à comunicação humana.
Parte da constatação de que a realidade social, e, nela, especialmente o fe-
18
nômeno da comunicação humana, possui dimensões tão variadas que é

mister não só no que diz, mas igualmente para o que não diz (Minayo,
2002; Demo, 2001).
Assim, a orientação hermenêutica subsidiou a análise dos discursos
obtidos nas diversas etapas desta pesquisa, pois permitiu perscrutar o sen-
tido oculto dos textos, na certeza de que no contexto há, por vezes, mais do
que no texto. Um discurso não se entende apenas na sua forma, no seu for-
mato, na sua gramática, mas no conteúdo que quer dizer.
A dialética, por sua vez, permitiu analisar mais criticamente as opo-
sições, negações e contradições da realidade vivenciada pelos Conselhos/
conselheiros, bem como dos outros atores envolvidos no processo de ges-
tão e da Atenção à Saúde da RIDE-DF, considerando-se a especificidade
histórica, a cumplicidade com seu tempo; as diferenciações internas, suas
contribuições ao conhecimento e às transformações do processo de partici-
pação social em saúde.
1.3 OS PROCEDIMENTOS DA COLETA DE DADOS

Inicialmente, cabe destacar que adotamos neste estudo os princípios
da triangulação de métodos que visam: à combinação e ao cruzamento de
múltiplos pontos de vista; ao trabalho conjunto de pesquisadores com for-
mação diferenciada; à visão de vários informantes; ao emprego de uma va-
riedade de técnica de coleta de dados, que permitam, na medida do possí-
vel, compreender o fenômeno em sua extensão e profundidade (Minayo;
Souza; Constantino; Santos, 2005).
Assim, a primeira etapa da coleta de dados teve como finalidade carac-
terizar os Conselhos Municipais de Saúde (CS) da RIDE-DF com o propó-
sito de conhecer sua trajetória histórica, organização e funcionamento.
Para tanto, foram aplicados questionários (anexo I) aos presidentes
dos CS que estivessem no mínimo três meses na função e que abordavam
os seguintes aspectos: forma de criação dos CS, composição e represen-
tatividade, organização e funcionamento, processo decisório e atribuições
dos Conselhos. Esse questionário foi aplicado nos Conselhos de Saúde
de 19 municípios: do DF: Brasília, da Região do Entorno Norte Água Fria
de Goiás, Formosa, Planaltina de Goiás, Vila Boa; Da Região do Entorno
Sul: Águas Lindas de Goiás, Cidade Ocidental, Cristalina, Luziânia, Novo
Gama, Santo Antônio do Descoberto, Valparaíso de Goiás; da Região de Pi-
rineus: Abadiânia, Alexânia, Cocalzinho de Goiás, Padre Bernardo, Pirenó-
polis; e da Região de Unaí: Buritis, Cabeceira Grande e Unaí.
Foram também solicitados alguns documentos aos Conselhos desses
municípios, dos quais foram obtidos apenas a Lei de criação do Conselho e
19
Regimento Interno do Conselho. Foi realizada análise documental que tra-
ta do processo de tratamento do objeto, decompondo-o em partes constitu-
tivas, tornando-o simples, descrevendo seu conteúdo.
A segunda etapa visou captar a percepção e as práticas dos conselhei-
ros acerca do Controle Social, bem como a sua influência nas políticas e
ações da Atenção Básica nos municípios.
Foi realizada entrevista semi-estruturada com os conselheiros repre-
sentantes dos diferentes segmentos (gestores, prestadores, usuários e tra-
balhadores) (anexo III). Como critério de inclusão/exclusão dos sujeitos
para entrevista, optou-se por atuação direta de mínimo três meses no Con-
selho Municipal de Saúde. Foram feitas entrevistas nos Conselhos dos mu-
nicípios da Região do Entorno Norte: Formosa, Planaltina de Goiás, Água
Fria, Vila Boa; da Região do Entorno Sul: Águas Lindas de Goiás, Cidade
Ocidental, Cristalina, Luziânia, Novo Gama, Santo Antônio do Descoberto,
Valparaíso de Goiás; da Região de Unaí: Buritis, Cabeceira Grande, Unaí;
da Região de Pirineus: Abadiânia, Cocalzinho, Padre Bernardo, Pirenó-
polis; e, do Distrito Federal: Brasília, totalizando 60 entrevistas, sendo 18
com gestores, 9 com prestadores, 16 trabalhadores e 17 com usuários.
A terceira etapa teve como base os princípios da pesquisa-ação e, como
propósitos, problematizar com os conselheiros as dificuldades e potencia-
lidades encontradas na organização e no funcionamento do Controle So-
cial local a fim de favorecer a participação no Controle Social na Atenção
Básica, bem como discutir e elaborar junto com os conselheiros munici-
pais de saúde estratégias e indicadores para monitoramento e avaliação do
Controle Social no âmbito da Atenção Básica. Trata-se da construção de in-
dicadores qualitativos, pois interessa ressaltar as dimensões dos valores,
das crenças, das atitudes e das relações vivenciadas intersubjetivamente
pelos atores envolvidos no processo. Nessa perspectiva, a definição desses
indicadores qualitativos requer que se assuma sua natureza hermenêutica
(Assis; Deslandes; Minayo; Santos, 2005).
Foram realizadas nove oficinas presenciais, com realização de cinco gru-
pos focais que visam aprofundar o conhecimento sobre as motivações para
atuação nos Conselhos, bem como para o exercício do Controle Social em
Saúde, e dois grupos focais para apreender a percepção e atuação na AB.
Na primeira etapa, as oficinas contaram com a participação de 36 con-
selheiros dos municípios da Região de Unaí (Buritis, Cabeceira Grande,
Unaí) e da Região do Entorno Sul (Águas Lindas, Santo Antônio do Desco-
berto, Valparaíso de Goiás, Novo Gama, Cidade Ocidental, Luziânia e Cris-
talina). Na segunda fase, as oficinas tiveram a participação de 32 conselhei-
ros da região do Entorno Norte (Água Fria, Vila Boa, Planaltina, Formosa,
Cabeceiras) e da Região de Pirineus (Cocalzinho, Pirenópolis, Abadiânia)
20
e da Região do Entorno Sul (Águas Lindas). Intercaladas a cada encontro

(oficinas), existiram as fases de dispersão, em que os conselheiros facili-
tadores debateram com seus pares no Conselho e com os seus tutores os
diagnósticos que foram construídos com participação, que é um dos com-
ponentes-chave da pesquisa-ação.
1.3.1 Aspectos Éticos

Foram obedecidas para a pesquisa todas as normas estabelecidas pela
Resolução n. 196/96 do Ministério da Saúde. O projeto de pesquisa foi
aprovado pelo Comitê de Ética da Faculdade de Ciências da Saúde, sob o
número 110/2005. Foi obtido consentimento livre e esclarecido, por escri-
to, dos presidentes de todos os Conselhos Municipais e de todos os sujeitos
que participaram do estudo.
21
2 Contextualização
Sócio-Histórica da RIDE-DF
2.1 INTRODUÇÃO
A criação da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal
e Entorno (RIDE-DF), pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, em fe-
vereiro de 1998, teve como objetivo incentivar a articulação integrada entre
a União, o Distrito Federal (DF) e os Estados de Minas Gerais e Goiás, no
tocante ao desenvolvimento dos municípios localizados no entorno do Dis-
trito Federal e à consolidação da região no enfrentamento das demandas e
desigualdades regionais.
A alta concentração urbana decorrente de uma intensa ação migrató-
ria para essa região havia acarretado sérios desequilíbrios econômicos e so-
ciais entre o Distrito Federal e seus municípios vizinhos, o que motivou o
Congresso Nacional, em 1988, a instituir nova figura jurídica – a Região
Integrada de Desenvolvimento (RIDE)1, para possibilitar a articulação de
ações envolvendo a gestão de território em áreas que incluem mais de uma
Unidade da Federação (BRASIL, 1988b). A Constituição Federal, ao atri-
buir aos Estados a institucionalização de regiões metropolitanas, aglome-
rações urbanas e microrregiões, não havia previsto a possibilidade de orga-
nização territorial envolvendo mais de um Estado (BRASIL, 1988a).
Os limites geográficos dessa nova região foram delimitados e subdivi-
didos em cinco regiões internas: Distrito Federal, Entorno Norte, Entorno
Sul, Pirineus e Unaí. Desse modo, a RIDE passou a ser composta pelo Dis-
trito Federal e mais 22 cidades, sendo 19 pertencentes ao Estado de Goiás e
três a Minas Gerais, conforme apresentado na figura 1:
1
Além da RIDE-DF, atualmente existem outras duas: a Ride Terezina-Timon (PI e MA) e a
Ride Petrolina-Juazeiro (PE e BA).
23
Figura 1. Divisão político-administrativa da Região Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, por municípios, em 2000.
Fonte: Secretaria de Planejamento e Coordenação/CODEPLAN, 2003.
A RIDE possui uma área de 57.169 km2 e uma população de aproxima-

damente 3.392.932 habitantes (IBGE, 2007). A maior concentração demo-
gráfica encontra-se nas áreas urbanas localizadas em torno das principais
vias rodoviárias que cruzam o Distrito Federal. Pelos critérios formais, a
RIDE-DF não pode ser considerada uma região metropolitana porque vá-
rios municípios pertencentes a ela não participam dos processos socioeco-
nômicos e socioespaciais originados no DF.
A RIDE-DF apresenta algumas especificidades relacionadas ao seu
processo de estruturação urbana e ao seu desenvolvimento econômico
que a diferenciam das demais capitais e regiões metropolitanas nacionais,
principalmente pelas peculiaridades do processo de ocupação territorial do
Distrito Federal.
A seguir, uma breve descrição dos antecedentes históricos e das espe-
cificidades ocorridas no processo de ocupação territorial, gestão urbana e
desenvolvimento econômico dessa região.
24
2.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

A partir dos anos 1950, o país passou por uma fase econômica e social
caracterizada pelo crescimento do seu parque industrial e pela inversão da
equação demográfica até então existente. As regiões urbanas passaram a
crescer num ritmo intenso, enquanto as zonas rurais eram esvaziadas em
termos populacionais. Em 1950, a população urbana representava 36% no
total do Brasil, passando para 81% em 2000, como conseqüência do pró-
prio crescimento vegetativo das áreas urbanas, da migração com destino
urbano e da expansão do perímetro urbano de muitas localidades, antiga-
mente consideradas rurais (MILLER, 2006).
Foi nesse contexto de mudança e transformação urbana que a Nova
Capital do país foi construída. O presidente Juscelino Kubitschek retomou
o projeto Marcha para o Oeste, lançado originalmente por Getúlio Vargas
na década de 1930, cujo objetivo era a ocupação e o desenvolvimento do in-
terior do país. Nesse projeto, Brasília foi planejada para ser pólo de desen-
volvimento e sede administrativa (COUTO, 2001).
Após a inauguração de Brasília, em 1960, iniciou-se um rápido proces-
so de ocupação da região do entorno do Distrito Federal e dos municípios
vizinhos, motivado pela política governamental incentivadora da migração
de mão-de-obra para a construção de Brasília.
A área geográfica que forma o Distrito Federal fazia parte de três gran-
des municípios goianos: Luziânia, Formosa e Planaltina. Após a desapro-
priação da área do quadrilátero onde está situado o Distrito Federal, cada
um dos municípios que cedeu parte de suas terras ficou com metade de
sua área original. A maior parte das terras desapropriadas era constituída
de propriedades particulares situadas na zona rural (MILLER, 2006).
Pela própria estrutura físico-urbana pré-estabelecida, Brasília não teve
condições adequadas de fixação dessa massa populacional e se viu obriga-
da a antecipar a criação de novos núcleos populacionais dentro do territó-
rio do Distrito Federal, chamados de cidades satélites. Lúcio Costa havia
baixado uma norma que proibia qualquer construção urbana nas áreas que
desaguavam no Lago Paranoá (MILLER, 2006). Com isso, a primeira cida-
de-satélite a ser construída foi Taguatinga (1958), localizada a mais de 20
quilômetros de distacia do Plano Piloto. As cidades de Sobradinho e Gama
foram fundadas em 1960, respeitando a regra mencionada, seguidas por
Guará, em 1969, e Ceilândia, em 1971, cujo nome deriva da sigla CEI, que
significa Campanha de Erradicação de Invasões.
O Núcleo Bandeirante, formado em 1956, com o nome de Cidade Li-
vre, destinado a abrigar os primeiros trabalhadores, era para deixar de exis-
tir após a inauguração de Brasília, no entanto, consolidou-se de tal forma
que se tornou uma cidade-satélite.
25
Planaltina e Brazlândia, apesar de existirem bem antes da construção
da nova Capital, fundadas, respectivamente, em 1859 e 1932, tornaram-se
cidades-satélites do Distrito Federal.
Atualmente, o Distrito Federal é integrado por 27 Regiões Administra-
tivas (RAs) que abrigam funções e contingentes populacionais que permi-
tem classificá-las como cidades. Até 2003, eram 19 RAs (Brasília, Gama,
Taguatinga, Brazlândia, Sobradinho, Planaltina, Paranoá, Núcleo Bandei-
rante, Ceilândia, Guará, Cruzeiro, Samambaia, Santa Maria, São Sebastião,
Recanto das Emas, Lago Sul, Riacho Fundo, Lago Norte e Candagolândia).
Naquele ano, foram criadas quatro novas: Águas Claras, Varjão, Sudoeste e
Park Way. Em 2004, foram criadas mais três: Setor Complementar de In-
dústria e Abastecimento, Sobradinho II e Jardim Botânico, e, em 2005, Ita-
poã (GDF, 2008).
Posteriormente, esse fenômeno de transbordamento populacional
atingiu, de forma desordenada e sem planejamento, os limites fronteiri-
ços do Distrito Federal, provocando um crescimento explosivo dos municí-
pios vizinhos e a transformação de propriedades rurais em áreas urbanas
sem que fossem tomadas providências para o controle do uso desse espa-
ço, tampouco para a oferta de moradias, serviços e equipamentos urbanos
nessas localidades (PAVIANI, 1998).
O município de Cabeceiras se emancipou de Formosa em 1958. Em se-
guida, os municípios de Planaltina de Goiás e Água Fria de Goiás se eman-
ciparam de Planaltina, em 1960, e, Padre Bernardo, foi desmembrado de
Luziânia em 1963.
Ao longo das próximas três décadas, ocorreu a emancipação de mais
cinco municípios da jurisdição de Luziânia: Santo Antônio do Descober-
to (1982), Cidade Ocidental (1991), Águas Lindas de Goiás, Novo Gama e
Valparaíso de Goiás, os últimos três, em 1997. O mesmo ocorreu com Vila
Boa, que se emancipou de Formosa, em 1992 (MILLER, 2006).
A cidade de Cristalina, importante pólo de extração de cristal de rocha,
já havia sido desmembrada de Luziânia em 1916, bem antes da construção
de Brasília.
Na região dos Pirineus, o município de Pirenópolis era um dos mais
antigos, sua origem remontando a 1727. Corumbá de Goiás fazia parte
desse município, mas adquiriu sua autonomia administrativa em 1911. Já
Abadiânia e Cocalzinho de Goiás pertenciam ao município de Corumbá de
Goiás, a primeira foi emancipada em 1953, e, a segunda, em 1990. Mimo-
so de Goiás foi criado em 1951, depois anexado ao município de Padre Ber-
nardo e elevado à categoria de município em 1987. Por último, a cidade de
Alexânia, cuja fundação está intimamente ligada à construção da Nova Ca-
pital. Sua construção foi planejada e teve início em 1957 às margens da ro-
26
dovia entre Anápolis e Brasília. Ela pertencia à jurisdição de Corumbá de

Goiás e foi emancipada em 1964 (GOIAS, 2008).
O município mineiro de Unaí também tem sua história vinculada à
ocupação do Centro-Oeste, bem como ao desenvolvimento de Paracatu,
um dos municípios mais antigos de toda a região. A sua emancipação de
Paracatu se deu em 1943, enquanto que a emancipação de Buritis, des-
membrada de Unaí, ocorreu em 1962, e a de Cabeceira Grande, em 1995
(PREFEITURA DE UNAI, 2008).
Somente as populações das cidades de Luziânia, Formosa e de uma
parte de Planaltina, e pouquíssimas famílias de Padre Bernardo e Cabecei-
ras são populações originais, isto é, que habitavam o Planalto Central antes
da construção de Brasília (MILLER, 2006).
2.3 OCUPAÇÃO TERRITORIAL E GESTÃO URBANA

Uma das especificidades da criação do Distrito Federal foi a atuação es-
tatal no processo de estruturação e urbanização da região, gerada pela qua-
se inexistência de antecedentes relacionados à ocupação territorial urbana
e pela propriedade pública de grande parte da terra destinada à nova capital
(CAIADO, 2005).
No período de construção e implantação de Brasília, o Estado foi o
grande promotor da ocupação do solo, atuando como planejador, constru-
tor e financiador da ocupação, sendo ainda grande proprietário de terras.
Tornou-se, assim, o principal agente do processo de urbanização da região,
o que diferencia a ocupação ocorrida no DF em relação às demais cidades
brasileiras. Contudo, a atuação estatal esteve mais voltada para o monito-
ramento do uso e ocupação do solo, com o intuito de preservar o núcleo
central, formado pelo Plano Piloto, do que à mediação ou atenuação dos
conflitos gerados nas disputas pelo acesso à terra urbana dos diferentes
segmentos populacionais.
A implantação do DF não extinguiu a propriedade privada da terra, re-
sultando na existência de diferentes naturezas de propriedade, com terras
públicas, via desapropriação, terras particulares e terras públicas e particu-
lares em comum. Essa multiplicidade de regimes de propriedade das ter-
ras constituiu-se em prerrogativa para a ilegalidade no acesso à terra urba-
na, sendo utilizada como instrumento pelo mercado imobiliário. Isso gerou
grandes áreas vazias e deu início ao processo de ocupação gerenciado pela
atuação estatal, com clara divisão social do espaço urbano, que permeou o
processo de estruturação urbana no DF e entorno (CAIADO, 2005).
Construída, Brasília continuou a exercer a sua atração sobre as demais
regiões do país, principalmente sobre as camadas mais pobres da popula-
ção, que começaram a migrar para o DF e entorno, tendo em vista a exis-
27
tência de uma ampla infra-estrutura social, em especial, nas áreas de saú-
de e educação.
Embora a região tenha sido planejada para ser um pólo de desenvolvi-
mento e tenha ocorrido intensa atuação estatal na gestão urbana, o contin-
gente migratório, com intensidade não prevista no projeto inicial de ocu-
pação do território, alterou completamente o ritmo esperado de ocupação,
o que resultou num processo de segregação socioespacial da população, ou
seja, a separação de segmentos populacionais de menor poder político e
econômico em áreas específicas dentro e fora do território, onde o acesso à
moradia, à infra-estrutura urbana e aos serviços básicos era restrito, impli-
cando em grandes deslocamentos diários para o atendimento das deman-
das por trabalho, educação, saúde, etc. (CAIADO, 2005).
2.4 crescimento populacional E processo de

periferização
O impacto do aumento populacional acelerado na região trouxe como
conseqüências a ocupação desordenada do solo, bem como o desenvolvi-
mento de um processo habitacional não planejado e de viés excludente.
Isso deu início a um marcante processo de periferização da população, que
passou a se concentrar mais nos municípios vizinhos do que na região do
Distrito Federal. A formação do entorno de Brasília é considerada a maior
expressão atual dessa dinâmica socioespacial. Até hoje o entorno do Distri-
to Federal continua a atrair intensos fluxos migratórios de inúmeras regi-
ões brasileiras e também provenientes do interior do próprio Distrito Fede-
ral (Baeninger, 2003).
O DF apresentou forte ritmo de crescimento entre 1960 e 1970. Sua
população mais do que triplicou, passando de 140,1 mil para 537,5 mil ha-
bitantes. A taxa média anual de crescimento (14,9%) estava fortemente in-
fluenciada pelo intenso processo migratório, formado em grande parte
pelo contingente de funcionários federais transferidos do Rio de Janeiro e
de trabalhadores da construção civil (CAIADO, 2005).
Na década seguinte, de 1970 a 1980, quando os fluxos migratórios di-
rigidos às grandes cidades se intensificaram e o processo de urbanização
nacional foi o mais acelerado, houve uma pequena redução na taxa de cres-
cimento de Brasília, mas o entorno imediato do DF aumentou sua partici-
pação, apresentando uma taxa de crescimento médio anual de 10,1%, con-
forme se observa na tabela 1:
28
Tabela 1. Taxas de crescimento da Região Integrada de

Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, 1970-2000.
Áreas Taxas de crescimento (% a.a.)
1970-1980 1981-1990 1991-2000
Brasília 8,2 2,8 2,8
Entorno Imediato* 10,1 9,2 8,3
Entorno Distante 2,5 1,5 1,8
Total entorno 4,3 4,6 5,5
Total da RIDE 7,2 3,3 3,6

Fonte: IBGE. Censos demográficos 1970, 1980, 1991 e 2000.
* Segundo CAIDADO (2005), o Entorno Imediato é formado pelos municípios de Águas

Lindas de Goiás, Cidade Ocidental, Luziânia: Novo Gama, Planaltina de Goiás, Santo Antônio
do Descoberto e Valparaíso de Goiás, e, o Entorno Distante, pelos demais municípios que
compõem a RIDE-DF.
Entre 1970 e 2000, todo o entorno do DF aumentou sua participa-

ção no total da população da RIDE-DF, apresentando taxas de crescimento
médio anual variando de 4,3% a de 5,5%, significativamente altas quando
comparadas à média nacional (2,7%).
Os municípios goianos vizinhos ao DF tiveram seus processos de ocu-
pação e crescimento demográfico diretamente relacionados à expansão ur-
bana do DF, principalmente aqueles localizados a sudoeste do DF (Águas
Lindas de Goiás, Cidade Ocidental, Luziânia, Novo Gama, Santo Antônio
do Descoberto e Valparaíso de Goiás), e o município de Planaltina de Goi-
ás, situado na direção nordeste. Esses municípios apresentam as maiores
taxas de crescimento populacional e também as mais elevadas densidades
demográficas, sendo o mais denso deles, Valparaíso de Goiás, com 1.555,63
habitantes por km2 (CAIADO, 2005).
2.5 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E MIGRAÇÃO INTRA-

URBANA
O desenvolvimento econômico da RIDE-DF foi fortemente influen-
ciado pelo fraco dinamismo econômico existente na região antes da cons-
trução de Brasília. Os municípios vizinhos tinham economia baseada em
atividades mineradoras e na pecuária, esta última sendo a atividade pre-
dominante para o conjunto de municípios que integravam a região. Em
alguns predominava a agricultura de subsistência, com mão-de-obra fa-
29
miliar, enquanto, em outros, se observava a ocorrência de agropecuária co-
mercial, com maiores índices de produtividade (CAIADO, 2005).
Essa fragilidade na base primária e secundária fez com que a capital
não conseguisse exercer forte função econômica polarizadora e de integra-
ção regional. Contudo, os investimentos em rodovias, energia e comuni-
cações desempenharam papel fundamental no desenvolvimento regional,
incentivando a implantação de atividades econômicas em áreas além da re-
gião de influência direta da capital, tais como, as cidades de Anápolis e Goi-
ânia, que tiveram seu desenvolvimento alavancado pela criação de Brasília
(MILLER, 2006).
Por outro lado, a concentração de funções administrativas e a grande
transferência de recursos fiscais transformou Brasília num grande merca-
do, e, assim, atraiu a população em busca de emprego e serviços. Ao mes-
mo tempo, os núcleos preexistentes localizados no entorno tiveram suas
antigas funções enfraquecidas e passaram a exercer importante papel na
absorção dessa população atraída para a capital.
Como resultado desse processo, houve uma intensificação da migra-
ção entre os municípios do entorno do Distrito Federal, como resposta a
um processo de estruturação urbana caracterizada pela oferta de moradia
sem o desenvolvimento paralelo de atividades geradoras de emprego e ren-
da nos municípios adjacentes (CAIADO, 2005).
Atualmente, o Distrito Federal encontra-se plenamente consolidado,
com forte presença na área de prestação de serviços e comércio, que repre-
senta cerca de 90% do Produto Interno Bruto (PIB) do DF, ficando a in-
dústria com uma participação de 9,5%, e 0,5% de participação para a agri-
cultura (GDF, 2008).
A cidade de Brasília, localizada no Plano Piloto, é o centro funcional
principal, concentrador de atividades geradoras de emprego e estruturada
a partir de setores que concentram funções diferentes, tais como: residen-
ciais, atividades de prestação de serviços de lazer e hospedagem e comer-
ciais, entre outros. Em 2000, ela continha 9,7% da população do DF, en-
quanto que as demais RAs concentravam a maioria da população do DF
(90,3%). Ceilândia era a mais populosa, com um total de 344.039 habitan-
tes, seguida por Taguatinga, com 243.575 habitantes (GDF, 2001).
As demais RAs mais os municípios localizados mais próximos do DF
concentram 84,1% da população regional e funcionam como cidade-dor-
mitório, com baixo dinamismo econômico, sendo predominante o uso re-
sidencial (CAIADO, 2005).
Segundo os dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS),
do Ministério do Trabalho, em 2000, 94,2% das pessoas empregadas pelo
mercado formal da região tinham como local de emprego o DF, e, no inte-
rior do DF, a RA de Brasília concentrava 76,9% dos empregos do DF, Ta-
30
guatinga (10%) e Guará, 4,4% do total. Taguatinga, devido à maior diversi-

dade de atividades econômicas, é considerada como potencial subcentro
regional (BRASIL, 2000).
As RAs mais periféricas, de ocupação recente e que apresentaram
maiores taxas de crescimento, detinham, em 1991, pouco mais de 0,51%
dos empregos: Recanto das Emas (0,23%); Riacho Fundo (0,06%); Santa
Maria (0,24%) e São Sebastião (0,08%).
As informações relativas à interação dos municípios do Entorno com
o Distrito Federal indicam forte pressão exercida pela população desses lo-
cais em relação ao mercado de trabalho, equipamentos públicos e relações
comerciais do DF. A maioria dos trabalhadores do Entorno são assalaria-
dos, contudo, 24% não possuem carteira de trabalho assinada, o que vem
a caracterizar informalidade na relação de trabalho. É significativa a parti-
cipação dos trabalhadores autônomos, representando quase um terço da
atividade remunerada, o que reflete a situação socioeconômica da região,
onde o desemprego leva à realização de serviços esporádicos de “biscate”
(GDF, 2003).
A figura 2 ilustra o movimento migratório de trabalhadores residentes
no entorno rumo ao Distrito Federal:
Figura 2. Percentual de trabalhadores do entorno

que trabalham no Distrito Federal, 2003.
Fonte: Secretaria de Planejamento e Coordenação/CODEPLAN, 2003.
31
Na questão do trabalho, a preocupação maior da RIDE-DF dirige-se à
coordenação de serviços públicos em comum entre o governo federal e os
demais entes federados, principalmente, na área de infra-estrutura e gera-
ção de emprego e renda, permitindo a realização de convênios e alocação
de recursos orçamentários para beneficiar a qualidade de vida de toda a re-
gião (GDF, 2001).
2.6 DESIGUALDADES SOCIAIS E DESAFIOS PARA

INTEGRAÇÃO REGIONAL
Sabe-se que comunidades que passaram por rápida urbanização es-
tão mais propícias a desenvolver situação de vulnerabilidade social, como
por exemplo: baixa escolaridade, baixa renda, alta mortalidade, ausência de
organização social, trabalho informal, falta de segurança, falta de acesso à
serviços de saúde, entre outros (SILVA; PACHOCA, 2007).
Na região do DF e entorno, os municípios mostram desigualdades pro-
fundas em termos socioeconômicos, demográficos e de saúde. Embora in-
seridos dentro de um processo de desenvolvimento regional, cada municí-
pio tem sua história particular e condições locais diferenciadas.
Para avaliar as condições gerais dos municípios da RIDE-DF, utilizou-
se o conceito de desenvolvimento humano, que parte do pressuposto de
que para aferir o avanço de uma população não se deve considerar apenas
a dimensão econômica, mas também outras características sociais, cultu-
rais e políticas. A partir desse conceito, foi elaborado o Índice de Desen-
volvimento Humano (IDH) para medir a qualidade de vida das pessoas,
levando-se em conta três dimensões: 1. Econômica – medida por meio do
PIB per capita; 2. Saúde – medida pela esperança de vida ao nascer (longe-
vidade); e 3. Acesso à educação – pela taxa de matrícula combinada com a
taxa de alfabetização de pessoas com mais de 15 anos.
O resultado é ordenado segundo valores obtidos no cálculo, assumin-
do valores relativos que vão de 0, pior situação de desenvolvimento huma-
no, até 1, melhor situação de desenvolvimento humano. Segundo os pa-
drões do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
a região é de alto desenvolvimento quando o IDH é maior ou igual a 0,8;
médio, de 0,79 a 0,5; e baixo, de 0,49 ou menos (PNUD, 2003).
A utilização adequada do IDH em nível municipal requer algumas
adaptações: a renda per capita é substituída pela renda familiar per capita, e
a taxa de matrícula é substituída pela taxa de freqüência à escola, conside-
radas mais adequadas para avaliar as condições de núcleos sociais meno-
res. Para efeito de comparação, foi feito um ranking decrescente dos muni-
cípios da RIDE-DF, considerando sua pontuação em relação ao Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M).
32
Conforme esperado, os municípios da RIDE-DF apresentaram, em

2000, variação importante no IDH-M, sendo que o valor mais alto (0,849)
ficou com o Distrito Federal, e o valor mais baixo foi o do município de Mi-
moso de Goiás (0,664). A média regional ficou em 0,749, enquanto que
o Brasil apresentou uma média de 0,766, evidenciando que essa sub-re-
gião se encontra em posição de desenvolvimento humano médio em ter-
mos comparativos com os demais estados do Brasil. Somente quatro mu-
nicípios ficaram acima da média nacional (PNUD, 2003).
Em confronto com as 34 regiões metropolitanas do país, a RIDE-DF fi-
cou bem abaixo das demais, na 32ª posição, somente acima de Maceió-AL
(0,723) e do Vale do Aço (0,687).
A tabela 2 apresenta a população estimada e os valores do IDH-M para
cada município que compõe a RIDE-DF:
Tabela 2. Distribuição dos municípios da RIDE-DF, segundo

índice de desenvolvimento humano municipal, por região.
Ranking
UF Região / Município População* IDH-M**
Regional
ENTORNO SUL
GO Cristalina 41.925 0,761 5º
GO Luziânia 194.238 0,756 6º
GO Cidade Ocidental 50.048 0,795 3º
GO Valparaíso de Goiás 128.311 0,795 4º
GO Novo Gama 99.773 0,742 8º
GO Águas Lindas de Goiás 178.461 0,717 13º
Santo Antônio do Descoberto

GO 83.090 0,709 16º
DescobetoddDescDescoberto
ENTORNO NORTE
GO Formosa 94.400 0,750 7º
GO Planaltina de Goiás 102.231 0,723 11º
GO Água Fria de Goiás 4.888 0,695 20º
GO Cabeceiras 7.009 0,695 21º

GO Vila Boa 3.665 0,674 22º
continua...
33
...continuação
Ranking
UF Região / Município População* IDH-M**
Regional
REGIÃO DOS PIRINEUS
GO Abadiânia 13.196 0,723 12º
GO Corumbá de Goiás 9.998 0,716 14º
GO Pirenópolis 21.243 0,713 15º
GO Padre Bernardo 25.780 0,705 17º
GO Cocalzinho de Goiás 18.254 0,704 18º
GO Alexânia 23.087 0,696 19º
GO Mimoso de Goiás 1.996 0,664 23º
REGIÃO DE UNAÍ
MG Unaí 77.184 0,812 2º
MG Buritis 22.078 0,733 9º
MG Cabeceira Grande 6.608 0,730 10º
DISTRITO FEDERAL
Brasília e Regiões
DF 2.455.903 0,849 1º
Administrativas
Total 3.392.932 0,749 (média regional)

* Fonte: IBGE, Censos e Estimativas, 2007.
** Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano/PNUD, 2000.
Ao observar o IDH-M para os municípios, verifica-se que 91,3% deles

estão no padrão médio de desenvolvimento humano. Somente o Distrito
Federal e Unaí estão no padrão alto.
Em relação ao número de habitantes, verifica-se que os municípios de
pequeno porte (abaixo de 50 mil habitantes) apresentam os índices mais
baixos de desenvolvimento humano, e os de médio porte (50 a 500 mil ha-
bitantes), valores mais altos, com exceção dos municípios de Planaltina de
Goiás, Águas Lindas de Goiás e Santo Antônio do Descoberto, todos os três
localizados no Entorno Imediato e que apresentam alta densidade demo-
gráfica (> 300 habitantes/km2), porém baixa oferta de serviços básicos.
Embora cada cidade do entorno tenha as suas especificidades, com
suas características, problemas e necessidades especiais, quando tratados
34
como um todo, ficam evidenciadas semelhanças socioeconômicas entre os

municípios dessa sub-região e o forte contraste com o DF.
O Distrito Federal é uma cidade de grande porte, com pouca popula-
ção rural, quase nenhum assentamento ilegal e características diferentes
do restante dos municípios do entorno, e mesmo do país, onde as condi-
ções de vida para as comunidades de baixa renda são melhores do que nos
demais centros urbanos.
O aumento da violência na RIDE-DF é outra questão de suma impor-
tância. Seguindo a tendência nacional, o Distrito Federal e seu entorno têm
apresentado taxas crescentes de violência. Em 2004, dos 1.118 assassinatos
que ocorreram em Goiás, 279 foram na divisa com o DF, as principais víti-
mas sendo jovens do sexo masculino. Comparando a taxa de mortalidade
por homicídio no DF com as demais capitais brasileiras em 2000, verifi-
ca-se que ela se encontra no nível intermediário (35,4 por 100 mil habitan-
tes), mas, mesmo assim, esse nível pode ser considerado bastante elevado.
Segundo Vasconcelos e Costa (2005), a violência está associada, entre ou-
tros fatores, às desigualdades socioespaciais, que caracterizam o DF, as-
sim como outras metrópoles brasileiras. De maneira geral, os bairros com
atendimento deficiente de serviços públicos, com precária infra-estrutura
urbana, baixa oferta de empregos, serviços e lazer são flagrantemente os
mais afetados pela violência.
Ferreira e Penna (2005) consideram que esses núcleos populacionais
são locais de grande vulnerabilidade social, já que não há função urbana
definida, pouca infra-estrutura, baixa oferta de trabalho e falta de coesão
social. Acrescidos da ausência do Poder Público, esses locais são uma por-
ta aberta à penetração de criminosos, que se escondem no anonimato e na
invisibilidade da população excluída.
A RIDE-DF, portanto, é uma região de alta complexidade e, por esse
motivo, requer uma articulação integrada entre as esferas governamen-
tais, bem como a participação efetiva da sociedade civil para que haja um
real enfrentamento dos problemas existentes com a possibilidade de haver
um desenvolvimento mais equilibrado para a região. A RIDE-DF, criada
há quase 10 anos, ainda não conseguiu efetivamente promover uma gestão
social compartilhada envolvendo os municípios da região.
Em suma, discutir a integração social da RIDE-DF no atual contexto
político brasileiro significa procurar caminhos que possam levar à constru-
ção de uma realidade socialmente mais justa e com uma melhor qualidade
de vida; ou seja, uma sociedade verdadeiramente cidadã.
35
3 Perfil da Organização e
Funcionamento dos Conselhos
de Saúde da RIDE-DF
Helena Eri Shimizu
3.1 Introdução
O Sistema Único de Saúde (SUS) transferiu para o município a res-
ponsabilidade de organizar o Setor da Saúde de acordo com as necessida-
des locais e os princípios de acesso universal, integralidade, eqüidade e
descentralização.
Com a implementação dessa nova forma de gestão pública municipal,
ampliou-se, consideravelmente, a possibilidade de participação direta da
sociedade na formulação, implementação e avaliação das políticas de saú-
de, por meio das instâncias previstas na legislação, ou seja, nas conferên-
cias e nos Conselhos de Saúde (ZANARDI; CORDONI, 2004).
O Conselho de Saúde é um dos espaços fundamentais para o efetivo
exercício da participação social no âmbito local, pois agrega diferentes seg-
mentos da sociedade: gestores, trabalhadores e usuários, cada qual com
olhares e demandas distintas, que têm como compromisso principal o de-
bate político para a definição, monitoramento e controle dos recursos e po-
líticas públicas (GOHN, 2004b).
Um dos objetivos específicos da presente investigação é caracterizar a
organização e o funcionamento dos Conselhos de Saúde nos municípios
da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
(RIDE-DF).
3.2 Metodologia
Este estudo, de natureza descritiva exploratória, foi realizado nos mu-
nicípios que fazem parte da RIDE-DF. Dos 23 municípios da RIDE-DF,
três deles foram excluídos da investigação: Corumbá de Goiás e Mimoso
de Goiás, ambos da região de Pirineus, pois não retornaram as ligações te-
lefônicas aos pesquisadores, e Cabeceiras-GO, localizada no Entorno Nor-
te, que não teve interesse em participar do estudo. Portanto, fizeram parte
37
desta amostra 19 Conselhos Municipais de Saúde e um Conselho Distrital
de Saúde, com a seguinte distribuição regional, conforme tabela 3:
Tabela 3: Distribuição Regional
Região Municípios Total
Distrito Federal: Brasília 1
Entorno Norte: Água Fria de Goiás, Formosa, 4

Planaltina de Goiás, Vila Boa
Entorno Sul: Águas Lindas de Goiás, Cidade 7

Ocidental, Cristalina, Luziânia, Novo
Gama, Santo Antônio do Descoberto,
Valparaíso de Goiás
Região de Pirineus: Abadiânia, Alexânia, Cocalzinho de 5

Goiás, Padre Bernardo, Pirenópolis
Região de Unaí: Buritis, Cabeceira Grande, Unaí 3
Para o levantamento das informações, utilizou-se um questionário

estruturado elaborado pela Secretaria de Gestão Participativa do Ministé-
rio da Saúde (Brasil, 2005a), adaptado para este estudo. O instrumento
continha 93 perguntas fechadas (Anexo I), distribuídas em cinco áreas te-
máticas: 1. Definição e criação do Conselho de Saúde; 2. Composição e re-
presentatividade; 3. Funcionamento; 4. Processo decisório; 5. Atribuições.
Cada área abarcava perguntas relacionadas a indicadores específicos im-
prescindivéis para o pleno funcionamento dos Conselhos de Saúde, con-
forme estabelecido pela Resolução nº 333 do Conselho Nacional de Saúde.
(BRASIL, 2003).
O período de coleta de dados foi de fevereiro de 2006 a setembro de
2007. Com exceção de três municípios, em que o questionário foi aplicado
por alunos de um curso de especialização em gestão pública, a coleta de da-
dos foi realizada por um dos integrantes da equipe de pesquisadores. Ini-
cialmente, era agendada uma visita ao município para apresentar o projeto
completo aos membros do Conselho de Saúde. Caso houvesse concordân-
cia do grupo em sua participação, realizava-se, em seguida, uma entrevista
com o presidente do Conselho de Saúde, mediante seu consentimento por
escrito para participação no estudo. O tempo médio de aplicação do ques-
tionário foi de 35 minutos.
Para análise dos dados, seis categorias foram definidas tomando-se
como base os atributos considerados fundamentais para a organização e o
38
funcionamento pleno dos Conselhos de Saúde. Em seguida, realizou-se o

agrupamento dos indicadores em torno de cada categoria (anexo II).
As categorias usadas neste estudo são:
1. Legitimidade: a forma de criação do Conselho, bem como a presença

de regimentos, estatutos e outros documentos que definem e dão
respaldo legal ao seu papel;
2. Representatividade: a composição institucional e social dos
Conselhos, o processo de escolha dos conselheiros e da liderança;
3. Organização: a dinâmica e as condições de funcionamento, a
freqüência às reuniões e eventos de capacitação;
4. Autonomia: a estrutura e os instrumentos disponíveis para uma
gestão democrática, o poder de decisão deliberativo ou consultivo, a
capacidade de elaboração de estratégias para resolução de problemas,
entre outros;
5. Articulação intersetorial: a construção de canais de articulação com
órgãos, colegiados ou entidades de outros setores dentro do próprio
município; e
6. Participação social da base: a forma de atuação e o nível de
credibilidade junto à sociedade, a capacidade de mobilização de suas
organizações representativas na reivindicação das necessidades em
saúde.
Os dados foram tabulados e classificados nas categorias descritas aci-
ma e submetidos à análise estatística simples, utilizando-se para tal o pro-
grama de computador Microsoft Excel. Com isso, foi possível a construção
de um panorama geral de funcionamento e organização dos Conselhos de
Saúde para o conjunto das regiões pesquisadas, bem como para cada um
dos municípios mapeados.
Para o aprofundamento da compreensão das respostas obtidas no
questionário, foram acessados alguns instrumentos legais de constituição
dos Conselhos de Saúde, tais como: leis, regimentos internos, bem como
os planos municipais de saúde.
3.3 Resultados e Discussão

Para a apresentação dos resultados, optou-se por agrupar as respos-
tas para o conjunto dos municípios pesquisados, ao invés de focar sepa-
radamente os indicadores de cada município. No entanto, verificou-se ser
oportuno comparar a distribuição dos resultados entre as cinco regiões que
compõem a RIDE-DF. Com isso, foi possível obter um panorama geral da
organização e funcionamento dos Conselhos de Saúde. Inicialmente, são
39
apresentados os resultados da pesquisa seguindo a ordem das categorias
de pesquisa descritas anteriormente e, por último, a comparação entre as
regiões.
3.3.1 Legitimidade
O Conselho de Saúde é uma instância colegiada, de caráter permanen-
te e deliberativo, cuja função é atuar na formulação de estratégias e no con-
trole da execução da política de saúde em uma determinada instância go-
vernamental. No presente estudo, essa esfera é municipal, com exceção do
Distrito Federal, cujo Conselho de Saúde é distrital.
Para que o Conselho de Saúde possa ter legitimidade, é necessário que
ele seja parte integrante da Secretaria Municipal ou Distrital de Saúde. Os
indicadores de legitimidade dizem respeito à forma de criação do Conse-
lho, bem como à presença de regimentos, estatutos e outros documentos
que definem e dão respaldo legal à sua atuação na gestão pública local.
A tabela 4 apresenta os resultados dos Conselhos de Saúde da RIDE-
DF que responderam afirmativamente em relação aos indicadores que
apontam legitimidade do processo de participação social na gestão pública:
Tabela 4. Número e percentual dos Conselhos de Saúde

da RIDE-DF que apresentam indicadores positivos
em relação à legitimidade, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Legitimidade N %
O Conselho é parte integrante da Secretaria de Saúde 15 75,0
O Conselho foi criado por lei 20 100,0
O número de conselheiros foi definido em lei 20 100,0
A indicação dos representantes das entidades/órgãos se dá por 17 85,0

escrito
Possui regimento interno ou normas de funcionamento por escrito 18 90,0
O regimento interno é de conhecimento dos conselheiros 17 85,0
A duração do mandato dos conselheiros está definida legalmente 17 85,0
O mandato dos conselheiros não coincide com o mandato do 18 90,0

Governo
A periodicidade das Conferências de Saúde está definida 11 55,0

legalmente
As resoluções são homologadas pelo chefe do poder constituído 10 50,0
40
Em relação à inclusão do Conselho de Saúde no organograma formal

da Secretaria de Saúde, a maioria (75%) encontra-se integrada, 20% não fa-
zem parte, e um não soube informar.
Do total de 20 Conselhos pesquisados, 18 (90%) foram criados por lei
e dois (10%) por decreto, porém, a data de criação sofre variação. O Conse-
lho Distrital do Distrito Federal foi o primeiro a ser criado, em 1973, antes
mesmo da promulgação da nova Carta Magna (1998). Cinco (25%) Conse-
lhos Municipais de Saúde foram criados entre 1991 e 1992, outros quatro
(20%), entre 1993 e 1995, e o restante (10 Conselhos), ou seja, a metade
dos Conselhos pesquisados, foram criados mais recentemente, entre 1997
e 2001.
A criação dos Conselhos na RIDE-DF não seguiu nenhum padrão em
sua distribuição geográfica, tampouco há correlação com o tamanho do
município. Além do Distrito Federal, os primeiros Conselhos surgiram no
ano de 1991, nos municípios de Unaí e Buritis, ambos pertencentes a Mi-
nas Gerais, o primeiro sendo um município com 70 mil habitantes, en-
quanto que a população do segundo é cerca de 25 mil habitantes. No Es-
tado de Goiás, os primeiros Conselhos foram os de Formosa (1991) e de
Água Fria de Goiás (1992), este último, um município com menos de cin-
co mil habitantes.
Os últimos Conselhos a serem criados foram os dos municípios de
Valparaíso de Goiás, Santo Antônio do Descoberto e Cocalzinho de Goi-
ás, todos em 2001, e o de Padre Bernardo, em 2003. Os dois primeiros são
municípios do Entorno Sul, e, os outros dois, da Região de Pirineus, mas
têm em comum o fato de estarem localizados próximos da Capital Federal.
Em termos de porte, o maior deles é Valparaíso, com quase 95 mil habitan-
tes, seguido por Santo Antônio do Descoberto (51 mil), Padre Bernardo (21
mil) e, por último, Cocalzinho (14 mil).
A maioria das informações acima foram extraídas das próprias leis de
criação, mas, para alguns municípios, foi necessário utilizar dados da pes-
quisa “Monitoramento e Apoio à Gestão Participativa do SUS”, realizada
em 2003, que traçou o perfil dos Conselhos municipais e estaduais de saú-
de em todo o território nacional (BRASIL, 2007b).
O regimento interno ou normas de funcionamento constituem-se em
instrumento de balizamento para todas as atividades do Conselho, o que
torna esse indicador de suma importância. O seu conhecimento por todos
os conselheiros iguala, em princípio, as suas capacidades de participação e
de negociação.
A grande maioria (90%) dos Conselhos possui regimento interno ou
normas de funcionamento por escrito, somente dois (10%) não elabora-
ram ainda esse documento. Os conselheiros, de modo geral, têm conheci-
41
mento do regimento ou das normas, o que facilita a organização das suas
atividades.
Outro indicador de legitimidade do Conselho de Saúde diz respeito ao
número de conselheiros, à forma de indicação destes e à duração do man-
dato, todas as questões que devem estar definidas em lei. De modo geral,
essa questão está satisfatória, já que o número de conselheiros está defini-
do em lei em todos os Conselhos pesquisados e a indicação dos represen-
tantes das entidades/órgãos se dá por escrito em 17 (85%) deles, parcial em
um (5%), e não parcial em dois (10%). A duração do mandato e a recondu-
ção dos conselheiros estão definidas em 17 (85%) Conselhos, não, em dois
(10%), e não se sabe informar em um (5%). O mandato dos conselheiros
não coincide com o mandato do Governo em 90% dos municípios.
Para ter reconhecimento e legitimação do seu papel pelo poder local, o
Conselho de Saúde deve ter suas decisões homologadas pelo chefe do po-
der legalmente constituído em cada esfera do governo, em um prazo de
30 (trinta) dias e publicadas em diário oficial. Na RIDE-DF, observa-se que
essa norma só é seguida por metade dos municípios estudados.
Outro indicador importante diz respeito à definição da periodicidade
das Conferências de Saúde, seja por decisão do plenário, regimento ou ou-
tra norma legal. O que os dados revelam é que um pouco mais da meta-
de (55%) dos Conselhos pesquisados estão definindo o calendário das con-
ferências, mas 7 (35%) deles não o fazem, e dois não souberam informar
(10%).
O espaço das Conferências de Saúde caracteriza-se como fórum legi-
timado por lei, com a representação de vários segmentos sociais, para ava-
liar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação de política da
saúde em cada nível de governo (MACEDO, 2005).
Esses resultados permitem afirmar que, de modo geral, a dissemina-
ção dos Conselhos de Saúde na região estudada, com exceção do Distri-
to Federal e de alguns outros municípios, teve caráter quase compulsório,
tendo em vista determinação da Constituição Federal que vinculou o re-
passe de recursos do governo federal aos municípios à sua criação.
A existência desses Conselhos, ao mesmo tempo em que sinaliza a
incorporação generalizada da participação social nos municípios da RI-
DE-DF, não permite deduzir que a maioria dos Conselhos pesquisados
tenham conseguido alcançar legitimação e credibilidade plena em seus
municípios.
O exercício efetivo da cidadania política encontra-se, em grande medi-
da, atrelado à dinâmica democrática municipal, formado pela conformação
e pela mobilização de esferas públicas locais, e por diferentes padrões de
interação entre a esfera governamental e a sociedade organizada. Para que
42
haja avanço no processo de democratização da gestão pública local e de au-

mento da eficiência e da efetividade das políticas sociais, o governo muni-
cipal ou distrital necessita ter compromisso com as decisões tomadas nos
respectivos Conselhos setoriais de gestão (SANTOS JUNIOR et al, 2004).
O fato de que ¼ dos Conselhos não são institucionalizados, ou seja,
não têm vínculo institucional com o órgão gestor local, que as decisões dos
Conselhos não são homologadas pelo chefe do poder constituído e a perio-
dicidade das Conferências de Saúde não está definida legalmente em 50%
dos municípios que integram este estudo, evidencia que a atuação de mui-
tos Conselhos parece ser apenas formal no âmbito da sua respectiva esfera
administrativa.
3.3.2 Representatividade
A categoria representatividade abarca a composição institucional e so-
cial dos Conselhos, bem como o processo de escolha dos conselheiros e da
liderança. A composição do Conselho de Saúde está prevista em lei e visa
garantir a participação de todos os atores envolvidos com a implantação
do SUS, distribuídos da seguinte forma: representantes de governo e pres-
tadores de serviço (25%), profissionais de saúde (25%) e usuários (50%).
Essa composição representativa dos diferentes segmentos sociais presen-
tes em cada localidade possibilita a expressão de diferentes pontos de vista.
Daí a importância de que os Conselhos apresentem a composição prevista
em lei.
A tabela 5 traz os resultados dos Conselhos de Saúde da RIDE-DF que
responderam afirmativamente no tocante aos indicadores de representati-
vidade:

da RIDE-DF que apresentam indicadores positivos em
relação à representatividade, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Representatividade N %
A composição do Conselho é equilibrada ( 50% de usuários, 18 90,0

25% de trabalhadores de saúde e 25% de representação de
governo/ prestadores de serviços
Na composição de representantes de usuários, há equilíbrio 7 35,0

entre os representantes das diversas entidades da sociedade
civil
Entre os representantes de usuários não há trabalhadores 18 90,0

de saúde
continua...
43
...continuação
Indicadores de Representatividade N %
Há equilíbrio na composição de representantes de governo 10 50,0

e de prestadores de serviços
Entre os conselheiros não há cônjuges ou parentes 20 100,0

consangüíneos até 2° grau de gestores
Entre os conselheiros não há representantes do poder 20 100,0

legislativo e/ou judiciário
O Presidente foi eleito entre os membros do Conselho 18 90,0
Com exceção de dois Conselhos, o restante possui composição equili-

brada, ou seja, é composto por 50% de entidades de usuários, 25% de en-
tidades dos trabalhadores de saúde e 25% de representação de governo e
prestadores de serviços. Esse resultado permite afirmar que os Conselhos
de Saúde da RIDE-DF, de modo geral, seguem as diretrizes legais no to-
cante à sua composição.
A composição deve, ainda, ser representativa mesmo dentro de um
mesmo segmento, como o de usuários ou de prestadores. A lei determi-
na que na composição de representantes de usuários deve haver equilíbrio
entre as seguintes representações: a) portadores de patologias e deficiên-
cias; b) entidades congregadas de sindicatos, centrais sindicais, confede-
rações e federações de trabalhadores urbanos e rurais; e c) movimentos so-
ciais organizados. Considera-se haver equilíbrio quando há representantes
dos três grupos assinalados, parcial, se houver representantes de dois des-
ses grupos, e, nenhum, se houver representantes de apenas um grupo. A
tabela 6 traz a distribuição dos representantes de usuários por entidade re-
presentada:
Tabela 6 Número de representantes de usuários nos 20 Conselhos de

Saúde pesquisados da RIDE-DF, por entidade, 2008, Brasília-DF.
Trab.Urbanos e
Movim. Sociais
Organ. Religiosa
Consumidor
Deficiência
Moradores
Entidade
Ambiente
Organ. de
Defesa do
Patologia
Portador
Portador
Região / Município
Rurais
Total
ONG
Distrito Federal
Brasília 1 1 1 2 5
Entorno Norte
continua...
44
...continuação
Trab.Urbanos e
Movim. Sociais
Organ. Religiosa
Consumidor
Deficiência
Moradores
Entidade
Ambiente
Organ. de
Defesa do
Patologia
Portador
Portador
Rurais
Total
ONG
Água Fria de Goiás 2 2 4
Formosa 1 1 1 2 5
Planaltina de Goiás 2 1 1 4
Vila Boa 1 1 4 6
Entorno Sul
Águas Lindas 1 1 2 4
Cidade Ocidental 1 3 2 6
Cristalina 2 1 2 5
Luziânia* 1 1 1 3 6
Novo Gama* 1 1 4 2 8
Sto Antônio do
1 4 1 6
Descoberto*
Valparaíso de Goiás 1 1 2 2 6
Região de Pirineus
Abadiânia 1 3 1 5
Alexânia** 2 2 4
Cocalzinho de Goiás 1 1 2 4
Padre Bernardo 3 2 5
Pirenópolis 1 3 1 5
Região de Unaí
Buritis* 2 1 1 2 6
Cabeceira Grande 2 1 2 5
Unaí* 1 1 2 2 6
3 8 14 21 1 28 2 28 105
Total
(2,9%) (7,6%) (13,3%) (20%) (0,9%) (26,7%) (1,9%) (26,7%) (100%)
* Fonte: Regimentos Internos dos Conselhos.

