Apostila de Dir Adm 26-06-2008 TALLES PERRONE

“Difícil não é passar em concurso público...
Difícil é estudar com persistência até conseguir passar nele, pois

a maioria desiste antes disto”.
Prof. Thales Perrone
LEMBRETE DO PROFESSOR: NÃO SE ESQUEÇA DE FAZER TODOS OS EXERCÍCIOS NO FINAL DA

APOSTILA. ATRAVÉS DELES, VOCÊ SEDIMENTARÁ TUDO O QUE FOI ESTUDADO NA SALA DE
AULA.
BOA SORTE !
CAPÍTULO I
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. BREVES CONCEITOS (segundo Hely Lopes Meirelles)
1.1. Direito: conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado.
1.2. Direito Administrativo: conjunto harmônico de normas e princípios jurídicos que regem os órgãos (estrutura), os
agentes (pessoal) e as atividades públicas tendentes a realizar concreta (veja que a atividade legislativa é considerada
como atividade estatal abstrata), direta (a atividade judicial é indireta) e imediatamente os fins desejados pelo Estado (o
Direito Administrativo não diz quais são os fins desejados pelo Estado, pois isto caberá às outras ciências. Ele apenas
disciplina as atividades e os órgãos estatais - ou a eles assemelhados-, visando o eficiente funcionamento da
Administração Pública. Cada Estado, ao se organizar, é que declarará os fins visados e instituirá os Poderes e órgãos
necessários. Assim, a CF cuida da parte estrutural, estática, da anatomia; o Direito Administrativo, da parte funcional,
dinâmica, fisiológica).
1.3. Estado moderno: para atender os seus fins, o Estado moderno realiza atos nos diversos sentidos: administrativo,
legislativo e judiciário. Todos eles se socorrem do Direito Administrativo, vez que referido direito orienta os aspectos
organizacionais, a administração de bens e de seu pessoal, a formalização de atos etc., somente se afastando do
funcionamento estatal/administrativo quando diante das atividades precípuas (principais) do Poder Legislativo (feitura de
leis) e Judiciário (decisões judiciais).
Assim, verifica-se que o Direito Administrativo rege toda e qualquer atividade de administração de qualquer dos Poderes
(Legislativo, Executivo ou Judiciário).
Direito Administrativo
Professor Thales Perrone
2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1. A lei (em sentido amplo, abrangente, é tido como a fonte primária do Direito Administrativo. Abrange as normas
constitucionais, as normas jurídicas administrativas (que se caracterizam como atos normativos da Administração) etc,
vez que referidos atos têm poder normativo coercitivo à sociedade e ao próprio Estado. Assim, a lei é a fonte formal e
primordial do Direito Administrativo.
2.2. A doutrina (exerce de maneira indireta grande influência na elaboração das leis e nas decisões judiciais,
ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo. É tida como fonte mediata do Direito, sendo fonte supletiva de
omissões e interpretações da lei).
2.3. A jurisprudência (significa a reiteração de julgamentos em um mesmo sentido. Conforme leciona Edmir Netto de
Araújo, a chamada jurisprudência administrativa não é propriamente fonte da mesma natureza da judiciária, pois não
obriga o aplicador judiciário da lei e nem o particular, embora seja procedimento corrente na Administração sua
observância obrigatória pelos agentes administrativos. A reiteração das decisões administrativas, em interpretação
uniforme feita pelos órgãos consultivos da Administração age indiretamente como fonte).
2.4. Os costumes (exercem grande influência, tendo em vista a deficiência da legislação pátria. Segundo HLM, a prática
administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe
burocrática passa a suprir a lei ou atua como elemento informativo da doutrina. Observe-se que o costume admissível
será aquele secundum legem, ou seja, em conformidade com a lei).
2.5. Alguns autores apresentam outras fontes do Direito Administrativo, tais como: princípios gerais do direito, praxe
administrativa (hábito uniforme e contínuo dos agentes públicos na realização de seus serviços e na interpretação das
normas jurídicas frente a decisão de casos concretos), a analogia, a eqüidade etc.
3. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Para que se possa interpretar o sentido e o alcance das normas/regras contidas no Direito Administrativo,
utilizam-se, analogicamente, as mesmas regras de interpretação do Direito Privado que lhe forem aplicáveis. Contudo, não
se pode esquecer alguns pressupostos inafastáveis, quais sejam:
3.1. Supremacia do interesse público sobre o privado (sendo o bem comum o objetivo da Administração Pública, sempre
que houver conflito entre o interesse do particular e o público, deverá prevalecer o último);
3.2. Presença do atributo da presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos (esta presunção de que os atos
administrativos são realizados em conformidade com a lei é relativa, pois ao particular resta a possibilidade de provar
que o ato administrativo foi realizado de maneira ilícita, ou seja, contrária ao ordenamento jurídico). Nós iremos estudar
este assunto mais adiante, no capítulo dos Atos Administrativos.
3.3. Reconhecimento da existência legal da discricionariedade administrativa (o Poder Discricionário terá como limite o
interesse coletivo, dele nunca podendo se afastar, sob pena de a Administração Pública cometer o denominado abuso de
poder). Este assunto será melhor abordado no capítulo dos Poderes Administrativos.
4. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXPRESSOS NO CAPUT DO ART. 37 DA CF/88 (referido

artigo trata especificamente da Administração Pública)
Princípios são os alicerces de uma ciência. São os mandamentos principais. Segundo José dos Santos Carvalho
Filho, princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração
Pública. Assim, podemos dizer que os princípios administrativos (ou princípios da Administração Pública) são as
diretrizes, as idéias centrais que regem (informam) a atuação da Administração. Todo ato praticado sem a observância de
tais princípios é inválido, ilegal e poderá ser anulado pela Administração ou pelo Poder Judiciário.
Devemos observar que todos os princípios administrativos aplicam-se não apenas ao Poder Executivo, mas,
também, ao Legislativo e ao Judiciário, bem como a todas as esferas de Governo, quais sejam: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
4.1. Princípio da Legalidade

● Ao particular é lícito fazer tudo, desde que a lei não proíba (é a chamada “autonomia da vontade”). Na Administração
Pública, só é permitido fazer o que a lei determina ou autoriza, vez que a vontade da Administração será aquela decorrente
da lei.
2
● Toda e qualquer atividade administrativa deve ser determinada ou autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita.
Tal princípio tem por origem mais próxima a criação do Estado de Direito (onde o Estado cria as regras e todos devem
obedecê-las, incluindo o próprio Estado). É uma proteção contra o abuso de poder da própria Administração.
● Conforme leciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, “...a Administração Pública não pode, por simples ato
administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para
tanto, ela depende de lei”. Assim, quando vemos a Administração Pública criando obrigações ao particular através de um
ato administrativo, é porque ela está embasada em alguma lei preexistente ao ato administrativo obrigacional.
● Algumas restrições ao princípio da legalidade: a) Medidas Provisórias (são atos expedidos pelo chefe do executivo e
que têm a denominada “força de lei”, que só serão obedecidas pela Administração se editadas nos parâmetros
constitucionais da relevância e urgência. Tais medidas produzem, ao serem editadas, pelo menos dois efeitos: o inovador
da ordem jurídica e o provocador do Congresso Nacional para que este delibere acerca da medida); b) Estado de Sítio e de
Defesa (representam restrições ao princípio da legalidade vez que são instituídos por Decreto Presidencial).
● Através das funções estatais básicas, cria-se a lei (legislação) e, após, a executa (através da Administração). Assim, a
execução da lei pressupõe, necessariamente, a existência prévia dela. Portanto, só se concebe atividade administrativa
diante dos parâmetros instituídos previamente pela lei. Conclui-se, desta forma, que só é legítima a atividade
administrativa que estiver condizente com a lei.
● Cumprir friamente a lei, não significa simplesmente atendê-la. Deve-se observar, também, o “espírito”, a “função
social” da mesma, de forma que ao legal deverá ajuntar-se o honesto, o justo e o conveniente aos interesses sociais. Desse
pensamento, surgiu a teoria da moralidade administrativa.
●A legalidade não se subsume apenas à observância da lei, mas a todo o sistema jurídico.
● Referido princípio não poderá ser afastado em hipótese alguma (nem mesmo em se tratando de atos discricionários).
● Não se pode dizer que há um escalonamento hierárquico entre os princípios. Desta forma, não se pode afirmar que o
princípio da legalidade é mais ou menos importante que os demais princípios abaixo estudados. Assim, não há um
princípio superior e outro inferior, sendo todos igualmente relevantes para a Administração Pública. O que pode vir a
acontecer é o fato de um princípio incidir em grau maior do que os demais, numa determinada situação específica, mas
sem que um deles venha a anular os demais, uma vez que todos devem ser obrigatoriamente observados.
● Em toda atividade desenvolvida pelos agentes públicos, o princípio da legalidade é o que precede todos os demais
princípios.
4.2. Princípio da Impessoalidade (alguns autores o denominam de “princípio da finalidade”).

● Impessoal é “o que não pertence a uma pessoa em especial”.
● É uma novidade trazida pela CF/88, vez que surgiu com esta denominação, pela primeira vez, na CF/88, em seu art. 37,
caput.
● Como se aplica o princípio em relação aos administrados? a Administração não pode discriminar pessoas, salvo se
presente o interesse público, como nos casos de desapropriação. Deverá haver uma igualdade de tratamento pela
Administração em relação aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. ● Como se aplica o princípio
em relação à própria Administração Pública? a responsabilidade dos atos não deve ser imputada ao agente público, e sim à
pessoa jurídica a qual ele exerce suas atividades. Por esta razão, o §1º do art. 37 da CF proíbe que conste o nome,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos em publicidade de atos,
programas, obras, serviços e campanhas. Assim, os atos administrativos são imputáveis não aos agentes que os praticam,
mas ao órgão ou entidade administrativa em nome dos quais agem os mesmos.
● Para que haja impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, ficando refletida
a aplicação do princípio da finalidade, segundo o qual o alvo da Administração é somente o bem comum. Se assim não
for, cometer-se-á uma ilicitude denominada de desvio de finalidade.
● As regras descritas no Código de Processo Civil e na Lei 9.784/99 relativas a situações de impedimentos e suspeições
são aplicadas aos agentes públicos como corolário do princípio da impessoalidade.
4.3. Princípio da Moralidade (ou Princípio da Probidade Administrativa)

● Não se trata da moral comum, mas jurídica, onde o agente deve distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto, o
conveniente do inconveniente, o justo do injusto, não desprezando o elemento ético de sua conduta.
● A moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato administrativo.
● O ato administrativo obedecerá à lei jurídica e à lei ética da instituição, pois nem tudo que é legal é honesto.
● Acórdão do TJSP, RDA 89/134: “O controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo;
mas por legalidade ou legitimidade se entende não só a conformação do ato com a lei, como também com a moral
administrativa e com o interesse coletivo”.
● Em relação à conduta do agente para com a própria instituição, a moral administrativa é imposta ao agente para sua
conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e segundo a finalidade de sua ação.
● São meios constitucionais de controle da moralidade:
a) Ação Popular (utilizada para desconstituir atos lesivos à moralidade, sendo subscrita por cidadão, independentemente
de ter havido ou não lesão patrimonial) e
b) Ação Civil Pública
3
● Referido princípio também deverá ser observado pelo particular que se relaciona com a Administração. Assim, por
exemplo, o conluio entre os licitantes diante de uma concorrência, por exemplo, caracteriza ofensa a esse princípio.
● Exemplos de infringência ao princípio: segundo HLM, “tanto infringe a moralidade administrativa o administrador
que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos como aquele que desprezou a ordem institucional e,
embora movido por zelo profissional, invade a esfera reservada a outras funções, ou procura obter mera vantagem para
o patrimônio confiado à sua guarda. Em ambos os casos, os seus atos são infiéis, pois violam o equilíbrio que deve existir
entre todas as funções, ou, embora mantendo ou aumentando o patrimônio gerido, desviam-no do fim institucional, que é
o de concorrer para a criação do bem comum.”
4.4. Princípio da Publicidade

● Regra: os atos são públicos. Exceções: quando se tratar da segurança da sociedade ou do Estado (segurança nacional),
da intimidade, de investigações policiais ou em casos de interesse superior da Administração (em procedimento
previamente declarado sigiloso). Conforme assevera Maria Sylvia Z. di Pietro, “...pode ocorrer que, em certas
circunstâncias o interesse público esteja em conflito com o direito à intimidade, hipótese em que aquele deve prevalecer
em detrimento deste, pela aplicação do princípio da supremacia do interesse público sobre o individual.”
● Publicidade é a divulgação oficial de ato administrativo para informação, conhecimento e controle da sociedade. Com a
publicidade iniciam-se os efeitos externos do ato. O princípio abrange não só as divulgações oficiais dos atos
administrativos, mas também a possibilidade de conhecimento por qualquer pessoa dos atos internos da Administração,
como pareceres, despachos, providências, processos, procedimentos administrativos, atas de julgamentos das licitações
etc.
● É permitida a publicidade de atos, programas e obras somente com objetivo educativo, informativo ou de orientação.
● São importantes remédios (ações) Constitucionais que visam assegurar o respeito ao princípio da publicidade: Habeas
Data (art. 5º, LXXII, CF/88) e Mandado de Segurança, art. 5º, LXIX,CF/88 (Individual ou Coletivo).
● A publicidade não é elemento formativo do ato, mas requisito de eficácia e moralidade do mesmo.
● O princípio abrange os atos concluídos e os em formação. Ex: algumas fases de certos procedimentos exigem
publicidade, tais como os editais de licitações.
● O princípio da publicidade pode ser reclamado administrativamente através:
1) do Direito de Petição – art.5º, XXXIV, “a”, CF ( para formular qualquer postulação aos Órgãos Públicos) e
2) Certidões – art. 5º, XXXIV, “b”, CF (podem ser requeridas por qualquer pessoa; visam registrar a verdade dos fatos
administrativos e se prestam para a defesa de direitos ou esclarecimento de situações).
● Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, “a publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial da
Administração, e não a divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio, ainda que em horário oficial.
Por órgão oficial entendem-se não só o Diário Oficial das entidades públicas como, também, os jornais contratados para
essas publicações oficiais. Vale ainda como publicação oficial a afixação dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura
ou da Câmara, onde não houver órgão oficial, em conformidade com o disposto na Lei Orgânica do Município”.
4.5. Princípio da Eficiência (também denominado de “qualidade do serviço prestado”):

● Inserido pela Emenda Constitucional nº. 19/98.
● Significa que não basta agir apenas dentro do aspecto da legalidade, mas também com presteza, perfeição e rendimento
funcional.
● Mesmo sendo estável, o agente administrativo é constantemente avaliado, podendo vir a perder o cargo se não for
aprovado.
● Os contratos de gestão, por exemplo, se prestam a tornar a Administração mais eficiente.
● Referido princípio consta, também, da legislação infraconstitucional, como no Código de Defesa do Consumidor.
● Visa aperfeiçoar os serviços e as atividades prestados, buscando otimizar os resultados e atender o interesse público
com maiores índices de adequação, eficácia e satisfação.
● Parte da doutrina adota como sinônimo do princípio da eficiência a expressão “especialidade”.
● O princípio alcança os serviços prestados à coletividade (externos) e os serviços prestados no âmbito da própria
Administração (internos), visando obter a qualidade total da execução das atividades.
● O controle judicial sofre limitações e só pode incidir quando se tratar de comprovada ilegalidade. Diz a doutrina que: “
o Poder Judiciário não pode compelir a tomada de decisão que entende ser de maior grau de eficiência. ” nem invalidar
atos invocando, exclusivamente, o princípio da eficiência.
● Eficiência ≠ Eficácia ≠ Efetividade
a) Eficiência → relaciona-se ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade. A idéia diz respeito à conduta do
agente.
b) Eficácia → tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes.
c) Efetividade → é voltada para os resultados obtidos com as ações.
O desejável é que as três qualificações caminhem simultaneamente, mas nem sempre isto acontece.
● A EC 45/2004, ao dispor que no âmbito administrativo é resguardado a todos o direito à razoável duração do processo e
os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, já demonstra a preocupação do legislador em garantir a
observância do princípio da eficiência. O mesmo se diga com relação à promoção, por merecimento, de juízes e membros
4
do Ministério Público, que só farão jus se agir com presteza no exercício da função (desta forma, a eficiência passa a ser
considerada como elemento objetivo de aferição de promoção por merecimento).
● Conforme dispõe o art. 103-A da CF/88, o STF, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, poderá aprovar
súmula que, após publicada, terá efeito vinculante em relação à administração pública direta e indireta, em todas as
esferas. Essa súmula visa evitar interpretações divergentes entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração
pública que acarretem grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica, que
acabam por acarretar ineficiência no serviço público. O mesmo raciocínio podemos dar com relação às súmulas
vinculantes da AGU (Advocacia Geral da União), de observância obrigatória para a Administração Federal (LC 73/93,
art.2º e 17º).
5. OUTROS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÃO EXPRESSOS NO CAPUT DO ART. 37 DA

CF/88
Atenção! Embora os princípios abaixo estudados não estejam expressos no caput do artigo 37 da Constituição
Federal, poderão estar expressos em outras leis, como a 9.784/99 e a 8.666/93. Outros deles não estão explícitos no
artigo 37, mas em outros artigos da própria Constituição, tais como: contraditório e ampla defesa, devido processo
legal, economicidade, probidade etc.
5.1. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos

● A prestação dos serviços, mesmo descentralizada ou delegada, deve ser obrigatória, contínua e sem interrupção.
● A CF/88 dispôs que Lei Ordinária regulará o direito de greve no âmbito da Administração. Essa restrição à greve está
intimamente relacionada ao princípio em estudo.
● Com base nesse princípio, há uma vedação ao particular contratado, dentro de certos limites, de opor a exceptio non
adimpleti contractus, evitando paralisar obras e serviços, exceto disposição legal expressa ou nos casos de aplicação das
teorias da imprevisão e do fato do príncipe.
● O princípio é a regra, embora não tenha caráter absoluto, pois é permitido paralisar temporariamente o serviço para
reparos técnicos, após aviso prévio, ou diante de situações de emergência, independentemente de aviso prévio.
● Serviços remunerados com tarifa (pagamento que se caracteriza como preço público), prestados freqüentemente por
concessionários e permissionários, admitem suspensão no caso de inadimplência. Ex: CELG e TELEGOIÁS.
● Até mesmo o Código de Defesa do Consumidor dispõe que os serviços públicos essenciais devem ser contínuos.
● A EC 19/98 dispôs que o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica (art. 37).
Assim, caberá à lei específica (que até o momento não foi promulgada) tratar especificamente do tema, visando resguardar
a continuidade dos serviços públicos. Observe-se que a Lei Federal 7.783/89 regulamentou o direito de greve para os
trabalhadores em geral (da iniciativa privada), definindo como serviços essenciais praticamente os serviços públicos
comuns, declarando em seu art. 16 que referida lei não se aplica a servidores da Administração direta, indireta e
fundacional.
5.2. Princípio da Motivação:

● Os atos administrativos devem ser motivados para que o Judiciário possa controlar o mérito do ato quanto ao aspecto da
legalidade.
● A doutrina uníssona entende pela obrigatoriedade de motivação dos atos vinculados.
● A doutrina majoritária defende a obrigatoriedade de motivação dos atos discricionários.
Obs. I: HLM entende não ser obrigatória a motivação no ato discricionário. Mas, se o motivar, o ato deverá condicionar-se
a ele, em razão da observância da Teoria dos Motivos Determinantes.
Obs. II: Diógenes Gasparini e José dos Santos Carvalho Filho dizem que o art. 50 da Lei 9.784/98 (que regula o processo
administrativo na esfera federal) exige a motivação, com indicação dos fatos e dos fundamentos, de diversos atos
administrativos, quais sejam: atos que negam, limitam ou afetam direitos ou interesses; impõem ou agravam deveres,
encargos ou sanções; decidem processos administrativos de concurso ou seleção pública; decidem recursos
administrativos etc.
Obs. III: A CF/88 prevê a necessidade de motivação das decisões do judiciário (administrativas/judiciais/disciplinares),
como garantia de ampla defesa.
● Há atos administrativos que não têm motivação. Ex: atos que denegam pedidos de autorização ou de permissão (que
geram atuação discricionária), ou atos funcionais, como nomeação para cargo comissionado e exoneração do mesmo.
● Segundo Hely, “pela motivação, o administrador público justifica sua ação administrativa, indicando fatos
(pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam sua prática.
Claro está que em certos atos administrativos oriundos do poder discricionário a justificação será dispensável, bastando
apenas evidenciar a competência para o exercício desse poder e a conformação do ato com o interesse público, que é
pressuposto de toda atividade administrativa. Em outros atos administrativos, porém, que afetam o interesse individual
do administrado, a motivação é obrigatória...”.
● A lei 9.784/99 (art. 1º e 50º) expressa a obrigatoriedade da Administração Pública Federal de obedecer ao princípio da
motivação.
5
● Motivação aliunde é aquela que consiste na declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato (§1º do art. 50 da Lei 9.784/99).
● É princípio implícito na CF/88 (bem como o da razoabilidade) e explícito na Lei 9.784/99.
5.3. Princípio da Supremacia do Interesse Público Sobre o Particular

● Referido princípio é irrenunciável. Não há faculdade de atuação ou não do Poder Público, mas sim “dever” de atuação
(é o chamado poder-dever-de agir). Os exemplos citados a seguir demonstram algumas situações onde há a predominância
do Princípio: a existência legal de cláusulas exorbitantes; restrições ao direito de greve dos agentes públicos e Poder de
Polícia, dentre outros institutos.
● Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim último deverá ser o interesse público, sob pena
do administrador agir com desvio de poder (ou de finalidade).
● Este princípio inspira o legislador quando da elaboração da norma e vincula a Administração em toda a sua atuação.
● Alguns autores o denominam, também, de princípio da finalidade pública.
● Para o doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, os princípios da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado
e o da Indisponibilidade do Interesse Público são basilares para a Administração Pública.
5.4. Princípios da Autotutela da Administração Pública e do Controle ou Tutela da Administração Pública:

● o sistema de controle dos atos da Administração adotado no Brasil é o jurisdicional. É o judiciário quem revisa, em
caráter de definitividade, as decisões administrativas no tocante à legalidade (controle finalístico ou de legalidade).
● A Administração pode autotutelar-se: (controle endógeno/interno da Administração)
1) anulando atos ilegais praticados por ela;
2) revogando atos válidos e eficazes quando inconvenientes ou inoportunos (aspectos de mérito administrativo). Essa
competência é exclusiva ou privativa do Poder Público, porque é a ele que pertence o direito de valoração interna que
configura o mérito do ato administrativo. E essa exclusividade encontra amparo no art. 2º da CF/88 (separação dos
poderes).
● O Poder Judiciário só poderá:
1) anular atos ilegais (e não revogá-los).
● Assim, temos: o controle interno, realizado pela própria Administração (princípio da autotutela), e o controle externo
(princípio do controle ou da tutela), realizado pelos Poderes Legislativo (diretamente ou com auxílio dos Tribunais de
Contas); Judiciário (art. 5, XXXV, CF/88) e pela própria Administração direta quando fiscaliza os atos realizados pela
Administração indireta, com o fim de assegurar a observância das finalidades institucionais para as quais esta última foi
criada (conforme estudaremos no capítulo seguinte, veremos que entre a Administração direta e a indireta inexiste
subordinação, mas tão somente vinculação. Mesmo assim, deverá a Administração direta fiscalizar os atos da indireta,
exercendo o poder de tutela sobre a mesma).
● Ver súmulas do STF nº. 346 (“A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”) e 473 (“A
Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”).
5.5. Princípio da Razoabilidade

●É difícil distinguir o princípio da razoabilidade com o da proporcionalidade. Por esta razão, grande parte da doutrina
(estudiosos do direito) e da jurisprudência (decisões dos tribunais) emprega os dois termos indistintamente, como
sinônimos.
● É princípio implícito na CF/88 e expresso na Lei 9.784/99.
● O princípio tem como objetivo aferir a compatibilidade entre os meios adotados pela Administração e os fins alcançados
por ela, visando evitar restrições desnecessárias ou abusivas do Poder Público.
● Segundo Lúcia Valle, a razoabilidade deverá ser aferida segundo os valores do homem médio.
● O princípio assume grande importância quando a Administração Pública atua no exercício do seu Poder de Polícia
(poder este que será estudado mais adiante) e diante dos atos discricionários.
● Na doutrina, prevalece a noção de que o princípio se entrelaça e completa ao da proporcionalidade.
● Este princípio surge de idéias como:
a) Limitação de direitos (uma vez que “todo direito pressupõe a noção de limite”) e
b) Proibição do excesso de poder.
● Não pode o juiz controlar a conduta do administrador sob mera alegação de que um outro ato é mais razoável. Não lhe é
lícito substituir o juízo de valor do administrador pelo seu, haja vista a separação e independência das funções executivas
e judiciais. Poderá, sim, controlar o ato administrativo sob o aspecto da legalidade e da moralidade.
● A conduta da Administração deverá se dar dentro dos padrões normais de aceitabilidade.
Ato ofensivo ao princípio da Razoabilidade será, indiscutivelmente, ilegal. Se a ação vulnera o princípio, é ilegal. Se não o
ofende, será legal.
5.6. Princípio da Proporcionalidade
6
● É princípio implícito na CF/88 e expresso na Lei 9.784/99.

● O princípio tem como objetivo aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, visando evitar restrições desnecessárias
ou abusivas do Poder Público.
● Assume grande importância quando a Administração Pública atua no exercício do seu Poder de Polícia e diante dos atos
discricionários.
● Na doutrina, prevalece a noção de que o princípio se entrelaça e completa ao da razoabilidade.
● Este princípio surge de idéias como:
c) Limitação de direitos (“todo direito pressupõe a noção de limite”) e
d) Proibição do excesso de poder.
● O poder público deve intervir com equilíbrio, sem excessos e proporcionalmente ao fim a ser atingido.
5.7. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Pùblico

● Aos agentes administrativos, no desempenho de suas funções, não é lícito dispor desse interesse ou fazer prevalecer seu
próprio interesse ou sua vontade psicológica, porque do interesse público os agentes da Administração só detém a guarda,
e não a titularidade. A conseqüência imediata da indisponibilidade é que os direitos concernentes a interesses públicos são
em princípio inalienáveis, impenhoráveis, intransigíveis, intransferíveis a particulares, ou, em uma palavra: indisponíveis.
● A Administração Pública agirá, sempre, buscando um fim desejado pela lei, qual seja, “o bem da coletividade”, para que
o ato seja legítimo.
● A busca de finalidade não almejada pelo legislador enseja desvio de finalidade.
5.8. Princípio da Presunção de Legitimidade (ou da presunção de veracidade ou de legalidade do ato administrativo)
● Presunção de que os atos da Administração são concretizados em conformidade com a lei. Qualquer irregularidade
deverá ser provada pelo particular.
● Referida presunção é relativa (presunção juris tantum), pois cabe prova em contrário. O ônus da prova de que o ato da
Administração não foi realizado em conformidade com os ditames da lei caberá a quem o alega.
5.9. Princípio da Auto-Executoriedade

● Prerrogativa da Administração Pública de poder converter em atos materiais suas pretensões jurídicas, sem precisar se
socorrer do Poder Judiciário ou Legislativo.
5.10. Princípio da Hierarquia

● Os órgãos são estruturados numa relação de infra-ordenação e subordinação.
5.11. Princípio da Segurança Jurídica

● É princípio implícito na CF/88.
● Está expresso na Lei 9.784/99 (art. 2º).
● Por esse princípio, fica vedada a aplicação retroativa de nova interpretação da norma administrativa.
● O princípio não impede a Administração de anular atos inválidos (contrários à lei), vez que, nestas situações, não há
mudança de interpretação do ato, mas tão somente a necessária declaração de ilegalidade dele.
● A Administração poderá mudar a interpretação da lei. Porém, seus efeitos não serão retroativos. Sendo uma decisão que
não retroage ao tempo, diz-se que seu efeito é ex nunc. Se retroagisse, seu efeito seria denominado de ex tunc.
● Por este princípio, a nova lei não poderá afetar o ato jurídico perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido (estes
institutos são comumente estudados em direito constitucional).
● A lei proíbe a aplicação retroativa em qualquer hipótese, mesmo que a nova interpretação seja mais benéfica ao
administrado, pois o princípio da segurança jurídica visa assegurar um mínimo de estabilidde às relações jurídicas
advindas do ato
● Conclusão: Uma vez praticado um ato pela Administração Pública, quando vigente certo posicionamento administrativo
sobre a aplicação de uma norma, não poderá uma nova interpretação, construída posteriormente à produção do ato, vir a
alcançá-lo visando desfazê-lo, independente de a nova interpretação beneficiar ou prejudicar o administrado.
5.12. Observações da Lei nº. 9.784/99

● Referida Lei trata do Processo Administrativo na esfera Federal.
● Traz, em seu artigo 2º, os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
5.13. Observações da Lei 8.666/93 (Lei que trata dos Contratos e das Licitações Públicas)
● Traz em seu bojo princípios específicos relacionados às licitações e contratos, que serão estudados juntamente com
referida Lei.
7
CAPÍTULO II
PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
► Os Poderes são conferidos aos agentes para realizar os objetivos da Administração, vez que em seu nome agem.
► Não se deve confundir “poderes administrativos” com “Poderes Políticos”. Os Poderes Políticos são representados
pelo Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme a clássica tripartição de Montesquieu. Estes últimos são orgânicos e
estruturais do Estado, ao passo que os poderes da administração (poderes administrativos) são incidentais e instrumentais.
► Os poderes da Administração constituem instrumentos (prerrogativas de direito público) conferidos à Administração
pelo ordenamento jurídico (lei) para que ela atinja sua finalidade, qual seja, o interesse público.
► Ao mesmo tempo que o ordenamento jurídico confere poderes à Administração, impõe, por outro lado, deveres. Daí
surgem os denominados deveres administrativos.
► Os poderes da Administração são prerrogativas decorrentes, principalmente, do Princípio da Supremacia do Interesse
Público sobre o particular.
► Os poderes da Administração são irrenunciáveis (Princípio da Indisponibilidade) e devem ser obrigatoriamente
exercidos pelos titulares (é o chamado “poder-dever de agir” ou “dever-poder de agir”). Assim, o vocábulo “poder” não
quer dizer “faculdade de agir”, pois a ação será obrigatória, quando necessária, ou por disposição legal.
► Os poderes e deveres do administrador público são os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os
exigidos pelo interesse da coletividade.
► O agente público, quando despido da função, ou fora do exercício do cargo, não poderá usar da autoridade pública.
► A omissão do servidor na realização de determinado ato poderá configurar-se como conduta ilegal. Mas, nem toda
omissão o será. As omissões tidas como genéricas não são ilegais, como as que ocorrem, por exemplo, quando o
administrador avalia a oportunidade e conveniência em construir um hospital ou uma escola. Já as omissões específicas
serão ilegais, pois decorrem do não cumprimento de determinação legal imposta no prazo fixado. Assim, a omissão
específica de não realizar licitação, quando a lei obrigava a fazê-la, configura uma omissão específica e referida atitude,
por parte da administração, é ilegal.
► O administrador, em diversos atos, age de acordo com as prerrogativas conferidas pelo regime jurídico administrativo.
Este regime garante ao agente o poder de utilizar determinados instrumentos legais, sempre em prol do interesse público,
consubstanciados nos denominados poderes administrativos (ou poderes do administrador público).
► São poderes administrativos: a) vinculado; b) discricionário; c) hierárquico; d) disciplinar e e) regulamentar.
2. USO DE PODER E ABUSO DE PODER

► O Uso do Poder é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhes confere.
► O Abuso de Poder é a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos objetivos expressa ou implicitamente
traçados na lei.
►Abuso de Poder (ou Abuso de Autoridade) é gênero, que possui duas espécies:
a) Excesso de Poder (quando o agente atua fora dos limites de sua competência, ou seja, quando ele excede os limites de
suas atribuições. Ou o agente invade atribuições de outrem ou se arroga ao exercício de atividades que a lei não lhe
conferiu). Alguns doutrinadores (estudiosos do direito) alegam que ocorre o excesso de poder quando o administrador,
embora competente para a prática do ato, extrapola, excede, ultrapassa os limites de sua competência.
b) Desvio de Finalidade ou Desvio de Poder (quando o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse
público, desviando-se de suas finalidades administrativas). É conduta mais visível nos atos discricionários.
► O abuso de poder pode revestir-se da forma comissiva (quando age) ou omissiva (quando deixa de agir), quer seja o ato
doloso (com a intenção de ferir a lei) ou culposo (sem a intenção de agir ilicitamente).
► Nem toda ilegalidade decorre de conduta abusiva, mas todo abuso se reveste de ilegalidade. Assim, ilegalidade é
gênero e o abuso de poder, espécie.
► Ato praticado com desvio de finalidade será sempre nulo, pois o vício é grave (insanável). Porém, se o ato ilegal
decorrer de excesso de poder, o mesmo poderá ou não ser anulado, a depender da possibilidade (ou não) de se afastar o
vício e sanar o defeito. Este assunto será detalhado no capítulo dos Atos Administrativos, mais precisamente no tópico
elementos dos atos administrativos.
3. PODERES ADMINISTRATIVOS
São Poderes da Administração (ou poderes administrativos): a) Regulamentar, b) Hierárquico, c) Disciplinar, d)

Vinculado, e) Discricionário e f) de Polícia.
3.1. Poder Regulamentar

► É a prerrogativa de direito público conferida EXCLUSIVAMENTE aos Chefes do Executivo (Presidente da República,
Governadores e Prefeitos) para editar atos administrativos normativos gerais e abstratos, através do instrumento (ou
veículo) denominado “decreto”, visando a fiel execução da lei. Segundo alguns autores, é a faculdade conferida aos
Chefes do Executivo de explicar, detalhar, explicitar, pormenorizar a lei (o modo e a forma de execução da mesma).
8
Desta forma, suprem-se as omissões do Poder Legislativo, através dos regulamentos de execução. É através do decreto
que o regulamento se exterioriza.
► Referido poder decorre de disposição constitucional e é indelegável a qualquer subordinado. Assim, não há que se
falar em regulamento delegado. Veja que a Constituição permite expressamente a delegação quanto à Lei, como ocorre
com a delegação para elaborar lei, prevista no artigo 68 da CF, que trata das leis delegadas. Porém, quanto aos
regulamentos das leis, ela, a Constituição, nada dispôs.
► A prerrogativa é apenas para complementar a lei (e não alterá-la). Se o Executivo extrapolar do seu poder de
regulamentar a lei, estará agindo com abuso de poder regulamentar, invadindo a competência do Poder Legislativo,
desrespeitando o tradicional princípio da separação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
► Dependendo dos destinatários (ou do conteúdo, segundo alguns administrativistas), os decretos classificam-se em:
a) gerais (tem caráter normativo, traçam regras gerais e visam regulamentar as leis). Exemplo 1: a Agência Goiana de
Administração e Negócios Públicos – AGANP - foi criada pela Lei 13.550, de 11/11/1999. Em 19/08/2002, foi
regulamentada pelo Decreto nº. 5.639/02). Exemplo 2: O Regulamento do Imposto de Renda foi exteriorizado
através do Decreto nº. 85.450/80, de lavra do Chefe do Executivo federal (Presidente da República);
b) ou individuais/especiais (com destinatários específicos, individualizados, como nos casos de decreto de nomeação
de agente público). Observação: Aqui não se está falando em lei sendo regulamentada ou em uso do poder
regulamentar.
► Dependendo da abrangência de seus efeitos, podem ser classificados em nacionais e regionais.
► Dependendo das entidades que editam, os decretos podem ser municipais, estaduais, distritais ou federais.
► Compete ao Congresso sustar os atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar (ver o art. 49, V,
da CF/88).
► Apesar de alguns autores admitirem os denominados “decretos autônomos” sobre matéria ainda não disciplinada por
lei, a doutrina majoritária os repudia. São os denominados regulamentos autônomos ou independentes. Os que não
concordam com a sua existência alegam que o art. 84, IV, da CF dispõe que os regulamentos visam a fiel execução da lei
e, também, que o art. 25 do ADCT/CF revogou todos os dispositivos legais que delegassem ao Poder Executivo
competência que era própria do Congresso Nacional. Assim, estes doutrinadores alegam que o regulamento autônomo é
aquele que inova na ordem jurídica, que cria um direito novo (contendo obrigações e restrições sem amparo legal),
estabelecendo normas acerca de matérias ainda não disciplinadas previamente pela lei, não complementando ou
desenvolvendo nenhuma lei prévia, o que é ilegal. O poder legiferante (poder de fazer a lei), oriundo do Legislativo, é
denominado “direto e primário”, onde os atos são classificados como legislativos (e não regulamentares). Já os decretos e
regulamentos autônomos (atos do Executivo) estampariam uma espécie de poder legiferante indireto (poder esse que não
encontra amparo na CF/88). Além disso, não pode o Executivo invadir as denominadas “reservas da lei”, ou seja, regular
matérias que só podem ser disciplinadas por lei através do Poder Legislativo.
Os que defendem a existência e validade dos decretos autônomos afirmam que a Emenda Constitucional nº.
32/2001 autoriza os Chefes do Executivo a tratar de matérias típicas da Administração, devidamente descritas no artigo
84, VI, da CF/88, tais como a organização e funcionamento dela (desde que não implique em aumento de despesa nem na
criação ou extinção de órgãos públicos) e na extinção de cargos ou funções públicas (quando vagos). Para estes
estudiosos, os decretos retirariam seus fundamentos de validade diretamente da Constituição, sendo editados em função
dela e não em função de uma Lei qualquer. Para estes doutrinadores, apenas nas hipóteses acima mencionadas poderá o
Chefe do Executivo expedir decretos autônomos sem a edição prévia de lei que justifique e limite a sua expedição.
Concluindo, verificamos que o fundamento legal do decreto de execução (ou regulamentar) baseia-se no
artigo 84, IV da CF/88, sendo o mesmo (o decreto) indelegável. Já o fundamento legal do decreto autônomo encontra sua
base normativa no mesmo artigo 84, porém, no seu inciso VI, sendo que este (o decreto autônomo) poderá ser delegado
aos Ministros de estado e estampariam o uso do poder normativo conferido à Administração (e não do poder
regulamentar, que é indelegável). Como o parágrafo único do artigo 84 da CF autoriza o Presidente da República a
delegar o exercício de algumas competências descritas no mesmo artigo (84), porém, não menciona expressamente o
inciso IV (que prevê a edição de decretos de execução), conclui-se que, neste último caso, a competência é exclusiva e
insuscetível de ser delegada a outrem.
Temos:
Originários ou primários (são os atos emanados pelo Legislativo, ou seja, as leis). (*1)
►Atos Sua competência tem origem na CF para edição do denominado “direito novo”.
norma
tivos Derivados ou secundários (são os atos oriundos, por excelência, do poder regulamentar, emanados do
Executivo). (*2)
Têm por objetivo a explicação, especificação ou execução da lei, através da edição de normas
complementares à lei.
(*1) Entenda-se lei, em sentido material e formal (ou em sentido restrito e próprio), aquela oriunda do Legislativo. É
denominada de geral e abstrata.
9
(*2) Lei, em sentido material apenas (ou em sentido amplo e impróprio) é toda norma editada pelo Poder Executivo
(inclui-se, aqui, o decreto regulamentar).
►São titulares do poder regulamentar: o Presidente da República e, por simetria constitucional, governadores, prefeitos e
interventores.
► O poder regulamentar não pode ser editado contra legem (contrário à lei) ou praeter legem (mais que a lei
regulamentada), mas secundum legem (segundo a lei).
► É possível fixar-se obrigações subsidiárias (ou derivadas), diversas das obrigações primárias (ou originárias) descritas
na lei, desde que as obrigações subsidiárias sejam adequadas a ela e não se configurem na criação do denominado
“direito novo”. O que é ilegal é a exigência de obrigações derivadas impertinentes ou desnecessárias em relação à
obrigação legal, infringindo o princípio da proporcionalidade e o da reserva legal.
► Controle dos atos de regulamentação:
a) Via Congresso Nacional e
b) Via Poder Judiciário (é cabível ao particular ingressar com uma ação denominada “argüição de descumprimento de
preceito fundamental”, porque a mesma abrange a inconstitucionalidade de atos normativos). Além disso, através do
remédio (ação) constitucional do “Mandado de Injunção”, o Judiciário poderá declarar a inércia do órgão ou agente
incumbidos da regulamentação da norma.
► Tratando-se de um poder-dever de agir, não pode a Administração eximir-se de desempenhá-lo quando necessário.
Assim, não se pode falar em mera faculdade de regulamentar a lei. Contudo, podemos verificar a presença intensa do
Poder Discricionário, uma vez que a lei garante certa margem de liberdade ao Chefe do Executivo na edição do conteúdo
normativo. Além disso, nem todas as leis necessitam de regulamentação, mas apenas as leis administrativas que devem ser
executadas pela Administração, excluindo-se, por conseqüência, as leis trabalhistas, processuais, civis, etc., que são
aplicáveis independentemente de qualquer regulamentação.
► Segundo Hely Lopes, “as leis que trazem a recomendação de serem regulamentadas não são exeqüíveis antes da
expedição do decreto regulamentar”. Assim, tais leis, por não serem auto-executáveis, e enquanto não forem
regulamentadas, não produzirão efeitos. Nestes casos, diz-se que o decreto de execução, enquanto não editado pelo
Presidente da República, é condição suspensiva para a execução da lei.
► Os decretos regulamentares (oriundos do poder regulamentar do Chefe do Executivo) são diferentes dos decretos
legislativos (declaração de vontade do Legislativo em matéria de sua competência administrativa, como a escolha de
dirigentes do Banco Central, dos ministros do TCU, da Procuradoria Geral da República, a atos que digam respeito à
organização administrativa do parlamento, dentre outros).
► Segundo Clèmerson Merlin Clève, “a edição de regulamentos (poder regulamentar), as instruções, as circulares, os
regimentos, as ordens de serviço, os estatutos etc constituem-se em atividade normativa secundária exercida pela
Administração, ao passo que as emendas constitucionais, as leis complementares e ordinárias, as leis delegadas, as
medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções constituem-se em atos normativos primários.
Não há um conceito universalmente válido e preciso para o regulamento. Podemos identificá-lo, contudo,
através do seu caráter geral, impessoal e, em regra, abstrato, além do fato de ser expedido privativamente pelo chefe do
executivo e referente à organização e ação do Estado.
O regulamento visa, somente, esclarecer a lei (que estabelece regras gerais), através de normas
complementares, garantindo, destarte, a sua fiel execução. A lei não consegue prever todos os pormenores e, tão pouco
especifica sua forma de aplicação, tarefa esta deixada a encargo do regulamento. Surgem, assim, as regras de execução
(e não de legislação). Assim, o regulamento é ato subordinado (inferior) e dependente da lei, sendo denominados de
regulamentos executivos.
Outros doutrinadores também entendem a natureza da atividade regulamentar como sendo uma atribuição
originária, de caráter constitucional e que a discricionariedade está na dinâmica da competência, na maneira de se
executar a lei e de dar aplicabilidade à mesma.
O poder regulamentar consubstancia-se na conveniência e oportunidade (poder discricionário) conferida ao
Executivo para disciplinar os comandos legais, buscando dispor internamente acerca da estrutura da Administração ou
pormenorizando o conteúdo de certas matérias.
Pelo regulamento, que se dá através do poder hierárquico conferido ao chefe do executivo, discrimina-se a
conduta, a forma de atuação da Administração, os procedimentos a serem adotados, a determinação dos critérios a
serem utilizados como base ao cumprimento da lei, as regras de conduta a serem adotadas pelos órgãos e agentes etc. O
regulamento conterá, assim, regras orgânicas e processuais destinadas a pôr em execução a lei, visando garantir a
uniformidade e o respeito ao princípio da igualdade, uma vez que evitará que cada Administração aja de acordo com
seus entendimentos e interpretações diante da mesma lei e dos casos concretos.
Não devemos nos esquecer que as leis, sendo genéricas, abstratas, impessoais, deixam uma certa margem de
liberdade para que a Administração as regulamente (poder discricionário), limitando a atuação de seus órgãos e
agentes.
O regulamento (espécie) é um ato administrativo normativo (gênero). Não é lei em sentido formal, mas, sim,
material (o conteúdo/matéria identificam-se com a lei).
10
São características do ato administrativo normativo: a) a existência de um comando geral e abstrato emanado
da Administração Pública (normas de conduta) e b) a busca pela observância e explicação da lei. Já a lei (ato normativo
originário) tem a sua gênese no Poder Legislativo, dá-se mediante processo legislativo constitucionalmente previsto e
tem a característica de trazer ao mundo jurídico um jus novum (direito novo), sendo considerada como uma fonte
primária do direito. Apesar de regulamento e lei serem normas, o primeiro não altera o segundo, mas apenas a
desenvolve e a explica, sendo tido (o regulamento) como fonte secundária do direito.
Porém, alguns doutrinadores não concordam com esse entendimento e afirmam que tanto a lei como o
regulamento têm o condão de inovar a ordem jurídica, afinal, se não fosse assim, o regulamento apenas repetiria a lei e
se tornaria inútil.
Outros estudiosos, contudo, afirmam que somente a lei, por iniciativa própria, tem o poder de inovar
originariamente na ordem jurídica, de criar direitos e obrigações e de restringir a liberdade e a propriedade, ao passo
que o regulamento inova, apenas, de forma subordinada à lei, não podendo prescrever penas, estabelecer restrições à
igualdade, à liberdade ou à propriedade, prever tributos (para tanto a CF já dispõe qual o ente político que possui
referida competência), dar organização administrativa às repartições governamentais criando cargos e prescrevendo
novas competências, enfim, impor obrigações de fazer ou deixar de fazer ou restringir direitos sem lei anterior que a
autorize. E veja-se que, pelo princípio constitucional da legalidade, somente seremos obrigados a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa em virtude de lei (e não de ato normativo administrativo).
Os direitos e as obrigações então criadas pelos regulamentos dizem respeito, tão-somente, aos subordinados
hierárquicos do editor do ato normativo, qual seja, do chefe do Executivo, que deverão obedecer as suas ordens e
determinações. Portanto, sobre este aspecto, o regulamento revela-se inovador, criando obrigações e deveres aos
subordinados dos chefes do Executivo (órgãos e agentes).
É claro que, indiretamente, os particulares são afetados pelas determinações regulamentares quando devam
tratar com os agentes sujeitos às normas administrativas em tela.
Observe-se que, se o artigo 84, IV, determina que o chefe do Executivo expedirá decretos e regulamentos para
a fiel execução das leis, resta claro que o atual sistema jurídico pátrio admite, tão somente, o denominado regulamento
de execução, que tem a finalidade de promover a fiel execução da lei.
A competência para editar regulamento é outorgada, de forma indelegável, ao chefe do Executivo (§ único do
artigo 84 da CF/88). Se o ato provém de outra autoridade, não mais será tido como regulamento, e sim como ato
normativo diverso daquele.
O regulamento é exteriorizado através do decreto (que o aprova), sendo o instrumento de suprema
manifestação jurídico-normativa do chefe do Executivo. Desta forma, através do decreto (forma), exterioriza-se o
conteúdo (matéria) do regulamento editado. Lembramos que a Portaria não é o instrumento adequado para o
cumprimento deste desiderato.
Será necessária tão somente a ciência dos destinatários através de qualquer meio lícito quando o regulamento
deva produzir efeitos apenas no interior da Administração. Contudo, se os efeitos atingirem terceiros estranhos à
Administração, será necessária a publicação integral do regulamento.
Observe que, em países como a França, a Constituição prevê as matérias que podem ser abordadas
exclusivamente através da atividade regulamentar. O mesmo não ocorre no Brasil.
Pelo princípio da universalidade da lei, todos os campos normativos podem ser disciplinados através da lei. E
ela poderá, se assim desejar o legislador, esgotar toda a matéria, pormenorizando, detalhando, apresentando a sua
forma de aplicação e execução. Portanto, é de se verificar que não é toda lei que necessita de regulamentação para ser
executada. Mas, se o Executivo assim entender, poderá regulamentar toda e qualquer lei.
Quais leis podem ser regulamentadas, tendo em vista que o artigo 84, IV da CF/88 não as previu? Resposta:
pela doutrina majoritária, apenas aquelas cuja aplicação e execução incumbam ao Executivo, ou seja, somente as leis
administrativas (excluindo-se, aqui, as leis privadas que tratam das relações entre os particulares).
O Presidente da República, por óbvio, só poderá regulamentar as leis editadas pelo Congresso Nacional, de
competência da União, sendo-lhe defeso regulamentar leis estaduais (que o serão pelos governadores) e municipais
(prefeitos). Assim, a atribuição regulamentar somente será exercida pelo órgão administrativo a quem compete aplicar a
lei”.
► Sendo lei em sentido material apenas (ato administrativo editado pelo Executivo), o regulamento deverá seguir a
mesma técnica legislativa (ou quase a mesma) adotada para a Lei elaborada pelo Legislativo, ou seja, deverá conter:
preâmbulo, texto, fecho, vigência e publicação. O regulamento estará, também, sujeito a referendo ministerial (conterá,
além da assinatura do Chefe do Executivo, as assinaturas do Ministro da Justiça e, pelo menos, do Ministro que deva
executá-lo). Além disso, o regulamento estará sujeito à nulidade, caso afronte a lei ou a constituição e à revogação, por
critérios de oportunidade e conveniência administrativas.
► Uma Lei, por ter caráter genérico e impessoal, não pode ser atacada via Mandado de Segurança. O regulamento, pelo
mesmo motivo, também não o poderá.
► Com o desaparecimento da lei, desaparece, também, o regulamento.
► O regulamento somente pode explicitar/especificar a lei cuja execução caiba ao Executivo. Desta forma, o Chefe do
Executivo não poderá regulamentar leis privadas, como as civis ou comerciais que dizem respeito às relações entre os
particulares, ou regulamentar leis de outras esferas governamentais.
11
► Pela teoria do paralelismo principiológico, Governadores e Prefeitos também têm competência para expedir decretos,
tendo em vista o que determina a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do Município, respectivamente.
► Observemos que o poder regulamentar, a se exteriorizar através de regulamentos, é apenas uma das diversas formas
que a Administração possui dentro de sua competência normativa. Assim, dentro de um poder mais abrangente (o
normativo), encontramos o poder regulamentar, que é uma de suas espécies. Por esta razão, há doutrinadores que preferem
utilizar a expressão “poder normativo”, abaixo estudado.
► Segue, abaixo, um exemplo concreto de Lei (elaborada pelo Congresso Nacional – Legislativo) e, logo abaixo, a sua
regulamentação (pelo poder Executivo, através de Decreto):
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI Nº 7.474, DE 8 DE MAIO DE 1986.
Dispõe sobre medidas de segurança aos ex-Presidentes da