** Fonte: MS, 2003.
45
Há um total de 105 conselheiros representantes de usuários nos 20
Conselhos pesquisados, com uma média de cinco conselheiros por Con-
selho. Esse segmento abarca uma grande diversidade de grupos sociais lo-
cais. As entidades com maior número de representantes são as das associa-
ções de moradores e organizações religiosas, ambas com 26,7% do total de
representantes, seguidas pelas entidades congregadas de sindicatos, cen-
trais sindicais, confederações e federações de trabalhadores urbanos e ru-
rais (20%), e, em quarto lugar, os movimentos sociais organizados diver-
sos (13,3%).
Não obstante essa diversidade, constata-se que a maioria dos Conse-
lhos pesquisados (45%) apresentam equilíbrio parcial na composição dos
representantes de usuários, e quatro (20%) têm representação limitada.
Apenas sete Conselhos (35%) têm um amplo leque de segmentos sociais
representados.
Outro dado relevante é que alguns segmentos sociais não estão repre-
sentados, tais como: grupos organizados de mulheres e entidades de apo-
sentados e pensionistas.
Quanto às demais normas relacionadas à representatividade, como por
exemplo, não haver trabalhadores de saúde entre os representantes de usu-
ários, não haver representantes do poder legislativo, ou cônjuges ou paren-
tes consangüíneos até 2° grau entre os representantes de gestores, verifica-
se que a maioria dos CS não apresentam irregularidades nesta área.
Apenas em relação ao equilíbrio na composição de representantes
de governo e de prestadores de serviços de saúde privados conveniados,
constata-se que os Conselhos apresentam dificuldade em implementar
essa diretriz, pois, somente metade dos entrevistados responderam haver
equilíbrio entre esses dois segmentos. Verifica-se uma predominância do
segmento gestor, mas isso decorre, muitas vezes, pela falta de adesão por
parte dos prestadores de serviços.
Outro indicador diz respeito ao processo de escolha da liderança. Os
dados indicam que ela ocorre por meio de eleição na maioria dos Conse-
lhos (90%), contudo, em dois deles (Distrito Federal e Alexânia), o presi-
dente é nomeado pela Secretaria de Saúde, o que evidencia uma interferên-
cia do poder público na escolha desse importante membro do Conselho.
Em relação à questão da representatividade social, o que mais chama
a atenção é o fato de que, na composição de representantes de usuários,
somente um pouco mais de 1/3 dos Conselhos apresenta equilíbrio entre
os representantes das diversas entidades da sociedade civil. Os municípios
maiores, principalmente aqueles com maior urbanização, possuem maior
diversidade de grupos organizados da sociedade civil, já os municípios me-
46
nores e com dispersão populacional têm dificuldade para congregar gru-

pos sociais.
A cultura cívica de participação, na maioria dos municípios pesquisa-
dos, ainda é incipiente e isso impõe limites nas possibilidades de os Con-
selhos expressarem os diferentes interesses sociais presentes na socieda-
de. Além disso, os segmentos mais vulneráveis, como as mulheres e os
idosos, ficam excluídos de expressar seus interesses, pois não mostram ca-
pacidade de organização.
Outro ponto importante a considerar é a autonomia das organizações
sociais em relação ao governo, de forma que as posições assumidas pe-
los conselheiros dessas entidades expressem, de fato, os interesses sociais
existentes no interior de cada município.
Os Conselhos de Saúde são espaços de representação dos interesses
dos setores sociais que estão organizados num determinado contexto so-
cial. A capacidade de eles serem efetivos canais de interação entre governo
e sociedade depende da representatividade democrática, tanto das instân-
cias de governo como das diversas organizações sociais. Uma questão fun-
damental, portanto, é o pluralismo, ou seja, a diversidade de segmentos da
sociedade civil representadas nos Conselhos. Para tanto, é preciso reforçar
os vínculos associativos de grupos locais, suas mobilizações e suas organi-
zações representativas, de forma a incentivar e a fortalecer as relações de
interação entre os diferentes atores sociais e o exercício do protagonismo
cívico (SANTOS JUNIOR et al, 2004).
3.3.3 Organização dos Conselhos

A categoria organização abrange as condições de funcionamento dos
Conselhos de Saúde, a freqüência e a dinâmica das reuniões, a capacidade
de qualificação permanente dos conselheiros e o seu grau de independên-
cia no processo decisório. O processo de gestão do Conselho de Saúde deve
ser amparado em mecanismos apropriados para estruturar o processo de-
cisório, de modo a garantir o exercício da democracia e a credibilidade.
A tabela 7 apresenta os resultados que dizem respeito aos indicadores
positivos em relação à organização dos Conselhos de Saúde:
47
Tabela 7 Número e percentual dos Conselhos de Saúde da
RIDE-DF que apresentam indicadores positivos em relação
à organização dos Conselhos, 2008, Brasília -DF.
Indicadores de Organização dos Conselhos N %
Os conselheiros são dispensados do trabalho para participar
18 90,0
de reuniões, capacitações, etc
Os conselheiros recebem ajudas de custo para transporte,
6 30,0
alimentação
Os conselheiros recebem garantias pessoais para o pleno
16 80,0
exercício de suas funções
Os conselheiros têm condições para o pleno exercício de
8 40,0
suas atividades
As reuniões são planejadas e organizadas com regularidade 18 90,0
O Conselho se reúne pelo menos 1 vez ao mês 19 95,0
Os conselheiros planejam periodicamente a pauta de
8 40,0
reuniões
Os conselheiros aprovam a pauta em plenária 19 95,0
A pauta é encaminhada aos conselheiros com antecedência 13 65,0
O material de apoio às reuniões é encaminhado aos
10 50,0
conselheiros com antecedência
O Conselho promove ações de capacitação de seus
2 10,0
conselheiros
As decisões do Conselho são adotadas mediante quorum
20 100,0
mínimo de 50% mais um
O pronunciamento trimestral do gestor é apresentado ao
11 55,0
Conselho e debatido
O Conselho possui um processo estabelecido relativo à
realização de auditorias externas e independentes relativas 4 20,0
às contas e atividades do Gestor do SUS
Todos os Conselhos, exceto um, se reúnem mensalmente, mas as con-

dições de trabalho dos conselheiros ainda são precárias na maioria dos Con-
selhos de Saúde da RIDE-DF, pois apenas oito municípios (40%) fornecem
aos seus conselheiros garantias para o livre exercício de seus mandatos.
A maioria dos conselheiros são dispensados do trabalho para partici-
par de reuniões, capacitações e outras ações referentes à sua atuação no
48
Conselho, mas o fornecimento de condições materiais para o pleno exercí-

cio de suas funções, tais como: ajuda de custo para transporte e alimenta-
ção, só ocorrem em seis municípios (30%), parcialmente em oito (40%), e
nenhuma ajuda de custo em seis municípios (30%).
Praticamente todos os Conselhos planejam e organizam suas reuniões
com regularidade e têm um processo estabelecido para seu funcionamen-
to. Contudo, a agenda das reuniões só é elaborada pelos próprios conse-
lheiros em apenas oito municípios (40%), parcialmente em sete (40%) e,
nunca, em quatro (20%).
A pauta é encaminhada aos conselheiros com antecedência suficiente
para permitir leitura prévia em 2/3 dos Conselhos (13 municípios ou 65%),
ocasionalmente em três municípios (15%) e, nunca, em quatro municípios
(20%). Somente metade dos Conselhos pesquisados recebe material de
apoio às reuniões com antecedência suficiente para permitir leitura prévia,
sendo que quatro (20%) deles nunca recebem esse tipo de material. Com
exceção de um Conselho, todos os demais aprovam a pauta em plenária.
A falta de construção coletiva da agenda de discussões demonstra a
baixa permeabilidade dos conselheiros às questões colocadas pelos dis-
tintos segmentos participantes e pouca independência na identificação de
prioridades para o debate e decisões.
Quanto ao processo decisório nos Conselhos, poucos Conselhos (20%)
possuem um processo estabelecido e documentado para a tomada de deci-
são sobre a realização de auditorias externas e independentes relativas às
contas e atividades do gestor do SUS. Outro dado preocupante é que ape-
nas um pouco mais da metade dos Conselhos (55%) debatem o Relatório
Trimestral do Gestor regularmente, em dois Conselhos (10%) isso ocorre
ocasionalmente, enquanto que, em sete (35%) municípios essa prática não
ocorre.
Quanto à capacitação de seus conselheiros, somente dois deles pro-
movem ações de capacitação, cinco (20%) o fazem ocasionalmente e, 13
(65%), nunca o fazem.
Em relação à capacidade organizativa dos Conselhos de Saúde da RI-
DE-DF, observa-se que a maioria se reúne mensalmente e possui uma di-
nâmica administrativa que permite seu funcionamento, pelo menos, no
plano formal.
Contudo, as condições de funcionamento estão aquém do esperado, os
limites mais significativos parecem se situar exatamente na baixa capaci-
dade de organização administrativa dos Conselhos, sobretudo no que diz
respeito à impossibilidade de se fornecer a eles as necessárias condições
para que possam exercer suas funções e a incapacidade de implementação
de um processo estabelecido e documentado para a tomada de decisão so-
49
bre a realização de auditorias externas e independentes, relativas às contas
e atividades do gestor do SUS.
No que tange à distribuição da pauta da reunião e de material de apoio
com antecedência para que os participantes se preparem adequadamente
para realizar discussões com maior profundidade dos temas abordados, ob-
serva-se variação entre os Conselhos em relação ao procedimento de comu-
nicações sobre as reuniões. Entretanto, o ponto mais preocupante diz respei-
to à baixa participação dos conselheiros na proposição da pauta das reuniões,
o que limita a atuação dos conselheiros na construção da agenda de discus-
são e deliberação dos Conselhos. Observa-se, por exemplo, que apenas 55%
dos Conselhos debatem sistematicamente os relatórios do gestor.
Da mesma forma, a dificuldade que muitos Conselhos apresentam em
relação aos mecanismos necessários para sua própria gestão os impede de
atuar de forma mais autônoma em relação ao poder público local.
A falha mais flagrante, no entanto, diz respeito à falta de desenvolvi-
mento de ações de capacitação para os conselheiros. Existe concordância
sobre a necessidade de treinamento para os conselheiros, mostrando que a
informação forma participantes mais conscientes e menos submissos aos
conhecimentos técnicos ou às manipulações de interesses de grupo mino-
ritários (Oliveira, 2004; MACEDO, 2005).
Os Conselhos devem funcionar como uma arena na qual cada parti-
cipante entre em cena com os recursos e o poder de que dispõe. As infor-
mações sobre os aspectos normativos e legais do Conselho, sobre o estado
sanitário da população, a participação no planejamento, são instrumentos
que direcionam o Conselho para a sua institucionalização como espaço de-
mocrático e participativo. A capacitação dos conselheiros para o exercício
da função pode trazer diferenças no tipo de Controle Social exercido.
A capacitação de conselheiros adquire valor para que o processo de par-
ticipação e Controle Social não fique submerso em dificuldades, tais como
a falta de representatividade entre conselheiros e suas bases, ou a existên-
cia de Conselhos meramente cartoriais (MACEDO, 2005).
3.3.4 Autonomia dos Conselhos

A categoria autonomia trata do grau de independência do Conselho de
Saúde no tocante ao seu processo decisório e aos instrumentos disponí-
veis para tornar isso possível na perspectiva de um processo de gestão de-
mocrática e participativa. Para tanto, é necessário que o Conselho detenha
condições próprias de atuação, sejam físicas ou financeiras, de modo que
suas decisões sejam autônomas e desvinculadas dos interesses específicos
do órgão gestor. A acessibilidade aos recursos é, ainda, uma garantia de
que a missão do Conselho será cumprida, uma vez que restrições de recur-
50
sos podem vir a comprometer a qualidade do seu desempenho. Essa inde-

pendência é também assegurada quando se promovem garantias para o li-
vre exercício do mandato dos conselheiros.
Como se trata de um conjunto extenso de atribuições legalmente de-
finidas para os Conselhos de Saúde, os indicadores dessa categoria foram
organizados em quatro subáreas: 1. Estrutura administrativa; 2. Autono-
mia no planejamento e definição de políticas de saúde; 3. Autonomia na
fiscalização e no controle dos recursos financeiros; e 4. Autonomia no mo-
nitoramento e avaliação das políticas de saúde.
3.3.5 Estrutura Administrativa dos Conselhos de Saúde

Em relação à infra-estrutura necessária para o pleno funcionamento
do CS, poucos possuem Secretaria Executiva, estrutura administrativa e
orçamento próprios, conforme se verifica na tabela 8:

RIDE-DF que apresentam indicadores positivos em relação à
estrutura administrativa dos Conselhos, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Estrutura Administrativa N %
O CS tem Secretaria Executiva e estrutura administrativa

3 15,0
próprias
A Secretaria Executiva do Conselho responde ao Plenário do

10 50,0
CS
O CS tem dotação orçamentária própria 4 20,0
O CS gerencia seu próprio orçamento 1 5,0
A plenária do Conselho manifesta-se por meio de resoluções,

13 65,0
recomendações e outros atos deliberativos
De modo geral, a infra-estrutura dos Conselhos é precária. A maioria

utiliza espaço físico e recursos humanos cedidos pela Secretaria Municipal
de Saúde. Apenas três (15%) dos entrevistados responderam que o Conse-
lho tem secretaria executiva e estrutura administrativa próprias, parcial em
oito (40%) e, não, em nove (45%). Não obstante, uma parcela maior (50%)
afirmou que a secretaria executiva do Conselho responde ao seu plenário,
o que ressoa contraditório, já que ela é inexistente em muitos deles.
A fragilidade que a maioria dos Conselhos de Saúde da RIDE-DF pos-
sui quanto à sua autonomia administrativa e financeira se torna evidente
quando se comprova o número pequeno de Conselhos que têm dotação
51
orçamentária própria, apenas quatro (20%) deles, sendo que, apenas um
consegue gerenciar seu próprio orçamento.
Um ponto positivo se refere à capacidade da plenária do Conselho de
se manifestar por meio de resoluções, recomendações, moções e outros
atos deliberativos. Isso ocorre em 13 (65%) Conselhos, ocasionalmente em
quatro (20%) e, nunca, em dois (10%), enquanto um não soube informar.
3.3.6 Autonomia no Planejamento e Definição de Políticas de

Saúde
Os Conselhos de Saúde têm várias atribuições legais no que se refere
ao planejamento e definição de políticas de saúde em âmbito municipal ou
distrital, no caso do Distrito Federal. Entre esses, destacam-se a responsa-
bilidade de convocar e organizar as conferências municipais ou estaduais
de saúde, de rever e definir diretrizes para os Planos Municipais ou Distri-
tais de Saúde e de examinar os principais problemas de saúde de sua loca-
lidade. A tabela 9 apresenta os indicadores dessa subárea:

DF que apresentam indicadores positivos em relação à autonomia no
planejamento e definição de políticas de saúde, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Autonomia no Planejamento N %
e Definição de Políticas de Saúde
O CS propõe a convocação da Conferência de Saúde, 13 65,0
estrutura a comissão organizadora, e submete o regimento
e programa à Plenária, explicitando deveres e papéis dos
conselheiros nas pré-conferências e Conferências de Saúde
Concluído o relatório da Conferência, o CS o examina e 9 45,0

propõe resoluções e deliberações
O CS realiza revisão periódica dos Planos Municipais de 7 35,0

Saúde e define diretrizes para elaboração e deliberação sobre
os mesmos, conforme as situações epidemiológicas e a
capacidade dos serviços
O CS examina os problemas de saúde mais relevantes do 5 25,0

município
O CS examina os problemas de saúde das diferentes etapas 6 30,0

do ciclo de vida
O CS examina os problemas de saúde de grupos específicos 3 15,0
O CS discute a localização e o tipo de unidades prestadoras 14 70,0

de serviços de saúde públicos e privados
52
Em relação à Conferência de Saúde, 13 (65%) Conselhos propõem a

convocação da conferência, estruturam a comissão organizadora e subme-
tem o regimento e programa à plenária. Por outro lado, 1/4 dos municípios
não tem essa prática.
Outro ponto preocupante é que apenas nove (45%) Conselhos exami-
nam e propõem resoluções e deliberações, uma vez concluído o relatório
da conferência.
Quanto ao processo de revisão periódica dos Planos Municipais de
Saúde e definição de diretrizes para elaboração e deliberação sobre eles,
conforme as situações epidemiológicas e a capacidade dos serviços locais,
apenas sete (35%) Conselhos fazem-no regularmente, cinco (25%) só oca-
sionalmente e oito (40%) nunca o fazem.
Da mesma forma, a atuação dos Conselhos, no que diz respeito à atri-
buição de examinar os problemas de saúde mais relevantes do seu mu-
nicípio, é insatisfatória, já que somente 1/4 dos entrevistados respondeu
afirmativamente. A soma das respostas negativas (25%) e dos que não sou-
beram informar (35%) indica que essa atribuição não faz parte da pauta
dos Conselhos da RIDE-DF.
Por isso, não é de se estranhar que uma parcela significativa dos pre-
sidentes dos conselheiros (45%) desconhece as cinco primeiras causas de
morbimortalidade de seu município, já que esta questão, bem como a an-
terior, está atrelada ao fato de que os conselheiros nem sempre têm conhe-
cimento dos problemas de saúde do seu município. A tabela 10 apresenta
as respostas obtidas:
Tabela 10. Distribuição das principais causas de morbimortalidade

contidas no Plano Municipal de Saúde, segundo os presidentes
dos Conselhos de Saúde, 2008, Brasília-DF.
respiratórias
Neoplasias
Cardiovas
puerpério
Causas
Afecções
Afecções
Outras**
externas
ciosas*
culares
Causas
Infec
Entorno Norte
Água Fria de Goiás 2º 1º
Vila Boa 2º 1º 3º
Entorno Sul
Águas Lindas de Goiás 3º 1º 2º
continua...
53
...continuação
respiratórias
Neoplasias
Cardiovas
puerpério
Causas
Afecções
Afecções
Outras**
externas
ciosas*
culares
Causas
Infec
Cristalina 1º 2º 3º
Luziânia 1º 4º 2º 3º 5º
Sto Antônio do Descoberto 1º
Valparaíso de Goiás 2º 1º 4º 5º 3º
Região de Pirineus
Cocalzinho de Goiás 1º 3º 2º 4º
Padre Bernardo 1º 2º 4º 3º
Região de Unaí
Cabeceira Grande 2º 1º
Unaí 5º 2º 4º 3º 1º
* Hanseníase, Chagas, Aids, Hantavirose, Dengue, Leishmaniose.
** Alcoolismo, Drogadição, Saúde Bucal.
A primeira causa de morbimortalidade são as doenças infecciosas, tais

como: hanseníase, doença de Chagas, Aids, hantavirose, dengue, leishma-
niose, entre outras. Em seguida, vêm as doenças cardiovasculares e, em
terceiro lugar, problemas de alcoolismo e droga.
Do mesmo modo, o Conselho atua pouco na análise dos problemas
das diferentes etapas do ciclo de vida, ou seja, das crianças, adolescentes,
mulheres e idosos. Apenas seis (30%) Conselhos responderam afirmativa-
mente, três (15%) ocasionalmente e, 11 (55%), nunca o fazem.
Entre as respostas positivas, os dois grupos etários que recebem maior
atenção dos Conselhos são as crianças e as mulheres, ambos com 35% das
respostas, seguido dos adolescentes e idosos (30%).
Em relação aos problemas de saúde de grupos específicos, tais como:
afro-descendentes, indígenas, homossexuais e, população rural, somente
três entrevistados responderam afirmativamente à questão, sendo que os
dois grupos que recebem maior atenção são: a população rural (35% das
respostas) e o grupo dos homossexuais (15%).
Quanto à definição da localização e do tipo dos serviços de saúde públi-
cos e privados, 14 (70%) Conselhos discutem essa questão, três (15%) o fa-
zem ocasionalmente e, três (15%), nunca discutem.
54
3.3.7 Autonomia na Fiscalização e no Controle dos Recursos

Financeiros
Esta subárea de atuação abarca uma gama importante de responsabili-
dades fiscais que vai desde a avaliação e aprovação de contratos/convênios
e da proposta orçamentária anual da saúde à fiscalização dos gastos de re-
cursos financeiros e os critérios para sua movimentação, bem como a aná-
lise e aprovação do Relatório de Gestão, inclusive a prestação de contas.
DF que responderam afirmativamente em relação à fiscalização e controle
dos recursos financeiros públicos:

DF que apresentam indicadores positivos em relação à fiscalização
e controle dos recursos financeiros, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Fiscalização e Controle dos Recursos Financeiros N %
O CS avalia e delibera sobre contratos e convênios 11 55,0
O CS marca e discute a programação e execução financeira/

11 55,0
orçamentária dos Fundos de Saúde
O CS discute e aprova a proposta orçamentária anual da saúde 10 50,0
O CS delibera sobre critérios de movimentação de recursos da

9 45,0
Saúde, incluindo o Fundo de Saúde e outros
O CS fiscaliza os gastos de recursos próprios para a saúde 10 50,0
O CS fiscaliza os gastos de recursos para a saúde transferidos

9 45,0
por outras instâncias de governo
O CS analisa, discute e aprova o Relatório de Gestão, com a

16 80,0
prestação de contas e informações financeiras
O material necessário a esse processo de análise e aprovação é

14 70,0
repassado em tempo hábil aos conselheiros.
Dos 20 Conselhos pesquisados, 11 (55%) deles avaliam e deliberam so-

bre os contratos e os convênios assinados em seus municípios. O mesmo
percentual (55%) marca e discute, em uma de suas reuniões, como item de
pauta específico, a programação e execução financeira/orçamentária dos
Fundos de Saúde.
Apenas metade dos Conselhos da RIDE-DF discute e aprova a proposta
orçamentária anual da saúde. A deliberação sobre critérios de movimenta-
ção de recursos da saúde, incluindo o Fundo de Saúde, e outros, tais como:
55
recursos próprios do tesouro e recursos transferidos por outras instâncias
de governo, também só ocorre em poucos municípios (45%), três o fazem
ocasionalmente.
Quanto à fiscalização dos gastos de recursos próprios da prefeitura ou
do Estado para o Setor da Saúde, 10 (50%) Conselhos o fazem sistematica-
mente e, quatro (20%), só ocasionalmente, enquanto que no tocante à fis-
calização de recursos transferidos por outras instâncias de governo, apenas
nove (45%) municípios o fazem e, quatro (20%), ocasionalmente.
Um ponto positivo é que 80% dos Conselhos analisam, discutem e
aprovam o relatório de gestão, com a prestação de contas e informações fi-
nanceiras, contudo, o repasse de informações financeiras e demais mate-
riais necessários a esse processo de prestação de contas nem sempre ocor-
re em tempo hábil para os conselheiros (70%).
3.3.8 Autonomia no Monitoramento e Avaliação das Políticas de

Saúde
Outro conjunto de atribuições dos Conselhos de Saúde diz respeito
à definição de critérios a serem utilizados na avaliação da organização e
do funcionamento do SUS, ao monitoramento das ações e dos serviços de
saúde e à avaliação permanente da execução das políticas de saúde em seu
âmbito de atuação. A capacidade de atuação do Conselho nesses quesitos
demonstra a efetiva influência que ele têm sobre a gestão pública e a quali-
dade do exercício do Controle Social.
DF que responderam afirmativamente em relação ao monitoramento e
avaliação das políticas de saúde:

que apresentam indicadores positivos em relação ao monitoramento
e avaliação das políticas de saúde, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Autonomia no Monitoramento
N %
e Avaliação das Políticas de Saúde
O CS estabelece e define os critérios utilizados para avaliação da
6 30,0
organização e do funcionamento do SUS
O CS fiscaliza e acompanha o desenvolvimento das ações e dos
13 65,0
serviços de saúde
O CS encaminha indícios de denúncias sobre ações e serviços de
7 35,0
saúde aos respectivos órgãos
O CS atua no controle da execução das políticas de saúde 11 55,0
O CS debate a política para os recursos humanos do SUS 9 45,0
56
Nesse quesito, as respostas apresentam algumas incongruências, já

que 65% dos Conselhos alega que realizam a fiscalização e o acompanha-
mento do desenvolvimento das ações e dos serviços de saúde, e, 20%, oca-
sionalmente. Contudo só 30% afirma que estabelece e define os critérios
utilizados para a avaliação da organização e do funcionamento do SUS, um
passo que deveria anteceder a ação de fiscalização.
Outra contradição diz respeito à atuação dos Conselhos no controle da
execução das políticas de saúde em seus municípios. Embora mais da me-
tade dos respondentes (55%) afirmou que seus Conselhos controlam a exe-
cução das políticas de saúde e 20% respondeu que esse monitoramento é
realizado ocasionalmente, somente 35% encaminham indícios de denún-
cias sobre ações e serviços de saúde aos respectivos órgãos da administra-
ção pública.
Outra área em que a atuação dos Conselhos é insuficiente é na defini-
ção de uma política de recursos humanos do SUS no âmbito de seu muni-
cípio, menos da metade dos Conselhos (45%) debatem essa questão.
A apresentação dos resultados acima foi dividida em 4 subáreas: 1. A
estrutura e os instrumentos disponíveis para uma gestão democrática; 2. A
capacidade de elaboração de estratégias para resolução de problemas; 3. O
poder de decisão deliberativo ou consultivo; e 4, O monitoramente e avalia-
ção das políticas de saúde.
Esse conjunto de atribuições legalmente definidas para os Conselhos
de Saúde aportam a expectativa de uma efetiva influência sobre a gestão
pública, por meio da definição de prioridades e de recursos e da avaliação
permanente do desempenho.
Contudo, observou-se que menos de 1/4 dos Conselhos possuem in-
fra-estrutura e orçamento próprios. A autonomia dos Conselhos deve ser
proporcionada por meio das condições adequadas de funcionamento ad-
ministrativo, financeiro e técnico, com recursos garantidos nos orçamen-
tos das secretarias municipais (BRASIL, 1998b).
A capacidade de auto-sustentação das organizações de cunho partici-
pativo é condição fundamental para sua autonomia, que se refere à liber-
dade para desenvolver suas atividades sem ser tutelado (DEMO, 2001). No
caso dos Conselhos, pode ser destacada a infra-estrutura que diz respeito
a espaço físico, equipamentos e materiais, as capacitações e as condições
para o desempenho das funções.
A independência no processo decisório é fundamental no processo de
gestão participativa. Para tanto, é necessário que o Conselho detenha con-
dições próprias de atuação, sejam físicas ou financeiras, de modo a que
suas decisões sejam autônomas e desvinculadas dos interesses específicos
57
do órgão gestor. A acessibilidade aos recursos é, ainda, uma garantia de
que a missão do Conselho será cumprida, uma vez que restrições de recur-
sos podem vir a comprometer a qualidade do seu desempenho (SANTOS
JUNIOR et al, 2004).
A capacidade de atuação dos Conselhos sobre as políticas públicas de
saúde demonstra a qualidade do exercício do Controle Social, evitando que
os Conselhos sejam vistos burocraticamente como órgãos de consulta ou de
ratificação de decisões previamente tomadas pelo gestor (MACEDO, 2005).
Quanto mais amplo for este envolvimento nas decisões sobre a políti-
ca de saúde, maior será o grau de gestão participativa e de Controle Social.
Isso implica não somente em aprovar os planos e a proposta orçamentária
elaborados pelo gestor local, mas, sim, em definir estratégias, critérios e di-
retrizes para os planos e programas de saúde e para alocação de recursos fi-
nanceiros, bem como para a avaliação do SUS.
No presente estudo, observou-se que os conselheiros analisam e apro-
vam os planos de saúde em 35% dos municípios, e a gestão dos recursos fi-
nanceiros em 50%, mas pouco interferem na elaboração das propostas de
ações de saúde para a população. A forma como são conduzidas as ques-
tões relativas à gestão municipal em saúde sugere que os conselheiros ape-
nas tomam conhecimento, seja das ações e estratégias a serem implemen-
tadas, seja do objeto de intervenção.
Na ausência de um Projeto de Saúde construído coletivamente para os
municípios, os conselheiros dificilmente conseguirão realizar outras atri-
buições como o monitoramento e avaliação das ações e das contas públicas.
No tocante à fiscalização da contas públicas, esta atribuição pode ser
considerada uma atividade complexa, já que requer competência técnica
específica. Para tanto, seria necessária a criação de uma câmara técnica
junto ao Conselho para dar assessoria aos conselheiros sobre alguns con-
teúdos específicos, partindo-se do princípio que nem toda pessoa possui
competência técnica para discutir tal assunto (MACEDO, 2005).
Além do controle de contas, os Conselhos de Saúde devem cobrar dos
serviços de saúde e outras unidades comportamentos geradores de trans-
parência e de adequação de seus atos. Caso encontrem alguma irregulari-
dade, eles devem encaminhar indícios de denúncias sobre ações e serviços
de saúde aos respectivos órgãos. Mas isso só ocorre em 35% dos Conselhos
pesquisados.
O uso dos Conselhos apenas para endossar decisões não discutidas
por eles ou, na defesa dos interesses dos próprios conselheiros e do gestor
local, prejudica a capacidade de auto-sustentação e de autonomia dos pró-
prios Conselhos.
58
Em suma, os resultados demonstraram que nesse indicador as práti-

cas desenvolvidas no cotidiano dos Conselhos têm os distanciado como
co-partícipes no processo de gestão municipal em saúde. A falta de con-
dições de trabalho adequada tem contribuído para o enfraquecimento do
desenvolvimento da autonomia dos Conselhos na co-gestão da saúde nos
municípios.
3.3.9 Articulação Intersetorial

A categoria articulação intersetorial se refere à capacidade do Conse-
lho de interação e articulação com outros Conselhos e colegiados governa-
mentais, bem como com outros setores de governo dentro do próprio mu-
nicípio, como, por exemplo, o legislativo e o judiciário. A finalidade dessa
articulação intersetorial é estabelecer estratégias e procedimentos para re-
duzir os problemas de saúde e fortalecer a gestão do SUS.
Contudo, não basta o Conselho de Saúde se articular apenas com ou-
tros órgãos, colegiados ou entidades de governo, sem criar canais de articu-
lação com a própria sociedade civil e suas entidades organizadas. Somente
por meio de uma interação permanente com todos os setores da sociedade
o Conselho poderá expandir seus limites de atuação e contribuir para que
a saúde se torne uma política de estado, inserida em todas as instâncias da
sociedade.
Das seis categorias de estudo, esta é a que apresenta os piores indica-
dores em todos os itens pesquisados, conforme se observa na tabela 13:

da RIDE-DF que apresentam indicadores positivos em
relação à articulação intersetorial, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Articulação Intersetorial N %
O Conselho encaminha projetos aprovados sobre programas de 3 15,0

saúde ao Poder Legislativo
As entidades que integram o Conselho recorrem a outras 3 15,0

instâncias (Ministério Público ou Poder Legislativo), quando uma
resolução não é homologada pelo gestor
O CS se articula com Poder Legislativo 3 15,0
O CS se articula com Ministério Público 4 20,0
O CS se articula com o Poder Judiciário 1 5,0
O Conselho se articula e acompanha os Conselhos gestores de 4 20,0

unidades*
continua...
59
...continuação
Indicadores de Articulação Intersetorial N %
O Conselho se articula com o colegiado governamental de 3 15,0

seguridade, justiça, educação, etc.
O CS se articula com outros setores da sociedade, visando 4 20,0

estabelecer estratégias e procedimentos para a promoção da
Saúde e para o acompanhamento da gestão do SUS
O CS se articula com a sociedade, estimulando a criação de 1 5,0

Conselho regional ou local de saúde
* Não se aplica ao Conselho Distrital de Saúde.
A capacidade de interação dos Conselhos de Saúde com outros Conse-

lhos e colegiados governamentais e outras esferas do poder, tais como: Mi-
nistério Público, poder judiciário ou poder legislativo, representado pela
Câmara de Vereadores, ou, no caso do Distrito Federal, pela Câmara Legis-
lativa, é praticamente nula para que se tenha qualquer ação efetiva em ter-
mos de Controle Social.
Em relação à articulação dos Conselhos de Saúde com outros Conse-
lhos governamentais locais, tais como: Conselhos gestores de unidades,
colegiados de seguridade, justiça, educação, etc., muitos respondentes afir-
maram que tais órgãos são inexistentes em seus municípios ou não são de
seu conhecimento. A maior freqüência de respostas positivas se deu em
relação aos colegiados da educação (35%), idosos (30%) e os da criança e
adolescente, do meio-ambiente e da justiça, todos com 20%.
As articulações que ocorrem entre os Conselhos de Saúde e o poder le-
gislativo ou Ministério Público, visando estabelecer estratégias e procedi-
mentos para o acompanhamento da gestão do SUS, ocorrem esporadica-
mente.
Quando 75% dos Conselhos alegam que não encaminham os projetos
aprovados sobre programas de saúde ao poder legislativo do seu municí-
pio, fica evidente que não há canais concretos de comunicação entre esses e
os demais órgãos governamentais, os quais têm o dever que salvaguardar e
atuar em prol do fortalecimento do SUS e do bem-estar de seus habitantes.
Da mesma forma, é pouco exercida a articulação dos Conselhos de
Saúde com outros setores da sociedade civil, com vistas a estabelecer es-
tratégias e procedimentos para a promoção da saúde e para o acompanha-
mento da gestão do SUS.
Quando uma resolução não é justificadamente homologada pelo ges-
tor, as entidades da sociedade civil que integram o Conselho de Saúde po-
dem buscar a sua validação, recorrendo a outras instâncias como Minis-
60
tério Público ou poder legislativo. Contudo, na maioria dos municípios

(85%) da RIDE-DF isso nunca ocorre.
Em suma, a capacidade de articulação com outros Conselhos e órgãos
governamentais é incipiente na maioria dos Conselhos pesquisados. Para
concretização do processo de gestão participativa seria fundamental a ar-
ticulação entre as políticas micro e macro, não apenas no espaço singular
dos serviços, mas com outras áreas sociais, como, por exemplo, o Ministé-
rio Público, que passaria a trabalhar em parceria com os Conselhos de Saú-
de na fiscalização das ações de saúde.
A criação de Conselhos locais, integrados e articulados à Secretaria
Municipal, poderia ser outra estratégia para trabalhar mais profundamen-
te as necessidades específicas de cada área/unidade, porém, das regiões
pesquisadas, apenas o Distrito Federal possui Conselhos locais.
Além da falta de uma cultura de articulação intersetorial entre os dife-
rentes setores organizados dos municípios, vale lembrar que a participa-
ção da sociedade civil é ainda incipiente, desconhece sua força e os cami-
nhos para exercer sua plena capacidade política.
3.3.10 Participação Social da Base

A categoria participação social da base trata da forma da atuação e
do nível de credibilidade do Conselho de Saúde junto à sociedade, assim
como a sua capacidade de mobilização das organizações representativas
na reivindicação das necessidades em saúde. A Constituição de 1988 e as
normas operacionais posteriores ampliaram consideravelmente a possibi-
lidade de participação da sociedade civil na gestão dos serviços de saúde
por meio do acesso à informação e da consolidação institucional de canais
abertos de comunicação.
DF que responderam afirmativamente em relação à participação social da
base:
61
RIDE-DF que apresentam indicadores positivos em relação
à participação social da base, 2008, Brasília-DF.
Indicadores de Participação Social da Base N %
As reuniões plenárias são abertas ao público 20 100,0
O CS estabelece ações de informação, educação e comunicação

3 15,0
em saúde
O CS divulga suas funções e competências pelos meios de

4 20,0
comunicação disponíveis
O CS divulga seus trabalhos e decisões, pelos meios de

4 20,0
comunicação disponíveis
O CS divulga informações sobre as agendas, datas e local das

7 35,0
reuniões
Os temas examinados pelo CS são debatidos com as entidades

6 30,0
representadas pelos conselheiros representantes de usuários

representadas pelos conselheiros representantes dos 3 15,0
trabalhadores de saúde

15 75,0
representadas pelos conselheiros representantes de governo
Os temas examinados pelo CS com as entidades representadas

5 25,0
pelos conselheiros representantes dos prestadores de serviços
As reuniões plenárias são abertas ao público em todos os municípios,

mas a participação de pessoas da comunidade é bastante rara. Um fator
responsável por tal absenteísmo é a baixa capacidade dos Conselhos de
Saúde de divulgar seu trabalho, sua função, sua agenda, datas e locais de
reuniões, conforme se observa na figura 3:
62
Figura 3. Percentual de divulgação de informação, por parte dos Conselhos

de Saúde da RIDE-DF, sobre data e agenda das reuniões, educação
em saúde, funções e decisões do Conselho, 2008, Brasília-DF.
Sem dados Educação em

10% saúde 15%
Data e agenda Funções do
das reuniões conselho 20%
35% Decisões do
conselho 20%
Poucos Conselhos de Saúde (20%) divulgam suas funções e compe-

tências pelos meios de comunicação disponíveis. A mesma situação ocorre
em relação à divulgação dos trabalhos e decisões dos Conselhos.
A informação em saúde é um elemento estruturante da formação de
opinião e da vontade coletiva, constituindo as conferências e os Conselhos
em espaços estratégicos em que ocorre uma comunicação entre serviços,
profissionais e usuários fundamentando a formulação e a implementação
de políticas democráticas para o setor (MACEDO, 2005).
O Conselho é um espaço desconhecido da maioria da população dos
municípios pesquisados. A participação da população nos Conselhos é in-
cipiente em razão da própria dificuldade dos Conselhos em divulgar o seu
trabalho e garantir a aproximação da comunidade. A transparência da atu-
ação do Conselho de Saúde deve ser alcançada mediante a divulgação per-
manente das suas decisões e atividades à sociedade em geral.
No que se refere à participação da sociedade civil na tomada de deci-
sões relacionadas com a gestão do SUS, esse processo não pode ser enten-
dido só do Estado para o povo, supõe que os próprios interessados se trans-
formem em novos sujeitos políticos (SANTOS JUNIOR et al, 2004).
Outra questão fundamental, no que se refere à participação social da
base, é o vínculo permanente dos conselheiros com as suas respectivas en-
tidades, no sentido de propiciar uma retroalimentação dos temas debati-
dos no Conselho de Saúde, em particular sobre o Relatório de Gestão e o
orçamento anual do Setor da Saúde. De modo geral, os temas examinados
pelo Conselho são pouco debatidos com as entidades representadas, con-
forme visualizado na figura 4:
63
Figura 4. Percentual de retroalimentação para com as entidades
representadas sobre os temas examinados nos Conselhos de Saúde
da RIDE, por segmento representado, 2008, Brasília-DF.
75%
80,0
60,0
40,0 30%
25%
15%
20,0
0,0
Usuários Trabalhadores Governo Prestadores
Em primeiro lugar, está o segmento de governo (75%) com uma atu-

ação bem mais à frente do que os demais conselheiros representantes.
Os conselheiros representantes de usuários aparecem em segundo lugar
(30%), seguidos de perto pelo segmento dos prestadores de serviços (25%)
e, em último lugar, o segmento dos trabalhadores de saúde (15%).
Essa falta de vinculação permanente dos conselheiros com suas enti-
dades de origem, as quais representam e pelas quais foram outorgados de
poder decisório, dificulta uma mobilização constante em torno das ques-
tões da saúde e do SUS.
A participação dos diversos atores sociais no Controle Social sobre as
ações de saúde, além de imprimir qualidade ao processo, também amplia
as possibilidades de solução dos problemas enfrentados. Isso exige a cons-
trução de uma pedagogia política que favoreça a emergência da democra-
cia participativa e venha instrumentalizar a sociedade civil para participar
de seus diferentes espaços organizativos. Para tal, torna-se necessário rea-
lizar amplas campanhas de educação ao público, começando pelos direitos
da população e informação sobre o funcionamento do SUS.
3.3.11 Ccomparação dos Indicadores Entre as Regiões

A título de comparação de como se delineava a distribuição dos indica-
dores entre as cinco regiões que compõem a RIDE-DF, obteve-se a média ge-
ral das respostas positivas por região e agrupou-as em torno de cada um dos
seis indicadores pesquisados, conforme pode ser visualizado na figura 5:
64
Figura 5. Distribuição dos indicadores de organização

e funcionamento, em percentis, dos Conselhos de
Saúde da RIDE, por região. Brasília-DF, 2008.
100,0
90,0 D
F
U U
80,0 N N D
P
A A F
P I
S Í S Í
70,0 N I R
U D U I
O R
L F L N N
60,0 R I N U
N O E O N
T P
E R U R A
E I
50,0 U T S T Í P
R D
S E E I
I F
S S R
N U
40,0 U U I N P
E N N U
L L O I
U N A
O R R N
30,0 S E Í
R T I A
U P S
T N E N Í
S I U
20,0 E O E
R D L
R U
D T I F S
10,0 F S N U
E
U E N
DF
L U A
0,0
Legitimidade Representatividade Organização Autonomia Articulação Intersetorial Participação Social da
Base
Para a classificação dos resultados obtidos, estabeleceu-se as seguintes

faixas de valor: Alta: 80-100%; Média: 60-79%; Baixa: 40-59% e Incipien-
te: < 39%. Esses valores indicam a adequação dos Conselhos em relação às
diretrizes estabelecidas pela Resolução nº 333 no tocante ao seu pleno fun-
cionamento.
Em relação à legitimidade dos Conselhos, as regiões do Distrito Fede-
ral e de Unaí apresentam os percentuais mais altos de respostas positivas,
100% e 90% respectivamente, seguidas pela região de Pirineus, com 82%.
As regiões do Entorno Sul e Entorno Norte apresentam valores medianos,
79% e 75%, respectivamente.
Quanto à representatividade social dos Conselhos de Saúde, a região
de Unai aparece com a melhor colocação (91%), seguida pela região de Pi-
rineus (86%), enquanto que as demais regiões apresentam valores media-
nos: Entorno Sul (78%), Distrito Federal (71%) e Entorno Norte (68%).
Os indicadores associados à organização dos Conselhos apontam o
Distrito Federal numa posição bem superior às demais (86%), seguido por
três regiões com valores medianos, porém próximos um do outro: Entorno
Norte (70%), Unaí (67%) e Pirineus (63%). A região do Entorno Sul ficou
bem abaixo, com 50%.
Em relação à autonomia dos Conselhos, percebe-se que todos estão
numa situação semelhante, com valores próximos uns dos outros, contu-
do, a capacidade de autonomia pode ser considerada baixa em todas as cin-
co regiões, já que os valores se situam entre 41% (Entorno Norte) e 56%
(Pirineus).
65
Interessantemente, a região de Pirineus também se situa à frente das
demais no tocante à capacidade de articulação intersetorial, pontuando
29%, o dobro do verificado nas regiões do Entorno Sul e de Unaí, ambas
com 13%. As regiões do Entorno Norte e Distrito Federal apresentam os
piores resultados, 8% e 6%, respectivamente.
Quanto à participação social da base, os valores estão acima dos da ar-
ticulação intersetorial, contudo, bem aquém do esperado. As regiões de Pi-
rineus (44%), Entorno Norte (42%) e Unai (41%) apresentam valores que
podem ser considerados baixos, enquanto que o Entorno Sul (30%) e o Dis-
trito Federal (22%) apresentam valores que indicam capacidade incipiente
nesse quesito.
Dessa forma, o gráfico permite visualizar que os Conselhos de Saúde
da RIDE-DF apresentam um perfil heterogêneo entre si, não só em relação
aos indicadores pesquisados, mas ainda entre as próprias regiões. O Dis-
trito Federal, por exemplo, apresenta boa pontuação nos indicadores de le-
gitimidade e organização, mas decresce no tocante aos demais indicadores
de atuação.
Para se ter um panorama geral dos indicadores para o conjunto todo
da RIDE-DF, somou-se os valores das cinco regiões por indicador e obteve-
se a média. Assim, a média total dos seis indicadores para a RIDE-DF ficou
distribuída da seguinte forma, estando os resultados em ordem decrescen-
te de valor:
Tabela 15: Percentual dos indicadores do perfil da organização e

funcionamento dos municípios da RIDE-DF, 2008, Brasília-DF
Indicadores Média Adequação
Legitimidade 85% Alta
Representatividade 79% Média
Organização 67%
Autonomia 49% Baixa
Participação social da base 36% Incipiente
Articulação intersetorial 14%
De modo geral, os resultados apontam adequação alta no tocante à le-

gitimidade dos Conselhos de Saúde (85%), e média em relação à represen-
tatividade (79%) e organização (67%). Entretanto, a capacidade de autono-
mia dos Conselhos é baixa (49%), enquanto que a participação social da
base e a capacidade de articulação intersetorial encontram-se em níveis in-
cipientes.
66
Somando-se as médias acima, verifica-se uma média global de 55%, ou

seja, de modo geral, os Conselhos de Saúde da RIDE-DF apresentam bai-
xa adequação em relação às diretrizes estabelecidas para a sua organização
adequada e pleno funcionamento.
3.4 Considerações finais

O presente estudo possibilitou a elaboração dos perfis dos Conselhos
pesquisados e a análise comparativa da organização e funcionamento dos
Conselhos de Saúde nos municípios da Região Integrada de Desenvolvi-
mento do Distrito Federal e Entorno, uma região metropolitana que apre-
senta características sociais, econômicas e políticas muito diferenciadas
entre os municípios, mas homogêneas por apresentarem fortes desigual-
dades internas.
Encontrou-se muitas semelhanças nas características gerais dos Con-
selhos no que concerne à sua composição social e dinâmica de funciona-
mento, mas também existem singularidades expressivas, sobretudo rela-
cionadas ao perfil das administrações municipais e do tecido associativo de
cada município e região.
Tal detalhamento de nuances não foi possível captar nesse estudo em
razão de ser uma pesquisa quantitativa. Para identificar essas condições e
os procedimentos de tomada de decisão existentes nos Conselhos de Saú-
de, torna-se necessário realizar uma análise mais profunda e matizada,
tanto em função da interferência do poder público na escolha dos conse-
lheiros que representam a sociedade organizada, como, também, da efe-
tivação ou não das possibilidades dos conselheiros influenciarem efetiva-
mente na gestão pública em seus respectivos municípios.
67
4 As Práticas de Gestão
Democráticas dos Conselhos
Municipais de Saúde e a sua
Articulação com Atenção Básica
Helena Eri Shimizu
Sergio Ricardo Schierholt
4.1 Introdução
A criação dos Conselhos de Saúde, como instâncias institucionaliza-
das de participação social, sem dúvida, significa uma conquista da socieda-
de civil em busca da construção de uma perspectiva mais democrática em
saúde que possibilita a reconfiguração do espaço público. Entretanto, di-
versos estudos têm demonstrado que a participação social não é garantida
apenas com a instalação formal do Conselho (OLIVEIRA, 2004; ACIOLI,
2005; MATTOS, 2005; ACIOLE, 2007).
Em realidade, espera-se que os Conselhos Municipais de Saúde possi-
bilitem novas formas de interação entre governo e sociedade, que resultem
em novos padrões de governo baseados na gestão democrática, com centro
em três pilares fundamentais: maior responsabilidade dos governos mu-
nicipais em formular políticas públicas consentâneas com as necessida-
des da população; reconhecimento dos direitos sociais; e abertura de ca-
nais para ampla participação da sociedade (GOHN, 2004; ACIOLE, 2007;
SANTOS, 2005).
Dessa feita, a instituição de práticas de gestão democráticas nos mu-
nicípios depende de como os Conselhos de Saúde se organizam para blo-
quear ou minimizar práticas clientelistas e a captura das esferas públicas
por interesses corporativos; desenvolver práticas e estruturas horizontais
de participação, capazes de gerar sujeitos políticos autônomos; e estimular
e reforçar os vínculos associativos dos grupos locais.
Há que se considerar, contudo, que a concretização de suas proposi-
ções depende, sobretudo, da forma como funcionam os núcleos de poder e
da maneira que se realizam as interações entre os diversos segmentos re-
presentantes no Conselho, ou seja, do governo, do prestador, do trabalha-
dor e usuário (OLIVEIRA, 2004).
Nesse sentido, concordamos que os Conselhos de Saúde (CS) não es-
tão precisando de mais normas, ou mais poderes legais, ou mais institu-
69
cionalidade, e, sim, de mais política, mais vocalização, mais visibilidade,
envolvendo de forma direta e mais orgânica diversos atores sociais em bus-
ca do atendimento das necessidades de saúde (Carvalho, 1997). Dessa
forma, pode-se dizer que os CS, para o exercício de suas funções, necessi-
tam dos cidadãos, das comunidades e das organizações com eles envolvi-
dos, de grande capacidade para atuar politicamente na construção de Pro-
jeto de Saúde coletivo.
Assim, são questões deste estudo, considerando-se que os Conselhos
Municipais de Saúde, doravante denominados de CS, são órgãos colegia-
dos de caráter permanente e deliberativo e têm a responsabilidade de defi-
nir, fiscalizar e avaliar as políticas públicas de saúde:
• Os Conselhos de Saúde têm funcionado como instrumento e como
estratégia de interesses públicos em saúde?
• Que Controle Social os CS exercem, este entendido como controle
da sociedade organizada sobre as ações do Estado?
• Qual a natureza da representação social exercida pelos conselheiros?
• Como os CS influem na qualidade da Atenção Básica nos Muni-
cípios?
Objetivo geral: analisar as práticas dos Conselhos Municipais de Saú-
de e a sua articulação com a Atenção Básica nos municípios da RIDE-DF.
Objetivos específicos: Identificar e analisar:
• a forma de organização e funcionamento cotidianos dos CS;
• a capacidade do CS influir na formulação das políticas e ações de
saúde, especialmente da AB; e
• as potencialidades e fragilidades do processo de Controle Social em
Saúde.
4.2 METODOLOGIA
O estudo foi realizado com os conselheiros dos municípios da Re-
gião Integrada do Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF). Contamos com
a participação de 19 Conselhos municipais, sendo da Região do Entorno
Sul: Águas Lindas de Goiás, Cidade Ocidental, Cristalina. Luziânia, Novo
Gama, Santo Antônio do Descoberto, Valparaíso de Goiás, da Região de
Unaí (Buritis, Cabeceira Grande e Unaí), da Região dos Pirineus (Abadi-
ânia, Colcalzinho, Padre Bernardo e Pirenópolis), da Região do Entorno
Norte (Formosa, Água Fria, Planaltina de Goiás e Vila Boa). Foram realiza-
dos contatos com os municípios de Alexânia, que se recusou a participar
da pesquisa, Cabeceiras, Mimoso, que não obtivemos sucesso, sob o argu-
mento de que os Conselhos estavam desestruturados.
70
Foram feitas 60 entrevistas com conselheiros de saúde, com pelo me-

nos três meses de atuação no CS, representantes dos segmentos: 18 dos
gestores, 16 dos trabalhadores, 17 dos usuários e nove dos prestadores de
19 municípios da RIDE-DF.
Utilizou-se um roteiro semi-estruturado para a entrevista (Anexo II) que
abordava os seguintes tópicos: participação social e Controle Social, orga-
nização e funcionamento do Conselho Municipal de Saúde, participação do
Conselho na elaboração do Plano Municipal de Saúde e ações de monitora-
mento e avaliação das ações de saúde.
Foi utilizado, para análise dos dados, o software Analyse Lexicale par
Context d’ um Essemble de Segments de Texte (ALCESTE). Esse software
funciona como uma ferramenta que aglutina frases (trechos do discurso),
aparentemente diferentes em seu enunciado, mas próximas em uma rela-
ção de significado. O ALCESTE coloca em destaque aglomerados (mundos
lexicais) de palavras (palavras-plenas) que têm por referência um mesmo
núcleo de sentido. Infere-se que, onde existem alta recorrência e valores de
X2 significativos, existe um núcleo de sentido potencialmente válido.
Em realidade, a análise permitida pelo ALCESTE parte do pressuposto
de que pontos diferentes de referência produzem diferentes maneiras de
falar, mas o uso de um vocabulário específico é visto como uma fonte para
detectar maneiras de pensar semelhantes sobre um objeto.
A associação de palavras portadoras de sentido que aparecem com
freqüência constituem os chamados “mundos lexicais”. Palvras-plenas e
mundos lexicais constituem, para um determinado grupo social, uma es-
pécie de estrutura do texto (Reinert, 1990; Guimarães; Campos,
2007). Na verdade, a estrutura de um texto, produzido por um grupo de su-
jeitos acerca de um objeto social, demonstra uma certa “semântica grupal”
acerca deste mesmo objeto. Os sujeitos podem tomar posições variadas em
uma semântica de referência para os vários relatos e sentidos atribuídos pe-
los indivíduos ao objeto em relação a uma mesma referência semiológica.
Assim, no primeiro nível de análise, o ALCESTE opera na identificação
do campo comum (campo consensual); no segundo nível, identifica-se o
posicionamento dos sujeitos ou grupos face aos campos comuns.
71
4.3 RESULTADOS
Figura 6 – Dendograma
R=0
R = 0,32
R = 0,62 R = 0,70
Classe1 Classe 3 Classe 4 Classe 5 Classe 2

As Limitações no A burocratização das As dificuldades para o Limitações na prática da A Organização da
poder de decisão e práticas cotidianas dos exercício do Controle representação social nos Atenção à Saúde na
infra-estrutura precária Conselhos SocialControle Social em ConselhoConselhos de RIDE-DF
dos Saúde SaúdeConselhos de
ConselhoConselhos de SaúdeConselhos de
SaúdeConselhos de paut+ 594 represent+ 717
Saúde bas+ 250
SaúdeConselhos
Tempo 94 de reuni+ 340 soci+ 261 associac+ 290 atenção 233
Saúde
gente 89 ata+ 195 control+ 149 entidade+ 217 méd+ 230
prefeitura + 54 assunto+ 169 particip+ 141 sindic+ 204 atendi+ 181
pra+ 44 discutid+ 159 Conselhos 98 trabalhador+ 170 atend+ 137
Ver 44 apresent+ 144 atu+ 84 escolhid+ 145 paciente+ 122
resolve+ 44 plano+ 139 sociedade 69 prestador+ 151 hospital+ 112
projet+ 43 aprov+ 137 conselh+ 61 escolh+ 145 famili+ 109
convers+ 42 tem+ 134 ach+ 50 titular+ 118 humaniz+ 88
vai+ 41 normal+ 111 interess+ 48 moradores 112 centr+ 86
fic+ 40 proxim+ 109 financeir+ 47 eleic+ 92 exam+ 75
quorum elabor+ 108 vis+ 42 bairro+ 91 preven+ 61
reclam+ 37 discut+ 100 region+ 38 suplente+ 91 program+ 61
vem 32 discuss+ 96 estej+ 37 eleitos 86 doença+ 59
santo 32 plenar+ 90 ministério+ 36 segmento+ 82 Brasil_ 54
antonio 32 presid+ 88 nacion+ 34 aires 76 tratamento+ 51
secretar+ comiss+ 84 papel+ 32 connvid+ 74 agu+ 49
coisa+ antecedência 82 executiv+ 32 governo 68 crianc+ 49
verb+ deliber+755 entend+ 31 eleg+ 66 eqip+ 47
sabendo+ 29 registr+ 69 política+ 31 postos 47
vez+ 27 extraordinari+ 67 decis+ 30 vacin+ 45
pod+ 26 relator+ 66 importância 30 especialidade+ 45
cust+ debatido+ 65 expor 29 diabet+ 41
contabilidade 26 coloc+ 60 atendi+40
22% 13% 21% 7% 32%
As fragilidades para o Controle SocialControle Social em Saúde na RIDE-DF
O discurso dos sujeitos se apresenta dividido em dois blocos. O primei-

ro é constituído por quatro classes (1, 3, 4 e 5), assim distribuídas: as clas-
ses 1 e 3 estão fortemente associadas entre si (R=0,62), enquanto as clas-
ses 4 e 5 também se associam em uma correlação bastante forte e próxima
(R=0,70); os dois subconjuntos, por sua vez, correlacionam-se (R=0,32)
para formar o primeiro bloco. Podemos chamar este bloco de “A Organi-
zação e as práticas dos Conselhos de Saúde no Controle Social”. Por outro
lado, a classe 2 forma isoladamente o outro bloco, também significativo
dado que congrega 32% do corpus das falas dos sujeitos. Esta classe foi no-
meada Bloco I: “As Fragilidades para o Controle Social em Saúde ”.
4.3.1 Classe 1 – As Limitações no Poder de Decisão e Infra-

Estrutura Precária dos Conselhos de Saúde
Esta classe apresenta um discurso típico dos sujeitos do segmento dos
prestadores, das Regiões do Entorno Sul e Pirineus. Nessa classe, o discur-
so dos sujeitos está organizado em torno das principais dificuldades perce-
bidas no cotidiano para a execução dos trabalhos no CS.
72
Os conselheiros mencionaram que, ao adentrarem nos CS, não estão

preparados para exercerem as suas funções. Ademais, eles informaram
que não recebem orientações adequadas para o exercício de suas ativida-
des. Apenas alguns deles mencionaram sobre capacitação recebida há lon-
go tempo.
Eu entrei aí, Conselho, você faz parte do Conselho,
aí é explicado como que funciona o Conselho e pron-
to. Então, capacitação a gente só fez nessa época,
mas não foram, só foram cinco pessoas, ou seis que
fizeram, e eu nem sei se essas pessoas continuam
no Conselho, acho que uma ou duas continuam no
Conselho (Suj. 9).
No cotidiano, normalmente, são os conselheiros mais antigos que in-
formam rapidamente sobre o que fazer nos CS, mas que também não tive-
ram uma preparação adequada.
E eu acho que a gente vai entrar em qualquer coisa,
tem uma pessoa pra te ajudar na introdução. Mas,
como? Se aqueles conselheiros antigos não estão ca-
pacitados. Vai fazendo assim: você veio aqui, você
mostrou uma coisa pra gente e amanhã a gente vai e
tenta ir atrás daquilo no pouco tempo (Suj. 19).
A carência das capacitações é percebida pelos conselheiros, nesta clas-
se, em relação às dificuldades extremas para assumir as suas competências
no CS. Eles entendem que uma das principais competências do Conselho
é a fiscalização dos serviços de saúde, as visitas aos serviços de saúde são
necessárias para analisar as falhas existentes. Contudo, segundo estes con-
selheiros, essa atividade não é realizada de modo freqüente ou sistemático.
A falta de tempo dos conselheiros aparece, nesta classe, como principal fa-
tor a não realização das visitas.
Dessa forma, os conselheiros buscam realizar o trabalho de fiscali-
zação dos serviços por meio da atenção às necessidades e às reclamações
apresentadas pela população em relação aos serviços de saúde, que são re-
passadas à Secretaria de Saúde, mas que não conseguem monitorar as re-
soluções.
Vê lá o que está faltando, de fato. Bem, essas recla-
mações são passadas de imediato para o secretário.
Para a secretaria dele. Nós não sabemos, sabemos as-
sim, quando passamos lá onde teve a reclamação, se
houve uma melhora, mas nada do que a gente tenha
conhecimento do que tenha sido de fato, e, sim, se o
que foi reclamado, se melhorou um pouco (Suj. 11).
As reclamações da população sobre os serviços de saúde são percebi-
das positivamente pelos conselheiros, principalmente porque pode forne-
73
cer importantes elementos para se realizar uma investigação mais apro-
fundada dos problemas que ocorrem no sistema de saúde.
Até que essas reclamações e críticas são boas pra
você ir atrás, porque talvez aconteça alguma coisa no
próprio sistema que a gente acha que está funcionan-
do bem e a gente fica sabendo depois, algum usuá-
rio vai, ou a ouvidoria, alguma coisa assim (Suj. 19).
Contudo, os conselheiros reconhecem que a população pouco formali-
za as sua queixas em relação aos serviços de saúde devido à falta de hábito.
Portanto, esse recurso não fornece informações reais sobre as lacunas dos
serviços de saúde, o que leva o CS a realizar um trabalho distanciado das
necessidades de saúde da população.
Têm poucas reclamações porque eu acho que a co-
munidade não participa muito, deixa pra lá. Aconte-
cem essas coisas. O Conselho, em si, não tem mui-
ta informação. Há coisas acontecendo, boas, e, às
vezes, têm coisas que não estão satisfatórias para a
comunidade. Mas quê? Como assim? O Conselho
discute mais o burocrático, eu acho que é mais o bu-
rocrático, apesar de o burocrático acabar sendo aque-
le da comunidade (Suj. 19).
Outra atribuição importante, assumida pelos conselheiros, é fiscaliza-
ção da contas públicas, entretanto é sentida como atividade muito difícil
e que requer competência técnica específica. Segundo os conselheiros, al-
guns CS contam com câmara técnica especializada ou possuem contado-
res como seus membros efetivos.
Nessa classe, o discurso dos conselheiros demonstra que há pouco
tempo para análise mais detalhada dos gastos, pois passa rapidamente pelo
Conselho. Os sujeitos afirmam, ainda, que a análise e a avaliação dos orça-
mentos é realizada sem muita discussão.
Não dá tempo de a gente olhar, não dá tempo de a
gente fiscalizar. Em se tratando de fiscalizar os gas-
tos, o Conselho não tem como fiscalizar. Os gastos,
não têm. É pouco tempo. Então vem aquele paco-
te de notas, de gastos. É passado pra todos os con-
selheiros. Geralmente cada um pega uma pasta por
um mês pra dar uma olhada, depois passa pro outro
(Suj. 11).
Colaboram para ocorrência dessa situação, a carência de conhecimen-
tos dos conselheiros de quanto, quando e onde devem ser aplicados os re-
cursos financeiros. Isso ocorre, sobretudo porque o “projeto já vem pronto
para ser aprovado pela secretaria”, devido à ausência de prática de planeja-
mento participativo.
74
Como vai melhorar? Se já chega com o projeto pron-

to pra ver se aprova ou não. Eu acho que isso é uma
falha da Secretaria de Saúde para com o Conselho
(Suj. 22).
Fica evidente, nesta classe, que existe grande dificuldade de os conse-
lheiros interferirem na resolução dos problemas de saúde da população,
pois, freqüentemente se deparam com a alegação da falta de recursos fi-
nanceiros.
Ah! Não sei se eu consigo ver assim, porque tudo
que a gente vai fazer a gente se depara muito com
a falta de conhecimento de causa mesmo, e se você
vai tentar resolver um problema social, o social não
tem verba. Se você vai tentar resolver um problema
de saúde, a saúde não tem verba (Suj. 45).
O espaço para discussão, negociação e pactuação de consensos em re-
lação à gestão municipal da saúde é escasso, principalmente porque o quo-
rum de participação nas reuniões e atividades é baixo, geralmente funciona
com o número mínimo de conselheiros necessários.
Um projeto, a gente até liga pra eles, aí eles vêm em
cima da hora, depois de uma hora que eu estou aqui
esperando, com o presidente, com o secretário, a gen-
te liga pra todo mundo pessoalmente, e aí vem a me-
tade, mas eles não têm aquela vontade de vir (Suj. 43).
Os conselheiros demonstraram que têm pouco tempo para se dedica-
rem às reuniões do Conselho porque assumem outras atividades; o que faz
com que eles não analisem em profundidade os temas colocados em pauta
para agilizar os trabalhos.
Se a você for fazer isso aí, você não vai ter tempo de
fazer o seu serviço, talvez. Porque a gente já funcio-
na mais burocraticamente e às vezes não analisa
tudo o que tinha que analisar, tudo o que tem que
passar, tudo o que tem que pedir (Suj. 19).
Na percepção dos conselheiros, a escassez de discussões, bem como
a falta de planejamento das ações nos CS, têm dificultado o acesso a infor-
mações sobre recursos financeiros destinados aos municípios.
Mas quando vem a verba de lá, a gente até comentou
isso na última reunião, que não ficam sabendo. Por-
que, agora eu estou pensando nisso até hoje porque
não sei se é porque a gente tem poucas reuniões, que
a gente deveria aumentar, se é porque não tem um
planejamento do Conselho pra saber (Suj. 19).
Nesta classe, os conselheiros expressaram a necessidade de melhoria
da infra-estrutura dos CS: recursos financeiros, recursos físicos, equipa-
75
mentos e secretaria para o desenvolvimento dos trabalhos, que têm sido
previstos no orçamento da Secretaria de Saúde de alguns municípios, mas
que a grande maioria dos municípios não os tem.
Eu acho que nossa maior dificuldade é operacional,
nós não temos. Temos aquela sala ali, eu acho que o
Conselho deveria ter uma secretária pra fazer uma
ata, ter um computador pra gente fazer nossas reso-
luções, tudo mais, e a gente não tem (Suj 22).
Tem uma sala só. Olha, tem recurso próprio, eu já
vi falar que tem recurso, mas pro Conselho até hoje
não chegou. Dizem que sim, que está no orçamento,
mas até hoje não chegou (Suj. 20).
A falta de condições de trabalho adequada, aliada a falta de participa-
ção mais ativa dos conselheiros, tem contribuído para o enfraquecimento
do desenvolvimento do CS na co-gestão da saúde nos municípios. Nessa
direção, os conselheiros apontaram a necessidade de criação de um espaço
para acolher a população, e ao mesmo tempo, dar visibilidade ao Conselho,
que é pouco conhecido pelos cidadãos do município.
4.3.1.1 Discussão dos Dados da Classe 1 - As Limitações no Poder

de Decisão e Infra-Estrutura Precária dos Conselhos de
Saúde
Houve grande crescimento do número de Conselhos de Saúde prin-
cipalmente após a criação da Lei do SUS nº 8.142 e da implementação das
NOB 1991, 1993, especialmente da NOB 1996, devido, sobretudo, à exi-
gência do Ministério da Saúde do funcionamento dessa instância para re-
passar recursos financeiros aos municípios para diversos programas (La-
bra, 2005). Nos municípios da RIDE-DF, a criação dos CS acompanhou
o mesmo panorama, havia apenas um município (Brasília) antes da Cons-
tituição Federal de 1998, seis após a NOB 1991, quatro surgiram após a
NOB 1993, e dez após a NOB 1996.
Entretanto, nesta classe, os conselheiros demonstraram que os CS
apresentam dificuldades operacionais e infra-estrutura precária. A carên-
cia das capacitações dificulta que os conselheiros desenvolvam as suas
competências, que são amplas e complexas. Está previsto que o CS deve
atuar de forma independente da instância executiva (Secretaria Municipal
de Saúde), tendo as seguintes funções: a fiscalizatória, que se refere à fisca-
lização do funcionamento do sistema de saúde e dos recursos financeiros;
a deliberativa, que diz respeito à definição das políticas e prioridades de
saúde, avaliação e deliberação do plano de saúde; e, por fim, a função con-
sultiva, que trata da avaliação dos convênios ou outras questões de saúde
(Brasil, 2003; Oliveira, 2004).
76
Atualmente, o gestor de saúde tem a obrigatoriedade de encaminhar

para análise do CMS afim de receber verbas para diversos programas: o pla-
no de saúde, a Programação Pactuada e Integrada (ações, metas e orça-
mento) e o Relatório de Gestão (Labra, 2005).
A falta de conhecimento ou informação suficiente sobre a organização
e o funcionamento da gestão municipal em saúde impossibilita a atuação
mais eficiente dos conselheiros, principalmente porque não conseguem
argumentar sobre as prioridades para a resolução das necessidades de saú-
de frente à justificativa de falta de recursos para a resolução dos problemas
dessa área.
Diversos estudos mostram que, como são amplas as competências dos
conselheiros (técnica, política, relacionais, dentre outras), a insuficiência
de conhecimentos é problema relevante (Guizardi; Pinheiro, 2006;
Gershman, 2004; Aciole, 2007). A utilização da linguagem técnica
e especializada, pouco familiar, utilizada entre os gestores da saúde, que
consideram os conselheiros, especialmente os usuários, técnica e social-
mente despreparados para perceber com clareza a lógica de funcionamen-
to e as necessidades do sistema de saúde, contribui para agravar a falta de
conhecimento dos conselheiros (OLIVEIRA, 2004; GUIZARDI; PINHEI-
RO, 2006).
O conhecimento do sistema de saúde e das necessidades de saúde da
população são elementos fundamentais para atuação mais comprometida,
mas que ainda precisam ser alcançadas por meio da socialização das infor-
mações necessárias à compreensão das várias situações acerca das necessi-
dades de saúde da população da região (ACIOLI; MATTOS, 2005).
Em relação ao acesso às informações contábeis, alguns autores con-
sideram necessário para todos os segmentos representantes no CS a as-
sessoria, pois essa ajuda na compreensão de alguns conteúdos específicos,
partindo-se do princípio de que ninguém é capaz de saber de tudo, ou seja,
que possui competência técnica para discutir qualquer assunto (ACIOLI,
2005).
As relações de poder estabelecidas entre os representantes do poder
executivo e os representantes de usuários, que são, em grande parte, legi-
timadas pelo saber técnico, se constitui em um grave problema no interior
dos CS. Para que o CS venha a se tornar um espaço mais democrático urge
a necessidade de horizontalização dos conhecimentos relacionados a ges-
tão em saúde. Nessa perspectiva há que se reduzir o poder de quem detém
o conhecimento que ainda está localizado na esfera da Secretaria Munici-
pal. E o poder não pode prescindir da palavra e do diálogo para interferir
no espaço público e organizar politicamente os interesses coletivos (OLI-
VEIRA, 2004).
77
Todavia, ficou demonstrado nesta classe que alguns Conselhos da RI-
DE-DF estão mais organizados, portanto, buscam fazer uma discussão um
pouco mais detalhada da pertinência das ações e dos gastos públicos, mas
sentem falta de informações acerca da organização e do funcionamento
da Secretaria Municipal de Saúde, bem como das necessidades da popu-
lação. Como discutido anteriormente nesta classe, o levantamento dessas
necessidades é feito de forma esparsa e assistemática pelos conselheiros,
geralmente apenas por meio da observação do que ocorre no cotidiano dos
serviços de saúde e focados no atendimento dos agravos de saúde já insta-
lados.
Entretanto, os conselheiros são atores importantes que podem contri-
buir na construção de um Projeto de Saúde que atenda às necessidades de
saúde da população. Para isso foi apontada a necessidade de criação de um
espaço para acolher a população, e ao mesmo tempo, dar visibilidade ao
Conselho, que é pouco conhecido pelos cidadãos do município.
Outro problema demonstrado nesta classe, refere-se a falta de visibili-
dade do Conselhos, que trabalha como mecanismo permitindo a transpa-
rência das ações dos representantes, colocando efetivamente para o diálo-
go a gestão em saúde, tendo o usuário no centro do processo, numa relação
de co-responsabilidade entre todos os atores participantes do processo (AS-
SIS, 2003).
Sem visibilidade e compartilhamento com a população, a possibilida-
de de criação de um Projeto Político, ou ação pública, fica comprometido,
portanto, o CS deve ser visto, ouvido e ouvir, considerando-se que a plu-
ralidade, ou seja, a diversidade de opiniões e interpretações, é uma forma
profícua de constituição da realidade e uma forma de direcionar a ação so-
cial (Oliveira, 2004). Ressalta-se, no entanto, que a baixa participação
das comunidades nos CS é também reflexo de um fenômeno mais amplo
e generalizado, a baixa participação dos brasileiros na vida associativa, o
que demonstra certa apatia e descrença na eficácia da participação e do en-
gajamento cívico (GUIZARDI; PINHEIRO, 2006; GERSHMAN, 2004;
ACIOLE, 2007; LABRA, 2005).
Por fim, constatou-se também nesta classe que os CS da RIDE-DF têm
baixa capacidade de auto-sustentação, condição fundamental para a auto-
nomia das organizações de cunho participativo, que se refere à liberdade
para desenvolver suas atividades sem ser tutelado (Demo, 2001). Para o
Ministério da Saúde, a autonomia dos CS deve ser proporcionada por meio
das condições adequadas de funcionamento administrativo, financeiro e
técnico, com recursos garantidos nos orçamentos das secretarias munici-
pais (Brasil, 1998b; ASSIS; VILLA, 2003). No caso dos CS da RIDE-DF,
entretanto, evidenciou-se que a infra-estrutura é bastante precária. Na pri-
78
meira etapa deste estudo, constatou-se que: 15% têm secretaria executiva e
estrutura administrativa; 10% têm dotação orçamentária própria, destes,
apenas 5% dos Conselhos gerenciam seu próprio orçamento. Além disso,
constatou-se que 30% têm condições para o pleno exercício de suas fun-
ções; 30% recebem ajuda de custo para transporte e alimentação; e 90%
não receberam capacitação.
4.3.2 CLASSE 3 – A Burocratização das Práticas Cotidianas dos

Conselhos de Saúde
Esta classe apresenta um discurso típico dos sujeitos representantes
dos trabalhadores da saúde das Regiões do Entorno Norte e do Distrito Fe-
deral. Nessa classe, o discurso dos sujeitos trata das formas de organização
do funcionamento cotidiano dos Conselhos Municipais de Saúde.
Segundo os conselheiros, a maioria dos CS dos municípios da RIDE-
DF, apesar do baixo quorum, tem conseguido regularidade para realizar as
reuniões com os conselheiros. Usualmente as reuniões acontecem men-
salmente em horários e dias pré-determinados.
Há que se ressaltar, contudo, que existem municípios em que os Con-
selhos ainda não funcionam sistematicamente. Como conseqüência dis-
so, os seus presidentes fazem as reuniões extraordinárias quando preci-
sam analisar algum documento que deve passar obrigatoriamente por esse
colegiado.
O ideal é que se faça mensal, mas só aconteceu duas
vezes, e desde então são extraordinárias. Há registro
das reuniões. Temos as pautas, não. Chega-se à reu-
nião e ela é apresentada. Tem, temos liberdade. Tem
porque às vezes a gente chega, analisa direitinho e
tal, faz a leitura, a secretária faz a leitura e a gente co-
loca tal item assim e tal (Suj. 31).
Quanto aos mecanismos para viabilizar as discussões no colegiado do
CS, ficou demonstrado nesta classe que na maioria dos municípios, geral-
mente, as pautas das reuniões são elaboradas previamente pelo presiden-
te dos Conselhos, mediante consulta aos secretários sobre as demandas da
Secretaria Municipal de Saúde. Estas são encaminhadas com algum tem-
po de antecedência aos conselheiros para que tomem conhecimento dos
assuntos a serem discutidos.
Ele é o órgão gestor, então ele faz a pauta, e essa pau-
ta é comunicada a cada conselheiro com oito dias de
antecedência. É enviada com recibo. É registrado em
ata. A nossa reunião reveste-se de uma formalidade
normal de toda e qualquer reunião (Suj. 35).
79
Os conselheiros evidenciaram que, devido ao grande número de docu-
mentos para ser analisado pelo Conselho, é escasso o espaço para realizar
a discussão de outros temas, como as questões do cotidiano de trabalho e
as diversas estratégias relativas à gestão municipal em saúde.
Os conselheiros praticamente não participam das
pautas. A pauta é feita lá. Tem um monte de pro-
cesso pra ser apreciado na próxima reunião, então a
pessoa é vista na prioridade dele, e eles são jogados
pra ser naquela reunião, e as questões práticas, que
de repente a estratégia, as propostas (Suj. 3).
Nesse sentido, os conselheiros demonstraram que existem poucas
oportunidades para colocarem em pauta das reuniões os assuntos emana-
dos deles próprios ou da população do município, ou seja, que não sejam
definidas pela Secretaria Municipal de Saúde, como mostra o depoimento
abaixo.
Geralmente, o acréscimo de algum ponto de pauta
é encaminhado ao presidente no momento da reu-
nião, que consulta o colegiado sobre a pertinência de
sua inclusão.
No que tange à distribuição da pauta da reunião, com antecedência,
para que os participantes se preparem adequadamente para realizar dis-
cussões com maior profundidade dos temas abordados, se observaram
contradições nos depoimentos, pois alguns afirmam recebê-los, e, outros
CS, afirmam não recebê-los, o que demonstra variação entre os Conselhos
em relação ao procedimento de comunicações sobre as reuniões.
Isso aí tem tido falhas, nós queríamos que elas fos-
sem entregues aos conselheiros com antecedência
pra poder preparar para aquela reunião, mas infeliz-
mente a leitura da pauta anterior e a preparação dessa
pauta é que foram como eu disse que previa (Suj. 17).
Quanto à dinâmica de funcionamento das reuniões do CS, os conse-
lheiros mostraram que se segue o ritual estabelecido para uma reunião
formal, na qual o presidente apresenta os temas a serem discutidos e passa
para a votação. Segundo os conselheiros, o plano de saúde e o orçamento
são os documentos comumente analisados.
Por exemplo, alguma proposta de orçamento, tudo
é feito com uma previa. Plano de saúde é entregue
com alguma antecedência para discussões no gru-
po, e aí, então, no dia, quem tem alguma sugestão aí
o secretário, que quase sempre está presente nessas
reuniões, acata ou então discute junto com o pessoal
esse plano, a proposta (Suj. 17).
80
Em relação ao Plano Municipal de Saúde, os conselheiros confirmam

que não participam de sua elaboração porque ele é feito pelos técnicos da
secretaria, mas o discutem e o aprovam e, se for necessário, podem sugerir
algumas alterações.
Esse plano de saúde, na verdade, até então ele não ti-
nha muita participação do Conselho. Ele era elabo-
rado por uma equipe técnica da secretaria da saúde.
Dentro da reunião, para aprovar, aí, sim, era debati-
do tópico por tópico, tema por tema, se tivesse algu-
ma sugestão a colocar para alteração (Suj. 55).
Em alguns Conselhos, dependendo da complexidade e da especificida-
de do tema, designa-se um relator para analisá-lo em maior profundidade,
que posteriormente apresenta o seu parecer para os membros do colegia-
do do Conselho.
Dependendo do assunto, entra um coordenador para analisar e colocar
depois para o restante do plenário o que ele interpretou daquilo, qual foi o
julgamento dele como coordenador e aí é colocado para discussão de todos
(Suj. 17).
A análise do orçamento, considerado pelos conselheiros como assunto
complexo, é feito por uma equipe maior, que faz um exame mais detalha-
do de todas as informações contidas no documento.
Há também menção dos conselheiros sobre a discussão em reunião
do CS para a implementação no município das diretrizes para a formula-
ção de políticas e ações aprovadas na Conferência de Saúde.
Tiveram algumas reuniões pós-conferencia, nas
quais os conselheiros sugeriram que fossem to-
madas algumas atitudes pra que aqueles assuntos,
aqueles problemas levantados dentro da conferência
fossem cumpridos. Aquele problema, aquelas su-
gestões, que tudo que foi levantado na conferência
fosse cumprido de alguma forma (Suj. 55).
Os conselheiros informam que todos os assuntos discutidos em reu-
nião do Conselho são registrados em ata e que, ao final de cada reunião, se
agende as datas para as próximas reuniões.
Para opiniões, para colocações, é feito um registro
em ata de tudo que a gente delibera, está até com o
modelinho aqui. No mínimo dez dias, a gente sem-
pre tem o cuidado de bem com antecedência a gen-
te fazer o convite e normalmente também pede pra
lembrar, porque quando sai de uma pra outra já tem
a data já da próxima (Suj. 56).
Quanto a apresentação dos temas discutidos no Conselho à sua base,
ou seja, às instituições representadas no CS, os conselheiros demonstra-
81
ram que isso depende de cada conselheiro individualmente, mas existe es-
forço de comunicação do CS com as instituições.
Dar-se-á ou não essas discussões, discussão. Isso de-
pende de cada conselheiro, mas cada assunto é deba-
tido na plenária. Em reunião na instituição eu apre-
sento as pautas e abro a discussão. Normalmente,
nós procuramos interação com as instituições que
apóiam o povo e conversamos também com o povo
em geral (Suj. 23).
Entretanto, contraditoriamente, os próprios conselheiros demonstra-
ram que os assuntos discutidos no Conselho usualmente permanecem
mais no âmbito interno do CS, principalmente pela baixa interação com
membros da entidade representada, uma vez que sua participação se res-
tringe às reuniões do Conselho.
É registrado em ata todas as reuniões ordinárias e
extraordinárias. Fica mais no Conselho. Os repre-
sentantes das associações às vezes levam, mas eu
não tenho conhecimento como é lá, até porque eu só
participo das reuniões do Conselho (Suj. 59).
Em suma, nesta classe, os conselheiros demonstraram que os Conse-
lhos estão, formalmente, relativamente bem organizados para operacio-
nalização das atividades cotidianas. Nesse sentido, evidenciou-se que os
Conselhos têm buscado garantir os encontros entre os representantes: fre-
qüência e regularidade dos participantes às reuniões, a organização dos te-
mas para discussão e encaminhamentos, bem como os seus registros.
4.3.2.1 Discussão da Classe 3 - A Burocratização das Práticas

Cotidianas dos Conselhos de Saúde
Nesta classe os conselheiros demonstraram que, em relação à orga-
nização e ao funcionamento cotidiano dos CS, possuem estrutura básica
para operacionalização das demandas, sobretudo advindos da secretaria.
Ressalta-se ainda que são desenvolvidos diversos procedimentos relativos
à operacionalização desse fórum com a finalidade de garantir a sua legiti-
midade.
Entretanto, percebe-se que as tomadas de decisões acerca dos temas
a serem debatidos no espaço do Conselho são definidas majoritariamen-
te pela Secretaria de Saúde. Ademais, o grande volume das atividades a se-
rem resolvidos impõe um ritmo intenso de trabalho, o que reduz a possibi-
lidade de discussão de outros assuntos.
Nessa direção, os conselheiros evidenciaram que, apesar de o Conse-
lho de Saúde estar formalmente estruturado para dialogar mais intensa-
mente com a população em busca de suas necessidades, existe dificuldade
82
para colocarem em discussão as questões relacionadas à formulação de po-

líticas e ações para os municípios, pois esta importante atribuição é assu-
mida quase que exclusivamente pela Secretaria de Saúde.
A forma como são conduzidas as questões relativas à gestão municipal
em saúde aprendidos nos depoimentos desta classe sugerem que os conse-
lheiros apenas tomam conhecimento, seja das ações e estratégias a serem
implementadas, seja do objeto de intervenção. Haja vista a falta de oportu-
nidade dos conselheiros para participar mais ativamente da discussão de
um plano de saúde que contemple as diversas necessidades reais de saúde
da população.
Tal exercício de poder do Estado com a população é recorrente, prin-
cipalmente o fato de que todas as informações sobre o sistema se apre-
sentam como dados prontos, reconhecidos como legítimos em função da
autoridade dos especialistas que os produzem (Gershaman, 2004; Ma-
chado; Pinheiro; Guizardi, 2005; Aciole, 2007). São essas in-
formações que definem todas as ações e a forma de organização do serviço,
sem nenhuma consulta às demandas dos usuários que buscam os serviços
de saúde.
Cabe lembrar que, historicamente, o Estado definiu a demanda por
serviços a partir de uma oferta predeterminada. Nesse modo de relação, os
responsáveis pela gestão e planejamento local comumente não se dispõem
a ouvir sobre as demandas daqueles que utilizam o serviço. A população
não é considerada como sujeito político, mas como objeto, como número
que se apresenta em cálculos e em tentativa de previsão e ordenação da as-
sistência (Machado; Pinheiro; Guizardi, 2005).
Essa forma de condução das práticas no Conselho, extremamente cen-
tralizada pela secretaria e burocratizada, impede que os sujeitos dialoguem
com sua experiência e com os desejos nele implicados, revelando-se pouco
poroso à produção de novas possibilidades de construção de projetos cole-
tivos (Machado; Pinheiro; Guizardi, 2005).
Como colocado anteriormente, trata-se de tradição de intervenção co-
erente com nossa história política, marcada pela centralização de poder,
que tem como uma de suas principais facetas a recorrência da verticalida-
de programática, e de concepções que pretendem fazer do planejamento
um conjunto de decisões técnicas, como se a técnica pudesse ser dissocia-
da de seus efeitos políticos de produção da realidade (Paim, 2006b; Tei-
xeira, 2006).
A ausência de um Projeto de Saúde construído coletivamente para os
municípios dificulta que os conselheiros da RIDE-DF desenvolvam outras
etapas importantes do Controle Social em Saúde: como o monitoramento e
a avaliação das ações e das contas públicas.
83
Em suma, os conselheiros demonstraram nesta classe que as práticas
desenvolvidas no cotidiano dos CS têm os distanciado como co-partícipes
no processo de gestão municipal em saúde. A falta de mecanismos siste-
máticos de interação dos conselheiros com comunidade tem dificultado a
criação de loci para a discussão das prioridades em saúde em nível local.
4.3.3 Classe 4 – As Fragilidades para o Exercício do Controle

Social
Esta classe apresenta um discurso típico dos sujeitos representantes
dos trabalhadores da Região de Unaí e do Distrito Federal. Nessa classe, os
discursos dos conselheiros expressaram as dificuldades para exercer a prá-
tica do Controle Social em Saúde no âmbito dos Conselhos.
Inicialmente, os conselheiros expressaram as suas representações so-
bre o Controle Social em Saúde como a participação da população na for-
mulação, no monitoramento e na avaliação das políticas municipais. Essa
participação, na visão dos conselheiros, requer o desenvolvimento de um
conjunto de atribuições que subsidiem satisfatoriamente a organização
das políticas e dos serviços de saúde nos municípios, com base nas deman-
das e necessidades, mas que ainda encontra-se embrionária nos municí-
pios.
Deixe-me eu ver como é que eu vou articular as pa-
lavras. Eu acho que o Controle Social é ele participar
de alguma atividade que implique na participação,
no acompanhamento, na avaliação de políticas mu-
nicipais (Suj. 30).
Apreendeu-se, também nos depoimentos dos conselheiros, que é for-
te a representação do Controle Social como a participação da população
no controle e/ou fiscalização das ações e políticas da saúde. Nesse particu-
lar, acreditam que o CS impõe ao gestor de saúde a necessidade de maior
transparência e rigor em relação às ações desenvolvidas no município.
Acredito que seja isso. O Controle Social seria a par-
ticipação desta comunidade com ar mais atento, a
própria palavra “controle” já diz, seria a participação
dessa comunidade em volta de um controle de algu-
ma coisa, de fiscalização, ajuda (Suj. 29).
Nesse sentido, os conselheiros percebem que a garantia do Contro-
le Social na Constituição Brasileira de 1998, como uma das diretrizes do
SUS, representou uma conquista do povo brasileiro, mas reconhecem que
a sua implementação nos municípios ainda é bastante incipiente, portan-
to, requer seu aprimoramento.
Acho que foi um avanço, que eu acho que a popula-
ção. Eu acho que o Controle Social da forma como
foi preconizado na constituição, na criação do SUS,
84
tem, efetivamente, que crescer, tem que existir, mas

eu acho que no município ele está incipiente, inci-
piente mesmo (Suj. 17).
Nesta classe, os conselheiros demonstraram, sobretudo, as principais
dificuldades percebidas para o alcance do Controle Social em Saúde. Um
dos problemas considerados relevantes é a dificuldade dos conselheiros
para participarem mais efetivamente no espaço da gestão em saúde. É re-
velada a existência de interferências pelas prefeituras/secretarias munici-
pais na dinâmica da organização e funcionamento do Conselho, inclusi-
ve com estabelecimentos de mecanismos de isolamento dos conselheiros
considerados por elas como os mais críticos em relação à forma de condu-
ção da gestão tendem a ser isolados.
Então, eu acho que eles me isolam nesse ponto, por-
que eu sou uma pessoa que formo opinião, critico,
mas estou sozinho. Ainda acho que esse é um dos
grandes problemas do Conselho. E em municípios
pequenos, isso é muito mais evidente, muito pior,
porque a assessoria dos prefeitos fala que o prefeito
tem que estar sempre com o Conselho na mão para
poder. (Suj. 30).
Nessa direção, nesta classe, os conselheiros afirmam que é necessário
garantir no espaço do Conselho o direito da população vocalizar as suas ne-
cessidades de saúde, a fim de que esses sejam considerados nos planos de
saúde, que comumente é definido unilateralmente pela Secretaria de Saú-
de do município.
Que a população tenha direito de opinar no que ela
quer, dentro da administração do município. Que
ela tenha direito dentro das linhas mestras. Que
uma autoridade do município determina, o que ele
pode determinar, o que ele pode fazer, o que ele
pode contribuir, e o que ele pode ajudar na realiza-
ção desse propósito do município (Suj. 30).
Os Conselhos locais são colocados pelos conselheiros como formas/
estratégias para trabalhar mais profundamente as necessidades específicas
de cada área/unidade, que deve ser integrada e articulada à Secretaria Mu-
nicipal, mas, constatou-se em outra etapa deste estudo (observação de cam-
po), que na RIDE-DF apenas o Distrito Federal possui Conselhos locais.
E o Conselho passa então a atuar nessas regionais,
como a instância que vai fiscalizar isso. Essa bandei-
ra agora, que estamos defendendo, que é exatamente
a autonomia dos serviços de saúde, com pacto para
as ações de saúde pública do DF (Suj. 3).
85
Os conselheiros evidenciaram, principalmente, a necessidade de o CS
ter autonomia da secretaria, que consiste na liberdade de participação de
todos os atores envolvidos no desempenho das funções do Conselho, com
horizontalização da distribuição de poderes, o que implica na necessidade
de redução do poder do gestor.
E segundo: autonomia da Secretaria de Saúde. Isso é
de grande importância. É ter um Conselho que seja
justo, que a população participe. Que o gestor tam-
bém participe, mas não como maioria, não como
um rolo compressor. Isso é de grande importância.
Infelizmente não é isso que acontece (Suj. 18).
Nesse sentido, os conselheiros expressaram a necessidade de os ges-
tores (prefeitos e secretários) participarem mais ativamente dos CS, ouvir,
discutir e articular, uma vez que este se constitui em um espaço de repre-
sentação da sociedade dentro do poder executivo, portanto, um espaço de
participação social institucionalizado para pactuação das necessidades da
população.
A minha sugestão é que tanto o prefeito quanto o se-
cretário ouçam mais e participem mais das ações do
Conselho. Discutindo e acreditando no Conselho,
articulando, porque o Conselho é a representação da
sociedade dentro do executivo (Suj. 23).
Todavia, os depoimentos indicam que no interior dos CS os interesses
políticos-partidários dos gestores costumam se sobrepor aos interesses da
população. Nesse sentido, evidenciam que é necessária uma atuação firme
dos conselheiros para que se evite o uso político desse espaço, que pode fa-
vorecer a ocorrência de uma prática clientelista.
Os interesses políticos, os interesses pessoais dos
gestores, são muito maiores que o interesse do povo.
Porque se não fizer essa pressão para que se acabe
esse interesse de que “eu vou promover o candidato
fulano de tal”. É então na hora de saúde se essa pes-
soa quer que a pessoa seja bem atendida tem que vir
com o bilhetinho de fulano (Suj. 41).
Nesta classe, os conselheiros ratificam que, para o fortalecimento da
participação social no processo de gestão em saúde, é fundamental a arti-
culação entre o Conselho de Saúde e outros Conselhos, mas na RIDE-DF
isso é bastante frágil, como mostra o depoimento:
Nenhum parceiro, nem sei se é papel dele, mas até
poderia ser, mas não tem trabalhado com outros
Conselhos, parceiros. O Conselho está trabalhan-
do sozinho, fechado. Não tem forma de avaliação do
Conselho. Nunca ouvi falar. (Suj. 1).
86
No depoimento dos conselheiros, apreendeu-se que existe reconheci-

mento da importância da parceria com o Ministério Público para a resolu-
ção de alguns problemas de saúde. Houve também menções de Conselhos
de Saúde que foram reestruturados com a ajuda do Ministério Público.
E chega para o secretário de saúde: tem cooperação
do Ministério Público? Não que o Ministério Pú-
blico tem feito alguma cobrança para o Conselho,
mas que haja uma atuação conjunta entre o Conse-
lho Municipal de Saúde e o Ministério Público para
qualquer ação (Suj. 32).
Outra dificuldade para exercício do Controle Social reiterada nesta
classe pelos conselheiros é a ausência de capacitação técnica para execu-
ção dos trabalhos dos Conselhos, visto que cada participante possui apenas
uma formação específica para atuação na sua área de trabalho. A necessi-
dade de capacitação é justificada também porque é uma prática comum a
utilização de linguagem demasiadamente técnica nos diversos documen-
tos que devem ser analisados pelos conselheiros.
Primeiro, acho que o Conselho não tem capacidade
técnica para isso, nem para diagnosticar e nem para
dar a ação. Você está entendendo? Ainda não temos
isso. A não ser em determinadas áreas, como um ad-
vogado, um dentista, um técnico de enfermagem
que tem uma noção (Suj. 20).
A falta de infra-estrutura também foi reiterada pelos conselheiros
como condição que impossibilita a autonomia do Conselho para o pleno
desempenho de suas funções, sobretudo dos recursos financeiros, recur-
sos físicos e Educação Permanente.
O Conselho não vai ter condições enquanto não exis-
tirem recursos próprios, você está entendendo? Não
existe uma pessoa que tenha condições de dar um
suporte técnico para estes Conselhos para que eles
funcionem plenamente (Suj. 20).
Eu acho assim, o Conselho, por ele ainda não ter
uma autonomia, uma sede própria, não tem, assim,
uma organização de estrutura apropriada, então ele
sente dificuldades de atuar nesse sentido (Suj. 52).
Por fim, os conselheiros afirmam que o Controle Social no Brasil apre-
senta alguns avanços, principalmente devido ao crescimento do quantitati-
vo de Conselhos, mas requer a continuidade de seu desenvolvimento.
Temos que evoluir o Conselho. Eu acredito no Bra-
sil. O Controle Social, ele está evoluindo. Nós temos
a grande maioria dos Conselhos, no Brasil inteiro,
estamos um pouquinho à frente, temos muito a per-
correr em relação a este desenvolvimento (Suj. 32)
87
Entretanto, os conselheiros reiteram. nesta classe. a existência de um
grave problema: o desconhecimento do Conselho de Saúde pela população
do município. Assim sendo, os conselheiros demonstraram a importância
de apresentar o Conselho e as suas funções à população, e de conscientizá-
la sobre o poder do Conselho para vocalizar as suas necessidades de saúde.
4.3.3.1 Discussão da Classe 4 - As Fragilidades Para o Exercício do

Controle Social
Inicialmente, cabe mencionar que, nesta classe, os conselheiros da RI-
DE-DF expressaram as suas representações sobre o Controle Social como
a participação social na formulação, monitoramento e avaliação das políti-
cas e ações de saúde.
É importante lembrar que o Controle Social, entendido como o con-
trole da sociedade civil sobre as ações do Estado, foi idealizado como uma
utopia igualitária dentro do processo da Reforma Sanitária, com o intuito
de garantir a saúde como um direito do cidadão e a construção do fortale-
cimento do poder local por meio de uma gestão social democrática (Acio-
le, 2007; Gershman, 2004). Nessa perspectiva, o fortalecimento do
exercício do Controle Social sobre o Estado permitiria o a expansão da es-
fera pública, por meio da criação de canais de participação social (Gohn,
2004).
Desta feita, no contexto do SUS, o Controle Social é entendido como
efeito da participação social, como um de seus aspectos, na medida em que
se abarca desde a definição, organização, ao controle das políticas de saúde.
É nessa perspectiva que os Conselhos de Saúde se colocam como pilares
institucionais do SUS e instrumento de Controle Social (Aciole, 2007),
mas que tem avançado pouco.
Os conselheiros da RIDE-DF demonstraram que o CS tem revelado
ser um processo contraditório e não linear que não pode ser analisado dis-
sociado dos mecanismos históricos que permearam e permeiam a formu-
lação da política de saúde do Estado Brasileiro (Machado; Pinheiro;
Guizardi, 2005).
É importante trazer para a discussão a representação de Controle So-
cial como fiscalização das políticas e ações de saúde, evidenciada nesta
classe pelos conselheiros da RIDE-DF. Essa representação pode ser com-
preendida no contexto de um fenômeno político denominado accountabi-
lity, que se trata de um espaço político onde um ou diversos atores sociais
podem cobrar publicamente de outros (instituições, organizações empre-
sariais, autoridades ou lideranças políticas) comportamentos geradores de
transparência e de adequação de seus atos às expectativas de interesse indi-
vidual, público e/ou coletivo, de acordo com as normas e funções previstas
(Oliveira, 2004).
88
Nos Conselhos de Saúde da RIDE-DF, a prática do accountabilitiy está

mais voltada para o controle das contas públicas, como visto anteriormente
nas classes 1 e 3, é feita de forma burocrática, sem compreensão aprofun-
dada desse processo pelos diversos atores envolvidos. Foi dito também, an-
teriormente, que, possivelmente a passividade e a aceitação dessa prática
ocorrem porque a tradição do controle sempre esteve voltada para dentro
do Estado, portanto, sem a participação da população.
Além do controle das contas públicas em saúde, o Controle Social ou
accountability, tem outro significado mais amplo: o de estabelecimento de
garantias para a atuação da população, no desenvolvimento de ações que
levem em conta suas necessidades e dando transparência às suas ações
(Lima, 2003), que, conforme discutido antes neste texto, essa prática tem
sido pouco desenvolvida pelos Conselhos de Saúde da RIDE-DF.
No âmbito dos CS da RIDE-DF, embora a participação social em saúde
seja reconhecida pelos conselheiros como um direito do cidadão, consti-
tuindo-se importante canal para o exercício da cidadania e da afirmação de
novos direitos, ou seja, que não se limita à garantia de direitos previamente
definidos pelo Estado, mas na conquista de outros emanados das práticas
concretas (Machado; Pinheiro; Guizardi, 2005), deparam-se com
falta de permeabilidade dos gestores para interferirem mais incisivamen-
te no espaço da gestão em saúde, conforme destacados anteriormente nas
classe 1 e 3, se trata de uma prática historicamente herdada, que o Estado
brasileiro definiu os projetos políticos em saúde em nível central (Secreta-
ria Municipal) (Assis, 2003).
Nesse sentido percebe-se que, apesar da implantação dos Conselhos
na grande maioria dos municípios da RIDE-DF, a valorização desse espa-
ço pelos gestores municipais ainda é bastante limitada. Haja vista que a
maioria dos Conselhos da RIDE-DF não possui sequer infra-estrutura bá-
sica (recursos financeiros, físicos, materiais e humanos para o desenvolvi-
mento das suas atividades), estando, portanto, de certa forma tutelado ao
Estado.
Nessa direção, os conselheiros levantaram a necessidade de repensar o
processo de gestão participava, que se encontra burocratizado, contribuin-
do para tolher a liberdade dos sujeitos envolvidos na construção da demo-
cracia participativa em nível local. A necessidade de expansão dos Conse-
lhos locais é colocada pelos conselheiros como formas para trabalhar mais
profundamente as necessidades específicas de cada área/unidade, que
deve ser integrada e articulada à Secretaria Municipal. Existem algumas
experiências que demonstram a importância desse modelo de gestão, mas
que ainda encontra-se em construção e enfrenta algumas dificuldades,
principalmente o da inclusão do usuário no planejamento das ações (Cre-
vElim, 2005; Morita; Guimarães; Muzio, 2006).
89
Uma proposta de defesa de espaços coletivos de gestão se faz neces-
sária para construir uma nova dialética entre autonomia e Controle So-
cial (Assis, 2003). O modelo de co-gestão proposto por Campos (2000)
permite abarcar diversos tipos de arranjos institucionais, ou várias mo-
dalidades de espaços coletivos, permitindo que se expressem os desejos e
interesses entre os diversos atores sociais (internos e externos), que se con-
frontam entre si e com a realidade (Campos, 2000; Campos, 2003; As-
sis, 2003). Esse modelo rompe com práticas de gestão centralizadas, co-
locando como desafio a necessidade de integrar a participação de diversos
atores (gestores, trabalhadores, usuários, dentre outros).
Além disso, nesta classe, os conselheiros apontam a importância da
articulação entre os CS, bem como Conselhos de outras áreas sociais para
avançar no processo de gestão participativa em saúde. O Ministério Públi-
co (MP), como instância legítima de proposição e fiscalização das ações de
saúde, tem trabalho em parceira com os Conselhos de Saúde. Essa parce-
ria tem sido uma prática cada vez mais freqüente na relação entre gestores
e usuários (Machado; Pinheiro; Guizardi, 2005). A articulação do
MP com o CS qualifica a atuação do Conselho frente aos gestores, tanto em
termos simbólicos como práticos, porque faz com que se cumpra a Lei, ou
seja, que se garanta o atendimento, além de permitir ampliar os serviços
públicos de saúde. A interlocução entre essas instâncias pode representar
avanços no exercício da cidadania, se houver uma articulação que permita
análise do conjunto do atendimento das necessidades mais amplas da po-
pulação do município.
Os conselheiros evidenciaram também que contribui para a fragilida-
de do Controle Social em Saúde a falta de articulação do CS com a popu-
lação local, que tem baixa cultura de participação na formulação de pro-
postas para resolução dos problemas de saúde. A forma como o CS tem
se portado junto à população tem contribuído para o distanciamento en-
tre ambos, ou seja, o desconhecimento dos Conselhos: dos seus objetivos,
das suas funções e mesmo da suas utilidades. Há estudo que mostra que a
criação dos Conselhos e o desejo que esse espaço tornasse instância legí-
tima das deliberações sobre políticas de saúde fizeram com que houvesse
distanciamento da interação com a população (MiZocky, 2003).
Para refletir sobre a cultura de participação popular, é imprescindível
considerar o contexto político, histórico e social a que os grupos sociais es-
tão submetidos. O Brasil apresenta uma tradição acidentada de emergên-
cia e atuação de movimentos populares, teve, na década de 1980 e 1990,
uma ampliação, mas que regrediu nos últimos tempos (Santos, 2006).
Nesse sentido, verifica-se que grande parte da população brasileira, princi-
palmente os grupos pobres, foram excluídos dos serviços de saúde. Como
conseqüência, ainda hoje, se verifica nos serviços de saúde a associação
90
pobreza relacionada à falta de participação, em que a população é trata-

da como culpada por não querer participar das ações planejadas de saúde,
portanto, não muda as suas condições de saúde (Acioli, 2005).
Apesar de todas as dificuldades, a articulação do Controle Social e da
participação social na definição das políticas e ações de saúde no âmbito do
Conselho juntamente com as demandas concretas da população é impres-
cindível, uma vez que favorece a participação cidadã, direciona o planeja-
mento das práticas regulatórias e contribui para impor obstáculos à cultu-
ra clientelista e assistencialista, ainda fortemente presente na relação entre
os gestores e a população.
Cabe destacar, entretanto, que a participação é conquistada no processo
histórico, e requer, para sua ocorrência, a competência dos grupos sociais
por meio da representatividade de lideranças, legitimidade dos processos,
participação da base e capacidade de auto-sustentação e planejamento par-
ticipativo (Demo, 2001 e 2002a). Ademais, são importantes condições
para a participação emancipatória: a) Educação Permanente para a quali-
dade da ação política; b) identidade cultural comunitária; e c) conquista de
direitos como um caminho para o estabelecimento de compromissos para
a construção de uma sociedade democrática (Demo, 1996, 2003, 2006).
Nessa perspectiva, a concepção de emancipação deve ser resignificada por-
que requer para o desenvolvimento da cidadania um conjunto de lutas pro-
cessuais (Santos, 2006).
4.3.4 CLASSE 5 – Limitações na Prática da Representação Social

nos Conselhos de Saúde
Esta classe apresenta um discurso típico dos sujeitos do Distrito Fe-
deral. Nessa classe, são tratados os assuntos sobre composição, represen-
tação e representatividade possibilitados pelo CS, especialmente como
ocorre a escolha dos representantes de cada segmento para comporem os
Conselhos.
Nessa classe, no que tange a forma de escolha dos representantes para
comporem o CS, os conselheiros evidenciaram que cada Conselho segue
as suas normas (leis e regimentos) que tratam da organização e funciona-
mento do Conselho. Os discursos confirmaram que os CS são compostos
por representantes dos gestores, dos prestadores, dos trabalhadores e dos
usuários, que são eleitos por seus respectivos segmentos.
E os outros também são eleitos em seus segmentos.
Por exemplo, o conselheiro representante dos usu-
ários através da unidade das doenças patológicas,
das patologias. Eu acho que também tem os repre-
sentantes dos trabalhadores e do o governo, que re-
presentam a gestão. Então, é assim a composição do
Conselho hoje (Suj. 03).
91
Em relação ao procedimento de escolha dos representantes para com-
porem o Conselho, os conselheiros demonstraram algumas formas: a pri-
meira, em que os representantes indicados pelos seus respectivos segmen-
tos, entidades ou instituições próprios e independentes, são eleitos durante
a Conferência Municipal de Saúde.
Pra escolha dos representantes, é feita uma confe-
rência a cada dois anos, onde são apresentados os
delegados indicados pelas entidades dos trabalha-
dores, dos gestores e as pessoas são já indicadas di-
retamente pelos gestores; e dos trabalhadores e da
comunidade, são indicadas pelas entidades, como
associação de moradores, associação de deficientes
físicos (Suj. 24).
A segunda forma de escolha dos representantes, demonstrada nessa
classe como a mais usual, é a em que se convidam, por escrito, as diversas
instituições para comporem o Conselho. Cada instituição se encarrega de
escolher os seus representantes e de enviá-los para participarem dos Con-
selhos de Saúde, como mostra o depoimento abaixo:
Eles foram escolhidos através de correspondência.
Enviamos correspondência para as associações de
bairros, aos clubes de serviços, sindicatos dos traba-
lhadores, sindicatos dos produtores rurais. Então,
foi através das indicações dessas entidades que nós
fizemos a composição do Conselho (Suj. 32).
A terceira forma evidenciada pelos conselheiros é a que os secretários
de saúde fazem a escolha dos representantes de todos os segmentos para
comporem o Conselho, conforme demonstra o depoimento abaixo:
Então, na primeira gestão que eu participei, a pre-
feita não escolheu diretamente, e deixou a cabo do
secretário de saúde, e foi desta forma. Agora nós te-
mos representantes trabalhadores da área de saúde.
Os trabalhadores são indicados também pela secre-
taria sob o sindicato aqui do município (Suj. 16).
Os conselheiros expressaram, nessa classe, que percebem que o pro-
cesso de escolha dos representantes do CS é deficiente, pois na maioria
dos Conselhos existe apenas uma reunião em que são convidadas as insti-
tuições sociais para realizarem a eleição para comporem o Conselho.
Acho que deixo muito a desejar. Mas há uma reu-
nião onde é convidada toda a comunidade, convida-
dos os trabalhadores, gestor, e se elegem. As pessoas
se candidatam, se eu quero ser presidente, aí é feita
uma eleição e este é decidido o Conselho (Suj 45).
92
Nessa direção, os conselheiros demonstraram a grande dificuldade

para mobilizar as instituições sociais a participarem dos Conselhos de Saú-
de. O discurso abaixo revela o esforço do CS para convocar as diversas ins-
tituições socais, entidades, entre outras, para participarem do Conselho,
mas que não obtiveram êxito.
Representante de associações de dentistas, de médi-
cos, representantes de moradores de bairro, repre-
sentantes de deficientes físicos, vários desses, assim,
da comunidade, foram convidados. No dia não apa-
receu representante de todas as instituições ou seg-
mentos convidados (Suj. 52).
Os conselheiros ressaltaram que os CS têm dificuldade especialmente
para conseguirem na sua composição os representantes dos prestadores, ha-
vendo necessidade de manter os mesmos que se interessam em participar.
Então, as escolhas são feitas dessa maneira. Entra,
entra como prestador de serviço. E hemocentro e
também varia de dividir a vaga com o HFA . Então,
um ano o HFA fica como titular e, no outro, o He-
mocentro fica como titular; a cada ano não, a cada
mandato (Suj. 02).
Outro problema apontado pelos conselheiros nessa classe é a perma-
nência dos mesmos representantes do Conselho durante muitos anos, in-
clusive do presidente, que são referendadas pelo Conselho, conforme de-
monstra o discurso abaixo:
Os mesmos membros que estão há seis anos conti-
nuam participando, não foi destituído. São convida-
das as associações, as organizações para participar
desse evento. Aí, nesse evento, foi eleito o Sr. XX,
que é vice-presidente da instituição, e foi convidado a
ser presidente do Conselho, e está até hoje (Suj. 25).
Em relação à dinâmica de funcionamento do CS, os conselheiros des-
tacam a importância do interesse dos representantes em verdadeiramen-
te representar o interesse do segmento que representam no Conselho. Na
ótica deles, para que isso ocorra, ou seja, para que haja organicidade, é ne-
cessária a interação permanente do representante com as suas bases so-
ciais concretas e vice-versa.
Se os conselheiros passarem a ser realmente pesso-
as interessadas, bem como apoiadas por quem os
mandam representar, que após esse conhecimento
da comunidade, mandou o conselheiro para defen-
der o interesse dessa comunidade ou da comunida-
de como um todo (Suj. 42).
93
Por fim, nesta classe, os conselheiros demonstraram que existem or-
ganizações/entidades/associações nos municípios da RIDE-DF que parti-
cipam dos CS. Como a RIDE-DF é composta por municípios com grandes
extensões de áreas rurais, verificou-se nos CS a presença de entidades que
defendem os interesses da área rural como o sindicato dos produtores e
dos trabalhadores rurais.
Um pelo sindicato dos trabalhadores rurais, e o ou-
tro pelo sindicato dos produtores. Nós evoluímos
muito na questão do atendimento aos usuários da
população rural porque tínhamos, quando assumi-
mos, um numero de agentes comunitários, pratica-
mente 11 comunidades rurais, cada uma em torno
de cento e cinqüenta (Suj. 32).
Além disso, os conselheiros mostraram ser significativa a represen-
tação das igrejas católica e evangélica nos Conselhos, bem como dos sin-
dicatos dos trabalhadores. Além disso, os conselheiros demonstraram a
existência de representantes da Maçonaria, do Rotary e da associação dos
moradores.
A gente convida todos os segmentos. A gente põe a
igreja católica, evangélica, e comunidade, e sindica-
tos, funcionários e aí a gente manda ofício para cada
uma destas entidades e vem representante destes ór-
gãos e é feita a eleição (Suj. 39).
Enfim, os conselheiros evidenciaram que, apesar das dificuldades,
existe tentativa de compor o Conselho com os representantes de entidades
diversas, sobretudo de captar as organizações que possuem expressão nos
municípios com tradição de representação pelos interesses coletivos.
4.3.4.1 Discussão dos dados da Classe 5 - Limitações na Prática da