República, e dá outras providências.
Faço saber que o Congresso Nacional decretou, o Presidente da Câmara dos Deputados no exercício do cargo de
Presidente da República, nos termos do § 2º do artigo 59, da Constituição Federal, sancionou, e eu, José Fragelli,
Presidente do Senado Federal, nos termos do § 5º do artigo 59, da Constituição Federal, promulgo a seguinte
Art. 1º O Presidente da República, terminado o seu mandato, tem direito a utilizar os serviços de quatro servidores,
para segurança e apoio pessoal, bem como a dois veículos oficiais com motoristas, custeadas as despesas com dotações
próprias da Presidência da República. (Redação dada pela Lei nº 8.889, de 21.6.1994)
§ 1o Os quatro servidores e os motoristas de que trata o caput deste artigo, de livre indicação do ex-Presidente da
República, ocuparão cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, até o nível 4, ou
gratificações de representação, da estrutura da Presidência da República. (Redação dada pela Lei nº 10.609, de
20.12.2002)
§ 2o Além dos servidores de que trata o caput, os ex-Presidentes da República poderão contar, ainda, com o
assessoramento de dois servidores ocupantes de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores -
DAS, de nível 5.(Redação dada pela Lei nº 10.609, de 20.12.2002)
Art 2º O Ministério da Justiça responsabilizar-se-á pela segurança dos candidatos à Presidência da República, a partir
da homologação em convenção partidária.
Art 3º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art 4º Revogam-se as disposições em contrário.
Senado Federal, em 8 de maio de 1986.
Senador JOSÉ FRAGELLI

Presidente
► Vejamos, agora, o Decreto oriundo do Executivo:
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
DECRETO Nº 6.381, DE 27 DE FEVEREIRO DE 2008.
Regulamenta a Lei no 7.474, de 8 de maio de 1986, que

dispõe sobre medidas de segurança aos ex-Presidentes da
República, e dá outras providências.
12
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e
tendo em vista o disposto na Lei no 7.474, de 8 de maio de 1986,
DECRETA:
Art. 1o Findo o mandato do Presidente da República, quem o houver exercido, em caráter permanente, terá direito:
I - aos serviços de quatro servidores para atividades de segurança e apoio pessoal;
II - a dois veículos oficiais, com os respectivos motoristas; e
III - ao assessoramento de dois servidores ocupantes de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento

Superiores - DAS, nível 5.
Art. 2o Os servidores e motoristas a que se refere o art. 1o serão de livre escolha do ex-Presidente da República e
nomeados para cargo em comissão destinado ao apoio a ex-Presidentes da República, integrante do quadro dos cargos em
comissão e das funções gratificadas da Casa Civil da Presidência da República.
Art. 3o Para atendimento do disposto no art. 1o, a Secretaria de Administração da Casa Civil da Presidência da
República poderá dispor, para cada ex-Presidente, de até oito cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento
Superiores - DAS, sendo dois DAS 102.5, dois DAS 102.4, dois DAS 102.2 e dois DAS 102.1.
Art. 4o Os servidores em atividade de segurança e os motoristas de que trata o art. 1o receberão treinamento para se
capacitar, respectivamente, para o exercício da função de segurança pessoal e de condutor de veículo de segurança, pelo
Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República.
Art. 5o Os servidores em atividade de segurança e os motoristas aprovados no treinamento de capacitação na forma do

art. 4o, enquanto estiverem em exercício nos respectivos cargos em comissão da Casa Civil, ficarão vinculados
tecnicamente ao Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional, sendo considerados, para os fins do
art. 6o, inciso V, segunda parte, da Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003, agentes daquele Departamento.
Art. 6o Aos servidores de que trata o art. 5o poderá ser disponibilizado, por solicitação do ex-Presidente ou seu
representante, porte de arma institucional do Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional, desde
que cumpridos os seguintes requisitos, além daqueles previstos na Lei no 10.826, de 2003, em seu regulamento e em
portaria do Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurança Institucional:
I - avaliação que ateste a capacidade técnica e aptidão psicológica para o manuseio de arma de fogo, a ser realizada
pelo Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional;
II - observância dos procedimentos relativos às condições para a utilização da arma institucional, estabelecidos em ato
normativo interno do Gabinete de Segurança Institucional; e
III - que se tratem de pessoas originárias das situações previstas no art. 6o, incisos I, II e V, da Lei no 10.826, de 2003.
Parágrafo único. O porte de arma institucional de que trata o caput terá prazo de validade determinado e, para sua
renovação, deverá ser realizada novamente a avaliação de que trata o inciso I do caput, nos termos de portaria do Ministro
de Estado Chefe do Gabinete de Segurança Institucional.
Art. 7o Durante os períodos de treinamento e avaliação de que tratam os arts. 4o e 6o, o servidor em atividade de
segurança e motorista de ex-Presidente poderá ser substituído temporariamente, mediante solicitação do ex-Presidente ou
seu representante, por agente de segurança do Departamento de Segurança do Gabinete de Segurança Institucional.
Art. 8o O planejamento, a coordenação, o controle e o zelo pela segurança patrimonial e pessoal de ex-Presidente
caberá aos servidores de que trata o art. 1o, conforme estrutura e organização própria estabelecida.
Art. 9o A execução dos atos administrativos internos relacionados com a gestão dos servidores de que trata o art. 1o e
a disponibilidade de dois veículos para o ex-Presidente serão praticadas pela Casa Civil, que arcará com as despesas
decorrentes.
Art. 10. Os candidatos à Presidência da República terão direito a segurança pessoal, exercida por agentes da Polícia
Federal, a partir da homologação da respectiva candidatura em convenção partidária.
13
Art. 11. O Ministro de Estado da Justiça, no que diz respeito ao art. 10, o Ministro de Estado Chefe do Gabinete de
Segurança Institucional, no que concerne aos arts. 4o, 5o, 6o e 7o, e o Secretário de Administração da Casa Civil, quanto ao
disposto nos arts. 2o e 9o, baixarão as instruções e os atos necessários à execução do disposto neste Decreto.
Art. 12. Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação.
Art. 13. Revoga-se o Decreto no 1.347, de 28 de dezembro de 1994.
Brasília, 27 de fevereiro de 2008; 187o da Independência e 120o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

Tarso Genro
Jorge Armando Felix
3.2. Poder Normativo

► O poder normativo autoriza a edição de normas administrativas que, na verdade, são atos administrativos (e não leis
em sentido material e formal), devendo-se, sempre, respeitar os limites da lei, sob pena de referidos atos da Administração
serem ilegais e inconstitucionais. Assim, não se poderá expedir um regulamento (via poder regulamentar), instrução,
portaria ou qualquer outro ato que venha a ilidir a liberdade do indivíduo se a lei não tiver previamente delineado esta
restrição. Desta forma, a função precípua do ato administrativo será a de agregar, à lei, nível de concreção. Nunca lhe será
permitido inaugurar, originariamente, qualquer cerceio ou direitos de terceiros.
► Segundo Edmir Netto, “o poder normativo derivado (e não apenas regulamentar, que é uma de suas espécies) permite
ao administrador editar normas gerais e abstratas, observados o princípio da legalidade e as regras de competência”.
Referido autor ainda nos coloca que “o poder normativo é exercido, no caso de sua espécie poder regulamentar, por
decreto (ato privativo dos chefes do Poder Executivo) e, nos demais casos, por resoluções (Ministros, Secretários de
Estado, Presidentes de Tribunais, “Mesas” dos órgãos legislativos), portarias (demais autoridades do Executivo,
superintendentes de autarquias e presidentes de fundações), Instruções e Ordens Internas ou de Serviço (idem às
portarias), deliberações (decisões de órgãos colegiados), que se restringem ao âmbito de atuação dos respectivos órgãos,
e ainda os regimentos de órgãos ou entidades, para disciplinar suas atividades internas”. Com exceção do decreto, todos
os demais são editados por autoridades que não o chefe do Executivo. Esses atos dispõem acerca de normas que têm
alcance limitado ao âmbito de atuação do órgão expedidor e não possuem o mesmo alcance que os decretos
regulamentares.
► Lembre-se que o artigo 87, II, da CF/88 dispõe que os Ministros de Estado têm competência para expedir instruções
(que são atos normativos) para a execução das leis, decretos e regulamentos.
► Os atos do poder normativo, bem como os poder regulamentar, não poderão dispor contra legem ou ultra legem (ou
sem lei que os fundamente). Assim, através deles não se podem criar direitos nem estabelecer obrigações, vedações ou
penalidades que não estejam previamente previstas na lei.
► Os atos normativos da Administração, assim como as leis editadas pelo Poder Legislativo, têm em comum o fato de
que ambos possuem efeitos gerais e abstratos.
3.3. Poder Hirerárquico

► Para que a Administração Pública possa atuar em prol da comunidade, faz-se necessário, basicamente, a utilização de
dois institutos jurídicos: a distribuição de competências entre os seus órgãos e entidades (na forma da lei) e o
estabelecimento de graus de hierarquia.
► Hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes. Tem como objetivo a organização da função
administrativa. Em razão desse escalonamento, firma-se uma relação jurídica entre os agentes, denominada relação
hierárquica.
► É o poder conferido à Administração para organizar sua estrutura, distribuir e escalonar as funções de seus órgãos,
ordenar e rever a atuação dos seus agentes, estabelecendo uma relação de hierarquia e subordinação entre eles.
► Segundo Mário Masagão, o poder hierárquico é o vínculo que coordena e subordina uns aos outros os órgãos do Poder
Executivo, graduando a autoridade de cada um.
► Para HLM, o poder hierárquico visa ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas. Vejamos:
ORDENAR as atividades da Administração, ao repartir e escalonar as funções entre os agentes de modo que cada qual
exerça eficientemente o seu cargo.
COORDENAR, na busca de harmonia entre todos os serviços.
CONTROLAR, ao fazer cumprir as leis e as ordens e acompanhar o desempenho de cada servidor.
CORRIGIR os erros administrativos dos seus inferiores.
► Pela hierarquia se define a responsabilidade de cada um.
► Não há hierarquia entre os órgãos do Poder Judiciário e Legislativo em relação às suas funções próprias
(típicas/precípuas/principais), constitucionais/institucionais, pois hierarquia é caráter privativo da função executiva,
como elemento típico da organização e da ordenação dos serviços administrativos. Mas, atenção! Judiciário e Legislativo,
14
se estiverem a desempenhar função administrativa (função não precípua), deverão respeitar a hierarquia. Inexiste
hierarquia entre os agentes que exercem FUNÇÃO JURISDICIONAL, por respeito ao princípio da livre convicção do
juiz, ou entre os que exercem função LEGISLATIVA, por respeito ao princípio da partilha das competências
constitucionais (onde o poder legiferante já se encontra delineado na CF). Assim, por exemplo, se uma lei federal dispõe
sobre matéria reservada ao município, não haverá preponderância dela sobre a lei municipal, e a primeira será tida como
inconstitucional.
Poderes de Estado Função Há hierarquia?

Executivo Administrativa Sim.
Legislativa/Normativa (*1) Não.
Jurisdicional atípica (*2) Não.
Legislativo Administrativa (*3) Sim.

Legislativa Não.
Jurisdicional constitucional (*4) Não.
Judiciário Administrativa (*5) Sim.

Legislativa/Normativa (*6) Não.
Jurisdicional Não.
(*1) – Exemplos: Edição de Medidas Provisórias (CF/88, art. 62); edição de normas gerais e abstratas oriundas de seu
poder regulamentar (art. 84, IV da CF/88) e edição de leis delegadas (art. 68 da CF/88).
(*2) – OBSERVAÇÃO IMPORTANTE: A constituição federal vigente atribui ao Poder Judiciário a função jurisdicional,
na qual suas decisões têm o caráter da definitividade, ou seja, não podem ser questionadas por outro Poder após o trânsito
em julgado delas (não há mais o que se questionar, haja vista não haver mais recursos cabíveis dentro do Judiciário e,
menos ainda, fora dele). Desta forma, tendo em vista que as decisões do Executivo não possuem este atributo da
definitividade, podendo ser questionadas pelo Poder Judiciário, dizemos que a função jurisdicional típica somente é
exercida pelo Judiciário (regra geral) e, excepcionalmente, pelo Legislativo (quando a CF assim o autoriza). Contudo,
certas questões de concursos aludem à possibilidade de todos os poderes exercerem todas as funções. Neste caso, devemos
entender que o Executivo estaria sim exercendo jurisdição, porém, sem definitividade.
(*3) – Exemplo: Quando organiza seus serviços internos (CF/88, art.51, IV e art. 52, XIII).
(*4) – Exemplos: Senado processando e julgando o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (CF/88, art.
52, I) ou Senado processando e julgando os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade
(CF/88, art. 52, II).
(*5) – Exemplo: Quando organiza seus serviços (art.96, I, “a”, “b”, “c” e art. 96, II, “a”, “b” etc, todos da CF/88).
(*6) – Exemplo: Elaboração dos Regimentos Internos dos Tribunais (CF/88, art.96, I, “a”)
► São efeitos da relação hierárquica:

a) Comando do superior sobre o inferior;
b) Dever de obediência dos inferiores quanto às ordens superiores relacionadas ao serviço, salvo se as mesmas forem
manifestamente ilegais (conforme dispõe o Estatuto dos Funcionários Públicos);
c) Fiscalização (poder de controle interno no âmbito de uma mesma pessoa jurídica);
d) Revisão (poder de autotutela) dos atos praticados por agentes/órgãos de hierarquia inferior, quanto aos aspectos de
mérito (com a análise da oportunidade e conveniência do ato) ou de legalidade (com a análise da adequação formal
do ato à lei e sua conformidade com o conteúdo da norma e com os princípios que regem a Administração Pública),
podendo revogar ou anular atos administrativos;
e) Delegação de atribuições que não sejam exclusivas da autoridade (transferência de atribuições de um órgão ou agente
a outro). O poder de delegação não é irrestrito, não atingindo funções específicas atribuídas a determinados agentes.
Abrange funções genéricas e comuns da Administração, não sendo admitida a recusa (pelo delegado), das funções
delegadas, haja vista seu dever de obediência.
f) Avocação de atribuições não exclusivas do subordinado. Por ela, o superior pode substituir-se ao subalterno,
chamando a si as questões afetas ao último, salvo quando a lei só lhe permita intervir nelas após a decisão do
subalterno. Tem caráter de excepcionalidade. Diz respeito à tradicional regra de que “quem pode o mais, pode o
menos”;
g) Poder conferido ao superior hierárquico de editar atos normativos com efeitos unicamente internos (portarias,
resoluções, instruções), ordenando, assim, a atuação dos órgãos subordinados. Excluem-se, aqui, os regulamentos,
tendo em vista que os mesmos produzem efeitos externos;
h) Aplicar punições para os casos de infrações disciplinares (jus puniendi);
15
Unidade de direção (resulta automaticamente do escalonamento vertical entre os órgãos, de maneira que independe de
previsão legal específica para ser exercido). Observação: segundo Cretella Júnior, “diz-se que existe unidade de direção
quando as ordens, emanadas dos escalões superiores, são obedecidas por todos os agentes dos escalões inferiores, até a
base da pirâmide, de tal modo que a máquina administrativa funciona de modo harmônico e uniforme, dando a
impressão de uma peça única”.
i) Resolução dos conflitos de competência (positivos, ou seja, quando dois ou mais agentes públicos se consideram
competentes para a realização de determinado serviço público, ou negativos, ou seja, quando dois ou mais agentes
públicos se consideram incompetentes para a prática de determinado serviço público).
► Edmir Netto nos lembra que “o ordenamento jurídico pode determinar que a competência de certo órgão ou agente
inferior a outros na escala hierárquica seja exclusiva e, portanto, não possa ser avocada, como, por exemplo, o
julgamento da habilitação e das propostas pela Comissão Julgadora nas licitações (arts. 43 e 44 da lei n. 8.666/93).
► Não devemos confundir “subordinação” com “vinculação”:

Subordinação Vinculação
Tem caráter interno. Tem caráter/natureza externo (a).
Se estabelece entre órgãos de uma mesma pessoa Resulta do controle das pessoas federativas (políticas) sobre
administrativa/jurídica como fator decorrente da hierarquia. as entidades da Administração Indireta.
Ex.: Relação entre uma Divisão e um Departamento dentro Ex.: Relação de um Estado-membro à sua autarquia ou
da Secretaria do Município. empresa pública.
Ex II: Relação entre a Secretaria Estadual de Educação de Ex II: Relação entre a Secretaria Estadual de Educação e
Goiás e as Escolas Estaduais de Educação. uma Fundação Estadual que atue na área da educação.
Ex III: Relação entre os diversos órgãos que compõem a
Secretaria Estadual de Educação.
3.4. Poder Disciplinar

► O poder disciplinar decorre do poder hierárquico. Contudo, não devem ser confundidos tais poderes.
► É o poder conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades aos seus agentes por infrações
funcionais, desde que expressamente previstas em lei (advertências, suspensões, demissões, etc.).
►Todos os agentes públicos estão sujeitos ao poder disciplinar. Só serão submetidos a sanções quando a infração for
funcional.
► Porém, o poder disciplinar não fica adstrito unicamente às relações funcionais. Abrange, também, as relações
contratuais entre os particulares e o Poder Público. Assim, cabe à Administração apurar eventuais infrações do contratado
na execução do contrato administrativo e aplicar a penalidade legal, se cabível. Mas, ressalte-se que o poder disciplinar
não se presta a aplicar punição a particulares que não tenham relação funcional ou contratual com a Administração (nesse
último caso, o Poder Público utilizar-se-á do Poder de Polícia para aplicar eventuais penalidades administrativas, como
nos casos de aplicação de multa de trânsito por excesso de velocidade).
► O exercício do poder disciplinar é ato preponderantemente vinculado, sob pena do responsável omisso cometer o crime
de condescendência criminosa (artigo 320 do Código Penal). Assim, a autoridade competente, tendo conhecimento da
falta funcional do agente, deverá aplicar a pena, não tendo a liberdade de escolha entre punir ou não punir. Mas, ao
aplicar a sanção, poderá o superior hierárquico, conforme o caso, realizar um juízo de valores entre as penalidades
possíveis sugeridas pela lei, aplicando aquela que for razoável e proporcional à falta cometida. Neste caso, estaremos
diante do poder discricionário, pois não existe, em regra, no poder disciplinar, o princípio da pena específica. Os Estatutos
dos Servidores não estabelecem, via de regra, normas rígidas sobre a definição dos “tipos” e respectivas sanções. Assim,
ao se aplicar a sanção, analisar-se-á, com certa discricionariedade:
a) Atenuantes e agravantes do caso concreto;
b) Natureza e gravidade da infração;
c) Prejuízos causados para o interesse público e
d) Antecedentes do agente público.
► Maria Sylvia di Pietro ressalta a existência de infrações não expressamente definidas em lei, tais como “procedimento
irregular e ineficiência no serviço” (puníveis com demissão) e “falta grave” (punível com a suspensão). Sendo vocábulos
imprecisos, a lei deixou à Administração o poder discricionário de enquadrar os casos em qualquer dessas infrações.
► A sanção e a não aplicação da mesma deverão ser motivadas.
► São Instrumentos utilizados pela Administração Pública visando apurar possíveis infrações administrativas, sendo
assegurados o contraditório e a ampla defesa: a Sindicância e o Processo Administrativo Disciplinar.
► São institutos revogados:
a) “Termo de Declaração” (confissão, por escrito, de infração onde o superior hierárquico aplicava a sanção – mea
culpa).
b) “Verdade sabida” (aplicação de penalidade pela autoridade que conheceu e presenciou a infração, sem direito ao
contraditório e à ampla defesa ao acusado).
As revogações retro deram-se em virtude do que determina o art. 5º, LV, da CF/88.
16
► Punição criminal X Punição disciplinar:

Traz preceitos impositivos de conduta e prevê sanções. Traz preceitos impositivos de conduta e prevê sanções.
A punição é criminal. A punição é disciplinar
Deriva do poder punitivo geral do Estado na sua relação Enquadra-se dentro do Direito Administrativo e emana da
com os indivíduos, ainda que no exercício de função relação entre a Administração e os seus servidores.
pública (jus puniendi do Estado).
Utiliza-se do sistema da rígida tipicidade. Os tipos abertos são aceitos normalmente na esfera da
Administração: falta grave, procedimento irregular etc.
O juiz aplica a pena atribuída à conduta tipificada na lei, De acordo com a gravidade da conduta a autoridade
permitindo-se ao mesmo somente quantificá-la (dosimetria escolherá, entre as penas legais, a que consulte ao interesse
da pena). do serviço e a que mais reprima a falta, em obediência ao
princípio da adequação punitiva.
► Não cabe ao judiciário alterar ou majorar sanções aplicadas pelo administrador, mas tão-somente invalidá-las se
constatar ilegalidade.
► O Poder disciplinar abrange, assim, o dever de: a) determinar providências apuratórias em casos de irregularidades (se
o agente for competente para tanto) ou comunicar o fato à autoridade responsável e b) aplicar penalidades aos contratados
ou agentes públicos.
3.4. Poder Vinculado

Poder Vinculado (ou regrado) Poder Discricionário
Único comportamento possível frente o caso concreto, Há juízo de oportunidade e conveniência dos atos que vai
previamente estabelecido em lei (direito positivo). Não há praticar, que devem ser exercidos dentro dos limites da lei,
juízo de oportunidade/conveniência. A liberdade de ação do atendendo ao interesse público, uma vez que o princípio da
administrador é mínima (ou inexistente), pois terá que se legalidade deve imperar sobre toda a atividade
ater à lei. Segundo HLM, “deixando de atender a qualquer administrativa.
dado expresso na lei, o ato é NULO”.
O ato administrativo só poderá ser apreciado pelo Judiciário Só poderá ser apreciado pelo Judiciário no tocante à sua
no tocante à sua legalidade (e não quanto ao mérito). legalidade (e não quanto ao mérito). O Poder discricionário
não é imune ao Judiciário. O que não pode ocorrer é a
substituição da discricionariedade do administrador pela do
juiz.
A discricionariedade comporta 3 elementos:
a) Norma de previsão aberta que exija complemento de
aplicação;
b) Margem de livre decisão quanto à conveniência e
oportunidade e
c) Ponderação valorativa de interesses concorrentes, com
prevalência do que melhor atender ao fim da norma.
► É um poder conferido à Administração de forma expressa e explícita.
► A professora Maria Sylvia Z. di Pietro defende a tese que discricionário e vinculado não são poderes administrativos.
Para ela, “quanto aos chamados poderes discricionário e vinculado, não existem como autônomos; a discricionariedade
e a vinculação são, quando muito, atributos de outros poderes ou competências da Administração”. Assim, para a
renomada autora, a Administração, diante da prática de um ato vinculado, em que é mínima a sua liberdade de ação e onde
a vontade do administrador fica adstrita à do legislador, não há que se falar em poder conferido ao Estado, mas, sim, em
restrição imposta a ele.
► No ato vinculado, todos os elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) encontram-se previamente
determinados em lei. Em ocorrendo a situação fática correspondente, não há para o administrador outra opção senão a sua
prática.
► A doutrina nos ensina que a discricionariedade ocorre não apenas diante dos juízos de oportunidade e conveniência,
mas também nos denominados conceitos jurídicos indeterminados, como interesse público, falta grave, boa-fé, decoro,
moralidade pública e etc. Nestes casos, compete ao administrador, por exemplo, decidir se a ação ou omissão praticada
pelo agente configura-se como falta grave ou não.
3.5. Poder Discricionário
► Poder discricionário é a prerrogativa concedida aos agentes de elegerem, entre várias condutas possíveis, a que traduz
maior conveniência e oportunidade para o interesse público.
► São fatores exigidos para a legalidade do exercício do poder discricionário:
a) A conduta escolhida deverá ser adequada à finalidade expressa na lei, sob pena de ser ilegítima;
17
b) Se a autoridade não permite o exame dos fundamentos de fato ou de direito que mobilizaram sua decisão em certas
situações em que seja necessária a sua averiguação, haverá, pelo menos, uma fundada suspeita de utilização abusiva
do poder discricionário e ocorrência de desvio de finalidade;
c) Atualmente, os estudiosos do direito administrativo têm considerado os princípios da RAZOABILIDADE e da
PROPORCIONALIDADE como controladores da discricionariedade. Porém, a exacerbação ilegítima desse tipo de
controle ofende o princípio constitucional da Separação dos Poderes.
► Há diferenças entre discricionariedade e arbitrariedade:

Discricionariedade Arbitrariedade
Liberdade de ação, dentro dos limites da lei. Ação contrária ou excedente à Lei.
Ato legal e válido, quando autorizado pela lei. Ilegítimo e inválido.
Judiciário manifesta-se quanto à Legalidade, sendo vedada Todo o ato em si é sujeito ao controle do Judiciário.
a aferição da oportunidade e conveniência firmados em
conformidade com a lei. Assim, podemos afirmar que cabe
controle do poder judiciário sobre os atos discricionários. O
que é proibida é a substituição da discricionariedade do
administrador pela do magistrado.
► Nenhuma atividade administrativa é completamente discricionária. A discricionariedade é relativa e parcial (e não
absoluta), pois há elementos dos atos que sempre serão vinculados, quais sejam: a competência (princípio da legalidade), a
finalidade (princípio da supremacia do interesse público) e a forma (ver art. 166, I e V do CC).
4. PODER DE POLÍCIA (ou Polícia Administrativa)
► O Poder de polícia surge como fato gerador do tributo “taxa”, na modalidade taxa de polícia.
► Conceito I: Atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos
(art. 78 do Código Tributário Nacional).
► Conceito II: Para Caio Tácito, o “poder de polícia é o conjunto de atribuições concedidas à Administração para
disciplinar e restringir, em favor do interesse público, direitos e liberdades individuais”. .
► Conceito III: Para HLM, “poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e
restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”.
► Conceito IV: Para José Cretella Jr., “poder de polícia é a faculdade discricionária da Administração de, dentro da lei,
limitar a liberdade individual em prol do interesse coletivo”.
► Conceito V: Para Celso Antonio Bandeira de Mello, poder de polícia é “a atividade da Administração Pública,
expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei,
a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo
coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo”.
► A princípio, a competência para o exercício do poder de polícia é da entidade competente para legislar sobre a matéria.
► Quando o Poder Público interfere na órbita do interesse privado para salvaguardar o interesse público, restringindo
direitos individuais, atua no exercício do poder de polícia. Assim, o fundamento do PP é a supremacia do interesse
público sobre o privado.
► Objeto do poder de polícia: sobre todos os bens, direitos, interesses e atividades individuais. Ex.: construção, meio
ambiente, saúde pública, trânsito, poluição etc.
► Critérios de limitação do poder de polícia:

a) Que seja utilizado em prol do interesse coletivo;
b) Respeito ao princípio da proporcionalidade (deverá haver uma relação proporcional entre a limitação ao direito
individual e o prejuízo a ser evitado).
c) Que os atos estejam de acordo com os limites constitucionais e legais (sob pena de incorrer em abuso de poder);
d) Competência: O órgão executor do Poder de polícia deverá ser competente, sob pena do ato não ser válido.
18
e) Eficácia: a medida deverá ser adequada.

f) Necessidade: o exercício do poder só será adotado visando evitar ameaças prováveis ou reais de perturbações ao
interesse público.
► O poder de polícia pode incidir em duas áreas de atuação do Estado: na administrativa (polícia administrativa) e na
judiciária (polícia judiciária).
► Quando falamos em Segurança Pública, temos:
a) Polícia Ostensiva: Polícia Militar (estadual – art. 144, parágrafo 5º, CF/88) e Polícia Rodoviária Federal (União
– art. 144, parágrafo 3º, CF/88).
b) Polícia Judiciária: Polícia Civil (Estadual – art. 144, parágrafo 4º, CF/88) e Polícia Federal (União – art. 144,
parágrafo 1º, CF/88).
► Diferenças entre a Polícia Administrativa e a Polícia Judiciária:
Polícia Administrativa Polícia Judiciária

Aqui estamos analisando a atividade oriunda do poder de Aqui estamos nos referindo à atividade pela qual se
polícia. promove a investigação dos crimes e contravenções penais.
Configura-se pelo exercício de função de natureza Exercício de função de natureza administrativa (e não
administrativa (e não jurisdicional). jurisdicional).
É atividade administrativa que se inicia e se exaure em si Embora seja atividade administrativa, prepara a atuação da
mesma. Inicia e se completa no âmbito da função função jurisdicional penal, fornecendo-lhe subsídios após a
administrativa. ocorrência do delito.
Executada por diversos órgãos administrativos de caráter Vide artigo 144 da CF/88.
mais fiscalizador. É inerente e difunde-se por toda a Ex: órgãos de segurança: Polícia Civil e Polícia Militar.
Administração Pública. Ex: polícia de trânsito, de costumes,
sanitária, de comunicações, de edificações, de caça,
florestal, de pesca, de tráfego e trânsito, de medicamentos,
das águas etc.
Incide basicamente sobre os bens, direitos e atividades dos Preordena-se ao indivíduo (pessoa) em si (individualmente
indivíduos (conforme dispõem os doutrinadores) ou indiscriminadamente), ou seja, aquele a quem se atribui o
cometimento de ilícito penal.
Tem caráter eminentemente preventivo. Pode, Tem natureza predominantemente repressiva.
eventualmente, agir repressivamente, a exemplo da
interdição de um estabelecimento comercial.
Rege-se pelo Direito Administrativo. Rege-se pelo Direito Penal e Processual Penal.
Visa exclusivamente ao combate de ilícitos administrativos. Visa, principalmente, ao combate de ilícitos penais.
Polícia de Manutenção da Ordem Pública

Atividade pela qual se efetua o patrulhamento ostensivo das vias públicas e dos demais locais de acesso público (praças,
ruas, estádios, prédios públicos etc.)
Exercício de função de natureza administrativa (e não jurisdicional).
A atividade recai diretamente sobre os indivíduos (pessoas) em si.
Visa, principalmente, ao combate de ilícitos penais.
Age de modo preventivo, no intuito de evitar a ocorrência de ilícitos penais ou de outras infrações atentatórias ao
interesse público.
Poderá ter a sua atividade exaurida na própria esfera administrativa ou poderá, ainda, alcançar a esfera jurisdicional.
► Álvaro Lazzarini diz que a linha de diferenciação entre as polícias administrativa e a judiciária está na ocorrência ou
não de ilícito penal. Quando a atuação é na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a
polícia é administrativa. Quando o ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age.
4.1. Atributos (ou características) do poder de polícia
Gerais
Atributos
Específico
4.1.1. Atributos Gerais
19
a) Presunção de legitimidade: presunção relativa de que o ato administrativo é valido (legal), até que se prove o
contrário.
b) Auto-executoriedade
► É a capacidade de a Administração auto executar as suas próprias decisões sem precisar de autorização de outro Poder
(Judiciário ou Legislativo) para executá-las.
► Exemplo: se uma Van é apreendida, é possível cobrar taxa de liberação do veículo em virtude do exercício do poder de
polícia e do tempo de permanência na garagem competente, mas não é permitido cobrar indiretamente a multa pela
infração de trânsito para liberar o veículo. Caso contrário, a Administração estaria atribuindo a si mesma atividade auto-
executória de cobrança sem o devido respaldo legal. Nada obsta que a lei determine o pagamento da multa como condição
para a prática de outro ato, v.g., como condição para a renovação de licenciamento de veículos ou a exigência de quitação
de tributos para participar de licitação. O que é imprescindível é que referidas hipóteses tenham previsão legal.
c) Imperatividade, coercitividade ou coercibilidade: determina comportamentos à coletividade e exige o efetivo

cumprimento das medidas administrativas adotadas no exercício do poder de polícia.
► Se a atividade corresponder a um poder, decorrente do ius imperii estatal, há de ser desempenhada de forma a obrigar
todos a observarem os seus comandos.
► Pode a Administração usar a força, caso necessário, para vencer eventual recalcitrância. Ex: grevistas que se apoderam
da fábrica e se recusam a desocupá-la na forma da lei.
4.1.2. Atributo Específico

a) Discricionariedade: via de regra, no exercício do poder de polícia, a Administração Pública age com
discricionariedade, avaliando a conveniência e a oportunidade do ato, podendo escolher os meios adequados para exercer
o poder de polícia. Porém, em algumas hipóteses, o ato administrativo poderá ser vinculado quando a norma que o rege
estabelecer o modo e a forma de sua realização. É o que ocorre, por exemplo, com as licenças para dirigir, construir e
exercer determinadas atividades (a lei determina os requisitos diante dos quais a Administração é obrigada a adotar a
solução previamente definida, qual seja, a de conceder a licença requerida pelo particular).
► Havendo valoração do órgão administrativo sobre a conveniência e a oportunidade, estar-se-á diante do exercício do
poder discricionário. O inverso ocorre quando já está fixada a dimensão da limitação. Nessa hipótese, a Administração
terá de cingir-se a essa dimensão, não podendo, sem alteração da norma restritiva, ampliá-la em detrimento dos
indivíduos. Neste caso, a atuação será vinculada.
Exemplo: a Administração enumera alguns rios onde a pesca está proibida (Poder Discricionário). Assim, será vedado à
Administração impedir a pesca (não havendo outra restrição) nos rios não arrolados como alvo das medidas restritivas de
polícia (Poder Vinculado).
► Celso Antonio Bandeira de Mello entende que o poder de polícia é atividade negativa, vez que impõe ao particular a
obrigação de não-fazer, evitando-se, assim, um dano proveniente da ação por ele indevidamente exercida.
4.2. Poder de Polícia Originário e Derivado

4.2.1. Originário: as pessoas políticas da federação podem exercer o poder de polícia, afinal, se lhes incumbe editar as
próprias leis limitativas, de todo corrente que se lhes confira, em decorrência, o poder de minudenciar as restrições. Trata-
se, aqui, do poder de polícia originário, que alcança, em sentido amplo, as leis e os atos administrativos provenientes de
tais pessoas.
4.2.2. Derivado: o Estado não age somente por seus agentes e órgãos internos (administração direta). Várias atividades e
serviços são executados por pessoas administrativas vinculadas ao Estado, pois tais entidades são o prolongamento do
Estado e desempenham funções públicas por delegação. Porém, ressalte-se que referida delegação deverá dar-se por lei
formal (oriunda de procedimento regular do Poder Legislativo).
4.3. Atuação da Administração Pública no Exercício do Poder de Polícia

Pode a Administração atuar de duas maneiras no exercício do poder de polícia:
4.3.1. Editando atos normativos em geral (genéricos/abstratos/impessoais). Nesse caso, as restrições são perpetradas via
regulamentos, decretos, resoluções, portarias, instruções etc.
Exemplo: ato que vise regular o desempenho de determinada profissão.
4.3.2. Editando atos concretos: atos preordenados a determinados indivíduos plenamente identificados ( por exemplo, os
veiculados por atos sancionatórios como a multa), e atos de consentimentos, como as licenças e autorizações.
4.4. Qualificação dos Atos de Polícia Quanto ao Objeto que Colimam

Os atos de polícia possuem, quanto ao objeto que colimam, dupla qualificação:
4.4.1. determinações de ordem pública (a vontade administrativa é impositiva, gerando deveres e obrigações aos
indivíduos, não podendo estes se eximir de cumpri-los).
4.4.2. consentimentos (representam a resposta da Administração aos pedidos dos interessados em exercer determinada
atividade que dependa do consentimento para ser considerada legítima. Exemplos: licenças, autorizações e permissões).
20
4.5. Atos de Fiscalização

Os atos de fiscalização realizados pela Administração Pública, através do exercício do poder de polícia, poderão ser:
4.5.1. Preventivos (procura-se impedir um dano social. Para tanto, a Administração utiliza-se das fiscalizações,
proibições, autorizações, licenças etc).
4.5.2. Repressivos (a transgressão da norma de polícia enseja uma sanção, tipo interdição de atividade, apreensão e
destruição de mercadorias, multa, embargo de obra etc.).
4.6. Limites do Poder de Polícia

► A faculdade repressiva não é ilimitada, estando sujeita a limites jurídicos, tais como, direitos do cidadão, prerrogativas
individuais e liberdade públicas asseguradas na constituição e nas leis. Atuar aquém desses limites é renunciar
ilegitimamente a poderes públicos. Agir além dela, representa arbítrio e abuso de Poder.
4.7. Legitimidade da Polícia Administrativa

► Os atos de polícia deverão ser praticados por agentes no exercício regular de sua competência.
► Os atos deverão ser produzidos com a forma imposta pela lei.
► A doutrina moderna erigiu à categoria de princípio necessário à legitimidade do ato de polícia a existência de uma
linha proporcional entre os meios e os fins da atividade administrativa (Princípio da Proporcionalidade), sob pena da
administração agir com abuso de poder, podendo o ato ser invalidado, inclusive, via mandado de segurança. À
Administração são conferidas prerrogativas que têm o único escopo de atender os interesses coletivos. Se a conduta
administrativa é desproporcional, a conclusão é a de que um ou alguns indivíduos estão sendo prejudicados por excesso de
poder. Assim, a violência excessiva nas favelas, muitas vezes, é desproporcional à regular diligência de preservação da
ordem pública no exercício do poder de polícia. Também é desproporcional a aplicação de pena mais gravosa que o ato
ilícito cometido.
4.8. Sanções de Polícia

► Sanção administrativa (gênero) é:
a) ato punitivo;
b) previsto em lei (somente ela disporá sobre as condutas que constituam infrações);
c) aplicado pela Administração como resultado de uma infração administrativa (transgressão de normas de polícia).
► Sanções = penalidades.
► Se a sanção resulta do exercício do poder de polícia, qualificar-se-á como sanção de polícia.
► Atos administrativos apenas possibilitam a execução da lei sancionatória, mas não podem, por si mesmos, dar origem a
apenações. Por essa razão. O TRF da 1ª Região anulou Portaria do Ibama dispondo que: “portaria não é instrumento
adequado a, originariamente, prescrever infrações e sanções administrativas, de modo que, somente a lei, em sentido
formal e material, pode descrever infração e impor penalidades”.
► Exemplos de sanções: multa, inutilização de bens privados, interdição de atividade, embargo de obra, cassação de
patentes, proibição de fabricar produtos etc.
► As sanções devem observar o devido processo legal. Se o ato sancionatório não propiciar ao infrator a oportunidade de
rechaçar a acusação (contraditório e ampla defesa), estará contaminado de vício de legalidade.
► Na esfera da Administração federal, direta ou indireta, a ação punitiva, quando se tratar do exercício do poder de
polícia, prescreve em cinco anos contados da data da prática do ato ou, em se tratando de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado. Entretanto, se o fato constituir crime, o prazo prescricional será o mesmo
atribuído pela lei penal.
► A prescrição da ação punitiva da Administração, no caso das sanções de polícia se interrompe: a) pela citação do
indiciado ou acusado, ainda que por edital; b) por qualquer ato inequívoco pelo qual se demonstre o interesse
administrativo na apuração do fato; e c) pela decisão condenatória recorrível.
5. PRINCIPAIS DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
São deveres genéricos da Administração Pública:

5.1. Dever de Probidade: o agente público deverá atuar com honestidade e moralidade, sem favorecimentos, e optar pelo
que melhor atenda à Administração. A improbidade acarreta suspensão de direitos políticos, perda da função pública,
indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao Erário, sem prejuízo da ação penal cabível. A improbidade pode se dar
por atos que dão ensejo ao enriquecimento ilícito, por atos que geram prejuízo ao erário ou por atos que ofendam os
princípios da Administração (Lei 8.429/92). A lei abrange todo e qualquer agente público, seja qual for a situação que o
vincule ao Poder Público Destacam-se, também, dentre outras sanções infraconstitucionais: proibição de contratar com o
Poder Público, pagamento de multa civil e vedação ao recebimento de incentivos fiscais. O dever de probidade encontra-
se constitucionalmente integrado na conduta do administrador, como elemento necessário à legitimidade de seus atos. A
Lei 8.429/92 classifica os casos de improbidade administrativa em três espécies: a) enriquecimento ilícito; b) prejuízo ao
Erário; e c) não observância dos princípios administrativos. A Ação Popular é um dos institutos intimamente relacionados
a esse dever.
21
5.2. Dever de prestar contas: a prestação pode ser realizada internamente, através dos órgãos escalonados em graus
hierárquicos, ou externamente, através dos Tribunais de Contas competentes. O dever de prestar contas alcança a
administração centralizada ou descentralizada, bem como as pessoas que recebam subvenção governamental, sendo,
portanto, uma obrigação a todos que gerem ou administram dinheiro público. A prestação não se refere, apenas, aos
erários públicos ou à gestão financeira, mas a todos os atos de governo e de administração. Vide o § único do art. 70 da
CF/88.
5.3. Dever de eficiência: É o dever de desempenhar uma boa administração. O agente público deverá agir com presteza,
perfeição e rendimento funcional. A eficiência deverá se dar de forma que o trabalho seja perfeito e que as técnicas
adotadas tenham sido adequadas para atingir os fins propostos. Desta forma, a verificação da eficiência atinge os aspectos
quantitativos e qualitativos do serviço. Verificamos o princípio da eficiência diante de situações como: a) supervisão
ministerial da Administração Direta em relação à Indireta; b) dispensa de servidor estável, com a devida perda do cargo,
por ser ineficiente, após avaliação periódica de desempenho; c) avaliação especial de desempenho, como condição para a
aquisição da estabilidade e etc.
5.4. Poder-dever de agir: O agente público tem o dever de agir sempre que necessário. Seus poderes administrativos,
portanto, são irrenunciáveis. A omissão do agente, diante de situações que exijam alguma conduta, caracteriza abuso de
poder.
CAPÍTULO III
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. NOÇÕES GERAIS
 A Forma de Estado é a FEDERAÇÃO.
 Há um poder político central e soberano e entidades políticas internas componentes do sistema, às quais são conferidas
competências específicas pela CF.
 Há diferenças entre a Federação e a Confederação:
Federação Confederação
Todos os integrantes da federação materializam o Estado e
agem dentro dos limites constitucionais de competência.
Apenas o Estado em si detém soberania. Todos os membros são soberanos.
Os entes integrantes do regime se associam numa união A aliança se forma entre vários Estados soberanos.
indissolúvel, como forma de dar à unidade resultante
preponderância sobre a pluralidade formadora.
A Federação distingue o poder político central dos poderes Há um vínculo frágil e instável.
atribuídos aos entes integrantes.
 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são: a) Pessoas jurídicas de direito público; b) Pessoas
federativas e c) Representantes de cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro. Os Territórios, embora
sendo pessoas jurídicas de direito público, não têm autonomia política e não integram a federação (art. 18, CF/88), sendo,
apenas, pessoas administrativas descentralizadas que integram a União e são reguladas por lei complementar federal.
2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DA FEDERAÇÃO

2.1. A descentralização política;
2.2. O poder de autoconstituição das entidades integrantes;
2.3. A participação das vontades dos entes integrantes na formação da vontade nacional (senadores);
2.4. Os entes integrantes do sistema federativo têm AUTONOMIA na organização político-administrativa do Estado. Essa
autonomia demonstra que os entes são dotados de independência dentro dos parâmetros constitucionais. Essa autonomia
atribui aos entes os poderes de autoconstituição, autogoverno, autolegislação e auto-administração;
2.5.Inexistência de hierarquia entre os entes da federação, pois gozam de “poder de autodeterminação”.
3. PODERES E FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

Na organização político-administrativa da república brasileira, são três os Poderes Políticos: Executivo, Legislativo e
Judiciário.
A tripartição dos Poderes abrange, também, os Estados-membros. Mas os municípios têm em sua estrutura orgânica
apenas o Legislativo e o Executivo (bipartição de Poderes).
Os Poderes têm funções típicas e atípicas.
22
A função administrativa é, dentre todas, a mais ampla. Através dela, o Estado cuida da gestão de seus interesses e os da
coletividade. É vista como residual, ou seja, excluídas a função legislativa e a jurisdicional, todo o restante espelha o
exercício da função administrativa.
A função administrativa é desempenhada em todos os Poderes da U/E/DF e M, abrangendo todos os órgãos que não
estejam voltados ao exercício da legislação ou da jurisdição.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. CONCEITOS
Em sentido objetivo (material ou funcional), administração pública exprime a idéia de atividade, tarefa, ação,
enfim, a própria função administrativa.
Em sentido subjetivo (formal ou orgânico) a Administração Pública representa o universo de órgãos, agentes e
pessoas jurídicas (entidades) incumbidos de realizar as atividades administrativas, visando à satisfação das necessidades
coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado. Neste sentido, dá-se realce ao agente ou sujeito da função. Por pessoas
jurídicas (ou administrativas) entendem-se aquelas que exercem suas atividades de maneira descentralizada, tais como as
autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas (compondo a Administração indireta).
2. PRINCÍPIOS REGEDORES
Os princípios regedores da Administração Pública estão na CF ou fora dela (inseridos nas diversas leis que
tratam da organização dos entes federativos). Os princípios constitucionais (LIMPE) se impõem a todas as esferas
federativas (U/E/DF/M), abrangendo a administração direta e indireta. Quanto à União, seu estatuto organizacional
próprio apresenta cinco princípios norteadores da Administração Federal: planejamento, coordenação, delegação de
competência, controle e descentralização. São esses princípios, especialmente o da descentralização, que fundamentam a
divisão da administração em direta e indireta.
3. ORGANIZAÇÃO
3.1. Administração Pública Direta – Noções Gerais

A Administração Pública Direta é formada pelos entes integrantes da federação e seus respectivos órgãos.
Os órgãos são centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, por intermédio de
seus agentes. Para bem desempenhar suas funções, todo órgão recebe uma determinada competência. Essa competência é
redistribuída entre os seus cargos, com a correspondente parcela de poder necessária para que os seus agentes possam agir.
A Lei 9784/99 dispõe que órgão é a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta ou indireta.
A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a
competência para o exercício de forma centralizada das atividades administrativas do Estado. A Administração Pública é
titular e executora do serviço público. A cada órgão é cometida uma competência própria, que corresponde a alguma
parcela do objetivo total do Estado. Portanto, a centralização é inerente à Administração Direta do Estado.
Atenção! no conceito de “Estado”, considera-se as pessoas políticas que compõem o sistema federativo: U/E/DF e M.
Certas funções centralizadas são tão importantes que mereceram referência constitucional, tais como os órgãos
das “administrações tributárias” (vide o art. 37, XXII).
Veja-se que os órgãos são integrados por agentes ou servidores. Os agentes são a representação humana dos
órgãos.
A título de ilustração, a Administração Direta possui a seguinte composição:

Executivo Presidência da República e Ministérios
Casa Civil (*1)  Secretarias
Secretaria Geral (*2)  Conselhos
Assessoria Especial (*3)  Inspetorias
Advogado Geral da União (*4)  Departamentos
Conselho da República (*5)  Coordenadorias
Conselho de Defesa Nacional (*6)
Esfera Federal
(União)
Legislativo  tem o poder constitucional de dispor sobre sua organização e
funcionamento, bem como de elaborar seu regimento interno.
Judiciário  tem capacidade auto-organizatória em relação a cada um de seus

Tribunais.
23
Executivo Governadoria do Estado e Secretarias Estaduais

 Órgãos de Assessoria
Esfera Estadual
(Estado-membro)
Legislativo
Judiciário
Esfera Municipal Executivo Prefeitura e Secretarias Municipais

(Município)  Órgãos de Assessoria ao Prefeito
Legislativo  a Câmara Legislativa poderá dispor sobre sua organização.

(*1 e 2) – Órgãos Essenciais. (*3 e 4) – Órgãos de Assessoramento Imediato.
(*5 e 6) – Órgãos de Consulta. Estes órgãos, apesar de incluídos na hierarquia administrativa para fins disciplinares
(apuração de infrações e aplicação de penalidades), não se submetem à relação hierárquica quanto ao desempenho de suas
funções precípuas, quais sejam, as de caráter consultivo (ver artigos 90 e 91-§1º, ambos da CF/88).
3.1.1. Classificação dos Órgãos Públicos: Os órgãos públicos podem ser classificados quanto à posição estatal, estrutura
e atuação funcional. Vejamos:
3.1.1.a. Classificação dos Órgãos Públicos quanto à Posição Estatal:

 Independentes (ou Primários):
São: A) originários da CF; B) representativos dos três Poderes de Estado; C) sem qualquer subordinação
hierárquica ou funcional quando no exercício das suas funções típicas; D) sujeitos somente aos controles constitucionais
recíprocos de um Poder pelo outro; E) seus membros são agentes políticos, distintos de seus servidores.
Exemplos: As Chefias do Poder Executivo, tais como a Presidência da República, Governadorias de Estado e as
Prefeituras Municipais. As Casas Legislativas, tais como o Senado Federal, Congresso Nacional, Câmara de Vereadores,
Câmara dos Deputados e Assembléias Legislativas. Todos os Tribunais do Poder Judiciário (STF, STJ, TJ, TRFs etc),
incluindo os Juízes singulares (Varas da Justiça). Incluem-se, ainda, dentro da classificação de órgãos independentes,
embora não sejam representativos de qualquer Poder, o Ministério Público Federal, o Ministério Público Estadual, os
Tribunais de Contas (da U/E/M) e o Tribunal do Júri. Por último, lembramos que os Municípios não possuem Poder
Judiciário e nem Ministério Público.
 Autônomos (ou Diretivos):

Características: A) localizam-se logo abaixo dos Órgãos Independentes, no ápice da estrutura administrativa; B)
são subordinados aos chefes dos órgãos independentes; C) têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica; D)
caracterizam-se como órgãos diretivos e visam precipuamente o planejamento, a coordenação, a supervisão e o controle
das atividades sob sua competência. Exemplos: Ministérios, Secretarias Estaduais e Secretarias Municipais, a Advocacia
Geral da União e os demais órgãos diretamente subordinados aos Órgãos independentes, prestando assistência e auxílio
imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são servidores, mas agentes políticos nomeados em comissão.
 Superiores:
Características: A) têm poder de direção, controle, decisão, planejamento e comando dos assuntos de sua
competência específica; B) estão sujeitos às regras de hierarquia e subordinação de uma chefia superior; C) não tem
autonomia administrativa ou financeira, pois referida autonomia é atributo dos órgãos independentes e autônomos aos
quais pertencem, mas possuem autonomia técnica na sua área-fim em relação às suas funções específicas. Exemplos:
Gerências, Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Departamentos,
Coordenadorias e Divisões.
 Subalternos:
Características: A) devem obediência ao Poder Hierárquico dos Órgãos mais elevados; B) têm reduzido poder
decisório; C) sua atribuição precípua é a de execução (serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos,
cumprimento de decisões superiores e primeiras decisões em casos individuais). Exemplos: Seção de Transporte, Seção
de Pagamento, Setor de Almoxarifado (atividades-meio).
24
3.1.1.b. Quanto à estrutura:

 Simples (ou unitários): são constituídos por um só centro de competência (inexistência de outro órgão incrustado na
sua estrutura, para realizar deconcentradamente sua função principal). Não é o número de cargos ou agentes que define a
estrutura em simples ou composta.
 Compostos: são os que possuem em sua organização outros órgãos menores, com função principal igual (atividade-
fim realizada desconcentradamente) ou com outras funções auxiliares (atividades-meio). No órgão composto, ocorre o
fenômeno da “desconcentração”, onde o órgão de maior hierarquia envolve os menores e inferiores formando, assim, um
sistema orgânico. As funções são distribuídas a vários centros de competência. O órgão mais alto supervisiona os demais e
os chefes imediatos realizam a fiscalização. Pode-se avocar e rever os atos das unidades inferiores. Ex.: Secretaria de
Educação + órgãos de pessoal + unidades escolares.
3.1.1.c. Quanto à atuação funcional:

 Singulares (ou unipessoais): apesar da existência de outros agentes auxiliares, a sua decisão se dá por meio de um
único agente, que é seu chefe e representante. Exemplo: Órgão da presidência da república.
 Colegiados (ou pluripessoais): a decisão se manifesta conjunta e majoritariamente pela vontade de seus membros.
3.2. Administração Pública Indireta – Noções Gerais

Conceito: Grupo de pessoas jurídicas de direito público ou privado, criadas ou instituídas a partir de lei
específica, que atuam paralelamente à Administração direta na prestação de serviços públicos ou na exploração de
atividades econômicas.
Conceito II: É o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta,
desempenham as atividades administrativas de forma descentralizada.
A Administração Indireta é formada por pessoas jurídicas, também denominadas de entidades administrativas.
A Lei 9784/99 define entidade como “a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”.
Tais pessoas ligam-se às pessoas políticas da federação, nas quais está a respectiva administração direta.
O objetivo de sua instituição é a atuação estatal descentralizada.
O objetivo da Administração Indireta do Estado é a execução de algumas tarefas de seu interesse por outras
pessoas jurídicas. Quando não pretende executar determinada atividade através de seus próprios órgãos, o Poder Público
transfere a sua titularidade ou mera execução a outras entidades.
O critério para a instituição de pessoas da Administração Indireta é de ordem administrativa, através da análise
da oportunidade e conveniência. Criada essa entidade, a atividade será descentralizada.
Tendo em vista a autonomia conferida pela CF, todas as entidades federativas podem ter a sua Administração
Indireta. Assim, além da federal, temos a Administração Indireta de cada Estado, do DF e dos municípios.
Conforme o Decreto 200/67, a Administração Indireta compreende as seguintes entidades administrativas,
dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias, Fundações Públicas (inseridas na administração indireta em 1987),
Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas. Essas entidades são integrantes da Administração Indireta, sejam
elas da União/E/DF ou M. Com essa qualificação, estará ela vinculada à respectiva Administração Direta. A circunstância
de que a entidade se enquadra numa das categorias jurídicas mencionadas, confere certeza suficiente para ser considerada
como integrante da Administração Indireta da respectiva pessoa federativa, e isso independentemente de prestar serviço
público ou exercer atividade econômica de natureza empresarial.
O termo paraestatal significa “ao lado do Estado”, “paralelo ao Estado”. São as pessoas jurídicas que atuam ao
lado e em colaboração com o Estado. Vários são os sentidos que lei, doutrinadores e tribunais têm emprestado à
expressão.
Quanto aos princípios da Administração Indireta, podemos dizer que todos os princípios de caráter genérico
incidem sobre a mesma. Porém, há três que merecem destaque, porque dizem respeito particularmente à administração
indireta. São eles:
a) Princípio da Reserva Legal: todas as pessoas da Administração Indireta de qualquer dos Poderes só podem
ser instituídas por lei específica. Daí o art. 37, XIX, dizer que “Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação...” O art. 173, § 1º dispõe
que as empresas públicas e sociedades de economia mista terão como objeto explorar atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços. O Mandamento significa que tais entidades só podem ingressar no
mundo jurídico se houver manifestação dos Poderes Legislativo e Executivo no processo de formação da lei instituidora,
cabendo a este último (o Executivo) o poder de iniciativa da lei, por se tratar de matéria de caráter estritamente
organizacional da Administração Pública. O princípio se aplica, também, à hipótese de instituição de pessoas subsidiárias
das empresas públicas e sociedades de economia mista, evitando-se que as entidades primárias instituam, a seu exclusivo
critério, essas pessoas de natureza derivada (subsidiárias), com o risco de ficarem sem qualquer controle e de provocarem
dispêndio ao erário público. Não é necessário, porém, que haja uma lei autorizadora específica para que seja criada cada
25
subsidiária. Nada impede que a lei instituidora da entidade primária, ou lei subseqüente, já preveja a instituição de futuras
subsidiárias (esse é o entendimento do STF).
b) Princípio da Especialidade: aponta para a absoluta necessidade de ser expressamente consignada na lei a
atividade a ser exercida descentralizadamente pela Administração Indireta. Nenhuma dessas entidades pode ser instituída
com finalidades genéricas, sem que se defina na lei o objeto preciso de sua atuação. Somente as pessoas políticas
(U/E/DF/M) têm funções genéricas das mais diversas naturezas.
c) Princípio do Controle: toda pessoa integrante da Administração Indireta é submetida a controle pela
Administração Direta da pessoa política a que é vinculada (e não subordinada). O princípio do controle (ou tutela
administrativa) tem quatro aspectos: 1º) controle político (os dirigentes das entidades da Administração Indireta são
escolhidos pela autoridade da Direta, razão por que os mesmos exercem função de confiança – relação intuitu personae);
2º) controle institucional (obriga a entidade a cumprir os fins para os quais foi criada); 3º) controle administrativo (que
permite a fiscalização dos agentes e das rotinas administrativas da entidade) e 4º) controle financeiro (fiscalização dos
setores financeiro e contábil da entidade).
A forma através da qual os órgãos governamentais exercem o controle pode variar conforme a lei de
organização administrativa federal, estadual, distrital ou municipal. Como regra, tem-se adotado o sistema de controle
através de Ministérios ou de Secretarias. A União adotou essa sistemática, denominando-a de supervisão ministerial:
“todo e qualquer órgão da administração federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado
competente”. O controle funda-se na relação de vinculação (toda pessoa da administração indireta é vinculada a
determinado órgão da respectiva administração direta). Observe-se a distinção entre a relação de vinculação, fixada entre
pessoas e relação de subordinação, apropriada para o controle entre órgãos internos das pessoas administrativas. Assim,
citamos como exemplo de controle o fato de as escolas e universidades ficarem sob o controle do Ministério da Educação
e do Desporto. Pessoas ligadas à área econômica, como o Banco Central, Casa da Moeda e Banco do Brasil são
vinculadas ao Ministério da Fazenda. Hospitais e Fundações de saúde ao Ministério da Saúde etc.
4. AUTARQUIAS
4.1. Conceito I: autarquia é uma entidade criada por lei específica, com personalidade jurídica de direito público,
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública de natureza administrativa, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizadas.
4.2. Conceito II: Para o professor Bandeira de Mello, as autarquias são “pessoas jurídicas de direito público de
capacidade exclusivamente administrativa”.
4.3. Conceito III: pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para
desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado. Exemplos de autarquias
vinculadas à União: INSS, INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), Comissão Nacional de
Energia Nuclear (CNEN), Banco Central do Brasil (BACEN), Comissão de Valores Mobiliários (CVM, vinculada ao
Ministério da Fazenda), IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), DNOCS
(Departamento Nacional de Obras contra Secas), EMBRATUR, SUSEP (Superintendência de Seguros Privados,
vinculada ao Ministério da Fazenda), ANATEL etc. Na esfera estadual, temos a AGANP (Agência Goiana de
Administração e Negócios Públicos – autarquia estadual vinculada à Secretaria de Estado da Fazenda), a AGR (Agência
Goiana de Regulação, Controle e Fiscalização de Serviços Públicos), o IPASGO (Instituto de Previdência e Assistência
dos Servidores do Estado de Goiás, vinculada à Secretaria da Fazenda), a Agência Goiana de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos (Agência Ambiental de Goiás, vinculada à Secretaria do Meio Ambiente) etc. Na esfera municipal, encontramos
o MUTIRAMA, a SMT (Superintendência Municipal de Trânsito) e o DERMU (Departamento de Estradas de Rodagem
do Município).
Autarquia e autonomia POLÍTICA têm significados diversos.
A autonomia política indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização
jurídica. É o que ocorre quanto à U/E/DF e M. O art. 18 da CF emprega o termo “autônomos” quando se refere a tais
entidades políticas. A conotação de autarquia não é de caráter político, mas administrativo. O Estado, quando cria
autarquias, visa a atribuir-lhes funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem as
autarquias criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política (autonomia política), mas, sim,
autonomia administrativa. Sua função é meramente administrativa. Assim, enquanto a autonomia é o próprio Estado, a
autarquia é apenas, uma pessoa administrativa criada pelo Estado.
4.4. Autarquias institucionais X territoriais: a doutrina distingue as autarquias institucionais das territoriais. As
territoriais correspondem a desmembramentos geográficos em certos países, normalmente com regime unitário, aos quais
o poder central outorga algumas prerrogativas de ordem política e administrativa, permitindo-lhes uma relativa liberdade
de ação. Não chegam a ser verdadeiras autonomias, mas têm a seu cargo algumas funções privativas conferidas pelo
Estado. Esse, aliás, foi o sentido inicial do termo autarquia. Citamos como exemplos os territórios (entes despidos de
26
autonomia, que executam, por delegação, algumas funções próprias de Estado). Porém, as autarquias ditas institucionais
nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para tarefas às quais a lei as destinou. Tratam-se de meras pessoas
administrativas.
4.5. Personalidade Jurídica: a CF não dispôs de forma peremptória que as autarquias integram a Administração Indireta.
Foi o Decreto-Lei nº.200/67 (Estatuto da Reforma Administrativa Federal) que ofereceu a conceituação de autarquia,
dispondo claramente que esta entidade era integrante da Administração Indireta: “ serviço autônomo criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. As autarquias são
pessoas jurídicas de direito público (qualificação conformada pelo atual Código Civil, que relacionou as autarquias dentre
as pessoas jurídicas de direito público). Dotadas de função exclusivamente administrativa (o que as coloca em plano
diverso das pessoas integrantes da federação, estas sim, possuidoras de capacidade política), sua personalidade jurídica de
direito público lhes atribui todas as prerrogativas contidas no ordenamento jurídico. Sendo pessoas jurídicas de direito
público, não incidem sobre elas a legislação prevista no Código Civil. A regra de que a existência legal das pessoas
jurídicas começa com a inscrição, no registro próprio, de seus contratos, atos constitutivos ou estatutos, se irradia apenas
sobre as pessoas de direito privado. Para as pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias, a regra tem estreita
conexão com o princípio da legalidade, visto que, sendo criadas por lei, têm o início de sua existência no mesmo momento
em que se inicia a vigência da lei criadora. É, portanto, com o início da vigência da lei criadora que tem início a
personalidade jurídica das autarquias.
4.6. Criação e Extinção das Autarquias: a lei que dá origem à autarquia deve ser da iniciativa privativa do Chefe do
Executivo. Para a extinção, é também a lei o instrumento jurídico adequado. Ademais, não poderia ato administrativo dar
por finda a existência de pessoa jurídica instituída por lei, já que se trata de ato de inferior hierarquia (a lei é
hierarquicamente superior ao ato administrativo). Já a organização das autarquias é delineada através de ato
administrativo, normalmente decreto do Chefe do Executivo. No ato de organização, são fixadas as regras atinentes ao
funcionamento da autarquia, aos órgãos componentes e à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a
outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade autárquica. Assim, as autarquias detêm poder de auto-
administração, podendo gerir a si próprias dentro dos limites estabelecidos na lei instituidora.
4.7. Objeto: O Decreto-Lei 200/67 consignou que as autarquias executam atividades típicas da administração pública
(expressão que suscita dúvidas de seu sentido). O legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a execução de serviços
públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho
econômico e mercantil (estes serviços são adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia
mista e as empresas públicas). Citamos, a título de exemplo, autarquias que desenvolvam determinado serviço de
assistência a regiões inóspitas do país ou que prestem serviços médicos.
4.8. Classificação das Autarquias Quanto ao Nível Federativo: as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais ou
municipais. Não são admissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais. Se há interesse conjunto de Estados-
membros e de municípios em executar serviços comuns, devem, por si mesmos ou por pessoas descentralizadas, como é o
caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão
associada (art. 241 da CF), tendo em vista que cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo
responsável por sua instituição, e não simultaneamente a várias pessoas administrativas.
4.9. Objetivos
Quanto aos objetivos, as autarquias classificam-se em:
a) Autarquias assistenciais: visam auxiliar a regiões menos desenvolvidas ou a categorias sociais específicas,
minorando as desigualdades regionais e sociais. Ex.: ADENE (Agência de Desenvolvimento do Nordeste), ADA
(Agência de Desenvolvimento da Amazônia) e INCRA (Instituto nacional de Colonização e Reforma Agrária);
b) Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade de previdência social oficial. Ex.: INSS.
c) Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Ex.: UFRJ.
d) Autarquias profissionais: incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar sua atividade. Ex.: OAB e
CRM.
e) Autarquias administrativas: que formam a categoria residual, ou seja, daquelas entidades que se destinam às várias
atividades administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa federativa a que estejam
vinculadas. Ex.: INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial), BACEN e
IBAMA.
f) Autarquias de controle: enquadram-se nesta categoria as agências reguladoras.
4.10. Regime Jurídico

Quanto ao REGIME JURÍDICO, as autarquias classificam-se em:
27
a) Autarquias comuns (ou de regime comum): sujeitas a uma disciplina jurídica sem qualquer especificidade;
b) Autarquias especiais (ou de regime especial): são regidas por disciplina específica, cuja característica seria a de
atribuir prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias. Seus elementos definidores corresponderiam às
seguintes prerrogativas: 1a ) poder normativo técnico, onde essas autarquias recebem das leis delegação para editar
normas técnicas - não as normas básicas de política legislativa -, mas complementares da lei; 2º) autonomia
decisória, onde os conflitos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades sob seu controle, se dirimem na
própria autarquia; 3º) independência administrativa, onde alguns de seus dirigentes têm investidura a termo (são
nomeados para prazo determinado fixado na lei, não ficando os mesmos à mercê de algum critério político do
Ministério supervisor). Assim, têm os dirigentes alguma estabilidade em seus cargos, sobretudo porque são
nomeados pelo Presidente da República, mas sua investidura depende de aprovação do Senado Federal e 4º)
autonomia-econômico-financeira.
4.11. Patrimônio: quanto ao PATRIMÔNIO, observa-se que as autarquias não integram a organização política do Estado,
mas estão a ele vinculadas, ostentando personalidade jurídica de direito público. O art. 98 do Código Civil diz que “São
públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno...”. Por via de
conseqüência, a natureza dos bens das autarquias é a de bens públicos. Assim, os bens das autarquias são impenhoráveis e
imprescritíveis. Não é livre para o administrador autárquico a sua alienação. É necessário que o mesmo obedeça às regras
legais reguladoras dessa especial atividade administrativa, qual seja, a alienabilidade dos bens públicos.
4.12. Pessoal: quanto ao PESSOAL, de acordo com o antigo art. 39 da CF, as pessoas federativas ficaram com a
obrigação de instituir, no âmbito de sua organização, regime jurídico único para os servidores da Administração Direta,
das autarquias e das fundações públicas. O objetivo foi o de manter planos de carreira idênticos para esses setores. O
regime jurídico único, todavia, foi extinto pela EC 19/98. Desvinculado da Administração Direta, o regime de pessoas das
autarquias poderá este ser o estatutário ou o trabalhista. Tudo dependerá do que a lei do ente federativo dispuser a
respeito.
4.13. Controle Judicial: as autarquias, conquanto dotadas de personalidade jurídica de direito público, praticam atos
administrativos típicos e atos de direito privado. Os atos de direito privado são controlados no Judiciário pelas vias
comuns adotadas na legislação processual. Ex.: se a autarquia adquire área de um particular, o contrato aí celebrado
(compra e venda) será o previsto no Código Civil.
4.14. Foro dos Litígios Judiciais: as autarquias federais (artigo 109, I, CF/88), nos litígios comuns, sendo autoras, rés,
assistentes ou oponentes, têm suas causas na Justiça Federal. A JF é competente, também, para processar e julgar
mandados de segurança contra agentes autárquicos (109, VIII, CF). Há a previsão de foro específico (Justiça Estadual)
para as causas de falência e Justiça do Trabalho nos casos de acidentes de trabalho (art. 114 da CF/88, por força da EC
45/2004). Dependendo da matéria, serão competentes para o julgamento da lide a Justiça Eleitoral e a Justiça do Trabalho.
Quanto às autarquias estaduais e municipais, os processos terão seu curso na Justiça Estadual. Vejamos a questão dos
litígios decorrentes da relação de trabalho: o regime dos servidores autárquicos pode ser o estatutário ou o trabalhista.
Sendo estatutário, o litígio classifica-se como de natureza comum, de modo que eventuais demandas devem ser dirimidas
nos juízos fazendários, os mesmos, aliás, onde tramitam os litígios de natureza estatutária dos servidores da
Administração Direta. Se, ao contrário, o litígio decorrer de contrato de trabalho firmado entre a autarquia e o servidor,
terá ele a natureza de litígio trabalhista, devendo ser solvido na Justiça do Trabalho, seja federal, estadual ou municipal a
autarquia.
4.15. Atos e Contratos: os atos das autarquias são, como regra, típicos atos administrativos. Devem conter todos os
requisitos de validade (competência, finalidade etc.) e são privilegiados pela imperatividade, presunção de legitimidade,
auto-executoriedade e exigibilidade. Sua extinção pode dar-se pela invalidação ou pela revogação. Fora daqueles contratos
típicos do direito privado (compra e venda, permuta, doação etc.), os ajustes firmados por autarquias se caracterizam
como contratos administrativos. Tais contratos regem-se pela Lei 8.666/93.
4.16. Responsabilidade Civil: Dispõe o art. 37, § 6º, da CF, que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
É a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, ou seja, aquela que independe da investigação sobre a culpa na conduta
do agente.
4.17. Prerrogativas Autárquicas: são elas, dentre outras:

a) Imunidade tributária: o art. 150, § 2º da CF veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços
das autarquias, desde que vinculados a suas finalidades essenciais. Assim, a imunidade para as autarquias tem
natureza condicionada.
b) Impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não há penhora como garantia do credor. A garantia se estabelece,
como regra, pelo sistema de precatórios judiciais.
28
c) Imprescritibilidade de seus bens: não podem ser adquiridos por terceiros via usucapião. Não só os imóveis, mas
quaisquer bens públicos são imprescritíveis.
d) Prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra autarquias prescrevem em cinco anos.
e) Créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como dívida ativa.
f) Situações processuais específicas: as autarquias se consideram como fazenda pública. Tem prazo em quádruplo para
contestar e em dobro para recorrer. Estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito após confirmação
pelo Tribunal das sentenças proferidas contra autarquias e as que julgarem procedentes embargos à execução de
Dívida Ativa. Inexistirá a prerrogativa quando o valor discutido não exceder a 60 salários mínimos, ou a decisão tiver
fundamento em jurisprudência do plenário do STF ou em súmula de qualquer tribunal superior competente, hipóteses
em que a pessoa pública interessada terá que interpor o respectivo recurso voluntário.
4.18. AGÊNCIAS AUTÁRQUICAS REGULADORAS E EXECUTIVAS: uma das medidas preconizadas pelo
Governo foi a da criação de um grupo especial de autarquias (denominadas de agências). Tais agências visam controlar as
pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, em regra sob a forma de concessão ou permissão, e
também na de intervenção estatal no domínio econômico, quando necessário para evitar abusos neste campo, perpetrados
por pessoas da iniciativa privada. Em função dessa diversidade de objetivos, tais agências autárquicas classificam-se em
duas categorias:
4.18.1. Agências Reguladoras (Lei 9.635/98): Instituído o Plano Nacional de Desestatização, transferiu-se à iniciativa
privada atividades que o Estado exercia de forma dispendiosa e indevida. Uma das formas de transferir referidas
atividades consistiu no processo de privatização, pelo qual se antevia a alienação, às pessoas da iniciativa privada, de
direitos pertencentes ao Governo federal que lhe asseguravam a preponderância nas deliberações sociais e o poder de
eleger a maioria dos administradores da sociedade. O afastamento do Estado, dessas atividades, exigiu a instituição de
órgãos reguladores. Foram então criadas, sob a forma de autarquias (agências autárquicas ou governamentais), as
agências reguladoras (entidades com típica função de controle). Ex.: ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica,
vinculada (e não subordinada) ao Ministério de Minas e Energia, regulamentando e fiscalizando a geração, transmissão e
distribuição de energia elétrica), ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações); ANP (Agência Nacional de
Petróleo, regulamentando e fiscalizando serviços relacionados às atividades petrolíferas desenvolvidas pelo Poder Público
ou seus concessionários), ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária, com o objetivo de proteger a saúde da
população em geral), ANS (controladora das entidades que oferecem planos de saúde), ANA (Agência Nacional das
Águas, tendo como alvo a implementação da política nacional de recursos hídricos e o controle dos usos desses recursos
em águas do domínio da União e vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, como entidade federal de implementação da
Política Nacional de Recursos Hídricos), ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), a ANTAq (Agência
Nacional de Transportes Aquaviários, regulando a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre) e a ANCINE
(Agência Nacional de Cinema, para dispor sobre políticas relativas à atividade cinematográfica). A essas autarquias
reguladoras foi atribuída a função principal de controlar a prestação dos serviços públicos e o exercício de atividades
econômicas. Atualmente os servidores das agências reguladoras devem sujeitar-se ao regime estatutário respectivo (na
esfera federal é a Lei 8.112/90). Assim, as agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público interno, criadas
por lei específica, sob a forma de autarquias especiais, integrantes da administração indireta, com o objetivo de
desempenhar atividades típicas de Estado.
Podemos elencar, abaixo, as características das Agências Reguladoras, quais sejam:
 São pessoas jurídicas de direito público com capacidade administrativa.
 É a outorga da Administração Pública Direta de regimes especiais de atuação a entidades autárquicas.
 São instituições muito recentes em nosso ordenamento jurídico.
 Possuem natureza jurídica de autarquias de regime especial.
 São titulares de poder normativo e disciplinar, como ocorre com a aplicação de multas aos entes particulares.
 Não executam o serviço propriamente; apenas fiscalizam.
 Têm independência administrativa (estabilidade dos dirigentes: mandato fixo, só podendo ser destituídos por
condenação judicial transitada em julgado, improbidade administrativa ou descumprimento injustificado das políticas
estabelecidas para o setor ou pelo contrato de gestão. A nomeação é realizada pelo Presidente da República, após sabatina
do Senado).
 Têm autonomia financeira (renda própria e liberdade de sua aplicação).
 Necessidade de concurso público para contratação de pessoal.
 Todas as agências reguladoras poderão: celebrar contratos (notadamente os que determinem a prestação dos
serviços do setor competente); determinar a abertura de licitações para formalização dos respectivos contratos; fiscalizar a
execução dos contratos; fixar multas e outras sanções aos concessionários pelo descumprimento de cláusulas contratuais e
resolver conflitos de interesses das concessionárias.
4.18.2 Agências Executivas (Lei 9.649/98, aplicável apenas na esfera federal): As agências executivas se distinguem das
reguladoras, pois não tem como função precípua a de exercer controle sobre particulares prestadores de serviços públicos.
Tais entidades destinam-se a exercer atividade estatal descentralizada. Não se quer dizer que não possam ter, entre suas
29
funções, a de fiscalização de pessoas e atividades, mas sim que tal função não constituirá o ponto fundamental de seus
objetivos. Ex: INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial), Agência de
Inteligência (ABIN), ADENE (Agência de Desenvolvimento do Nordeste, que tem a função de implementar políticas e
viabilizar instrumentos de desenvolvimento do Nordeste), ADA (Agência de Desenvolvimento da Amazônia) etc. As
entidades devem candidatar-se à qualificação se elas (juntamente com o seu Ministério superior) assim o desejarem.
Podemos encontrar mais algumas características das Agências Executivas, quais sejam:
 Se Estados e Municípios quiserem adotar medida semelhante, deverão legislar sobre o assunto.
 O Poder Executivo poderá qualificar como agência executiva uma autarquia ou fundação pública (com
personalidade jurídica de direito público ou de direito privado).
 As autarquias ou fundações públicas deverão, obrigatoriamente, para se candidatarem à qualificação especial de
agências executivas: 1) Ter um plano estratégico de reestruturação, desenvolvimento e aprimoramento institucional já
concluído ou em andamento, visando aprimorar a qualidade da gestão da instituição, voltada ao aumento da eficiência e à
redução de custos. Esta situação deverá ser provada quando da assinatura do contrato de gestão; 2) Ter celebrado contrato
de gestão com o respectivo Ministério supervisor (ou Secretaria de Estado/Município no nível estadual/municipal), com a
necessária anuência do ex-MARE (Ministério da Reforma do Estado), hoje MPOG (Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão), estabelecendo objetivos estratégicos e metas a serem atingidas pela pessoa jurídica, bem como os
indicadores que permitirão averiguar o real cumprimento dos compromissos assumidos.
 A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República (ou do Chefe de Estado),
mediante decreto.
 O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas,
visando a sua autonomia de gestão, bem como as disponibilidades de recursos orçamentários e financeiros para o
cumprimento dos objetivos e metas definidos nos contratos de gestão, eis que a ampliação da autonomia dessas entidades
lhes garante um melhor gerenciamento dos recursos públicos.
 Para compras por dispensa de licitação, o valor é 10% superior ao da Lei 8.666/93.
 Para contratação de obras e serviços, o valor é 20% superior ao da Lei 8.666/93.
 Não há a criação de nova pessoa jurídica no âmbito da Administração Pública. São apenas prerrogativas
atribuídas às autarquias e fundações. Também não há qualquer alteração nas relações de trabalho dos servidores das
entidades que venham a ser qualificadas como executivas.
 Têm prerrogativas apenas temporariamente.
 A diferença entre agência reguladora e executiva é que a primeira tem personalidade jurídica de direito público,
sendo autarquia em regime especial encarregada do exercício do poder normativo nas concessões e permissões de serviços
públicos, exercitando o poder inicialmente conferido ao Poder Público, enquanto a Agência Executiva configura um
“rótulo”, ou seja, um atributo dado à autarquia ou fundação, que celebrem contrato de gestão com Órgão da
Administração Direta a que se encontrem vinculadas, para a melhoria da eficiência na prestação de serviços e redução de
custo.
 O contrato de gestão é uma espécie de contrato administrativo, pelo qual a Administração direta (contratante)
concede à autarquia ou fundação (Administração Indireta – contratada) maior autonomia gerencial, orçamentária e
financeira, visando o cumprimento de metas fixadas.
- São cláusulas obrigatórias nos contrato de gestão: 1) o prazo de duração do contrato (mínimo de um ano); 2) os
controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes; 3) a
remuneração do pessoal; 4) as metas de desempenho que devem ser atingidas; 5) penalidades a serem aplicadas aos
dirigentes das entidades e 6) termos de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira.
5. EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (por serem muito semelhantes, estudaremos
essas entidades dentro de um mesmo item).
 Delas se vale o Estado para executar atividade de seu interesse com mais flexibilidade, sem as travas burocráticas das
pessoas de direito público.
5.1. Conceito de Empresas Públicas: são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do
Estado, criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica (societária) adequada a sua natureza (admitida em
direito), para que o Governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de
serviços públicos. Observemos que toda empresa pública financeira é exploradora de atividades econômicas
(exemplo:Caixa) e não será prestadora de serviços públicos.
5.2. Exemplos de Empresas Públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT); FINEP (Financiadora de
Estudos e Projetos); Casa da Moeda do Brasil (vinculada ao Ministério da Fazenda); CAIXA (Caixa Econômica Federal,
vinculada ao Ministério da Fazenda); BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social); SERPRO
(Serviço Federal de Processamento de Dados), EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária),
RADIOBRÁS, CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento, empresa pública federal prestadora de serviços públicos
pertinentes ao gerenciamento dos estoques oficiais de alimentos e à política de garantia de preços mínimos, entre outros)
etc.
30
5.3. Conceito de Sociedades de Economia Mista: São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração
Indireta do Estado, criadas por autorização legal (instituídas mediante lei autorizadora e registro em órgão próprio), sob a
forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a
exploração de atividades gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos. Assim, as
ações com direito a voto pertencerão, em sua maioria absoluta, à União (se federal) ou à entidade da Administração
indireta.
5.4. Exemplos de S.E.M.: Banco do Brasil S.A.; Banco da Amazônia S.A.; IRB (Instituto de Resseguros do Brasil);
PETROBRAS (Petróleo Brasileiro S.A.), Bancos Estaduais etc.
5.5. Personalidade Jurídica: As Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista têm personalidade jurídica de
direito privado. Essas pessoas administrativas, tendo personalidade de direito privado, embora sob a direção institucional
do Estado, possibilitam maior versatilidade em sua atuação, quando voltadas para atividades econômicas. O Estado
assemelha-se a um empresário que precisa de celeridade e eficiência para atingir seus objetivos. O fato de terem
personalidade jurídica de direito privado não as coloca no nível de exata igualdade com as pessoas da iniciativa privada,
vez que naquelas é o Estado o grande comandante.
5.6. Criação e Extinção: No aspecto da criação da pessoa, o regime a adotar-se é o de direito privado, ou seja, deve o
Estado providenciar a prática do ato que contenha o estatuto, ou os próprios atos constitutivos da entidade, para que sejam
inscritos no registro próprio, fato que dá início à existência legal da pessoa jurídica, como, aliás, está claro no art. 45 do
Código Civil. Assim, para a criação da entidade, uma vez publicada a lei específica autorizativa da criação dela e,
entrando a mesma em vigor, estará o chefe do Poder Executivo autorizado a editar o ato constitutivo da entidade, via
decreto. Mas, referido decreto constitutivo deverá ser registrado no registro competente, para, a partir daí, tornar-se
constituída a entidade e adquirir sua personalidade jurídica.
A extinção das empresas públicas e das sociedades de economia mista reclama lei autorizadora; o Poder
Executivo, a que são normalmente vinculadas, não tem competência exclusiva para dar fim às entidades. Desta forma,
para a extinção das entidades com personalidade jurídica de direito privado, faz-se necessária a edição de uma lei
específica autorizativa que, entrando em vigor, autoriza o Chefe do Executivo a expedir o decreto de extinção,
promovendo-se a baixa dos seus atos constitutivos no registro competente.
5.7. Subsidiárias: o Estado cria e controla diretamente determinada sociedade de economia mista, denominada de
primária ou sociedade/empresa de primeiro grau. Esta, por sua vez, passa a gerir uma nova sociedade subsidiária
(sociedade ou empresa de segundo grau). Poderia até surgir uma empresa de terceiro grau e assim sucessivamente. Não
fica a sua criação ao livre arbítrio da Administração. Sua criação depende de autorização legislativa, com a participação
efetiva da respectiva Casa Legislativa. A autorização não precisa ser dada para a criação específica de cada entidade. É
legítimo que a lei disciplinadora da entidade primária autorize desde logo a posterior instituição de subsidiárias,
antecipando o objeto a que se destinarão. Ex.: A Lei 9478/97 autorizou a PETROBRAS a instituir subsidiária
(TRANSPETRO) para operar e construir seus dutos, terminais e embarcações para transporte de petróleo e seus derivados.
As subsidiárias também são controladas, embora de forma indireta, pela pessoa federativa que instituiu a entidade
primária. A subsidiária tem apenas o objetivo de se dedicar a um dos segmentos específicos da entidade primária, mas
como esta é quem controla a subsidiária, ao mesmo tempo em que é diretamente controlada pelo Estado, é este, afinal,
quem exerce o controle, direto ou indireto, sobre todas. Nada impede que a entidade primária institua a denominada
subsidiária integral, ou seja, aquela que tem um único acionista. Nesse caso, a única acionista será a sociedade de
primeiro grau instituidora. É viável que a subsidiária integral venha, posteriormente, a ter caráter societário mediante a
admissão de novos acionistas. O que é indispensável é que tais instrumentos tenham previsão legal. Por isto. a Lei
10738/2003 autorizou o Banco do Brasil S.A., sociedade de economia mista primária, a constituir duas subsidiárias
integrais: uma como banco múltiplo para financiamentos destinados a populações de baixa renda e outra como
administradora de consórcios para facilitar o acesso a bens duráveis aos mesmos destinatários. A lei permite a admissão
futura de acionistas.
5.8. Objeto: O objetivo das sociedades de economia mista e das empresas públicas é, basicamente, o desempenho de
atividades de caráter econômico. São elas verdadeiros instrumentos de atuação do Estado no papel de empresário. O
Estado, só excepcionalmente, pode dedicar-se à exploração direta de atividade econômica. Só admite-se essa atividade sob
o impacto de motivos de segurança nacional ou de relevante interesse coletivo. Mesmo a exploração indireta, por
sociedades de economia mista e empresas públicas, há de ter limites, para impedir que essas entidades se introduzam no
mercado com vistas ao regime de competição com as empresas da iniciativa privada. Aliás, é ao particular que cabe,
genericamente, a iniciativa para a exploração de atividades econômicas. Registre-se que não são todos os serviços
públicos que poderão ser exercidos por sociedades de economia mista e empresas públicas, mas somente aqueles que,
mesmo sendo prestados por empresa estatal, poderiam sê-lo pela iniciativa privada. Desse modo, excluem-se aqueles
serviços ditos próprios do Estado, ou seja, aqueles que só o Estado pode executar, como a segurança pública, a prestação
de justiça, a defesa da soberania nacional. O fato é que, no grande universo das sociedades de economia mista e empresas
31
públicas, dificilmente se encontrará alguma delas que execute serviço público que não seja superavitário, demonstrando,
por conseguinte, que seu alvo básico é realmente a atividade econômica.
5.9. Regime Jurídico: As sociedades de economia mista e as empresas públicas são, de um lado, pessoas jurídicas de
direito privado e, de outro, pessoas sob o controle do Estado. Nem estão elas sujeitas inteiramente ao regime de direito
privado nem inteiramente ao de direito público. Assim, seu regime tem certa natureza híbrida, já que sofrem o influxo de
normas de direito privado em alguns setores de sua atuação e de normas de direito público em outros. Quando se trata do
exercício em si da atividade econômica, predominam as normas de direito privado. É comum, portanto, a incidência de
normas de Direito Civil ou de Direito Empresarial, reguladoras que são das relações econômicas de direito privado. Aliás,
essa é que deve ser a regra geral, o que se confirma pelo art. 173, §1º, II da CF, que estabelece sua sujeição ao regime
jurídico próprio das empresas privadas quanto a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. Não
devem ter privilégios que as beneficiem, sem serem estendidos às empresas privadas, pois isso provocaria desequilíbrio no
setor econômico em que ambas as categorias atuam. Inexistem, pois, privilégios materiais e processuais, como os
atribuídos às autarquias. Por essa razão, o STJ sumulou que prescreve em 20 anos a ação de indenização contra sociedades
de economia mista em caso de responsabilidade civil (a orientação se estende às empresas públicas e às pessoas
governamentais de direito privado). Ao contrário, incidem as normas de direito público naqueles aspectos ligados ao
controle administrativo resultante de sua vinculação à pessoa federativa (citamos como exemplos a autorização legal para
sua instituição; o controle pelo Tribunal de Contas; o controle e a fiscalização do Congresso Nacional; a exigência de
concurso público para ingresso de seus empregados; a previsão de rubrica orçamentária etc).
5.10. Regime Tributário: As empresas públicas e as sociedades de economia mista devem sujeitar-se ao regime jurídico
das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações tributárias e não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos
às do setor privado. Na medida em que o Estado as institui, cobrindo-lhes com as vestes do direito privado, deve arcar
com os efeitos tributários normais incidentes sobre as demais empresas privadas. A imunidade e os privilégios fiscais só
se justificam para as pessoas de direito público, estas sim representando o próprio Estado. Tem-se como exceção a
hipótese em que a empresa pública ou sociedade de economia mista executam serviço público monopolizado. A concessão
de privilégio seria aceitável em virtude da inexistência de ameaça ao mercado. Mas, nessa hipótese excepcional, deve o
Poder Público agir com prudência nos privilégios que outorgar, sob pena de desfigurá-la como pessoa de direito privado.
5.11. Constituição do capital