Representação Social nos Conselhos de Saúde
No que tange a composição e representação no Conselho municipal,
de acordo com a Resolução nº 333, de 4 de novembro de 2003 do Conselho
Nacional de Saúde, que trata das diretrizes para a criação, reformulação, es-
truturação e funcionamento dos Conselhos de Saúde, deve-se respeitar na
sua composição o princípio da paridade: 25% representantes dos gestores
e prestadores, 25% representantes dos trabalhadores e 50% representantes
dos usuários (Brasil, 2003). Nesta classe, os discursos dos conselheiros
demonstraram que os CS da RIDE-DF buscam seguir essas normatizações
que constam em suas legislações, regimentos e/ou regulamentos.
Vale ressaltar que a Resolução nº 333 permite certo avanço no que diz
respeito às entidades que podem ser representadas nos Conselhos e sobre
sua composição, pois está definida que a representação de órgãos e entida-
94
des terá como critério de representatividade o envolvimento e a comple-

mentaridade do conjunto das forças sociais, no âmbito da atuação dos CS,
e inclui uma ampla lista de representações que, segundo as particularida-
des locais, poderão ter assento nos Conselhos.
Todavia, a questão da representação nos CS é bastante complexa, so-
bretudo no segmento dos usuários, devido à pressão de infinitos grupos
que desejariam participar e a dificuldade real de definir quem representa
quem. Os representantes devem ser indicados pelos seus respectivos seg-
mentos, entidades ou fóruns próprios e independentes (Brasil, 2003).
Em relação à forma de escolha das organizações sociais para compo-
rem o Conselho, é fundamental que seja realizado em fórum próprio da
sociedade civil, a fim de garantir a legitimidade das instituições que parti-
cipam perante um espaço público (Santos, 2004). Nesse sentido, veri-
ficou-se nesta classe que os municípios da RIDE-DF que adotam postura
mais democrática são aqueles poucos que fazem a eleição dos represen-
tantes do Conselho em conferência municipal. A indicação e a escolha dos
conselheiros em assembléias abertas podem indicar ainda elementos po-
sitivos. Por um lado, se atenua a interferência de prefeitos e secretários de
saúde, e, por outro, pode induzir as associações a democratizarem-se mais,
já que muitas vezes reproduzem em seu interior os mesmos resquícios au-
toritários e excludentes que atravessam a sociedade local como um todo
(Labra; Giovanela, 2007).
A escolha autônoma pela sociedade das organizações sociais que farão
parte dos Conselhos tem como finalidade garantir os princípios básicos da
representatividade dessas organizações e da autonomia da sociedade em
relação ao Estado. Desta feita, os Conselhos da RIDE-DF em que os secre-
tários municipais fazem a escolha dos representantes para o colegiado têm
prejuízo partindo-se do princípio do sentido da representação da sociedade
civil, na medida em que a participação só está aberta aos sujeitos escolhi-
dos pelo poder público, o que corrobora para a manutenção do núcleo de
poder existente (Santos, 2004).
Ressalte-se que a Resolução nº 333 determina que o presidente seja
eleito entre os membros do Conselho, a fim de viabilizar maior horizonta-
lização nas relações de poder entre os membros dos Conselhos de Saúde,
mas na RIDE-DF, segundo pesquisa pelo Ministério da Saúde, do total de
23 municípios apenas sete foram eleitos (Brasil, 2006a). Essa resolução
diz ainda que a presidência dos CS não deve preferencialmente ser ocupa-
da pelo gestor, mas na RIDE-DF, conforme o resultado do mesmo estudo
referido antes, verificou-se que 5 são gestores, 5 são trabalhadores, 5 usuá-
rios, 1 prestador e 7 sem informação (Brasil, 2006a).
95
Ainda relacionado à escolha dos representantes, o tempo de perma-
nência nos Conselhos também sobressai nesta classe. A questão de quem
participa se faz muito mais intrincada e os problemas correspondentes va-
riam segundo a cultura local, o grau de associativismo e outras variáveis.
Quanto aos critérios para eleição dos conselheiros, vale indagar: devem
pautar-se por princípios afins com a renovação democrática do colegiado
ou com base na experiência acumulada do candidato conselheiro? Nos CS
da RIDE-DF, a segunda alternativa parece prevalecer ao constatar-se uma
tendência ao “profissionalismo” do conselheiro, já que com freqüência
as mesmas pessoas são reconduzidas ao cargo por seu carisma e conhe-
cimento dos trâmites do Conselho. Não obstante, é razoável deduzir que
nos menores municípios da RIDE-DF, os líderes comunitários e as pesso-
as com mais experiência sejam os escolhidos para atuar nos CS, reforçan-
do a formação de uma “carreira profissional” de conselheiro de saúde.
Outra questão fundamental no contexto da representatividade é o plu-
ralismo. Dessa forma, um Conselho é representativo quando agrega uma
diversidade de segmentos da sociedade civil, e, portanto, uma série de dis-
tintas entidades a serem representadas no CMS (Machado; Batista;
Korninn, 2004). Não se identificou na RIDE-DF uma grande heteroge-
neidade das organizações (sociais, de classe, de interesse) potencialmente
candidatas a indicar representantes nos CS. Ademais, parece que a ques-
tão da diversidade da representação na RIDE-DF não tem sido produto de
trabalhosas discussões somadas a uma clara vontade política de tornar a
representação a mais ampla possível.
Verificou-se, neste estudo, por ocasião das visitas aos municípios, que
os municípios maiores, são os que possuem maior diversidade de grupos
organizados da sociedade civil. Já os municípios menores e com disper-
são populacional, têm dificuldade para congregar grupos sociais e conse-
qüentemente compor o Conselho. Nesse sentido, identificou-se também
que nos municípios onde existe maior número de grupos sociais organiza-
dos, o processo de escolha dos representantes é mais aberto, possivelmen-
te mais democrático.
Nos Conselhos da RIDE-DF constatou-se que existe dificuldade espe-
cial para conseguirem representantes do segmento dos prestadores, visto
que muitos não possuem esse segmento ou se encontram em número bas-
tante reduzido. É importante a presença desse segmento no CS para viabi-
lizar a discussão sobre a qualidade dos serviços prestados aos serviços de
saúde do SUS, mas nos da RIDE-DF eles são pouco participativos.
Há estudos que mostram que os prestadores de serviços preferem não
participar dos CS porque resolvem as suas questões diretamente com o
96
gestor, e quando fazem parte, costumam constranger as demandas e as rei-

vindicações dos demais conselheiros (Labra, 2005).
Dos segmentos dos trabalhadores no Conselho, verificou-se no mo-
mento da vista aos municípios da RIDE-DF que muitos deles são trabalha-
dores da secretaria da saúde ou do sindicato dos trabalhadores. Os servido-
res públicos são considerados importantes atores no Conselho, uma vez
que detêm informações e meios essenciais para colaborar ativamente no
processo de formulação das políticas e ações de saúde, no entanto, é neces-
sário observar o quão permeável é em relação à participação dos usuários
(Côrtes, 2007).
As entidades sindicais poderiam contribuir com a indicação de traba-
lhadores mais críticos, mas na RIDE-DF os dados contidos nesta classe su-
gerem que as indicações são de sujeitos com baixa capacidade de reivindi-
cação dos direitos em saúde.
Na escolha das organizações participantes é importante considerar
ainda que os Conselhos não se propõem a serem espaços de representação
de interesses corporativos, portanto, devem agregar, além das representa-
ções sindicais e de trabalhadores, outras organizações sociais (Santos,
2004).
Dos segmentos dos usuários, verificou-se maior expressividade dos re-
presentantes das igrejas, representantes da associação de moradores, dos
portadores de patologias, dos portadores de deficiência e outros movimen-
tos sociais.
É relevante os CS agregarem os representantes de usuários acima
mencionados, que podem trazer as suas demandas para discussão nesse
espaço público, mas é necessário reconhecer que a representação popular
nos CS ainda é bastante incipiente, no sentido de abarcar setores pouco or-
ganizados, que são formados comumente majoritariamente pelos excluí-
dos da dinâmica social e econômica dos municípios (Santos, 2004).
Com os Conselhos de Saúde, iniciou-se uma prática bastante recente
de representação dos usuários, notadamente os moradores das comunida-
des populares. O exercício dos direitos políticos é ainda bastante precário,
considerando que a participação nas decisões junto ao governo dos muni-
cípios da RIDE-DF na implementação da política de saúde não possui re-
gistro na sua história nem na cultura política local desses municípios.
Faz-se necessário ainda refletir sobre o frágil vínculo institucional en-
tre conselheiros e as instituições da sociedade civil (aqui entendidas como
todas as organizações não estatais que participam dos CS) nos CS da RIDE-
DF. O que os conselheiros colocam é que não está garantido ainda um es-
97
paço de consulta às bases, na maioria dos Conselhos, tanto na eleição dos
representantes, como nas decisões acerca das políticas e ações em saúde.
A ampla participação dos associados na escolha dos representantes
para os CS e na definição da atuação dos seus representantes é importan-
te para conformar uma forma de associativismo mais participativo. Nessa
direção, tem sido discutida a importância da formação de um capital so-
cial, um dos elementos que conformam uma comunidade cívica, em que
o associativismo se organiza de forma horizontal, não centralizada, a fim
de que seus membros sejam sujeitos de novas relações sociais, baseadas
nos valores de solidariedade, dos direitos, do interesse público (Santos,
2004).
Em relação à dimensão associativa, é importante destacar que os con-
selheiros demonstraram que é baixo o índice de participação das comuni-
dades nas associações em geral. Trata-se de um aspecto relevante, pois re-
flete apatia e descrença da comunidade na importância da participação e
no engajamento cívico (Labra, 2005). Para tanto, é importante fomentar
a participação social não institucionalizada que se concretiza por meio de
redes de movimentos e grupos sociais.
Os conselheiros podem representar uma entidade ou um segmento
específico da comunidade, religioso ou de outro tipo, mas o exercício da re-
presentação requer organizações políticas com capacidade de vocalização e
potencialidade de gerar espaços de poder. Considerando-se que este é um
espaço não preenchido atualmente, o interesse da comunidade nos CS se
dilui (GERSCHMAN, 2004).
Outro nó no tocante à representatividade é a dificuldade existente no
reconhecimento à atuação dos representantes, devido aos problemas exis-
tentes na relação entre os representantes dos usuários e os dos profissio-
nais de saúde (pois, em teoria, todos nós somos usuários do SUS), às difi-
culdades que os conselheiros passam para poder participar das reuniões e
ao baixo grau de comparecimento a elas por parte do conjunto dos conse-
lheiros. A representação direta dos usuários dos serviços de saúde é difícil
por conta de sua dispersão e falta de articulação interna. Os movimentos
sociais foram historicamente um espaço de aglutinação das comunidades
populares, mas nos últimos anos sofreram um esvaziamento importante
do seu papel político de representação e articulação de demandas (GER-
SHMAN, 2004).
A ausência de organização política dos setores excluídos obviamente
reforça essa dificuldade, mais notadamente nos municípios de pequeno
porte da RIDE-DF. O risco é de que setores da classe média (Rotari, Lions,
maçonaria) e os quadros técnicos de suas entidades passam a ser porta-
vozes daqueles segmentos, o que desfigura a representatividade dos CS.
98
Nesse sentido, vale destacar o que se verificou anteriormente na classe 1,

os conselheiros que participam assiduamente das reuniões e se queixam
do baixo comparecimento da maioria de seus pares e dos enfrentamentos
com os profissionais de saúde, que estão mais articulados e, conseqüente-
mente, em melhores condições de terem bom desempenho no CS.
Isto é relevante para se pensar que o papel dos representantes dos usu-
ários será tanto mais importante quanto a retaguarda que a entidade que
ele representa lhe oferecer em termos de apoio para a busca de direitos
e mobilização social. Na realidade, os Conselhos não são virtuosos em si.
Tornam-se virtuosos na medida em que são percebidos como espaços de
decisão construídos pela capacidade efetiva de atuação da representação
popular da coletividade (CACCIA, 2000). Nessa perspectiva, faz-se neces-
sário buscar outros espaços de escuta das demandas da população a fim de
identificar, inclusive, outros modos de participação mais ativos de atores
diversos em diferentes arenas de decisão e em permanente negociação.
4.3.5 CLASSE 2 – A Organização da Atenção Básica na Ride-DF

Esta classe apresenta um discurso típico dos representantes dos seg-
mentos dos usuários e da Região dos Pirineus. Nesta classe demonstra-se
a percepção da atenção à saúde pelos conselheiros de saúde dos municí-
pios da RIDE-DF, especialmente da Atenção Básica (AB).
Em relação à infra-estrutura de serviços de saúde, nesta classe, os con-
selheiros mostraram que alguns municípios, principalmente os de maior
porte, contam com postos de saúde, ambulatório e hospital, que é conside-
rado precário. Entretanto, no que tange a AB, os conselheiros destacaram
que não conhecem em profundidade as necessidades dessa área porque
estão realizando um diagnóstico.
Temos quatro postos de saúde. Tem um ambulató-
rio vinte e quatro horas. Tem uma unidade hospita-
lar, precária, mas tem. Olha, sinceramente, depois
que eu fiquei como conselheiro, a Atenção Básica eu
acho que hoje, nós estamos fazendo esta visita, es-
tamos fazendo um levantamento, pra nós sabermos
até aonde chegar (Suj. 5).
Nesta classe evidencia-se também que AB é compreendida como o pri-
meiro nível de atenção do sistema de saúde, composta pelas unidades bási-
cas, e que requer articulação com os demais níveis de atenção (média com-
plexidade e alta complexidade).
Atenção Básica eu entendo que é a atenção primária.
Então é o PSF, o posto de saúde, as unidades básicas
de saúde, aquele primeiro atendimento que você dá
99
ao paciente antes que ele chegue a uma unidade a
uma média e alta complexidade (Suj. 26).
Contraditoriamente, os conselheiros mostraram também que os ser-
viços de AB precisam resolver todos os tipos de problemas de saúde, prin-
cipalmente porque os municípios não possuem infra-estrutura de serviços
de saúde de média e alta complexidade. Como conseqüência, prioriza-
se na AB o atendimento dos agravos já instalados, com pouca ênfase nas
ações de prevenção de doenças.
Aqui o que funciona mais é a Atenção Básica por a
gente não ter média e alta complexidade, então Aten-
ção Básica é tudo. Ela está muito focada no atendi-
mento, ela ainda não está focada na prevenção. Mui-
to pouco, o pouco que eles fazem é saber porque que
não tem médico, porque que o médico não está aten-
dendo (Suj. 26).
Nessa direção, os conselheiros do segmento dos usuários enfatizaram
a importância de contribuírem com a melhoria dos serviços, visto que tam-
bém são assistidos em posto de saúde público porque não possuem planos
de saúde privados.
Agora, eu também sou usuário. Eu procuro o posto
de saúde, faço meu tratamento médico dentro posto
de saúde, eu também sou usuário, por isso eu acho
que eu tenho que cuidar mais ainda, porque eu pre-
ciso também, eu não tenho plano de saúde, eu não
tenho uma assistência médica assim (Suj. 11).
Constata-se ainda nesta classe que a maioria dos municípios tem in-
vestido recentemente na ampliação da AB por meio da implantação do
PSF. Alguns deles têm cobertura total, mas outros estão em fase de expan-
são. Os municípios que têm boa cobertura de AB manifestam o desejo de
melhoria dos serviços de saúde de maior densidade tecnológica.
Já em nível de programa saúde das famílias a gente
já está bastante resolutivo, um município com 100%
de cobertura. Então a gente realmente está partindo
mesmo para essa questão de atendimento (Suj. 6).
A equipe básica da AB, PSF, tem se dedicado à realização de atendi-
mento clínico. Esse atendimento abarca os indivíduos com agravos já ins-
talados e que requerem inclusive a resolução dos problemas de saúde con-
siderados de média complexidade.
Atenção Básica? Eu entendo assim, como compre-
ende a média complexidade que seria o atendimen-
to clínico, o atendimento mais ou menos. Como é
que eu vou dizer. Atenção Básica o que seria? Hoje
as unidades do programa saúde da família, por
100
exemplo, funcionando, no teor mesmo que deveria

ser, com médico, enfermeiro, com dentista, com os
agentes, com técnicos de enfermagem, tudo, já seria
um básico (Suj. 25).
Além disso, os conselheiros evidenciaram que são desenvolvidos al-
guns programas estabelecidos pelo Ministério da Saúde, voltados para
coletivos portadores de diabetes, de hipertensão, de gestantes e de ado-
lescentes. São seguidos também alguns programas para doenças infecto-
contagiosas como tuberculose e hanseníase.
Atenção Básica? Nós trabalhamos controle de hiper-
tensão, diabetes, pautações para referências, tuber-
culose, hanseníase. Trabalhamos com emergência
noturna, na questão programa saúde da família. Faze-
mos um Conselho quando há serviços com gestantes,
auto-massagem, adolescência. Um programa típico
que eles fazem é trabalhar com planejamento fami-
liar, em anticoncepcionais, preservativos (Suj. 29).
Evidenciou-se nesta classe que a infra-estrutura dos serviços de saúde
dos municípios é bastante precária, pois os usuários não conseguem reali-
zar exames laboratoriais básicos, bem como que existe comprometimento
do sistema de referência para garantir a atenção aos usuários.
É humanamente impossível fazer saúde dessa natu-
reza. Sem recursos, sem uma cadeia de atendimen-
to para que a pessoa chegue até o final. Você está me
entendendo? Se nós conseguirmos levar esses exa-
mes básicos, urina, sangue, escarro para fazer exa-
me de doenças contagiosas, tuberculose, essas coi-
sas (Suj. 41).
Alguns conselheiros percebem a necessidade de ampliação da atuação
de AB, sobretudo por meio do incremento de articulações intersetoriais
como base para resolver os problemas que afetam diretamente e indire-
tamente a saúde da população. Foram ressaltadas as ações de saneamento
básico com tratamento da água e lixo.
Também vejo a Atenção Básica ligada a questões pri-
márias como saneamento básico, limpeza urbana,
tratamento de água. É assim que eu entendo. Se eu
não tenho uma boa Atenção Básica instalada, se eu
não tenho isso como objetivo para eu estar visuali-
zando as ações, não adianta eu ter um planejamen-
to muito bonito, então, são conseqüências sérias. O
lixo que também não está adequado, porque não tem
um lugar adequado, deveria estar fora da parte urba-
101
na, a dezesseis quilômetros. Chegamos a trazer gen-
te de Santa Rosa. Lá do Rio Grande do Sul, técnicos
que vieram resolver o problema do lixo de oito mu-
nicípios, na gestão que eles fizeram lá, onde é reci-
clado o lixo, coisa que a gente não consegue no nos-
so município (Suj. 6).
Nesta classe, ficou demonstrado que, apesar das diversas limitações
das ações básicas de saúde desenvolvidas nos municípios, os conselheiros
têm uma percepção bastante positiva da atenção recebida. Eles expressa-
ram, no entanto, que existe deficiência de serviços de saúde especializados.
Aqui está muito bem a assistência principalmente
esses postos de saúde, estão muito bem, muito bem
equipados. Pra nós aqui o que falta mais é um cen-
tro maior de especialidades. É, se bem que nós te-
mos um centro de especialidades aqui (Suj. 18).
Nesse sentido, os conselheiros demonstraram que necessitam de equi-
pamento de média densidade tecnológica para resolver alguns problemas
de saúde, sob o argumento de que se evitaria o encaminhamento a outros
municípios que possuem mais recursos em saúde.
É claro que têm algumas coisas que a população
está precisando na área de saúde. No nosso centro
de saúde precisamos de um aparelho de raio X para
atender as primeiras necessidades, porque temos
muitos casos de fratura e temos que deslocar para
outra cidade (Suj. 50).
Evidenciou-se nesta classe, que, de fato, os municípios que investiram
em equipamentos de média densidade tecnológica têm reduzido o enca-
minhamento dos usuários que necessitam de serviços de média complexi-
dade a outros municípios.
Já conseguimos tirar 70% dos encaminhamentos e
tudo o que ainda é possível. Agora, a alta complexi-
dade exige maior porque tem que ter aparelho tem
que ter médico especialista, está sendo enviado para
outro município maior (Suj. 36).
Percebe-se nesta classe que os conselheiros demonstraram satisfação
porque os municípios têm conseguido ampliar consideravelmente o nú-
mero e a diversidade de serviços de saúde especializados.
A gente inaugurou um centro de prevenção e reabi-
litação de especialidades, temos hoje, no serviço, ser-
viços que antes não havia, em 2005, como serviço de
fisioterapia, fonoaudióloga e especialidades que an-
tes não tinham (Suj. 6).
102
Observa-se, no entanto, que a contratação de maior número de médi-

cos especialistas nos municípios tem aumentado a demanda por exames
especializados e sofisticados, mas o SUS não consegue atender todos os
pedidos.
Contratamos sete obstetras. Hoje nós temos uma
pendência de exames de média complexidade, nós
não estamos conseguindo atender. Já fazem 20, 22
meses que estou aqui e até hoje são conseguimos fa-
zer duas ressonâncias pelo SUS. Então nós temos
certa dificuldade (Suj. 32).
Ademais, existe o anseio de ampliar o número de serviços de urgência
e emergência nos municípios, sob a justificativa de se evitar o encaminha-
mento de usuários a outros municípios.
A gente precisa ser mais resolutivo em nível de mu-
nicípio. A gente precisa instalar alguns tipos de ser-
viço que a gente ainda não tem, como o serviço de ur-
gência e emergência, melhor estruturar em nível de
atenção imediata pra encaminhar menos esses pa-
cientes para outros municípios que não este (Suj. 6).
4.3.5.1 Discussão dos Dados da Classe 2 – A Organização da

Atenção Básica na Ride-DF
O processo de descentralização em curso na RIDE-DF tem permitido
aos municípios assumirem o papel de protagonista da gestão do sistema de
saúde em nível local, assumindo a execução das ações e serviços de saúde.
Nesta classe os conselheiros demonstraram que são envidados esfor-
ços para a melhoria da infra-estrutura dos serviços de saúde nos municí-
pios da RIDE-DF. Os dados indicam ainda que eles sentem-se orgulhosos
porque tem havido ampliação dos serviços de saúde nos municípios. Des-
taca-se, contudo, que eles têm dado maior ênfase à solicitação de aumento
do número de serviços de maior complexidade e especializados do que à
melhoria da AB.
No que tange a AB, segundo Mendes (2002), existem três formas de
compreensão de AB, a primeira: a atenção primária seletiva composta de
programa seletivo voltado para populações pobres, que utilizam tecnolo-
gia simples e de baixo custo, desenvolvidas por pessoal de baixa qualifica-
ção; a segunda, como nível primário do sistema de saúde, portanto, fun-
ciona como porta de entrada, enfatiza-se a resolução de problemas mais
comuns de saúde; e, a terceira, como estratégia de organização do siste-
ma e dos serviços de saúde, atualmente adotada no Brasil. O Ministério da
Saúde define a AB como: conjunto de ações de caráter individual e coleti-
103
vo, que abarcam a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos,
o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e manutenção da saúde (Bra-
sil, 2006c).
São considerados elementos essenciais da AB: o foco na família, uni-
versalidade, acessibilidade, coordenação do cuidado, do vínculo e continui-
dade, integralidade, orientação para a comunidade, capacitação profissio-
nal. (Starfield, 2002; OPAS, 2005). Desta feita, a AB tem como função
resolver a grande maioria dos problemas de saúde, organizar os fluxos e
contrafluxos dos usuários no sistema, bem como proporcionar atenção a
eles a outros níveis de atenção.
Verificou-se, nesta classe, que na RIDE-DF houve maior investimen-
to dos municípios na expansão da AB nos últimos tempos. Em realidade,
percebe-se que essa expansão foi estimulada pelo Ministério da Saúde, que
passou a revalorizar a AB, inclusive fornecendo aos municípios incenti-
vos financeiros. As Normas Operacionais desenvolvidas pelo Ministério da
Saúde (NOBS 001/93, 001/96 e NOAS, 2001 e 2002) definem os critérios
para a transferência de recursos financeiros e apoio técnico-operacional à
implantação de ações consideradas importantes para a mudança do mode-
lo de atenção.
Constatou-se nesta classe que a maioria dos municípios da RIDE-DF
investiu na AB principalmente por meio do aumento do número de equi-
pes de PFS. A Norma Operacional Básica – SUS 01/96 – e a adoção do
Piso de Atenção Básica (PAB) possibilitaram um reforço da AB e a expan-
são do PSF/PACS (Paim, 2006b). A NOAS – 01 prevê como responsabili-
dades da AB a serem desenvolvidas pelo PSF as seguintes ações: saúde da
criança e da mulher, controle de hipertensão, diabetes e tuberculose, elimi-
nação da hanseníase; e ações de saúde bucal (Brasil, 2001).
Como apresentado anteriormente nesta classe, os depoimentos dos
conselheiros evidenciaram que o PSF tem se dedicado a realizar atendi-
mentos principalmente da demanda espontânea de pessoas com agravos
já instalados, porque os municípios, principalmente os de pequeno porte,
não possuem serviços de saúde de média e alta complexidade. Além dessa
ação, eles evidenciaram que existe oferta organizada de algumas ações de
Atenção Básica ao grupo de materno-infantil, que incluem planejamento
familiar, pré-natal. São desenvolvidas também algumas ações de vigilância
epidemiológica (Tuberculose, Diabetes, Hipertensão, Hanseníase, dentre
outras). Contudo, demonstraram que são incipientes as ações de vigilância
ambiental (falta de tratamento de lixo) e Vigilância Sanitária (controle da
qualidade da água).
Constatou-se que existe grande dificuldade para a continuidade do tra-
tamento das doenças, pois não se consegue realizar os exames básicos nos
104
municípios, e também possuem dificuldade de conseguirem atendimento

em serviços de média e alta complexidade. Ademais, percebe-se que o au-
mento do número de atendimento nas unidades básicas tem aumentado a
necessidade de serviços especializados. Como conseqüência, tem crescido
a demanda por investimento na contratação de especialistas, na aquisição
de equipamentos para diagnósticos e tratamento mais sofisticados. Toda-
via, nem todos os municípios conseguem suprir essas demandas, o que
tem gerado sentimentos de frustração na população.
A extensão da cobertura da AB não tem sido acompanhada do aumen-
to de resolutividade desse nível de atenção, o que tem resultado no aumen-
to indesejado da demanda por serviços de média e alta complexidade (Tei-
xeira, Solla, 2006d; Paim, 2006b).
Nesse particular, há que se considerar que os discursos dos conse-
lheiros demonstraram veemência em relação à importância dos municí-
pios ampliarem os serviços especializados, inclusive com a implantação
de maior número de hospitais. Além disso, os conselheiros salientaram a
necessidade de ampliar os serviços de urgência/emergência, que têm ga-
nhado maior proeminência, face à visibilidade que se adquire na mídia
em função de pacientes graves sem acesso aos serviços de saúde (Paim,
2006).
O culto à valorização da doença nos serviços de AB, baseado no mo-
delo flexneriano, que se fundamenta no paradigma biológico e mecani-
cista para compreender os fenômenos vitais (SCherer; Marino; Ra-
mos, 2005), tem dificultado o desenvolvimento de práticas que garantam
a transformação do modelo de atenção, visto que é tímida a execução das
ações de prevenção e promoção da saúde.
Para a garantia da integralidade da atenção, são necessárias boas prá-
ticas de saúde, o que envolve esforço de compreensão do sofrimento cau-
sado pela doença no modo de andar a vida (Mattos, 2005). Além disso,
requer que os gestores, profissionais e os próprios usuários analisem os
significados das propostas terapêuticas e as ofertas tecnológicas a fim de se
verificar o alcance da qualidade da atenção.
Finalmente, cabe ressaltar que se conclui que a AB nos municípios
tem ampliado a oferta de serviços básicos, mas não tem garantido a qua-
lidade da atenção, apenas a racionalização do modelo hegemônico. Por-
tanto, ainda constitui-se em desafio construir um modelo de atenção que
permita, junto ao conjunto de usuários, desenvolver práticas que acolham,
vinculem e resolvam, no sentido de promover e proteger a saúde e a vida,
no plano individual e coletivo (Merhy, 1997; Paim, 2006).
É preciso pensar as necessidades de saúde na perspectiva da integrali-
dade da atenção, ou seja, numa visão totalizadora de sujeitos individuais e
105
coletivos, que requerem um conjunto de elementos: ter boas condições de
vida, ter acesso para consumir tecnologias de saúde capazes de prolongar
as condições de vida, ter possibilidade de criação de vínculos afetivos en-
tre usuários e uma equipe e/ou profissionais, ter oportunidade de assumir
graus crescentes de autonomia no seu modo de vida (SILVA; PINHEIRO;
MACHADO, 2003).
A necessidade de saúde vista sob essa ótica constitui-se “objeto de
rede”, e sua concretização requer articulação entre as políticas micro e a
macro, portanto, não apenas no espaço singular dos serviços. Há que ha-
ver articulação entre serviços e ações setoriais e intersetoriais (SILVA; PI-
NHEIRO; MACHADO, 2003).
4.3.6 Análise Fatorial de Correspondência

Para a organização dos dados no ALCESTE foram utilizadas as seguin-
tes variáveis suplementares: “regiões da RIDE-DF” e “segmento represen-
tado”. A primeira variável se justifica por termos como hipótese explicativa
que as regiões mais urbanizadas possuem maior grau de organização so-
cial, portanto, maior participação social em saúde, as quais foram distribu-
ídas da seguinte forma: Entorno Sul, Entorno Norte, Unaí, Pirineus e Dis-
trito Federal. A segunda variável visa a compreender os diferentes níveis de
percepção do Conselho e as relações de poder, aqui expressadas por meio
do lugar ocupado pelos sujeitos nos Conselhos de Saúde. Nesse quesito, os
sujeitos estavam distribuídos nas seguintes categorias: gestor, prestador,
trabalhador e usuário.
Observa-se no plano fatorial que há uma divisão. De um lado encon-
tram-se os discursos dos conselheiros das regiões do Entorno Norte, En-
torno Sul e Pirineus que estão associadas às classes 1, 2 e 3, demonstrando
uma maior organização do CS e uma participação mais ativa dos conse-
lheiros no exercício do Controle Social em Saúde. De outro lado, se verifica
os discursos dos conselheiros do DF e da Região de Unaí, que estão asso-
ciadas às classes 4 e 5, que tratam das dificuldades para o Controle Social
em Saúde.
Deve ser destacado, entretanto, que neste estudo ficou evidente que a
atenção à saúde não é objeto de análise principal dos CS, no sentido de in-
fluir na construção de uma política pública de saúde voltada para as de-
mandas e necessidades da população nos municípios, porque existem
diversos outros pleitos para serem discutidos, sobretudo àqueles para ga-
rantir o repasse de recursos do Ministério da Saúde. Como já foi dito an-
teriormente, diversos outros fatores contribuem para o distanciamento do
CS desse papel, especialmente a postura centralizadora dos gestores no
que tange a gestão da atenção à saúde nos municípios.
106
Embora os Conselhos possam contribuir para a consolidação de for-

mas mais democráticas de representação de interesses, o seu funciona-
mento é influenciado pela realidade concreta das instituições e, principal-
mente, pela cultura política dos municípios. Nesse particular, atualmente
há evidências de que a capacidade organizativa da sociedade civil no Brasil
varia de acordo com as características demográficas, econômicas e políti-
cas das cidades. Em cidades grandes em municípios onde os movimentos
popular e sindical são mais organizados, a participação dos representantes
dos setores populares no CMS tem sido bastante profícuas. Já as cidades
pequenas com economia baseada na produção agropecuária são marcadas
por relações entre governo e grupos de interesses com características clien-
telistas e paternalistas (Cortês, 2007).
A Região do Entorno Norte é composta por municípios com caracterís-
ticas mais rurais, portanto, tem mais dificuldade para encontrar diversida-
de de grupos sociais organizados, conseqüentemente se depara com res-
trição para compor os Conselhos com representações variadas, o que tem
dificultado a colocação em pauta de uma variedade de interesses e neces-
sidades. Esses são fatores que contribuem para a adoção e cristalização de
práticas mais “burocratizantes” no âmbito do CS, ou seja, que mantêm os
CS bem estruturados para operacionalização dos procedimentos relacio-
nados à aprovação das demandas da Secretaria Municipal de Saúde. Os da-
dos obtidos neste estudo sugerem que os prestadores, que são menor nú-
mero no Conselho devido à escassez de representantes, contribuem para
as pràticas mais burocratizadas do CS, sobretudo porque se voltam para os
interesses próprios.
A Região do Entorno Sul é composta por municípios que sofreram
crescimento urbano bastante desordenado, portanto, possui precária infra-
estrutura e o nível de pobreza da população é significativo. Contudo, é uma
área bastante urbanizada e com maior riqueza de grupos sociais organi-
zados e politizados. Como resultado, possui CS com um pouco mais de
qualidade política, ou seja, maior capacidade para expressarem sobre os di-
reitos de participação social no espaço do Conselho. Nessa direção são tam-
bém os CS que percebem criticamente a precariedade das condições da or-
ganização e do funcionamento dos Conselhos para o exercício do Controle
Social. Ademais, são os CS que buscam se aproximar dos usuários para vo-
calizarem sobre os direitos à saúde.
Direito à saúde significa a garantia, pelo Estado,
de condições dignas de vida e de acesso universal e
igualitário às ações e serviços de promoção, proteção
e recuperação de saúde, em todos os seus níveis, a
107
todos os habitantes do território nacional, levando ao
desenvolvimento pleno do ser humano em sua indi-
vidualidade. (BRASIL, 1986).
Todavia, ficou demonstrado que a parceria entre conselheiros e usuá-
rios é muito frágil, sobretudo porque eles não se aproximam para elabora-
ção de projetos mais amplos para a população dos municípios. Contudo,
os CS reconhecem que podem envidar esforços para contribuir com a me-
lhoria da qualidade do atendimento de saúde, mas isso é dificultado pela
excessiva ênfase no papel dos conselheiros na fiscalização das ações e no
controle dos recursos financeiros da área da saúde.
A Região de Pirineus possui alguns municípios com características
mais urbanas e outros com características mais rurais. Como visto ante-
riormente na classe 1, os conselheiros dessa Região reconhecem as diver-
sas limitações para realizar o Controle Social, principalmente devido à difi-
culdade de participação na formulação das políticas e ações de saúde, mas
apontam alguns caminhos que podem contribuir para a melhoria dessa
prática. É possível verificar, por meio da análise fatorial, que são os conse-
lheiros que procuram reivindicar mais ativamente as necessidades de saú-
de dos usuários.
Nota-se que os CS identificam que a Atenção Básica à saúde é bastan-
te precária e focada no atendimento das doenças já instaladas que são re-
solvidas nos postos de saúde e nos serviços de emergência. Nesse aspecto,
observou-se que, apesar da ampliação dos serviços de AB nos municípios,
devido à grande demanda por atendimento, o CS continua reivindicando
mais atendimento, ou seja, consultas, exames, entre outros.
O CS evidenciam que são desenvolvidas nos municípios outras ações
básicas de saúde, principalmente pelo PSF, que trabalham com algumas
ações programáticas estabelecidas pelo Ministério da Saúde. Nesse sentido,
os CS percebem também a necessidade de maior investimento nas ações
de promoção da saúde para a melhoria da qualidade de vida da população.
Há ênfase dos CS em reivindicar por mais serviços especializados, des-
de consultas com especialistas como por diversos exames especializados,
sob o argumento de que a população não pode pagar planos de saúde priva-
dos. Além disso, expressaram sobre a necessidade de construção de mais
hospitais nos municípios, sob o argumento da dificuldade de se resolver
problemas de saúde que requerem tecnologias de alta densidade que, co-
mumente, são encaminhados aos municípios maiores ou a Brasília-DF.
A Região de Unaí possui municípios com características rurais, alguns
deles com grande extensão territorial. Observou-se que nessa região tam-
bém existe dificuldade para se encontrar diversidade de grupos sociais or-
108
ganizados. Além disso, verificou-se que os CS são compostos por repre-

sentantes de Rotary, Lions, sindicatos dos trabalhadores rurais e sindicatos
de produtores rurais. Esses representantes defendem os seus interesses no
CS, mas são pouco permeáveis às necessidades mais amplas da população.
O Distrito Federal, Capital Federal do país, possui o Conselho mais
antigo da RIDE-DF, que está formalmente bem estruturado. Além disso,
em função do grande crescimento do número de “cidades satélites”, foram
criados Conselhos locais. Atualmente existem 19 Conselhos locais. O CS
do DF, em função de sua peculiaridade, tem baixa interação com os de-
mais CS da RIDE-DF
Conclui-se que a maioria dos CS está formalmente bem estruturada,
mas possui práticas cotidianas bastante burocratizadas. Contribuem para
essa condição diversos fatores: falta de capacitação, falta de infra-estrutura,
especialmente a falta de participação mais ativa dos conselheiros no espaço
do Conselho para vocalizar as necessidades de demandas da população.
É importante enfatizar que corrobora para a baixa participação dos con-
selheiros, a postura centralizadora do gestor, que entende o papel do CS
como fiscalizador das contas públicas, tendo como função precípua apro-
var as demandas da Secretaria de Saúde.
Além disso, verificou-se que em muitos municípios da RIDE-DF os
gestores interferem demasiadamente na escolha dos representantes de to-
dos os segmentos que compõem o CS. Certamente essa prática correspon-
de a uma grande intervenção do poder público, o que pode prejudicar a
característica democrática desse instrumento, principalmente porque os
representantes da sociedade organizada, definidos pelo gestor, podem atu-
ar de forma acrítica as ações do poder público (Abranches; Azevedo,
2004).
Contatou-se ainda que o segmento dos trabalhadores colabora com os
gestores na conformação dessa configuração. Talvez pelo fato de a maio-
ria deles trabalhar nos serviços de saúde da Secretaria Municipal de Saú-
de, portanto, de identificar-se mais com as demandas institucionais do que
com as necessidades de saúde da população.
Além disso, têm sido apresentadas evidências de que os sindicatos dos
trabalhadores, apesar da postura de defesa do sistema público e de direitos
igualitários, contraditoriamente, no cotidiano, a discussão da saúde tem se
centrado nas questões da saúde do trabalhador, relativas às condições de
trabalho e aos benefícios previdenciários (Menicucci, 2007). Os líderes
sindicais comumente têm reivindicado planos de saúde privados.
Como visto, a representatividade está comprometida, mas como os CS
são espaços públicos que têm como finalidade a garantia da participação
democrática de diferentes interesses – tanto do governo como da socieda-
109
de organizada – existe nos CS da RIDE-DF uma discreta tentativa de cha-
mado à sociedade organizada.
É necessário tornar o espaço do Conselho verdadeiramente democrá-
tico, passível de tornar os seus integrantes, os conselheiros, responsáveis
pelo seu próprio destino e capazes de problematizar as necessidades de
saúde do município, por meio de uma relação dialógica, na construção de
um projeto que atenda as necessidades coletivas (Oliveira 2004; Acio-
li, 2005).
4.4 Considerações Finais

Os resultados deste estudo demonstraram que a criação dos CS nos
municípios da RIDE-DF, como instância institucionalizada de participa-
ção em saúde, representam uma possibilidade para avançar na construção
de política de saúde que atenda mais amplamente as necessidades da po-
pulação.
Todavia, verificou-se que existem diversas fragilidades para que o CS
funcione como instância de Controle Social em Saúde, principalmente de-
vido à falta de autonomia para o pleno exercício de suas funções. Contri-
buem para a ocorrência dessa situação, principalmente, a dificuldade de os
conselheiros participarem efetivamente na formulação, controle e avalia-
ção das políticas e ações de saúde nos municípios, devido à postura ainda
bastante centralizadora da gestão municipal. Em realidade, parece serem
refratários a essa forma de Controle Social, portanto, agem buscando redu-
zir o seu papel deliberativo e fiscalizador a rituais de legitimação de políti-
cas por eles elaboradas.
Conseqüentemente, ainda não corre nesse colegiado de gestão uma
prática democratizadora de idéias, de debates de negociações e de compro-
missos, o que coloca em risco a participação dos representantes que se li-
mitam às demandas restritas definidas burocraticamente.
Ressalta-se que a forma de organização e funcionamento dos CS, hie-
rarquizada e burocratizada, tem distanciado os conselheiros das discus-
sões sobre as necessidades de saúde, que deveriam ser o foco principal
para a construção de um Projeto de Saúde voltado para os interesses da co-
letividade. Em realidade, o CS tem se transformado em espaço de legitima-
ção de um discurso governamental que prega a participação e a cidadania.
Como resultado desse processo, verifica-se que apesar da expansão
crescente das ações de AB nos municípios nos últimos tempos, como re-
sultado dos incentivos federais, a sua qualidade é bastante precária. Hou-
ve melhoria do acesso aos serviços, sobretudo devido à oferta organizada
de serviços e ações básicas de saúde, mas ainda são incipientes as ações
110
de prevenção e promoção da saúde para a melhoria das condições de saú-

de da população. Ademais, observou-se que um dos resultados indeseja-
dos desse processo é o aumento da demanda por serviços de média e alta
complexidade, o que contribui para a manutenção do modelo hegemôni-
co de atenção à saúde. É, pois, necessário o redirecionamento da AB, que
se apresenta nos municípios da RIDE-DF apenas como primeiro nível de
atenção e pouco resolutivo, mas como estratégia de reorientação de todo o
sistema de saúde local. Nessa perspectiva, a gestão da AB deve-se ater a re-
lacionar os problemas e necessidades de saúde da população que vive nos
municípios com os conhecimentos e recursos institucionais e comunitá-
rios, a fim de se definir prioridades, considerar alternativas reais de ação,
alocar recursos e conduzir o processo até a resolução ou o controle do pro-
blema (PAIM, 2006b).
Não obstante aos diversos problemas relacionados ao funcionamento
do processo participativo nos Conselhos, percebe-se que existe forte mo-
tivação dos conselheiros da RIDE-DF para tornar esse espaço mais produ-
tivo, ou seja, propício para construir um Projeto de Saúde, especialmente
por meio do fortalecimento da AB, para os municípios que atendam as re-
ais necessidades da população.
Em suma, apesar de o espaço do Conselho ser uma participação insti-
tucionalizada ainda muito pouco democrática, abre-se um espaço para que
a população faça constar, discutir e deliberar sobre as suas necessidades de
saúde. A institucionalização da participação social nos Conselhos é perme-
ada por interesses conflitantes e contraditórios, no qual o fator público se
coloca em destaque, portanto, faz-se necessário pensar as formas de diálo-
gos a serem estabelecidas entre as forças que se colocam na esfera política
– dentro e fora dos Conselhos (Acioli, 2005).
Nessa direção, os Conselhos como espaços de participação e Controle
Social nas ações do Estado podem ser revinventados, buscando ouvir a po-
pulação, os seus desejos, seus modos de viver e agir, permitindo a livre ex-
pressão das suas demandas e necessidades em saúde.
111
5 Construindo Estratégias de
Participação e Cidadania na
Atencão Básica Em Saúde: Um
Projeto de Pesquisa-Ação
Helena Eri Shimizu
5.1 INTRODUÇÃO
O projeto emancipador em saúde, que constitui a Reforma Sanitária
e sua forma orgânica, o SUS, pressupõe duas dimensões fundamentais,
o controle democrático e a participação social. Essas dimensões estabe-
lecem uma nova relação entre Estado e Sociedade Civil, onde, no caso da
saúde, as ações redistributiva e universal do Estado serão viabilizadas so-
bre o controle e participação da sociedade. Portanto, a emancipação dese-
jada se faz na luta pela democratização do Estado frente ao mercado e no
fortalecimento da participação com a construção de estratégias coletivas.
Nesse sentido, os Conselhos e sua qualidade formal e os conselheiros com
sua ação política de participação e de Controle Social, podem se constituir
como elementos transformadores da saúde.
Os Conselhos de Saúde fazem parte de um processo de institucionali-
zação dos espaços permanentes de participação no Controle Social de polí-
ticas públicas, que, desde 1990, vem se constituindo num movimento pela
democratização e qualificação das ações de saúde em todos os níveis. Os
agentes deste processo incluem diferentes organizações civis e lideranças
que se inserem nesse contexto com necessidades e demandas crescentes
para qualificar a sua atuação e representatividade, legitimidade e autonomia.
A luta democrática se amplia com esses novos sujeitos, os conselhei-
ros passam a ter importância social no processo de democratização das re-
lações de poder instituídas, re-significando o papel do Estado na atenção
em saúde. A sociedade se coloca em busca da definição e controle da políti-
ca, até então vista como perspectiva de poucos e privilegiados nos espaços
de representação tradicionais.
Nessa perspectiva, é importante considerar a participação cidadã como
categoria central, que permite focalizar não apenas as camadas populares,
advindas da comunidade organizada, mas os cidadãos como um todo, a so-
113
ciedade em geral, independente da classe social (GOHN, 2004). Esse con-
ceito remete à ampliação do conceito de cidadania para além da dimensão
jurídica e à redefinição do papel do Estado que deve definir as prioridades
a partir de um debate público. Ademais, a participação é concebida como
direito sociopolítico, ou seja, como intervenção, periódica e planejada, ao
longo de percurso de formulação e implementação de uma política pública
(GOHN, 2004a).
Nesse movimento, verificam-se necessidades de investimento na for-
mação dos conselheiros como sujeitos sociais capazes de atuarem de modo
efetivo na organização e estruturação da Atenção Básica em Saúde.
Assim sendo, esta etapa da pesquisa teve como objetivo conhecer mais
profundamente a dinâmica da organização e funcionamento dos CMS,
identificar as fragilidades e potencialidades, discutir e construir junto com
esses sujeitos os possíveis caminhos para o fortalecimento do Controle So-
cial em Saúde. Além disso, elaborar conjuntamente estratégias e indicado-
res para monitoramento e avaliação do Controle Social no âmbito da Aten-
ção Básica.
Para tanto, os Conselheiros de Saúde da RIDE-DF foram convidados
a constituir um coletivo de formação onde, por meio de um processo de
ação-reflexão-ação, buscou-se compreender (Pesquisa) a realidade de es-
truturação e funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde e iden-
tificar elementos facilitadores da ação dos conselheiros de saúde da RIDE-
DF. Tendo como imagem-objetivo o fortalecimento do Controle Social na
Atenção Básica, considerou-se como eixo estruturante para a transforma-
ção da realidade de saúde local o planejamento participativo, com base em
um diagnóstico que servisse para a elaboração de propostas, prioridades e
metas para a gestão democrática dos recursos e serviços municipais.
5.2 Metodologia - A ETAPA DA PESQUISA-AÇÃO