5.11.1. Nas sociedades de economia mista o capital é formado da conjugação de recursos oriundos das pessoas de direito
público ou de outras pessoas administrativas, de um lado, e de recursos da iniciativa privada, de outro. As parcelas do
capital, representadas por ações, são distribuídas entre a entidade governamental e particulares. É à entidade política
criadora ou a uma de suas entidades administrativas que pertence o domínio da maior parte do capital votante. Assim, as
sociedades de economia mista só são assim qualificadas quando, além de ter havido prévia autorização legal, haja o
domínio do capital por parte do Estado ou de outra pessoa a ele vinculado. As sociedades onde o capital pertencente ao
Estado é minoritário e não possibilita o controle societário são denominadas de sociedades de mera participação do
Estado (além de não integrarem a Administração Pública, não são consideradas sociedades de economia mista). Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo afirmam em sua obra de Direito Administrativo que “As ações, representativas do capital,
são divididas entre a entidade governamental e a iniciativa privada. Exige a lei, porém, que nas sociedades de economia
mista federais a maioria das ações com direito a voto pertençam à União ou a entidade da Administração Indireta
federal (Decreto-Lei n.200\67, art. 5, III), ou seja, o controle acionário dessas companhias é do Estado. Mutatis
mutantis, se a sociedade de economia mista for integrante da Administração Indireta de um município, a maioria das
ações com direito a voto deve pertencer ao município ou a entidade de sua Administração Indireta; se for uma sociedade
de economia mista estadual, a maioria das ações com direito a voto deve pertencer ao Estado-membro ou a entidade da
Administração Indireta estadual, valendo o mesmo raciocínio para o Distrito Federal”. Portanto, é legalmente possível a
existência de uma Sociedade de economia mista federal com 51% das ações com direito a voto em poder de uma
Autarquia federal, 20% em poder do Estado de Goiás, 5% em poder de uma fundação pública municipal, 10% em poder
de pessoas jurídicas da iniciativa privada e 14% em poder de pessoas físicas. Mas observe que a maioria do capital votante
deverá estar nas “mãos” da esfera federal (por esta razão a autarquia deverá ser federal).
5.11.2. Nas empresas públicas só é admissível que participem do capital pessoas administrativas, independente de seu
nível federativo ou sua natureza jurídica (pública ou privada). Assim, as empresas públicas terão que ser compostas por
pessoas integrantes da Administração Pública. Em conseqüência, estão impedidas de participar do capital as pessoas da
iniciativa privada, sejam elas físicas ou jurídicas. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo asseveram com maestria que
“não há possibilidade de participação de recursos de particulares na formação do capital das empresas públicas. A lei
permite, porém, desde que a maioria do capital votante de uma empresa pública federal permaneça de propriedade da
União, a participação no capital de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da
Administração Indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (Decreto-Lei n.200/67, art.5°, II). O
mesmo raciocínio é aplicável às empresas públicas das outras esferas da Federação”. Observe que o controle (a maioria
do capital votante) deverá pertencer à entidade política instituidora da empresa pública (não confundir “maioria do
capital” com “maioria do capital votante”) e que outras entidades políticas e administrativas de qualquer esfera de governo
32
poderão participar do restante do capital. Portanto, é plenamente possível haver uma empresa pública federal com 51% do
capital votante em poder da União, 10% em poder de uma Autarquia estadual, 20% em poder do Estado de Goiás, 10%
em poder de uma empresa pública municipal e 9% a uma Sociedade de Economia Mista distrital.
5.12. A forma jurídica:

5.12.1. As sociedades de economia mista devem ter a forma de sociedades anônimas. Por terem essa forma societária,
própria do direito privado, são reguladas, basicamente, pela lei das sociedades por ações. Lembremos que, se o concurso
perguntar se a sociedade de economia mista somente pode ser uma “sociedade por ações”, a resposta estará falsa, uma vez
que “sociedade por ação é um gênero, que comporta duas espécies: a) sociedade anônima e b) comandita por ações.
5.12.2. As empresas públicas podem revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito (em lei), como a LTDA, SA,
Comandita por ações, etc. Podem ser:
a) Unipessoais, quando o capital pertence exclusivamente à pessoa instituidora. Ex.: a lei que autorizou a criação da
Empresa de Pesquisa Energética – EPE (empresa pública) dispôs que a União é o único titular do capital, possuindo,
portanto, a integralidade do mesmo (100%) e
b) Pluripessoais, quando, além do capital dominante da pessoa criadora se associam recursos de outras pessoas
administrativas.
Atenção! É possível, apenas na esfera federal, a denominada “forma jurídica inédita”, uma vez que compete somente à
União legislar sobre direito comercial (vide artigo 22, I, da CF/88).
5.13. Foro Processual para Entidades Federais:

5.13.1. Empresas Públicas: A CF privilegiou as empresas públicas federais, que terão seus litígios processados pela
Justiça Federal (vide artigo 109, I, da CF/88, que diz: “Aos juízes federais compete processar e julgar I - as causas em
que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes
ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do
Trabalho”). Observe, porém, que a súmula 270 do STJ assentou que “o protesto pela preferência de crédito, apresentado
por ente federal em execução que tramita na Justiça Estadual não desloca a competência para a Justiça Federal”. Ente
federal abrange as empresas públicas, as autarquias e fundações autárquicas (Administração Indireta da União). Quanto às
empresas públicas estaduais e municipais, o litígio será na Justiça Estadual, no juízo fixado na lei de organização
judiciária do respectivo Estado. Eventual ação relativa a “acidente de trabalho”, terá como competente o foro da Justiça do
Trabalho (conforme Emenda Constitucional de 2004 e posicionamento recente do STF acerca do assunto).
5.13.2. As sociedades de economia mista têm suas ações processadas na Justiça Estadual, já que a CF silenciou sobre elas
(vide artigo 109, I). O STF (Súmula 517) só admite o deslocamento para a JF quando a União intervém como assistente
ou oponente. A Súmula 556 do STF assentou que “é competente a Justiça comum para julgar as causas em que é parte
sociedade de economia mista”. No mesmo sentido seguiu a súmula 42 do STJ.
5.14. Patrimônio: Os bens que integram inicialmente o patrimônio das empresas públicas e das sociedades de economia
mista provêm geralmente da pessoa federativa instituidora. Esses bens, enquanto pertenciam a esta última, eram bens
públicos. Quando transferidos às entidades, passam a ser bens privados, sujeitos à sua própria administração (Hely Lopes
Meirelles denomina-os de bens públicos com destinação especial). Sendo privados, não são impenhoráveis, não tem a sua
alienabilidade condicionada etc.
ATENÇÃO! O STF entendia não-recepcionado pela atual CF o art. 12 do DL 509/59, que considerava
impenhoráveis os bens da ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos), porque empresas públicas que exploram
atividades econômicas devem sujeitar-se ao regime das empresas privadas. Porém, em sessão plenária, a Corte julgou
aplicável o dispositivo tratado em referido decreto.
A administração dos bens, incluindo conservação, proteção e os casos de alienação e oneração é disciplinada
pelos estatutos da entidade. Nada impede, porém, que em determinados casos a lei (até mesmo a lei autorizadora) trace
regras específicas para os bens, limitando o poder de ação dos administradores da empresa. No silêncio da lei, vale o que
estipularem o estatuto da empresa e as resoluções de sua diretoria.
No caso de extinção da entidade, liquidadas as obrigações por ela assumidas em face de terceiros, o patrimônio
será incorporado à pessoa criadora, qualificando-se então como públicos esses bens após a incorporação.
Uma empresa pública exploradora de atividade econômica sujeita-se em grande parte ao regime jurídico próprio
das empresas privadas. Contudo, tem seu patrimônio protegido pelas regras da Lei de Improbidade Administrativa.
5.15. Pessoal: O pessoal das empresas públicas e das sociedades de economia mista se submete ao regime trabalhista
comum. O vínculo jurídico entre os empregados e as pessoas administrativas tem natureza contratual. Esse regime já vem
previsto na CF, quando definiu que se aplicaria àquelas entidades o mesmo regime jurídico aplicável às empresas
privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas (173, § 1º). Sendo contratual o regime, os litígios decorrentes das
relações de trabalho serão processados na Justiça do Trabalho (114 da CF). O ingresso desses empregados deve ser
33
precedido de concurso público (37,II da CF). Para esses empregados não incidem as regras protetivas especiais dos
servidores públicos, v.g. a estabilidade estatutária. Mesmo tendo sido aprovados por concurso, incidem as regras da CLT
que disciplinam a formação e a rescisão do contrato de trabalho. Outras regras se aplicam aos empregados das empresas
públicas e das sociedades de economia mista:
a) não podem acumular seus empregos com cargos ou funções públicas (37, XVII, CF);
b) são equiparados a funcionários públicos para fins penais (327, §1º, CP); e
c) são considerados agentes públicos nas hipóteses de improbidade administrativa (Lei 8.429/92).
5.16. Atos e Contratos: Como regra, os atos praticados por essas entidades são atos jurídicos de direito privado, sendo
submetidos às regras do Direito Civil e Empresarial. Algumas dessas pessoas, porém, exercem atividades delegadas da
respectiva Administração Direta. Assim, os atos jurídicos praticados no exercício da função delegada hão de considerar-se
atos administrativos, suscetíveis de controle através de mandado de segurança e ação popular. Os contratos celebrados por
essas entidades deveriam ser de direito privado, mas a Lei 8.666/93 determinou que as empresas públicas e sociedades de
economia mista, dentre outras pessoas administrativas, ficariam sujeitas ao regime nela instituído, tendo como contratos
administrativos os ajustes firmados pelas entidades. A licitação é obrigatória para as empresas públicas e sociedades de
economia mista.
5.17. Falência e execução (pensamento doutrinário anterior à nova Lei de Falências – Lei 11.101/2005):
5.17.1. A sujeição ao regime falimentar só pode atingir as sociedades de economia mista que exercem atividade
econômica stricto sensu, ou seja, de natureza empresarial, porque estas é que são equiparadas às empresas privadas no que
concerne aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Tratando-se de sociedade de economia
mista que se dedique à prestação de serviços públicos (segundo a doutrina prevalente), a insolvência deve regular-se pelo
direito público. Quanto à execução e penhora dos bens, continuam sendo aplicáveis a todas as sociedades de economia
mista, independentemente da atividade que desempenhem (pois são tidos como bens privados). Sendo pessoas de direito
privado, não são alcançadas pelas prerrogativas de direito público.
5.17.2. Em relação às empresas públicas, o tratamento deve ser o mesmo adotado para as sociedades de economia mista.
Exercendo atividade econômica empresarial, a empresa pública pode ter a falência decretada; se prestar serviço público,
sujeitar-se-á apenas ao processo de execução e penhora de seus bens, tal como disciplinado na Lei Processual Civil. E a
pessoa controladora dessas entidades é subsidiariamente responsável pelas obrigações por elas assumidas.
Observe-se, contudo, que a atual Lei de Falências (Lei 11.101/2005), expressamente determinou em seu art. 2º
que as empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas às suas regras. Desta forma, podemos
concluir que referidas entidades administrativas não podem ter decretada sua falência (sejam elas prestadoras de serviço
público ou exploradoras de atividade econômica). Mas, atenção! A Lei de Falências deixou de mencionar as suas
subsidiárias. Assim, podemos chegar à conclusão de que as mesmas estarão, sim, sujeitas à falência, mas, se prestadoras
de serviço público, não terão seus bens penhorados.
5.18. Responsabilidade Civil: No ordenamento vigente, existem dois planos de responsabilidade civil: a responsabilidade
civil de direito privado, cujas regras se encontram no Código Civil, fundada na teoria da responsabilidade subjetiva, e a
responsabilidade de direito público, prevista no 37, §6º da CF e 43 do CC, que consagra a teoria da responsabilidade
objetiva. Em relação a esta última, dispõe o referido artigo que a ela se submetem as pessoas jurídicas de direito público e
as de direito privado prestadoras de serviços públicos. Se o objeto da atividade for a exploração de atividade econômica
em sentido estrito (tipicamente mercantil e empresarial), a norma constitucional não incidirá (em conseqüência, a
responsabilidade será a subjetiva, regulada pela lei civil). Se, ao contrário, executarem serviços públicos típicos, tais
entidades passam a ficar sob a égide da responsabilidade objetiva prevista na CF. Essa é que nos parece a melhor
interpretação para o art. 37, §6º da CF. Seja qual for a natureza da sociedade de economia mista ou da empresa pública, o
Estado, vale dizer, a pessoa federativa a que estão vinculadas as entidades é sempre responsável subsidiário. Somente se o
patrimônio dessas entidades for insuficiente para solver os débitos, os credores terão o direito de postular os créditos
remanescente através de ação movida contra a pessoa política controladora (há divergências entre os juristas). Diógenes
Gasparini não admite, sequer, a responsabilidade subsidiária.
6. FUNDAÇÕES PÚBLICAS
6.1. Conceito: Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, sem fins lucrativos,
criadas em virtude de lei ordinária autorizativa e registro em órgão competente ou por lei ordinária específica, para
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da
União e de outras fontes. Caberá à lei complementar dizer a sua área de atuação (37, XIX, CF).
6.2. Divisão: Podemos considerar, já de início, uma primeira divisão para as fundações:
a) Fundações privadas, instituídas por pessoas da iniciativa privada (particulares); e
b) Fundações públicas, instituídas pelo Estado (essas é que são estudas no Direito Administrativo e no presente capítulo).
34
6.3. Outras denominações dadas às fundações públicas: Fundações instituídas pelo Poder Público (vide artigo 71, II,
CF/88), fundações instituídas e mantidas pelo Poder público, fundações controladas pelo Poder Público (vide artigo 163,
II, CF/88), fundações sob controle estatal (vide artigo 8º, parágrafo 5º, da ADCT - Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias), fundações governamentais (conforme a doutrina) etc.
6.4. Natureza Jurídica das Fundações: Há duas correntes:

6.4.1. Corrente dominante: defende a existência de duas fundações públicas: as fundações de direito público (com
personalidade jurídica de direito público), caracterizadas como verdadeiras autarquias, razão por que são denominadas
algumas vezes de fundações autárquicas ou autarquias fundacionais (seriam elas uma espécie do gênero autarquias) e as
fundações de direito privado (com personalidade jurídica de direito privado). O STF assim assentou: “ nem toda fundação
instituída pelo Poder Público é fundação de direito privado. As fundações, instituídas pelo Poder Público, que assumem
a gestão de serviço estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, são
fundações de direito público, e, portanto, pessoas jurídicas de direito público. Tais fundações são espécie do gênero
autarquia...”.
6.4.2. Corrente Minoritária: defende que, mesmo instituídas pelo Poder Público, as fundações têm sempre personalidade
jurídica de direito privado (Manoel Oliveira Franco Sobrinho, Caio Tácito, Seabra Fagundes, Eros Roberto Grau, Jose dos
Santos Carvalho Filho etc.) e que a Lei 7.596/87 (que acrescentou o art. 5º do Decreto-Lei 200/67 incluindo as fundações
públicas no rol das já pertencentes à Administração Indireta) corrobora neste sentido ao dispor que referidas entidades
“adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas
Jurídicas...”.
6.5. Característica Fundamental: As fundações públicas não comportam o intuito de obtenção de lucros (rendimentos
que decorrem das atividades de caráter econômico). O lucro somente é compatível com as sociedades civis e comerciais
que visem distribuir rendimentos aos sócios. As fundações terão fins não-lucrativos e, se em sua atividade, houver valores
que ultrapassem os custo de execução, serão tidos como superávit, necessário ao pagamento de novos custos operacionais,
visando melhorar o atendimento aos fins sociais.
6.6. Objeto: Os fins são sempre de caráter social e suas atividades se caracterizam como serviços públicos. Não poderá o
Estado instituir fundações para intervir no domínio econômico e atuar no mesmo plano que os particulares. Para isso,
criará as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Suas atividades comuns são: assistência social, médica e
hospitalar, educação e ensino, pesquisa e atividades culturais.
6.7. São Fundações: Fundação Escola de Administração Pública; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico; Fundação Casa de Rui Barbosa; Fundação Nacional do Índio (FUNAI); Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE); Fundação Nacional de Saúde (FNS); IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada);
FIOCRUZ, Fundação Biblioteca Nacional (em 1990 foi transformada em fundação de direito público, vinculada ao
Ministério da Cultura) etc.
Obs: JSCF entende que as fundações sob regime de direito privado deverão sujeitar-se, quanto ao objeto, ao que dispõe o
CC e as de direito público ao que dispuser a lei (mesmo que o objeto seja diverso do tratado no diploma civilístico).
6.8. Criação e Extinção:

6.8.1. Em se tratando de fundações públicas de direito privado, a lei apenas autoriza a criação da entidade. Sua
personalidade dá-se com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas.
Assim, a lei apenas autoriza e o registro é quem dá personalidade. É a lei, também, que autorizará a sua extinção.
6.8.2. Se a fundação for de natureza autárquica (direito público) a regra é a mesma para as autarquias. A própria lei dá
nascimento à entidade (o art. 37, XIX da CF refere-se, então, às fundações de direito privado). A própria lei extinguirá a
fundação (como ocorre com as autarquias).
6.9. Prerrogativas:
6.9.1. As fundações públicas de direito público têm as mesmas prerrogativas que as autarquias.
6.9.2. As fundações públicas com personalidade de direito privado deveriam reger-se, basicamente, pelo Código Civil.
Mas o art. 5º do Decreto-Lei 200/67, embora preveja o registro da escritura pública de constituição da entidade, consignou
que não lhes são aplicáveis as demais disposições do CC concernentes às fundações. Assim, o regime jurídico aplicável
sobre as fundações de direito privado têm caráter híbrido (constituição e registro são regidos pelo Código Civil, e as
demais condições, pela lei respectiva). Não têm privilégios quanto a prazos para contestar e recorrer. Estão sujeitas ao
duplo grau de recurso, só produzindo efeito após confirmada, pelo tribunal competente, a sentença proferida contra as
pessoas federativas e as respectivas autarquias e fundações de direito público.
35
6.10. Privilégios Tributários: Ambas as fundações fazem jus á imunidade relativa aos impostos sobre a renda, o
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais, pois o art. 150, VI, ”a” é extensivo às fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público.
6.11. Patrimônio
6.11.1. As fundações públicas de direito público têm seu patrimônio como bens públicos.
6.11.2. As fundações públicas de direito privado terão seu patrimônio constituído de bens privados, incumbindo sua
gestão aos órgãos dirigentes da entidade na forma definida no respectivo estatuto. Somente se houver na lei autorizadora
restrições e impedimentos quanto à gestão dos bens fundacionais é que os órgãos dirigentes deverão obedecer. Fora isto, o
poder de gestão é da própria fundação.
6.12. Pessoal
6.12.1. Quanto às fundações públicas de direito público, o regime de pessoal há de ser o que a pessoa federativa tiver
estabelecido através da respectiva legislação, visto acabar a obrigatoriedade do regime jurídico único.
6.12.2. No caso das fundações públicas de direito privado, JSCF entende que o pessoal deverá sujeitar-se ao regime
trabalhista comum (CLT). Sendo de natureza privada, não teria sentido que seus servidores fossem estatutários (com
sistema de cargos e carreiras). Porém, aplicam-se aos empregados dessas fundações as restrições de nível constitucional,
v.g., a vedação à acumulação de cargos e empregos (37, XVII), prévia aprovação em concurso (37, II) etc.
6.13. Controle Institucional: Todas as fundações públicas sujeitam-se a controle pela respectiva Administração Direta,
que se dará sob três prismas:
a) Político, decorrente da relação de confiança entre os órgãos de controle e os dirigentes da fundação controlada (estes
são indicados e nomeados por aqueles);
b) Administrativo, pelo qual a Administração Direta fiscaliza se a fundação está desenvolvendo atividade consoante
com os fins para os quais foi constituída;
c) Financeiro, exercido pelo Tribunal de Contas, tendo a entidade o encargo de oferecer sua prestação de contas para
apreciação por aquele Colegiado.
6.14. Controle do Ministério Público

a) Se a fundação tiver instituidor privado, velará pela mesma o Ministério Público do estado onde esteja situada. Se a
atividade se estender por diversos estados, o controle caberá, em cada um deles, ao respectivo MP Estadual, através,
normalmente, de sua Curadoria de Fundações.
b) Se a fundação tiver instituidor privado e sede no DF ou território, velará pela mesma o MP federal.
c) No caso de fundações governamentais (objeto do presente estudo), independentemente da natureza da entidade, quem
realiza o controle finalístico é a respectiva Administração Direta, sob pena de haver duplicidade de controle para os
mesmos fins.
6.15. Controle Judicial: Sendo fundações governamentais de direito privado, a regra será que pratique atos de natureza
privada, controláveis pelas vias processuais comuns. Mas, se praticar ato no exercício de função delegada, esse ato será
administrativo e sujeito a controle por vias específicas, v.g., mandado de segurança e ação popular.
6.16. Foro dos Litígios:

6.16.1. Quanto às fundações públicas com personalidade de direito público, a competência de foro para os litígios
judiciais segue as mesmas normas relativas às autarquias. Se for fundação de direito público federal, a competência será
da JF, inclusive para litígios que decorram da relação estatutária entre a fundação e seus servidores. As fundações
estaduais e municipais terão seus feitos processados no foro fixado no código de organização judiciária do Estado.
6.16.2. Sendo fundação pública de direito privado Fed/Est/Mun, o foro será o das pessoas privadas (Justiça Estadual).
Litígios trabalhistas serão resolvidos na Justiça do Trabalho.
6.17. Atos e Contratos:

6.17.1. As fundações públicas de direito público executam, em regra, atos administrativos, sendo os mesmos regulados
por normas especiais de direito público. Poderão, é claro, praticar atos de natureza privada, que se sujeitarão ao CC. Seus
contratos se caracterizam como administrativos, regidos pela Lei 8.666/93. Há obrigatoriedade de licitação prévia.
6.17.2. As fundações públicas de direito privado praticam, em regra, atos de direito privado. Serão públicos os praticados
no exercício de função delegada pelo Poder Público. Seus contratos deveriam ser regulados pelo direito privado, mas a Lei
8.666/93 determina que sua aplicação regula as fundações públicas de um modo geral, sem fazer qualquer distinção entre
elas. Assim, é obrigatória a licitação e seus contratos seguem a lei retro.
36
6.18. Responsabilidade Civil: A responsabilidade civil objetiva se aplica às duas modalidades de fundação pública. O art.
37, §6º da CF diz que são civilmente responsáveis por atos de seus agentes tanto as pessoas jurídicas de direito público
como as de direito privado prestadoras de serviços públicos. E as fundações são criadas pelo Estado para a execução de
atividades de caráter social e que, obviamente, retratam verdadeiros serviços públicos. A responsabilidade das fundações é
primária e a da pessoa estatal instituidora, subsidiária.
6.19. Diferença Marcante entre Fundações e Autarquias: está na finalidade das mesmas. Enquanto as primeiras
realizam atividades atípicas de Estado, v.g., assistência social, educativa e recreativa (todas de caráter social), além de
pesquisa e estudos técnicos (como as realizadas pelo IPEA e IBGE), os últimos desenvolvem atividades típicas do Estado,
quais sejam, atividades administrativas.
6.20. Capital: embora alguns autores aceitem a participação de capital privado sobre a composição do patrimônio das
fundações públicas, a doutrina majoritária entende que ele é formado com capital exclusivamente público. Contudo,
devemos observar o comentário do professor Gustavo Barchet de que o Cespe aceita a teoria minoritária. Agora, uma vez
instituída a fundação com capital exclusivamente público, segundo a doutrina majoritária, nada obsta que referida
entidade aceite a inserção de capital privado para o custeio de suas atividades institucionais.
7. CARACTERÍSTICAS COMUNS ENTRE OS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

☺ São pessoas administrativas;
☺ Não legislam;
☺ Não possuem autonomia política;
☺ Têm patrimônio próprio;
☺ Têm personalidade própria;
☺ São vinculados (e não subordinados) aos órgãos da Administração Indireta;
☺ Realizam atos administrativos e atos de administração;
☺ Impera a vedação constitucional de não-acumulação de cargos públicos (37, XVII);
☺ O ingresso em seus cargos dá-se por concurso público (37,II,CF);
☺ Seus atos administrativos típicos gozam da presunção de legitimidade, auto-executoriedade e imperatividade;
☺ O seu pessoal é classificado como agente público.
8. OUTRAS PESSOAS JURÍDICAS VINCULADAS AO ESTADO
8.1. Noções Gerais: a Administração Pública se subdivide em Administração Direta e Indireta. Não obstante, há outras
pessoas que, embora não integrando o sistema da Administração Indireta, cooperam com o governo, prestando serviço de
utilidade pública e se sujeitando ao controle direto ou indireto do Poder Público. Em seu perfil existem aspectos inerentes
ao direito privado e outros que as deixam vinculadas ao Estado. Estamos nos referindo às denominadas entidades
paraestatais. Tais entidades (paraestatais) possuem as seguintes características gerais: a) são pessoas jurídicas; b)
instituídas por particulares; c) têm personalidade jurídica de direito privado; d) não possuem fins lucrativos, embora seus
dirigentes possam ser remunerados; e) não são delegatárias de serviço público, uma vez que não atuam em áreas cuja
titularidade tenha sido conferida pela CF a determinada entidade política; f) desempenham atividades de interesse público
(interesse coletivo); a responsabilidade das paraestatais pelos danos causados ao particular é subjetiva; g) seus dirigentes e
empregados estão sujeitos às penalidades da lei de improbidade administrativa (equiparando-se a agentes públicos)
quando a entidade recebe incentivos do Poder Público e h) geralmente são incentivadas pelo Estado a atuar no contexto da
atividade de fomento. Dentre as atividades de fomento oferecidas pelo Poder Público às entidades paraestatais, citamos:
permissão de uso gratuito de bens públicos independente de licitação, dotação de recursos orçamentários, incentivos
fiscais (como as isenções) e incentivos creditícios (financiamentos com cobrança de juros facilitados).
Citamos como exemplos de paraestatais: OSCIP, Serviços Sociais Autônomos e Organizações Sociais. Mas
podemos destacar, ainda, os partidos políticos, entidades religiosas, ONGs etc.
É relevante destacar que na década de 90, foi elaborado o plano diretor de reforma do Estado na esfera federal,
apresentando como principais diretrizes:
a) a parcial substituição dos controles de procedimento pelos controles de resultado, surgindo, para tanto, figuras
jurídicas como o “contrato de gestão”, “agências executivas” etc.
b) o afastamento do Estado da prestação direta de diversas atividades atípicas de Estado, mas consideradas como
de “interesse coletivo”, com a transferência do exercício de tais serviços à iniciativa privada que atue sem fins lucrativos,
como as Organizações Sociais e as OSCIPs. Por óbvio, se o Estado se afasta da prestação direta da atividade, delegando-a
a iniciativa privada (e fortalecendo-a através de ações de fomento), assume, em contrapartida, o dever de regular e
fiscalizar tal prestação pelos particulares. Surge, então, no cenário administrativo, a figura das “agências reguladoras”.
8.2.São elas:
37
8.2.1. Pessoas de Cooperação Governamental: São entidades que colaboram com o Poder Público a que são vinculadas,
através da execução de alguma atividade caracterizada como serviço de utilidade pública. Alguns as denominam de
serviços sociais autônomos. São pessoas jurídicas de direito privado e não integram a Administração Indireta, sendo
impróprio considerá-las pessoas administrativas. Não há regra que predetermine a forma jurídica dessas pessoas,
podendo ser de categorias jurídicas conhecidas (fundações ou associações) ou ter um delineamento jurídico especial,
insuscetível de perfeito enquadramento naquelas categorias, como, aliás, vem ocorrendo com várias delas. Sua criação
depende de lei autorizadora, embora não tenham sido elas mencionadas no art. 37, XIX da CF/88. Por receberem recursos
oriundos de contribuições pagas compulsoriamente, há necessidade de previsão legal. A sua personalidade jurídica tem
início com a inscrição de seu estatuto no Registro Civil de Pessoas Jurídicas (art. 45 do CC). Os estatutos são delineados
através de regimentos internos, normalmente aprovados por decreto do Chefe do Executivo. Neles, desenha-se a
organização administrativa da entidade, com a referência aos objetivos, órgãos diretivos, competências e normas relativas
aos recursos e à prestação de contas. Essas Pessoas de Cooperação Governamental (Serviços Sociais Autônomos) têm
como objeto uma atividade social que representa a prestação de um serviço de utilidade pública, beneficiando certos
grupamentos sociais ou profissionais, não se revestindo de qualquer conotação econômica (semelhante às fundações).
Não possuem lucro, mas superávit. Podemos distinguir quatro Pessoas tradicionais dessa categoria e os respectivos anos
de seus surgimentos:
a) SESI/43 (Serviço Social da Indústria), destinado à assistência social a empregados do setor industrial;
b) SESC/43 (Serviço Social do Comércio), destinado à assistência social a empregados do setor comercial;
c) SENAI/42 (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), destinado à formação profissional e educação para o
trabalho com vistas à indústria;
d) SENAC/46 (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), destinado à formação profissional e educação para o
trabalho com vista ao comércio.
Mais recentemente foram criados:

a) SEBRAE/90 (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), destinado a execução de programas de
auxílio e orientação a empresas de pequeno porte;
b) SENAR/91 (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), destinado a organizar, administrar e executar o ensino da
formação profissional rural e a promoção social do trabalhador rural;
c) SEST/93 (Serviço Social do Transporte) e SENAT (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte), dirigidos
especificamente aos serviços de transporte, seja como empresa, seja como trabalhador autônomo; e
d) Apex-Brasil/2003 (Agência de Promoção de Exportações do Brasil), com o objetivo de promover e fomentar a
execução de políticas relacionadas a exportações, particularmente quando beneficiem empresas de pequeno porte e
propiciem a geração de empregos.
Os recursos das Pessoas de Cooperação originam-se de contribuições parafiscais. A CF/88 refere-se a elas no art. 240
(nesse caso pagas pelos empregadores sobre a folha de salários). Esses recurso não provém do erário público, sendo
normalmente arrecadados pelo INSS e repassados diretamente às entidades. Nem por isso deixam de caracterizar-se como
dinheiro público. Essas Pessoas submetem-se ao controle pelo Poder Público, estando vinculadas ao Ministério afim (ex.
SESI, SESC, SENAC e SENAI estão vinculados ao Ministério do Trabalho). Dispõe o Decreto-Lei 200/67 que “as
entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições
parafiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e
condições estabelecidos na legislação pertinente a cada uma”. As mesmas deverão prestar contas junto ao Tribunal de
Contas respectivo. Essas Pessoas praticam, basicamente, atos de direito privado. Mas, se o ato for decorrente do exercício
de função delegada, será equiparado ao ato administrativo, sujeito a controle por vias especiais (mandando de segurança,
por exemplo). O TCU, em decisão recente, concluiu pela não obrigatoriedade dessas Pessoas de realizar as licitações
dispostas na Lei 8.666/93. O citado estatuto permitiu, porém, a edição de regulamentos próprios, aprovados pela
autoridade competente superior, desde que observados os princípios estabelecidos para o procedimento licitatório. O foro
competente para dirimir litígios será o da Justiça Estadual, pois são Pessoas de direito privado (inclusive para os
mandados de segurança contra ato de agente no exercício de função delegada). Com relação aos privilégios tributários, a
CF estendeu sua benesse, dispondo acerca da imunidade sobre o patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, das
entidades sindicais dos trabalhadores e das instituições de educação e de assistência social sem fins lucrativos. Como as
pessoas de cooperação governamental se dedicam à assistência social e à educação para o trabalho, estão enquadradas
nessa hipótese constitucional de imunidade.
8.2.2. Organizações Colaboradoras (ou Parceiras): Existem outras pessoas privadas, instituídas pelas fórmulas de
direito privado, às quais pode ser atribuído o encargo da prestação de serviços públicos no regime de parceria com a
Administração Pública. Estão vinculadas com o Estado, mas os instrumentos de formalização da parceria têm a natureza
de verdadeiros convênios, o que as coloca como categoria diversa das pessoas de cooperação governamental (estas terão a
sua função definida na lei instituidora, prescindindo de qualquer outro instrumento que formalize o regime de
cooperação). Os regimes de parceria, desenvolvidos mais recentemente, permitem que certas pessoas privadas
colaboradoras adquiram títulos jurídicos especiais, através dos quais recebem a qualificação de organizações sociais (Lei
9.637/98) e organizações da sociedade civil de interesse público (Lei 9.790/99).
38
8.2.2.1. Organizações Sociais: são paraestatais com personalidade jurídica de direito privado. Não têm fins lucrativos e
suas atividades estatutárias são voltadas ao ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura e saúde. Ao receber o título de “Organização Social”, a entidade passa a receber
benefícios do Poder Público, v.g., dotações orçamentárias, isenções fiscais, administrar bens e equipamentos do Estado
etc, visando desenvolver atividades de interesse coletivo. Referidas dotações integrarão o Orçamento da União. A
Administração Pública, dessa forma, transfere às Organizações Sociais o exercício de certas atividade que serão melhor
desempenhadas pelo setor privado. Trata-se de uma forma de parceria, com a valorização do “terceiro setor”, ou seja,
serviço de interesse público que não necessite ser prestado pelos órgãos e entidades do Estado. O Contrato de gestão é o
instrumento que permite a parceria entre o Poder Público e a entidade, qualificando-a como Organização Social. Há um
Programa Nacional de Publicização (PNP), cujo objetivo é o de permitir publicização de atividade na área de prestação de
serviços não-exclusivos, onde o Estado já vem atuando simultaneamente com outras organizações privadas, como saúde,
proteção ambiental, cultura e educação. As Organizações Sociais são um modelo de parceria existente entre o poder
Público e a sociedade. O Estado permanecerá fomentando e controlando as atividades publicizadas, cobrando os
resultados pactuados no Contrato de gestão. Os dirigentes das Organizações Sociais assumem grandes responsabilidades
na gestão da instituição, buscando maior eficiência na qualidade dos serviços, a custos reduzidos. As Organizações
Sociais constituem uma nova instituição, mas não uma nova figura jurídica, vez que não pertencem à Administração
Direta ou Indireta. Inserem-se na organização pública não-estatal sob a forma de associações civis sem fins lucrativos. Seu
título de Organização Social dá-se mediante decreto. O Congresso Nacional participará ativamente do processo de
implantação e avaliará o funcionamento das Organizações Sociais, eis que a qualificação dessas entidades, em regra,
deverá ocorrer concomitantemente à extinção de sua congênere pertencente à Administração Pública. É o Congresso quem
extingue a entidade da Administração Pública e transfere a denominação e os símbolos dela à Organização Social
qualificada a absorver suas atividades. As dotações orçamentárias destinadas à execução dos Contratos de Gestão deverão
estar previstas na lei Orçamentária que deverá ser aprovada ou não pelo Congresso nacional. Sendo atividades de direito
privado, poderão contratar pessoal nas condições de mercado, adotar normas próprias para compras, vendas e contratos e
dispor de ampla flexibilidade na execução de seu orçamento. Sendo celetistas os seus funcionários, estarão sujeitos ao
plano de cargos e salários do regulamento interno da entidade. A aquisição de bens é mais rápida, vez que não se
submetem à lei 8.666/93. Veja-se que não há um simples convênio de transferência de recursos, mas um compromisso de
implementação das políticas sociais do Estado através das Organizações Sociais. As O.S não são um negócio privado, mas
instituições públicas (entidades públicas não-estatais) que atuam fora da Administração Pública. O controle do Estado se
dará por meio do chamado “controle por resultados” (resultados estes estabelecidos no Contrato de Gestão). A direção
superior será exercida por um “Conselho de Administração”, com participação de representantes da sociedade e do
Estado. Seus mandatos submeter-se-ão a regras que limitam a recondução e obrigam a renovação periódica dos conselhos.
São O.S: Fundação Roquete Pinto, Associação das Pioneiras Sociais e Laboratório de Luz Síncroton.
9. DESCENTRALIZAÇÃO x DESCONCENTRAÇÃO
 Quando as atividades administrativas são prestadas diretamente pela U/E/DF ou M, dizemos que a prestação dos
serviços dá-se de maneira CENTRALIZADA.
 Quando as atividades administrativas NÃO são prestadas diretamente pela U/E/DF ou M, mas por sua Administração
Indireta (Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas) ou por seus delegatários
(concessionários ou permissionários), dizemos que a prestação dos serviços dá-se de maneira DESCENTRALIZADA.
 A U/E/DF e M poderão prestar DIRETAMENTE suas atividades de maneira CENTRALIZADA e, ao mesmo tempo,
DESCONCENTRADA (cuidado, aluno, pois eu disse “desconcentrada” e não “descentralizada”). Isto acontece (a
desconcentração) quando referidos entes políticos distribuem suas atividades para que sejam executadas através de seus
próprios órgãos. Veja que o serviço, que é centralizado, continua centralizado, porém, desconcentrado. Há uma
distribuição eminentemente interna de competências, haja vista que os ÓRGÃOS pertencerão a uma mesma entidade.
Dizemos, então, que a desconcentração constitui-se em mera técnica administrativa que visa proporcionar maior eficiência
na prestação do serviço. É o que ocorre, por exemplo, com a substituição de um único órgão por dois, com a finalidade de
aprimorar e acelerar a prestação do serviço. Citamos como exemplos o desdobramento do Ministério do Trabalho e da
Previdência Social (órgão único) em dois outros órgãos, sendo um deles o Ministério do Trabalho e o outro o Ministério
da Previdência Social e o desmembramento do Ministério da Educação e Cultura (órgão único) em Ministério da
Educação e Ministério da Cultura.
 As autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas prestarão suas atividades de
maneira DESCENTRALIZADA (pois houve a transferência dos serviços da Administração Direta para as entidades da
Administração Indireta) e, poderão prestá-las, ao mesmo tempo, de maneira DESCONCENTRADA. Isto acontece quando
referidas entidades da Administração Indireta distribuem suas atividades para que sejam executadas através de seus
próprios órgãos. Há uma distribuição interna de competências, haja vista que os ÓRGÃOS pertencerão a uma mesma
entidade.
 Pode acontecer do Estado atuar de maneira inversa, restritiva. Isto ocorre quando ele se utiliza da centralização e da
concentração. Quando o Estado retoma a execução do serviço, após tê-lo transferido a outra pessoa, executando-o
39
diretamente, estará se utilizando do instituto da centralização. Quando dois ou mais órgãos internos são agrupados em
apenas um, surge a concentração.
 São três as formas (modalidades) tradicionais de descentralização: a) delegação, b) outorga e c) descentralização
territorial. Atualmente vem sendo desenvolvida uma quarta modalidade: a do regime de parceria.
 Assim, podemos afirmar que a descentralização envolve sempre duas pessoas, onde uma delas será uma pessoa
jurídica e a outra uma pessoa física ou também jurídica, onde se transfere a titularidade de certa competência ou somente
o exercício dela.
10. OUTORGA x DELEGAÇÃO

 A prestação descentralizada de serviços se dará pela Administração Indireta ou por seus delegatários, conforme visto
acima.
 Quando a prestação dos serviços é realizada descentralizadamente pela Administração Indireta, mediante o fenômeno
da OUTORGA dos serviços pela Administração Direta, dizemos que, neste caso, há a transferência da titularidade de certa
competência, de uma entidade política a uma entidade administrativa, mediante lei específica e, em regra, por prazo
indeterminado.
 Quando a prestação dos serviços é realizada descentralizadamente pelos particulares não integrantes da
Administração Pública Direta ou Indireta (denominados de delegatários, ou seja, concessionários, permissionários ou
autorizatários), dizemos que houve DELEGAÇÃO dos serviços públicos pela Administração Direta. Nestes casos, a
titularidade dos serviços permanecerá com a Administração Direta que delegou os serviços (tudo em conformidade com o
artigo 175 da CF e da Lei pertinente ao caso). Aqui, a prestação é tida como indireta, descentralizada, apesar do serviço
não ser prestado pela Administração Indireta.
 Segundo a professora Maria Sylvia Z. Di Pietro, “descentralização por serviços, funcional ou técnica”, são expressões
sinônimas de outorga. Assim, autarquia de serviços é, simplesmente, uma autarquia que se origina pelo fenômeno da
outorga.
SINOPSES
AUTARQUIAS
Administração Origem Autonomia
Indireta Criadas por lei, via iniciativa Possui autonomia ADMINISTRATIVA.
privativa do Chefe do Executivo (art. Quem possui autonomia política são os entes da
61, § 1º, II, e da CF/88) federação (U/E/DF e M).
Natureza Jurídica Desempenho de funções

Têm personalidade jurídica de direito público. Não incide sobre elas, em Desempenhar funções que, despidas de caráter
sua formação, a disciplina do Código Civil. Para as pessoas jurídicas de econômico, sejam próprias e típicas do Estado.
Direito Privado, a existência legal começa com a inscrição, no registro Ex: serviço de assistência a regiões inóspitas
próprio, de seus contratos, atos constitutivos ou estatutos. As autarquias, do país ou a prestação de um serviço médico.
sendo criadas por lei, têm o início de sua existência no mesmo momento Portanto, executam serviços meramente
em que se inicia a vigência da lei criadora. Portanto, com o início da administrativos ou de cunho social.
vigência da lei criadora, tem-se o início da personalidade jurídica das
autarquias.
Extinção Quanto ao nível federativo responsável pela criação da autarquia

Dá-se através de lei, e não por As autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais. Obs: não são
ato administrativo, por ser este admissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais. Para tanto, deverão ser
último inferior na hierarquia. celebrados convênios ou consórcios administrativos (art. 241, CF/88). Assim, é
proibida a vinculação pluripessoal.
Quanto ao Objeto
Autarquias Assistenciais: auxílio a regiões desfavorecidas ou a categorias sociais específicas, minorando as desigualdades
regionais e sociais. Ex: ADENE, ADA, INCRA.
Autarquias Previdenciárias: trata da assistência social. Ex: INSS.
Autarquias Culturais: dirigidas à educação e ensino. Ex: UFRJ.
Autarquias Profissionais: cuida da inscrição de profissionais e fiscalização de suas atividades. Ex: OAB e CRM.
Autarquias Administrativas: formam a categoria residual. Destinam-se às várias atividades administrativas, incluindo a de
fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa federativa a que estejam vinculadas. Ex: INMETRO, BACEN, IBAMA.
Autarquias de Controle: são as recém-criadas agências autárquicas reguladoras. Controlam entidades que prestam serviços
40
públicos ou atuam na área econômica por força de concessões e permissões de serviços públicos. Ex: ANATEL, ANEEL,
ANP.
Exemplos Quanto ao regime jurídico

INSS, INCRA (Instituto Nacional de Autarquias comuns (ou de regime comum): sujeitas a uma disciplina
Colonização e Reforma Agrária), CNEN, jurídica sem qualquer especificidade.
BACEN, CVM, IBAMA (Instituto Brasileiro do Autarquias Especiais (ou de regime especial): regidas por disciplina
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais específica. Têm prerrogativas especiais e diferenciadas. Ex: ANEEL,
Renováveis), DNOCS (Departamento Nacional ANATEL, ANP e ANVS.
de Obras Contra Secas), EMBRATUR, SUSEP, Têm como privilégios:
ADENE (Agência de Desenvolvimento do a) Poder Normativo Técnico: a lei delega competência para que editem
Nordeste), ADA, OAB, CRM, UFRJ, normas técnicas complementares de caráter geral, configurando um jus
INMETRO, ANATEL, ANEEL, ANP, ANVS, novum.
ANA, DETRAN, USP. A nível estadual b) Autonomia Decisória: inclusive quanto aos conflitos entre entidades
encontramos a Agência Ambiental de Goiás, o sob seu controle.
IPASGO (Instituto de Previdência e Assistência c) Independência Administrativa: alguns dirigentes são nomeados por
dos Servidores do Estado de Goiás), a AGANP prazo legal pré-determinado, não ficando a mercê de critério político do
(Agência Goiana de Administração e Negócios Ministério supervisor.
Públicos) e a AGR (Agência Goiana de d) Autonomia econômico-financeira: têm recursos próprios e recebem
Regulação, Controle e Fiscalização de Serviços dotações orçamentárias para gestão.
Públicos). A nível municipal, citamos o São agências reguladoras: BACEN, CNEN, USP, OAB, ANATEL,
MUTIRAMA, a SMT (Superintendência ANEEL, ANP, ANA, ANVS.
Municipal de Trânsito) e o DERMU São agências Executivas: INMETRO, ADENE e ADA.
(Departamento de Estradas de Rodagem do
Município).
Patrimônio Pessoal
São bens públicos os integrantes do patrimônio das pessoas O regime de pessoal poderá ser o estatutário
administrativas de direito público. Assim, os bens das autarquias são tidos ou o trabalhista, conforme o que a lei do ente
como bens públicos. federativo dispuser.
Assim sendo, são impenhoráveis, imprescritíveis e a alienação obedecerá
às regras legais.
Contratos Responsabilidade Civil

Fora dos contratos típicos de direito privado (compra e venda, Sua responsabilidade é denominada de OBJETIVA, ou
permuta, doação), os ajustes firmados por autarquias se seja, é aquela que independe da investigação sobre a
caracterizam como contratos administrativos, regidos pela Lei culpa na conduta do agente (art. 37, § 6º).
8.666/93.
Prerrogativas Autárquicas
a) Imunidade Tributária: vedação à instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços, desde que vinculados
às suas finalidades essenciais;
b) Impenhorabilidade de seus bens e rendas: não há penhora como garantia do credor. Há os precatórios judiciais;
c) Imprescritibilidade de seus bens: seus bens não podem ser usucapidos;
d) Prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos contra autarquias prescrevem em cinco anos;
e) Créditos sujeitos à Execução Fiscal;
f) Prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar;
g) Pagamento das custas judiciais somente ao final, se vencida (art. 27 do CPC);
h) Dispensa de exibição de mandado de seus procuradores em juízo e
i) Não se sujeitam a concurso de credores ou à habilitação de crédito em falência, concordata ou inventário para cobrança
de seus créditos, salvo para estabelecimento de preferência entre as três Fazendas Pública.
AGÊNCIAS REGULADORAS
Função Principal Regime Jurídico
Controlar a prestação dos serviços públicos e o exercício de São autarquias de regime especial. Obs: não são novas
41
atividades econômicas (desempenho de atividades típicas entidades jurídicas no quadro da organização da

do Estado). Administração Indireta.
Exemplos Prerrogativas
ANEEL, ANATEL, ANP, ANVISA, ANS, ANA, ANTT, a)Razoável independência administrativa em relação ao poder
ANTAQ, ANCINE, AGR (Agência Goiana de Regulação, executivo.
Controle e Fiscalização de Serviços Públicos). Obs: as b)Autonomia financeira.
Casas Severiano Ribeiro (casas de cinema) são c)Celebrar contratos.
fiscalizadas pelo ANCINE. d)Abrir licitações.
Citamos, ainda, o CSPE (Comissão de Serviços Públicos e)Fiscalizar a execução dos contratos.
de Energia do Estado de São Paulo), a ASEP-RJ (Agência f)Fixar multas.
Reguladora de Serviços Públicos Concedidos no Estado g) Resolver conflitos de interesses (decisões com caráter final
do RJ) e a AGERGS (Agência Estadual de Regulação dos na esfera administrativa).
Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul). h) Receitas próprias.
i) Criação de comandos sub legem (*1)
j) Definição do valor das tarifas.
Receber denúncias e reclamações.
(*1) – Para a Fundação Carlos Chagas (FCC), as agências reguladoras editam atos normativos da mesma forma que
diversos outros órgãos ou entidades administrativas. Contudo, tais normas se limitam a detalhar os decretos editados pelos
Chefes do Executivo no exercício do Poder Regulamentar deles. Porém, o CESPE/UNB já mostrou posicionamento
contrário, no sentido de que as agências reguladoras teriam, sim, poder normativo propriamente dito para inovar na ordem
jurídica, criando direitos e obrigações para os administrados.
Descentralização Para que?