Optou-se pela metodologia da pesquisa-ação para alcance dos objetivos
nesta quarta etapa da pesquisa
Um tipo de pesquisa social com base empírica que
é concebida e realizada em estreita associação com
uma ação ou com resolução de um problema cole-
tivo e nos quais os pesquisadores e participantes
representativos da situação ou do problema estão
envolvidos de modo cooperativo ou participativo
(THIOLLENT, 2002, p.14).
Nessa perspectiva, o objeto de mudança coletivo indicado foi facilitar
a participação democrática dos conselheiros, por meio do conhecimento
e compreensão da prática e da situação onde se produz e desenvolve. Pro-
posta com base na ação e reflexão dos participantes do processo, no caso os
114
conselheiros de saúde da RIDE-DF, onde o compromisso de participação e

mudança desejado foi reforçado na organização democrática da ação, com
a formação de um grupo coletivo de pesquisa-ação.
Apoiado na pesquisa qualitativa para análise da realidade dos CMS, uti-
lizou-se dos procedimentos da pesquisa-ação que permitem agregar várias
técnicas para a elaboração do conhecimento, objetivando o levantamento dos
elementos teóricos para subsidiar a elaboração da proposta educativa, pro-
priamente dita, na segunda fase, com a materialização das atividades e ofici-
nas com o objetivo de ampliar a formação dos conselheiros.
Os instrumentos de pesquisa utilizados foram: a realização de reuni-
ões com os conselheiros na sua realidade concreta, grupos focais, registros
fotográficos, gravações em áudio, conversas informais com os conselhei-
ros e registros documentais.
Inicialmente, um primeiro movimento dos pesquisadores, utilizando-
se dos recursos propostos pela etnografia foi conhecer os Conselhos e os
conselheiros de saúde in loco.
Na maioria dos locais visitados das regiões do Entorno Sul, Entorno
Norte, Unaí e Pirineus, os conselheiros apresentavam as diversas dificul-
dades vivenciadas nos municípios. Dentre elas, destacavam a falta de co-
nhecimentos para atuação mais efetiva nos Conselhos, a falta de capaci-
tações e a baixa participação dos conselheiros. Diante dessa constatação,
decidiu-se realizar um conjunto de oficinas para aprofundar a identificação
dos problemas, assim como trabalhar a formação de conselheiros munici-
pais para atuarem como facilitadores nas ações de Educação Permanente
para participação e Controle e Social em saúde.
Ao pensar sobre o exercício do Controle Social e de participação dos
conselheiros ou das representações sociais, a proposta de Educação Per-
manente permite que o conhecimento ganhe sentido e novos significados,
mais próximos da realidade. Os conselheiros são desafiados a assumirem
uma postura de mudança de suas práticas, são provocados a romperem
com a atitude passiva tradicional e buscar individual e coletivamente o pa-
pel de um sujeito crítico, criativo, competente, pró-ativo, ético e compro-
metido com as transformações.
A Educação Permanente em Saúde propõe a produção de novos con-
ceitos construídos coletivamente, que impõem perguntas sem respostas.
Por isso, é fundamental adotar uma perspectiva crítica, estar aberto a re-
ver e problematizar constantemente a realidade para avançar no processo
(CECCIM; FEUERWERKER, 2004).
Além disso, como estratégia de transformação, oportuniza um am-
biente mais favorável e a mudança concreta se constrói em cada espaço en-
volvido com a saúde. Não há mudanças desse tipo impostas. A potência da
115
proposta está em construir estratégias locais e processos de mudança em
espaços concretos e propícios para a transformação. O problema está de-
tectado, a estratégia de mudança é coerente com o contexto, o que se busca
é por em prática a política para construir cenários compatíveis para a mu-
dança.
Os processos de Educação Permanente para o Controle Social em Saú-
de exigem a constituição de uma cultura crítica entre os atores sociais en-
volvidos (conselheiros, técnicos profissionais dos serviços de saúde, profes-
sores), capazes de levar adiante práticas inovadoras e ativas nesse terreno,
são questões consideradas fundamentais para a efetivação das mudanças
necessárias para o fortalecimento da participação popular, ampliação e
qualificação do Controle Social. A formação de facilitadores desse processo
é uma linha estratégica de intervenção na interface da educação e da parti-
cipação na saúde.
Uma das atitudes mais importantes que o facilitador de Educação Per-
manente em saúde precisa assumir é a de recontextualizador crítico. Essa
atitude implica em estar sempre atento às efetivas necessidades decorren-
tes da ação de Controle Social. Tais como, a defesa do direito à saúde e da
cidadania, o conhecimento das necessidades em saúde da população em
geral e dos seus representados e focalizar sua ação em razão da complexi-
dade do trabalho em saúde, dos projetos estruturantes da reorientação da
atenção, enfim, dos princípios norteadores do SUS.
Assim, a metodologia eleita para realização das oficinas presenciais
com os conselheiros se deu fundamentalmente via pedagogia da proble-
matização da realidade local com a equipe de conselheiros facilitadores.
Toda a dinâmica e articulação dos participantes foram focalizadas nas prá-
ticas do Controle Social, marcada pelos movimentos de reflexão-ação-refle-
xão, a partir dos problemas decorrentes da estruturação e da participação
democrática no SUS.
Como norteadores desse processo de formação do coletivo de facilita-
dores, foram adotados alguns princípios educativos. Dentre eles, a valori-
zação do conhecimento prévio do conselheiro, com uma abordagem crítica
reflexiva e contextualizada no que tange à conformação sócio-histórica do
Controle Social nos municípios pesquisados, com a valorização da partici-
pação, do diálogo e problematização da realidade vivenciada pelos conse-
lheiros, com associação do processo de aprendizagem individual ao pro-
cesso de aprendizagem coletiva; com formação a partir da experiência da
produção coletiva; com articulação constante da teoria com a prática co-
tidiana; com a busca da autonomia e a sensibilidade com a totalidade da
existência humana.
Essa concepção adotada para a formação do coletivo de facilitadores se
apóia na abordagem “sócio-interacionista”, que explica a formação do co-
116
nhecimento mediante a participação, tanto do sujeito quanto dos objetos

de conhecimento na construção de um novo saber. Essa corrente teórica
postulada por Vygotsky (1998) enfatiza a construção do sujeito a partir de
suas experiências adquiridas por meio da interação com o outro, considera
a aprendizagem um processo essencialmente social, sendo que os fatores
sociais e culturais desempenham papel fundamental na construção do co-
nhecimento.
Nas oficinas conduzidas pelos pesquisadores, houve a preocupação na
construção do conhecimento e nas possibilidades de práticas locais, refle-
tir, discutir e enfatizar mudanças a partir dos conteúdos teóricos, das expe-
riências e da realidade de cada Conselho.
5.2.1 A Dinâmica para a Formação dos Conselheiros

Facilitadores
Cabe ressaltar que as etapas iniciais exploratórias para a coleta de da-
dos deste estudo, se deram por meio de um conjunto de visitas realizadas
aos Conselhos municipais da RIDE-DF, em reunião ordinária ou extraor-
dinária, previamente contatados por ofício e telefonemas, nas quais foram
apresentados e discutidos os objetivos do estudo, a proposta de criação de
parceria com a finalidade de fortalecer os CMS, como também os seus ob-
jetivos de conhecer, compreender e facilitar mudanças na realidade dos
Conselhos de Saúde e na prática dos conselheiros. Além disso, foi solicita-
da a indicação de quatro conselheiros ou mais para trabalhar mais direta-
mente com os pesquisadores na qualificação dos CMS, que os denomina-
mos de facilitadores.
Essa estratégia almejou aproximar os pesquisadores profissionais da
realidade de atuação dos sujeitos implicados com a pesquisa-ação, ten-
do como propósito nesta etapa a formação de um Coletivo de Facilitado-
res para o Controle Social, que atuariam como facilitadores no processo de
participação e controle democrático das políticas de saúde locais.
Esse foi um momento de “aquecimento coletivo” (FRANCO, 2005, p.
117), onde os pesquisadores profissionais, não pertencentes ao grupo de
conselheiros, puderam estabelecer um contato mais próximo com a reali-
dade dos Conselhos Municipais, observando a gestão do processo de parti-
cipação, condições para o funcionamento, com suas dinâmicas, relações e
contradições. Foi constituído um coletivo (nós), pesquisadores e conselhei-
ros, que de forma participativa, democrática e responsável buscou com-
preender, na prática dos Conselhos de Saúde, estratégias locais e regio-
nais para as mudanças desejadas. Para constituir esse agir coletivo, coube
aos pesquisadores profissionais apresentarem, de forma clara, os objetivos
do projeto, a estratégia metodológica participativa e criar um ambiente de
confiança e cooperação com os conselheiros de saúde.
117
A presença dos pesquisadores gerou entre os conselheiros, no conta-
to inicial, expectativas que estiveram relacionadas por um lado ao fortale-
cimento da sua atuação, com a presença do agente externo Universidade
de Brasília. Por outro, certo grau de ceticismo e desconfiança relacionada à
pesquisa, como elemento que pudesse não indicar melhorias em curto pra-
zo aos conselheiros, além de expor ainda mais suas fragilidades e contradi-
ções. A possibilidade de ser apenas objeto de pesquisa, sem uma agenda
de resultados, foi questionada pelos conselheiros e criou um ambiente para
discussão da estratégia de formação de um grupo de facilitadores em par-
ceria com os pesquisadores para o fortalecimento do Controle Social nos
municípios. Os conselheiros facilitadores e pesquisadores por meio de um
processo de formação contratualizado definiram compromissos e respon-
sabilidades que implicaram num consentimento livre e participativo de
construção coletiva.
O trabalho coletivo teve início com a indicação do grupo de facilitado-
res nos Conselhos municipais. Cada Conselho indicou quatro facilitadores
representativos de cada um dos segmentos que compõem os Conselhos de
Saúde (usuários, gestores, trabalhadores de saúde e prestadores de serviço
ao SUS). Além da representação por segmento pesou também na indica-
ção por parte dos outros conselheiros, o interesse, a disponibilidade pes-
soal de se engajar no processo e uma liderança mais consolidada definida
pelo conhecimento acumulado em um tempo de participação maior como
conselheiro. Devido ao número de Conselhos envolvidos, foi dividida em
duas fases a formação do grupo regional.
O processo de formação nos grupos de conselheiros facilitadores se
deu por meio de encontros presenciais (oficinas) realizados no período de
março a dezembro de 2007, intercalados a cada encontro por atividades de
dispersão. Nos momentos de dispersão entre uma oficina e outra, os con-
selheiros facilitadores, realizaram atividades de campo nos municípios,
com quarenta horas cada, onde debateram e construíram com os seus pa-
res no Conselho, os diagnósticos e a compreensão da realidade dos Con-
selhos de Saúde na RIDE-DF, utilizando como abordagem a pedagogia da
problematização, que é um dos componentes chaves da pesquisa-ação.
Cada grupo de conselheiros facilitadores se manteve fixo nos encon-
tros presenciais e foi apoiado e supervisionado por um tutor. O tutor que
acompanhou as atividades de um grupo, durante os encontros presenciais,
continuou sendo o tutor a distância deste grupo durante a formação do
curso. As discussões foram apoiadas mediante leitura de textos, debates e
elaborações de sínteses e propostas para encaminhamento das questões le-
vantadas nas discussões.
Foram realizados quatro encontros presenciais com duração de dois
dias, para cada grupo, na modalidade de oficinas de trabalho visando à tro-
118
ca de experiência e à reflexão da sua realidade. Nessas oficinas foram reali-

zados cinco grupos focais com o objetivo de refletir e discutir sobre o papel
dos conselheiros e suas motivações, como também, sobre, a organização e
funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde e, ainda, dois grupos
focais para explorar a atuação dos Conselhos de Saúde no processo de or-
ganização da Atenção Básica.
Nos encontros presenciais, foram utilizados como recursos metodoló-
gicos apresentações e debates em torno dos temas das oficinas, utilizando-
se de roteiros com questões problematizadoras, exposição oral dialogada,
questionários, considerando os momentos propostos no processo de ação-
reflexão-ação para construção do conhecimento para o Controle Social em
Saúde na região.
A proposta foi apresentada na primeira fase aos Conselhos municipais
do Entorno Sul, resultando na composição de um grupo com 36 conselhei-
ros facilitadores de nove Conselhos municipais (Santo Antônio do Desco-
berto, Valparaíso de Goiás, Novo Gama, Cidade Ocidental, Luziânia e Cris-
talina) e da região de Unaí (Buritis, Cabeceira Grande e Unaí). Na segunda
fase, foi constituído o grupo com a participação de 32 conselheiros de oito
Conselhos da região do Entorno Norte e região de Pirineus (Água Fria, Vila
Boa, Planaltina, Formosa, Cabeceiras, Cocalzinho, Pirenópolis e Águas
Lindas). Em Conselhos cuja representação dos prestadores era ausente, foi
ampliada a representação dos usuários no coletivo de facilitadores.
A capacitação dos conselheiros facilitadores foi desenvolvida como pro-
posta de extensão, com certificação pela Universidade de Brasília (UnB), e
conforme já apresentado, teve por objetivo construir estratégias para o for-
talecimento do Controle Social, considerando a elaboração de propostas,
prioridades e metas para a gestão democrática dos recursos e serviços mu-
nicipais. Na seqüência, apresentamos a proposta para as quatro oficinas
que integraram o projeto de capacitação, no que diz respeito aos seus obje-
tivos e dinâmica metodológica.
5.2.2 A Dinâmica dos Encontros Presenciais: o Processo de Ação-

Reflexão-Ação
5.2.2.1 Oficina I: Controle Social em Saúde e Cidadania nos

Municípios
A primeira oficina teve por objetivo acolher e integrar os participan-
tes facilitadores, criando identidade de grupo e vínculo a partir da reflexão
sobre o papel do conselheiro na elaboração e desenvolvimento da propos-
ta locorregional de participação e controle democrático da política de saú-
de. Como metodologias para o trabalho, foram realizadas dinâmicas, nas
119
quais se procurou constituir reflexões sobre as questões postas e debatidas
em pequenos grupos, organizados por segmentos representativos, e grande
grupo. Ao final das discussões foram apresentados produtos escritos ou gra-
vados com indicações que constituíssem estratégias para o Controle Social
na RIDE-DF. A oficina foi desenvolvida em três momentos, assim descrito:
Primeiro momento: Quem somos nós? Construindo um perfil atual
do Controle Social na RIDE-DF: inicialmente, foi desenvolvido o grupo fo-
cal como técnica de avaliação buscando informações qualitativas com os
conselheiros facilitadores, que serviu como aquecimento e também como
possibilidade de identificar, na reflexão, as diferenças de perfis, representa-
ções, interesses e experiências na atuação dos conselheiros, considerando
as municipalidades e a região. Foram compostos grupos de 10 a 15 conse-
lheiros, que, após concordância em participar do estudo, assinaram o ter-
mo de consentimento livre e esclarecido com um moderador guia e auxilio
de um observador, que desenvolveram as sessões com o propósito de dis-
cutir e problematizar as dificuldades e potencialidades encontradas na or-
ganização e funcionamento do Controle Social local, suas necessidades e
demandas. Para tanto, foi utilizado o roteiro abaixo (Anexo III) com sete
questões que foram gravadas após autorização dos conselheiros. O núme-
ro de grupos focais também foi determinado pelo critério de saturação dos
dados.
1. O que significa para vocês serem conselheiros de saúde?
2. Como vocês representam os seus segmentos no Conselho Munici-
pal de Saúde?
3. Como vocês vêem seu papel de conselheiros nos Planos Municipais
de Saúde?
4. Fale como os conselheiros acompanham e avaliam as ações de saú-
de propostas no Plano Municipal?
5. Quais seriam as estratégias para favorecer a participação dos mora-
dores de seu município no Controle Social na Saúde?
6. Qual o papel do conselheiro na participação dos moradores na saúde?
7. Como os Conselhos Municipais de Saúde junto aos moradores po-
dem fortalecer o Sistema Único de Saúde?
Na seqüência, procedeu-se a exposição dialogada dos objetivos do mó-
dulo I, acolhimento e integração dos participantes; criação de identidade
de grupo e vínculo do tutor com a turma de facilitadores, onde foi realiza-
da a apresentação e discussão no grande grupo dos conteúdos: A Educa-
ção Permanente e tradicional; o facilitador no processo de educação per-
manente no Controle Social do SUS; participação social e saúde; Controle
Social do SUS e perfil de saúde no município, com leitura e discussão nos
120
grupos de trabalho sobre o papel do facilitador de Educação Permanente,

Controle Social e Atenção Básica e apresentação no grande grupo.
Segundo momento: Qual seria o perfil desejado para o exercício de-
mocrático e participativo? Foram discutidas e identificadas competências
relacionais que subsidiem a ação dos facilitadores na elaboração e desen-
volvimento de Educação Permanente em saúde, Controle Social e Atenção
Básica, de forma a construir uma nova dinâmica de atuação frente às de-
mandas de qualificação/educação dos Conselheiros de Saúde. Buscou-se
aqui a problematização da visão de saúde e o perfil de competências neces-
sárias para atuação dos conselheiros, contextualizando o processo de par-
ticipação social local e a criação dos Conselhos Municipais na RIDE-DF.
Como elementos mediadores da reflexão, foram desenvolvidos alguns te-
mas durante a oficina: os conceitos de Controle Social e Participação na
Saúde e o processo de Educação Permanente, como facilitador para o Con-
trole Social do SUS.
Para refletir e problematizar sobre essa questão foi proposto aos conse-
lheiros um exercício, no segundo momento da oficina, onde divididos em
grupos por segmentos representativos, construiu-se um ideal para atuação
dos conselheiros. Esse ideal foi discutido com base em quatro dimensões
que, de forma integral, articularam o perfil desejado: quais os aspectos liga-
dos ao fazer ou às práticas dos conselheiros? Quais os conhecimentos ne-
cessários para sua intervenção? Quais os valores que caracterizariam o ser
conselheiro? E quais as transformações poderiam provocar? Foram consti-
tuídos três grupos de trabalho: gestor e prestador, trabalhadores da saúde
e usuários. Após a discussão nos pequenos grupos, seguiu-se uma reflexão
no grande grupo dos conselheiros facilitadores.
Terceiro Momento: De onde viemos – conhecendo um pouco da his-
tória, para ampliar a discussão sobre o processo de criação dos Conselhos
Municipais de Saúde, trabalhou-se com os conselheiros facilitadores um
exercício denominado a linha do tempo ou da vida dos Conselhos. Esse
exercício foi realizado na forma de um questionário, onde a partir de um
conjunto de questões abertas com o objetivo de aprofundar a reflexão sobre
o processo de criação, implantação e atuação dos Conselhos de Saúde nos
municípios. Para tal, foram utilizadas as seguintes questões norteadoras:
1. Falem da participação social no seu município antes da lei que ins-
tituiu os Conselhos? Existiam movimentos fortes e atuantes? Que
entidades ou instituições representavam? Quais eram os grupos e
ou pessoas que ajudaram a fomentar a criação e implantação do
Conselho de Saúde?
2. Com a legitimação dos Conselhos, houve participação dos movi-
mentos sociais e entidades na estruturação e composição dos Con-
selhos?
121
3. E agora, neste momento do atual mandato, como você avalia a par-
ticipação das entidades e movimentos sociais no Controle Social em
seu município? Há entidades organizadas que conseguem mobili-
zar pessoas para participar no Conselho? Você conhece alguma en-
tidade e ou segmento que gostaria de participar e não tem acesso?
Há entidades ou movimentos que participam em mais de um dos
Conselhos no município? Há participação e mobilização para criar
Conselhos locais de saúde e realizar conferências?
No encerramento da primeira oficina foi ressaltado, que, no interva-
lo entre os encontros presenciais, seriam realizadas atividades à distância,
buscando dar continuidade às ações e estimular, nos facilitadores, a capa-
cidade de análise e de articulação nas bases locorregionais. Considerando
a atuação dos conselheiros no planejamento local em saúde, foi desenvol-
vido, no período de dispersão, um diagnóstico com base no perfil de saúde
dos municípios envolvidos.
5.2.2.2 Oficina II: O Controle Social e a Saúde no Município

A segunda oficina foi focalizada na reflexão sobre as necessidades de
saúde, contextualizadas no processo de formação social e histórica dos mu-
nicípios da RIDE-DF. Nessa oficina, buscou-se construir estratégias para
o fortalecimento do Controle Social, considerando as agendas locais e ou-
tras regionais e nacionais. Para tanto, foram problematizadas as seguintes
questões: planejamento em saúde e o papel do Controle Social neste pro-
cesso, informações necessárias para construção de um diagnóstico local e
a caracterização dos municípios quanto ao perfil da atenção em saúde e as
atribuições dos conselheiros no planejamento participativo. Foram realiza-
dos três momentos:
Primeiro Momento: A saúde que temos no município: na constru-
ção de estratégias para o fortalecimento do Controle Social, considerou-
se a transformação da realidade de saúde local como eixo estruturante de
um planejamento participativo, com base em um diagnóstico que servisse
para a elaboração de propostas, prioridades e metas para a gestão democrá-
tica dos recursos e serviços municipais.
Para apoiar esta ação foram desenvolvidos conteúdos ligados à dimen-
são do planejamento em saúde tendo como referência os instrumentos lo-
cais de gestão previstos para o SUS, como o Plano Municipal de Saúde e o
Relatório de Gestão. Na seqüência, seguiu-se uma reflexão sobre o papel
do Controle Social no planejamento local e quais as informações os conse-
lheiros precisariam dispor para participarem de forma crítica e criativa do
processo.
Nessa perspectiva, foi sugerido e construído um instrumento de diag-
nóstico dos municípios, reconhecendo os determinantes de saúde/doença
122
e a situação da atenção e gestão municipal de saúde. Baseado no trabalho

de campo do diagnóstico, foi caracterizado a realidade dos municípios en-
volvidos, as necessidades de saúde no processo de formação social e his-
tórica dos municípios da RIDE-DF e os eixos orientadores para o planeja-
mento local em saúde; foi avaliado a organização da atenção em saúde nos
municípios, discutido sobre o perfil da atenção em saúde e as atribuições
e/ou competências necessárias para atuação dos conselheiros no planeja-
mento local e na Atenção Básica.
Nesse sentido, foram trabalhadas questões da dimensão demográfica,
epidemiológica e de organização da gestão e da atenção em saúde nos mu-
nicípios. O exercício de campo se deu no diagnóstico realizado nos muni-
cípios pelo grupo de conselheiros, apoiados pelos pesquisadores (tutores),
com base em instrumento contendo questões relativas às dimensões aci-
ma propostas. Para compor as informações e dados, os conselheiros bus-
caram fontes locais, como informantes chaves e dados secundários dos
sistemas de informação das Secretarias Municipais de Saúde e Bem-Estar
Social. Foi orientado para que os dados fossem discutidos e validados na
reunião ordinária do Conselho, como estratégia educativa ao conjunto dos
conselheiros. Os trabalhos foram apresentados e discutidos no coletivo de
facilitadores no momento presencial da oficina.
Segundo Momento: A saúde que queremos: no contexto do planeja-
mento e da formulação da política municipal de saúde. Neste momento
foram realizados grupos focais com os conselheiros para discutir o alcan-
ce das dimensões da Atenção Básica nos municípios da Ride-DF: acessibi-
lidade, integridade, longitudinalidade, formação profissional e orientação
para a comunidade contida no roteiro (Anexo IV). A discussão e encami-
nhamentos referentes ao financiamento passaram a ser centrais na pers-
pectiva de reforçar democraticamente o cuidado em saúde como direito
de cidadania, sob controle da sociedade, ampliando e revendo o modelo
de atenção encontrado. Para tanto, o papel do Conselho e do conselheiro
como agente da mudança tornou-se estratégico. Nessa linha, foi propos-
to um exercício com o grupo de facilitadores para a construção do conhe-
cimento a respeito do processo de financiamento das ações de saúde, indi-
cando a necessidade de participação nas esferas de decisão orçamentária.
De início, foi constatada uma preocupação do grupo mais relacionada à fis-
calização na aplicação dos recursos e na aprovação dos balancetes trimes-
trais e a possível responsabilização do conselheiro. Preocupação que estava
vinculada ao pouco conhecimento a respeito dos processos de financia-
mento da saúde que possuíam. Foi então refletido a necessidade de vincu-
lar os orçamentos ao plano de saúde e as prioridades e metas ali estabeleci-
das de forma participativa.
123
Para embasar a reflexão, foi construído um exercício, no qual foi dis-
cutido um texto sobre o financiamento da saúde do Curso de Capacitação
de Conselheiros Estaduais e Municipais de Saúde, e proposto um levanta-
mento com as seguintes questões orientadoras, que foram discutidas nos
municípios e no coletivo de facilitadores: O que é orçamento público?; O
que é a Lei do Plano Plurianual (PPA)?; O que é a Lei de Diretrizes Orça-
mentárias (LDO)?; O que é a Lei Orçamentária Anual?; Como se constrói
o Planejamento Orçamentário no município?; Qual a importância do Pla-
no Municipal de Saúde na definição do orçamento?; Quais as fontes que
financiam a saúde no município?; Como funciona o fundo municipal de
saúde?; Possui autonomia?; O que é a Emenda Constitucional n.º 29?; O
município já cumpre a EC n.º 29?
Terceiro Momento: construindo estratégias para o Controle Social e
participação na RIDE-DF: as estratégias foram construídas ao longo do
processo de reflexão-ação-reflexão desenvolvido pelo coletivo de conselhei-
ros e pesquisadores, considerando as agendas locais e outras regionais e
nacionais. Para construção das estratégias, foi proposto o seguinte conjun-
to de questões aos conselheiros:
1. Propostas sobre a organização dos Conselhos nos municípios e na
região;
2. Propostas para a organização da Atenção Básica e gestão em saúde
nos municípios e na região;
3. Propostas para o financiamento da saúde nos municípios e na região;
4. Propostas para formação e Educação Permanente dos conselheiros
na região.
Considerando os elementos centrais do Controle Social em Saúde
como sendo os aspectos ligados ao exercício democrático do poder e a par-
ticipação social, os conselheiros facilitadores apresentaram estratégias que
foram sistematizadas na apresentação dos resultados e na discussão.
5.3 RESULTADOS E DISCUSSÃO

Foram considerados para análise os conteúdos trabalhados nas ofi-
cinas desenvolvidas no processo de qualificação dos conselheiros para o
exercício do Controle Social em Saúde, denominadas de (OP). Além disso,
os resultados foram sistematizados, a partir dos conteúdos dos sete grupos
focais realizados, destes quatro para discussão e reflexão sobre atuação e as
motivações dos conselheiros codificados como (GF) e, ainda, o processo de
construção, o funcionamento e a organização dos Conselhos de Saúde; e
dois que abordaram o Controle Social e a sua implicação na Atenção Bási-
ca em Saúde, codificados como (GFAB).
124
5.3.1 Controle Social - Os Caminhos para a Construção da

Participação Cidadã em Saúde na Ride-DF
As expectativas de democratização nas políticas públicas de saúde sur-
giram no cenário de reformas propostas nos últimos trinta anos para o
Brasil. Reformas construídas com participação, num contexto mundial de
transformações políticas, econômicas e sociais profundas. Os Conselhos
de Saúde, na sociedade brasileira fazem parte desse amplo processo social
que, desde a década de 1970, vêm convergindo para transformar e recon-
figurar democraticamente o espaço público e a relação da Sociedade Ci-
vil com o Estado. São Conselhos que surgiram por meio de iniciativas dos
movimentos populares ou outros que envolveram a realização de projetos
de articulação povo/governo e, por último, os Conselhos temáticos que fo-
ram institucionalizados com o processo de redemocratização da sociedade,
com a nova constituição de 1988 (OLIVEIRA, 2004).
Com o Movimento da Reforma Sanitária foi possível, após um proces-
so de mobilização social que envolveu segmentos do Estado e da socieda-
de civil, assim como intelectuais e cientistas sociais, tornar legal na nova
Constituição um Sistema de Saúde universal e integral, com participação
da sociedade em instâncias de poder colegiadas. Nesse sentido, o projeto
da Reforma Sanitária no Brasil é resultado de um debate que ocorreu ao
longo do século XX entre democracia social e democracia liberal. O confli-
to entre a ampliação do poder redistributivo do Estado democrático e os in-
teresses de acumulação do capital posto mais recentemente com o Estado
mínimo neoliberal (MACEDO, 2005).
A década de 80 representou o momento de institucionalização das prá-
ticas inovadoras para o setor, fundamentadas na concepção da saúde como
produção e direito social. A década de 90 consolidou como mecanismos
fundamentais de participação, as Conferências e os Conselhos de Saúde,
que são formas de exercício da democracia participativa que objetivam ga-
rantir os direitos de cidadania e saúde.
A instituição e expansão dos Conselhos Municipais a partir dos ideais
da reforma têm como orientação central o aumento da participação dire-
ta da sociedade na gestão municipal e da eficiência das políticas públicas,
uma nova arena política administrativa reconfigurando os processos deci-
sórios e a capacidade da sociedade de controlar a utilização dos recursos
públicos, e ainda, a tomada de decisões mais democráticas de distribuição
do bem-estar social (SANTOS JÚNIOR et al, 2004).
Os Conselhos não substituem, mas interagem com os poderes institu-
ídos, ou seja, com o Executivo, Legislativo e Judiciário. São compostos por
representantes do governo, prestadores, trabalhadores da saúde e usuá-
rios. Para ser paritária essa composição, requer que 50% das vagas do Con-
selho de Saúde sejam ocupadas por representantes dos usuários; 25% pelo
125
gestor e prestadores de serviços ao SUS; e 25% por trabalhadores da área
da saúde (BRASIL, 2005b).
5.3.1.1 De onde vieram - como os Conselheiros de Saúde

Significam o seu Papel, seus Desafios e Avanços na RIDE-DF
Nos municípios da RIDE-DF, o processo de construção dos Conselhos
de Saúde na sua formação histórica e social apresenta complexidades e di-
versidades, sendo o próprio perfil do grupo de conselheiros com suas his-
tórias de vida representativas da diversidade social, econômica e cultural
presente nestes municípios.
Na realização do exercício de diagnóstico na RIDE-DF, com o grupo de
conselheiros facilitadores, o processo de discussão direcionada nos grupos
dos Conselhos para cumprimento das atividades trouxe uma apropriação
maior das realidades e problemas da região.
No processo de reflexão coletivo dos conselheiros, manifestou-se a
existência de diferenças de percepção entre os representantes dos muni-
cípios no que tange a caracterização do contexto regional. De um lado, os
usuários acentuaram os problemas vividos como decorrentes das questões
econômicas e sociais precárias. De outro lado, os representantes dos ges-
tores, de prestadores e de entidades de caráter mais assistencialistas e libe-
rais faziam a defesa do modelo econômico em curso na região, bem como
de saúde. Nessa ótica, os problemas sociais e da saúde são considerados
como naturais, ou seja, de um acesso desigual aos bens de consumo, por-
tanto, é de responsabilidade de cada cidadão buscar os seus recursos para
uma vida melhor.
Nesse debate, foi, no entanto, ampliada às perspectivas de análise, com
uma visão mais abrangente da formação regional e de cada município no
contexto de desenvolvimento nacional. Um contexto de formação que vem
dos períodos coloniais e sofre uma mudança profunda com o projeto de
Brasília.
Nos municípios com formação mais antiga, mais de dois séculos, hou-
ve uma preocupação por parte dos conselheiros em registrar e contar sua
história, buscando documentos e publicações, bem como, informantes
chaves como os moradores mais antigos. Os conselheiros relataram, em
alguns casos, como uma conquista, este processo de compreender as ori-
gens da comunidade local, reforçando suas identidades. São grupos mais
tradicionais, oriundos de ocupações do período da extração do ouro e da
ocupação das terras por famílias de fazendeiros e criadores de gado. Têm
uma forte religiosidade, muito influenciada pela igreja católica ou evangé-
lica, e são os municípios menos populosos, com taxa de crescimento baixa
e características mais rurais.
126
Os municípios maiores apresentam uma formação urbana recente,

com base em moradias mais baratas ocupadas por migrantes, que bus-
cam condições de vida e trabalho na região. Nesses municípios as questões
mais destacadas foram: o desemprego, falta de lazer, a violência, a prosti-
tuição, a dependência química e os problemas ambientais decorrentes da
ocupação não planejada destas áreas.
Os jovens morrem hoje muito mais do que os ve-
lhos, porque as pessoas mais velhas estão buscando
cada vez mais melhorar a sua saúde, o jovem não, ele
chega na rua eu vou enfrentar qualquer um, princi-
palmente o tráfico de drogas, acidentes automobilís-
ticos, arma de fogo, a bebida. (OP)
Como resultado desse contexto, há uma pressão maior das lideranças
e das entidades com relação às demandas da comunidade e, portanto, mais
espaço para conflitos com as administrações locais ou ação de cooptação
destas mesmas lideranças, que estão em processo de formação. Os movi-
mentos estão muito identificados com as lutas imediatas e a construção
de sua legitimidade passa pela conquista de mais serviços e infra-estrutura
para situações de muita exclusão social nestes municípios.
Os conselheiros relatam que, antes da criação de Brasília, os municí-
pios se organizavam em torno de núcleos familiares das grandes fazen-
das e, a partir do fluxo migratório da população da área rural para os cen-
tros urbanos locais, acrescidos dos migrantes de diferentes estados que
vieram para essa região, com uma diversidade cultura, tem repercutido
na dificuldade em ter uma identidade sócio cultural própria. Trazem, nos
seus depoimentos, o descaso do governo com as questões sociais na região
Centro-Oeste. A decisão da criação de Brasília, por parte do governo, repre-
sentou um marco para o desenvolvimento urbano social da região, mesmo
com os conflitos associados a desapropriação de terras, e influenciou so-
bremaneira na organização social dos municípios. Paradoxalmente, esse
investimento para o Distrito Federal é sentido pelos conselheiros da região
do entorno, como exclusão e abandono do discurso do projeto de desenvol-
vimento para o Brasil, pelo descaso do Governo Federal e Estadual envolvi-
dos em desenvolver políticas públicas sociais para essa região do entorno.
As melhorias com a qualidade de vida são associadas com as conquistas
obtidas a partir de 1990.
O nosso município, como em todos os municípios
do Entorno, como nós sabemos, no passado o gover-
no não tinha preocupação de buscar o desenvolvi-
mento para a região do Entorno, dos Municípios fora
da cidade de Brasília. Não tinha aquela preocupação
de fazer os investimentos adequados para suprir as
suas as necessidades na a área de saúde, educação,
127
segurança, transporte, infra-estrutura. Hoje os mu-
nicípios sofrem com isso, porque de um tempo para
cá é que começaram a preocupação, com o desenvol-
vimento, com o nível de vida, de dar uma qualidade
de vida melhor para as pessoas. Porque as pessoas
não tinham isso no passado, tudo era difícil, o trans-
porte, o sistema de eletricidade, água potável, o siste-
ma de fossas, não eram fossas, as pessoas iam para
o mato, não tinha uma preocupação com a higiene,
não tinha uma preocupação com uma alimentação
de qualidade. Os médicos eram os funcionários que
trabalhavam na Fundação Nacional de Saúde, a FU-
NASA hoje, o pessoal da SUCAM que davam orien-
tações para as pessoas, até uns vinte, trinta anos exis-
tia isso. (OP)
Verifica-se na história desses municípios, a reprodução histórica das
três crises associadas com as tentativas de rompimento com a prática oli-
gárquica nos países capitalistas: a de integração nacional, a de participação
política e a de distribuição de riqueza, que traziam no seu bojo, “as possi-
bilidades para a inclusão de novos segmentos da população no universo da
cidadania: proteção aos pobres, direitos sociais (como os relativos à saúde e
à educação), extensão do direito de votos, entre outros temas” (LIMA et al,
2005)
O processo de organização social dos municípios da RIDE-DF, pelos
relatos dos conselheiros facilitadores, acompanha a lógica da organização
dos movimentos socais no Brasil que operam na passagem do Brasil rural
para o Brasil urbano nos anos 50, e mais na frente, na década de 70 a 80,
operam com a influência da conjuntura política da mudança do regime mi-
litar para a democracia (GERSCHMAN, 2004).
A criação de Brasília, em 1960, representou esse movimento de urba-
nização na região da RIDE-DF, mas os municípios da RIDE-DF mantive-
ram prevalente na sua organização social a produção agropecuária, sendo
que a capital passou a representar a busca por melhores modos de vida.
Com a consolidação de Brasília e a permanência do descaso público
com políticas sociais nesses municípios e devido a ausência de políticas
públicas para a população rural, acentuou-se o processo de exclusão e de
desigualdade social, o que levou essas populações do entorno a buscarem
os centros urbanos mais próximos, Brasília ou Goiânia, para usufruir das
políticas públicas inclusivas, principalmente o acesso ao emprego, a saúde
e a educação. A partir da década de 80, observa-se um movimento migra-
tório, da população urbana, para vários desses municípios do entorno de-
sencadeado pelo desejo de buscar o atendimento às necessidades básicas,
emprego, educação, saúde, entre outros aspectos, o que levou vários des-
128
ses municípios a se caracterizarem como cidades dormitórios, em face a

estreita dependência social financeira com o Distrito Federal.
A maioria das pessoas nossa trabalha em Brasília,
praticamente em torno de 75% da população traba-
lha em Brasília, porque não tem uma preocupação
com o setor industrial, outro problema sério é a falta
de qualificação dos nossos trabalhadores, a maioria
é doméstico, trabalha nas construtoras, trabalha no
pesado, de uns tempos para cá vem mudando a pre-
ocupação com a mão-de-obra. (OP)
Os municípios que implantaram a criação de usina de álcool, em Vila
Boa e uma fábrica de cimento em Cocalzinho, minimizaram os problemas
do índice de desemprego, todavia enfrentam novos problemas com as mu-
danças trazidas no estilo de vida das pessoas e com agravos a saúde que
não estavam habituados a cuidar.
O período de criação dos Conselhos Municipais da RIDE-DF, organi-
zados segundo uma linha do tempo relacionada à implementação e à nor-
matização do processo de municipalização da saúde no país (NOB, 93),
podem ser verificados na tabela 16. Para preencher as datas que faltavam,
utilizou-se os dados da pesquisa, realizada por pesquisadores da ENSP/
FIOCRUZ, em 2003, acerca do funcionamento dos Conselhos municipais
e estaduais de saúde em todo território nacional (BRASIL, 2003).
Tabela 16- Distribuição dos 20 Conselhos de Saúde

pesquisados da RIDE-DF, segundo data de criação. 2007
Município Data Marcos Históricos
Antes da Constituição
Brasília 1973
Federal de 1998
Unaí 1991 Após NOB 01/1991
Pirenópolis 1991
Formosa 1991/1998*
Buritis 1991+
Água Fria de Goiás 1992+
Alexânia 1993 Após NOB 01/1993
Cristalina 1994
Vila Boa 1994

continua...
129
...continuação
Município Data Marcos Históricos

Luziânia 1995
Cidade Ocidental 1997 Após NOB 01/1996
Novo Gama 1997
Abadiânia 1997+
Cabeceira Grande 1997+
Águas Lindas de Goiás 1997+
Planaltina de Goiás 1999/2001*
Valparaíso de Goiás 2001
Santo Antônio do Descoberto 2001
Cocalzinho de Goiás 2001+
Padre Bernardo 2003+

* Data de reativação do Conselho
Fonte: Leis de Criação + Fonte: Monitoramento e Apoio à Gestão Participativa do SUS,
Ministério da Saúde , 2003
Os dados da tabela evidenciam que os Conselhos foram criados a partir

de 1990, a exceção do Distrito Federal, mais por força das secretarias mu-
nicipais de saúde dos Estados, pressionadas por instrumentos normativos
para estabelecerem políticas públicas e ações comprometidas com as con-
dições de saúde da população. Os conselheiros reconhecem que a criação
dos Conselhos Municipais na RIDE-DF deveu-se fortemente influenciada
pelas administrações, tendo em vista, a pouca cultura associativa popular
para a participação social e a exigência legal para o processo de descentra-
lização das ações e serviços de saúde. Acrescentam que, para o processo de
criação dos Conselhos, os municípios ou os estados, desencadearam um
movimento de contatos com as lideranças ou entidades, por meio de suas
gerências regionais ou locais, nas pessoas dos secretários de saúde,.
Nos municípios que compõem o Entorno Sul, mais próximos de Brasí-
lia, esse momento de criação dos Conselhos coincidiu com os movimentos
de luta pela emancipação de distritos para municípios, com uma agenda
de reivindicações para infra-estrutura básica nessas localidades, articulan-
do de alguma forma com a luta da saúde.
Em dois municípios, foi citada a presença de projetos de Extensão da
Universidade de Brasília como estímulo e apoio local na criação e estrutu-
ração dos Conselhos de Saúde.
130
Em um município, a iniciativa foi do Ministério Público, uma instân-

cia de Controle Social em defesa dos direitos sociais.
Não foi o Conselho que iniciou, mas foi no caso o
Ministério Público, ele reuniu em Luziânia, até cha-
ma Dialogando com a Cidadania, se não me enga-
no, aí ele chamou todos os Conselhos, não só o de
saúde, mas todos e a comunidade também, e foi o
segundo se eu não me engano, eu achei muito pro-
veitos. (GF)
Considerando a linha do tempo dos Conselhos de Saúde nos municí-
pios da RIDE-DF, podemos perceber que o processo de criação dos Con-
selhos não surgiu como resultado da organização e da participação cidadã
direta nessas localidades. Foi fruto de uma conquista mais geral de demo-
cratização do Estado brasileiro e de suas políticas públicas que repercutiu
nos municípios e na sociedade. Embora os Conselhos já tenham uma for-
ma de organização de movimentos sociais como Associação de morado-
res, Associação dos idosos, dos trabalhadores rurais e dos funcionários pú-
blicos, nota-se que não funcionam na lógica de participação democrática,
mas sim na lógica assistencialista.
Na verdade, o Conselho caiu de pára-quedas, porque
eu faço parte do Projeto Conte Comigo, que é uma
associação sem fins lucrativos que visa ajuda da po-
pulação, então já participava de ajuda comunitária
não na parte de saúde, mas na parte em geral. (GF)
Ao narrar as histórias dos seus municípios, os conselheiros revelam
que os municípios, com suas comunidades locais, não possuíam uma tra-
dição de participação popular para atender à nova modalidade de definição
e gestão da política de saúde conformada pela democracia institucional. No
entanto, os conselheiros apontam razões históricas e políticas nos municí-
pios para o desenvolvimento da capacidade de participação dos represen-
tantes conselheiros e da população.
Eu tive muita dificuldade de participar, às vezes a
gente quer cobrar soluções dos usuários, mas se nós
formos estudar um pouquinho da história do nosso
país, nós vamos ver que nós brasileiros, nós nunca
fomos ensinados a participar. Nós vivemos uma di-
tadura militar muito recente no nosso país, nós so-
mos realmente forçados, as pessoas que realmente
atuam naquele momento, foram muito prejudica-
dos, perderam até as vidas deles, isso realmente, a
história do nosso país fez com o povo brasileiro não
tenha um espírito de participar, eu vejo que isso é
uma coisa histórica, hoje já mudou, porque o povo já
participa mais. (GF)
131
Na oficina Construção da Linha do Tempo da Formação do Município
e dos Conselhos de Saúde Locais, observou-se uma dificuldade inicial de
um grande número dos conselheiros em fazer a contextualização sócio-
histórica da formação dos municípios representados, o que pode ser jus-
tificado pelo fato de boa parte dos conselheiros serem oriundos de outras
regiões do país, como também, em função das altas taxas de migração e
crescimento local.
Contudo, os conselheiros, ao buscarem, na sua realidade, a caracte-
rização da organização social, política, cultural e, em especial, os proces-
sos de organização dos movimentos sociais dos municípios representados,
puderam no grupo dos facilitadores compor essa formação para compre-
ensão da estreita relação entre os determinantes sócio-históricos, a saúde
e a qualidade de vida da população. Os conselheiros identificaram, nessa
construção, que a evolução de um estágio melhor de políticas públicas e de
organização social de alguns municípios tem uma expressão da capacida-
de de organização dos movimentos sociais para maior enfrentamento das
desigualdades sociais e para a conquista aos direitos sociais.
Nos últimos cinco anos, observa-se, em alguns municípios, um pro-
cesso de urbanização mais intenso, criando maior autonomia social, cultu-
ral e financeira em relação ao Distrito Federal, o que tem permitido maior
fixação da população local e melhorando o atendimento das necessidades
sociais da população, como Luziânia, Valparaíso, Formosa, Águas Lindas e
Buritis.
Na descrição da trajetória histórico-social, principalmente na organiza-
ção dos municípios do Entorno, dos estados de Goiás e Minas Gerais, que
se organizam fortemente agropecuário, os conselheiros falam de confli-
tos violentos entre fazendeiros e trabalhadores rurais e suas famílias e, até
mesmo, os fiscalizadores do Estado, com relatos de lesão corporal, mortes
e assassinatos envolvendo questões de posse e de condições de trabalho,
sem uma maior preocupação dos governos com os direitos sociais, com o
meio ambiente e com a saúde dos trabalhadores e suas famílias rurais.
A desigualdade se acentua pela especulação imobiliária urbana e pela
posse da terra nos municípios com características agrárias. A região foi ab-
sorvida pelos interesses econômicos nacionais e internacionais, como área
de produção de grãos para exportação e consumo dos grandes centros ur-
banos do país. É uma produção intensiva, que utiliza alta tecnologia, que
reconfigura os antigos latifúndios em modernas fazendas de agronegó-
cios. Paralelamente, a isso, evidencia-se o movimento migratório dos tra-
balhadores rurais para os centros urbanos, e a permanência das precárias
condições de vida dos trabalhadores rurais, extensivo às mulheres e crian-
ças, com desrespeito aos princípios trabalhistas e educacionais e violação
dos direitos sociais e ambientais, acrescida da violência da polícia armada.
132
As denúncias de violências no campo e a luta para assegurar a reforma

agrária, a sustentabilidade ambiental e os direitos humanos, econômicos e
sociais das populações rurais podem ser aprofundados no relatório nacio-
nal sobre a situação dos direitos humanos e a reforma agrária no Brasil; na
campanha nacional e internacional, lançado pelo Fórum Nacional de Re-
forma Agrária; no Relatório Nacional sobre Direitos Humanos no Brasil -
2002-2005; e ainda, no Relatório de Direitos Humanos no Brasil 2007.
Estudo realizado por Ferreira (2004), chama a atenção do papel do po-
der judiciário na aferição do cumprimento da função sócio-ambiental da
terra rural, para mediação dos conflitos envolvendo a propriedade e a pos-
se, e conseqüentemente, maior efetivação dos direitos humanos no campo.
No contexto da RIDE-DF, os conselheiros relatam que não tem havi-
do um reconhecimento do espaço do Conselho e nem disputas em ocu-
pá-lo, seja por falta de tradição de movimentos sociais organizados locais,
como também, pelas questões político-partidárias envolvidas, todavia, per-
cebem o Conselho de Saúde como um importante instrumento em defesa
dos interesses dos usuários, afirmam ainda ser um processo em constru-
ção e muito a ser aprendido.
Os conselheiros reconhecem que a criação dos Conselhos de Saúde,
apesar das limitações, ampliou o espaço para a participação social nos mu-
nicípios. Entretanto, o início do processo foi difícil à participação das en-
tidades, tendo em vista o baixo nível de consciência e organização da co-
munidade local, o que levou a criação dos Conselhos de Saúde, baseada
em processos formais e legais, extremamente burocratizados e com pouca
participação e mobilização para o exercício desse direito, gerando, em mui-
tos casos, uma descaracterização da participação e da representatividade
nos Conselhos. Isso associado à forte presença das administrações na cria-
ção dos Conselhos resultou em uma formação pouco representativa, com
distorções na escolha e representação, pouca autonomia das lideranças ou
membros indicados por cooptação aos interesses locais.
Eu acho que a dificuldade é essa, a maioria dos con-
selheiros são escolhidos pelos prefeitos e quando o
prefeito muda, e outra coisa também, ele só esco-
lhiam os conselheiros, pelo menos na minha cida-
de, eu vi também que em... acontecia isso também,
escolheu os conselheiros só para aprovar os balan-
cetes. (GF)
Os conselheiros também indicaram uma maior participação nos últi-
mos anos em comparação com o período inicial de criação dos Conselhos
de Saúde nos municípios da RIDE-DF.
Quando no início do ano passado para cá é que a coi-
sa mudou, porque foi a visão do secretário de saúde
133
que viu que, antes de começar qualquer atividade aí,
tem a participação do Conselho. (GF)
Só que mudou as coisas, de dois anos pra cá mu-
dou... porque eu acho que depois que nós começa-
mos a participar mesmo, muita coisa melhorou. (GF)
Então as pessoas foram abrindo mais a mente, ven-
do as coisas, aí reúne mais os conselheiros, tendo
mais reuniões, por isso, que cada dia tem melhora-
do o nosso sistema, o Conselho municipal. (GF)
No Brasil, o processo de descentralização da saúde indica duas cen-
tralidades na proposta, uma que é estratégica e vê, na implementação de
ações programáticas voltadas para a família e no trabalho de equipes locais
(Programa de Saúde da Família), a possibilidade de ampliação do acesso e
da cobertura e mudança no modelo de atenção com base na integralidade
e unicidade do sistema. Outra idéia que remete ao processo de municipa-
lização uma lógica racionalizadora, de maior eficiência na utilização dos
serviços e nos gastos, esvaziando o caráter mais político do debate e privile-
giando uma perspectiva de gestão mais centralizada das agendas e dos re-
cursos financeiros.
Essa contradição está presente na atuação dos conselheiros de saúde
que se dividiram numa perspectiva mais política de intervenção, defen-
dendo o usuário e suas necessidades, portanto, mais poder e participação.
E outra ação mais normativa e fiscalizadora dos recursos da gestão local,
que, em geral, são insuficientes e reforçam a falta de autonomia dos siste-
mas locais.
O Controle Social pela população é fundamental para a reorientação
do modelo de atenção com foco nas necessidades das pessoas. Portanto,
novas questões se colocam em compreender e analisar o espaço do Con-
trole Social, ainda que institucionalizado, como espaço político que põem
em cena novos interesses, imaginários, representações e práticas. É uma
situação de partida para a participação cidadã e o controle público e não de
chegada. É o exercício de criação de uma nova cultura política de represen-
tação democrática.
Segundo Gohn (2004a), é necessário um repensar crítico e criati-
vo sobre esses canais de participação democrática, para que efetivamente
cumpram suas funções. Os conselheiros, ao adotarem uma postura inves-
tigativa da constituição no Distrito Federal e região do Entorno, das suas
dimensões e determinantes históricas, sociais e culturais dos grupos so-
ciais, permitiu-lhes com esse processo pedagógico, trabalhar a concepção
de territorialização; identificar os problemas decorrentes da estruturação
e funcionamento da organização social e do Controle Social e as necessida-
des de priorização na gestão social nas políticas de saúde, como também
134
refletir sobre estratégias/soluções que ampliem os espaços de participação