Dá-se por outorga. Reduzir o déficit público, sanear as finanças governamentais e garantir a
qualidade e continuidade dos serviços. Observação: o Estado era, ao mesmo
tempo, o prestador e o fiscalizador dos serviços.
Lei que rege a matéria Conceito

9.635/98 Agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público interno,
criadas por lei específica, sob a forma de autarquia especial, integrantes da
administração indireta, com o objetivo de desempenhar atividades típicas
do Estado. Observe-se que há serviços que são exclusivos do próprio
estado, tais como a segurança pública, a prestação de justiça, a defesa da
soberania nacional, relações diplomáticas, elaboração legislativa etc.
Ordem cronológica dos fatos
Atividades exercidas pelo Estado de maneira dispendiosa → há um abandono da postura de Estado-empresário, deixando
de assumir a tarefa de produção direta de bens e serviços → privatização (alienação às pessoas da iniciativa privada) das
áreas de telefonia, petroquímica, mineração, eletricidade, transportes e siderurgia (todos sendo serviços públicos
desestatizados) → o Estado cria as Agências Autárquicas (também denominadas de governamentais ou reguladoras),
intensificando, assim, o exercício de suas prerrogativas de intervenção no domínio econômico → controle e fiscalização
das agências reguladoras.
São sujeitos à regulação

a) os serviços públicos desestatizados;
b) eventuais setores que jamais tenham sido explorados pelo Estado e
c) setores que ainda são explorados pelo Estado, porém não mais em regime de exclusividade. Ex: o petróleo é explorado,
atualmente, por uma sociedade de economia mista federal, não sendo mais submetido ao regime de exclusividade.
Obs: A atividade regulatória, na verdade, não é exclusiva das agências reguladoras, senão vejamos:
a) O sistema financeiro nacional é regulado pelo BACEN e pelo Conselho Monetário Nacional.
b) O mercado de capitais é regulado pela CVM.
c) A atividade regulatória em sentido amplo é exercida pela Administração Direta e pelo Poder Legislativo.
d) A atividade regulatória não incide, necessariamente, sobre um serviço público ou atividade econômica específicos,
determinados. Outros órgãos, que não exclusivamente as agências reguladoras, também desempenham referida regulação.
Ex: CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica (órgão de defesa da concorrência), Órgãos de Defesa do
42
Consumidor e dos Órgãos de Defesa do Meio Ambiente.
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
Lei Administração Exemplos

9.649/98 (Agência Executiva Federal) Autarquias ou Fundações INMETRO
ADENE
ADA
Função As candidatas a Agência Executiva devem ter

Exercer atividade estatal descentralizada. Podem, até, a) Plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
exercer controle, mas não é sua finalidade precípua. institucional em andamento. O plano definirá diretrizes
Execução/Operacionalidade. políticas e medidas voltadas para a racionalização de
estruturas e do quadro de servidores, o desenvolvimento dos
recursos humanos e o fortalecimento da identidade
institucional da Agência Executiva;
b) Ter celebrado Contrato de Gestão com seu Ministério
Superior.
Prazo Observações
Têm prerrogativas apenas temporariamente. Os Contratos A qualificação em Agência Executiva dá-se pelo Chefe do
de Gestão serão celebrados com periodicidade mínima de Executivo.
um ano. A Agência Executiva ganha mais autonomia administrativa.
O Contrato de Gestão conterá

a) Prazo de duração do contrato;
b) Controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes;
c) Remuneração do pessoal;
d) Metas a atingir;
e) Penalidades a aplicar;
f) Termos de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira e
g) recursos necessários.
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Adm Patrimôni Natureza Origem Desempenho de Ex:

o Jurídica funções
Ind. Os bens Pessoa Edição de lei Atividades gerais Empresas Públicas:
são administrativa ordinária de caráter -ECT
privados com específica que econômico -FINEP
personalidade autoriza a ou -CASA DA MOEDA DO BRASIL
jurídica de instituição de Prestação de -BNDES
direito privado. E.P. serviços -SERPRO
(*2) públicos. -EMBRAPA
-RADIOBRÁS
(*1) (*3) -EPE
-CONAB
Obs:
ocasionalmente, S.E.M
a SEM pode - Banco do Brasil SA (BB)
prestar serviço - Banco da Amazônia (BASA)
público, como - IRB
era o caso da -PETROBRAS (Petróleo Brasileiro SA)
ELETROBRAS.
43
Extin Capital Foro Processual Forma Jurídica

ç
ã
o
Por lei Empresa Pública: Só é admissível a) E.P.Fed  J.Fed. Empresas Públicas: Qualquer forma
a que participem do capital pessoas b) E.P.Est  J.Est. admitida em direito: Ltda, SA, em nome
u administrativas, seja qual for seu nível c) E.P.M J. Est. coletivo, em comandita simples, de capital e
t federativo ou sua natureza jurídica d) Litígios trabalhistas  indústria. Porém, não poderá se sociedade em
o (pública ou privada). Terão que ser Just.Trabalho. conta de participação, pois esta sociedade
r pessoas integrantes da administração e)Protesto pela preferência não possui personalidade jurídica nem
i pública. É proibida a participação da de crédito em ação de patrimônio próprio.
z iniciativa privada física ou jurídica. execução já em trâmite na S.E.M: sob a forma de sociedades anônimas,
a São unipessoais quando o capital J. Estadual Estadual. sendo que o controle acionário será da Poder
d pertencer exclusivamente à pessoa Público. Por terem esta forma societária, são
o instituidora. S.E.M: reguladas, basicamente, pela Lei das
r S.E.M: o capital é público e privado. Todas  J.Estadual. Sociedades Anônimas.
a As parcelas de capital são S.E.M (quando a União
representadas por ações. intervém como oponente
Ao ente criador pertencerá o domínio ou assistente)  JF
da maior parte do capital votante Litígios Trabalhistas 
(sempre). Assim, o controle acionário J.Trabalho.
pertencerá ao Estado, que possuirá a
gestão.
Privilégios Pessoal
No exercício de atividades Regime Trabalhista Comum (art. 173, II, § 1º).
econômicas, predominam as Ingresso via concurso público.
normas de direito privado Não podem acumular seus empregos com cargos ou funções públicas (art. 37, XVII da
(C.Civ. e C.Com.). Não têm CF/88).
privilégios fiscais, salvo se os Cargo Público: Segundo Alexandre de Moraes, “consiste em lugar específico, que possui
mesmos forem estendidos aos denominação própria, instituído na organização do serviço público com um conjunto de
particulares. Têm as mesmas deveres e atribuições individuais, a ser provido e exercido por um titular”.
obrigações civis, comerciais, Função Pública: “Consiste no conjunto de deveres e atribuições cometidos precariamente
trabalhistas e tributárias que os a determinada categoria profissional ou a determinados servidores, para a execução de
particulares (art. 173, § 2º). serviços públicos eventuais. Na hipótese de determinada função ser exercida por quem já
Na prestação de serviços é funcionário, normalmente haverá acréscimo remuneratório.
públicos, para a doutrina, são Emprego Público: “Quando a função pública é exercida sob contrato regido pela CLT,
cabíveis os privilégios fiscais. teremos caracterizada a conceituação de emprego público”. Ex: empregados das E.P e
S.E.M. Observe-se que todo cargo possui funções, porém o inverso não corresponde à
realidade, pois a determinada função pode não corresponder cargo específico.
São equiparados, pelo Código Penal, a funcionários públicos para fins penais (art. 327 do
CP: “Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora
transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública”).
A Lei 8.429/92, em seu art. 1º, os considera agentes públicos, incidindo sobre eles as
sanções impostas em casos de cometimento de improbidade administrativa.
Natureza contratual (art. 173, §1º da CF/88).
Atos e Contratos Falência

Seus atos jurídicos de direito privado são submetidos ao Código Civil A nova Lei de Falências (Lei 11.101, de
e ao Código Comercial. Seus atos administrativos típicos são 09/02/05), em seu artigo 2º, I, dispõe que “esta lei
submetidos às leis públicas. não se aplica à Empresa Pública e Sociedade de
Há incidência da Lei 8.666/93. Economia Mista”.
Licitações são obrigatórias.
Realizam concursos públicos para contratação de seu pessoal.
Estatuto Jurídico
Lei Ordinária estabelecerá o estatuto jurídico das empresas públicas. As determinações expressas na CF/88 para o estatuto
a ser previsto em lei são:
a) a função social da empresa e formas de fiscalização pelo Estado e sociedade;
b) a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
44
comerciais, trabalhistas e tributários;

c) licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da Administração Pública.
d) a constituição e o funcionamento dos Conselhos de Administração e Fiscal, com a participação de acionistas
minoritários.
e) os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
(*) Observações:
(*1)
a) Sendo bens privados, NÃO são imprescritíveis ou impenhoráveis.
b) A administração dos bens, conservação, proteção e alienação são disciplinadas pelos estatutos da entidade. A lei (ou a
lei autorizadora) pode limitar o poder de ação dos administradores da empresa. No silêncio da lei, valerão os estatutos e
resoluções da diretoria.
c) Enquanto pertencentes à pessoa instituidora da E.P, os bens são públicos. Ao passarem para a Empresa, passam à
natureza de privados.
d) Hely Lopes entende que referidos bens possuem uma destinação especial, podendo ser onerados, utilizados e alienados
de acordo com o disposto no estatuto, independentemente de autorização legislativa especial.
Qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe.
(*2)
a) A lei não cria a entidade, tal como o faz com a autarquia, mas apenas autoriza a criação, que se processa por atos
constitutivos do Executivo e transcrição no Registro Público. Portanto, as empresas públicas e sociedades de economia
mista são criadas por autorização legal (art. 37, XIX, CF/88). Assim, a lei específica autoriza o executivo, por ato próprio
(decreto) a proceder a instituição da pessoa administrativa. O Executivo registrará os estatutos da entidade no registro
competente, memento em que nasce a entidade.
(*3)
a) O Estado, só excepcionalmente, pode dedicar-se à exploração direta de atividade econômica: segurança nacional ou
relevante interesse coletivo (art. 173, caput da CF/88).
b) Não são todos os serviços públicos que poderão ser exercidos pelas empresas públicas, mas somente aqueles que,
mesmo sendo prestados por empresa estatal, poderiam sê-lo pela iniciativa privada.
c) São serviços exclusivos do Estado: segurança pública, prestação de justiça, defesa da soberania nacional, relações
diplomáticas, elaboração legislativa etc. Segundo Marcelo Alexandrino, “a enumeração das atividades consideradas
típicas de Estado não é tarefa possível, pois depende, essencialmente, de posições ideológicas”.
Diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista

Empresas Públicas Sociedades de Economia Mista
Possuem em sua composição acionária unicamente recursos Possuem recursos públicos e privados.
de pessoas jurídicas de direito público e entidades da
administração indireta.
Podem assumir qualquer forma societária (civil ou Sempre assumirão a forma de sociedades anônimas.
comercial), incluindo forma inédita.
Se federais, terão foro na Justiça Federal para resolver seus O foro será na Justiça Estadual, mesmo sendo Sociedade de
litígios. Economia Mista federal.
Organizações Sociais
Administração Personalidade Jurídica
Não pertencem à Adm. Direta ou Ind. Têm personalidade jurídica de direito

Fazem parte do 3º Setor (entes privados com fins públicos). privado.
São paraestatais. São instituídas por iniciativa de
As OS não são um negócio privado, mas instituições públicas não-estatais. particulares, mas não representam um
As OS são um modelo de organizações públicas não-estatais. negócio privado, e sim, uma instituição
Não representam uma nova figura jurídica. Detém, somente, um “rótulo”, um pública que atua fora da Administração
título jurídico conferido. Pública.
45
Função Recursos
Sem fins lucrativos (descarta-se qualquer aspecto mercantil ou Ao receber o título de OS, a entidade passa a
empresarial), devendo reinvestir os seus excedentes. Aos conselheiros é receber benefícios do poder público, como
vedada remuneração; os dirigentes poderão sê-lo, desde que em dotações orçamentárias.
conformidade com o Contrato e os valores praticados no mercado. As dotações orçamentárias destinadas à
Voltadas ao ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, execução dos contratos de gestão deverão estar
proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. previstas na Lei Orçamentária que deverá ser
A Adm. transfere o exercício de certas atividades que serão melhor aprovada ou não pelo Congresso Nacional.
desempenhadas pelo setor privado (descentralização administrativa). Recebem a permissão de uso de bens públicos
A OS não é delegatária de serviço público, pois não exerce as atividades necessários à consecução de seus objetivos.
em nome do Estado, mas em seu próprio nome (delegatárias = As OS não se sujeitam às regras que regulam a
concessionárias, permissionárias e autorizatárias). gestão do orçamento e finanças da Adm.Púb.
As OS destinam-se a absorver atividades publicizáveis tais como saúde, As OS têm ampla autonomia na execução do
educação, cultura e proteção ambiental, ou seja, aquelas não exclusivas do seu orçamento.
Estado. Obs: fiscalização e polícia são atividades exclusivas do poder Há obrigatoriedade de publicar, anualmente, no
público. Diário Oficial da União, o seu relatório
Cabe às OS implementar as políticas sociais do Estado. financeiro.
Contrato de Gestão Controle

É o instrumento que permite a parceria entre o poder público O Estado controlará e fomentará as atividades publicizadas
e a entidade, visando o fomento e a execução das atividades cobrando os resultados pactuados no Contrato de Gestão.
pela OS. O controle do Estado se dará por meio do chamado “controle
Uma vez qualificadas como OS, são declaradas como por resultados”.
“entidades de interesse social e utilidade pública”. Estabelecem-se mecanismos de controle finalísticos.
O órgão ou entidade supervisora fiscaliza a OS. Uma vez que diversos segmentos representativos da
Seqüência: sociedade civil participam nos Conselhos de Administração,
1º) Aprovação do contrato de gestão pelo Conselho de há um estreito controle SOCIAL quanto às ações das OS.
Administração da entidade; Também participarão dos órgãos superiores de deliberação os
2º) Submete-se o contrato ao Ministro de Estado ou representantes do poder público.
autoridade supervisora da área. OBS: o contrato respeitará os O Congresso Nacional terá participação na implantação das
princípios do LIMP e da economicidade. OS, momento em que fiscalizará ativamente o processo de
O contrato de gestão conterá: transformação.
a) as obrigações da OS, metas, prazos, responsabilidades, As dotações orçamentárias que visem a execução do Contrato
recursos (orçamentário, patrimônio, pessoal etc) e de Gestão deverão estar expressamente previstas na Lei
penalidades; Orçamentária anual a ser aprovada pelo Legislativo.
b) critérios objetivos de avaliação de desempenho (não só Há, por parte do Estado, um controle por resultados,
em termos de qualidade, mas, também, de previamente estabelecidos no Contrato de Gestão.
produtividade); Seus atos sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas (art.
c) remunerações e vantagens concedidas aos dirigentes e 70, § único, CF/88). Qualquer irregularidade deverá ser
empregados; comunicada ao TC, sob pena de responsabilização do agente
d) níveis de autonomia. fiscalizador competente.
Obs: a doutrina entende que o termo correto seria
"“convênio", pois contrato eqüivale a contraposição de
interesses e convênio à cooperação entre as partes, buscando
objetivos comuns.
Forma Jurídica Título de OS

Inserem-se na organização pública não estatal sob a forma de Dá-se mediante Decreto.
associações civis sem fins lucrativos. Uma vez qualificada como OS, será obrigada a celebrar
Trata-se de uma forma de propriedade pública não estatal. As contrato de gestão.
OS não são de propriedade de nenhum indivíduo ou grupo. Se desatender a lei ou o Contrato de Gestão, será
desqualificada da condição de OS, após a instauração de
46
processo administrativo em que sejam assegurados o

contraditório e a ampla defesa. Seus dirigentes serão
responsáveis solidariamente pelos danos causados ao Estado.
Congresso Nacional Administração Superior

O Congresso, na maioria das vezes, extingue uma entidade A direção superior se dará através de um Conselho de
da Adm.Púb. (como uma Fundação Pública, por exemplo) e Administração, com participação (composição) de
transfere a denominação, os símbolos e as atividades dela à representantes de entidades da sociedade civil, do Estado,
OS. membros eleitos dentre os membros ou associados de
Sindicatos, instituições religiosas, organizações partidárias associação civil e outros eleitos que possuam notória
ou entidades com fins lucrativos não poderão ser qualificadas capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral
como OS. (todos de acordo com o percentual estipulado na lei
reguladora).
Pessoal Licitações e Contratos

São celetistas, estando submetidos ao plano de cargos e As OS podem adotar normas próprias para compras, vendas e
salários próprio de cada entidade. contratação de obras e serviços, não se sujeitando à Lei
As OS não se sujeitam às normas que regulam a gestão de 8.666/93.
recursos humanos da Adm.Púb. O poder público poderá contratar os serviços prestados pelas
Sendo menos burocrática, a OS ganha maior agilidade e OS (serviços esses previstos em seus contratos de gestão) sem
qualidade na seleção, manutenção e desligamento de seus a obrigatoriedade de realizar licitação (art. 24, XXIV –
funcionários. DISPENSA).
Já as entidades estatais sujeitam-se ao Regime Jurídico dos
Servidores Civis, à realização de concursos públicos, ao
SIAPE e à tabela salarial do setor público.
A contratação de seu pessoal se dará nas condições do
mercado.
Pode o governo ceder servidor público para atuar na OS, com
ônus para o primeiro.
Exemplos Lei
Fundação Roquete Pinto. Lei nº. 9.637/98.
Associação das Pioneiras Sociais.
Laboratório de Luz Síncroton.
Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (visa estudos e
pesquisas nas áreas de ciência e tecnologia, conforme
Decreto 4.078, de 09/01/2002).
Associação Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (visa
pesquisa tecnológica, desenvolvimento e operação de meios
e serviços de redes avançadas, conforme Decreto 4077, de
09/01/2002).
CAPÍTULO IV
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. NOÇÕES GERAIS (alguns conceitos)
Segundo alguns doutrinadores,

Ato: é imputável ao homem, pois advém de sua vontade.
Ato Jurídico: quando o ato humano interessa ao mundo jurídico, ou seja, quando o mesmo é relevante no campo do
direito.
Ato jurídico-administrativo: quando ocorre o ato jurídico no âmbito do direito administrativo.
Fato: provém de acontecimentos naturais que independem do homem ou que dele dependam apenas indiretamente e que
não produzem efeitos jurídicos, sendo irrelevantes para o direito, tal como o raio caindo sobre uma montanha deserta.
Fato jurídico: quando o acontecimento natural (fato) interessa ao mundo jurídico, correspondendo à descrição contida na
norma legal. Referido fato produz efeitos (conseqüências) jurídicos (no mundo do direito), tal como um raio caindo no
veículo devidamente resguardado pela companhia seguradora.
Fato jurídico-administrativo (fato administrativo): quando o fato jurídico (o fato descrito na norma legal) ocorre no
âmbito do direito administrativo (produção de efeitos), tal como um raio caindo no veículo da SMT devidamente
resguardado pela companhia seguradora ou a morte de um servidor ocasionando a vacância do cargo ou o decurso do
47
tempo, que produz a prescrição administrativa. Porém, se o fato não produz qualquer efeito jurídico no campo do Direito
Administrativo, estaremos diante do chamado fato da Administração.
Atenção! Outros doutrinadores preferem adotar a teoria de que o fato jurídico é todo acontecimento, seja humano ou
natural, que acarrete conseqüências jurídicas. Para estes, o fato jurídico subdivide-se em fatos jurídicos em sentido
estrito (acontecimentos da natureza com conseqüências jurídicas, tais como o nascimento, o tempo e a morte) e em atos
jurídicos (atos do homem com conseqüências jurídicas, tais como os contratos). Portanto, podemos concluir que os atos
administrativos são espécies de atos jurídicos.
São Atos da Administração (ou Atos de Administração): é todo ato praticado no exercício da função administrativa.
a) Os atos regidos pelo direito privado, momento em que encontramos uma relação de bilateralidade, de acordo de
vontades. Às vezes a lei exige que o poder público abra mão de sua condição privilegiada e atue em igualdade de
condições com o particular, respeitando as mesmas regras que ele. Assim, são atos regidos pelo direito privado:
doação, permuta, compra, venda, emissão de um cheque, abertura de conta corrente junto ao banco estadual etc.
Além desses exemplos, é de se ressaltar, também, que a lei de licitações e contratos (lei 8.666/93), em seu artigo 63,
parágrafo terceiro, elenca alguns contratos celebrados pela administração que são regidos, predominantemente, pelo
direito privado, tais como os de seguro, financiamento e do da locação de imóvel (em que a Administração é a
locatária). Para o ato da administração ser considerado ATO ADMINISTRATIVO TÍPICO, deverá ser regido pelo
direito público, que apresenta como uma de suas características a unilateralidade.
b) Os atos materiais (ou de mera execução) da Administração: são os atos que não contém manifestação de vontade,
sendo, tão-somente atos de execução de alguma decisão administrativa, gerando alguma utilidade para o
administrado. Estes atos apenas satisfazem a necessidade da Administração ou da sociedade, sem que haja qualquer
interferência nas relações jurídicas. Citamos como exemplos a demolição de uma residência, a execução da atividade
de um taquígrafo, a apreensão de mercadorias estragadas, a realização de um serviço, a dispersão de manifestantes, a
desapropriação de bens privados, a exposição de uma aula pelo professor da rede municipal de ensino, o asfaltamento
de uma rua, uma intervenção odontológica, a limpeza das avenidas, o servidor organizando a sua repartição,
condução de uma viatura pelo servidor da repartição etc. Estes atos sequer podem ser classificados como atos
jurídicos, uma vez que não produzem os denominados efeitos jurídicos próprios dos atos jurídicos. São chamados por
alguns autores de fatos da Administração, justamente por não produzirem efeitos jurídicos no âmbito administrativo.
Se produzissem efeitos jurídicos (se dele se originassem e se extinguissem direitos), tais acontecimentos seriam
denominados de fatos administrativos.
Contudo, para alguns doutrinadores (dentre eles José dos Santos Carvalho Filho), estes eventos naturais que
repercutem no seio da Administração são suficientes para serem denominados de fatos administrativos, não se
levando em consideração a produção ou não de efeitos jurídicos. Assim, para estes últimos, um raio que destrói um
bem público ou a realização de qualquer atividade material no exercício da função administrativa são tidos como
fatos administrativos.
Conclusão: para alguns doutrinadores, a exposição de uma aula por um professor municipal é tida como um fato
da Administração (por configurar a realização de uma atividade material no exercício de uma atividade
administrativa sem produzir quaisquer efeitos jurídico-administrativos), ao passo que, para outros, referida aula é tida
como um fato administrativo (pois, para eles, não é levada em consideração a produção ou não de efeitos jurídicos).
c) Os atos de conhecimento, de opinião, de juízo ou de valor : atos que não contém manifestação de vontade, não
produzindo efeitos jurídicos, tais como os atestados, os votos, os pareceres e as certidões. Comumente chamados de
“atos preparatórios”, não produzem efeitos diretamente por dependerem de outro ou de um conjunto de outros atos.
Porém, são considerados como parte integrante do ato administrativo resultante. Assim, o voto de um membro de um
órgão colegiado não pode ser considerado, por si só, como um ato administrativo, mas a decisão final do colegiado,
sim. O mesmo raciocínio se aplica a um parecer técnico que embasará a decisão de uma autoridade superior. Ele se
integra naquela decisão, sendo que esta última (a decisão final) é que possui a capacidade de produzir os efeitos
jurídicos.
d) Os atos políticos ou de governo (são os atos sujeitos a regime jurídico-constitucional, como ocorre com a iniciativa
de lei pelo Executivo, a sanção, o indulto e o veto presidencial).
e) Os atos normativos da Administração (decretos, portarias, resoluções, regimentos, edição de medida provisória; de
efeitos gerais e abstratos). São os chamados atos atípicos do Poder Executivo. O mesmo se dá quanto aos atos
judiciais praticados por referido poder.
f) Os atos administrativos propriamente ditos. São os chamados atos administrativos típicos, sendo esta a matéria
tratada neste capítulo.
48
2. CONCEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO

Conceito 1: Ato administrativo é um ato jurídico produzido pelo Estado, no exercício da função administrativa,
sob regime jurídico administrativo e sujeito ao controle de legalidade.
Observemos que o ato administrativo é um ato jurídico. Vejamos: certas atividades realizadas no dia a dia, tais
como, dormir, tomar banho e almoçar não têm qualquer relevância para o direito. Porém, adquirir bens, pagar contas e
assinar contratos são situações que envolvem relações jurídicas entre as pessoas, implicando em direitos e deveres. Por
isso, estas últimas atividades são tidas como atos jurídicos, justamente porque se destinam a afetar essas relações jurídicas.
Esses atos jurídicos se prestam a criar, modificar, transferir, esclarecer e extinguir essas relações jurídicas.
Conceito 2: Ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus
delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de
atender ao interesse público.
Conceito 3: Para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é toda e qualquer manifestação unilateral da
Administração Pública, objetivando adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir, declarar direitos ou impor
obrigações aos seus administrados ou a si própria.
Conceito 4: Para Maria Sylvia Z. di Pietro, ato administrativo é a “a declaração do Estado ou de quem o
represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e
sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
Assim, podemos concluir que o ato, para ser considerado como ATO ADMINISTRATIVO, deverá:
a) Exteriorizar uma vontade unilateral da Administração Direta, Indireta ou de quem lhe faça as vezes
(concessionários, permissionários, organizações sociais, serviços sociais autônomos, OSCIPs etc). Esta declaração de
vontade é voltada para a obtenção de determinados efeitos jurídicos definidos em lei.
b) Estar sujeito ao Regime Jurídico Administrativo (também denominado de “regime jurídico de direito
público”). Assim, os atos praticados pelo Estado, ainda que no exercício da função administrativa, mas que estejam
sujeitos ao regime de direito privado, regulados pelas normas civis e comerciais, não são atos administrativos.
c) Produzir efeitos imediatos. Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico, ele deverá produzir efeitos
jurídicos. Assim, o ato que não produz estes efeitos, não é ato administrativo. Assim, varrer uma avenida ou dirigir um
veículo oficial não são tidos como atos administrativos, uma vez que não produzem efeitos jurídicos imediatos.
d) Ser passível de controle pelo Poder Judiciário. Lembramos que o ato administrativo não é absolutamente
definitivo, podendo ser anulado pelo Poder Judiciário se estiver inquinado de vícios. Já os atos jurisdicionais,
contrariamente aos atos administrativos, possuem o atributo da definitividade, produzindo a situação denominada “coisa
julgada”, estudada no direito constitucional. Além do controle judiciário, o ato administrativo está sujeito, também, ao
controle parlamentar, isto é, daquele oriundo dos órgãos do poder legislativo.
e) Ser produzido pelo Estado ou por quem detém os poderes atribuídos pelo Estado no exercício da
chamada “função administrativa”. Observemos que o vocábulo “Estado” deve ser entendido não apenas como o Poder
Executivo, mas também o Legislativo ou o Judiciário, pois estes dois últimos Poderes exercem funções administrativas,
através de atos administrativos, tais como a nomeação de servidor ou a realização de uma licitação.
f) Prover de agente (sujeito) competente, a finalidade deverá ser pública e o ato deverá estar revestido de
sua forma legal.
3. SUJEITOS ATIVOS DA MANIFESTAÇÃO DA VONTADE

Não são todas as pessoas que possuem competência para praticar atos administrativos. È necessário que o
sujeito da manifestação volitiva esteja, de alguma forma, vinculado à Administração Pública. Assim, agentes da
administração são os que integram a estrutura funcional dos órgãos administrativos das pessoas federativas, em qualquer
dos Poderes e as pessoas da Administração Indireta. O único pressuposto exigido para sua caracterização é que exerçam
função administrativa. Desta forma, estão excluídos os magistrados e parlamentares quando no exercício de suas funções
típicas, quais sejam, proferir sentenças e editar leis, respectivamente. Mas, se estiverem desempenhando, eventualmente,
funções administrativas, serão tidos como agentes da Administração para o exercício de atos administrativos, tais como a
nomeação de um servidor de um Tribunal ou a licitação realizada pelo Poder Legislativo visando a aquisição de bens. Já
os agentes delegatários não integram a estrutura funcional da Administração Pública, mas recebem a incumbência de
exercer, via delegação, função administrativa delegada. Quando estiverem no desempenho dessa função, estarão atuando
na mesma condição dos agentes da Administração e produzindo atos administrativos. Enquadram-se nestes casos, por
exemplo, os agentes de empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos e os de pessoas vinculadas
formalmente à Administração, como os serviços sociais autônomos (SESI, SESC etc). Porém, fora do exercício da função
delegada, tais agentes praticam negócios e atos jurídicos próprios das pessoas de direito privado. Os atos administrativos
de agentes delegatários, quando no exercício da função administrativa, são atos de autoridade pública, sendo cabíveis, por
exemplo, o Mandado de Segurança e a Ação Popular contra eles.
Assim, verificamos que o agente que pratica o ato administrativo recebe os seus poderes do próprio Estado, ou
seja, dos entes políticos, personificados nas figuras da U/E/DF e M. Às vezes esses atos administrativos são realizados por
49
outras pessoas jurídicas, por entidades criadas pelo próprio Estado (tais como as entidades da Administração Indireta), ou
mesmo por particulares. O importante é verificar que a fonte, a origem do poder, vem do próprio Estado e sem lei ou
contrato que atribua estes poderes às entidades ou particulares, estes atos não poderão ser praticados por elas.
4. REGIME JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO

Os atos administrativos são sujeitos a regime jurídico de direito público, pois tais atos provêm de agentes da
Administração e atendem o interesse público, não podendo ser inteiramente regulados pelo direito privado. Há regras e
princípios jurídicos específicos para os atos administrativos que não incidem sobre atos privados, porque aqueles se
qualificam como atos de Poder, dotados de prerrogativas especiais, com normas que contemplam os requisitos de validade
dos atos administrativos, os princípios da legalidade estrita, da auto-executoriedade e da presunção de legitimidade.
Assim, é o regime de direito público que rege basicamente os atos administrativos, cabendo ao direito privado fazê-lo
supletivamente, ou seja, em caráter subsidiário e sem contrariar o regramento fundamental específico para os atos
públicos. Não é apenas o interesse público concreto, ou o intento de beneficiar a coletividade que caracteriza o ato como
sendo tipicamente “administrativo”. Alguns atos assemelham-se aos administrativos, porque estão direcionados às
demandas da sociedade. Estando, porém, ao desamparo do regime de direito público, tais condutas propiciam a prática de
atos privados. Assim, atos de entidades de caráter assistencial, desprovidas de vínculo jurídico formal com a
Administração, não são tidos como atos administrativos, embora haja neles a característica de atenderem o interesse
público. Portanto, os atos da diretora de uma determinada escola municipal se qualificam como administrativos, em face
do regime de direito público a que se submete o sujeito da vontade. Já os atos do diretor de escola mantida por entidade
religiosa privada são, em regra, privados.
Os países que adotam o sistema denominado common law (lei comum) negam que a Administração tenha um
regime jurídico próprio, ou seja, um regime jurídico administrativo. Para eles (Estados Unidos e Inglaterra, por exemplo),
o direito é comum tanto aos particulares quanto à administração.
Por fim, verifica-se que o ato administrativo difere do ato jurídico privado por seu tratamento jurídico especial,
decorrente do regime jurídico administrativo.
6. ELEMENTOS DE VALIDADE (REQUISITOS, PRESSUPOSTOS OU CONDIÇÕES DE VALIDADE) DO

ATO ADMINISTRATIVO.
Tais “elementos de validade” dizem respeito às condições para que se possa considerar o ato administrativo
como tendo sido produzido em conformidade com o ordenamento jurídico e os princípios administrativos.
Por este tópico estaremos analisando a infra-estrutura, a anatomia do ato administrativo.
Todo ato administrativo - (seja ele vinculado ou discricionário) - deve possuir os cinco elementos descritos
abaixo, sob pena de ser considerado nulo.
Veja-se que os elementos dos atos administrativos não são os mesmos elementos do ato jurídico privado, vez
que competência, finalidade, forma, motivo e objeto são elementos dos primeiros, ao passo que apenas “sujeito”, “objeto”
e “forma” são elementos do segundo, ficando evidente a diferença entre atos administrativos propriamente ditos e atos
privados, dentre outras.
Assim, os elementos (ou requisitos) de validade dos atos administrativos são as condições, os pressupostos para
sua produção em conformidade com a lei e os princípios administrativos. São eles:
6.1. Competência
Segundo Maria Sylvia Z. di Pietro, competência pode ser definida como “o conjunto de atribuições das pessoas
jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo”. A mesma autora denomina este elemento de “sujeito”,
afirmando que “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”. Já Cretella Júnior adota o
vocábulo “agente”. Assim, entende-se a competência como o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes
públicos exercer legitimamente sua atividades, ou seja, como o conjunto de poderes conferidos pela lei aos agentes para
que eles possam desempenhar suas funções e assegurar o interesse público. A competência tem que decorrer de norma
expressa, de lei (vide artigo 61, §1º, II da CF/88 e artigo 25 da ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).
Não há presunção de competência administrativa. Esta há de originar-se de texto expresso. Assim, a lei é a fonte normal
da competência. É nela que se encontram os limites e a dimensão das atribuições cometidas às pessoas administrativas,
órgãos e agentes públicos. Mas a lei não é a fonte exclusiva da competência administrativa. Para órgãos e agentes de
elevada hierarquia, ou de finalidades específicas, pode a fonte da competência situar-se na própria CF (vide artigos 48, 49,
51, 52, 84 a 87 e 96). Em relação a órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas expressas de atos
administrativos organizacionais. Nesse caso, serão tais atos editados por órgãos cuja competência decorre de lei. Em
outras palavras, a competência primária do órgão tem origem na lei, e a competência dos segmentos internos dele, de
natureza secundária, pode receber definição através de atos organizacionais.
Segundo alguns doutrinadores, a possibilidade conferida ao Presidente da República para dispor mediante
decreto sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos, possibilita ao chefe do executivo federal o direito legal de atribuir competências,
tendo em vista que, quem organiza tem que definir competências. Concluem, assim, que no âmbito federal, as
competências administrativas organizacionais poderão ser definidas por Decreto (vide artigo 84, VI, da CF/88). Na
50
verdade, os que defendem a existência dos “decretos autônomos” baseiam-se, dentre outros argumentos, neste artigo
constitucional visando defender sua tese. No entanto, se a organização administrativa vier a acarretar aumento de
despesas, o tema deverá ser tratado através de lei, de iniciativa do Chefe do Executivo federal.
Do elemento “competência” decorrem algumas características:
1ª) Inderrogabilidade, ou seja, a competência de um órgão/agente não pode ser alterada (transacionada) por
mero acordo de vontades entre as partes, haja vista que a competência é conferida pela lei e somente ela poderá alterá-la (e
não através de um ato bilateral celebrado entre agentes públicos). Assim, a inderrogabilidade é tida como uma
característica absoluta; 2ª) Improrrogabilidade, ou seja, se um órgão não tem competência para certa função, não poderá
vir a tê-la supervenientemente, a menos que a antiga norma definidora seja alterada. Marcelo Alexandrino nos explica que
“parte da doutrina menciona a improrrogabilidade como atributo da competência, significando que o fato de um órgão
ou agente incompetente praticar um ato não faz com que ele passe a ser considerado competente, salvo disposição legal
expressa que assim estabeleça. Vale dizer, a competência não se estende automaticamente a órgão ou agente
incompetente pelo simples fato de haver ele praticado o ato ou tomado conhecimento dos fatos que ensejariam a sua
prática”. Ainda, pela improrrogabilidade, os agentes não podem atuar, praticar atos para os quais o ordenamento
jurídico não lhes conferiu competência. Ao contrário da inderrogabilidade, a improrrogabilidade é relativa, uma vez que é
cabível excepcioná-la através dos institutos da delegação e da avocação, momento em que o agente praticará atos
originariamente outorgados a outros. Observe que a inderrogabilidade diz respeito à própria competência (à sua
titularidade), matéria reservada à lei, ao passo que a improrrogabilidade refere-se ao exercício de competências (produção
de atos); 3ª) Decorre sempre de lei; 4a) é de exercício obrigatório para a Administração (pela irrenunciabilidade das
competências, o agente é obrigado a exercer suas competências toda vez que o interesse público assim o requer. Esta
característica não é absoluta, mas relativa, tendo em vista a possibilidade de delegar ou avocar o exercício de
competências. É tida como a principal característica da competência).
5a) É imprescritível, uma vez que o agente não perde a competência com o passar do tempo,utilizando-a ou
não; 6a) Se não houver óbice legal, poderá um agente utilizar-se da delegação de competência para transferir a outro (via
de regra de plano hierárquico inferior) o exercício de funções que originariamente lhe foram atribuídas. Porém, pode a lei
impedir a delegação de competência quando se tratar de funções indelegáveis, exclusivas do agente ou do órgão. A lei
9.784/99, por exemplo, que regula o processo administrativo na Administração federal, veda a delegação em se tratando
de: edição de atos de caráter normativo, decisão de recursos administrativos ou quando as matérias são de competência
exclusiva do órgão ou da autoridade. A mesma lei autoriza a avocação temporária (artigo 15), de competência atribuída
a órgão hierarquicamente inferior, se for em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados.
Mesmo com a delegação, haverá a competência cumulativa entre delegante e delegado. Porém, quando o órgão superior
atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a outro (hierarquicamente inferior), ocorre o fenômeno
da avocação. Uma das vantagens da avocação é evitar que haja decisões concorrentes e eventualmente contraditórias. A
avocação é figura excepcional, só justificável ante os pressupostos que a lei estabelecer.
Observe-se que a Lei 9.784/99 dispõe em seu artigo 11º que a competência é irrenunciável e se exerce pelos
órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Com relação à possibilidade de delegar competências, Maria Sylvia argumenta que “embora o dispositivo dê a impressão
de que a delegação somente é possível quando a lei permita, na realidade, o poder de delegar é inerente à organização
hierárquica que caracteriza a Administração Pública”. Para esta autora, a regra é a possibilidade de delegação e a
exceção é a impossibilidade de delegação, que somente ocorrerá em se tratando de competência outorgada com
exclusividade ao agente ou ao órgão. Continuando seu raciocínio, a professora explica que “essa idéia está presente no
artigo 12 da mesma lei, segundo o qual um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal,
delegar parte de sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial”. Acrescentamos, ainda, que a delegação não transfere a competência, mas tão somente o exercício de uma
parcela das atribuições cometidas pela lei ao ente delegante, podendo o primeiro exercer referidas atribuições juntamente
com o ente delegado, em havendo ressalva de exercício da função delegada. Além disso, poderá a delegação ser revogada
pelo delegante, haja vista não se falar em renúncia por parte do primeiro.
Atenção: Não se deve confundir “competência” com “capacidade”, pois são dois institutos jurídicos diferentes.
Competência é a outorga oriunda da constituição ou da lei de certa quantidade de poder conferido a determinado agente,
órgão ou pessoa jurídica. Dentro da competência encontra-se a capacidade para o exercício de determinado ato. Ter
capacidade significa ser titular de direitos e obrigações que possa exercer por si ou por terceiros.
Devemos observar que a atribuição de competência leva em conta os seguintes critérios: a) em razão da matéria
(a competência para atuar fica restrita à matéria delineada pelo ordenamento jurídico, em obediência ao princípio da
especialidade); b) em razão do território (a competência para atuar fica restrita à área ou zona de atuação territorial
delineada pela lei); c) em razão do grau hierárquico (a competência é definida segundo o grau de hierarquia do órgão ou
agente e o maior ou menor grau de complexidade e responsabilidade); d) em razão do tempo (a competência deverá ser
utilizada dentro do prazo estipulado pela lei, como ocorre com os mandados políticos, por exemplo. Pode ocorrer a
proibição de se realizar determinados atos em períodos definidos pela norma, como a nomeação ou exoneração de
51
servidores em período eleitoral); e) em razão do fracionamento (há uma distribuição de competências por órgãos diversos,
como nos casos de edição de atos complexos, que serão estudados neste capítulo).
Este requisito, ao lado da finalidade e da forma, é inteiramente vinculado para qualquer ato.
6.2. Objeto (ou conteúdo)