política e cidadã.
5.3.1.2 Como os Conselheiros Percebem o Controle Social em

Saúde
Os conselheiros ao verbalizarem sobre as suas motivações e a experi-
ência de atuação no Conselho de Saúde, revelam a percepção da concepção
acerca do Controle Social em Saúde. Eles apresentam uma concepção pou-
co objetiva e clara sobre a abrangência do papel dos Conselhos. Aparece
muito nos depoimentos dos conselheiros uma concepção idealizada em de-
fesa dos usuários, da melhoria da saúde e da qualidade de vida dos cidadãos
Então a nossa expectativa ela se dá dentro deste pa-
pel de responsabilidade de uma mudança, de melho-
rar para o usuário do sistema de saúde independen-
te, lógico do seu poder aquisitivo, da sua capacidade
de assimilação, da sua capacidade de entendimento
do que que é o direito do cidadão enquanto usufruir
da sua saúde. (GF)
Nós, os conselheiros, é dedicar-se nesse trabalho
para que melhore a situação do povo na saúde, por-
que a saúde está precária. E existe uma demanda
ainda muito grande freqüentemente, diariamente
no Entorno de Brasília e dos municípios sobrecarre-
ga realmente os pacientes, como também vice-versa,
e o mal atendimento que se tem em todo o Entorno
do Distrito Federal. (GF)
Está presente também, a noção de ser um instrumento importante de
fiscalização das ações que serão implementadas e da aplicação dos recur-
sos, a dimensão de uma prestação de contas pela Secretaria Municipal jun-
to à sociedade, mas sem estabelecer uma relação com o seu papel delibera-
tivo das políticas de saúde.
Então eu sinto assim como se eu fosse muito impor-
tante no Conselho, faz a gente sentir peça importan-
te, porque eu acho que depois que nós começamos a
participar mesmo, muita coisa melhorou e o secre-
tário também ele mostra muito assim a importância
do Conselho. Ele pede ajuda e ele... e outra coisa ele
presta conta, o importante é isso prestar contas. (GF)
A concepção do Conselho como um instrumento formal burocratiza-
do, na lógica funcionalista, instrumental, persiste ainda mediante meca-
nismos de pressão e de submissão de poder pelo poder público, mas que
consideram estar se modificando com o decorrer dos tempos e em função
dos instrumentos normativos do SUS e de espírito da participação cidadã.
135
Antigamente o Conselho funcionava mais só para
aprovar alguma coisa, o secretário o prefeito precisa-
va de aprovar projeto, algum convênio, alguma coi-
sa, reunia o Conselho era mais papel do Conselho e
não de estar fiscalizando e acompanhando. (GF)
Entretanto, por vezes, ainda aparece na lógica da contestação, como ins-
trumento de oposição política, sem considerar esses espaços como possibi-
lidade de construção de poder compartilhado para criação de consensos.
Para mim ser conselheiro de saúde é de certa forma
gratificante, é procurar defender os interesses dos
usuários, de certa forma é bater de frente com o exe-
cutivo, é bater de frente com o Secretário Municipal
de Saúde. Existem algumas ações que precisam ser
implementadas, que as vezes politicamente eles vão
deixando a coisa de lado. (GF)
Poucos conselheiros concebem o Conselho de Saúde como um espa-
ço de poder político, de participação no processo decisório na definição de
políticas públicas que afinem com as diretrizes do SUS, que, para se legiti-
mar como instância de poder democrático e participativo, o Conselho tem
um papel, principalmente em defesa do usuário do SUS.
É fazer o uso da sua cidadania, é cumprir com os
seus deveres e também cobrar os seus direitos, parti-
cipar de forma efetiva no Conselho é contribuir para
a efetivação do Sistema Único de Saúde, bem como
o todo da saúde, é melhorar a qualidade da saúde em
âmbito municipal, estadual e até nacional. A concep-
ção de Conselho é uma contribuição voluntária para
a melhoria da qualidade de todos. (GF)
Em relação à concepção política, ela se encontra dispersa e difusa, pois
relatam que sabem que, teoricamente, tem caráter deliberativo junto à Se-
cretaria Municipal, mas, na prática cotidiana, sentem dificuldades, dada a
baixa capacidade de participação e mobilização popular em participar da
mediação de processo decisório, pela falta de conhecimentos frente às atri-
buições para o aplicação e fiscalização dos recursos financeiros e definição
das políticas públicas para a saúde, entre outras dificuldades. Ressaltam
muito nos discursos, a pressão moral a que são submetidos para a aprova-
ção dos projetos de interesses pelo segmento da sociedade política/gestores.
Percebem de maneira geral a importância e o avanço que foi a criação
dos Conselhos e sua institucionalização com caráter deliberativo, devido
aos atos normativos para liberação dos recursos financeiros, com a exigên-
cia da composição paritária e, ainda, com a fiscalização da promotoria pú-
blica nesses processos organizativos.
136
5.3.1.3 O Apoio do Estado para o Funcionamento e Organização

dos Conselhos de Saúde
Os Conselhos de Saúde estão legalmente criados e implantados nos
municípios da RIDE-DF, entretanto, as dificuldades objetivas de organiza-
ção e funcionamento dos Conselhos logo se apresentaram nas visitas aos
municípios para apresentação do projeto, como também, reiterados no de-
correr da realização das oficinas e grupos focais. Dos 17 Conselhos Muni-
cipais de Saúde visitados, apenas dois (Luziânia e Santo Antônio do Des-
coberto) apresentavam uma estrutura logística de funcionamento com
sede própria, sala para reunião, telefone, computador e uma secretaria que
organizava a agenda do Conselho. Todos os outros dependem ainda, em
grande parte, para seu funcionamento, da estrutura institucional da Secre-
taria Municipal de Saúde ou de espaços improvisados para reuniões na Câ-
mara de Vereadores ou entidades assistenciais. A dependência dos Con-
selhos cria dificuldades para uma atuação mais autônoma e democrática
com qualidade de intervenção.
As dificuldades de estrutura para o funcionamento regular dos Conse-
lhos com a falta de apoio para desenvolverem suas atividades, seja numa
dotação específica para o funcionamento do Conselho ou recursos huma-
nos e materiais, na opinião dos conselheiros, diminuem a legitimidade
desses espaços democráticos perante a comunidade.
Quando eu entrei no Conselho de Saúde de..., nós
não tínhamos uma caneta, uma caneta nós não tí-
nhamos, uma caneta. Nem tampouco aonde se reu-
nir. (GF)
O presidente de cada associação nos pergunta quem
é que está disponível para assumir essa função, esse
cargo, fazer essa doação, é uma doação, para perder
a viagem, a gasolina, porque nós não temos carro, é
um Conselho pobre, é um Conselho, carro não tem,
não tem caixa, não tem dinheiro suficiente, não te-
mos outras expressões que pode até bancar essa elei-
ção, então nós temos dificuldades.
Recebemos o computador realmente, mas não te-
mos uma sede própria, um local para o Conselho se
reunir, a cada mês a gente achou um local até hoje,
sempre no mesmo local, mas não tem um local mes-
mo para guardar documento. (GF)
Na avaliação dos conselheiros, o fato da maioria dos Conselhos Muni-
cipais de Saúde não dispor de uma sede própria, como também, de infra-
estrutura adequada, repercute negativamente na articulação e mobilização
da comunidade, dificulta o reconhecimento dessa instância de Controle
Social por dificultar a referência com o Conselho/conselheiros como espa-
137
ço de controle e de organização de políticas de saúde, como também, inter-
ferem na maior legitimidade desses espaços democráticos por parte da co-
munidade.
Há uma dificuldade até para a comunidade ela es-
tar se identificando com o Conselho. O Conselho, eu
vou dizer a minha realidade,... ele não tem uma sede
própria, então como que a comunidade vai buscar
esse Conselho? A comunidade não tem conhecimen-
to de quem são os membros do Conselho, Como que
um morador da zona rural vai buscar um Conselho
que um presidente trabalha na secretaria, o outro tra-
balha na contabilidade e o outro trabalha numa far-
mácia e assim por diante, no caso dele também um
dentista, a comunidade não tem como, não há como
ela saber, não sei se não é porque não é divulgado,
a dificuldade é muito grande, então não tem como
você articular uma ação com a comunidade, não
se faz esse trabalho, no meu município não. (GF)
A falta de condições adequadas é percebida pelos conselheiros de for-
ma contraditória, ao mesmo tempo em que consideram que é importante
o apoio da Secretaria de Saúde, provendo as condições iniciais de funcio-
namento dentro da sua estrutura institucional, percebem que ficam vulne-
ráveis ao poder dos gestores, o que acaba por interferir negativamente na
autonomia e legitimidade dos Conselhos, uma vez que encontram dificul-
dades para a realização do seu papel.
Os conselheiros receberam computador e estava ain-
da na caixa porque não tinha local para colocar e co-
meçou-se uma certa demanda com o secretário de
saúde na época, ele não tinha local e nem arrumou e
nem autorizou colocar o computador em um outro lo-
cal, então o computador estava guardado. Então essa
questão da identidade do Conselho é ainda, eu digo
muito grave, porque o Conselho é de tanta importân-
cia para a município, e ainda nós dependemos ainda
muito, praticamente cem por cento da administração
para poder fazer alguma coisa, essa é a questão das
identidades do Conselhos municipais. (GF)
Entretanto, em alguns municípios, frente à insatisfação dessas condi-
ções precárias e as suas implicações, os conselheiros relatam que a Secre-
taria de Saúde tem proposto acomodar, em um mesmo local, mais Conse-
lhos de outras áreas, com a justificativa da necessidade de racionalizar os
recursos financeiros e de oferecer melhores condições de trabalho aos con-
selheiros.
138
A falta de infra-estrutura como local físico, infra-estrutura mínima e

recursos financeiros, interferem na autonomia e na visibilidade dos mem-
bros conselheiros/Conselhos de Saúde, pois afetam as suas escolhas, pro-
cessos de inovações, com reprodução de velhas práticas clientelísticas
(GOHN, 2004b).
Uma das atribuições na representação política ou na formação de no-
vos atores sociais coletivos, sujeitos políticos, cabe desencadear um movi-
mento de buscar prover meios/condições para o exercício do papel, o que
depende da sua capacidade crítica argumentativa para mediação de desen-
volvimento e estabelecimento de políticas públicas de interesse coletivo
(CAMPOS, 2000).
5.3.1.4 A Atuação dos Conselheiros - suas Motivações e a

Representação nos Conselhos Municipais de Saúde
Antes da criação dos Conselhos de Saúde não havia, nesses municí-
pios, a atuação de movimentos populares em defesa da saúde da comu-
nidade, como em outras localidades do país (RODRIGUES, 2000). Nesse
contexto, o atendimento às diretrizes políticas para a escolha dos represen-
tantes dos segmentos dos trabalhadores e usuários nos municípios investi-
gados se deu de forma ambígua e pouco representativa.
Os conselheiros, ao falarem das suas motivações para essa representa-
ção, expressam as contradições, conflitos e interesses que podem estar na
base do processo de mudança política e, ainda, da representação e da legi-
timação dos segmentos envolvidos em situações ligadas à capacidade de
intervenção dos conselheiros, particularmente, a da participação dos usu-
ários.
A participação dos conselheiros usuários nos Conselhos de Saúde
mostrou-se, geralmente, ligada a interesses particulares e localizada, con-
fundindo às vezes os interesses comuns dos usuários, com o de corpora-
ções ou segmentos.
O que me levou a ser conselheira foi um convite en-
viado à paróquia e que o padre me indicou para re-
presentar a igreja, eu entrei para ser como suplente
e também pela participação de ter sido anteriormen-
te secretária de saúde, então por ter sido da saúde e
pelo conhecimento da saúde do município, o que
me levou foi isso. (GF)
A da associação eu fui votado e eleito pela associa-
ção de hipertensos e diabéticos e, em seguida, eu fui
para o Conselho de Saúde. É por isso que eu parti-
cipo do Conselho e eu tenho o maior prazer nisso.
(GF)
139
Nós apenas nos candidatamos a ser, a servir porque,
o lema no Lions é servir antes de tentar em ser servi-
do, então nós temos que nos identificar para poder
saber a quem nós vamos servir, como nós vamos ser-
vir. Então lá no nosso caso nós somos eleitos e eu me
predispus a ficar no Conselho. (GF)
Outro fator motivador para a participação dos segmentos dos usuá-
rios, mas também compartilhado por representantes dos outros segmen-
tos, é de poder participar no processo de transformação do país, iniciado
pela mobilização dos movimentos sociais pela democracia no Brasil, em
lutar pelo acesso aos direitos sociais presentes na Constituição de 1988,
em torno do princípio do exercício da cidadania e da melhoria da qualida-
de de vida.
Um momento de muita importante, fazer parte de
um Conselho Municipal de Saúde, porque eu fui
num momento muito importante do nosso país,
um momento de construção em grupo, então eu sou
agente multiplicador e eu quero ser um agente mul-
tiplicador. Porque ali, eu não estou ali como usuária
só criticando, mas eu estou num momento de cons-
trução. (GF)
Os usuários têm sua representação por segmentos sociais, com sua
atuação em torno de agendas, ações e demandas assistenciais focalizadas
nas carências de serviços municipais reivindicadas perante o Conselho e
o gestor. O segmento dos representantes dos usuários está vinculado a um
algum tipo de associativismo: associação de moradores, de movimentos
religiosos, com uma concepção de trabalho voluntário ou assistencialista.
São grupos e segmentos ligados a movimentos ou entidades assistenciais
bem heterogêneos, que atuam nos municípios da região, fato que pode in-
fluenciar as possibilidades de interação entre o governo e a sociedade.
Houve uma necessidade muito grande de uma pes-
soa que estivesse envolvido no serviço social, em
1971, serviço social integrado com várias ações e en-
tidades filantrópicas como um todo, desde criança
até a terceira idade. (GF)
Eu mexo na área do associativismo, aquele associa-
tivismo voluntário há mais de vinte anos. Já tive au-
torização do delegado de ir na delegacia todo dia pra
levar remédios pros detentos, fazer oração. Se tinha
uma coisa que eu não levava, eles pediam um deter-
minado objeto. A gente vem vindo, no Conselho eu
ainda sou novo. Participo, mais ou menos, há dez,
doze anos, no máximo. (GFCONSELHEIROS AB 1)
140
Na representação de usuários, a indicação ocorre muito pela posição

que ocupa na comunidade ou na associação a qual integra, observando-se
ainda, a participação de trabalhadores da saúde e parlamentares na repre-
sentação do segmento de usuários.
Os representantes usuários expressam valoração positiva ao tempo de
permanência no CMS, com percepção de uma posição de destaque social
na relação com a comunidade. Essa situação pode implicar processos de
trabalho rígidos e pouco flexíveis, uma forma de profissionalização que di-
ficulta a entrada de novas pessoas, importante no desenvolvimento e for-
mação de mais atores que possam somar ao movimento de transformação
social.
Tem sido comum a representação de uma mesma pessoa em vários
Conselhos locais (meio ambiente, segurança, educação).
Porque é ali é que nós vamos resolver os problemas
da saúde do nosso povo, do nosso município, né?
Então eu sou assim, em todas as secretarias lá do
nosso município eu estou dentro, entendeu? Edu-
cação, saúde, obras, assistência social, então de tudo
eu faço um pouquinho. (GF)
Essa participação em diferentes espaços de organização da sociedade
civil pode ter como vantagem, como em algumas situações relatadas pelos
conselheiros, a articulação desses Conselhos para ações intersetoriais, de-
vido a arranjos para dispor de estruturas comuns, como locais e condições
de funcionamento e de construção de agendas conjuntas, derrubando a ló-
gica de políticas e ações fragmentadas.
Mas, por outro lado, a ocupação de uma mesma pessoa em diferentes
espaços de organização da sociedade civil, pode ter como desvantagem, a
possibilidade de redução da esfera pública, segundo Gohn (2004), “dado
a inércia da burocracia, o risco da rotinização, o caciquismo de herdeiros
da cultura não cidadã”. Essa autora afirma que, para a ampliação da esfera
pública, é importante fortalecer o trabalho com a base, “é preciso crescer e
florescer a participação da sociedade civil, ampliar o número daqueles que
participam para que não sejam os mesmos a estar como representantes
em todos os espaços” (GOHN, 2004b, p. 81).
Os representantes dos usuários se percebem como um elo, um veículo
para a comunicação entre a Secretaria Municipal e a população frente aos
seus problemas de saúde, uma vez que a população pouco procura esse es-
paço para enfrentamento e busca de equacionamento das necessidades re-
ais frente ao sistema de saúde local.
Ao longo do tempo, os conselheiros ressaltam que, no processo de or-
ganização e consolidação dos Conselhos, verifica-se a tendência, por parte
141
de segmentos mais organizados dos representantes dos usuários, em bus-
car qualificar a participação de forma mais ativa e autônoma, com o intuito
de ocupar o cargo da presidência dos Conselhos e/ou de alterar regimentos
e estatutos considerados antidemocráticos.
A organização da representação popular em Conselhos foi um avanço
face ao autoritarismo do passado, no entanto, torna-se necessário estender o
poder da representação popular à construção e gestão das políticas públicas.
Em relação à participação dos trabalhadores de saúde, a integração
como conselheiro se deu pelo cargo ou função ocupado na Secretaria de
Saúde ou, ainda, pela participação em movimentos associativos de traba-
lhadores, que, de certa forma, se viram pressionados para essa represen-
tação, podendo essa atuação ser movida por interesses corporativos, por
pressão política do gestor ou pelo comprometimento ao processo de de-
mocratização da saúde nos municípios. Os profissionais de saúde estão re-
presentados, na sua grande maioria, por técnicos ligados à administração
municipal, sendo inexistente no grupo de facilitadores, os profissionais
médicos e suas representações associativas.
Eu trabalho na área da saúde, trabalho de saúde, eu
estou iniciando agora, não tenho muita experiência
ainda, mas fui indicada pelo Secretário de saúde.
Trabalho na saúde já há dez anos. (GF)
Conselheira desde 97, na época representava os tra-
balhadores de saúde, algo assim imposto, na época
eu não queria, eu acabei assumindo porque a socie-
dade, a maioria não pode participar, tinha que for-
mar Conselho e acabei ficando, comecei a gostar e a
gente no município está melhorando o nosso Con-
selho lá. (GF)
No segmento dos trabalhadores, emerge a noção de ser um parceiro do
gestor e da comunidade no desenvolvimento de ações que venham a con-
tribuir para melhorar as condições de saúde da população.
Para mim é uma experiência nova para participar de
um Conselho de Saúde, eu fui indicada pelo secretá-
rio, essa condução mesma de colocar a minha pes-
soa pra indicação foi por eu estar na coordenação de
um centro de saúde e poder conciliar o meu traba-
lho com o dos conselheiros, que seria dar um apoio
maior para a comunidade, trabalhando tanto na ges-
tão, como também no Conselho. Que a realidade
nossa lá é trabalhar com os dois: Conselho Munici-
pal de Saúde juntamente com a Secretaria Munici-
pal, para que nós possamos dar um suporte maior à
comunidade. (GF)
142
Os profissionais de saúde tendem a se aliar com os usuários para de-

fenderem suas reivindicações corporativas de salários e condições de tra-
balho, considerada a precarização do trabalho na maioria dos municípios
participantes. A ausência das entidades representativas dos profissionais
reforça essa situação encontrada nos Conselhos de Saúde de municípios
pequenos e médios.
Os trabalhadores eles querem e precisam ser assis-
tidos na necessidade, muitas vezes eles confundem
essa questão da saúde, acham que a gente tem que
intervir nessa questão de salário, essa questão de ar-
bitrariedades em relação à tomada de alguma deci-
são por parte de gestores, acham que nós devemos
intervir nessa questão, encontrando barreiras, e isto
nos traz até um desconforto. (GF)
A gestão está pouco representada no grupo facilitador pelo secretário
de saúde municipal, estando mais presentes gerentes e coordenadores de
programas. Os coordenadores de programa da Secretaria Municipal, na re-
presentação do segmento do gestor, se percebem como intermediadores
dos problemas entre o secretário de saúde e a população
Eu entrei no Conselho, mais ou menos assim: eu
trabalho com vigilância em saúde que engloba epi-
demiologia, saúde do trabalhador, ambiental e vigi-
lância sanitária.... e para fim de fortalecer as ações
de vigilância sanitária... eu entrei nessa de ajudar o
presidente, de marcar as reuniões e nessa época rea-
lizaram uma eleição até para agilizar essas reuniões
e eu caí nessa e estou na presidência. (GF)
O gestor estando dentro de um Conselho, ele conse-
gue entender melhor os problemas da comunidade
porque as pessoas vão até a gente, que às vezes não
tem acesso com os secretários, mas tem mais acesso
com os conselheiros. (GF)
Os prestadores se mostram muito pouco representados no grupo dos
facilitadores. O segmento dos usuários foi o que mais expressou sobre a
problemática dos prestadores de serviço, que, na maioria das vezes, fazem
parte do Conselho para defenderem os seus próprios interesses. Geralmen-
te, eles se aliam aos gestores para concretizarem os contratos/convênios.
5.3.1.5 A Legitimidade da Representação dos Conselheiros e a

Participação Cidadã
Os processos de escolha, sem uma clareza dos mecanismos de repre-
sentação e eleição, sem que se faça acompanhada da discussão e do conhe-
cimento necessário acerca dos estatutos e regimentos, podem reforçar o
143
desconhecimento e a desinformação para uma efetiva atuação do papel, o
que compromete a proposta de representação e de legitimidade dos conse-
lheiros.
Gerschman (2004) afirma que o resultado para a legitimidade dos
Conselhos decorre da formação de um vínculo dos conselheiros com sua
população eleitoral, realizado de forma orgânica, “o que depende dos ca-
nais de comunicação e a vinculação com a sociedade, por intermédio das
entidades representadas e do processo de interlocução que estas desenvol-
vem ou podem vir a desenvolver com a população” (GERSCHMAN, 2004
p. 1676). Uma vez não mantendo esse canal de comunicação com a base
eleitoral, sua representação fica prejudicada.
Viu-se, na discussão sobre a representação dos conselheiros da RIDE-
DF, um processo de eleição/indicação que traz questionamentos sobre a
representatividade e a legimitimidade dos indicados.
Os conselheiros valorizam no discurso, a participação da sociedade no
Controle Social em Saúde, como reconhecem ser uma atribuição deles, e
consideram fundamental o desenvolvimento de estratégias de mobilização
e de participação da comunidade para o efetivo Controle Social e a melho-
ria da saúde da população.
Eu entendo que o conselheiro ele não representa em
si, a si só, ele representa um segmento, e como tal
ele tem que dar o retorno àquele segmento que re-
presenta. Então todas as deliberações, todas as deci-
sões acontecidas no pleno do Conselho ele tem que
levar para o segmento que ele representa, trazer os
anseios daquele segmento para dentro do Conselho,
colocar em discussão e aprovar as políticas que aten-
da os anseios daquele segmento que ele representa,
e eu entendo também que os conselheiros eles não
podem ser situação contraposição, político contra
político, gestor contra prestadores, usuários contra
governo.
O meu objetivo é informar para a sua comunida-
de o que é o SUS, o direito da saúde, o direito que
você tem dentro da saúde, a gente não está aqui para
te fazer um favor, ela está cumprindo o papel, uma
obrigação dela, essa é a função minha aqui dentro
do meu município eu fiz e graças a Deus deu certo,
hoje eu tenho um Conselho cheio, todas as reuniões
é cheio, graças a Deus. (GF)
Mas, contudo, um grande número de conselheiros revela que a res-
ponsabilidade de criar canais de comunicação para ampliar a mobilização
e participação da sua base representativa não ocorre ou é de forma inex-
144
pressiva, superficial ou burocratizada na comunidade, por meio de comu-

nicados nos murais dos serviços públicos ou de boletins informativos. A
pouca participação e divulgação das questões de interesse comum que são
ou não tratadas no âmbito dos Conselhos com a base representada, com-
prometem o reconhecimento da representatividade e, portanto, a legimiti-
dade dos membros dos Conselhos.
Levar os problemas discutidos pros meus represen-
tados, isso não acontece, e eu sei que essa realidade,
não se sei se os meus colegas aqui concordam comi-
go, eu sei que essa prática não é muito realizada nos
outros município, eu creio que não. Então a minha
realidade é essa, eu não levo, eu não levo o que foi
discutido no Conselho, no caso para os meus que eu
estou representando, como eles também não trazem
os problemas para que eu leve na discussão de Con-
selho. (GF)
Eles apresentam como razões para essa baixa comunicação e articu-
lação com a comunidade: a falta de uma cultura de mobilização e orga-
nização social da comunidade, o interesse individual e imediatista da co-
munidade na busca do Conselho/conselheiros, o desinteresse da própria
comunidade em participar desses movimentos coletivos, como também,
o desconhecimento dela do que seja o Controle Social e o papel dos conse-
lheiros. Outro fator mencionado trata-se da dificuldade de referência da co-
munidade em relação às ações dos Conselhos/conselheiros devido às con-
dições de infra-estrutura precárias citadas anteriormente,
Os conselheiros ressaltam ainda, a necessidade de maior apoio gover-
no federal e estadual, em usar a mídia rádio e televisão, como também, a
produção de material informativo/educativo impresso: fôlderes, panfletos
e cartazes, para divulgação da função do Controle Social e um chamamen-
to da população para o processo de participação e Controle Social.
Falta de visibilidade do Conselho e eu acho que está
faltando não no nível local, porque a gente tenta dar
visibilidade nos meios de comunicações locais, mas
no nível federal. Eu acredito que se haveria necessi-
dade, tem essas grandes emissoras de televisão aí,
que elas são formadoras de opiniões e que se deveria
lançar nessa mídia formadora de opiniões de gran-
de massa, igual à Rede Globo, o Controle Social para
que a sociedade entenda e participe mais ativamen-
te. (GF)
As formas e instrumentos de comunicação e informação usadas pelos
Conselhos, de modo geral, são insuficientes na opinião dos conselheiros
da RIDE-DF. Para ampliar a mobilização popular indicam algumas estraté-
145
gias que ampliariam a participação popular local, a legitimidade dos Con-
selhos e o Controle Social: ampliar a utilização dos recursos dos meios de
comunicação, rádio, televisão, carro de som, jornais locais; usar os canais
de divulgação dos serviços sociais públicos, principalmente, os da saúde e
da educação - boletins informativos, panfletos explicativos sobre o Conse-
lho de Saúde, comunicação digital; promover fóruns de discussão, cursos
e palestras, entre outros.
Então a expectativa que a gente tem é de trazer in-
formação a certos segmentos sociais utilizando-se...
a mídia, e aqui em Formosa nós temos jornais, nós
temos rádio AM e FM e nós temos também o privilé-
gio de ter uma emissora local transmitindo, né? Que
é a TV Itiquira, as questões locais, acho que dando até
amplitude até aqui da região. Então quanto à utiliza-
ção da mídia, sim é uma estratégia. Cabe então é ter
acesso a isso por que os próprios profissionais da im-
prensa às vezes eles estão lá também como manipula-
dores e não como formadores de opinião sabe? (GF)
Os conselheiros acreditam também que se trata de fazer um investi-
mento na formação e desenvolvimento das pessoas em longo prazo, inves-
tir na educação popular em saúde, com a sugestão que o tema Controle So-
cial passasse a constar como conteúdo na formação educacional em seus
diferentes níveis de formação, como forma do desenvolvimento da consci-
ência crítica sanitária sobre o papel do Controle Social e melhorar a partici-
pação da sociedade.
Como trazer essa comunidade?... e eu sei que é mui-
to difícil porque você criar uma consciência sanitária
é um trabalho que a gente vai começar agora pra uns
dez anos, porque é muito difícil, então é esse o meu
ponto em que eu bato, sabe? Eu queria muito fazer
alguma coisa por uma comunidade que está sofren-
do. (GF)
Então eu acho que está faltando essa conscientização
da sociedade da importância do Controle Social; in-
clusive como sugestão de se colocar na grade escolar
da formação de futuros conselheiros, de futuras pes-
soas que irão realizar o Controle Social. (GF)
Parece que o que está faltando é a educação da saú-
de, precisa ser orientado desde o usuário lá embaixo
até o ministro lá em cima, do que seja saúde, ou seja,
é necessário educação da saúde. Também um escla-
recimento maior pra gente, conselheiro, pra poder
estar chegando mesmo, você ter segurança. (GF)
146
Por outro lado, estratégias em construção na realidade de alguns mu-

nicípios vêem, no estímulo a processos participativos, de organização e
mobilização social nos municípios, formas de ampliar a legitimidade dos
Conselhos, buscando a sustentabilidade por meio da construção de redes,
buscando ampliar canais de comunicação por meio dos recursos humanos
e sociais disponíveis, como na figura dos agentes de saúde na abordagem
da população, atuação dos conselheiros nos espaços comunitários, integrar
com os movimentos sociais mais organizados de moradores, sindicatos,
grupos de jovens ligados a movimentos religiosos ou educacionais, outros
Conselhos temáticos, compartilhar espaço de poder no espaço do Conse-
lho de Saúde, permitindo voz aos usuários.
A gente reúne as associações e aí passam para elas
os problemas e colhe sugestões e aí eles vão reunir
com as suas associações para poder trazer as infor-
mações. (GF)
A gente até abre direito a voz para toda a sociedade
que participa do Conselho, a gente foge até um pou-
quinho a regulamentação, porque ela diz que a so-
ciedade só teria que ser ouvinte e nós damos direito
a voz, estamos dando direito a voto para tentar es-
timular a participação da sociedade como um todo.
(GF)
O único meio que o Conselho tem de fortalecer a
participação social é criando a mobilização social, é
botando associações de moradores para funcionar, é
lógico que isso não parte só do Conselho de Saúde,
do Conselho de educação, isso parte de uma questão
de educação da população, enquanto a gente não ti-
ver uma questão de educação e uma vontade de par-
ticipação e com a credibilidade desses Conselhos,
porque muitas pessoas vêem os Conselhos com uma
falta de credibilidade muito grande, aí sim, a gente
vai conseguir essa participação. (GF).
Os conselheiros apontam, na atuação do Controle Social, a necessida-
de de facilitar a escuta e o envolvimento da comunidade na busca de solu-
ção para o enfrentamento dos problemas de saúde, facilitar trocas inter-
subjetivas permitindo a constituição de uma nova racionalidade, novos
jeitos de construir práticas de gestão no âmbito do Conselho e da saúde.
Porque o que que se observa hoje é que a população
está muito doente, e as vezes a doença da população
tem solução simples e barata, não é... eu creio que
isso não se dá até porque não escuta, e a carência é
tão grande que acaba engordando a fila dos PSF e so-
luções simples, as vezes, é carência afetiva só, e eu
147
creio que um dos papéis do Conselho seria essa in-
tegração para tentar escutar mais a comunidade, tra-
zer a comunidade. (GF)
Participação da população no sistema todo, como
a diz lá no Conselho de Saúde, no sistema todo, de
saúde que eu digo. Eu acho muito importante vê as
maiores prioridades, marcam a agenda, pronto aca-
bou não existe mais fila. Nós levamos para o Conse-
lho, o Conselho achou maravilhoso, realmente fun-
cionou, da mesma forma, era o agendamento de
consulta médica também foi solucionado então aca-
bou o problema, quer dizer, a importância muito
grande da população, vai enfrentar o problema, eles
estão trazendo pra ajudar a gente, a gente não traba-
lha sozinho. Isso é a participação, eles são capazes.
Da mesma forma, foi resolvida os exames laborato-
riais. (GF)
Aparece, nessas últimas estratégias, um potencial na capacidade dos
conselheiros de uma democracia mais participativa, de buscar e facilitar a
construção de alianças junto à população para ações de mobilização e par-
ticipação popular para as questões da saúde, possibilitando, assim, novas
formas de intervenção em saúde.
5.3.2 Relação dos Conselhos de Saúde com a Gestão na

Construção das Políticas Públicas de Saúde e a Participação
Cidadã
Os Conselhos de Saúde integram a gestão e têm como preceito legal a
formulação de estratégias, bem como o controle da execução das políticas
de saúde, inclusive nos aspectos econômico-financeiros. Isso significa que
os Conselhos devem participar ativamente da gestão da saúde no seu âm-
bito de atuação, além de acompanhar a execução dos respectivos planos de
saúde, quanto está sendo gasto e se tal despesa está sendo feita de modo
correto. Para ser coerente com o modelo de atenção e de gestão da saúde,
um plano de saúde, quer municipal, estadual ou nacional, deve observar os
princípios e diretrizes do SUS (BRASIL, 2005b).
A conquista do direito à saúde requer que a população se aproprie da
consciência sanitária, bem como dos princípios, diretrizes e avanços do
SUS. Com igual ênfase se coloca a formação dos profissionais de saúde
no tocante à apropriação desses conhecimentos e valores sociais. Para ga-
rantir a consolidação do SUS como política de inclusão social e conquista
popular, novos mecanismos de participação social, são fundamentais (RO-
MUALDO, 1999).
Embora os Conselhos de Saúde, de modo geral, se encontrem formal-
mente constituídos, os conselheiros afirmam encontrar dificuldades para
148
exercer o poder político, de influenciar de fato na definição das políticas

públicas em saúde. A capacidade para exercício de poder na gestão em saú-
de, isto é, de participação dos processos decisórios da definição e formula-
ção de políticas de saúde de forma a conformar uma democracia participa-
tiva, na fala dos conselheiros esbarram, além das condições de organização
dos Conselhos e da representação e legitimidade dos conselheiros, se fa-
zem associadas também pela submissão aos poderes instituídos da gestão
política; pelo desconhecimento e falta de informações para o seu papel no
Conselho e da capacidade de gestão para o SUS.
5.3.2.1 A Capacidade de Intervenção e o Processo Decisório dos

Conselheiros nas Políticas Públicas de Saúde
Campos (2000), ao refletir sobre a participação de sujeitos em institui-
ções, com proposições de construção de processos de gestão compartilha-
da e de democracia institucional, o exercício de compartilhar poder, afirma
que, para tal, requer necessariamente, investimento na capacidade de aná-
lise e de intervenção do Sujeito e do Grupo, sendo fundamental ter o aces-
so a informações, tomar parte em discussões e na tomada de decisões para
se instituir sistemas de cogestão, isto é, de distribuição de poder.
O termo co-gestão “indica a obrigatoriedade em estabelecer compro-
missos com outros sujeitos” (CAMPOS, 2000). Na perspectiva do Contro-
le Social entendemos como a capacidade de produzir políticas públicas em
saúde frente às necessidades sociais, por meio da distribuição de poder e
da capacidade de mediação entre gestores, usuários, trabalhadores e pres-
tadores de serviço.
Verifica-se, nas falas dos conselheiros, que os representantes da so-
ciedade política, os gestores de saúde, nesses municípios, possui uma for-
te ação indutora como parte do poder local representado para lidar com
os problemas de saúde, tendo, ainda, nessa arena de correlação de forças,
na ação dos demais conselheiros, o fator da competência técnica e política
para potencializar processos de gestão compartilhada, de forma a pensar
concretamente as necessidades de saúde e seus determinantes sócio-am-
bientais para definição das intervenções em saúde segundo os princípios
do SUS.
O nosso secretário tem essa felicidade de não ligar
para isso, então a gente tem se dado muito bem, e
a forma também de a gente poder participar do que
que está sendo feito, e ele pede muito a participação
da gente do que pode ser feito, ele pede a ajuda da
gente. (GF)
Sou Secretário Municipal de... sou conselheiro elei-
to pelo próprio Conselho... a gente, após três meses
149
de posse, nós conseguimos fazer uma Conferência
Municipal de Saúde, que hoje eu vejo, pelo menos
no meu município, é a principal oportunidade que o
conselheiro tem de levar proposições. (GF)
Temos uma gestão, uma gestão que dá uma atenção
máxima para mim para o Conselho, é um secretário
que não falta a uma reunião, que é muito importan-
te secretário de saúde, estar sempre envolvido com o
seu Conselho. (GF)
O gestor, na visão dos conselheiros, pode centralizar e induzir as de-
cisões do colegiado, definindo de antemão as questões que são sumaria-
mente encaminhadas e aprovadas nos Conselhos. Em geral, estabelecem-
se as pautas e discussões dentro da perspectiva mais técnico-burocrática da
formalidade do Conselho de Saúde. Eles percebem a existência de confli-
tos ligados aos grupos de interesses locais, regionais e federais, acrescidos
de interesses corporativos de determinadas categorias e dos prestadores de
serviços no processo decisório na prestação de serviço ao SUS, configuran-
do outros espaços de poder, portanto, se sentem coagidos ou sem um pre-
paro técnico adequados para entrar nesse embate, sujeitos a manipulação
dos interesses envolvidos, principalmente, mais forte na percepção do seg-
mento dos usuários.
Na condução dos trabalhos de oficinas pedagógicas, os conselheiros
relataram dificuldade em conhecer as etapas, os fluxos e fontes de finan-
ciamento nos municípios, que havia por parte da representação do poder
executivo e legislativo, questionamentos sobre a legitimidade dos conse-
lheiros para interferir no orçamento proposto. Os orçamentos municipais
também se apresentaram como peças prontas com linguagem dos peri-
tos e técnicos da área ou contratados para sua execução, sendo considera-
do algo não adequado ao tratamento pelos leigos como os conselheiros de
saúde.
Acho que seria importante se fossem levado a co-
nhecimento dos conselheiros, aonde é que é impor-
tante, aonde é imprescindível a participação deles,
pra dar certo, o Plano Municipal de Saúde, o conse-
lheiro tem muito conselheiro que não sabe o que é
o plano. (GF)
Há uma percepção dos conselheiros, focada nos elementos de dificul-
dades locais envolvendo os interesses políticos em disputa na realidade
municipal, expressam sobre a pouca autonomia para a saúde nos municí-
pios, onde quem manda é o prefeito e não o secretário de saúde. Essa per-
cepção pode dificultar a compreensão mais ampliada e a perspectiva de in-
tegrar uma ação local com agendas regionais e nacionais.
150
O que atrapalha a saúde no país nesses municípios,

o nosso problema é o político, não é o do nosso po-
lítico, porque é o político, eu acho que o problema
do político é um problema político, o que nos atra-
palha é os vereadores e o prefeito. O nosso secretário
de saúde é meio devagar, mas ele não tem a autori-
dade porque nem o prefeito deixa e nem vereadores
deixam, porque enche a prefeitura de cabo eleitoral,
bota aquele monte de gente lá, para reelegê-lo. (GF)
O nosso gestor que é o secretário de saúde não é ges-
tor da saúde e sim da prefeitura, o próprio prefeito
como secretário participa do Conselho mesmo, en-
tão nós passamos no Conselho vários pontos que se-
riam mesmo de aprovação, de abertura de progra-
mas, esse é que funciona mesmo o plano político do
município. (GF)
Se você não aprovar, a câmara de vereadores vai lá
e aprova. E aí você fica entre a cruz e espada, enten-
deu? (GF)
No entanto, essa condução nos Conselhos indica dificuldade com o
exercício do poder democrático dos Conselhos em função da cultura de re-
presentação partidária e dos poderes locais. A pressão política partidária in-
terfere no processo de organização, de representatividade e de fiscalização
no exercício do Controle Social. Há ingerências na organização do Conse-
lho para aprovação do balancete, pois há a ameaça do não repasse dos re-
cursos federais.
Para que nós tomemos uma posição, que seja asso-
ciação de moradores, que seja outras instituições
que nós temos, tanto quanto trabalhadores de saú-
de que é... trabalhador da saúde geralmente, eles se
recusam a dar alguma informação até com medo até
do próprio gestor. (GF)
Aí eu fico vendo também se está acontecendo isso,
existe esse programa, eu vejo que existe interferên-
cia política, a dificuldade as vezes do secretário di-
rigir as contas, porque muitas vezes passa pelo se-
cretário de finanças, mas acontece que o secretário é
que tem as rédeas na mão. (GF)
Os conselheiros falam da preocupação de não serem cooptados por
uma lógica mais forte do que suas capacidades de atuação e representação.
É forte uma percepção de que os Conselhos ainda não estão a cumprir o
seu papel mais legítimo.
O Plano,veja bem, a partir do momento que o pre-
feito indicou sem uma eleição, você está sendo pau
151
mandado dele, pra assinar o que ele quiser, viu o quê
que ela falou, o prefeito que pediu, ele me colocou
ele pode me tirar, isso existe?
Porque nós não temos poder de polícia, nós não te-
mos poder de veto de veto, isso, nós não temos po-
der nenhum, o Conselho Municipal de Saúde. (GF)
Os conselheiros, de modo geral, falam da dificuldade em ter o Secre-
tário como presidente do Conselho, dizem ser contrários a isso, uma vez
como é que ele vai se auto-avaliar, aprovar os próprios gastos?
Foi deliberado que o secretário não podia ser presi-
dente do Conselho até por ele não poder administrar
o que ele está gastando, o exemplo dele, se vocês não
tiverem, a gente manda, aí está todas as deliberações
dessa Plenária Nacional, e o exemplo já veio de casa,
o ministro que era nato presidente do Conselho de
Saúde Nacional já foi feito eleição, hoje nós temos
presidente eleito do Conselho Nacional que é um
trabalhador de saúde. (GF)
A Resolução n.º 333, de 2003, prevê, na composição destes, que o pre-
sidente será eleito entre os membros do Conselho, em reunião plenária,
portanto, não é um cargo nato do poder executivo, mas que, por decisão do
plenário, o secretário de saúde poderá ser eleito para o cargo.
Freitas (2003) cita cinco aspectos para melhorar a ação política nas es-
tratégias participativas de negociação e mediação, quanto se tem que pen-
sar a vigilância da saúde na perspectiva participativa e do pluralismo de po-
der em nível local: a desmonopolização da especialização, pois o saber não
é exclusivo de gerentes de serviços e técnicos; a informalização da jurisdi-
ção, ampliando os círculos de grupos a participação segundo os padrões
sociais de importância; a abertura da estrutura de tomada de decisões para
todos os participantes na implementação de programas de controle, pre-
venção, proteção e promoção; a criação de um caráter público parcial, as
negociações por meio dos diálogos entre as mais variedades de agentes, a
autolegislação e auto-obrigação, as normas – as formas de votação e apro-
vação para os processos decisórios devem ser resolvidas e sancionadas de
comum acordo (FREITAS, 2003, p. 156).
Para que possam ter uma atuação como sujeito político, é necessário
que os conselheiros desenvolvam mecanismos para o acesso a essa racio-
nalidade técnica, como instrumento e ferramenta para participar como su-
jeitos políticos do processo de gestão em saúde para transformação das re-
lações instituídas pelo poder executivo, por meio de cursos de qualificação
para a atuação do exercício do Controle Social para processos democráticos
participativos na relação Estado e sociedade.
152
5.3.2.2 O Desconhecimento dos Conselheiros Sobre o Conselho de

Saúde e do seu Próprio Papel para a Participação Cidadã
Nas verbalizações dos conselheiros, de forma reiterada, falam sobre
o desconhecimento e o despreparo em relação ao exercício do Controle
Social em Saúde e das atribuições dos conselheiros e que são percebidos
como dificultadores ou impeditivos para a participação efetiva dos conse-
lheiros no processo de planejamento, monitoramento e execução das ações
de saúde na Atenção Básica. Acrescentam que, geralmente, recebem pron-
to por parte da área técnica da Secretaria de Saúde.
Está a falha, como que eu vou aprovar os planos Mu-
nicipal de Saúde se eu não tenho conhecimento para
tal, como que eu vou ajudar nessa elaboração. Aí eu
penso que está a falha. Então eu creio que a gente está
aqui para aprender a fazer o Conselho, aprender a fa-
zer um Conselho andar, justamente para está levan-
do para a comunidade, que será um bem maior. (GF)
Outro elemento da qualidade participativa no processo democrático
é o perfil de competências e habilidades dos conselheiros na definição do
seu papel.
O Conselho, os conselheiros tem pessoas que ainda
não sabe o papel dele, qual é. Simplesmente vai lá e
não importa, não quer saber, não quer participar, é
uma dificuldade muito grande pra gente estar reu-
nindo, deles participarem. (GF)
Eu creio que a nossa realidade é essa, a gente faz o
Conselho como nós podemos fazer o Conselho. Por-
que eu estou desde março no Conselho, e quando a
gente entra no Conselho, a gente não sabe o que fa-
zer. Isso não é nos passado, então a gente faz na me-
dida em que a gente pode, quando a gente consegue
fazer. (GF)
A indefinição de competências formais e a pouca capacitação, criam
dificuldades para avaliarem e acompanharem os processos de prestação de
contas fazendo com que se sintam perdidos, manipulados e divididos.
Eu exatamente eu não sei qual é a minha função
como conselheiro, então o que nós estamos queren-
do saber, qual é a nossa função aqui, quem é que vai
me pedindo, o coordenador, o prefeito, o secretário,
o que é que eles têm que trazer para nós e o que é
que nós temos que exigir deles e cumprir, exatamen-
te, no pé da letra, o que que nós precisamos, nós es-
tamos perdidos, tem hora que vai pra um lado, pra
outro, tentando acomodar as coisas. (GF)
153
Como que eu vou aprovar essa prestação de contas,
como que eu vou analisar essa prestação de contas,
acho que é isso que nós estamos buscando. (GF)
É conhecer como é que se funciona, como é que ana-
lisa a prestação de contas, como é que vou eleger os
membros, qual é a função dos suplentes, não é só
simplesmente saber fazer uma ata e apresentar uma
prestação de contas, porque eu vejo que muitas ve-
zes o Conselho se resume em uma ata, se preocu-
pam muito com aquela ata, e o objetivo de uma reu-
nião não é só essa, é muito mais, é isso que a gente
busca aqui nesse decorrer desse curso. (GF)
O processo deliberativo, no Conselho de Saúde, pressupõe que as
partes envolvidas fossem igualmente informadas sobre processos, orga-
nização e financiamento do sistema de saúde; que fossem também poli-
ticamente legitimadas com forte vocalização de demandas e capacitação
técnica equivalente (GERSCHMAN, 2004).
Sobre o Controle Social se conformando como um espaço de correla-
ção de forças, com interesses distintos, Correia faz um alerta para que “se-
jam ocupados com competência técnica política para que os conselheiros
usuários não se tornem burocratas da máquina estatal, confundindo o seu
papel com o do gestor” (2005, p. 69). Acrescentamos também, os conse-
lheiros trabalhadores da saúde, como também suscetíveis a essa situação.
Agora se não houver conselheiros participativos e
comprometido com o Controle Social ele vai ser ape-
nas um apêndice dos executivos locais. (GF)
Percebe-se, na fala, que o potencial para o aprendizado da competência
político-formal para intervenções em saúde pode ser estimulado e aprendi-
do nos espaços colegiados por meio da ação pedagógica no quotidiano dos
espaços institucionais, como também, no acesso a cursos de capacitação
que se comprometam com a qualificação técnica e política para o desenvol-
vimento da função de conselheiros orientado por um projeto ético-social.
Para isso, é fundamental o desejo do conselheiro para a conformação de
sujeito político, ter disponibilidade e interesse para processos de transfor-
mação social, desenvolvendo competências e habilidades para o exercício
de compartilhamento de poder na gestão do SUS.
Eu já sei é que quando tem presidente e secretário
novo tem que aprender a organizar. A gente tinha
um plano lá, e ele já chegou com um plano pronti-
nho, eu nem gostei e eu votei. Quando foi lá a for-
mação e nós tivemos mais um curso aí, eu pensei:
puxa, o tanto que a gente mudou de lá pra cá. Por-
que quando a gente participava das reuniões, a gente
154
se confundia bastante. Porque quando chegava uma

pauta aqui, gostou ou não gostou, a gente votava.
Hoje não, é diferente. Eu vou chegar lá e ele vai per-
guntar: o que aconteceu lá na UnB? E eu vou passar
com a maior satisfação do mundo, todo mundo ou-
vindo o nosso trabalho sendo discutido. Tem outra
coisa que eu acho importante. Na pauta do Conse-
lho agora, somos nós quem participamos, também.
Tem algumas coisas que nós levamos pra pauta do
Conselho. A coisa ficou muito mais participativa.
Agora existe mesmo um Conselho que participa.
(GFCAB1)
A questão da autonomia dos conselheiros, entendendo esta como rela-
tiva, precisa ser recolocada para construir processos de democratização na
organização do trabalho do colegiado do Conselho de Saúde, mediante va-
lorização da ação pedagógica nos espaços institucionais.
E nós como usuários (conselheiro) do sistema, já ve-
nho acompanhando há muitos anos, o sistema des-
de a implantação e a gente entende que a melhor
forma de reivindicar as coisas é no conjunto, indivi-
dualmente nós não vamos conseguir as coisas. Há a
necessidade de nós termos conselheiros fortes, usu-
ários fortíssimos e acima de tudo exigentes para que
se faça cumprir o que a Constituição garante a todos
nós. (GF)
A Educação Permanente na área da saúde assume o princípio da
aprendizagem significativa a partir da problematização da sua realidade. A
lógica da Educação Permanente propõe
a descentralização, ascendente e transdisciplinar, ou
seja, visa a democratização institucional; o desenvol-
vimento da capacidade de aprendizagem; da capaci-
dade de docência e de enfrentamento criativo das si-
tuações de saúde; de trabalhar equipes matriciais e
de melhorar permanentemente a qualidade do cui-
dado a saúde, bem como, a constituição de práticas
técnicas críticas, éticas e humanísticas. (CECCIM;
FEUERWERKER, 2004)
Considerando os espaços para tomada de decisão em estrutura de ór-
gãos colegiados, de forma a criar consensos, é importante ter uma organi-
zação que permita o debate e a circularidade das idéias, conforme a propo-
sição da roda, pensado por Ceccim e Feuerwerker (2004).
Não representa apenas um mecanismo mais demo-
crático e participativo de gestão, é um dispositivo de
criação local de possibilidades (neste tempo e lugar).
155
Por não ser meramente um arranjo gerencial, lhe
cabe cartografar a realidade a que se refere e operar
processos pedagógicos de ordenamento da rede de
atenção, de permeabilidade às práticas populares, de
qualificação das práticas pela integralidade da aten-
ção e de produção de aprendizagens significativas
pela alteridade das pessoas, histórias de vidas e his-
tórias culturais que buscam as ações, os serviços e os
sistemas de saúde. A roda serve para alimentar cir-
cuitos de troca, mediar aprendizagens recíprocas e/
ou associar competências.
5.3.2.3 A Intersetorialidade – Buscando Ampliar os Processos de