Significa o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato. É a prescrição do ato. Diz respeito ao efeito
jurídico pretendido pelo ato. Como define Celso Antonio Bandeira de Mello, objeto “é aquilo que o ato dispõe, isto é, o
que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica ... é a própria medida que produz a alteração
na ordem jurídica ... é o próprio ato”. Assim, pode-se dizer que o objeto é o efeito jurídico imediato que o ato
administrativo produz. E por efeito jurídico entenda-se o ato que, em decorrência dele, adquire-se, extingue-se ou
transforma-se um determinado direito. Na verdade, o objeto é a resposta à indagação: “para que serve o ato?” Pode o
objeto do ato administrativo consistir na aquisição, no resguardo, na transferência, na modificação, na extinção ou na
declaração de direitos, pois todo ato administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. Esse efeito jurídico, portanto, é o
objeto do ato administrativo. Assim, uma licença para construção tem por objeto permitir a edificação de forma legítima;
o objeto de uma multa é o de punir o infrator da norma; na nomeação, o objeto é admitir o indivíduo no serviço público;
numa permissão de transporte urbano, o objeto é permitir a alguém tal atividade. Variável é, pois, o objeto. Para que o ato
administrativo seja válido, seu objeto deve ser lícito (em conformidade com a lei), possível (deve ser suscetível de ser
realizado), certo (definido em relação aos destinatários do ato, aos efeitos imediatos dele, ao tempo e ao lugar) e
moralmente aceito. Veja-se que, na atividade vinculada, o autor do ato limita-se a fixar como objeto dele o mesmo que a
lei previamente estabeleceu. Trata-se de objeto vinculado. Portanto, na licença para exercer profissão, se o interessado
preenche todos os requisitos legais, não pode o agente público não concedê-la. Mas, diante do objeto discricionário, é
possível fixar-se termos, condições e modos (na autorização para funcionamento de um circo, pode o ato fixar o limite
máximo de horário, ainda que o interessado tenha formulado pedido em horário além do que o ato veio a permitir).
Segundo Elias Freire, “nos atos discricionários, isto é, quando houver vários objetos possíveis para atingir o
mesmo fim, sendo todos eles válidos perante o direito, o objeto fica na dependência da escolha da Administração,
constituindo essa liberdade opcional o mérito administrativo, como ocorre quando a lei diz que a Administração pode
punir o servidor com as penas de suspensão ou de multa”. É por esta razão que se diz que o mérito é a valoração dos
motivos e a escolha do objeto.
Observemos, então, que o vício de objeto do ato administrativo ocorre quando o resultado do ato administrativo
importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.
Este requisito é considerado vinculado apenas se o ato for vinculado, caso contrário será tido como elemento
discricionário do ato administrativo.
6.3. Forma
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. É elemento que integra a própria formação do ato. Sem sua
presença, o ato que vise a produção de efeitos sequer completa o seu ciclo de existência, sendo denominado de ato
imperfeito, conforme estudaremos mais abaixo. Assim, não basta simplesmente a exteriorização da vontade pelo agente
administrativo. Urge que o faça nos termos em que a lei a estabeleceu, para não ficar o ato com vício de legalidade,
suficiente para provocar-lhe a invalidação. No direito privado, vigora o princípio da liberdade das formas. No público,
a regra é a solenidade das formas. Como regra, deve o ato ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado. Não
obstante, admite-se que em situações singulares possa a vontade administrativa manifestar-se através de outros meios,
como é o caso de gestos (de guardas de trânsito), palavras/sinais (atos de polícia de segurança pública, apitos, sirenes) ou
símbolos (placas de trânsito). Esses meios são excepcionais e atendem a situações especiais. Não obstante, é preciso
reconhecer que a análise da adequação da forma à lei exige carga de comedimento e razoabilidade por parte do intérprete.
Em conseqüência, haverá hipóteses em que o vício de forma constitui, em última instância, mera irregularidade sanável,
sem afetar a órbita jurídica de quem quer que seja. Em tais casos não precisará haver anulação, mas simples correção, o
que se pode formalizar pelo instituto da convalidação do ato (vide parte final deste capítulo). Assim, se o ato foi
formalizado por “portaria”, ao invés de sê-lo por “ordem de serviço” como exigia a lei, seria exagero anular o ato, pois
que o erro de denominação não interferiu no conteúdo legítimo do ato. Em outras hipóteses, porém, o vício na forma é
insanável, porque afeta o ato em seu próprio conteúdo. É o caso, por exemplo, de resolução que declare determinado
imóvel como de utilidade pública para fins de desapropriação. Como a lei exige decreto do Chefe do Executivo, aquele
ato tem vício insanável e passível de anulação.
Importante trazer à tona os comentários da professora Maria Sylvia, quando a mesma ensina que “A obediência
à forma não significa, no entanto, que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais; o que se exige, a
rigor, é que seja adotada, como regra, a forma escrita, para que tudo fique documentado e passível de verificação a todo
o momento. A não ser que a lei preveja expressamente determinada forma (como decreto, resolução, portaria etc.), a
Administração pode praticar o ato pela forma que lhe parecer mais adequada. Normalmente, as formas mais rigorosas
são exigidas quando estejam em jogo direitos dos administrados, como ocorre nos concursos públicos, na licitação, no
processo disciplinar.”
Embora se distinga forma de procedimento, no sentido de que aquela indica apenas a exteriorização da vontade
e este uma seqüência ordenada de atos e atividades, costuma-se caracterizar os defeitos em ambos como vícios de forma.
Este requisito, ao lado da finalidade e da competência, é inteiramente vinculado para qualquer ato.
52
6.4. Motivo (ou causa)

Para Hely Lopes Meirelles, o motivo (ou causa do ato administrativo) “é a situação de direito (situação
jurídica) ou de fato (situação fática) que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, como
elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador.
No primeiro caso será um elemento vinculado; no segundo, discricionário, quanto à sua existência e vinculação”.
Conforme raciocínio de José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar o motivo como a situação de fato ou de
direito que gera a vontade do agente quando pratica o ato administrativo. Classifica-se o motivo em motivo de direito e
motivo de fato. Motivo de direito é a situação de fato eleita pela lei como ensejadora da vontade administrativa. Motivo de
fato é a própria situação de fato ocorrida no mundo empírico, sem descrição na norma legal. Se a situação de fato já está
delineada na lei, o agente deve praticar o ato tão logo seja ela configurada. Atua ele como executor da lei em virtude do
princípio da legalidade. Caracterizar-se-á, desse modo, a produção de ato vinculado por haver vinculação do agente à lei.
Quando a lei não delineia a situação fática e transfere ao agente a verificação de sua ocorrência atendendo a critérios de
caráter administrativo (conveniência e oportunidade), permitindo maior liberdade de atuação, embora sem afastamento
dos princípios administrativos, sua atividade reveste-se de discricionariedade, redundando na prática de ato discricionário.
Devemos observar que o vício de motivo do ato administrativo se verifica quando a matéria de fato ou de
direito em que se fundamenta o ato é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido.
Atenção: motivo e motivação são dois institutos jurídicos diferentes. A motivação é a justificação escrita
(exposição das razões) da autoridade que praticou o ato. Na motivação serão apresentadas as razões de fato e de direito
que ensejaram a realização do ato, ou seja, serão enunciados os pressupostos que o administrador levou em conta e que
deram origem à prática do ato. Enquanto que o motivo é o próprio fato, a motivação é a exposição escrita do motivo.
Observe-se que a recente Lei n. 9.784/99 traz em seu artigo 50 a exigência de motivação de diversos atos administrativos
e, em seu artigo 2º, erige a motivação como princípio a ser respeitado pela Administração Pública Federal no âmbito dos
processos administrativos. Quando a lei impõe que seja apresentada a motivação do ato, o administrador deverá fazê-la,
sob pena do ato ser inválido. As divergências doutrinárias surgem quando a lei é omissa quanto à obrigatoriedade da
motivação. A maioria dos doutrinadores entende que todos os atos devam ser motivados, em obediência ao princípio
constitucional implícito da Motivação, com exceção daqueles atos administrativos não praticados de forma escrita.
Pela Teoria dos Motivos Determinantes, que tem origem no Direito francês, o motivo do ato administrativo deve
sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. A aplicação mais importante
desse princípio incide sobre os atos discricionários. Mesmo não exigindo expressa motivação, esta, se existir, passa a
vincular o agente aos termos em que foi mencionada. Se restar comprovado que inexiste a realidade fática mencionada no
ato administrativo como determinante da vontade, o ato estará inquinado de vício de legalidade. Assim, se um servidor
requer suas férias, pode o superior hierárquico indeferi-las sem deixar expresso no ato o motivo. Se, todavia, indefere o
pedido, alegando que há falta de pessoal na repartição e o interessado provar que há excesso, o ato estará viciado no
motivo.
Este requisito é considerado vinculado apenas se o ato for vinculado, caso contrário será tido como elemento
discricionário do ato administrativo.
6.5. Finalidade
Todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público. Se assim não o for, haverá desvio de finalidade
(ou de poder). Conduta desse tipo ofende, também, os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Há
um elo indissociável entre a finalidade e a competência, seja o ato vinculado ou discricionário, pois, quando a lei define a
competência do agente, a ela já vincula a finalidade a ser perseguida pelo agente. Observe-se que há distinção entre
finalidade e objeto. O objeto representa o fim imediato, ou seja, o resultado prático a ser alcançado pela vontade
administrativa. A finalidade, ao contrário, reflete o fim mediato, ou seja, o interesse coletivo. Assim, o objeto é variável
conforme o resultado prático buscado pelo agente e a finalidade é invariável para qualquer espécie de ato, sendo sempre o
interesse público. Desta forma, numa permissão de transporte urbano, o objeto é permitir a alguém tal atividade; numa
licença de construção, o objeto é consentir que alguém edifique; numa admissão, o objeto é autorizar alguém a ingressar
em estabelecimento público. Variável é, pois, o objeto, conforme a espécie do ato. Contudo, a finalidade é a mesma em
todos os casos: o interesse público.
Para Hely Lopes Meirelles, “a finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indica explícita ou
implicitamente. Não cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa, ainda que
ambas colimem fins públicos. Neste particular, nada resta para a escolha do administrador, que fica vinculado
integralmente à vontade legislativa”.
Este elemento de validade pode ser entendido em sentido amplo e em sentido estrito. Pelo primeiro sentido
(amplo), podemos afirmar que todo ato administrativo deve visar, sempre, ao interesse público, ao passo que, pelo
segundo sentido (estrito), todo ato administrativo deve visar à sua finalidade específica, prevista expressa ou
implicitamente na lei.
Este requisito, ao lado da competência e da forma, é inteiramente vinculado para qualquer ato.
7. CARACTERÍSTICAS (ATRIBUTOS) DO ATO ADMINISTRATIVO
53
Os atos administrativos emanam de agentes dotados de parcela do Poder público. Basta essa razão para que
precisem estar revestidos de cercas características (prerrogativas) que os tornem distintos dos atos privados, regidos pelo
direito civil e comercial. Os atributos (características inerentes aos atos administrativos) diferenciam-se dos requisitos,
que são condições que devem ser observadas para a válida edição do ato. São eles:
7.1. Imperatividade (ou coercibilidade ou coercitividade)

Os atos administrativos são cogentes, obrigando a terceiros que se encontrem em seu círculo de incidência,
independente de sua concordância. O princípio da supremacia do interesse público justifica a coercibilidade dos atos
administrativos. Decorre da imperatividade o poder que tem a Administração de exigir, unilateralmente, o cumprimento
do ato. A exigibilidade, assim, deflui da própria peculiaridade de ser o ato imperativo, o que o diferencia dos atos de
natureza privada. Atenção! Em certos atos estará ausente o cunho coercitivo. É o que ocorre, por exemplo, com os atos
negociais (licenças, permissões, autorizações) e os atos enunciativos (certidões, declarações, atestados, pareceres etc),
mais adiante estudados, em que, ao lado do interesse público de todo ato, há também o interesse privado e também nos
atos de expedição de certidões, onde, evidentemente, dispensam a coercitividade para a sua operacionalização. Contudo,
ainda neles se pode encontrar um resquício de imperatividade, ao menos no que toca à obrigação do beneficiário de se
conduzir dentro dos limites que lhe forem traçados.
7.2. Presunção de Legitimidade ou de Veracidade

Os atos administrativos, quando editados, trazem a presunção de que nasceram em conformidade com a lei, a
bem da continuidade dos serviços públicos, sendo considerados legítimos até que se prove o contrário. Não se trata de
presunção absoluta e inquestionável jurídica ou administrativamente. A hipótese é de presunção juris tantum (ou
relativa), uma vez que pode ceder à prova em contrário. Assim, a obrigatoriedade de se provar que o ato se encontra
viciado será daquele que alegar o vício. É o que comumente denominamos de inversão do ônus da prova.
São efeitos da presunção de legitimidade a auto-executoriedade (que será estudada abaixo) e a inversão do
ônus da prova, transferindo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Na verdade, a presunção
de legitimidade é inerente a todo ato do Poder Público, independente de sua natureza, incluindo-se, aqui, os atos de
natureza privada. A presunção de legitimidade está presente desde o nascimento do ato e dispensa eventuais normas legais
que o prevejam. Mesmo que se apontem irregularidades do ato que possam levá-lo à invalidação, o mesmo deverá ser
obedecido por todos que se encontrem em seu círculo de atuação. Portanto, enquanto não for decretado pelo Judiciário ou
pela própria Administração a nulidade ou a suspensão temporária dos efeitos do ato, através de recursos administrativos
que admitam a produção de efeitos suspensivos ou liminares em ação de mandado de segurança, o mesmo deverá ser
rigorosamente cumprido, como se fosse válido, perfeito e eficaz.
Em que pese alguns doutrinadores considerarem como expressões sinônimas a “presunção de legitimidade” com
a de “veracidade” podemos encontrar diferenças entre elas, vez que pela presunção de veracidade temos a certeza
relativa de que os fatos alegados pela Administração são verdadeiros. Por esta razão, dizemos que as certidões, os
atestados, as declarações e as informações administrativas possuem fé-pública, sendo portadoras da garantia de que
trazem em seu bojo informações condizentes com a realidade dos fatos. Assim, enquanto que a presunção de legitimidade
diz respeito à conformidade do ato com a lei, a presunção de veracidade diz respeito à realidade dos fatos apresentados
pela Administração.
Outro efeito da presunção de veracidade é que o judiciário não pode apreciar ex officio (ou seja, por iniciativa
própria), a validade do ato. Para tanto, há a necessidade de que a pessoa interessada instiga o Judiciário, através de
petição, a sair de sua “inércia” e determine a invalidade do ato, para, somente aí, ele deixar de produzir os seus efeitos.
Conforme leciona a professora Maria Sylvia Z. Di Pietro, “em relação ao ato jurídico de direito privado, o art.
168 do Código Civil determina que as nulidades absolutas podem ser alegadas por qualquer interessado ou pelo
Ministério Público, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciadas pelo juiz quando conhecer do ato ou dos seus
efeitos; o mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário a
pedido da pessoa interessada”. Contudo, para esta mesma autora, somente a presunção de veracidade é que inverte o
ônus da prova, obrigando a parte que alega a invalidade do ato ter de prová-la, ao passo que a presunção de legitimidade
não produz este efeito de inversão do ônus da prova.
Por fim, ressalte-se que esta presunção decorre do princípio da legalidade que, nos Estados de Direito, informa
toda a atuação Administrativa.
7.3. Auto-Executoriedade
Consiste na possibilidade de o ato administrativo ser imediata e diretamente posto em execução pela
Administração, sem intervenção do Poder Judiciário. No âmbito do direito privado, regido pelas leis civis e trabalhistas,
poucas são as situações onde o particular pode executar suas próprias decisões (citamos a título de exemplo que, na
proteção à posse, poderá o possuidor turbado manter-se por sua própria força, contanto que o faça logo – vide o artigo
1210, §1º do Código Civil. São exemplos de execução direta, também, além da legítima defesa, a retenção da bagagem do
hóspede inadimplente junto ao hotel onde o mesmo se encontra hospedado e a poda dos galhos da árvore do vizinho que
estejam invadindo propriedade particular). Porém, no direito público, é admitida a execução ex offício (por
conta/iniciativa própria, de ofício) das decisões administrativas sem intervenção do Judiciário, como, por exemplo, nos
54
casos de destruição de alimentos vencidos, demolição de um prédio em ruínas, embargo de obra irregular, interdição de
um estabelecimento comercial, apreensão de mercadorias etc.
Ressalte-se que a auto-executoriedade não é um atributo pertencente a todos os atos da administração, mas sim
aos atos administrativos (excluídos novamente os atos administrativos negociais e enunciativos). A auto-executoriedade se
faz presente quando a mesma é autorizada explícita ou implicitamente em lei ou, em não havendo previsão legal, quando
se tratar de alguma medida urgente que necessite ser auto-executada imediatamente pela Administração sob pena de,
não o fazendo, acarretar um prejuízo maior ao interesse público, como nos casos de demolição de prédio que ameaça cair,
a internação compulsória de indivíduo com doença contagiosa e a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança
de coisas ou pessoas. Assim, atos da administração sujeitos ao regime jurídico de direito privado, como o aluguel, a
compra, a venda e a doação, por exemplo, não possuem referido atributo.
O fundamento jurídico deste atributo consubstancia-se na necessidade de garantir com eficiência e rapidez o
interesse coletivo. Assim, o ato vale como a sentença do magistrado, mesmo estando sujeito a controle exógeno (externo)
por parte do Judiciário, tal como ocorre diante da destruição de bens impróprios ao consumo público e da demolição de
construção com riscos de desabamento. Verificada a situação que provoca a execução do ato, a autoridade administrativa
de pronto o executa, ficando, assim, resguardado o interesse público. Em certas situações, o ato administrativo fica
despido desse atributo, o que obriga o Poder Público a recorrer ao Poder Judiciário, como nos casos de cobrança de multa
(quando não quitadas espontaneamente pelo particular) ou desapropriação, que exigem o ajuizamento da competente
ação judicial (observe, no primeiro caso, que a Administração poderá efetuar o lançamento do débito e notificar o
particular a efetuar o pagamento da multa). Os princípios do contraditório e da ampla defesa estabelecem alguns limites ao
princípio da executoriedade, impedindo uma atuação exclusiva do administrador. Ameaças de lesão podem ser impedidas,
por exemplo, através do mandado de segurança, da ação popular e da ação civil pública.
Encontramos este atributo, com muita freqüência, nos atos realizados pela Administração no uso do seu Poder
de Polícia.
Alguns doutrinadores desdobram o atributo da auto-executoriedade em:
a) Exigibilidade, através do qual o Poder Público toma decisões executórias criando obrigação para o particular
sem necessitar ir preliminarmente a juízo.
b) Executoriedade, que corresponde à capacidade da ação ex officio, através da qual a Administração pode
executar diretamente a sua decisão através do uso da força.
A diferença entre a exigibilidade e a executoriedade, que reside unicamente no meio coercitivo, está no fato de que,
na exigibilidade, a Administração utiliza meios indiretos de coação, devidamente descritos na lei, como nos casos de
imposição de multas ou outras penalidades/sanções para o caso de descumprimento do ato pelo particular, a fixação de
locais e horários para o desempenho de atividades ou a exigência de construção de uma calçada. Já a executoriedade
corresponde ao emprego de meios diretos de coerção, pela Administração, ao particular, compelindo-o materialmente a
obedecer ao ato emanado por ela, independentemente mesmo de previsão legal, visando atender, por exemplo, situações
de emergência que ponham em risco a segurança ou a saúde da sociedade, como ocorre nos casos de apreensão de
mercadorias, fechamento de casas noturnas ou de a própria Administração construir a calçada devidamente exigida e não
realizada pelo administrado e mandar-lhe a conta devida. Porém, ressalte-se que ambas as espécies descritas permitem a
auto-executoriedade das decisões, com meios coercitivos próprios, pela Administração, sem necessidade de se socorrer
do Poder Judiciário para tanto.
Por fim, ressalte que, em algumas situações, poderá o ato ser exigível, porém não executável, como nos casos das
multas de trânsito, que podem ser devidamente exigidas pela Administração (através do envio da multa à residência do
particular), mas não podem ser auto-executadas por ela, devendo o Poder Público valer-se das ações judiciais cabíveis
(execução fiscal, por exemplo) para cobrar a dívida (através do Poder Judiciário). O mesmo raciocínio vale quanto às
desapropriações, que podem ser exigidas através de decretos expropriatórios, mas não pode a Administração executar,
por si mesma, a retirada forçada dos moradores da propriedade. Desta forma concluímos que:
a) na exigibilidade, independe de participação do Poder Judiciário e os meios de coação contra o administrado são
indiretos. Esses meios representam a imposição de uma sanção ao particular que estiver desobedecendo a uma norma
legal, porém, não impedem que a lei continue a ser descumprida por ele.
b) a executoriedade é mais gravosa que a exigibilidade, independe do Judiciário e se utiliza de meios diretos de
coação contra o particular.
7.4. Tipicidade
Para Maria Sylvia Z. Di Pietro, “tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a
Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”. Desta forma, por este atributo, não poderá a
Administração produzir os denominados “atos inominados”, produzidos através da autonomia própria de vontade, tal
como ocorre nas relações entre os particulares. Desta forma, o particular se encontra protegido contra a prática de atos
totalmente discricionários pela Administração dotados de imperatividade e auto-executoriedade sem que haja, para
tanto, uma previsão legal. A mesma autora salienta que “a tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não
existe nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da Administração, que depende sempre da
aceitação do particular; nada impede que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao
interesse público e ao do particular”.
55
8. MÉRITO ADMINISTRATIVO
Considera-se mérito administrativo a avaliação da conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao
objeto do ato discricionário. Em relação ao motivo valoram-se os fatores que o constituem. Quanto ao objeto, o
administrador escolhe o que melhor atende o interesse público. Quanto aos elementos competência, finalidade e forma,
eis que são elementos SEMPRE vinculados em qualquer hipótese, não são passíveis de avaliação desta oportunidade e
conveniência. Observe-se, assim, que não se pode falar em mérito administrativo em se tratando de ato vinculado, haja
vista que o motivo e o objeto do ato já constituirão elementos que o legislador quis expressar.
O agente pode fazer valoração de conduta tanto na discricionariedade quanto na aplicação de conceitos jurídicos
indeterminados (nesse último caso citamos como hipóteses de conceitos jurídicos indeterminados expressões que não
apresentam exatidão em seu sentido, tais como “interesse público”, “ordem pública”, “bons costumes”, “falta grave”).
8.1. Controle do Mérito pelo Poder Judiciário

Ao Judiciário é vedado exercer controle judicial sobre o mérito administrativo, haja vista o princípio da
separação e independência dos poderes. O STJ assentou que “é defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato
administrativo, cabendo-lhe unicamente examiná-lo sob o aspecto de sua legalidade, isto é, se foi praticado conforme ou
contrariamente à lei. Esta solução se funda no princípio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das razões
de conveniência ou de oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado”.
Então, cuidado na hora da prova! Se a Administração Pública utilizar-se das “vestes” do mérito administrativo
para infringir a lei ou a moral administrativa, caberá, sim, interferência do Poder Judiciário, anulando o ato abusivo. Mas,
em não havendo ilegalidade alguma, o mérito permanecerá intocável pelo Judiciário, somente podendo ser revogado pela
própria Administração editora do ato (ou pelo órgão hierarquicamente superior a ela).
9. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
9.8. Quanto à Exeqüibilidade ou eficácia (capacidade para a produção de seus efeitos)

a) Ato Perfeito: é aquele que cumpriu com todas as etapas normativas/legais de sua formação; que se encontra
em condições de produzir seus efeitos jurídicos, vez que já completou todo o ciclo necessário à sua formação, ou seja, que
já esgotou todas as fases necessárias à sua produção, estando concluído, finalizado, completo, acabado, reunindo todos os
elementos imprescindíveis à sua operatividade. Esta classificação diz respeito à idéia de EXISTÊNCIA OU DE
ELABORAÇÃO DO ATO. Não se deve confundir ato perfeito com ato válido. Enquanto que a perfeição diz respeito às
etapas legais de formação do ato, a validade diz respeito à conformidade do ato com o ordenamento pátrio.
Exemplo: Conforme leciona Maria Sylvia, “um ato que seja motivado, reduzido a escrito, assinado, publicado, está
perfeito em sua FORMAÇÃO, se a lei não contiver qualquer outra exigência. A VALIDADE diz respeito à conformidade
do ato com a lei: a motivação deve referir-se a motivos reais, a autoridade que assina deve ser a competente, a
publicação deve ser a forma exigida para divulgar o ato”. Observe, caro aluno, então, que o ato poderá ser PERFEITO,
tendo completado integralmente o seu ciclo de formação, mas NÃO SER VÁLIDO.
b)Ato Imperfeito: em contrapartida, o ato imperfeito é aquele incompleto, carente de um ato complementar
(intermediário) que o torne perfeito, concluído, tal como a existência de uma portaria ainda não assinada pelo agente
competente ou de um documento aguardando a devida publicação na imprensa oficial. Alguns autores chamam-no de ato
“inexistente”, por considerar que o ato sequer chegou a existir.
c) Ato Válido: é aquele praticado em conformidade com as normas superiores que devem regê-lo, estando
ajustado às exigências legais ou a outro ato de grau mais elevado. Aqui há uma ausência de vícios. Esta classificação diz
respeito à idéia de ADEQUAÇÃO. Assim, o ato válido é aquele que é emanado por agente competente, que possui a
formalidade descrita na lei, seu objeto é possível e moralmente aceito, que possui motivos adequados ao conteúdo e que
vai ao encontro da finalidade prevista no ordenamento pátrio.
d) Ato Inválido: é aquele que não se encontra ajustado às exigências legais.
e) Ato Eficaz: é o ato que se encontra apto a produzir os efeitos típicos que se esperam dele, ou seja, que está
pronto a atingir o fim a que foi destinado. Esta classificação diz respeito à idéia de PRODUÇÃO DE EFEITOS. Já o
administrativista - Celso Antonio Bandeira de Melo - prefere utilizar a expressão “Ato Exeqüível”.
f) Ato Ineficaz: ocorre se o ato não for capaz de produzir os seus efeitos típicos, por haver algum fato ou ato
capaz de impedir ou de propiciar a produção dos seus efeitos. Portanto, se o ato estiver subordinado a uma condição
suspensiva (quando há cláusulas que subordinam o efeito do ato a um fato ou evento futuro e incerto), ou a um termo não
verificado (subordinação do efeito do ato a um fato futuro e certo, haja vista que se indica quando se inicia e termina a
eficácia dele) ou à prática de outro ato jurídico (como a autorização, aprovação ou homologação), o ato será ineficaz. E
continuará ineficaz até que os fatos mencionados venham a ocorrer. Vejamos alguns exemplos: o testamento feito no
cartório somente produzirá os seus efeitos após o falecimento do seu autor. Portanto, apesar desse ato ser perfeito e
válido, o mesmo é ineficaz. Da mesma forma, a habilitação para dirigir somente produzirá os seus efeitos até a data pré-
determinada pela Administração. Nesse caso, estamos diante de um termo. Por último, se você se inscrever em um
concurso público e constar no edital que a confirmação da matrícula somente se dará após o pagamento e a compensação
do cheque emitido, estaremos diante de uma condição. Alguns autores preferem chamar estes atos de Atos Pendentes
(entre eles, Maria Sylvia Zanela di Pietro e Marcelo Alexandrino, dentre outros), ao passo que Celso Bandeira os
56
denomina de Atos Inexeqüíveis. Assim, um testamento, por exemplo, só produzirá seus efeitos jurídicos após o
falecimento de quem o produziu. Estamos falando de uma “condição suspensiva”. Já a carteira de habilitação para dirigir
produz efeitos até uma data pré-determinada. Neste caso, estamos diante de um “termo”. Se constar no edital de um
concurso público que somente após o pagamento da taxa de inscrição é que se formalizará a inscrição definitiva,
estaremos diante de uma “condição suspensiva”.
Lembramos que, para o professor Hely Lopes Meirelles, ato eficaz é aquele que já se encontra apto a
produzir seus efeitos imediatos, pelo simples fato de estar perfeito, como também aquele ato que dependa de alguma
condição ou termo (são os chamados atos ineficazes para os outros doutrinadores), com a diferença de que o primeiro é
considerado eficaz e exeqüível, ao passo que o último é considerado eficaz, porém, inexeqüível. Contudo, a doutrina
apontada pelo professor Celso Bandeira, acima apresentada, parece estar sendo a mais aceita nos atuais concursos
públicos.
g) Ato Consumado: é o ato administrativo cujos efeitos jurídicos encontram-se exauridos. Torna-se definitivo
e imodificável e não pode mais ser impugnado administrativa ou judicialmente. Se o ato foi praticado com alguma
ilicitude, causando danos a terceiros de boa-fé, poderá ensejar as responsabilidades civis, criminais e administrativas.
Desta forma, a licença para a construção de uma casa tornar-se-á consumada a partir da edificação da mesma e o ato que
tenha deferido férias ao servidor estará exaurido a partir do momento em que ele as tiver gozado. Estes atos não mais
podem ser revogados pela Administração.
h) Ato nulo: é o ato afetado por algum vício insanável, impossível de ser convalidado, e que não gera direitos,
devendo ser anulado pela Administração ou pelo Judiciário com efeito ex tunc (efeito retroativo da decisão).
i) Ato anulável: é o ato afetado por algum vício sanável, passível de ser convalidado, uma vez que a nulidade é
relativa.
j) Ato inexistente: é o ato praticado por um “usurpador da função pública”. É o ato que aparenta ser administrativo, mas
não o é. Com relação ao usurpador da função pública, vide os comentários constantes do item 13.6 (invalidação dos atos
administrativos), abaixo.
9.1. Quanto aos Destinatários: esta classificação se baseia na distinção entre destinatários determinados ou
indeterminados do ato administrativo.
a) Atos Gerais (ou normativos/regulamentares): regulam uma quantidade indeterminada e imprecisa de pessoas
que se encontram na mesma situação jurídica. A finalidade é normativa, assemelhando-se à lei (que é abstrata, impessoal e
genérica). Não há um destinatário determinado, certo. Ex: decretos, regulamentos, regimentos, resoluções,
deliberações, instruções normativas, circulares ordinatórias de serviços, portarias, edital de concurso (quaisquer indivíduos
que preencham os requisitos exigidos no edital podem participar do concurso, uma vez que o ato não foi editado para
destinatários certos, determinados) etc. Se produzirem efeitos externos, necessitam de publicação.
b) Atos Individuais (concretos, especiais ou específicos): seu campo de atuação alcança destinatários certos,
definidos (individualizados ou individualizáveis, específicos). O ato individual pode abranger um ou vários sujeitos, desde
que sejam individualizados. Assim, se for feito apenas um decreto para nomear diversos agentes, na verdade foram
praticados diversos atos individuais com destinatários definidos, de sorte que se houver a invalidação da nomeação de um
deles, os demais não serão atingidos por ela. Se produzirem efeitos externos, necessitam de publicação. Citamos como
exemplos: licença para construção, decreto expropriatório, nomeação de um agente público (decreto de nomeação),
outorgas de licenças, permissões e autorizações etc.
Atenção! No confronto entre um ato administrativo geral e um ato administrativo individual, prevalecerá a
determinação contida no ato geral.
9.2. Quanto à Supremacia do Poder Público/Quanto ao Objeto (Critério das Prerrogativas)

a) Atos de Império (ou de Autoridade): se caracterizam pelo poder de coerção decorrente do jus imperii, não
intervindo a vontade dos administrados para sua prática, pois são atos unilaterais que decorrem da supremacia do
interesse público sobre o particular. São exemplos: atos de polícia (como a apreensão de bens e o embargo de obra,
desapropriação, interdição de atividades etc) e outros atos, como a edição de decretos de regulamentação etc. Referidos
atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos.
b) Atos de Gestão: quando o Estado atua no mesmo plano jurídico dos particulares, no mesmo pé de igualdade,
assumindo uma posição de gestor de bens e interesses públicos, realizando atos DE administração, porém não atos
administrativos. Os atos de gestão reclamam, na maioria das vezes, soluções negociadas, não dispondo o Estado da
garantia da unilateralidade que caracteriza sua atuação e sem usar de sua supremacia ou prerrogativas sobre os
administrados. Ex: aquisição ou alienação de bens, venda, contrato de locação, aquisição de imóvel, despachos que
determinam a execução de serviços públicos, atos de movimentação de funcionários etc. Referidos atos dizem respeito à
própria organização da Administração, funcionamento e gestão de seus interesses, serviços e bens. Não havendo
uma diferenciação entre a Administração e o particular, aplica-se a ambos o direito comum. Modernamente, utiliza-se a
expressão “atos de direito privado”. Apesar de obedecer a eventuais procedimentos administrativos prévios à prática do
ato, tais como licitação, avaliação prévia, autorização legislativa etc, a Administração obedecerá aos ditames do direito
privado.
57
c) Atos de Expediente: são atos de rotina interna destinados a dar andamento aos documentos e processos, tais
como o recebimento e expedição de papéis, despachos rotineiros, autuação e protocolo (todos sem decisão do mérito
administrativo).
9.3. Quanto ao Regramento (Critério da Liberdade de Ação conferida ao administrador)

a) Atos vinculados: são os atos regrados pela lei, trazendo todos os elementos (competência, finalidade, forma,
motivo e objeto) já predeterminados. Há um único comportamento possível frente o caso concreto, sem que se possa fazer
qualquer valoração de oportunidade e conveniência (mérito administrativo). É obrigação da Administração motivar estes
atos, demonstrando a correspondência entre eles e a lei.
b) Atos discricionários: com relação aos elementos motivo e objeto a lei oferece na prática do ato uma certa
margem de opções ao administrador, que irá fazer a sua escolha após análise da oportunidade e conveniência (mérito
administrativo). Por esta razão diz-se que os atos discricionários consubstanciam-se pela valoração dos motivos e escolha
do objeto. Também são regrados pela lei. Nestes casos, a lei não prevê apenas um único comportamento a ser adotado
frente o caso concreto. A discricionariedade existe quando a lei expressamente a confere à Administração (ex: remoção de
ofício do servidor), quando a mesma é omissa ou quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a
conduta a ser anotada pelo administrador (ex: poder de polícia).
9.4. Quanto à Formação dos Atos (Critério da Intervenção da Vontade Administrativa)

a)Ato simples: decorre da declaração (manifestação) de vontade de um único órgão. O ato está perfeito, assim,
com esta só manifestação ou declaração de vontade, não dependendo de outras manifestações concomitantes ou
posteriores para, em princípio, produzir seus efeitos jurídicos. Ex: expedição de licença para dirigir, nomeação de um
servidor público pelo governador, exoneração de um servidor comissionado, decisão administrativa proferida pelo
Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, despacho de um chefe de seção etc. Nestes casos, somente uma
declaração unitária de vontade concorre para a edição do ato, não importando sua natureza, ou seja, se é de um
órgão unipessoal (singular) ou colegiado. Desta forma, não interessa o número de agentes a produzir o ato, mas sim a
expressão de vontade, que deverá ser unitária. Assim, estamos falando de um único órgão e de uma única declaração
de vontade.
b)Ato complexo: resulta da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos independentes (sejam eles
singulares ou colegiados), cujas manifestações homogêneas se fundem, visando formar um único ato. Nenhum dos dois
órgãos, isoladamente, é auto-suficiente para produzir o ato complexo, uma vez que o mesmo só se aperfeiçoa e se
encontra em condições de gerar direitos e obrigações após a integração da vontade final do Poder Público. Por esta razão,
somente se é possível impugnar judicialmente o ato quando todas as manifestações tenham sido expressas, sem as quais o
ato não estará, ainda, perfeito. Assim, a vontade final da Administração impõe a intervenção de órgãos ou agentes
diversos, havendo certa autonomia em cada uma das manifestações.
Ex: concessão de regimes especiais de tributação que dependem de parecer favorável de diferentes ministérios,
como o Ministério da Indústria e Comércio e o Ministério da Fazenda, no caso da isenção relativa a algumas aquisições de
bens de informática. A redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende de aprovação integrada do
Ministério da Agricultura e da Secretaria da Receita Federal, sendo que as manifestações não são simultâneas e sequer
apreciam os mesmos elementos. Também alguns regimes especiais relativos a documentos fiscais somente se aperfeiçoam
com a edição de um ato concessivo da Fazenda Estadual e outro da Receita Federal. Também são exemplos os atos
normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da Administração Federal, como são comuns as Portarias
Conjuntas SRF/PGNF, as Instruções Normativas Conjuntas SRF/STN; nomeação de Ministro do STF, que se dará
mediante indicação e nomeação do Presidente da República e sabatina e aprovação do Senado (art. 101, § único, CF) e a
nomeação do procurador-geral da justiça pelo governador. Nesses casos, fundem-se as vontades distintas em um só ato
administrativo. A prolação do ato exige mais de uma declaração de vontade unitária. Assim, estamos falando de dois ou
mais órgãos, de duas ou mais manifestações autônomas e que se fundem, formando UM ato único (uma vontade final).
A professora Maria Sylvia consigna que as vontades podem resultar de vários órgãos de uma mesma entidade
ou de entidades públicas distintas.
Não se deve confundir o “ato complexo” com o “procedimento administrativo”. O procedimento é caracterizado
por uma seqüência encadeada de atos, pela Administração, visando um objetivo final ou a prática de um ato final, o qual
encerra o procedimento administrativo. Trata-se de uma atividade contínua, e não instantânea. Observe-se que estes atos
intermediários, isoladamente, podem ser objeto de impugnação administrativa ou judicial. O mesmo não acontece com
relação aos atos complexos. Exemplo: o procedimento administrativo de uma licitação é formado por diversos atos
intermediários. O licitante irresignado com o edital, com o julgamento das propostas ou com a homologação do resultado
poderá ingressar, em cada situação, com os recursos cabíveis, se assim o desejar. Enquanto que o ato complexo se
caracteriza pela existência de um único ato, integrado por manifestações homogêneas de vontade de órgãos diversos, o
procedimento é composto por uma série deles. É exemplo de ato complexo, para a Fundação Carlos Chagas, o decreto
assinado pelo presidente da república e referendado pelo Ministro.
c)Atos compostos: não se compõem de vontades autônomas, apesar de serem múltiplas. Resultam da
manifestação da vontade de dois ou mais órgãos (alguns autores preferem defender a tese de que os atos compostos
58
resultam da vontade de um órgão apenas), sendo a vontade de um deles apenas instrumental em relação à vontade do
outro, que editará o ato principal. Desta forma, haverá a prática de dois atos: um principal e outro (s) acessório (s). Este
último poderá se pressuposto ou complementar daquele. Há, na verdade, uma só vontade autônoma, pois as demais serão
apenas instrumentais. Ex: autorização que dependa do visto de uma autoridade superior e a dispensa de licitação
devidamente homologada pelo agente superior competente. Assim, atos que dependam de aprovação, parecer, ratificação,
laudo, visto ou homologação são classificados como compostos. Estes atos demandam uma vontade unitária, mas
dependem de verificação, ratificação ou ciência de outro órgão ou agente para operacionalizar-se. Assim, há dois ou mais
órgãos que exteriorizam as suas vontades, sendo uma delas autônoma (principal) e as demais apenas instrumentais
(secundárias), formando uma só vontade autônoma. Atenção! A professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro classifica o ato
de nomeação do Procurador Geral da República, mediante aprovação prévia pelo Senado, como típico ato composto e não
complexo. O mesmo raciocínio vale para o ato de nomeação dos Ministros do Supremo Federal.
Não se deve confundir “ato composto” com “procedimento administrativo”, uma vez que o primeiro é
representado pela existência de um ato principal e outro acessório, ao passo que o último (procedimento) caracteriza-se
por uma sucessão ordenada de operações que propiciam uma formação de um ato final objetivado pelo Poder Público. O
procedimento administrativo constitui-se de atos intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados e
que se conjugam para dar conteúdo e formar o ato principal.
9.5. Quanto ao Conteúdo (Critério dos Efeitos)

a) Atos constitutivos: alteram uma relação jurídica, criando, modificando ou extinguindo direitos ou uma
situação do administrado. Ex: autorização (o direito nasce com a expedição do ato autorizativo), sanção disciplinar, ato de
revogação, a demissão de um servidor público, permissão, dispensa etc.
Obs: alguns autores consideram que o ato que põe termo a situações jurídicas individuais é tido como ato extintivo, tal
como o que cassa determinada autorização, o que determina a encampação de serviço de utilidade pública, o ato que
demite um servidor, o ato de nomeação de um servidor, etc.
b) Atos declaratórios: atos que simplesmente declaram uma situação preexistente. Nestes atos, a Administração
não cria, extingue ou modifica direitos, mas simplesmente os reconhece por já existirem antes mesmo da edição do ato.
Estes atos visam preservar o direito do administrado. São exemplos: ato que constata que certa obra provoca riscos à
integridade física dos transeuntes, isenção, licença (é ato declaratório, pois a Administração apenas declara um direito
preexistente), homologação, anulação, admissão etc.
c) Atos enunciativos: indicam juízos de valor que dependerão de outro ato administrativo constitutivo, afinal,
este último é que produz efeitos jurídicos. Ex: atestados, declarações, pareceres, vistos, informações, certidões etc. Alguns
autores não os consideram como típicos atos administrativos, uma vez que não produzem efeitos jurídicos imediatos.
Observe-se, assim, que os atos de conhecimento, de opinião, de juízo ou de valor são atos que não contém manifestação
de vontade, não produzindo efeitos jurídicos.
d) Atos modificativos: visam alterar situações preexistentes, contudo, sem suprimir direitos ou obrigações. São
exemplos: a alteração do horário de funcionamento e a mudança de local da realização de um evento. Na verdade, estes
atos enquadram-se dentro da classificação apresentada na alínea “a” deste tópico, embora sejam apresentados, em
separado, por outros autores.
e) Atos abdicativos: Em regra, tais atos são incondicionais e irretratáveis e ocorrem quando o seu titular abre
mão de um direito. Ex: renúncia.
Encontramos entre os doutrinadores outra forma de classificação dos atos quanto ao conteúdo:
a) Atos constitutivos: são aqueles que criam situações jurídicas;

b) Atos desconstitutivos: são os atos que dão fim a uma situação jurídica preexistente, tais como a cessação
de uma autorização;
c) Atos declaratórios: atos que simplesmente declaram direitos e situações pretéritas, tais como as
certidões;
d) Atos alienativos: são os atos que visam transferir bens ou direitos de um titular para outro.
e) Atos modificativos: têm a finalidade de alterar situações sem extinguir direitos ou obrigações, tais como
a alteração do horário de funcionamento ou de um determinado percurso.
f) Atos abdicativos: aqueles em que a Administração Pública abdica, de maneira irretratável, de um direito.
9.6. Quanto à Executoriedade dos Atos ou modo de execução dos atos (Critério da Executoriedade)
a) Atos auto-executórios: tais atos constituem a regra geral. Têm o atributo de serem postos em imediata
execução pela própria Administração e que não dependem de qualquer autorização prévia de qualquer Poder,
principalmente do Judiciário, ou da concordância de terceiros. Ex: atos de organização administrativa, como as instruções,
portarias, circulares etc.
b) Atos não auto-executórios (não-executórios): nestes casos, o Poder público somente pode executar os atos
por via indireta, pois é necessário se socorrer ao Poder Judiciário. Ex: a multa, depois de aplicada pela Administração,
59
somente poderá ser cobrada pela via judicial. Em regra, a aplicação em si da multa é ato classificado como auto
executório. Os efeitos pecuniários que do ato resultam é que não podem ser consumados diretamente pela Administração.
Da mesma forma, é ato não-executório a execução da dívida fiscal.
9.7. Quanto ao Alcance

a) Atos internos: conforme leciona Hely Lopes Meirelles, são os atos “destinados a produzir efeitos no recesso
das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração
que os expediram. São atos de operatividade caseira que, não produzem efeitos em relação a estranhos. É o caso das
portarias e instruções ministeriais, que só deviam dispor para seus servidores, mas contêm imposições aos cidadãos,
próprias de atos externos. Atos internos podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatórios, punitivos e de outras
espécies, conforme as exigências do serviço público. Não dependem de publicação no órgão oficial para sua vigência,
bastando a cientificação direta aos destinatários ou a divulgação regulamentar da repartição”. Portanto, seus efeitos são
gerados no âmbito interno da própria Administração Pública. A publicidade que se dá ao caso é interna, independente de
publicações nos diários oficiais, uma vez que referidos atos não geram direitos para os administrados e não geram direitos
adquiridos a seus destinatários, podendo ser revogados a qualquer tempo pela Administração. A prática administrativa e a
ausência de uma legislação codificada têm levado a Administração a se utilizar de institutos como o da portaria (que são
tipicamente internos) para realizar atos de alcance externo, necessitando, desta forma, de publicação. São exemplos:
portaria de remoção de um agente público; ordens de serviço e portaria de criação de um grupo de trabalho, além de
circulares e memorandos.
b)Atos externos: o mesmo autor ressalta que “são todos aqueles que alcançam os administrados, os
contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta
perante a Administração”. Referidos atos necessitam de publicação externa para que se operem seus efeitos. Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo afirmam que “são também considerados atos externos os que, embora não destinados aos
administrados, devam produzir efeitos fora da repartição que os editou ou onerem o patrimônio público, casos em que é
imprescindível a observância do princípio da publicidade”.
9.8. Quanto ao objetivo visado pela Administração

a) Ato principal: é o ato que manifesta a vontade final do Poder Público.
b) Ato complementar: é o ato que aprova ou ratifica o ato principal.
c) Ato intermediário: é o ato que concorre para a formação do ato principal.
d) Ato condição: é o ato prévio que necessariamente deverá ser praticado para que o ato posterior tenha
validade. Ex: o concurso público é ato-condição para a nomeação.
e) Ato de jurisdição: é o ato que contém decisão sobre matéria controvertida.
10. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Apesar das grandes divergências doutrinárias, apresentamos, abaixo, as principais espécies de atos
administrativos:
10.1 Atos Normativos

Têm comando geral do Executivo e visam explicitar as leis e dar condições para que sejam fielmente
executadas. São atos impessoais, genéricos e abstratos, da mesma forma que as leis oriundas do Poder Legislativo.
Contudo, não podem inovar, ou seja, criar um direto novo, uma vez que tal prerrogativa é conferida constitucionalmente
ao Poder Legislativo. Os atos normativos têm seu fundamento no art. 84, IV e VI da CF/88. São exemplos: regulamentos,
regimentos, decretos, resoluções, deliberações, instruções normativas e as portarias com conteúdo geral e abstrato.
Conforme assevera Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, “a função dos atos normativos não é, entretanto, simplesmente
repetir o que se encontra enunciado na lei. Sendo destinados a possibilitar a fiel execução de lei pela Administração, os
atos normativos devem esmiuçar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam”. Os atos normativos possuem
superioridade hierárquica em relação aos atos individuais, haja vista que os individuais são editados em conformidade
com os primeiros (os normativos). Os atos normativos podem ser revogados pela autoridade competente, uma vez que são
editados pela Administração com base em seu poder discricionário. Por fim, ressaltamos que, em tese, tais atos não podem
ser impugnados diretamente pelo administrado lesado na via judicial ou administrativa. O mesmo poderá, contudo,
impugnar uma específica conseqüência do ato com relação à sua situação jurídica. Duguit denomina tais atos de “atos-
regra”.
10.2 Atos Ordinatórios

Concretizam-se por meio da emissão de ordens, disciplinando o funcionamento da Administração e a conduta
interna (funcional) de seus agentes, atingindo, portanto, como destinatários, os agentes públicos subordinados à chefia
que os expediu, visando o adequado desempenho de suas funções. Desta forma, são atos administrativos internos, não
atingindo os administrados e os demais agentes subordinados a outras chefias, não criando direitos ou obrigações para
eles. Tendo por fulcro o poder hierárquico, podem ser expedidos por quaisquer chefes de serviço que possuam
60
competência para editá-los. Entre estes atos e os normativos, os últimos são tidos como hierarquicamente superiores. Ex:
circulares, avisos, instruções, portarias internas, ordens de serviço, ofícios, provimentos e despachos. Conforme
leciona Hely Lopes, “não criam, normalmente, direitos ou obrigações para os administrados, mas geram deveres e
prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem ... esses atos se prestam também à investidura de
servidores subalternos em suas funções e à transmissão de determinações superiores gerais ou especiais, concernentes
ao serviço e a seus executores”.
10.3 Atos Enunciativos

São atos que não ensejam qualquer manifestação de vontade da Administração, mas tão-somente a certificação,
o atestado ou a emissão de opinião acerca de um fato. São exemplos os atestados, os pareceres normativos ou técnicos,
as certidões, as apostilas, as declarações etc.
10.4 Atos Punitivos

Ensejam uma penalidade. Ex: interdição de um estabelecimento, aplicação de multa, apreensão de
mercadorias e destruição de coisas.
10.5 Atos Negociais

Nestes atos, a pretensão do particular coincide com a vontade da Administração. Por essa razão tais atos são
denominados de negociais. Apesar de parecer um negócio jurídico, não o é, haja vista que não há que se falar em
bilateralidade e discussão das cláusulas contratuais pelas partes pactuantes (típicos de um negócio jurídico), mas uma
imposição da Administração quanto às regras pré-estipuladas por ela. Mas, não há nestes atos o cunho coercitivo da
Administração (imperatividade), uma vez que o particular é quem a procura, voluntariamente, para obter a licença, a
permissão ou a autorização. Apesar de alguns atos necessitarem da assinatura de um instrumento contratual, tais atos
negociais não são tidos como atos contratuais, mas, sim, como atos administrativos.
São exemplos: autorização, licença, permissão, aprovação, admissão, visto, homologação, dispensa, renúncia
e protocolo administrativo.
10.5.1. Licença
Licença é ato:
► administrativo
► negocial (espécie)
► unilateral
► através dela a Administração exerce o seu poder de polícia fiscalizatório.
► a outorga da licença requer um pedido prévio do interessado. Nunca será concedida ex officio.
► vinculado, pois, atendidas pelo interessado as exigências da lei, o poder público terá o dever de conceder a licença. Se
a concessão de licença for negada, caberá a impetração de mandado de segurança, conforme dispõe o artigo 5º, LXIX da
CF/88.
► há um direito subjetivo do interessado à obtenção da licença, vez que se trata de um ato vinculado da Administração.
► a Administração Pública faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade material ou a
realização de fatos materiais antes vedados ao particular. Não é toda e qualquer atividade que requer um ato de licença da
Administração. Mas, aquela que exige o ato, o interessado somente a exercerá de forma legítima se a obtiver.
► em regra, é um ato definitivo (presunção de definitividade), haja vista que, uma vez tendo o particular cumprido com
todas as exigências legais, não caberá à Administração manifestar-se quanto à oportunidade e conveniência do ato visando
revogá-lo. Porém, quando a própria lei que garante o direito à licença determinar o prazo de eficácia da mesma, o ato
deixará de ser definitivo, passando a ser temporário. Se a lei não o faz, a licença será definitiva, como todo ato vinculado.
► Ex: licenças para dirigir, para o exercício de certa profissão regulamentada em lei, licença de localização de
estabelecimento (alvará de funcionamento) e para a construção de uma residência em terreno próprio (alvará de
construção).
► Em regra, e em respeito ao direito adquirido e ao caráter de ato vinculado, a licença não poderá ser revogada. Exceção
ocorre quanto à licença para construção, que poderá ser revogada enquanto não iniciada a obra licenciada, cabendo
indenização ao particular pelos prejuízos causados pela Administração. O próprio Supremo Tribunal Federal reafirmou
anterior decisão no sentido de que não há ofensa a direito adquirido decisão que, no curso do processo de pedido de
licença de construção, em projeto de licenciamento, estabelece novas regras de ocupação de solo, ressalvando-se ao
prejudicado o direito à indenização nos casos em que haja ocorrido prejuízos (RE nº 212.780-RJ, Rel. Min. Ilmar Galvão,
de 1999).
► Licença é diferente de autorização, pois:

Licença Autorização
Por existir um direito do particular à sua obtenção, dizemos Envolve interesses, pois inexiste um direito do particular à
que a licença envolve direitos. prática do ato requerido.
Ato vinculado. Ato discricionário. O ato pode ou não ser praticado pelo
61
Poder Público, a depender de seu juízo de oportunidade e

conveniência.
Compete à Administração verificar, tão-somente, diante do Mesmo preenchidos todos os requisitos legais, a
caso concreto, se foram devidamente preenchidos os Administração poderá negar a autorização pleiteada.
requisitos exigidos pela Lei, para que se outorgue a licença.
Em caso positivo, deverá ser expedida a licença, sem
possibilidade de recusa por parte do Poder Público.
É ato declaratório, pois a Administração declara um direito É ato constitutivo, vez que o direito nasce com a expedição
preexistente. do ato administrativo de autorização.
Há um direito subjetivo prévio à concessão da licença. Não há que se falar em direito subjetivo prévio, uma vez
que o direito somente surge após a concessão da
autorização.
É ato definitivo. Gera direito adquirido. É ato precário, pos a Administração pode revogá-lo a
qualquer tempo, inexistindo, em regra, direito à indenização.
Assim, tal ato não gera direito adquirido.
Interesse predominante da Administração. Interesse predominante do particular, embora sempre haja
um interesse público relacionado.
► Alguns estudiosos do direito (doutrinadores) preferem usar o vocábulo “atos de consentimento estatal”, ao invés de ato
“negocial”.
10.5.2. Permissão
Permissão é ato:
► administrativo apenas quanto à permissão de utilização privativa de bem público. Veja-se que, segundo a doutrina
tradicional, a permissão em sentido amplo é tida como ato administrativo.
► negocial (espécie)
► unilateral quanto à permissão de utilização privativa de bem público.
► gratuito ou oneroso
► dá-se mediante delegação do Poder Público
► discricionário
► precário (veja-se que o artigo 2º, IV da Lei 8.987/95 atribui expressamente à permissão de serviço público a
característica da precariedade).
► José dos Santos carvalho Filho nos afirma que “como regra, a permissão é ato discricionário e precário, no sentido de
que o administrador pode sopesar critérios administrativos para expedi-la, de um lado, e de outro não será conferido ao
permissionário o direito à continuidade do que foi permitido, de modo que poderá o consentimento ser posteriormente
revogado sem indenização ao prejudicado. Convém observar todavia que este é o sentido clássico do ato de permissão,
mas atualmente existem inúmeras restrições e modificações do instituto no sistema normativo vigente.”
► Ainda dentro do sentido clássico de permissão, verificamos que o particular se utilizava desse instituto quando não
necessitasse alocar grandes quantias financeiras para a prestação do serviço. Desta forma, caso a Administração desejasse
extinguir unilateralmente a permissão, poderia fazê-lo sem causar grandes prejuízos ao permissionário e sem ter de
indenizá-lo por isto. Restava, aí, uma das grandes diferenças entre a permissão e a concessão. Contudo, como visto
acima, a doutrina clássica sofreu inúmeras modificações e hoje o conceito de permissão torna-se bastante confuso ao
estudante de concursos públicos. Como entender que a permissão era (e ainda é) precária se a própria Administração
impõe prazos para ela? Depois, veio a CF/88 e, em seu artigo 175 determinou que as permissões deveriam ser precedidas
de licitação. Se há licitação, há regras pré-estipuladas e, dentre elas, prazos para a prestação dos serviços. É a chamada
permissão condicionada ou qualificada. Por esta razão, autores de peso como Celso Antonio Bandeira de Melo e Maria
Sylvia Zanela Di Pietro entendem que se estivermos diante de uma permissão com prazo estipulado pela Administração, a
mesma deverá ser entendida como concessão. Em seguida, entrou em cena a Lei 8.987/93 que trouxe em seu texto a
obrigatoriedade de se firmar contrato de adesão! Ou seja, estamos diante de um instituto que, classicamente era
considerado como ato administrativo e que passou a ter como características a existência de contrato (que nos remete ao
acordo de vontades, característica esta não condizente com o conceito de atos administrativos típicos) e de licitação
(característica não condizente com a precariedade do ato)! Assim, como entender uma Lei que prevê um contrato
precário e revogável unilateralmente pela Administração?
Mas como toda permissão deve ter estipulado o seu prazo, por não existir em nosso ordenamento jurídico a permissão
eterna, significa dizer que a permissão condicionada deve ser entendida, a meu ver, como uma concessão.
Em sentido amplo, a permissão é ato onde:
a) o Poder Público permite ao particular a utilização, em caráter privativo, de um bem público, através do ato
denominado “permissão de uso de bem público”, atendendo-se ao mesmo tempo aos interesses público e privado.
Observe-se que, na autorização de uso de bem público, o interesse predominante é o do particular, apesar de haver o
interesse público em jogo. Na permissão de uso, há um nivelamento entre o interesse privado e o da Administração, onde
62
o primeiro deseja auferir lucros com a utilização privativa do bem, ao passo que o segundo possui algum interesse público
na exploração do mesmo. Citamos como exemplos as permissões concedidas para exploração, por particulares, de
vestiários públicos, de banheiros públicos e de restaurantes turísticos em prédios pertencentes à Administração Pública.
Permissões para instalação de bancas de jornal ou uso de calçadas à frente de bares, lanchonetes e pit-dogs também são
citadas por diversos doutrinadores como exemplos típicos de permissões de uso, embora entendamos que estes últimos
exemplos devam localizar-se melhor dentro das situações de autorização de uso de bem público, por haver um interesse
predominante do particular nestes últimos casos mencionados. Em que pese ser polêmica a discussão quanto à diferença
entre autorização de uso e permissão de uso de bem público, o fato é que ambos caracterizam-se por serem atos
administrativos, unilaterais e, em regra, discricionários e precários. Já a concessão de uso de bem público formaliza-se
através de instrumento contratual administrativo, sendo, portanto, fruto de uma relação bilateral. Da mesma forma que as
autorizações e as permissões, as concessões caracterizam-se, também, pela discricionariedade da Administração, que
analisará os critérios da oportunidade e da conveniência na concessão do uso do bem público.
Sendo um ato intuitu personae, a transferência da permissão de uso de bem público a terceiros dependerá de
consentimento expresso do permitente. Se possível, e havendo mais de um interessado no bem público, a Administração
deverá realizar licitação, a fim de evitar favorecimento de alguém e desrespeito ao princípio da impessoalidade.
b) o Poder Público permite que o particular, pessoa física ou jurídica (conforme determina a Lei 8.987/95),
execute serviço de utilidade pública através do ato denominado “permissão de serviço público”, desde que demonstre
capacidade para seu desempenho e o execute por sua conta e risco.
► embora esteja em jogo o atendimento pela Administração de uma solicitação privada, o interesse predominante deverá
ser o da coletividade.
► Vejamos outro entendimento acerca das permissões para a prestação de serviços públicos: conforme dispõe a Lei
8.987/95, em seu artigo 40, a “permissão” está restringida ao uso de bens públicos, porquanto a permissão de serviços
públicos passou a ter natureza jurídica de contrato administrativo bilateral, de adesão, e resultante de atividade vinculada
da administração, tendo em vista a exigência legal de licitação para a escolha do contratado (esta afirmativa, considerada
verdadeira pela banca examinadora da ESAF, fora retirada da prova para a Aneel / Analista Administrativo / realizada em
16-04-2006).
► Ocorre que a Lei 8.987/95 e a CF/88 (art. 175) determinam que a permissão de serviços públicos deverá ser precedida
de licitação. Havendo licitação, a precariedade do ato de permissão ficará mitigada, vez que o permitente não poderá, a
seu exclusivo juízo, dar fim ao ato, salvo quando houver interesse público justificado.
► A permissão, embora seja, em regra, discricionária, poderá ser condicionada (contratual) a partir do momento em que a
própria Administração estabelece autolimitações quanto a prazo, razões de revogação, garantias aos permissionários etc,
ficando a Administração adstrita às próprias limitações por ela criadas. Assim, o Poder Público poderá revogar livremente
uma permissão de uso de bem público se não tiver estipulado qualquer condição, mas se estipular um prazo mínimo de
permissão por dois anos, não poderá extinguir o ato antecipadamente, sob pena de ter de indenizar o particular pelos
prejuízos causados.
► Observe-se que a clássica permissão de serviço público como ato administrativo não mais subsiste em nosso sistema.
Antigamente, adotavam-se duas modalidades de prestação de serviços públicos: concessão de serviços públicos, com a
natureza jurídica de contrato administrativo e a permissão de serviços públicos, com a natureza de ato administrativo.
Contudo, com o advento da Lei 8.987/95, a permissão de serviços públicos fora recepcionada com a natureza jurídica
contratual, considerando-a contrato de adesão. Desta forma, a antiga postura legal de que a permissão de serviços
públicos dava-se através de ato administrativo foi superada, dando lugar à tese atual retromencionada.
► O certo é que a legislação atual não nos permite diferençar a concessão da permissão de serviços públicos. Até mesmo
o STF, no julgamento da ADIN nº. 1.491-DF decidiu, em apertada maioria, que não mais subsiste diferença conceitual
entre elas.
► Também podemos observar a confusão doutrinária a respeito destes dois institutos – concessão e permissão: a Lei
9.472/97, que dispõe do sistema de telecomunicações, trata a permissão como ato administrativo discricionário e precário
(art.118), contrariando, pois, a configuração prevista na Lei nº. 8.987/95.
► Os atos de permissão de uso de bens públicos não são disciplinados nem pelo artigo 175 da CF e nem pela Lei nº.
8.987/95.
► Assim, temos:
► Segundo Marcelo Alexandrino, “A permissão deferida sob condições, especialmente condições onerosas para o
permissionário, como a obrigação de realizar determinadas obras ou investimentos de interesse predominante da
comunidade, embora não chegue a ter desnaturado seu caráter de precariedade, limita a liberdade da Administração no
tocante à sua revogação”.
► Diógenes Gasparini cita, como exemplos, os atos que transferem ao particular a execução dos serviços de transporte
coletivo, de produção e distribuição de energia elétrica ou os que trespassam o uso privativo de um bem público imóvel
(prédio, terreno) ou móvel (cadeira de rodas) a um particular interessado. Referido autor nos informa que é ato “vinculado
se, em relação ao pedido do particular, a Administração Pública não tem liberdade para decidir... e é ato
“...discricionário se sobre o pedido a Administração ... tem liberdade para decidir”.
► É muito interessante a explicação da professora Maria Sylvia quanto à inclusão das permissões de serviços públicos
nas espécies de atos negociais: para ela, “tradicionalmente, a permissão, como ato unilateral, podia ter por objeto a
63
utilização privativa de bem público por particular ou a exploração de serviço público. Contudo, o artigo 175, parágrafo
único, inciso I, da Constituição Federal, permitiu a interpretação de que tanto a concessão como a permissão de serviços
públicos são contratos; e a Lei nº. 8.987/95 (que regula as concessões e permissões de serviços públicos) faz referência à
permissão como contrato de adesão, com o traço da precariedade. Por essa razão, a permissão de serviço público não é
mais incluída no conceito de permissão adotado neste item, que trata apenas dos atos unilaterais da Administração”.
►Segundo Celso Antonio Bandeira de Melo, “a permissão é ato, e não contrato, unilateral e precário, intuito persoane,
através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de serviço de sua alçada, proporcionando, à moda do
que faz na concessão, a possibilidade de cobrança de tarifas dos usuários”.
► Quanto à permissão para uso de bem público, não há divergências doutrinárias: trata-se de ato administrativo.
► A práxis (prática) administrativa, tem demonstrado que a Administração utilizou-se do instituto da permissão em
diversos setores que, a rigor, deveriam ser contratados mediante concessão de serviços públicos.
10.5.3. Autorização
Autorização é ato:
►administrativo
►negocial (espécie)
►unilateral
►que caracteriza o exercício do poder de polícia estatal sobre a atividade privada.
►discricionário, onde a Administração aprecia a pretensão do particular em face do interesse público.
►precário (é o mais precário, dentre os atos administrativos, vez que há um maior predomínio do interesse privado ou,
até mesmo, um interesse exclusivo do particular).
►dá-se a autorização pelo fato de a atividade ser perigosa à sociedade
►onde o Poder Público a) faculta (outorga) ao indivíduo o uso de bem público ou particular no seu exclusivo ou
predominante interesse, apesar de haver um certo interesse público em jogo, através de autorização de uso (como nos
casos de fechamento de uma rua para a realização de um evento desportivo), ou b) para que o particular exerça uma
atividade material, como nos casos de autorização para prestar serviços de motorista de táxi ou de van, ou c) para a
prática de ato/atividade que, sem o consentimento estatal, seria proibido ao particular, como nos casos de autorização para
porte de arma de fogo (observe que a Lei de Contravenções Penais utiliza incorretamente o termo “licença”) e d) para que
o Poder Público delegue ao particular a exploração de determinados serviços públicos, a título precário,
discricionariamente, de competência da União e devidamente elencados no artigo 21, XI e XII da CF/88. Os serviços
descritos neste artigo poderão ou não ser delegados ao particular, via autorização (podendo ser, também, através de
concessão ou permissão), tendo em vista o poder discricionário conferido à União.
►Exemplos:
1) Autorização da União quanto à produção e o comércio de material bélico (art. 21 da CF/88).
2) Autorização para porte de arma de fogo (Lei nº. 10.826, de 22/12/2003)
3) Autorização (ou concessão) para pesquisa e lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia
hidráulica (art. 176 da CF/88).
4) Autorização da União para exploração, mediante autorização, concessão ou permissão, dos serviços de
telecomunicações, de radiodifusão sonora e de sons e imagens, os serviços e instalações de energia elétrica e o
aproveitamento energético dos cursos de água, a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária, os
serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, os serviços de transporte
rodoviário interestadual e internacional de passageiros e os portos marítimos, fluviais e lacustres.
►Cuidado com a Lei 9472/97 !!! Ela trata do sistema de telecomunicações e, em seu artigo 131, §1º, qualifica a
autorização de serviço de telecomunicações como ato vinculado.
► A CF/88 dispõe em seu artigo 22, XXI que compete privativamente à União legislar sobre material bélico. A Lei nº.
10.826, de 22/12/2003, que trata do Estatuto do Desarmamento, atribuiu à Polícia Federal competência administrativa
para expedir o ato de autorização competente para o porte de arma de fogo. Contudo, o artigo 4º, §1º, de referida Lei
condicionou a outorga da autorização à expedição prévia de outro ato de autorização, de competência do SINARM
(Sistema Nacional de Armas – órgão integrante do Ministério da Justiça), para a compra e registro da arma. Observe-se
que o Estatuto do Desarmamento, em seu artigo 22, admite a celebração de convênios entre a União e os Estados ou DF
visando a expedição de autorização para a posse e o porte de arma de fogo. Apesar de o interessado ter de preencher os
requisitos elencados no artigo 10, §1º do Estatuto para a autorização de porte, elementos estes vinculados para a
Administração, o ato, para ela, será discricionário, podendo conceder ou não a autorização (após análise da oportunidade e
conveniência). Isto significa que não há que se falar em direito subjetivo prévio à posse e ao porte de arma de fogo, salvo
nos casos expressamente consignados na lei reguladora em seu artigo 6º. Desta forma, podemos dizer que o direito surge
somente após a expedição do ato de autorização.
►As autorizações, uma vez que são concedidas a título precário, não rendem direito a indenização quando revogadas.
► Conclusão: Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, a autorização é conceituada como o “ato administrativo
unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de bem público (autorização
64
de uso), ou a prestação de serviço público (autorização de serviço público), ou o desempenho de atividade material, ou a
prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos (autorização como ato de polícia)”.
RESUMO DESTE ITEM PARA ESTUDO
Licenças Autorizações Permissões

É que espécie de ato Negocial. Negocial. Negocial.
?
Qual classificação É ato Declaratório É ato Constitutivo É ato Constitutivo
quanto ao conteúdo?
Delegação ou Delegação. Delegação. Delegação.
Outorga?
Unilateral ou Unilateral Unilateral. UPBP- unilateral.
Bilateral? PSP(clássico)- unilateral (embora dependa
de provocação e aceitação do
permissionário).
PSP (atual) – é tradicionalmente
considerada como ato unilateral, segundo
MSZP.
É unilateral porque cabe ao Poder Público
ditar as regras da permissão.
É ato Sim. Sim. UPBP – ato administrativo.
administrativo ? PSP (clássico)- ato administrativo.
PSP (atual) – apesar do art. 40 da Lei
8.987/95 dar a entender que a PSP trata-se
de um contrato (contrato de adesão), a
maioria da doutrina e da jurisprudência a
considera como sendo um ato
administrativo unilateral e não um
contrato.
Caracteriza o Sim. Sim. Sim.
exercício do Poder
de Polícia ?
Pode ser concedida Não. Requer-se Não. Requer-se pedido Não. Requer-se pedido prévio do
ex officio? pedido prévio do prévio do interessado. interessado.
interessado.
Vinculado ou Vinculado. Deve-se Discricionário. UPBP - Discricionário.
Discricionário? conceder se atendidas PSP (clássico) – Discricionário.
as exigências legais. PSP (atual) – MSZP diz que é considerada,
Há um direito tradicionalmente, como ato discricionário.
subjetivo prévio. É discricionário porque a Administração
avalia os motivos de oportunidade e
conveniência (análise do mérito
administrativo), podendo revogá-la a
qualquer momento.
Serve para quê? Administração a) uso de bem público ou UPBP – utilização privativa de bem
faculta o exercício de particular no seu exclusivo público atendendo-se ao mesmo tempo o
uma atividade ou predominante interesse; interesse publico e privado.
material ou a b) exercício de atividade PSP – prestação de serviços públicos.
realização de fatos que, sem ela, seria
materiais antes proibida; c)
vedados. exploração/prestação de
serviços públicos.
Definitivo ou Em regra, definitivo, Precário (é o mais precário UPBP – precário.
Precário salvo se houver dos atos negociais). Não PSP (clássico) – precário e sem prazo
prazo. prevê termo final, em certo.
regra. PSP (atual) – precário
Cabe indenização? Sim, pois são atos Não, pois são atos UPBP – não.
definitivos e precários e discricionários. PSP (clássico) –não, pois os gastos do
vinculados. particular eram de pequena monta.
PSP (atual) – a princípio, por ser precário
e discricionário não cabe indenização. Mas
65
há regras contratuais que devem ser

respeitadas, cabendo indenização se
descumpridas, como por exemplo o
desrespeito ao prazo estipulado.
Cabe revogação? Não, pois é ato Sim, a qualquer tempo. UPBP – sim.
vinculado. Deve-se PSP (clássico) – sim, pois as despesas do
respeito ao direito permissionário eram de pequena monta.
adquirido. PSP (atual) – Sim, mas lembramos que a
Administração fica adstrita às regras
contratuais.
Exemplos Dirigir, exercício de Fechamento de rua para Exploração de vestiários públicos;
profissão, alvará de competições; táxi; van; banheiros públicos e restaurantes turísticos
funcionamento, porte de arma;ver art. 21 em prédios pertencentes à Administração.
construção. da CF/88; ver art. 176 da Bancas de jornal ou uso de calçadas à
CF/88; trânsito por frente de bares tb são citadas por diversos
determinados locais; uso doutrinadores como casos de permissões,
de terrenos municipais embora entendamos que estes últimos
para circos e rodeios etc. devam ser de autorização , por haver um
(*1) interesse predominante do particular .
Transporte coletivo e energia.
Exige-se licitação? Não. Não, mas se a UPBP – não.
Administração quiser, PSP (clássico) – não.
pode realizá-la em se PSP (atual) – sim, conforme determina o
tratando de autorização de art. 175 da CF/88.
serviços públicos.
10.3.5. Admissão
É ato administrativo vinculado que garante ao particular, se preenchidos os requisitos legais, o direito de receber
o serviço público ofertado em determinados estabelecimentos oficiais, tais como nas universidades, escolas e hospitais
públicos.
10.3.6. Aprovação
Através da Aprovação, que é um ato discricionário, a Administração exerce o controle do ato administrativo,
autorizando a edição do mesmo ou o referendando. Citamos como exemplos: aprovação prévia do Senado para a escolha
de Ministro do Tribunal de Contas, de Governador do Território e do Presidente do BACEN (Banco Central).
10.3.7. Homologação
Através da homologação, a Administração reconhece a legalidade do ato. Dá-se somente após a expedição dele.
É ato unilateral e vinculado. Há, neste caso, a análise exclusiva da legalidade do ato, enquanto que na aprovação
observa-se a conveniência e a oportunidade do mesmo. Citamos, como exemplo, a homologação de procedimento
licitatório, descrita no artigo 43, VI, da Lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/93)
10.3.9. Visto
É ato unilateral onde o administrador atesta a legitimidade formal de outro ato administrativo, tal como o visto
da chefia imediata quanto ao requerimento de férias do servidor subalterno. Através do visto, não se está atestando a
concordância com o conteúdo do requerimento. Pelo visto, o agente superior demonstra que conhece o pedido e que o
controla formalmente. Sendo um ato de conhecimento apenas, não havendo uma manifestação de vontade, é classificado
como “mero ato administrativo” e não “ato administrativo propriamente dito” ou “típico”.
10.3.10. Renúncia
Para Hely Lopes, renúncia é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito
próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração”. Não admite condição e é irreversível,
quando consumada. Depende de lei autorizadora.
11 DEMAIS ESPÉCIES QUANTO À FORMA DE EXTERIORIZAÇÃO
ATOS NORMATIVOS
11.1. Decretos
66
Provêm com exclusividade dos Chefes do Executivo. Dependendo do conteúdo, classificam-se em decretos
gerais ou normativos (que têm caráter normativo e traçam regras gerais, tais como o decretos regulamentares ou de
execução, que regulamentam as leis) ou individuais (que possuem destinatários individualizados, específicos, tais como os
decretos que nomeiam ou exoneram servidores). Em regra, o Decreto é normativo e geral, embora possa ser utilizado,
também, como ato individual ou específico.
Sendo ato administrativo, o Decreto se encontra hierarquicamente inferior à Lei (do Legislativo).
Apesar de alguns autores, dentre eles o Hely Lopes Meirelles, defenderem a existência e a validade dos
chamados decretos gerais autônomos ou independentes, desde que referidos decretos não tratem de matérias que somente
por lei podem ser tratadas, o nosso ordenamento pátrio não os previu.
O decreto geral, sendo ato do Chefe do Executivo, que visa regulamentar a lei, dá-se através da expedição de
norma administrativa (ato administrativo). Trata-se, portanto, de atividade de caráter administrativo. José dos Santos
Carvalho Filho ressalta que “deve-se registrar, a bem da verdade, que o caráter administrativo decorre do exame do ato
sob o aspecto orgânico (o órgão de que emana) e formal (processo de criação idêntico aos dos demais atos
administrativos). Não obstante, sob o aspecto material ou substancial, podem os decretos ser considerados como tendo
caráter legislativo ou normativo, eis que projetam normas gerais, abstratas e impessoais”. Deve-se observar que alguns
autores consideram os regulamentos como espécie de ato administrativo. Apesar da CF/88, em seu art. 84, IV, dispor que
compete ao Presidente da República expedir decretos e regulamentos, estes últimos não constituem atos autônomos, pelo
contrário, mostram-se sempre como apêndices de outros atos administrativos (em regra, dos decretos). Por esta razão,
Hely Lopes Meirelles os qualifica como “atos administrativos postos em vigência por decreto”. Apesar disso, projetam-
se dotados de forma própria, pois, se analisados sob o aspecto formal, os regulamentos são atos diversos dos decretos que
os aprovam e acompanham. Portanto, podemos concluir que os regulamentos trazem a lume o conteúdo, a matéria que a
Administração pretende externar, qual seja, a regulamentação das leis. Para tanto, para que o regulamento possa ser
exteriorizado, necessita do revestimento formal: decreto (forma mais comum), resolução, regimento etc.
11.2. Regulamentos
São atos administrativos (e não legislativos), com eficácia externa e em vigência normalmente através de um
Decreto, que os apresenta e aprova. Sendo atos hierarquicamente inferiores à Lei, não podem modificá-la, e sim, explicitá-
la, detalhá-la. Servem para prover sobre minúncias não abrangidas pela norma geral editada pelo Poder Legislativo, sendo
denominados de regulamentos de execução. Tais regulamentos devem ser publicados da mesma forma que as leis por eles
regulamentadas, uma vez que possuem eficácia externa. Observe-se que algumas leis necessitam de regulamentação para
que possam ser executadas, ao passo que outras independem deles, sendo auto-executáveis. De qualquer forma, qualquer
Lei pode ser regulamentada, tendo em vista o poder discricionário da Administração Pública. Tais regulamentos emanam
do poder regulamentar da Administração.
11.3. Instruções Normativas

São atos administrativos expedidos por Ministros de Estado. Visam a execução das Leis, oriundas do Poder
Legislativo, e dos decretos e regulamentos, editados pelo Executivo. Contudo, referidos atos também são utilizados por
outros órgãos superiores com o mesmo intuito. O artigo 87, parágrafo único, II, da CF/88 determina que compete ao
Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas na própria Constituição e na lei, expedir instruções para a
execução das leis, decretos e regulamentos.
11.4. Regimentos
São atos administrativos. Pertencem à espécie de atos normativos. São internos e têm a finalidade de reger o
funcionamento dos órgãos colegiados e das corporações legislativas. Sendo atos internos, deverão obediência a eles
somente os que devem executar os serviços por eles regulamentados, ficando os particulares isentos desse desiderato.
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, “os atos regulamentares internos (regimentos) constituem modalidade diversa
dos regulamentos externos (... ou de execução) e produzem efeitos mais restritos que estes. Os regulamentos... de
execução disciplinam situações gerais e estabelecem relações jurídicas entre a Administração e os administrados; os
regimentos destinam-se a prover o funcionamento dos órgãos da Administração, atingindo unicamente as pessoas
vinculadas à atividade regimental”. Os regimentos emanam do poder hierárquico da Administração Pública, ou da
capacidade de auto-organização interna das corporações legislativas. Em regra, o regimento é posto em vigência através
de uma resolução do órgão diretivo do colegiado (Presidência ou Mesa). Os regimentos, ao contrário dos regulamentos,
por serem atos internos, podem dispensar a publicação, bastando que os agentes sujeitos às suas regras tomem
conhecimento de seu conteúdo. Contudo, com o fim de resguardar a transparência e a moralidade dos atos administrativos,
é conveniente que tais atos sejam publicados, até porque podem vir a interessar de maneira indireta os administrados.
Por fim, Hely Lopes Meirelles nos ensina que “pelo regimento, comumente, estabelece-se a tramitação interna
dos recursos administrativos e se disciplina o andamento dos papéis no âmbito das repartições. Tratando-se de
regimento de corporações legislativas, seu principal objetivo é regular o funcionamento do Plenário para suas
deliberações e demais atos de economia interna da Câmara. Quanto às relações entre o Poder Público e os cidadãos,
refogem do âmbito regimental, devendo constar de lei ou de decreto regulamentar. Os regimentos se destinam a
disciplinar o funcionamento dos serviços públicos, acrescentando às leis e regulamentos disposições de pormenor e de
67
natureza principalmente prática”. Ex: resoluções do JARI (órgão municipal de Goiânia e que possui direção colegiada).
Sua competência é a de decidir recursos administrativos relativos a multas de trânsito.
11.5. Resoluções
São atos administrativos. Pertencem à espécie de atos normativos e são oriundos dos altos escalões
administrativos (tais como Ministros e Secretários de Estado ou Município ou de algumas pessoas administrativas ligadas
ao governo) ou pelos presidentes de tribunais e colegiados administrativos, excluindo-se os Chefes do Executivo, cuja
competência é a de expedir privativamente os decretos e regulamentos visando a fiel execução deles. A matéria das
resoluções está inserida na competência específica dos agentes administrativos ou pessoas jurídicas responsáveis por sua
expedição. Excepcionalmente admitem-se as resoluções individuais, uma vez que, de regra, são atos gerais. Em uma
escala hierárquica, as resoluções estão abaixo dos regulamentos e dos regimentos. Da mesma forma que os decretos não
podem ferir a lei preexistente a eles, as resoluções não poderão, a seu turno, inovar ou contrariar tais regulamentos e
regimentos, mas tão somente complementá-los e explicitá-los. Seus efeitos podem ser internos ou externos. Não devemos
confundir essas resoluções com aquelas emanadas do Senado ou Congresso Nacional (que não dependem de sanção
presidencial e têm as regras jurídicas de elaboração conforme dispõem o seu Regimento interno ou comum). Essas
resoluções, normalmente, tratam de assuntos de interesse direto das Casas Legislativas. Vide arts. 155, §2º, IV e 68, §2º,
ambos da CF/88.
11.6. Deliberações
São atos administrativos oriundos de órgãos colegiados e possuem finalidade normativa ou decisória. Quando
as deliberações têm finalidade normativa, classificam-se como atos gerais. Se decisórios, são atos individuais, onde os
destinatários desses atos são individualizados, determinados. Quanto à hierarquia, as deliberações normativas são
superiores em relação às deliberações decisórias. Assim, as primeiras nunca poderão ser revogadas pela segunda, mas
somente por outra deliberação normativa. Hely Lopes declara que “as deliberações devem sempre obediência ao
regulamento e ao regimento que houver para a organização e funcionamento do colegiado. Quando expedidas em
conformidade com as normas superiores são vinculantes para a Administração e podem gerar direitos subjetivos para
seus beneficiários”. Assim, as deliberações representam atos simples coletivos, pois têm origem, em regra, de órgãos
colegiados (conselhos, comissões, tribunais administrativos), onde normalmente representam a vontade majoritária de
seus integrantes.
ATOS ORDINATÓRIOS
11.7. Instruções
São atos administrativos ordinatórios consubstanciados no poder hierárquico da Administração, através de
ordens escritas gerais (orientações) aos subordinados, relativas ao modo e forma do desempenho de determinada função,
visando a correta e uniforme execução dos serviços públicos. Servem, portanto, para que o Poder Público organize suas
atividades e seus órgãos. Apesar disso, na prática, muitos desses atos são utilizados com caráter normativo, ostentando
regras gerais e abstratas, contrariando a finalidade originária de tais atos.
11.8. Circulares
São atos administrativos ordinatórios consubstanciados no poder hierárquico da Administração e de efeito
interno. Conforme assevera Hely Lopes, as “circulares são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a
determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certo serviço, ou do desempenho de certas
atribuições em circunstâncias especiais. São atos de menor generalidade que as instruções, embora colimem o mesmo
objetivo: o ordenamento do serviço”. Servem, portanto, para que o Poder Público organize suas atividades e seus órgãos.
Apesar disso, na prática, muitos desses atos são utilizados com caráter normativo, ostentando regras gerais e abstratas,
contrariando a finalidade originária de tais atos.
11.9. Avisos
Os avisos são modalidades de comunicação oficial expedidos exclusivamente pelos Ministros de Estado para as
autoridades que se encontram em idêntica hierarquia, tendo como finalidade o tratamento de assuntos oficiais afetos aos
seus Ministérios.
11.10. Ofícios
Os ofícios são modalidades de comunicação oficial escrita expedidos para e pelas autoridades administrativas.
Tem como finalidade o tratamento de assuntos oficiais pelos órgãos administrativos entre si e os particulares. Os ofícios
são praticamente idênticos aos avisos, sendo que a única diferença entre eles reside no fato de que os avisos são expedidos
exclusivamente pelos Ministros de Estado para as autoridades de mesma hierarquia, enquanto que os ofícios são editados
para e pelas demais autoridades públicas. Segundo Hely Lopes Meirelles, os ofícios são “comunicações escritas que as
autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administração e particulares... e tanto podem conter
matéria administrativa como social”.
11.11. Memorandos
68
Os memorandos são atos ordinatórios oficiais internos que se prestam à comunicação entre as unidades
administrativas de um mesmo órgão, que podem estar hierarquicamente em mesmo nível ou não. Tem como característica
principal a rapidez e a simplicidade de procedimentos burocráticos. Os despachos devem ser dados no próprio documento,
formando um procedimento simplificado.
11.12. Portarias
São atos ordinatórios internos, consubstanciados no poder hierárquico da Administração, expedidos por
Ministros e outras autoridades (chefes de órgãos, repartições ou serviços) contendo instruções gerais ou individuais a seus
subordinados acerca da organização e funcionamento dos serviços, além da prática de outros atos de sua competência,
como a abertura de sindicância e processo administrativo. Tais atos não atingem os particulares, haja vista que o poder
hierárquico conferido à Administração Pública não os atinge. Servem, portanto, para que o Poder Público organize suas
atividades e seus órgãos. Citamos como exemplo a portaria que dá exercício ao servidor empossado. Apesar disso, na
prática, muitos desses atos são utilizados com caráter normativo, ostentando regras gerais e abstratas, contrariando a
finalidade originária de tais atos.
Ex: a Portaria n. 5, de 07/02/2002, expedida pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República, aprova o Regimento
Interno do Conselho Nacional de Arquivos.
11.13. Ordens de Serviço

Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, ordens de serviço são “determinações especiais dirigidas aos
responsáveis por obras e serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou
especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização. Podem, também, conter autorização para a admissão de
operários ou artífices (pessoal de obra), a título precário, desde que haja verba votada para tal fim. Tais ordens
comumente são dadas em simples memorando da Administração para início de obra ou, mesmo, para pequenas
contratações”.
11.14. Provimentos
São atos oficiais ordinatórios, internos, expedidos pela Corregedoria ou pelos tribunais. Contém determinações e
instruções visando a regularização e uniformização dos serviços, principalmente os da Justiça, com o intuito de evitar
erros e omissões na observância da lei.
11.15. Despachos
São atos administrativos ordinatórios, internos, que emitem alguma decisão acerca dos requerimentos e
processos sujeitos à apreciação da autoridade administrativa competente. Referidos despachos ocorrem em qualquer
Poder (Executivo, Legislativo ou Judiciário), desde que no exercício da função administrativa. Observe que o despacho
denominado de normativo (despacho normativo) é aquele que, embora proferido em um caso individual (concreto), a
autoridade competente determina que seja aplicado nos demais casos idênticos, passando a vigorar, então, como norma
interna da Administração (efeito vinculante).
ATOS ENUNCIATIVOS
11.6. Pareceres
São opiniões, manifestações de órgãos técnicos ou agentes administrativos sob matéria submetida à sua
apreciação. Em havendo a obrigatoriedade de se apresentar o parecer, o mesmo deverá ser juntado aos autos, sob pena de
não o fazendo os mesmos serem considerados nulos. Neste caso, a presença do parecer faz-se necessária, apesar de seu
conteúdo não ser vinculante para a Administração, salvo nos casos em que a lei exija o pronunciamento favorável do
órgão emitente do parecer.
Quando facultativos, os pareceres não estão obrigados à formalização para que o ato seja considerado válido.
Quando a decisão da autoridade competente se limita a aprovar o parecer, fica este integrado naquele como
razão de decidir. Assim, a decisão corresponderá ao motivo do ato. Ao revés, se a decisão for contrária ao parecer, deverá
apresentar as razões que levaram a autoridade a decidir de modo contrário sob pena de ser considerado abuso de poder por
não render ensejo à verificação da legalidade do ato.
O parecer será normativo quando convertido em norma de procedimento interno. O parecer será técnico quando
oriundo de órgão ou agente especializado no assunto. Aqui não prevalece a hierarquia, uma vez que a autoridade
competente deverá acatar o conteúdo do parecer haja vista que não há que se falar em subordinação no campo da técnica.
Assim, se a junta médica oficial do INSS confirmar que o indivíduo encontra-se permanentemente incapacitado para o
trabalho, não poderá o administrador negar-lhe esta incapacidade e deverá conceder a aposentadoria.
11.7. Certidões Administrativas

São atos enunciativos formalizados através de documentos que expressam fielmente o que contém os livros,
papéis, dossiês, processos e demais documentos originais que se encontram em poder das repartições públicas e que sejam
de interesse do requerente. Podem ser resumidas ou de inteiro teor. Nestes atos, a Administração não manifesta sua
69
vontade, mas tão somente relata os fatos que constam em seus documentos ao interessado. Se autenticadas, possuem o
mesmo valor probante que os documentos originais. A CF/88, em seu artigo 5, XXXIV, “b”, declara que o fornecimento
de certidões independe do pagamento de taxas e deverá ser fornecido ao requerente para defesa de direitos ou
esclarecimento de situações de interesse pessoal. A Administração terá o prazo de 15 dias (se a lei específica para o caso
não dispuser de outro prazo) para expedir o documento, contado do registro do requerimento, que deverá apresentar os
motivos a que se destinam. Citamos como exemplo a Certidão Negativa de Débitos, que comprova a quitação de tributos
junto à Administração Fazendária.
11.8. Atestados Administrativos

São atos enunciativos através dos quais a Administração comprova, declara um fato ou uma situação de que
tenha conhecimento, em razão das atividades desenvolvidas por seus órgãos. Diferem das certidões, uma vez que estas se
prestam a reproduzir atos ou fatos constantes em seus arquivos, ao passo que os atestados comprovam fatos ou atos não
constantes em seus livros, documentos, dossiês ou papéis. Citamos como exemplos o atestado médico e o atestado de
vacina.
11.9. Apostilas
Apostila é a averbação, feita abaixo dos textos ou no verso de decretos e portarias pessoais (nomeação,
promoção, ascensão, transferência, readaptação, reversão, aproveitamento, reintegração, recondução, remoção,
exoneração, demissão, dispensa, disponibilidade e aposentadoria), para que seja corrigida flagrante inexatidão material do
texto original (erro na grafia de nomes próprios, lapso na especificação de datas, etc.), desde que essa correção não venha
a alterar a substância do ato já publicado.
Tratando-se de erro material em decreto pessoal, a apostila deve ser feita pelo Ministro de Estado que o propôs. Se o
lapso houver ocorrido em portaria pessoal, a correção por apostilamento estará a cargo do Ministro ou Secretário
signatário da portaria. Nos dois casos, a apostila deve sempre ser publicada no Boletim de Serviço ou Boletim Interno
correspondente e, quando se tratar de ato referente a Ministro de Estado, também no Diário Oficial da União.
A finalidade da correção de inexatidões materiais por meio de apostila é evitar que se sobrecarregue o Presidente da
República com a assinatura de atos repetidos, e que se onere a Imprensa Nacional com a republicação de atos.
Fonte: vide manual de redação oficial elaborado pela Presidência da República.
ATOS PUNITIVOS
11.10. Multas
Conforme leciona Hely Lopes, é “toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de
compensação do dano presumido da infração”.
11.11. Interdição de Atividade

Fruto do Poder de Polícia, ocorre quando o Poder Público proíbe alguém da prática de atos sujeitos ao seu
controle.
11.12. Destruição de coisas

É ato oriundo do poder de polícia administrativa e visa inutilizar objetos nocivos ou legalmente proibidos.
12. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

Hely Lopes Meirelles ensina que a Teoria dos Motivos Determinantes “funda-se na consideração de que os
atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos
jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita
correspondência entre eles e a realidade”. Isso quer dizer que os motivos apresentados para a realização do ato, tenham
sido eles expostos pelo administrador espontânea ou obrigatoriamente (por força de lei), presumem-se (presunção relativa)
determinantes, ou seja, que tenham influído de maneira absolutamente decisiva na formação da vontade da Administração
Pública.
13. EXTINÇÃO (ou desfazimento) DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
13.1. Extinção Natural (cumprimento dos efeitos do ato)

Uma vez cumpridos todos os efeitos do ato, este se extingue naturalmente. Desta forma, o ato que determina a
destruição de produtos estragados terá cumprido com seu objetivo quando a ordem for efetivamente cumprida,
extinguindo-se naturalmente. Da mesma forma, uma licença para construir extinguir-se-á naturalmente quando a
edificação estiver realizada e uma autorização de uso concedida por prazo determinado será extinta, naturalmente, quando
este prazo tiver se escoado.
13.2. Extinção Subjetiva (desaparecimento do sujeito)
70
Com o desaparecimento do sujeito beneficiário da vontade administrativa, o ato se extingue. Assim, por
exemplo, com a morte do permissionário de um determinado serviço público, por ser um ato personalíssimo em regra, o
ato será extinto por falta do elemento subjetivo, da mesma forma que a autorização de uma pessoa para o porte de arma se
extinguirá com o óbito dela.
13.3. Extinção Objetiva (desaparecimento do objeto)

Uma vez praticado o ato e desaparecendo o seu objeto em razão de um fato superveniente, ocorre a extinção
objetiva dele. O ato fica, assim, sem objeto, desfazendo-se totalmente. Desta forma, se um estabelecimento comercial
devidamente interditado (através de um ato administrativo) vier a ser desativado definitivamente pelos seus sócios, então
o objeto do ato se extingue e, com ele, o próprio ato de interdição.
13.4. Caducidade
Segundo JSCF, caducidade significa para o ato “a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica
superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato. O ato, que passa a ficar em antagonismo com a nova
norma, extingue-se”. Para melhor compreensão do tema, vejamos a seguinte situação: a Administração concede a um
particular a prestação de determinado serviço público, haja vista a existência de norma legal autorizativa. Se, após a
formalização do ato de permissão, surgir nova regulamentação acerca da matéria, proibindo ao Poder Público delegar
referido serviço, o ato anterior de permissão extinguir-se-á por caducidade. Também encontramos o fenômeno da
caducidade quando um circo perde antiga permissão para explorar parque de diversões em local doravante proibido, tendo
em vista a edição de uma nova lei de zoneamento no setor.
13.5. Cassação
É forma de extinção volitiva do ato, ou seja, dá-se por manifestação de vontade da Administração, ao passo que
as formas de extinção acima descritas ocorrem independentemente da vontade dela. Ocorre quando o beneficiário do ato
descumpre com as suas obrigações legais ou regulamentares. Observe-se que, para a Administração, a aplicabilidade de
uma sanção legal ao infrator da norma configura-se em ato vinculado, mas isto não quer dizer, necessariamente, que a
Administração deverá impor, em toda e qualquer circunstância, a penalidade máxima, qual seja, a de cassação do ato. De
qualquer sorte, a Administração somente poderá extinguir o ato nas hipóteses previamente determinadas na lei. Além
disso, trata-se de ato punitivo, a partir do momento em que há uma sanção contra o beneficiário que deixou de cumprir as
condições para a subsistência do ato. Assim, a cassação da autorização para o porte de arma, por exemplo, poderá ser
expedida pela Administração caso o beneficiário da mesma seja detido ou abordado em estado de embriaguez ou sob
efeito de substâncias químicas ou alucinógenas, em conformidade com o disposto no artigo 10, § 2º da Lei nº. 10.826/03
(Estatuto do Desarmamento) ou quando da cassação de licença para funcionamento de hotel por haver se transformado em
cassino ou casa de tolerância.
13.6. Invalidação (ou Anulação), por razões de ilegalidade.