Participação Cidadã
A estratégia da intersetorialidade torna-se vital para a garantia do direi-
to à saúde, já que esta resulta da produção de múltiplas políticas sociais na
construção e fortalecimento de uma agenda conjunta para a promoção de
qualidade de vida. Nessa perspectiva, novos mecanismos de participação e
envolvimento da sociedade organizada devem ser discutidos, promoven-
do sua participação nos processos decisórios sobre sua qualidade de vida e
saúde.
As parcerias e articulações com outros setores ou poderes locais po-
dem ampliar os processos participativos, reforçando a representatividade e
legitimidade dos Conselhos.
Na concepção de saúde ampliada, é fundamental a articulação da saú-
de com outras áreas setoriais: educação, assistência social, saneamento,
trabalho, lazer, entre outras. Embora esse movimento de buscar outros se-
tores nos municípios da RIDE-DF se apresente ainda de forma incipiente
ou bem heterogênea, difusa na organização desse processo.
Mas na nossa cidade não tem nenhuma, nenhum,
como que eu vou dar a palavra... nenhuma integra-
ção dos setores. (GF)
Eu acho isso de suma importância, só que eu acho
que precisa mais, uma maior, aumentar mais essa
parceria da educação. Educação é onde tudo que
você quer saber, você vai na diretora do colégio,
numa professora que você vai saber da história da-
quela menino. Eu busco muito saber informações
através desses outros segmentos também. E no nos-
so município nós temos o Conselho municipal de
assistência social e temos também o Conselho de
educação, de segurança, Conselho tutelar também e
tem outros (GF).
156
A interação entre os Conselhos de Saúde, eu acho

que... de fato não ocorre, se ocorresse é fundamen-
tal porque eu acho que saúde, educação deva se ca-
minhar juntos, porque um está interligado com o
outro. O Ministério Público ele só entra na área da
saúde quando ele é provocado, ele não participa ati-
vamente, uma que a própria legislação só permite a
atuação dele se ele for provocado. Então essa inte-
ração, essa integração entre Conselhos, eu acho ela
muito insipiente. (GF)
A intersetorialidade como recurso importante para avançar e fortalecer
a descentralização em saúde é apontada por alguns conselheiros.
Eu gostaria de falar um pouco da parceria do Con-
selho de Saúde com outros Conselhos, com outros
também da secretaria... Eu vou muito à escola, eu
trabalho muito com as diretoras, com as professo-
ras, trabalho com a Secretaria de Saúde para saber
de toda essa problemática que tem no município.
Então se a gente discutir um com o outro, porque a
gente sabe que o pessoal está a fim de descentralizar,
e quando a gente trabalha em equipe é mais fácil a
gente estar solucionando e descobrir qual a proble-
mática da comunidade, não tem coisa que não con-
serte. (GF)
Os conselheiros falam de diferentes graus de integração entre os Con-
selhos para uma ação intersetorial efetiva para enfrentamento dos proble-
mas de saúde.
O Conselho todo e com uma promotoria pública
dentro dos bairros, constatamos ali, pelos menos
o que que está acontecendo com as crianças até os
mais velhos problemas principais era causado pela
água, o lençol freático está contaminado, o Conselho
tem atuado em outra área, sim. (GF)
Que ela é para a melhoria da qualidade de saúde da
população, isso é inquestionável, porque se você ti-
ver interação com o lazer, com a educação, com a cul-
tura você vai melhorar a qualidade de vida das pesso-
as. Então eu acho que deveria acontecer com mais
freqüência, mas, infelizmente, é dissociado, Con-
selho de Saúde para um lado, Conselho da criança
para outro, cada um por um lado no seu campo sem
uma integração que seria fundamental para a me-
lhoria do indivíduo (GF).
Outros mecanismos pouco utilizados pelos conselheiros para legiti-
mar as decisões na representação do Conselho de Saúde na defesa dos di-
reitos sociais e acesso a uma saúde com qualidade e para denunciar irre-
157
gularidades ou situações de descaso e omissões são o Ministério Público,
Tribunal de contas, Corregedoria da União, Conselhos profissionais das
categorias, Assembléia Legislativa e Câmara Municipal, como também, os
não legalmente constituídos rádio, Internet, fóruns de associações, Conse-
lhos populares, entre outros.
Os conselheiros ressaltam que os conflitos tendem a ser definidos no
âmbito do Conselho e da Secretaria de Saúde. Observa-se que a busca des-
sas instâncias como possíveis parceiros pouco ocorre devido ao desconhe-
cimento desses canais de controle ou por descrédito a essas instância de
controle. Mas, tem também relatos isolados bem-sucedidos da utilização
desses mecanismos em municípios da RIDE-DF, para efetivar processos
de controle na exigência do direito a saúde, assegurada na Constituição de
1988.
Agora quanto ao Ministério Público e a Câmara de
vereadores eu fiquei até um pouco decepcionada. Na
Conferência Municipal de Saúde, porque antecipa-
damente todos foram convocados, convidados, man-
damos o regimento, regulamento antecipado, não
houve participação nenhuma do Ministério Públi-
co e dos vereadores na solenidade de abertura com-
pareceram de uma maneira política só para marcar
presença, alguns poucos e durante mesmo foi só
um. (GF)
Enfim, os conselheiros podem articular estratégias com setores e seg-
mentos diversos da sociedade, buscando aliados e parceiros, para a inte-
gração de ações e de construção de agendas conjuntas para a proteção dos
direitos sociais dos usuários.
5.3.2.4 A Participação do Conselho de Saúde na Gestão da Saúde

O Controle Social não é só fiscalizar, mas também, contribuir no pro-
cesso de gestão em saúde, do planejamento da saúde, ter poder de decisão
e ser co-responsável na formulação e desenvolvimento das políticas e ações
de saúde local que possam intervir sobre os determinantes de saúde dos
municípios de forma a contribuir na promoção da saúde.
Para Paim, a gestão pode ser analisada
em uma dupla dimensão de ação social, ação estra-
tégica dirigida a fins, com a criação de consenso ati-
vo entre dirigentes e dirigidos, e a ação comunicativa
voltada para o entendimento e as trocas intersubje-
tivas na constituição de novos sujeitos das práticas
institucionais de saúde, Nesse caso, cabe ressaltar a
natureza ético-política da gestão em saúde, enquan-
to resposta a necessidades humanas e, simultane-
amente, formas de sociabilidade. (PAIM, 2006b,
p.83)
158
A Resolução n.º 333/2003 (BRASIL, 2003) dispõe que o Conselho de

Saúde, em sua terceira diretriz, é uma instância privilegiada na proposi-
ção, discussão, acompanhamento, deliberação, avaliação e fiscalização da
implementação de “Política de Saúde, inclusive em seus aspectos econô-
micos e financeiros”. É fundamental que o Conselho participe do planeja-
mento das intervenções de saúde e faça o monitoramento da execução dos
recursos financeiros para aplicação o SUS.
É preciso que a saúde seja compreendida não apenas como ausência de
doenças, como qualidade de vida, a satisfação de necessidades das pessoas
e da comunidade, incorporando a visão dos sujeitos, o jeito de perceber
sua própria saúde e de que maneira ela é fundamental para uma vida com
qualidade. Compreender saúde-doença como resultante do modo como às
pessoas e os grupos vivem entre eles e como se relacionam com o meio,
compreendendo as condições de vida, de sofrimento e de morte dos seres
humanos em um contexto sócio-econômico e cultural (PAIM, 2006a).
É atribuição legal dos Conselhos e conselheiros a elaboração e delibe-
ração sobre os planos de saúde, constituindo, portanto, o planejamento
como tarefa fundamental da participação e do Controle Social. Para isso,
os conselheiros, no processo de planificar as prioridades das políticas de
saúde e as definições de intervenções, devem, segundo Paim (2006a), pri-
vilegiar a análise da situação de saúde local, como uma ferramenta da ges-
tão. Esse autor considera essa etapa como um momento explicativo para
identificar os problemas de saúde, o perfil demográfico e suas demandas,
o balanço entre demanda e oferta de serviços de saúde. Enfim, afirma que
é a partir da análise da situação de saúde que vai permitir uma configura-
ção do prognóstico ou cenários, de forma a orientar a demanda e a oferta
por serviços de base ambulatorial, apoio diagnóstico e terapêutico, urgên-
cia/emergência e assistência hospitalar (p. 58).
Ao discutir a participação dos conselheiros nos processos decisórios na
gestão de saúde local, identificamos que todos os municípios da RIDE-DF
analisados afirmaram que os municípios elaboraram o Plano Municipal de
Saúde, até mesmo, em função de ser um instrumento de gestão exigido
pelo SUS. Vários dos planos de saúde possuíam características muito pa-
recidas nos formatos e nas ações propostas e, geralmente, foram elabora-
dos por técnicos das Secretarias de Saúde ou até de empresas que prestam
consultoria aos municípios, em função das dificuldades e inexperiências
das administrações locais com relação à gestão e planejamento das polí-
ticas públicas. Outros planos de saúde apresentavam formato e conteúdo
pouco consistente segundo a lógica de um planejamento estratégico. Os
conselheiros não relataram, experiências de planejamento e orçamentação
participativa no contexto da RIDE-DF, segundo as diretrizes da normatiza-
ção do SUS (OFICINA).
159
Em relação à participação dos conselheiros no planejamento de saú-
de, um grande número afirmou que, geralmente, os Conselhos recebem
prontos, e que eles são disponibilizados com antecedência, com variações
no prazo para apreciação e análise. Não se identificou uma discussão pré-
via do plano em suas bases representadas e aparece muito presente nas fa-
las a dificuldade de conhecimento e formação específica para compreensão
e clareza para avaliação da adequação e do mérito para o que está proposto.
Reconhecem dificuldades com relação ao tempo que lhes é imposto para
aprovação dos planos e ainda da linguagem e formato dos documentos que
privilegiam um padrão técnico, baseado em diagnósticos numéricos e pou-
co explicativos, mas tendem a aprovar os planos de saúde. Esta dimensão
no trabalho dos conselheiros é sentida como pouco legitimadora do papel
participativo e democrático do Conselho.
O plano ele foi discutido, foi levado ao Conselho, foi
debatido com os conselheiros, opiniões, com as ou-
tras secretarias também, em parceria com as outras
secretarias, inclusive de educação e obras, e a minha
participação em relação a esses projetos eu acho que
é importante, porque até mesmo na implantação de
uma saúde, coordenação do saúde da família, saú-
de bucal, um dos projetos fomos nós que fizemos,
eu, um odontólogo e uma outra colega lá enfermei-
ro. (GF)
Outro aspecto que emerge na fala dos conselheiros, de forma natura-
lizada, é que o planejamento do Plano Municipal de Saúde e a gestão em
saúde são vistos como atividade/responsabilidade dos técnicos ou dos pro-
fissionais que detém o conhecimento científico. Sabe-se que esse argumen-
to muitas vezes é utilizado para elaborar e definir as prioridades em saúde
no município sem a participação dos principais interessados, que são os
usuários do sistema e dos serviços. Temos aí uma forma de planejar que não
fortalece a participação e o Controle Social da saúde, como previsto nas leis
que regulamentam o SUS (Leis Orgânicas n.º 8.080 e n.º 8.142, de 1990).
É micro Conselho de Saúde, ele não tem participa-
ção na minha visão e não influencia na saúde da ci-
dade, porque chega tudo de supetão. Vão aprovar
isso aqui, tem dois dias, se virem e dá conta porque
se não chega nada e aí vai ficar mais precário ainda a
situação da cidade. Então eu acho é importante visar
que o Conselho tem que... deve influenciar a partici-
pação da sociedade. (GF)
No SUS, o planejamento previsto é ascendente, desde o nível local até
o federal, com participação dos órgãos deliberativos, compatibilizando as
necessidades dos cidadãos com os recursos previstos nos planos de saúde
160
dos Municípios, Estados, Distrito Federal e União. O repasse de recursos

do Fundo Nacional adota como critérios a necessidade de Planos de Saúde
e Relatórios de Gestão definidos em cada esfera de governo. Define ainda,
como necessário a cada três meses, que o gestor deverá apresentar e divul-
gar relatório detalhado contendo, entre outras coisas, o montante e as fon-
tes de recursos aplicados, auditorias e a oferta e a produção de serviços na
rede instalada própria, contratada e conveniada.
Portanto, o planejamento participativo, produto de uma conjugação de
interesses, negociações e mediações entre diferentes sujeitos, deve ser vis-
to como algo dinâmico, articulado aos problemas de saúde das pessoas e da
comunidade que vive num determinado local e que são cotidianos e varia-
dos nas suas origens e conseqüências. Não pode e nem deve ser apenas um
documento que apareça em momentos formais de aprovação, sem que seja
feito o devido monitoramento e avaliação das ações e metas alcançadas.
Para refletir sobre a organização da atenção em saúde, identificando
com que tipo e qualidade de assistência às pessoas podem contar, buscou-
se conhecer a percepção dos conselheiros, que atuaram como investiga-
dores locais, sobre como se dá o cuidado a saúde na Atenção Básica aos
cidadãos que vivem em cada localidade e quais são suas principais necessi-
dades, nos aspectos da acessibilidade, da oferta dos serviços e qualidade da
saúde, trabalho dos profissionais de saúde.
Para uma assistência de qualidade, atenção integral e humanizada em
saúde deve garantir a idéia do fluxo onde o gestor/cuidador garanta a conti-
nuidade do cuidado por meio do acompanhamento e da responsabilização.
Esse é um espaço de participação e de vínculo entre o profissional, usuário
e toda sua rede de apoio social, como a família e a comunidade onde vive.
Isto implica em conhecer a assistência que temos em nossos municípios,
bem como os modelos de gestão e rever os que não garantem participação.
O conhecimento das questões de saúde no município é considerado
um elemento fundamental na qualidade da participação e do Controle So-
cial para definição das intervenções de saúde. Na RIDE-DF, os conselhei-
ros apontam dificuldades em relação ao modelo de estruturação da atenção
em saúde.
Sempre houve dentro da saúde, as ações sempre fo-
ram feitas muito de cima para baixo, e eu penso que
esse é um dos principais papéis do Conselho é jus-
tamente reverter esse quadro, porque dentro da re-
alidade de cada pessoa existe como fazer, principal-
mente nessa promoção. (GF)
É preciso falar o SUS no papel é a coisa mais boni-
ta que existe, inclusive os alunos, vários alunos da
161
RIDE que saíram daqui no campo técnico não vêem
defeitos no seu funcionamento. Agora isso é neces-
sário falar com os conselheiros, conscientes a fim de
que possamos ser bem estruturados e conscientiza-
dos, a fim de que possamos levar ao conhecimento
para que se possa funcionar, o Município como está?
É difícil, é muito difícil. (GF)
Os conselheiros identificam um movimento de expansão dos servi-
ços municipais após a institucionalização do SUS e da municipalização da
saúde. Porém, algumas áreas continuam com dificuldades, como o acesso
à parte hospitalar, às especialidades médicas e oferta de medicamentos.
Em relação ao enfrentamento para os problemas e agravos a saúde,
cabe considerar que “mesmo os serviços de saúde, na qualidade de um dos
determinantes diretos, podem ter um papel na melhora da saúde, mesmo
em face das notáveis iniqüidades na distribuição de riquezas, requer que
o sistema de saúde tenha uma forte orientação de atenção primária para a
efetividade e eqüidade” (STARFIELD,2004, p.27).
Os conselheiros percebem essa centralidade da política de saúde na
implementação das propostas da Atenção Básica, com a ampliação da ofer-
ta de serviços nos municípios nos últimos anos, porém, consideram que
há dificuldades de articulação da rede assistencial em diversos níveis.
A saúde melhorou, melhorou bastante e a saúde
nossa está indo bem, tá indo bem, mesmo com di-
ficuldades financeiras, mas está indo bem, aliás es-
tamos sendo procurado até pelo Distrito Federal, e
quando, às vezes, nós não somos tão bem atendi-
do assim no Distrito Federal, assim parece que tem
dois hospitais que sempre atende a gente, os outros
renegam, está certo? Essa situação eu acho que não
é só lá, infelizmente a causa do nosso Brasil é esse,
tá? (GF)
Eu entendi que Atenção Básica seria os postos de
saúde, o acesso aos postos de saúde, ou a resposta
dos atendimentos do programa saúde da família.
Não seria assim: o que é que tem de encontro, o que
é que tem de avanço no programa saúde da família?
No meu município, que é (município), tenho que di-
zer que nós estamos avançando, e avançando muito,
porque quando o gestor que estava já estava comple-
tando oito anos de mandato, assim que ele assumiu
o município, nós tínhamos doze postos de saúde,
hoje nós temos dezesseis postos de saúde, e temos
dois postos que têm duas equipes de saúde da famí-
162
lia, e o acesso ao saúde da família não tem esse negó-

cio de marcar consulta: é por ordem de chegada que
é atendido. (GFCAB 1)
A porta de entrada seria o PSF, mas depois que in-
ventaram o SAMU, a gente só tem passado raiva.
Porque todo mundo quer ser atendido pelo SAMU,
porque entendem que o SAMU vai atender qualquer
pessoa em casa. Só que o trabalho do SAMU é um
sufoco. A gente leva bronca às vezes porque o SAMU
vai lá, constata que não é nada e quem leva bronca
somos nós, não é o agente de saúde. (GFCAB 1)
Os conselheiros percebem que, em alguns municípios mais ricos e
mais populosos, que já conseguem estabelecer uma melhor estrutura de
sua rede de serviços de saúde, a partir de ampliação da rede básica, de uni-
dades do PSF e unidades de pronto atendimento para dar conta dos proble-
mas de saúde no seu âmbito, queixam-se que estão sobrecarregados pela
demanda de atendimento de saúde de populações de outros municípios
que buscam de forma desordenada e sem estratégias articuladas uma po-
lítica segundo a lógica de territorialidade e o reordenamento das necessi-
dades da clientela. Até bem pouco tempo essa era uma queixa muito mais
presente do Distrito Federal para o atendimento da população do Entorno.
Porque todo mês nós prestamos conta de exames, de
consultas, de atendimento de Atenção Básica, todo
mês nós prestamos contas do que é feito no mês
mais o acumulado do ano, então a gente vê os núme-
ros de Atenção Básica que subiu mais de 52% o nú-
mero de atendimento, eu tenho número de interna-
ções que nós apesar de: - Ah, o povo adoeceu mais!
Não mas os nossos internados são três vezes mais do
que nós tínhamos até 2004, porque nós não tínha-
mos obstetrícia no hospital, nós implantamos obste-
trícia com contratação de sete obstetras, isso implica
de 100 a 120 partos mês em Unaí e toda região. (GF)
Porque quando a saúde começa a funcionar em um
município, os outros municípios se beneficiam da-
quela situação. Então você não vê muito o crescimen-
to da saúde, eu dou o exemplo do meu município,
nós não tínhamos lá praticamente nenhum especiali-
zado, nós abrimos uma clínica com treze especialida-
des, nós numa reunião nós dissemos assim: - Graças
a Deus que aqui nunca vai ter fila, e foi o contrá-
rio, no dia que abriu as filas eram enormes. (GF)
Questionam a privatização na saúde nos municípios, como dificulda-
des na definição da política de saúde segundo os princípios do SUS. Os
conselheiros questionam a relação do governo com os planos e seguros de
163
saúde, afirmando que o privado está competindo com o público, e que a
rede privada deveria ser fiscalizada pelo Conselho de Saúde/SUS, na medi-
da em que a sociedade não participa do controle e da regulação deste setor,
cabendo este papel a uma agência reguladora criada para esta finalidade
(Agência Nacional de Saúde – ANS).
O SUS não vai pra frente é exatamente porque tinha
que ser falado com a gente, nós temos esse poder
dos planos de saúde... tinha que ver isso, o municí-
pio não faz, o particular não faz. (GF)
E o governo quer, e o governo quer que os planos de
saúde se dêem bem e o SUS não. Eu não concordo
realmente com essa política de saúde como que o
SUS vai funcionar bem? (GF)
Então, o atendimento nosso lá, nós temos setenta e
cinco médicos na cidade de Unaí, setenta trabalham
no sistema de saúde municipal, as clínicas dos con-
sultórios particulares vão maravilhosamente bem.
(GFCAB 2)
O SUS paga três reais uma consulta, quem é que
vai dar bem? É o SUS? Pagando médico é assim?
Uma consulta é três reais, certo, no hospital particu-
lar seria cem, cento oitenta vai, a demanda é maior
na rede pública, pode ser mais barato,... A questão
de saúde é isso... Paga, mas o atendimento na rede
rede pública não tem comparação com a rede priva-
da, mas é aí que está o controle da saúde. (GF)
No processo de refletir o cotidiano da saúde, os conselheiros verbali-
zam como ocorre forças contrárias à lógica do SUS, em seus princípios da
acessibilidade, universalidade e integralidade, o modelo técnico-assisten-
cial, práticas clientelístico-corporativas, cultura da população por serviços
especializados, baixa mobilização e reivindicação da população, rede insu-
ficiente de oferta de serviços, municípios com baixa cobertura da Atenção
Básica.
Quando você marcava consulta era um ano, era bri-
ga em cima de briga, que a pessoa chegava lá com a
sua pessoa querida doente e não conseguia porque
tinha que ter marcado consulta anteriormente. E a
gente: olha, tem alguma coisa errada, o pessoal está
reclamando muito. Eu cheguei no secretário e dis-
se: chefe, o que pode ser feito, que estão reclamando
que esse negócio de ficha não está dando certo, mar-
car consulta em posto de saúde. O programa de saú-
de da família não tem que ser marcada consulta. Se
estiver marcando consulta no saúde da família nessa
164
região está errado porque não tem que marcar con-

sulta. Porque tem uma pré-consulta: os agentes de
saúde da família têm um preparo maior. (GFCAB 1)
O cuidado em saúde encontrado nos municípios está centrado em um
modelo de adoecimento, com base nas demandas sentidas ou nas urgên-
cias e emergências. As ações que prevaleceram foram as de cunho assis-
tenciais imediatos, com pouco enfoque na ação coletiva ou intersetorial de
promoção à saúde das famílias e comunidades. Todo o cuidado tem uma
centralidade nos profissionais que atuam às vezes de forma multiprofissio-
nal, mas fundamentalmente no agir clinico individual. Ações programáti-
cas nacionais são desenvolvidas pelas equipes locais com os protocolos já
pré-estabelecidos pelo Ministério da Saúde (combate a dengue, hansenía-
se, tuberculose, DST/Aids).
Em relação à situação de saúde/doença, os conselheiros têm uma idéia
geral dos problemas de saúde, mas sem uma valorização dos indicadores
do perfil epidemiológico como um modelo norteador para a gestão e das
intervenções em saúde, de forma a construir uma sistemática de trabalho
para acompanhamento e formulação de propostas para melhoria desse
componente da gestão municipal.
Identificam como principais problemas, os casos de doenças cardíacas
como hipertensão e AVC, o câncer, a diabetes, as doenças respiratórias e
infecciosas, como a dengue e doenças sexualmente transmissíveis. As cau-
sas de morte variaram, sendo mais comum em alguns municípios as doen-
ças cardíacas e em outros as causas externas como a morte por homicídios
e acidentes de trânsito, principalmente de jovens. Falam dos determinan-
tes sociais para agravo dos problemas de saúde: desemprego, saneamento
básico, acesso a educação, entre outros, falta de investimento para políticas
de inclusão.
Foram também destacados como problemas a serem enfrentados na
região: as doenças mentais, a gravidez na adolescência, a prostituição, bem
como os problemas do uso abusivo de álcool e drogas. Na reflexão sobre o
perfil de saúde/doença, os conselheiros puderam ampliar a própria visão
de saúde, considerando os determinantes e as causas dos problemas na es-
trutura da sociedade. Há falhas na saúde quando se fala em promoção e
prevenção.
O processo de organização da Atenção Básica nos municípios apresen-
ta dificuldades, segundo os conselheiros, relacionadas ao modelo de aten-
ção proposto, com limitações e insuficiências em relação às necessidades.
Há falhas na saúde quando se fala em promoção e prevenção, consideran-
do a lógica capitalista, os problemas decorrentes da urbanização crescente
e desigualdade social para o acesso aos serviços sociais.
165
A batalha com os companheiros para melhorar um
pouco a situação lamentável. Eu posso dizer assim
da saúde, nosso amigo aqui disse que a saúde evo-
luiu bastante, mas se a gente observar o desenvolvi-
mento urbano da comunidade a saúde cresceu mui-
to pouco, então nós temos que olhar um pouco pro
lado porque a saúde não está essa maravilha toda
não. (GF)
E ser conselheiro para mim hoje, pelo que eu estou
desde março frente ao Conselho, seria subsidiar as
ações dentro do município, principalmente na pro-
moção e prevenção de saúde, que eu acho que essa
área é ainda um pouco falha, se faz muito curativo e
esquece muito da prevenção. (GF)
A dificuldade do acesso da população ao atendimento na Atenção Bá-
sica, segundo os conselheiros, perpassa também pela dificuldade de con-
tratação de profissionais principalmente da categoria médica, mas que, em
menor escala, ocorre na contração de outros profissionais, como enfermei-
ros, implicando dificuldade de formar vínculos e co-responsabilização para
o trabalho em comunidade Defendem que deve-se pensar em política para
contratação nos programas de Atenção Básica, principalmente para a cate-
goria médica.
Hoje essas dificuldades já, em grande parte, foram
sanadas, mas continuam alguns garranchos, por
exemplo, nós temos uma grande dificuldade na con-
tratação de médicos, porque o Distrito Federal paga
mais, por ser próximo o nosso município, logo que
tem vagas aqui no Distrito Federal, eles saem de lá
e vêm pra cá. Não querem nem saber. A responsa-
bilidade com a população ocupa o segundo, terceiro
plano. E isso dificulta muito. Não é por nada relacio-
nado ao gestor, nem ao sistema de saúde hoje não. É
por causa desses problemas. Também na área de en-
fermagem e na área técnica existe esse mesmo pro-
blema por causa dos concursos. Hoje as nossas con-
tratações lá são precárias, por tempo determinado. E
quando aqui tem concurso, eles vêm pra cá e deixam
a área descoberta. (GF AB 1)
Vários conselheiros do segmento dos trabalhadores da saúde trouxe-
ram a preocupação de que, nas ações de intervenção das equipes de saú-
de, seja considerada a complexidade do processo saúde-doença para enca-
minhamento aos serviços de referência da Atenção Básica, de média e alta
complexidade; os princípios que dizem respeito à necessidade da interdis-
ciplinaridade para o trabalho coletivo em saúde, de forma complementar e
166
integrado, dos diversos profissionais de saúde, melhorando, assim, o aces-

so da população aos serviços de saúde; como também, o encaminhamento
para os serviços de referência e contra-referência, organizando melhor, as-
sim, o atendimento das demandas da população.
Mas o hospital é emergência, toma o remédio pra
passar a dor e vai embora. E esse caso de pneumo-
nia, bronquite, essas doenças tem que ter um acom-
panhamento direto, E o outro acesso, também, que
tem nessas ações, que eu não sei se outros vão falar,
quando os planos são executados por enfermeiras e
que se tiver a necessidade do médico, a gente leva.
Tem aquele comprometimento dos agentes, que é
educativo, tem o acompanhamento da enfermei-
ra e do médico, se tiver necessidade vai ser acompa-
nhado, uma vez por semana, ou duas vezes por mês,
dentro das necessidades. (GFCAB 1)
Outro aspecto ressaltado pelos conselheiros, e alguns municípios tem
buscado criar estratégias para favorecer o acesso dos usuários, flexibilizan-
do horários para o atendimento destes, é fazer o atendimento do PSF em
horário de almoço ou estender para o período noturno.
Eu ouvi uma reclamação assim: eu levei meu filho
no hospital, mas como é só urgência e emergên-
cia, o médico dá só o remédio pra passar a dor e não
tem aquele acompanhamento. Então o filho está há
oito dias com bronquite e não tem aquele acompa-
nhamento porque não leva o filho no PSF. Então eu
acho que seria muito interessante, devido a ser uma
cidade dormitório que funcionasse vinte e quatro
horas, ou à noite, por exemplo, porque a maioria dos
filhos fica em creches, fica com alguém menor, eu já
vi crianças de oito anos que ficam presas dentro de
casa. Então o que acontece, a mãe chega e leva o fi-
lho no hospital (GFAB1).
Os conselheiros identificam dificuldades no acesso aos serviços, que
podem ser utilizados em função de interesses locais e não o bem comum.
E não deixa que a saúde funciona, chega lá a popu-
lação usuária e não é atendida, chega um vereador
trazendo quem ele quer só para dar uma olhadinha,
uma febre de um amigo que está tossindo, uma dor
de cabeça lá resolve, enquanto tem um lá doente lá
prostrado, com febre que pode estar com o pé com
um problema de uma injeção de antitetânico, um
antibiótico, um antiinflamatório, não é atendido,
mas aquele que entra pela porta, o segurança per-
dão, o segurança foi ele que indicou pelo colega ve-
167
reador e vai até o médico e pede para atender, a fila
está cá fora, não tem direito a nada. (GF)
A cultura da população por serviços especializados está ilustrada no
depoimento a seguir.
Está se vendo que a porta de entrada seja o PSF,
mas, infelizmente, são poucos os casos que vêm
pelo PSF. A gente está tentando criar essa cons-
cientização da comunidade, mas o hospital ain-
da enche de gente com dor de cabeça, qual-
quer coisinha é o hospital ainda. A gente está
tentando passar essa informação igual ao [conse-
lheiro] estava falando: da próxima vez você procu-
ra o posto mais perto da sua casa. Mas a gente tem
esse problema no hospital e por isso que o pesso-
al fica tanto tempo na fila esperando. (GFCAB 1)
Em Luziânia, a porta de entrada a gente sabe que é o
PSF. Até porque a gente sabe que só tem vinte por
cento de cobertura, essa cobertura é mínima, mas...
(GFCAB 1)
Os conselheiros reconhecem que os profissionais trabalham em con-
dições inadequadas, muitas vezes, mas o que não justifica situações para
uma comunicação desqualificada, desumana junto aos usuários, que se
submetem por não conhecerem ou por encontrarem dificuldades para as-
segurar os seus direitos como cidadãos e usuários do sistema de saúde,
destacando nas falas a necessidade de fazer investimentos na qualificação
dos profissionais de saúde e do Controle Social por parte dos usuários.
Os conselheiros observam que a proposta de trabalho em equipe com
enfoque na saúde da família é um processo em estruturação com variações
em cada local, como também de cada equipe constituída no que tange ao
modelo técnico assistencial, que pode reproduzir a lógica da saúde indivi-
dual, preventivo ou buscar uma aproximação com o da saúde coletiva, do
PSF, um modelo que se percebe em construção de saberes e práticas para
a intervenção centrada na família.
Os conselheiros avaliam que as áreas rurais em geral e os assentamen-
tos ou acampamentos para reforma agrária estão pouco cobertos pelos ser-
viços, em comparação com as áreas urbanas, em função até pelas questões
geográficas. São também pouco assistidas as pessoas com necessidades es-
peciais e doentes crônicos com dificuldades de locomoção.
Que a saúde de (Município) está bem; não muito
bem, porque não é 100% porque 100% eu acho que
é impossível, mas, está bem, o pessoal da zona rural
é mais difícil o acesso, mas o pessoal da zona urbana
168
e até mesmo daquele que vem da zona rural são bem

recebidos. (GFCAB 2)
E a nossa região tem muitos assentamentos, que es-
tão programados para a cada dia da semana, ir um
ônibus pegar o pessoal de um assentamento ou ou-
tro pra fazer consulta lá no centro médico (GF).
A figura do agente de saúde é considerada um veículo de comunicação
e de informação, uma ponte entre as necessidades e saúde entre a popula-
ção para os conselheiros, como também, na relação inversa. Os conselhei-
ros, significativamente, projetam para os agentes de saúde, a responsa-
bilidade do processo de articulação com a população no que se refere às
orientações e ao esclarecimento sobre o Controle Social.
Deveria trabalhar, nós temos os agentes de saúde,
não temos agentes de saúde? Temos os agentes da
Dengue, esse povo está incubido disso, se esse povo
se aproximasse do Conselho, dos agentes de saúde
que estão com a comunidade em todos os bairros, ali
tem um, ali tem outro agente, ali tem outro, se esses
agentes de saúde viessem, viessem chegar ao Con-
selho, assistir à reunião e ter uma diretriz para esses
agentes de saúde, acho que ficaria melhor para essa
comunidade, não adiante você dizer que vai, que
isso é mentira, um conselheiro vai cair numa cidade
de 200 mil habitantes, já vai que é conversa. (GF)
Os conselheiros observam que a programação dos recursos financei-
ros, materiais e humanos, são geralmente insuficientes diante das neces-
sidades e, portanto, determinantes para definição da oferta local, que se
conforma em uma lógica mais racional de economia de escala e de efici-
ência no uso dos serviços. Estes não seguem em geral as necessidades dos
usuários, não há flexibilidade nos agendamentos, nos horários de funcio-
namento e a acessibilidade não é usada como critério para construção das
unidades.
Os conselheiros consideram os determinantes e as causas dos proble-
mas de saúde na estrutura da sociedade, problemas ligados à qualidade de
vida nas comunidades na construção social da concepção de saúde-doença.
Eu costumo dizer que a saúde é prioridade, mas o
saneamento básico é muito mais que mesmo do que
você.... eu vou fazer um hospital, quatro paredes não
cura ninguém, mas agora com esse conceito de saú-
de, com esse conceito nosso, não é o para atrás não.
(GF)
Mas saúde não é só ausência de doença, é o bem psí-
quico também, é físico, moral, e justamente social e
169
rede de esgoto, acho que isso aí seria primário, nós
temos gente hoje, nós temos surto de dengue no
país, nós estamos em 2006, eu acho isso um absur-
do como profissional de saúde. (GF)
O problema nosso em ser conselheiro, ele é muito
mais, problemático, até os problemas dos cachor-
ros, problemas dos animais na rua. (GF)
Uma usina de álcool no nosso município e mudou
praticamente a realidade do nosso município e nós
essa semana já conversando com a nossa secretária
gestora e falando para ela que já está na hora de co-
meçarmos a rever alguns pontos do Plano Munici-
pal de Saúde por que a coisa está... Mudou muito a
realidade do município. (GF)
Apresentamos até aqui as questões que, de alguma maneira, dão conta
do significado, das dificuldades, bem como, dos avanços do Controle Social
nos municípios da RIDE-DF, na percepção dos conselheiros participantes
dos grupos focais, que analisaram o perfil do Controle Social na região.
Foram aspectos ligados ao exercício do poder compartilhado na gestão da
Atenção Básica ou das dificuldades de exercê-lo ou até da falta dele. Ques-
tões que organizam o discurso sobre a participação com suas potencialida-
des e limitações, que se relacionam com a questão da formação para parti-
cipação e cidadania.
Com base nos resultados podemos nos perguntar se a Atenção Básica
é a expressão política democrática do SUS, construída de forma participa-
tiva ou um conjunto de ações ou programas verticalizados e fragmentados,
que, ao se comporem desta forma inviabiliza o controle democrático da so-
ciedade. As discussões têm como referências as reflexões construídas pelo
grupo de facilitadores e pesquisadores ao longo do processo de qualifica-
ção do Controle Social nos municípios da RIDE-DF, tomando como base o
quadro teórico do estudo.
A participação e o Controle Social devem constituir-se estratégia trans-
versal, presente nos processos cotidianos da gestão do SUS. Deliberar
junto significa mais do que realizar o Controle Social – e este é o efetivo
desafio apresentado à democracia participativa (BRASIL, 2005a). Os fun-
damentos legais instituem os Conselhos e Conferências de Saúde, que
vêm mobilizando trabalhadores de saúde, gestores e usuários no Controle
Social do SUS.
e eu entendo também que os conselheiros eles não
podem ser situação contraposição, político contra
político, gestor contra prestadores, usuários contra
governo. Eu entendo que no pleno do Conselho isso
não pode acontecer, ali é foro democrático e como
170
tal a gente deva respeitar as necessidades e decisão

de cada segmento e evitar-se a politização do Conse-
lho. Porque o Conselho na minha visão ele não tem
o sentido de ser político, mas sim atender os anseios
da sociedade. (GF)
O Controle Social, portanto, no exercício de suas funções, demanda do
cidadão, das comunidades e das organizações com eles envolvidos crescen-
te capacidade para atuar politicamente e promover negociações ou acor-
dos, resolver conflitos, fiscalizar ou estabelecer prioridades para o campo
da saúde (OLIVEIRA, 2004).
Quem tem que ir, nem é o Ministério, é o controle
e avaliação. O município mesmo pode fazer nesse
caso, controle e avaliação. Então tá lá pra quê? Para
poder ir no privado e no público. Há uma necessida-
de de fiscalização, fiscalizar, só que a regra é a mes-
ma. (GF)
Os processos decisórios, na percepção dos conselheiros, sofrem ainda
interferências por parte dos prefeitos e vereadores, que, em nome da repre-
sentatividade que possuem, eliminam qualquer possibilidade de politizar
a questão financeira, com a participação popular. São interesses locais vin-
culados em geral às oligarquias regionais ou nacionais que hegemonizam
a representação democrática a seu favor. Os fundos de saúde ficam, por-
tanto, submetidos a essa dinâmica, com casos de maior autonomia, par-
ticularmente nos médios e grandes municípios e nos menores prevalece
uma dependência direta da gestão em saúde do executivo municipal.
A participação financeira dos municípios aumentou nos últimos anos
e na RIDE-DF, que seguem a determinação da Emenda Constitucional n.º
29, com destinação de 15% dos recursos municipais em saúde. No entanto,
a capacidade de financiamento local tem estado no limite, o que pode com-
prometer a construção do SUS, exigindo a definição imediata de recursos e
fontes nacionais que viabilizem a política de saúde em curso.
Outro aspecto considerado foi à necessidade de ampliar a participação
e mobilização local nas questões da saúde. Para tanto, outra dimensão do
Controle Social está em curso nos municípios com a realização das Con-
ferências Municipais de Saúde. As Conferências de Saúde reúnem repre-
sentantes da sociedade no segmento dos usuários do SUS, representantes
do governo, prestadores de serviços e trabalhadores de saúde com o objeti-
vo de avaliar a situação e propor diretrizes para a formulação da política de
saúde nos municípios, estados e em âmbito nacional (BRASIL, 1990b).
A 8.ª Conferência, realizada em 1986, tornou-se um marco por ter dis-
cutido o aprofundamento dos grandes temas que subsidiaram a Assem-
bléia Nacional Constituinte. As últimas Conferências Nacionais de Saúde,
171
da 9.ª a 12.ª, vêm reafirmando como indispensáveis a implementação e o
fortalecimento dos mecanismos de Controle Social já existente (OLIVEI-
RA, 2004).
Desde a criação dos mecanismos do Controle Social nos municípios,
na década de noventa, poucos deles haviam realizado as conferências
previstas de dois em dois anos, como espaço de discussão e deliberação
das diretrizes da saúde no município. Com a realização das conferências,
há relatos de mais segmentos que se incorporaram na luta pela saúde,
fortalecendo o papel dos Conselhos e das lideranças que representam à
comunidade.
No Brasil, ainda é uma novidade esse princípio político/administra-
tivo e as condições desfavoráveis em função ainda do alto nível de centra-
lização das políticas, o que dificulta uma relação mais transparente entre
o governo, as instituições, o Estado e a sociedade.
O accountability corresponde à capacidade do Estado de preencher a
lacuna entre suas ações e as expectativas de eficiência por parte dos cida-
dãos que demandam essa responsabilidade dos agentes e organizações
não governamentais. Ainda segundo o autor, é uma ação que deve ser vis-
ta não apenas na esfera da cobrança individual, em um jogo de perguntas
e respostas nas relações cotidianas e sim como um processo, em particu-
lar no caso do SUS, em que o cidadão, ou suas organizações possam efe-
tivamente conhecer e cobrar as responsabilidades das esferas públicas.
O accountability na administração pública envolve os meios pelos
quais as agências públicas e seus servidores atendem às diversas expec-
tativas geradas dentro e fora da organização. O comportamento dos ser-
vidores públicos é conseqüência das atitudes das próprias clientelas, por-
tanto, o accountability está em relação com a organização e participação
cidadã e consciente dos seus direitos.
Assim, podemos entender a expressão accountability como um pro-
cesso que invoca responsabilidades objetivas e subjetivas das instituições
e dos responsáveis pelo seu funcionamento, por meio da organização da
sociedade e da constituição de espaços públicos democráticos (OLIVEI-
RA, 2004). Ainda segundo o autor os Conselhos de Saúde estariam à al-
tura, em função do seu papel, de induzir responsabilidades governamen-
tais, aproximando as decisões púbicas às expectativas dos cidadãos. Para
tanto, sua ação política deve ser ampliada com mais visibilidade e vocali-
zação e qualificada, envolvendo de forma mais estratégica as questões da
informação e comunicação e processos de Educação Permanente para a
cidadania.
172
5.3.2.5 Perfil de Participação Cidadã nos Conselhos de Saúde

Na perspectiva do Controle Social, o eixo fundamental da pesquisa
ação-reflexão se deu no fortalecimento da ação pedagógica junto aos sujei-
tos para acesso ao conhecimento para a argumentação e o enfrentamento
nos problemas comuns do processo de participação política (representa-
tividade, autonomia, legitimidade, alteridade, organicidade, visibilidade e
articulação) e no controle público da gestão e das ações de saúde, a partir
da problematização da realidade de cada município.
Uma abordagem de processos educativos permanentes que superem
a visão elitista do saber técnico que exclui e discrimina o popular. Proces-
sos que nos remetem à superação dos modelos tradicionais, centrados na
dimensão individual de produção e aquisição do conhecimento, na relação
isolada do conhecimento, sem interação social com o ambiente, na visão
pragmática do saber fazer, o que institui todo o poder ao técnico e gerencial
nas relações (BRASIL, 2003).
Nesses modelos, o exercício democrático se retrai e burocratiza a parti-
cipação em uma unidade de relação individual, não estimulando, portanto,
a argumentação e participação coletiva. A relação se dá de maneira descen-
dente, na qual o técnico detém todo o conhecimento e não há respeito á al-
teridade. É o conhecimento na forma de informação, e que esta seja repe-
tida sistematicamente. O importante é que saiba reproduzir, não importa
qual a relação com o conhecimento, se houve aprendizado, transformação
ou crescimento.
Em tais modelos de formação não cidadã, o conhecimento é para ser
consumido como mercadoria, isolado da realidade e padronizado nas es-
calas de valor da sua produção. O processo de aprendizagem é dividido em
tarefas isoladas e específicas que, na prática, são procedimentos repetidos
a fim de adquirir destreza e manejo. Não há espaço para dúvidas, críticas e
construções personalizadas no processo de aprendizagem.
Não há o comprometimento com a transformação da sociedade e com
a cidadania. Tal pedagogia contribui melhor para o alcance da eficiência
técnica em tarefas mecânicas específicas, do que com os processos políti-
cos de participação, transformação e emancipação. Essas questões indicam
para a construção de modelos alternativos de educação, onde o aprender
esteja focado na capacidade das pessoas, que coletivamente buscam solu-
ções de problemas com estratégias mais adequadas ao desenvolvimento
das pessoas e à transformação da realidade social.
A participação das universidades nos processos de formação, não se li-
mitando a um saber técnico-instrumental, mas que possa reafirmar, nos
processos pedagógicos, o compromisso com o desenvolvimento e a trans-
173
formação social, na perspectiva da participação cidadã (GOHN, 2004a;
CAMPOS, 2000).
Ao assumir a pesquisa-ação como eixo estruturante para o processo de
capacitação, compartilhando com as idéias de Acioli (2007).
de que a vivência desse processo possa ser tomado
como prática pedagógica, e desta forma, contribuir
para a superação das tensões e conflitos entre inte-
resses individuais e coletivos e a diversidade repre-
sentada pelos diferentes segmentos; assim como
considerar a apropriação das dimensões do poder
em sua aplicação institucional. Esforço pedagógico
que torne substantivo o exercício do controle público
sobre a ação estatal do Sistema Único de Saúde hoje.
Enquanto elemento potencial de Educação Perma-
nente, que esta superação represente a dimensão do-
adora de sentido da prática do controle público sobre
a ação dos governos, tanto para a efetivação da eficá-
cia do SUS, quanto para a construção de relações de-
mocráticas no espaço social. (p.411)
Com base nestes conceitos e na estratégia de Educação Permanente
para a participação cidadã, os conselheiros facilitadores construíram um
perfil de práticas, conhecimentos e valores necessários para o exercício do
Controle Social nos municípios. Este perfil delineado pelos conselheiros
para a qualidade política de atuação, permite vislumbrar as necessidades
de formação dos conselheiros dos diversos segmentos, possibilitando defi-
nir processos de aprendizagem que reconheçam os diversos saberes e prá-
ticas presentes no dia-a-dia da participação no Controle Social na saúde.
Nessa atividade pedagógica, privilegiou-se o reconhecimento de inte-
resses e desejos nas atuações dos diferentes representantes dos segmen-
tos envolvidos no Conselho de Saúde, não se pretende que seja assumido
na perspectiva prescritiva e funcionalista. Pretendeu-se ainda, reconhecer
em outros sujeitos lógicas distintas, mas que em processos de gestão co-
legiada possam ser entendidos como sujeitos coletivos, interdependentes,
compartilhando e negociando poder para a ampliar a capacidade de inter-
venção para deliberação política e de correção rumos (CAMPOS, 2000),
integrando saberes e experiências nas questões da saúde e para a prática da
participação cidadã.
Os resultados do debate de grupo evidenciaram que a atuação desejada:
Para o Segmento de Gestores e Prestadores:
• provocar transformações no SUS em beneficio da comunidade;
• buscar soluções democráticas e participativas;
• propor meios e recursos adequados às necessidades identificadas;
174
• fortalecer o Conselho com mais união e participação;

• conhecer as necessidades de saúde locais, as leis que regem o fun-
cionamento do SUS, os serviços de saúde existentes e necessários,
bem como, as formas de financiamento do sistema;
• elaborar o plano de saúde do município de forma participativa, bus-
cando parcerias com organizações da sociedade;
• apresentar projetos de interesse da maioria;
• divulgar as prioridades e metas estabelecidas, com formas variadas
de comunicação (jornais, cartilhas, rádios);
• serem éticos, democráticos e colaborativos;
• valorizar a participação dos usuários e suas reivindicações;
• buscar a humanização do atendimento prestado.
Para o Segmento de Trabalhadores de Saúde:
• transformar a política de saúde local mudando a realidade no muni-
cípio com práticas e soluções eficazes para os problemas da maioria
da população;
• transformar os Conselhos em espaços de discussão e decisão sobre
as políticas e ações locais concretas e reais;
• conhecer os Conselhos e seus regimentos e valorizar a participação
ativa e consciente de direitos e deveres;
• conhecer a realidade de saúde do município participando do plane-
jamento e da fiscalização dos recursos da saúde;
• valorizar o trabalho em saúde com compromisso, dedicação e bus-
cando soluções dos problemas junto às bases;
• discutir e divulgar o papel do Conselho e suas deliberações;
• manter a ética e o respeito aos direitos dos usuários;
• estar qualificado para uma atuação eficaz, eficiente e humana nos
serviços.
Para o Segmento de Usuários:
• atuar de forma consciente e esclarecida dos direitos dos usuários
com relação à saúde e sobre o seu papel como conselheiro;
• conhecer a realidade de saúde e também da legislação que define
a estrutura do SUS com seus mecanismos de financiamento, orça-
mentação e prestação de contas;
• buscar soluções junto ao gestor e trabalhadores para os problemas
imediatos de saúde;
• ampliar a consciência da comunidade com relação aos seus direitos
e responsabilidades na gestão pública de saúde;
175
• participar ativamente do processo de planejamento em saúde, in-
dicando necessidades, prioridades e formas de avaliação do que foi
planejado;
• fortalecer sua representação, aglutinando e ampliando a participa-
ção da base representada com mecanismos de escuta permanentes
e de mobilização social, com comunicação e divulgação dos resulta-
dos da ação do Conselho na mudança dos serviços e na qualidade
de vida;
• ter compromisso, responsabilidades e ética na sua intervenção;
• gostar de ser conselheiro;
• atuar de forma transparente e imparcial;
• reforçar o respeito mútuo e a solidariedade, cooperando na constru-
ção pública das ações de saúde;
• ser autônomo e independente, atuando com visão crítica e senso de
responsabilidades.
No decorrer e no encerramento do curso de capacitação, os conselhei-
ros facilitadores, falaram da sua evolução para o desempenho no papel de
representante no Conselho de Saúde, valorizaram o conhecimento obtido,
como também, o fortalecimento e a integração entre os seus colegas re-
presentantes para enfrentamento dos problemas e proposição de estraté-
gias, pedindo a expansão dessa atividade para outros conselheiros, de for-
ma continuada, devido a rotatividade dos participantes.
Porque tem uns conhecimentos que eu tenho que
são muito humildes. Eu percebi muitas mudanças.
Lembro dessas duas aqui que estão do meu lado.
Lembro que eu fiquei impressionada e ainda falei:
meu Deus, eu no meio desse povo aqui! Eu achei
esse curso diferente, agora eu penso para falar, não
faço mais igual a telefone sem fio. Eu acho que a gen-
te conheceu os fundamentos da equipe, da dinâmica
da gestão, de como a gente avalia. Ficou muito bom.
Ajudou a gente a crescer. Se você tivesse idéia de
quanto o Conselho.... Todo mundo se ajudando, e no
final acho que vai ser bem enriquecido. (GFCAB 1)
Com o curso da UnB foi crescendo, expandindo,
agora eu tenho condições de dizer assim: eu sou um
conselheiro, eu tenho condições. Eu sei o quanto eu
me empenho, sei o que é programado. E junto com a
UnB, deu uma experiência, que agora eu posso che-
gar pra qualquer um tirar dúvidas quanto ao empe-
nho, quanto a contabilidade pública. E as necessida-
des que vêm ao Conselho. Esse curso me enriqueceu
176
por esse lado, da minha área da contabilidade públi-

ca, que eu posso pesquisar e ver. Mas por esse lado
posso dizer assim, não sou um conselheiro e tanto.
Porque é como eu falei: o curso tem que continuar,
pra gente ter mais conhecimento. (GFC AB 1)
Está tendo uma dificuldade muito grande de levar
isso aqui que a gente está tendo pro nosso municí-
pio. Por falta de recurso, porque não consegue orga-
nizar uma conferência. É uma dificuldade organizar
essa conferencia. Eu vou fazer o possível pra soltar,
pra fazer isso no município. (GFCAB1)
Porque aqui nós começamos com muita liberdade,
sem saber nada. Na verdade, depois que nós entra-
mos aqui, eu entendi o que é Controle Social. Nem
as conferências municipais, nem a décima segun-
da conferencia ainda não tinham sido suficientes.
(GFC AB1)
5.3.3 Estratégias de Monitoramento e Avaliação do Controle

SocialL
5.3.3.1 Indicadores de Qualificação dos Conselhos Municipais da

RIDE-DF
O aprimoramento do Controle Social como instância de democratiza-
ção das relações entre o Estado e a sociedade, assentada na promoção da
cidadania, pressupõe romper com o paradigma dominante da moderni-
dade permitindo a emergência de um novo paradigma, o da emancipação
(SANTOS, 2000). No exercício realizado pelos conselheiros de identifica-
ção de indicadores democráticos e participativos para a atuação dos conse-
lheiros no Controle Social, toma-se o poder, um dos elementos da ordem
social, como possibilidade de emancipação. O poder compreendido como
um processo social, que possui vida própria, e sua funcionalidade pode ser
alterada em função das contingências da vida, e visto na concepção de es-
pelhos sociais, possa essa concepção de poder ser espellhado na socieda-
de, como na análise de Santos “quanto maior é o uso de um dado espelho
e quanto maior é esse uso, maior é a probabilidade de que ele adquira vida
própria. Quando isso acontece, em vez da sociedade se ver reflectida no es-
pelho, é o espelho a pretender que a sociedade o reflita” (SANTOS, 2000).
O exercício do Controle Social numa perspectiva de construção de po-
líticas públicas com dimensões transformadoras da realidade requer pro-
cessos de avaliação das realidades sociais nas suas condições materiais de
existência. Nesse sentido, é fundamental considerar a qualidade formal e
a qualidade políticas, ambas interdependentes, segundo a discussão feita
por Demo (2002). Para Demo, a qualidade formal diz respeito ao campo
177
tecnológico, a criação de instrumentos e métodos capazes de solucionar os
problemas em uma dada realidade social. A qualidade política refere-se a
conteúdos, portanto, é dada na realidade histórica. A qualidade é um fenô-
meno participativo, que pode sustentar processo histórico da auto-promo-
ção dos sujeitos e da sua cultura (DEMO, 2002b).
A ação pedagógica pretendeu ser um instrumento para acesso ao co-
nhecimento, uma auto-reflexão, de forma a propiciar aos sujeitos conse-
lheiros a formação crítica da competência política e formal para a atuação
do controle e criação de novos espaços de sociabilidades que sejam conti-
nentes aos princípios de cidadania e democracia, refletindo na proposição,
deliberação, monitoramento e avaliação das políticas de saúde.
Assim, buscou-se junto com os conselheiros delinear alguns indica-
dores qualitativos para o Controle Social em Saúde no âmbito da Atenção
Básica. Ressalte-se os indicadores qualitativos são considerados balizas
avaliativas, que permitem conhecer com mais profundidade a naturezas
das mudanças ocorridas e em processo (ASSIS; DESLANDES; MINAYO;
SANTOS, 2005). A participação dos sujeitos é fundamental na construção
de indicadores qualitativos em um processo de avaliação de processos so-
ciais (DEMO, 2002).
5.3.3.2 Indicadores Democráticos: o quê e como se decide a

política de saúde:
• o Conselho é parte do organograma da Secretaria de Saúde;
• o Conselho e o número de conselheiros foram definidos em lei;
• a paridade no Conselho segue a Resolução n.º 333 do CNS;
• apresenta equilíbrio na representação dos segmentos dos usuários;
• não há outros segmentos na representação dos usuários;
• não há cônjuges ou parentes consangüíneos até 2.º grau de gesto-
res;
• não há representantes do Poder Legislativo e ou Judiciário entre os
membros;
• o presidente do Conselho é eleito entre os seus membros;
• o Conselho possui regimento interno atual ou normas por escrito;
• o mandato dos conselheiros não coincide com o do governo e está
definido em lei;
• a indicação dos membros é feito por escrito;
• Conselho desfruta de espaço adequado e “neutro” para realizar reu-
niões e outras atividades relevantes;
178
• o Conselho de Saúde tem Secretaria Executiva e estrutura adminis-

trativa próprias;
• o Conselho de Saúde tem dotação orçamentária própria;
• o Conselho de Saúde se reúne pelo menos uma vez ao mês;
• a pauta é encaminhada aos conselheiros com antecedência suficien-
te para permitir leitura prévia;
• reuniões do Conselho são convocadas com antecedência adequada;
• materiais de apoio (relatórios, orçamentos, documentos fiscais etc.)
em linguagem apropriada são enviados para os conselheiros com
antecedência;
• o Conselho já propôs políticas públicas específicas por sua própria
iniciativa;
• as resoluções são homologadas pelo chefe do poder constituído em
um prazo de 30 (trinta) dias e publicadas em diário oficial;
• o Conselho de Saúde discute a localização e o tipo de unidades pres-
tadoras de serviços de saúde públicos e privados;
• o Conselho de Saúde avalia e delibera sobre contratos e convênios;
• o Conselho de Saúde discute e aprova a proposta orçamentária anual
da saúde;
• o Conselho de Saúde atua no controle da execução das Políticas de
Saúde;
• o Conselho de Saúde encaminha indícios de denúncias sobre ações
e serviços de saúde aos respectivos órgãos;
• o Conselho de Saúde debate, no seu âmbito de atuação, a política
para os Recursos Humanos do SUS;
5.3.3.3 Indicadores Participativos: Quem Participa da Decisão

Política:
• os conselheiros conhecem e fazem articulação com entidades, movi-
mentos ou instituições para as ações do Controle Social em Saúde;
• membros do Conselho escolhidos através de um processo de con-
sulta ampla da sociedade civil envolvendo reuniões públicas abertas
e votação;
• os conselheiros conhecem o regimento interno que está disponível;
• o Plano Municipal de Saúde é feito de forma participativa;
• os conselheiros conhecem a situação de saúde da comunidade;
• os conselheiros relacionam problemas sociais nos municípios com
a saúde da comunidade;
179
• os conselheiros articulam ação intersetorial;
• os conselheiros trabalham em parceria com outros Conselhos ges-
tores;
• o Relatório de Gestão é discutido nas bases dos conselheiros;
• conselheiros consultam o público que representa sobre pautas e di-
vulgam decisões tomadas pelo Conselho de forma sistemática;
• as reuniões plenárias são abertas ao público;
• os conselheiros participaram de curso de capacitação;
• o Conselho de Saúde promove ações de capacitação de seus conse-
lheiros;
• as reuniões sempre atingem quórum;
• Conselho propôs e participou de forma ativa na organização das
Conferências de Saúde;
• o Conselho Municipal de Saúde se articula e acompanha os Conse-
lhos Gestores de Unidades;
• o Conselho de Saúde se articula com Poder Legislativo, visando es-
tabelecer estratégias e procedimentos para o acompanhamento da
gestão do SUS;
• o Conselho de Saúde se articula com Ministério Público, visando
estabelecer estratégias e procedimentos para o acompanhamento da
gestão do SUS;
• o Conselho de Saúde se articula com o Poder Judiciário, visando
estabelecer estratégias e procedimentos para o acompanhamento da
gestão do SUS;
• o Conselho de Saúde se articula com a sociedade, estimulando a
criação de Conselho Regional ou Local de Saúde;
5.4 Considerações finais

O Controle Social nos municípios da RIDE-DF conforma-se como ins-
trumento e estratégia de fiscalização, de controle e de sustentação do Siste-
ma Único de Saúde e do exercício para a cidadania. Constituem-se espaços
de correlação de forças e de mediação de conflitos de interesses entre os re-
presentantes usuários, trabalhadores da saúde, gestores e prestadores de
serviço do Conselhos Municipais de Saúde. Essa capacidade de mediação
entre o estado e a sociedade apresenta-se de forma muito heterogênea nos
municípios quanto à organização e ao funcionamento no que diz respeito
à capacidade de influência e de deliberação na gestão na definição de políti-
cas públicas das secretarias municipais de saúde.
180
Observa-se que a representação e a legitimidade dos membros conse-

lheiros mostram-se frágeis, pois enfrentam dificuldades de participação e
mobilização social nos municípios. Os conselheiros consideram que o de-
safio do Controle Social da saúde está na conquista da autonomia dos re-
presentantes da sociedade, ou seja, o fortalecimento dos sujeitos, para o
exercício da participação social na perspectiva da democracia cidadã.
Evidencia-se a necessidade de investimento no processo de formação
dos conselheiros para o exercício competente no processo negociação de
deliberação da tomada de decisão que leve em questão os interesses coleti-
vos e não os individualizados ou corporativistas, ou seja, a possibilidade de
estabelecer uma nova relação do Estado e a sociedade, que expressem na
atividade dos conselheiros de saúde um papel de maior responsabilidade
com as necessidades de saúde locais e maior envolvimento com a gestão
da política pública.
O Controle Social para os conselheiros dos diferentes segmentos, é um
instrumento valorizado e importante para a busca da descentralização dos
processos decisórios para a transformação e democratização do proposto
pelo SUS. A Participação poderá ser ampliada e qualificada com acesso de
conhecimento e de motivação para a participação desenvolvida de forma
permanente pelos diversos segmentos envolvidos com a saúde nos muni-
cípios. Estratégias pedagógicas voltadas para uma Educação para o exer-
cício democrático e participativo, construindo um perfil desejado de prá-
ticas, saberes e valores focados no direito à saúde e à vida da maioria dos ci-
dadãos.
Nesses municípios, tem-se uma avaliação da melhoria das condições
de vida e do acesso a saúde, decorrente da Reforma Sanitária/SUS e do for-
talecimento da política e ações da Atenção Básica. Contudo, em função da
reestruturação produtiva e do processo de urbanização crescente, se fazem
acompanhadas por processos de desigualdade e exclusão social, pois não
dão conta dos problemas decorrentes do processo crescente de urbaniza-
ção com o deslocamento da população rural para os centros urbanos, o au-
mento da populacional, a precariedade do sistema de saneamento básico, o
desemprego, o envelhecimento populacional e o aumento de violência por
causas externas, entre outras.
A política de Atenção Básica instituída nos municípios por meio da
equipes do PFS possui diferentes lógicas, no que tange ao modelo técnico
assistencial, com tendências para a universalização e a focalização, eviden-
ciando a necessidade de novos saberes e práticas para a concepção do obje-
to, a centralidade da família.
Para assegurar nas políticas públicas a proteção dos direitos sociais
Conselho de Saúde, é importante pensar em estratégias de fortalecimento
181
da mobilização e participação popular em seus diferentes espaços sociais,
como também em desenvolvimento de ações intersetoriais.
Verifica-se a necessidade da implicação dos conselheiros para proces-
sos de aprendizados para o exercício da democracia participativa, de com-
partilhamento de poder, reforçando a representação e a legitimidade para
a atuação da função na defesa dos interesses da população mais vulnerável
e do Sistema Único de Saúde, conforme assegurado na Constituição, esta-
belecendo novas relações entre a sociedade e o Estado para políticas.
A opção metodológica da pesquisa-ação para a qualificação dos conse-
lheiros mostrou-se adequada à reflexão e à problematização da realidade
dos Conselhos de Saúde e da questão da saúde, com os seus determinan-
tes sociais, propiciando a aquisição de competências e habilidades para a
formação de sujeitos políticos e a capacidade para deliberar e influenciar
os rumos das políticas de saúde comprometidas para processos de trans-
formação da realidade. A possibilidade de definir indicadores para a quali-
dade política formal na atuação dos diversos segmentos representados per-
mite a compreensão de interesses envolvidos na representação do Controle
Social, mas que, pela comunicação dialógica, é possível a negociação para
criar consensos na definição das intervenções de saúde na gestão do SUS.
182
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195
Anexo I
Questionário sobre a organização e funcionamento

dos Conselhos de Saúde da RIDE-DF
MUNICÍPIO: ________________________________________________________
ENTREVISTADO, SEGMENTO REPRESENTADO: _________________________
ENTREVISTADOR:___________________________________________________
I. DEFINIÇÃO E CRIAÇÃO - DEF

PADRÃO DEF.1
DESCRIÇÃO CONFORMIDADE
O Conselho de Saúde é parte integrante da Secretaria de SIM Parcial NÃO
Saúde.
SIM = O Conselho está incluído no organograma formal da Secretaria de Saúde.

PARCIAL = O Conselho está incluído no organograma informal da Secretaria de Saúde.
NÃO = Não está incluído
PADRÃO DEF.2
O Conselho de Saúde foi criado por lei. SIM NÃO
SIM = foi criado por lei.

NÃO = não foi criado por lei
II. COMPOSIÇÃO E REPRESENTATIVIDADE - COR

PADRÃO COR.1
O número de Conselheiros foi definido em lei. SIM NÃO
PADRÃO COR.2
SIM PARCIAL NÃO
O Conselho de Saúde é composto por 50% de
entidades de usuários, 25% de entidades dos
trabalhadores de saúde, e 25% de representação
de governo, de prestadores de serviços privados
conveniados, com ou sem fins lucrativos.
SIM = a composição respeita os percentuais previstos na Res. 333/03
PARCIAL = a composição é um pouco diferente da prevista, porém mantém a
representatividade
197
NÃO = não obedece a Res. 333/03
PADRÃO COR.3
DESCRIÇÃO: Na composição de representantes de usuários, indique o NÚMERO
número de representantes de cada entidade/categoria representada.
a) de associações de portadores de patologias;
b) de associações de portadores de deficiências;
c) de entidades indígenas;
d) de movimentos sociais e populares organizados;
e) movimentos organizados de mulheres, em saúde;
f) de entidades de aposentados e pensionistas;
g) de entidades congregadas de sindicatos, centrais sindicais,
confederações e federações de trabalhadores urbanos e rurais;
h) de entidades de defesa do consumidor;
i) de organizações de moradores.
j) de entidades ambientalistas;
k) de organizações religiosas;
PADRÃO COR.3. 1
Na composição de representantes de usuários, há SIM PARCIAL NÃO
equilíbrio entre os representantes de portadores
de patologias e deficiências, os representantes
de entidades congregadas de sindicatos, centrais
sindicais, confederações e federações de
trabalhadores urbanos e rurais e os representantes
movimentos sociais organizados.
SIM = Considera-se haver equilíbrio quando há representantes dos 3 grupos assinalados:
a) portadores de patologias e deficiências, b) entidades congregadas de sindicatos, centrais
sindicais, confederações e federações de trabalhadores urbanos e rurais e c) movimentos
sociais organizados.
PARCIAL = Quando houver representantes de 2 dos grupos assinalados.
NÃO = Quando houver representantes de apenas um grupo.
SUB-PADRÃO COR.3.2
Entre os representantes de usuários não há SIM NÃO - Há
trabalhadores de saúde, a menos que esses outros
profissionais sejam portadores de patologias Não há outros
e de deficiências e militantes efetivos das segmentos
seg.
organizações.
=
SIM = Não há outros segmentos atuando como usuários
NÃO = há outros segmentos de saúde
198
PADRÃO COR.3.3
Há equilíbrio na composição de representantes de SIM PARCIAL NÃO
governo e de prestadores de serviços de saúde privados
conveniados, com ou sem fins lucrativos.
SIM = Considera-se haver equilíbrio quando o número de representantes dos 2 grupos
(governo e de prestadores de serviços de saúde privados conveniados, com ou sem fins
lucrativos) é equivalente.
PARCIAL = Quando houver 1 representante a mais de um dos grupos (caso de valor numérico
impar).
NÃO = Quando houver predomínio numérico de um grupo.
PADRÃO COR.3.4
Entre os conselheiros não há cônjuges ou SIM NÃO
parentes consangüíneos até 2° grau de gestores. não há cônjuges.. há cônjuges......
SIM = não há cônjuges ou parentes consangüíneos até 2° grau de gestores.

NÃO = há cônjuges ou parentes consangüíneos até 2° grau de gestores.
PADRÃO COR.3.5
Entre os conselheiros não há representantes do SIM NÃO
poder legislativo e/ou judiciário. não há repres.... há
representantes....
SIM = não há representantes do poder legislativo e/ou judiciário.

NÃO = há representantes do poder legislativo e/ou judiciário.
PADRÃO COR.4
A indicação dos representantes SIM PARCIAL NÃO
das entidades/órgãos se dá por escrito.
SIM = A indicação de TODOS os representantes é feita por escrito.

PARCIAL = A indicação de alguns dos representantes é feita por escrito, de outros, não.
NÃO = Não há indicação de representantes por escrito.
PADRÃO COR.5
DESCRIÇÃO CONFORMIDADE – discutida com a base
representada –entidades dos usuários
Os temas examinados pelo Conselho de FREQUENTE- OCASIONAL- NUNCA
Saúde (pelo menos o Relatório de Gestão e MENTE MENTE
o orçamento anual) são debatidos com as
entidades representadas pelos conselheiros
representantes de usuários.
FREQUENTEMENTE = Há regularidade no debate dos temas com as entidades representadas
199
pelos conselheiros representantes de usuários.
OCASIONALMENTE = Ocasionalmente há debate dos temas com as entidades representadas
NUNCA = Nunca ou quase nunca há debate dos temas com as entidades representadas pelos
conselheiros representantes de usuários. Da mesma forma, quando o entrevistado refere que
o processo é informal.
PADRÃO COR. 6
DESCRIÇÃO CONFORMIDADE discutida com a base
representada, entidades dos trabalhadores
Os temas examinados pelo Conselho de FREQUEN- OCASIONAL- NUNCA
Saúde (pelo menos o Relatório de Gestão e TEMENTE MENTE
representantes dos trabalhadores de saúde.
pelos conselheiros representantes dos trabalhadores de saúde.
NUNCA = Nunca ou quase nunca há debate dos temas com as entidades representadas pelos
conselheiros representantes dos trabalhadores de saúde.
PADRÃO COR. 7
DESCRIÇÃO CONFORMIDADE, discutida com a base
representada, entidades de governo
Os temas examinados pelo Conselho de FREQUEN- OCASIONAL- NUNCA
Saúde (pelo menos o Relatório de Gestão TEMENTE MENTE
e o orçamento anual) são debatidos com
as entidades representadas pelos conse-
lheiros representantes de governo.
pelos conselheiros representantes de governo. Ou, ainda, quando as questões debatidas são
posições de governo.
OCASIONALMENTE = há debate dos temas com as entidades representadas pelos
conselheiros representantes de governo de forma não regular.
NUNCA = Nunca ou raramente há debate dos temas com as entidades representadas pelos
conselheiros representantes de governo. Ou ainda, quando o representante de governo emite
posições pessoais.
PADRÃO COR. 8
DESCRIÇÃO CONFORMIDADE discutida com a base
representada, entidades de prestadores
de serviços
Os temas examinados pelo Conselho de FREQUEN- OCASIO- NUNCA
Saúde (pelo menos o Relatório de Gestão e TEMENTE NALMENTE
representantes dos prestadores de serviços.
pelos conselheiros representantes dos prestadores de serviços.
pelos conselheiros representantes dos prestadores de serviços.
NUNCA = Nunca ou raramente há debate dos temas com as entidades representadas pelos
200
conselheiros representantes dos prestadores de serviços.

III. FUNCIONAMENTO - FUN
PADRÃO FUN.1
O Presidente foi eleito entre os membros do Conselho. SIM NÃO
SIM = Foi eleito.

NÃO = Não foi eleito.
PADRÃO FUN.2
O Conselho de Saúde possui Regimento Interno ou Normas SIM NÃO
de Funcionamento por escrito.
SIM = Possui.
NÃO = Não possui.
Sub-Padrão FUN.2.1
O regimento interno é de conhecimento dos SIM PARCIAL NÃO
conselheiros.
SIM = Todos ou quase todos conhecem.

PARCIAL = Uns conhecem, outros não.
NÃO = Poucos conhecem ou ninguém conhece.
PADRÃO FUN.3
A duração do mandato e a recondução dos conselheiros SIM NÃO
estão definidas no Regimento Interno do Conselho ou na
lei de criação do Conselho.
SIM = A duração do mandato e a recondução do conselheiro está definida no Regimento
Interno do Conselho ou na Lei.
NÃO = A duração do mandato e a recondução do conselheiro não está definida no Regimento
Interno do Conselho ou na Lei.
PADRÃO FUN.4
O mandato dos conselheiros SIM NÃO
não coincide com o mandato do O mandato dos conselheiros O mandato dos
Governo. NÃO COINCIDE conselheiros
COINCIDE
SIM = O mandato dos conselheiros NÃO COINCIDE com o mandato do Governo.

NÃO = O mandato dos conselheiros COINCIDE com o mandato do Governo.
201
PADRÃO FUN.5 E RESPECTIVOS SUB-PADRÕES
SIM PARCIAL NÃO
Sub-Padrão FUN.5.1: Os conselheiros são dispensados do
trabalho para participar de reuniões, capacitações e outras
ações referentes à sua atuação no Conselho de Saúde.
Sub-Padrão FUN.5.2: São fornecidas, aos conselheiros,
condições materiais para o pleno exercício de suas funções
(ajudas de custo para transporte, alimentação)
Sub-Padrão FUN.5.3: São fornecidas, aos conselheiros,
garantias pessoais para o pleno exercício de suas funções.
PADRÃO FUN.5.4: São fornecidas aos conselheiros
condições para o pleno exercício de suas atividades no
Conselho de Saúde.
SIM = para a conformidade integral dos 3 Sub-Padrões.
PARCIAL = para a conformidade de 2 ou 1 Sub-padrões.
NÃO = não há conformidade.
PADRÃO FUN.6
O Conselho de Saúde tem Secretaria Executiva e estrutura SIM PARCIAL NÃO
administrativa próprias.
SIM = O Conselho tem FORMALMENTE Secretaria Executiva e estrutura administrativa

próprias.
PARCIAL = O Conselho tem INFORMALMENTE Secretaria Executiva e estrutura
administrativa próprias, ou dispõe de Secretaria Executiva mas não conta com estrutura
administrativa (e vice-versa).
NÃO = O Conselho NÃO dispõe de qualquer organização.
Sub-Padrão FUN.6.1
A Secretaria Executiva do Conselho responde ao Plenário do SIM PARCIAL NÃO
Conselho de Saúde.
SIM = Sempre ou quase sempre.

PARCIAL = Para alguns assuntos sim, para outros não.
NÃO = nunca ou quase nunca.
PADRÃO FUN.7
O Conselho de Saúde tem dotação orçamentária própria. SIM NÃO
Sub-Padrão FUN.7.1
O Conselho de Saúde gerencia seu próprio orçamento. SIM NÃO
202
PADRÃO FUN.8
O Conselho de Saúde planeja e organiza suas reuniões com SIM PARCIAL NÃO
regularidade e tem um processo estabelecido para seu fun-
cionamento.
SIM = para o registro SIM para as 2 ações (planeja/organiza suas reuniões e tem processo
estabelecido para seu funcionamento).
PARCIAL = para o registro SIM para 1 das ações (planeja/organiza suas reuniões ou tem
processo estabelecido para seu funcionamento).
NÃO = não desenvolve estas ações.
Sub-Padrão FUN.8.1
O Conselho de Saúde se reúne pelo menos 1 vez ao mês. SIM Não
Qual a periodicidade de reuniões do Conselho de Saúde?
Sub-Padrão FUN.8.2
FREQUENTE- OCASIONAL- NUNCA
MENTE MENTE
Sub-Padrão FUN.8.2.1: Os conselheiros pla-
nejam a pauta de reuniões.
Sub-Padrão FUN.8.2.2: Os conselheiros
aprovam a pauta em Plenária.
Sub-Padrão FUN.8.2.3: A pauta é encami-

nhada aos conselheiros com antecedência
suficiente para permitir leitura prévia.
Sub-Padrão FUN.8.2.4: O material de apoio
às reuniões é encaminhado aos conselhei-
ros com antecedência suficiente para per-
mitir leitura prévia.
Sub-Padrão FUN.8.2.5: As reuniões plená-
rias são abertas ao público.
FREQUENTEMENTE = SIM, quase sempre. Ou, ainda, quando a pauta for planejada pela
mesa diretora.
OCASIONALMENTE = Às vezes sim, às vezes não.
NUNCA = Nunca, quase nunca. Ou, ainda, quando a pauta for planejada pela secretaria-
executiva ou pela Secretaria de Saúde.
PADRÃO FUN.9
SIM OCASIONAL- NUNCA
(Quais os MENTE
meios)
O Conselho de Saúde estabelece ações de
informação, educação e comunicação em
saúde.
203
Sub-Padrão FUN.9.1 O Conselho de Saúde
divulga suas funções e competências pelos
meios de comunicação disponíveis.
Sub-Padrão FUN.9.2 O Conselho de Saú-
de divulga seus trabalhos e decisões, pelos
meios de comunicação
disponíveis.
Sub-Padrão FUN.9.3 - O Conselho de Saú-
de divulga, pelos meios de comunicação
disponíveis, informações sobre as agendas,
datas e local das reuniões.
SIM = quase sempre.
NUNCA = nunca ou quase nunca.
PADRÃO FUN.10
O Conselho de Saúde promove ações de SIM OCASIONALMENTE NUNCA
capacitação de seus conselheiros.
SIM = Regularmente.
OCASIONALMENTE = Irregularmente.
NUNCA = Não promove ou muito raramente.
IV. PROCESSO DECISÓRIO - PDC

PADRÃO PDC.1
As decisões do Conselho de Saúde são adotadas mediante SIM NÃO
quorum mínimo da metade mais um de seus integrantes.
PADRÃO PDC.2
A plenária do Conselho manifesta-se SIM OCASIONALMENTE NÃO
por meio de resoluções, recomendações,
moções e outros atos deliberativos.
SIM = Quase sempre.
NÃO = Nunca, raramente.
Sub-Padrão PDC.2.1
As resoluções são homologadas pelo chefe do poder SIM NÃO
constituído em um prazo de 30 (trinta) dias e publicadas em
diário oficial.
204
PADRÃO PDC.2.2
Quando uma resolução não é justificada- FREQUENTE- OCASIONAL- NUNCA
mente homologada pelo gestor, as enti- MENTE MENTE
dades que integram o Conselho de Saúde
podem buscar a validação da mesma, recor-
rendo a outras instâncias como Ministério
Público ou Poder legislativo.
FREQUENTEMENTE = SIM, quase sempre.
NÃO = Nunca, raramente.
V. ATRIBUIÇÕES - ATB
PADRÃO ATB.1: CONFORMIDADE
Descrição: Atribuição do Conselho de Saúde SIM NÃO
Sub-Padrão ATB.1.1: O Conselho de Saúde propõe a convocação da
Conferência de Saúde
Sub-Padrão ATB.1.2: O Conselho de Saúde estrutura a comissão
organizadora
Sub-Padrão ATB.1.3: O Conselho de Saúde submete o regimento e
programa à Plenária
Sub-Padrão ATB.1.4: O Conselho de Saúde explicita deveres e papéis
dos conselheiros nas pré-conferências e Conferências de Saúde
Sub-Padrão ATB.2
A periodicidade das Conferências de Saúde está definida SIM NÃO
por decisão do plenário, regimento ou outra norma legal.
SIM = Está definida em norma legal.

NÃO = está definida em norma legal.
PADRÃO ATB.2. 1
Concluído o relatório da Conferência, o SIM OCASIONALMENTE NUNCA
Conselho de Saúde o examina e propõe
resoluções e deliberações.
SIM = Quase todas.
OCASIONALMENTE= Algumas vezes sim, outras não.
NÃO = Muito poucas.
205
PADRÃO ATB.3 - Conselho de Saúde realiza revisão periódica dos Planos Municipais (ou
Estadual) de Saúde e define diretrizes para elaboração e deliberação sobre os mesmos,
conforme as situações epidemiológicas e a capacidade dos serviços.
SIM PARCIAL NÃO
Sub padrão ATB.3.1: O Conselho de Saúde realiza revisão
periódica dos Planos Municipais (ou Estadual) de Saúde
Sub padrão ATB.3.2: O Conselho de Saúde define
diretrizes para elaboração e deliberação sobre os Planos
Municipais (ou Estadual) de Saúde
SIM = para o registro SIM para as 2 atribuições assinaladas.
PARCIAL = para o registro SIM para 1 atribuição assinalada.
NÃO = Não realiza as atribuições.
Sub-Padrão ATB.3.3 - O Conselho de Saúde examina os problemas de saúde mais

relevantes do município (ou estado, quando se tratar do Conselho Estadual de Saúde).
Nota: Considerar as 5 primeiras causas de morbimortalidade contidas no plano de saúde.
CONFORMIDADE
Causas de morbimortalidade SIM NÃO Não sabe informar
1-
2-
3-
4-
5-
SIM = para o registro SIM para as 5 causas de morbimortalidade assinaladas.
NAO = para o registro SIM para 1 ou nenhuma causa de morbimortalidade assinalada.
Não sabe informar = o entrevistado desconhece
Sub-Padrão ATB.3.4 - O Conselho de Saúde examina os problemas de saúde das diferentes

etapas do ciclo de vida: crianças; adolescentes e adultos jovens; mulheres; idosos.
SIM NÃO Não sabe informar
Crianças
adolescentes e adultos jovens
Mulheres
Idosos
SIM = para o registro SIM para os 4 temas assinalados.
NÃO = para o registro SIM para 1 tema assinalado ou nenhum.
206
Sub-Padrão ATB.3.5
O Conselho de Saúde examina os problemas de saúde SIM NÃO Não sabe
de grupos específicos: informar
• afro-descendentes
• indígenas;
• homossexuais (GLTB);
• população rural;
• outros [qual (is)]
SIM = Trata dos problemas de todos ou quase todos os grupos específicos.
NÃO = Não trata.
Sub-Padrão ATB.4
FREQUENTE- OCASIONAL- NUNCA
MENTE MENTE
O Conselho de Saúde encaminha
projetos aprovados sobre programas de
saúde ao Poder Legislativo.
FREQUENTEMENTE = SIM, quase sempre.
NUNCA = Raramente.
Sub-Padrão ATB.5
SIM OCASIONALMENTE NÃO
O Conselho de Saúde discute a localização e o
tipo de unidades prestadoras de serviços de saúde
públicos e privados.
SIM = Quase sempre.
NÃO = Nunca
PADRÃO ATB.6 - O Conselho de Saúde avalia e delibera sobre contratos e convênios.

CONFORMIDADE
DESCRIÇÃO SIM OCASIONALMENTE NÃO
Sub padrão ATB.6.1: O Conselho de Saúde avalia
os contratos e convênios.
Sub padrão ATB.3.2: Conselho de Saúde
delibera sobre contratos e convênios.
SIM = Quase sempre.
NÃO = Nunca
207
PADRÃO ATB.7
O Conselho de Saúde marca e discute em
uma de suas reuniões como item de pauta
específico a programação e execução financeira
e orçamentária dos Fundos de Saúde.
SIM = Quase sempre.
NÃO = Nunca
PADRÃO ATB.8 - O Conselho de Saúde discute e aprova a proposta orçamentária anual

da saúde.
Sub padrão ATB.8.1: O Conselho de Saúde
discute a proposta orçamentária anual da saúde.
aprova a proposta orçamentária anual da saúde.
SIM = Quase sempre.
NÃO = Nunca
PADRÃO ATB.9 - O Conselho de Saúde delibera CONFORMIDADE

sobre critérios de movimentação de recursos
da Saúde, incluindo o Fundo de Saúde e os
recursos próprios e transferidos por outras
instâncias de governo.
DESCRIÇÃO SIM OCASIONALMENTE NÃO
delibera sobre critérios de movimentação de
recursos da Saúde, incluindo o Fundo de Saúde.
Sub-Padrão ATB.09.2: O Conselho de Saúde
delibera sobre os recursos próprios do tesouro
delibera sobre os recursos transferidos por
outras instâncias de governo.
NÃO = Nunca.
PADRÃO ATB.10 E RESPECTIVOS SUB-PADRÕES

DESCRIÇÃO: O Conselho de Saúde atua no CONFORMIDADE
controle da execução das Políticas de Saúde. SIM OCASIONALMENTE NÃO
Sub-Padrão ATB.10.1:
O Conselho de Saúde estabelece e define os
critérios utilizados para avaliação da organização
e do funcionamento do SUS.
208
O Conselho de Saúde fiscaliza e acompanha o
desenvolvimento das ações e dos serviços de
saúde.
O Conselho de Saúde fiscaliza os gastos de
recursos próprios (da Prefeitura, ou do Estado)
para a Saúde
O Conselho de Saúde fiscaliza os gastos de
recursos para a Saúde transferidos por outras
instâncias de governo.
Sub-Padrão ATB.10. 5:
O Conselho de Saúde atua no controle da execução
das Políticas de Saúde.
NÃO = Nunca.
PADRÃO ATB.11
DESCRIÇÃO O Conselho de Saúde analisa, CONFORMIDADE
discute e aprova o Relatório de Gestão, com a
prestação de contas e informações financeiras
analisa o Relatório de Gestão, com a prestação
de contas e informações financeiras.
discute o Relatório de Gestão, com a prestação
de contas e informações financeiras.
aprova o Relatório de Gestão, com a prestação de
contas e informações financeiras.
Ocasionalmente = Às vezes sim, às vezes não.
NÃO = Nunca.
Sub-Padrão ATB.12
O material necessário a esse processo de análise
e aprovação (Relatório de Gestão, prestação de
contas e informações financeiras) é repassado
em tempo hábil aos conselheiros.
NÃO = Nunca
209
PADRÃO ATB.13
SIM PARCIAL NÃO
O relatório trimestral do gestor é apresentado ao
Conselho e debatido.
SIM = É apresentado e discutido.
PARCIAL = É apenas apresentado.
NÃO = Não é apresentado.
PADRÃO ATB.14
O Conselho de Saúde encaminha indícios de
denúncias sobre ações e serviços de saúde aos
respectivos órgãos.
NÃO = Nunca ou raramente.
PADRÃO ATB.15
O Conselho de Saúde possui um processo SIM PARCIAL NÃO
estabelecido e documentado para a tomada de
decisão sobre a realização de auditorias externas
e independentes relativas às contas e atividades
do Gestor do SUS.
PARCIAL = Às vezes sim, às vezes não.
PADRÃO ATB.16
SIM PARCIAL NÃO
O Conselho de Saúde debate, no seu âmbito de
atuação, a política para os Recursos Humanos do
SUS.
NÃO = Nunca.
210
PADRÃO ATB.17 CONFORMIDADE
DESCRIÇÃO SIM PARCIAL NÃO Colegiado

desconhecido
ou inexistente
Sub-Padrão ATB.17.1: O Conselho
Municipal de Saúde se articula e
acompanha os Conselhos Gestores de
Unidades.
de Saúde se articula com o colegiado
governamental de seguridade.
governamental de meio ambiente.
governamental de justiça.
governamental de educação.
governamental de trabalho
governamental de agricultura.
governamental de idosos.
governamental da criança e do
adolescente.
PADRÃO ATB. 18
O Conselho de Saúde se articula, visando estabelecer SIM PARCIAL NÃO
estratégias e procedimentos para a promoção da Saúde e
para o acompanhamento da gestão do SUS, com outros
setores da sociedade.
211
PADRÃO ATB. 19
O Conselho de Saúde se articula com Poder SIM PARCIAL NÃO
Legislativo, visando estabelecer estratégias e
procedimentos para o acompanhamento da
gestão do SUS.
PADRÃO ATB.20
DESCRIÇÃO CONFORMIDADE Entidade
O Conselho de Saúde se articula com SIM PARCIAL NÃO desconhecida
Ministério Público, visando estabelecer ou inexistente
estratégias e procedimentos para o
acompanhamento da gestão do SUS.
NÃO = Nunca.
PADRÃO ATB.21
O Conselho de Saúde se articula com o Poder SIM PARCIAL NÃO
Judiciário, visando estabelecer estratégias e
procedimentos para o acompanhamento da
gestão do SUS.
NÃO = Nunca.
PADRÃO ATB.22
O Conselho de Saúde se articula com a sociedade, SIM NÃO
estimulando a criação de Conselho Regional ou (Se existe , especificar
Local de Saúde. tipo e data de criação)

NÃO = Nunca.
212
Distribuição dos Indicadores por Categoria
INDICADORES CATEGORIAS
O CS é parte integrante da Secretaria de Saúde. LEGITIMIDADE

CS foi criado por lei.
O número de Conselheiros foi definido em lei.
A indicação dos representantes das entidades/órgãos se dá por
escrito.
O CS possui Regimento Interno ou Normas de Funcionamen-
to por escrito.
O regimento interno é de conhecimento dos conselheiros.
A duração do mandato dos conselheiros está definida no Regi-
mento Interno do Conselho ou na lei de criação do Conselho.
O mandato dos conselheiros não coincide com o mandato do
Governo.
As resoluções são homologadas pelo chefe do poder consti-
tuído em um prazo de 30 (trinta) dias e publicadas em diário
oficial.
A periodicidade das Conferências de Saúde está definida por
decisão do plenário, regimento ou outra norma legal.
O CS é composto por 50% de entidades de usuários, 25% de REPRESENTATIVIDADE
entidades dos trabalhadores de saúde, e 25% de representação
de governo, de prestadores de serviços privados conveniados,
com ou sem fins lucrativos.
Na composição de representantes de usuários, há equilíbrio
entre os representantes de portadores de patologias e defici-
ências, os representantes de entidades congregadas de sindi-
catos, centrais sindicais, confederações e federações de traba-
lhadores urbanos e rurais e os representantes movimentos
sociais organizados.
Entre os representantes de usuários não há trabalhadores de
saúde, a menos que esses profissionais sejam portadores de
patologias e de deficiências e militantes efetivos das organi-
zações.
Há equilíbrio na composição de representantes de governo
e de prestadores de serviços de saúde privados conveniados,
com ou sem fins lucrativos.
Entre os conselheiros não há cônjuges ou parentes consangü-
íneos até 2° grau de gestores.
Entre os conselheiros não há representantes do poder legisla-
tivo e/ou judiciário.
O Presidente foi eleito entre os membros do Conselho.
213
Os conselheiros são dispensados do trabalho para participar ORGANIZAÇÃO
de reuniões, capacitações e outras ações referentes à sua atu-
ação no CS.
São fornecidas, aos conselheiros, condições materiais para o
pleno exercício de suas funções (ajudas de custo para trans-
porte, alimentação.)
São fornecidas, aos conselheiros, garantias pessoais para o
pleno exercício de suas funções.
São fornecidas aos conselheiros condições para o pleno exercí-
cio de suas atividades no CS.
O CS planeja e organiza suas reuniões com regularidade e tem
um processo estabelecido para seu funcionamento.
O CS se reúne pelo menos 1 vez ao mês.
Os conselheiros planejam periodicamente a pauta de reuniões.
Os conselheiros aprovam a pauta em Plenária.
A pauta é encaminhada aos conselheiros com antecedência
suficiente para permitir leitura prévia.
O material de apoio às reuniões é encaminhado aos conselhei-
ros com antecedência suficiente para permitir leitura prévia.
O CS promove ações de capacitação de seus conselheiros.
As decisões do CS são adotadas mediante quorum mínimo da
metade mais um de seus integrantes.
O pronunciamento trimestral do gestor é apresentado ao Con-
selho e debatido.
O CS possui um processo estabelecido e documentado para
a tomada de decisão sobre a realização de auditorias externas
e independentes relativas às contas e atividades do Gestor do
SUS.
O CS tem Secretaria Executiva e estrutura administrativa pró- AUTONOMIA
prias.
A Secretaria Executiva do Conselho responde ao Plenário do
CS.
O CS tem dotação orçamentária própria.
O CS gerencia seu próprio orçamento.
A plenária do Conselho manifesta-se por meio de resoluções,
recomendações, moções e outros atos deliberativos.
O CS propõe a convocação da Conferência de Saúde, estrutura
a comissão organizadora, e submete o regimento e programa
à Plenária, explicitando deveres e papéis dos conselheiros nas
pré-conferências e Conferências de Saúde.
Concluído o relatório da Conferência, o CS o examina e pro-
põe resoluções e deliberações.
O CS realiza revisão periódica dos Planos Municipais (ou Es-
tadual) de Saúde e define diretrizes para elaboração e delibera-
ção sobre os mesmos, conforme as situações epidemiológicas
e a capacidade dos serviços.
214
O CS examina os problemas de saúde mais relevantes do AUTONOMIA

município (ou estado, quando se tratar do Conselho Estadual de
Saúde). 5 principais causas de morbimortalidade – espaço para
listas
O CS examina os problemas de saúde das diferentes etapas do
ciclo de vida crianças; adolescentes e adultos jovens; mulheres;
idosos.
O CS examina os problemas de saúde de grupos específicos afro-
descendentes; indígenas; homossexuais (GLTB); população rural;
outros.
O CS discute a localização e o tipo de unidades prestadoras de
serviços de saúde públicos e privados.
O CS avalia e delibera sobre contratos e convênios.
O CS marca e discute em uma de suas reuniões como item
de pauta específico a programação e execução financeira e
orçamentária dos Fundos de Saúde.
O CS discute e aprova a proposta orçamentária anual da saúde.
O CS delibera sobre critérios de movimentação de recursos da
Saúde, incluindo o Fundo de Saúde e os recursos próprios e
transferidos por outras instâncias de governo.
O CS estabelece e define os critérios utilizados para avaliação da
organização e do funcionamento do SUS.
O CS fiscaliza e acompanha o desenvolvimento das ações e dos
serviços de saúde.
O CS fiscaliza os gastos de recursos próprios (da Prefeitura, ou do
Estado) para a Saúde
O CS fiscaliza os gastos de recursos para a Saúde transferidos por
outras instâncias de governo.
O CS atua no controle da execução das Políticas de Saúde.
O CS analisa, discute e aprova o Relatório de Gestão, com a
prestação de contas e informações financeiras.
O material necessário a esse processo de análise e aprovação
(Relatório de Gestão, prestação de contas e informações
financeiras) é repassado em tempo hábil aos conselheiros.
O CS encaminha indícios de denúncias sobre ações e serviços de
saúde aos respectivos órgãos.
O CS debate, no seu âmbito de atuação, a política para os Recursos
Humanos do SUS.
215
Quando uma resolução não é justificadamente homologada pelo ARTICULAÇÃO
gestor, as entidades que integram o CS podem buscar a validação da INTERSETORIAL
mesma, recorrendo a outras instâncias como Ministério Público ou
Poder legislativo.
O CS encaminha projetos aprovados sobre programas de saúde ao
Poder Legislativo.
O Conselho Municipal de Saúde se articula e acompanha os
Conselhos Gestores de Unidades. Nota Este não se aplica ao
Conselho Estadual de Saúde.
O CS se articula com o colegiado governamental de seguridade.
O CS se articula com o colegiado governamental de meio
ambiente.
O CS se articula com o colegiado governamental de justiça.
O CS se articula com o colegiado governamental de educação.
O CS se articula com o colegiado governamental de trabalho.
O CS se articula com o colegiado governamental de agricultura.
O CS se articula com o colegiado governamental de idosos.
O CS se articula com o colegiado governamental da criança e
adolescente.
O CS se articula, visando estabelecer estratégias e procedimentos
para a promoção da Saúde e para o acompanhamento da gestão
do SUS, com outros setores da sociedade.
O CS se articula com Poder Legislativo, visando estabelecer
estratégias e procedimentos para o acompanhamento da gestão
do SUS.
O CS se articula com Ministério Público, visando estabelecer
do SUS.
O CS se articula com o Poder Judiciário, visando estabelecer
do SUS.
O CS se articula com a sociedade, estimulando a criação de
Conselho Regional ou Local de Saúde.
As reuniões plenárias são abertas ao público. PARTICIPAÇÃO
O CS estabelece ações de informação, educação e comunicação em SOCIAL DA BASE
saúde.
O CS divulga suas funções e competências pelos meios de
comunicação disponíveis.
O CS divulga seus trabalhos e decisões, pelos meios de comunicação
disponíveis.
O CS divulga, pelos meios de comunicação disponíveis, informações
sobre as agendas, datas e local das reuniões.
Os temas examinados pelo CS (pelo menos o Relatório de Gestão e
o orçamento anual) são debatidos com as entidades representadas
pelos conselheiros representantes de governo.
Os temas examinados pelo CS (Relatório de Gestão e orçamento
anual) são debatidos com as entidades representadas pelos
conselheiros representantes dos prestadores de serviços.
216
Anexo II
Roteiro de entrevista com os membros do Conselho Municipal

de Saúde (Gestores, Trabalhadores, Usuários e prestadores)
1. O que entende por participação social?

2. O que entende por Controle Social?
3. Fale sobre a organização e funcionamento do CMS.
• Como são escolhidos os representantes para atuar no CMS?
• Como é feita a capacitação para conselheiros?
• Como são elaboradas e discutidas as pautas com os conselheiros?
Quais são as formas de distribuição das pautas e dos registros das
reuniões?
• Os temas examinados pelo CMS são divulgados e debatidos com
as entidades representadas pelos conselheiros representantes (go-
verno, trabalhador, prestador e usuário). Como isso é feito?
4. Em relação ao Plano de Saúde elaborado pela SMS
• Como o Conselho percebe as necessidades de saúde da população?
• Como o Conselho identifica as necessidades de saúde da popu-
lação?
• Fale sobre a participação do Conselho no planejamento das ações
de saúde. Quais são as prioridades estabelecidas pelo Conselho
nos planos de saúde? Eles são revisados conforme as necessida-
des? Como e com que periodicidade elas são revisadas?
5. Fale sobre as diretrizes para Atenção Básica:
• O que entende por Atenção Básica?
• No âmbito do CMS, quais são as ações para Atenção Básica con-
sideradas necessárias?
• Quais as prioridades para Atenção Básica implementadas no Mu-
nicípio pelo CMS?
6. Em relação as conferências
• O município realiza Conferências de Saúde? Como é organizada.
Quais são os temas discutidos.
• Como são incorporadas e operacionalizadas as diretrizes e reco-
mendações propostas nas conferencias municipais de saúde?
217
7. Sobre as ações de avaliação e monitoramente realizadas pelo Con-
selho Municipal de Saúde.
• Como o Conselho acompanha a execução do orçamento previsto
para a realização das ações e dos serviços de saúde?
• Como o Conselho acompanha o desenvolvimento das ações de
saúde propostos e como as divulga para a população? A população
tem participado? Como?
• Como o Conselho municipal avalia a sua própria atuação no de-
senvolvimento das ações de saúde para a população?
8. Quanto as formas de articulação do Conselho municipal com ou-
tros setores/parceiro da sociedade.
• Quais são os setores privilegiados para organizar as ações de
saúde? (assistência social, saneamento, educação, entre outros).
Como são feitas e como funcionam essas articulações?
• Como percebe os resultados dessas articulações para as ações de
saúde da população?
• Quais são os outros recursos de apoio privilegiados pelo Conselho
para resolução de problemas de saúde da população? (promotoria
pública, ouvidoria, entre outros).
9. No que tange as dificuldades e perspectivas do Conselho Municipal
de Saúde em relação as ações de saúde para a população.
• Quais são as dificuldades encontradas no processo de condução
do Conselho?
• Quais as conquistas alcançadas pelo Conselho para a saúde da
população?
• Quais são as suas sugestões para melhor funcionamento/atuação
do CMS em seu muncípio?
10. 10-Sobre o atendimento à saúde da população rural:
• Como se dá a representação da população rural no CMS? Qual a
entidade que a representa?
• Como são tratadas as necessidades e demandas da população ru-
ral no âmbito do CMS?
• O que o CMS tem feito para acompanhar o atendimento à saúde
da população rural?
11. O CMS conhece a PNH? Existem ações da PNH na Atenção Básica?
12. Fale sobre o que entende por Atenção Humanizada em Saúde?
13. Fale sobre as ações de humanização existentes nos serviços de
Atenção Básica em seu município.
218
Anexo III
Roteiro para o Grupo Focal com os Conselheiros Municipais de Saúde
14. O que significa para vocês serem conselheiros de saúde?

15. Como vocês representam os seus segmentos no Conselho Muni-
cipal de Saúde?
16. Como vocês vêem seu papel de conselheiros nos Planos Munici-
pais de Saúde?
17. Fale como acompanham e avaliam as ações de saúde propostas no
Plano Municipal?
18. Qual o seu papel na participação dos moradores do município na
saúde?
19. Quais as estratégias para favorecer a participação dos moradores
de seu município no Controle Social na Saúde?
20. Quais são as articulações e mecanismos necessários para a imple-
mentação da intersetorialidade na saúde em seu município?
21. Como os Conselhos Municipais de Saúde, junto aos moradores,
podem fortalecer o Sistema Único de Saúde
219
Anexo IV
Roteiro Grupo Focal sobre as Dimensões da Atenção

Básica nos municípios com os trabalhadores
Acessibilidade/Acolhimento
• Comentem como percebem o acesso das famílias ao serviço de saú-
de. (A forma de organização do serviço para atender a comunidade,
os horários de atendimento, os serviços disponíveis).
• O que pode ser feito para melhorar o acesso?
Porta de entrada:
• Comentem se os usuários recorrem primeiramente aos serviços de
Atenção Básica para resolver todo e qualquer tipo de problema? (O
que pode ser feito para que isso aconteça?)
Elenco de serviço ou integralidade:

• Comentem se os usuários conseguem ter todo e qualquer tipo de
problema de saúde resolvido?
• Falem sobre a forma de articulação dos serviços de AB com os ser-
viços dos diferentes níveis de atenção. Como faz para fazer encami-
nhamentos a outros serviços?
• Comentem se os serviços de saúde têm programas/ ações/ cuidados
voltados para as diferentes etapas do ciclo vital dos usuários.
Vínculo ou Longitudinalidade
• Os usuários podem escolher os profissionais?
• Os usuários são atendidos pelo mesmo profissional sempre que pre-
cisam?
• Como percebem a relação dos profissionais com os usuários?
• Digam como se dá a comunicação/informação sobre os indivíduos/
famílias com os profissionais dos outros serviços dos diferentes ní-
veis de atenção.
• Discutam se os serviços de AB têm assumido o papel de coordena-
dor da assistência em todos os níveis de atenção. O que falta? Como
isso poderia ser feto?
Centralidade na família:
• Falem como é feito o planejamento das ações para as famílias. (o
diagnóstico, as ações, o monitoramento e avaliação).
220
• Quais são as ações, recursos e estratégias desenvolvidas para as fa-

mílias?
Formação profissional
• Comentem se os profissionais são capacitados para resolver os pro-
blemas/necessidades de saúde da população?
Ambiência:
• Falem sobre as condições de infra–estrutura (física, relacional e so-
cial) dos serviços de saúde. O que precisa ser melhorado?
Orientação para a comunidade:

• Falem quais são as necessidades/ demandas de saúde da comuni-
dade?
• Quais os recursos/parceiros da comunidade participam do cuidado
das famílias?
• Falem como se dá a participação da população na definição de proje-
tos de saúde, monitoramento e avaliação dos serviços de saúde.
• Comentem se existe articulação entre os profissionais e outras ins-
tituições e a comunidade para trabalhar as condições de saúde e de
vida? Quais os recursos/ ou grupos que poderiam ser utilizados.
Como isso poderia ser feito?
• Digam como fariam para construir um projeto assistencial/ terapêu-
tico com a participação dos diferentes atores da comunidade.
221
Fones: (61) 3344-3635
Fax: (61) 3341-1611

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Organizadora:

Helena Eri Shimizu

O Controle Social em Saúde

1.ª edição – 2008 – Tiragem: 1.000 exemplares

PROJETO TEMPUS NA SAÚDE COLETIVA

Arte da capa Para mais informações sobre a série:

O Controle Social em Saúde na Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal

Aos Conselhos de Saúde dos municípios da

Helena Eri Shimizu

Jane Lynn Garrison Dytz

Márcio Florentino Pereira

Maria da Glória Lima

Sérgio Ricardo Schierholt

3 Contextualização Sócio-Histórica da RIDE-DF . . . . . . . . 23

4 Perfil da Organização e Funcionamento dos Conselhos de Saúde da

5 As Práticas de Gestão Democráticas dos Conselhos Municipais de

6 Construindo Estratégias de Participação e Cidadania na Atencão

Anexo III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

O Controle Social é, sem dúvida, uma inovação política do SUS, sobre-

1.2 Percurso Metodológico

1.2.1 Tipo de Estudo e Referencial Teórico-Metodológico

1.2.1.1 O Controle Social na Saúde

paço de participação institucionalizado na formulação, monitoramento e

1.2.1.2 Atenção Básica (AB)

1.2.1.3 A Participação Social

nômeno da comunicação humana, possui dimensões tão variadas que é

1.3 OS PROCEDIMENTOS DA COLETA DE DADOS

e da Região do Entorno Sul (Águas Lindas). Intercaladas a cada encontro

1.3.1 Aspectos Éticos

Fonte: Secretaria de Planejamento e Coordenação/CODEPLAN, 2003.

A RIDE possui uma área de 57.169 km2 e uma população de aproxima-

2.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

dovia entre Anápolis e Brasília. Ela pertencia à jurisdição de Corumbá de

2.3 OCUPAÇÃO TERRITORIAL E GESTÃO URBANA

2.4 crescimento populacional E processo de

Tabela 1. Taxas de crescimento da Região Integrada de

1970-1980 1981-1990 1991-2000

Brasília 8,2 2,8 2,8

Entorno Imediato* 10,1 9,2 8,3

Entorno Distante 2,5 1,5 1,8

Total entorno 4,3 4,6 5,5

Total da RIDE 7,2 3,3 3,6

* Segundo CAIDADO (2005), o Entorno Imediato é formado pelos municípios de Águas

Entre 1970 e 2000, todo o entorno do DF aumentou sua participa-

2.5 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E MIGRAÇÃO INTRA-

guatinga (10%) e Guará, 4,4% do total. Taguatinga, devido à maior diversi-

Figura 2. Percentual de trabalhadores do entorno

Fonte: Secretaria de Planejamento e Coordenação/CODEPLAN, 2003.

2.6 DESIGUALDADES SOCIAIS E DESAFIOS PARA

Conforme esperado, os municípios da RIDE-DF apresentaram, em

Tabela 2. Distribuição dos municípios da RIDE-DF, segundo

GO Cristalina 41.925 0,761 5º

GO Luziânia 194.238 0,756 6º

GO Cidade Ocidental 50.048 0,795 3º

GO Valparaíso de Goiás 128.311 0,795 4º

GO Novo Gama 99.773 0,742 8º

GO Águas Lindas de Goiás 178.461 0,717 13º

Santo Antônio do Descoberto

GO Formosa 94.400 0,750 7º

GO Planaltina de Goiás 102.231 0,723 11º

GO Água Fria de Goiás 4.888 0,695 20º

GO Cabeceiras 7.009 0,695 21º

REGIÃO DOS PIRINEUS

GO Abadiânia 13.196 0,723 12º