É forma de extinção volitiva do ato, resultante de manifestação de vontade administrativa (com base no seu
poder-dever de autotutela) ou judicial (no exercício de sua função típica).
Para os adeptos da Teoria Monista, o ato ou é nulo (se possuir algum vício) ou é válido. Assim, simples
existência de ilegalidade no ato produzirá todos os efeitos que emanam de um ato tipicamente nulo.
Para os adeptos da Teoria Dualista, os atos administrativos que possuem alguma irregularidade (vício), podem
ser classificados em nulos ou anuláveis, em conformidade com a maior ou menor gravidade do vício. É a teoria mais
aceita pelos administrativistas.
Apesar de diversos doutrinadores utilizarem a expressão “anulação” como gênero de atos nulos ou anuláveis, o
ideal seria trocá-la pela expressão “invalidação”, para significar qualquer desconformidade do ato com o ordenamento
jurídico, evitando-se, assim, que o vocábulo cause a insinuação de que se trata de uma situação de anulabilidade apenas (e
não de nulidade). Portanto, a invalidação é forma de extinção volitiva dos atos administrativos em virtude da existência
de vícios de legalidade ou da prática de ato em desconformidade com os princípios administrativos.
Para que o ato não seja invalidado, faz-se necessária a observância de todos os seus requisitos de validade.
Assim, se houver uma inadequação entre a conduta do agente e as atribuições conferidas a ele pelo legislador, agindo com
excesso de poder, estaremos diante de um vício de competência. O mesmo vício se concretiza diante de situações onde o
agente pratica o ato sem ter, sequer, as atribuições legais para tanto. Com relação aos vícios de competência, encontramos
três situações básicas:
a) Usurpação de função, onde a pessoa praticante do ato não se encontra investida em nenhum
cargo, emprego ou função, se apossando, por sua conta e risco, do exercício de atribuições próprias
conferidas exclusivamente ao agente público, cometendo o crime tipificado no artigo 328 do
Código Penal Brasileiro. É uma situação onde a pessoa não tem titulação legal para agir como
agente público. Este ato é considerado pela maioria dos doutrinadores como inexistente, possuindo
apenas a aparência de manifestação de vontade da Administração Pública;
b) Excesso de poder, já comentado linhas acima, onde o agente pratica ato fora dos limites legais de
sua competência. Aqui, o agente tem titulação legal para exercer as suas atividades públicas, mas
extrapola, ultrapassa os poderes conferidos pela lei, invadindo a competência de outra autoridade
71
ou simplesmente praticando ato não previsto na legislação. O crime de abuso de poder está descrito
na Lei 4.898/65.
c) Exercício de função de fato (teoria do funcionário de fato ou teoria do agente público de fato
ou, simplesmente, exercício de fato), onde a agente praticante do ato encontra-se irregularmente
investido no cargo, emprego ou função, porém, sua situação apresenta aparência de legalidade. É
uma situação mais branda, se comparada com a do usurpador da função pública. O exemplo
clássico é o do servidor aposentado compulsoriamente e que continua exercendo as suas
atribuições. É uma situação onde o agente não tem titulação legal para agir como agente público.
Este ato é considerado, pela maioria dos doutrinadores, como válido (se por outro motivo não for
viciado), desde que tenha havido boa-fé do administrado e do agente, em respeito à “teoria da
aparência”, ao princípio da segurança jurídica e à presunção de legitimidade de todos os atos da
Administração. Celso Antonio Bandeira de Melo nos ensina que “invalidada a investidura do
funcionário de fato, nem por isso ficará ele obrigado a repor aos cofres públicos aquilo que
percebeu até então. Isto porque, havendo trabalhado para o Poder Público, se lhe fosse exigida a
devolução dos vencimentos auferidos haveria um enriquecimento sem causa do Estado, o qual,
destarte, se locupletaria com trabalho gratuito.”
Sendo o vício no elemento “competência”, dependendo da situação, o ato poderá se convalidado (vide item 15, abaixo)
ou deverá ser anulado. Assim, vício que diga respeito à matéria ou quando se trate de competência exclusiva de outro
agente, não poderá ser convalidado. Portanto, se o Ministro da Cultura expede uma portaria tratando de assuntos relativos
ao Ministério da Saúde, ou se um Secretário Estadual edita um decreto regulamentar (que é de competência exclusiva do
Chefe do Executivo), referidos atos deverão ser anulados. Ao revés, se o ato tiver sido editado por agente incompetente, e
não sendo o mesmo exclusivo, poderá a Administração convalidá-lo, conforme determina o artigo 54 da lei 9.784/99.
Se o ato for praticado com finalidade diversa daquela expressa na lei, o agente estará praticando abuso de poder,
em sua modalidade desvio de poder (ou desvio de finalidade). Haverá, neste caso, vício de finalidade. O vício de forma,
conforme assevera José dos Santos Carvalho Filho, “provém do ato que inobserva ou omite o meio de exteriorização
exigido para o ato, ou que não atende ao procedimento previsto em lei como necessário à decisão que a Administração
deseja tomar”. Para exemplificar a questão, o renomado autor apresenta a hipótese em que a lei exige a motivação do ato
e o agente não a apresenta ou quando se pune sumariamente o servidor sem que lhe tenham sido proporcionados a ampla
defesa e o contraditório. Ainda em relação aos vícios quanto aos requisitos dos atos administrativos, encontramos o vício
do motivo, que poderá dar-se de três maneiras: a) inexistência de fundamento para o ato; b) fundamento inverídico e c)
fundamento não conexo com o objetivo pretendido pelo Poder Público. Desta forma, se o administrador pratica ato sem
razão, ou se se baseia em fato inexistente ou quando apresenta justificativa não condizente com o objetivo colimado pela
Administração estará agindo com vício de motivo. Por último, o vício de objeto ocorre quando a Administração pratica
ato dotado de conteúdo diverso do que a lei determina ou autoriza. Há vício de objeto quando o mesmo for contrário à lei
ou à moral, se for impossível ou indeterminável. É por esta razão que se houver algum ato administrativo autorizando
menores a comprarem e consumirem bebidas alcoólicas, o mesmo será invalidado, por vício de objeto, da mesma forma
que o ato que aplica sanção mais severa do que a adequada ao caso concreto.
Em havendo vício de legalidade, tanto a Administração Pública editora do ato (ou o órgão hierarquicamente
superior a ela), independente de provocação de terceiros, quanto o Poder Judiciário (mediante provocação do interessado),
estarão legitimados a promover a invalidação (anulação) dele. A Administração utiliza o poder de autotutela. O Judiciário,
o controle denominado exógeno.
A invalidação do ato administrativo opera efeitos ex tunc (efeitos retroativos). A nulidade é contada desde a
edição do ato, retroagindo à origem dele, desfazendo-se todas as relações jurídicas resultantes deste ato declarado nulo.
Porém, no intuito de não prejudicar os direitos dos terceiros que tenham agido com boa-fé e que não tenham contribuído
para a invalidação do ato, seus direitos ficam resguardados da esfera de incidência do desfazimento. Conforme assevera
JSCF, “exemplo clássico é o de um agente coletor de tributos com investidura ilegítima. Invalidada a investidura,
produzindo efeitos em relação ao servidor e à Administração, nem por isso se deixará de validar a quitação obtida por
contribuintes pelo pagamento de impostos feitos àquele servidor”. Por qual motivo os terceiros de boa-fé têm seus direitos
resguardados quanto aos efeitos da anulação do ato irregular? Para encontrar a resposta, basta nos lembrarmos de que
todos os atos administrativos nascem com o atributo da presunção de legitimidade. Desta forma, o agente ilegitimamente
nomeado para um determinado cargo público deverá ter anulada a sua nomeação, ou seja, a sua relação jurídica com o
Poder Público. Porém, não serão anulados os efeitos decorrentes dos atos praticados ilegitimamente por ele no
desempenho de suas atribuições, desde que os destinatários sejam pessoas de boa-fé. Autores como Marcelo Alexandrino
e Vicente Paulo nos lembram que “o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes, não cria situações jurídicas
definitivas e não admite convalidação. Mas ensinam que “essa regra – o ato nulo não gera efeitos - , porém, há que ser
excepcionada para com os terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado.”
Deve-se observar, contudo, que se o ato é inválido, mas o prazo legal para invalidá-lo já se escoou, o mesmo
deverá permanecer como estava, seja qual for o vício de que esteja inquinado. Estamos falando, aqui, da hipótese de
prescrição (hoje considerada como decadência) do direito de a Administração anular o ato. A doutrina majoritária
entende que a prescrição incide em relação aos atos inválidos e que o prazo para invalidar o ato nulo é de cinco anos
(prescrição qüinqüenal), em conformidade com o que determina o Decreto nº. 20.910/32 e o Decreto-Lei nº. 4.5697/42.
72
Da mesma forma, não há que se falar em invalidação quando as conseqüências jurídicas do ato gerarem tal
consolidação fática que a manutenção do ato será mais recomendável por atender ao interesse público do que extingui-lo,
criando maiores agravos à sociedade (teoria do fato consumado). O doutrinador Regis Fernandes de Oliveira apresenta
uma situação onde a administração municipal autoriza, sem poder, a realização de loteamento em determinada área
pertencente ao município. O ato é nulo. Contudo, em vista do ato editado por autoridade competente, diversas famílias
edificaram seus imóveis no local, valorizando-o. Nesta situação, a Administração terá a faculdade de convalidar o ato,
haja vista que a invalidação do mesmo acarretará maiores prejuízos aos moradores do local que tenham agido de boa-fé (e
não com dolo).
Não podemos esquecer, também, que a Lei nº. 9784/99, que trata do processo administrativo federal, trouxe
expressamente em seu texto a obrigatoriedade da Administração Pública obedecer ao princípio da segurança jurídica,
estudado no capítulo um desta apostila. Lembramos que este princípio visa a impedir que situações jurídicas permaneçam
eternamente em grau de instabilidade, criando incertezas aos destinatários dos atos da Administração. Por esta razão,
referida Lei, em seu artigo 54, limitou a ação administrativa de anular seus atos que tenham produzido efeitos favoráveis
aos destinatários no prazo decadencial de cinco anos, contados da data da prática do ato.
A administrativista, Maria Sylvia Z. di Pietro, nos ensina que “diante de determinados casos concretos, pode
acontecer que a manutenção do ato ilegal seja menos prejudicial ao interesse público do que a sua anulação; nesse caso,
pode a Administração deixar que o ato prevaleça, desde que não haja dolo, dele não resulte prejuízo ao erário, nem a
direitos de terceiros; é o que ocorre, por exemplo, com os atos praticados por funcionários “de fato”.
Importante destacar, por último, que ao particular a ser prejudicado pelo ato extintivo, deve ser oportunizado o
direito ao contraditório e à ampla defesa, devidamente mencionados no art. 5º, LV, CF/88, conforme entendimento que
vem se fortalecendo entre os doutrinadores pátrios.
13.7. Revogação
É forma de extinção volitiva do ato, ou seja, dá-se por manifestação de vontade da Administração, mediante
juízo de mérito.
Quando desejar a Administração Pública retirar (extinguir) do mundo jurídico atos administrativos válidos,
legítimos, perfeitos, por terem se tornado inconvenientes, inoportunos ou desnecessários estaremos diante do instituto da
revogação. Observe-se que a revogação somente poderá ser aplicada em se tratando de atos discricionários, por motivos
de interesse público superveniente. Portanto, a revogação é um ato discricionário que incidirá sobre outro ato
discricionário. Será realizada pelo próprio órgão editor do ato ou por seu superior hierárquico e tem o caráter da
definitividade. O poder Judiciário não poderá revogar o ato editado pelo Executivo, mas tão somente quando o ato
administrativo tiver sua origem nele próprio. Mas, aí, o Judiciário estará exercendo a sua função administrativa, e não
judicial, revogando ato administrativo elaborado pelo próprio Tribunal. Assim, está certo dizer que todos os Poderes
políticos (Executivo, Legislativo e Judiciário) de qualquer das esferas administrativas (União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios) têm competência para revogar os atos administrativos por eles próprios editados e que o Judiciário jamais
poderá revogar ato administrativo editado por ele quando estiver no exercício de sua função típica jurisdicional.
Na revogação, deverão ser respeitados os direitos adquiridos e operam-se efeitos ex nunc (efeitos pro ativos, ou
seja, da data em diante). Quanto aos efeitos jurídicos já produzidos pelo ato até o momento, os mesmo permanecem
intocáveis.
Observe-se, então, que certos atos são irrevogáveis, pois o poder discricionário para revogá-los não é ilimitado.
São eles: a) os atos consumados (cujos efeitos jurídicos encontram-se exauridos); b) os atos vinculados; c) os atos que
tenham gerado direitos adquiridos, em conformidade com o disposto no artigo 5º, XXXVI, CF/88, tais como àqueles
que tenham concedido aposentadoria ao servidor após ele ter preenchido os requisitos legais exigidos para a sua fruição;
d) os atos integrativos de um procedimento administrativo (observe-se que se opera a preclusão do ato anterior pela
simples prática do ato seguinte). Por esta razão, não se revoga o ato de adjudicação no procedimento licitatório já tendo
havido a assinatura do contrato; e) os atestados, pareceres e certidões (são os denominados meros atos administrativos).
Em regra, a revogação não gera para a Administração o dever de indenizar. Em certas circunstâncias, porém,
isto poderá ocorrer, tal como ocorre com a revogação de uma permissão onerosa antes do prazo determinado.
15. CONVALIDAÇÃO (não representa forma de extinção dos atos administrativos)

Através da convalidação (aperfeiçoamento, saneamento ou sanatória) o Poder Público aproveita atos
administrativos que possuam vícios superáveis, confirmando-os no todo ou em parte. O ato que convalida produz efeitos
ex tunc, retroagindo, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário. Trata-se de ato discricionário
(fruto do poder discricionário), haja vista ser uma faculdade conferida à Administração de anular ou não anular o ato
administrativo realizado com algum vício sanável.
Devemos observar que, mesmo estando diante de um ato sanável, portanto, passível de convalidação, a
Administração não poderá fazê-lo se houver impugnação expressa do interessado ou resistência quanto ao cumprimento
dos efeitos ou quando tiver havido prescrição para a prática da convalidação. Observemos, também, que a Lei 9.784/99
contemplou o instituto, declarando em seu artigo 55 que a convalidação poderá dar-se pela Administração quando forem
sanáveis os vícios e não sobrevier prejuízo ao interesse público ou a terceiros. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo
dissertam acerca deste tema, ensinando quais são as hipóteses de convalidação previstas na Lei 9.784/99:
73
“1) Quando os efeitos do ato viciado forem favoráveis ao administrado, a Administração disporá de cinco anos
para anulá-lo, prazo este decadencial. Findo este prazo sem manifestação da Administração, convalidado estará o ato e
definitivos serão os efeitos dele decorrentes, salvo comprovada má-fé (do beneficiário). Trata-se de hipótese de
convalidação tácita.
2) O art. 55 prevê a possibilidade de convalidação expressa, por iniciativa da Administração, quando dos
efeitos do ato não resulte lesão ao interesse público ou a terceiros. A lei expressamente utiliza o termo “defeitos
sanáveis”, para referir-se a tais vícios ”.
Vale lembrar que a Administração poderá convalidar o ato irregular nas hipóteses em que a sua anulação venha
a acarretar maiores prejuízos à coletividade do que a manutenção dele.
Assim, ato praticado com vício no sujeito (competência) possibilita a convalidação se a competência não for
exclusiva (ou indelegável). Vício de incompetência em razão da matéria não admite convalidação. Vícios nos elementos
finalidade e motivo não admitem convalidação. Objeto ilegal também não admite convalidação e vício na forma (se
essencial à validade do ato) também não. Se não for essencial, cabe a convalidação.
CAPÍTULO V
BENS PÚBLICOS
1. INTRODUÇÃO
Segundo Celso Antonio Bandeira de Melo, bens públicos são “todos os bens que pertencem às pessoas
jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de
Direito Público... bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço
público”. Portanto, para este autor, as pessoas jurídicas de Direito Público pertencentes à Administração Direta (U/E/DF e
M) ou à Administração Indireta (Autarquias e Fundações Públicas com personalidade jurídica de direito público), e as
pessoas jurídicas de Direito Privado, prestadoras de serviços públicos e pertencentes à Administração Indireta, tais como
as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas de direito privado, possuem, como
patrimônio, bens públicos.
Contudo, defendendo uma teoria mais restritiva, alguns doutrinadores ensinam que os bens públicos são aqueles
pertencentes - exclusivamente - às pessoas que possuam personalidade jurídica de Direito Público. Desta forma, para
estes, os bens pertencentes às empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de Direito Privado
são privados, mesmo que sejam prestadoras de serviços públicos. Estes doutrinadores encontram respaldo no artigo 98 do
atual Código Civil que, tratando do tema, esclarece que são bens públicos os do domínio nacional, das pessoas jurídicas de
Direito Público interno e são bens particulares todos os demais, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Por último, pautando-se em uma tese mais ampla, verificamos alguns estudiosos que alegam ser públicos
TODOS os bens pertencentes à Administração Direta e Indireta.
Particularmente, ficamos com a teoria de Celso Antonio Bandeira de Melo, primeiramente exposta. Sendo
assim, defendemos a tese de que os bens das empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista)
exploradoras de atividades econômicas não são públicos, uma vez que referidas entidades possuem personalidade
jurídica de direito privado. Contudo, as empresas públicas e as sociedades de economia que prestem serviços públicos
terão seus bens caracterizados como públicos, não podendo ser penhorados ou gravados com ônus reais, em respeito ao
princípio da continuidade dos serviços públicos, uma vez que seus bens se encontram afetados à prestação desses serviços
públicos.
Hely Lopes Meirelles considera que os bens pertencentes às empresas públicas e às sociedades de economia
mista são tidos como bens públicos com destinação especial, alegando que “a despeito de serem públicos, dada sua
destinação especial as organizações de personalidade privada e sua administração em moldes particulares, os bens das
empresas estatais prestam-se a oneração como garantia real e sujeitam-se a penhora por dívidas da entidade, como,
também, podem ser alienados na forma estatutária, independentemente de lei autorizativa, se móveis. Os bens imóveis
dependem de lei para sua alienação (Lei 8.666/93, art. 17, I). No mais, regem-se pelas normas de Direito Público,
inclusive quanto à imprescritibilidade por usucapião...”.
2. CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS: observemos que a classificação dos bens públicos é encontrada no
artigo 99 do Código Civil.
a) Quanto à titularidade: dependendo do titular, os bens podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
b) Quanto à destinação: dependendo do objetivo a que se destinam, podem ser:
b.1) Bens de uso comum do povo (ou do domínio público): Conforme assevera Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tais bens
são aqueles que por determinação legal ou por sua própria natureza, possam ser utilizados por todos em igualdade de
condições. Destinam-se, por natureza ou por lei, à utilização geral pela sociedade, independente de autorização específica
74
da Administração, tais como as praças, as ruas, as estradas, os praias, os rios, os mares, os lagos etc. Conforme asseveram
Marcelo Alexandrino e Vicente Paula, “esses bens, apesar de destinados à população em geral, estão sujeitos ao poder
de polícia do Estado, consubstanciado na regulamentação, na fiscalização e na aplicação de medidas coercitivas,
visando à conservação da coisa pública e à proteção do usuário”. Referidos bens são inalienáveis enquanto conservarem
a sua qualificação, conforme veremos mais abaixo.
b.2) Bens de uso especial (ou do patrimônio administrativo): são aqueles bens móveis ou imóveis, corpóreos ou
incorpóreos, utilizados pelo Poder Público para a execução de suas atividades, de seus serviços públicos, ou para o
estabelecimento da Administração, visando a consecução de seus fins, tais como os prédios públicos dos três Poderes, os
aeroportos, os teatros, as escolas e universidades públicas, os hospitais, as prefeituras, as terras reservadas aos indígenas,
os mercados, os veículos oficiais, os navios militares, os terrenos destinados aos serviços públicos, os museus, as
bibliotecas, os cemitérios públicos etc. Referidos bens são inalienáveis enquanto conservarem a sua qualificação. Por
terem uma finalidade pública permanente, são denominados de bens patrimoniais indisponíveis. Referidos bens são
afetados a um serviço ou estabelecimento público. Assim, conforme assevera o artigo 99, II do atual Código Civil, são
bens públicos “os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviços ou estabelecimento da
administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias”. Os bens não perdem a sua
característica de uso especial se estiverem sendo utilizados por particulares objetivando a prestação de serviços públicos
via delegação.
b.3) Bens dominicais (ou dominiais ou do patrimônio disponível): Pertencem ao Estado como objeto de direito real ou
pessoal de cada uma das entidades de direito público, ou seja, sobre eles a Administração exerce “poderes de
proprietário”. Constituem, portanto, o patrimônio das pessoas jurídicas de Direito Público. O atual Código Civil os define
em seu artigo 99, parágrafo único, como os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado
estrutura de direito privado. Assim, são os que não possuem uma destinação pública específica, definida, nem um fim
administrativo determinado (é o que comumente chamamos de bens desafetados), podendo ser utilizados pela
Administração no intuito de angariar renda. Por exclusão, todos os bens que não se enquadrem nas destinações b.1 e b.2
acima descritas são tidos na classificação de dominicais, tais como as terras devolutas, os terrenos de marinha, os prédios
públicos desativados, a dívida ativa e os móveis inservíveis. Os bens dominicais podem ser alienados, desde que
observadas as exigências da lei (vide artigo 101 do Código Civil em vigor e a lei 8.666/93). São denominados, também,
como bens patrimoniais disponíveis.
Qual é o critério utilizado para se saber em qual das classificações situa-se determinado bem público? Resposta:
é o critério da afetação dos bens. Bem afetado é aquele que possui uma destinação pública específica. Portanto, os bens
de uso comum e de uso especial têm afetação e integram o denominado domínio público do Estado. Já os bens dominicais,
por não se encontrarem afetados, são tidos como bens de domínio privado do Estado. Os bens do domínio público estão
submetidos a regime jurídico especial, enquanto que os do domínio privado encontram-se submetidos a um regime
próximo ao do direito privado.
c) Quanto à disponibilidade: os bens podem ser classificados em

c.1) Bens indisponíveis por natureza: tendo em vista não possuírem natureza patrimonial, não podem ser alienados
ou onerados, a exemplo dos bens de uso comum do povo.
c.2) Bens patrimoniais indisponíveis: embora possuam natureza patrimonial, não podem ser alienados ou onerados,
tendo em vista estar sendo utilizados para alguma finalidade específica, encontrando-se, assim, afetados a alguma
destinação pública específica, a exemplo dos bens de uso especial e dos bens de uso comum suscetíveis de avaliação
patrimonial, sejam eles móveis ou imóveis. Porém, são indisponíveis apenas enquanto conservarem a sua
qualificação.
c.3) Bens patrimoniais disponíveis: são os que possuem natureza patrimonial e podem ser alienados, observadas as
exigências da lei, por não se encontrarem afetados a alguma finalidade pública, tais como os bens dominicais em
geral.
3. CARACTERÍSTICAS
São características dos bens públicos:
a) Inalienabilidade: os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis enquanto conservarem
a sua qualificação, ou seja, enquanto estiverem afetados a alguma destinação pública (vide artigo 100 do Código Civil).
Assim, referidos bens só poderão ser alienados quando estiverem desafetados, passando à categoria dos bens
dominicais. Já os bens dominicais podem ser alienados, desde que observadas as exigências da lei (vide, também, o artigo
101 do CC). Observe-se que a inalienabilidade não é absoluta, sendo absolutamente inalienáveis os bens que não gozam
de valor patrimonial, tais como os rios, mares, lagos etc (denominados de bens de uso comum do povo), classificados
como bens indisponíveis por natureza. Já os bens dominicais são suscetíveis de alienação, desde que obedecidos os
ditames legais exigidos pela Lei 8.666/93 (Lei de licitações e contratos), que exige: demonstração de haver interesse
público na alienação, avaliação prévia, licitação e autorização legislativa (esta última em se tratando de bem imóvel).
75
b) Impenhorabilidade: conforme asseveram Marcelo Alexandrino e Vivente Paula, “a penhora é instituto de natureza
constritiva que recai sobre o patrimônio do devedor para propiciar a satisfação do credor na hipótese de não pagamento
da obrigação. O bem penhorado pode ser alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o interesse do
credor”. Porém, uma vez que os bens públicos são impenhoráveis, a satisfação dos créditos de terceiros (credores) contra
a Fazenda Pública (Administração devedora) se dará NÃO SOB O REGIME DA PENHORA DOS BENS PÚBLICOS,
mas sob o regime de precatórios, conforme determina o artigo 100 da CF/88. Não há que se falar, assim, em venda de
bens públicos em hasta pública, além do que os mesmos não podem ser gravados com direitos reais de garantia.
c) Imprescritibilidade: Observe-se que nenhum destes bens está sujeito a usucapião, sejam eles de uso comum, especiais
ou dominicais. Não há que se falar, assim, em usucapião, em se tratando de bens públicos móveis ou imóveis (vide artigos
183, parágrafo terceiro, e artigo 191, parágrafo único, ambos da CF/88 e artigo 102 do Código Civil). A jurisprudência
também é pacífica neste assunto, conforme se assevera da súmula 340 do STF que estabelece:“desde a vigência do
Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.
d) Não-onerabilidade: não é possível ao devedor oferecer o bem público ao credor como garantia de pagamento em caso
de inadimplemento do devedor, através dos institutos do penhor, da anticrese ou da hipoteca.
4. ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS

Vide artigos 20 (bens da União) e 26 (bens dos Estados) da CF/88, Decreto Lei n. 9760/46 (bens imóveis da União),
o Código de Águas (que classifica as águas públicas de uso comum das dominicais), o Estatuto da Terra (que
dispõe sobre as terras públicas localizadas em área rural), o Código Florestal e o Código de Minas.
a) Terras devolutas: são as terras públicas classificadas como bens dominicais, pois não tem uma destinação específica,
sendo indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e
à preservação ambiental, definidas em lei (vide artigo 20, II da CF/88). Incluem-se entre os bens dos Estados as terras
devolutas não compreendidas entre as da União (vide artigo 26, IV da CF/88).
b) Terrenos de marinha: são bens pertencentes à União, por imperativos de defesa e de segurança nacional (vide artigo
20, VII, da CF/88 e artigo 13 do Código de Águas). São as áreas (faixas de terra) que, banhadas pelas águas do mar ou dos
rios e que sofram a influência das marés, se estendem até a distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha
do preamar médio de 1831. A diferença destes terrenos aos terrenos reservados é que nos primeiros existem as influências
das marés enquanto que os terrenos reservados ficam fora das influências dessas marés. São bens públicos dominicais,
podendo ser explorados pelo Poder Público para a obtenção de renda. O particular pode se utilizar desses terrenos sob o
regime da enfiteuse ou do aforamento, estudados no Direito Civil.
c) Terrenos acrescidos: são aqueles formados, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha, sendo pertencentes à União.
d) Terrenos reservados (marginais ou ribeirinhos): são os que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance
das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes
ordinárias (vide o artigo 14 do Código de Águas). Segundo Celso Antonio Bandeira de Melo, referidos terrenos são bens
públicos livres da influencia das marés numa extensão de 15m contados da linha média das enchentes médias ordinárias.
Os terrenos reservados ficam nas margens dos rios navegáveis, fora das influências das marés e têm esta denominação
porque foram reservados para a servidão pública de trânsito. Segundo o Código de Águas, referidos bens são, em regra, de
propriedade dos Estados quando seguirem o destino dos rios e quando não forem marginais de rios federais nem estejam
na faixa de fronteira. Contudo, esses bens serão da União quando tais terrenos margearem os rios que se situam em terras
do domínio federal. Os terrenos reservados são classificados como bens dominicais, porque a Administração pode utilizá-
los visando a obtenção de renda e podem ser utilizados pelos particulares através da concessão.
e) Terras ocupadas pelos índios: conforme assevera o artigo 231, parágrafo 1°, da CF/88, são terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, às
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem estar e as necessárias a sua reprodução física
e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. São pertencentes à União (vide o artigo 20, XI, da CF/88). Por
possuírem destinação específica, classificam-se como bens de uso especial, porque estão afetadas ao uso pelos índios,
sendo inalienáveis e indisponíveis.
f) Plataforma continental: em obediência ao artigo 20, V, da CF/88, referido bem pertence à União.
g) Ilhas: porção de terra cercada de água por todos os lados. Classificam-se em marítimas, fluviais e lacustres,
dependendo de onde se localizam: mar, rios ou lagos. Em regra, classificam-se como bens dominicais ,contudo, poderão
ser classificadas como bens de uso comum do povo, se lhes for dada esta definição específica (afetação).
h) Faixa de fronteira: é a faixa de até 150 km de largura que corre paralelamente à linha divisória terrestre entre o
território nacional e os países estrangeiros e considerada fundamental para manter a segurança do Brasil (vide Lei
6.634/79 e art.20, II, parágrafo segundo da CF/88 ).
i) Águas públicas: as águas públicas são compostas pelos mares, rios e lagos de domínio público (vide Código de Águas -
Decreto 24.643/34). Classificam-se como de uso comum do povo os mares territoriais; as correntes, canais e lagos
navegáveis ou flutuáveis; as correntes de que se façam essas águas; as fontes e reservatórios públicos; as nascentes que,
76
por si só, constituem a nascente do rio e os braços das correntes públicas quando influam na navegabilidade ou
flutuabilidade. As demais águas públicas, não classificadas como de uso comum do povo, são tidas a conta de águas
dominicais.
São designadas como águas correntes: rios, riachos e mares.
São águas dormentes: lagoas e lagos.
Segundo o artigo vinte, III, CF, as águas públicas são bens da União se estiverem em terrenos de seu domínio, banhem
mais de um estado ou quando sirvam de limite com outros países, ou, ainda, quando se estendam ou provenham de
território estrangeiro. Nos demais casos, são do Estado (art. 26, I, CF/88).
Nos termos do artigo 20, VIII, CF/88, os potenciais de energia hidráulica são bens do domínio da União.
j) Minas e Jazidas: pertencem à União (vide art. 20, IX, CF/88). Os recursos minerais, inclusive os do subsolo,
constituem os bens dominicais, haja vista que deles se pode realizar exploração econômica.
Quadro resumo para estudo
Página (quadro) em construção ...
77
Pertencem à... Classificam-se como bens...
Terras devolutas. União Dominicais

Terras devolutas não pertencentes à União. Estados Dominicais
Recursos naturais da Plataforma continental e União
da Zona Econômica Exclusiva.
Potenciais de energia hidráulica União
Recursos minerais, inclusive os do subsolo. União Dominicais
Mar territorial. União Uso comum do povo
Terrenos de marinha e seus acrescidos. União Dominicais
Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. União Uso Especial
Ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes União Em geral são dominicais, salvo se afetadas.
com outros países.
Ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à Estados Em geral são dominicais, salvo se afetadas
União.
Ilhas oceânicas e costeiras União
Áreas nas ilhas oceânicas e costeiras que não Estados
estão sob o domínio da União,
municípios ou terceiros
Praias marítimas União Uso comum do povo
Praias fluviais União
Terrenos marginais situados em terras do União Dominicais
domínio federal.
Terrenos marginais que não sigam rios federais Estados Dominicais
e nem estejam na faixa de
fronteira.
Lagos, rios e quaisquer correntes de água em União Uso comum do povo
terrenos do domínio da União.
Lagos, rios e quaisquer correntes de água em Estados Uso comum do povo
terrenos não pertencentes à
União.
Lagos, rios e quaisquer correntes de água que União Uso comum do povo
banhem mais de um Estado,
que sejam limítrofes com
outros países ou se estendam a
território estrangeiro ou dele
provenham.
Cavidades Naturais subterrâneas. União
Sítios arqueológicos e pré-históricos. União
Águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, Estados
emergentes e em depósito, com
a ressalva daquelas que se
originem de obras da União.
5. ALGUMAS OBSERVAÇÕES IMPORTANTES:
5.1. Os bens relacionados no artigo 20 da CF/88 possuem certos critérios ligados à esfera federal, quais sejam:
a) Segurança nacional: incisos II (terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares), III, VI e VII.
b) Proteção à economia do país: incisos V, VIII e IX.
c) Interesse público nacional: incisos II (vias federais de comunicação e terras devolutas necessárias à
preservação ambiental), X e XI.
d) A extensão do bem: III (lagos e rios que banhem mais de um Estado).
5.2. O Decreto-Lei n. 9.760/46 dispõe acerca dos bens imóveis da União.
5.3. O rol de bens descritos no artigo 20 e 26 da CF/88 é meramente exemplificativo e não taxativo, ou seja,
pode haver outros bens não elencados nestes artigos constitucionais.
78
CAPÍTULO VI
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO (OU DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)
A responsabilidade civil da Administração (também denominada de responsabilidade patrimonial

extracontratual, aquiliana, ou responsabilidade civil do Estado) consubstancia-se na obrigação que possui o Estado de
indenizar o particular pelos danos materiais ou morais, lícitos ou ilícitos, causados aos particulares pelos agentes que
estiverem atuando em seu nome. E esta responsabilidade existirá tanto para os atos comissivos (ações) ou omissivos
(omissões) de seus agentes, conforme veremos mais abaixo.
A responsabilidade do Estado é de natureza civil. Ele (o Estado) deverá indenizar o particular pelos danos
causados. Porém, em relação ao agente público causador do dano, sua responsabilidade poderá ser de natureza civil (com
o ressarcimento pecuniário dos danos causados), penal (com a decretação de sua prisão, por exemplo) e administrativa
(com o seu afastamento da Administração, através da demissão, conforme o caso).
1. TEORIAS RELACIONADAS À RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1. À época do absolutismo europeu, a teoria adotada era a da irresponsabilidade do Estado, onde o rei ou
monarca, considerado como infalível (the king can do no wrong - “o rei não erra”), não poderia ser responsabilizado por
qualquer prejuízo causado aos particulares pelos atos de seus agentes (representantes), ou seja, por aquelas pessoas que
agiam em seu nome. Obviamente que, por tal teoria, se criavam situações injustas. Esta teoria, que na verdade não trata da
responsabilidade, mas da irresponsabilidade do Estado, nunca foi adotada no Brasil.
Anos após, com o advento das Constituições de 1824 e 1891, ainda não se falava expressamente na
responsabilidade do Estado, mas, pelo menos, na de seus agentes. Entretanto, já havia algumas leis infraconstitucionais
(de fora da constituição) se reportando à responsabilidade do Estado, aceitando-a como solidária com as de seus agentes.
1.2. Após, adotou-se a teoria da responsabilidade subjetiva (ou com culpa civil comum do Estado), também
denominada de teoria civilista, através da qual a responsabilidade do Estado se equipara à do particular. Por esta teoria, se
houver dolo do agente (intenção de causar dano) ou culpa (o agente não tem a intenção de causar o dano, mas o mesmo
ocorre, tendo em vista a prática de ato com negligência, imprudência ou imperícia), deverá haver a indenização à vítima.
Tal teoria surgiu com o artigo 15 do antigo Código Civil de 1916, onde o prejudicado (a vítima) deveria demonstrar a
culpa, calcada na conduta dolosa (dolo) ou culposa (culpa) do agente público para que surgisse a obrigação de
indenização do Estado.
1.3. Pela teoria da culpa administrativa (culpa anônima ou culpa do serviço), a responsabilidade do Estado
não se baseia na conduta culposa ou dolosa do agente, acima estudada, mas simplesmente na falta do serviço. Assim, por
esta teoria, não se analisa o elemento culpa (conduta dolosa ou culposa do agente público), e sim um elemento mais
concreto, qual seja, a falta do serviço. Referida culpa poderia recair sobre o agente omisso (quando possível a sua
identificação) ou sobre o serviço, ocorrendo a denominada culpa anônima. A culpa pela prestação do serviço (também
denominada de faute du service) ocorre quando:
a) o serviço não funciona (inexistência do serviço);
b) o serviço funciona mal (mau funcionamento do serviço);
c) o serviço funciona atrasado (morosidade do serviço).
Ao particular lesado cabe provar a ocorrência de uma destas três modalidades (situações) para ter direito à
indenização, sem ter de provar a culpa individual do agente público. Observe que estamos diante de uma teoria subjetiva,
79
uma vez que há a necessidade da falta do serviço (omissão) como elemento fundamental para que se configure a
obrigação de indenização do Estado. Portanto, se ocorrer um arrastão (ato de terceiros) dentro de um órgão público, e um
particular sofrer dano, a Administração somente será responsabilizada se o particular provar que houve ausência ou falha
na segurança do prédio. Mas, se o órgão tiver tomado previamente todas as precauções cabíveis no intuito de evitar um ato
desta natureza, e o mesmo ocorre, trata-se de uma situação excepcional, não se podendo responsabilizar o poder público
por ela. Situação semelhante observa-se com relação aos eventos da natureza (denominados de “força maior” por alguns
doutrinadores). Se uma grande chuva causar danos ao particular por ter a Administração deixado de retirar uma árvore
condenada, e a mesma cair sobre o veículo, haverá, sim, responsabilidade do Estado. Assim, podemos verificar que, pela
responsabilidade subjetiva, na modalidade “culpa administrativa”, não há necessidade de que a vítima prove que um
agente público determinado (individualizado) absteve-se de agir. Basta que ela demonstre que uma atuação do Estado era
devida e não ocorreu, ou ocorreu de maneira deficiente, permitido que o dano ocorresse. A omissão é uma conduta
negativa, é um não-fazer e um não-fazer não causa o dano, mas permite que ele venha a ocorrer. Já a ação é uma conduta
positiva e é a ação que causa efetiva e diretamente o dano.
1.4. Por último, veio a teoria da responsabilidade objetiva do estado (ou teoria Publicista). Por ela, há a
obrigação do Estado de indenizar, tendo em vista um comportamento lícito ou ilícito de seus agentes e que tenha causado
dano a vítima. Aqui, não se fala em dolo ou culpa, mas sim na existência de uma relação de causalidade (ou também
denominada de nexo de causalidade) entre a conduta do agente e o dano causado à vítima. Referida teoria surgiu com a
promulgação da CF/46 e vige até hoje. Esta teoria está relacionada à teoria do risco administrativo, uma vez que a atuação
estatal envolve um risco de dano que lhe é inerente no desempenho de suas funções. Podemos encontrar a confirmação da
teoria da responsabilidade objetiva no artigo 37, parágrafo sexto, da atual Constituição Federal, que diz: “As pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado, prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo
ou culpa”. Assim, aquele que sofreu o dano fica dispensado de ter de comprovar a culpa ou o dolo do agente, bastando,
unicamente, a comprovação do nexo de causalidade. Conforme assevera a doutrina, a responsabilidade objetiva
contempla duas variantes:
1.4.1. Responsabilidade objetiva com base no risco integral, segundo a qual a Administração obriga-se a
indenizar o particular pelos prejuízos causados ainda que não tenha dado causa a eles, não podendo invocar, em seu
benefício, as excludentes ou atenuantes de responsabilidade, abaixo estudadas. Referida teoria não é aplicada em nosso
regime jurídico.
1.4.2. Responsabilidade objetiva com base no risco administrativo, segundo a qual a Administração somente
responde pelos prejuízos que efetivamente tenha causado, podendo invocar em sua defesa as excludentes ou atenuantes de
responsabilidade (culpa exclusiva ou concorrente do particular). Não se exige, aqui, qualquer análise de conduta dolosa
ou culposa do agente ou qualquer verificação de falta de serviço, bastando apenas a comprovação da ação do Estado, do
dano injusto causado ao particular e do nexo de causalidade entre a ação e o dano. Esta é a teoria adotada pela CF/88 em
seu artigo 36, parágrafo sexto, e se refere às ações (e não às omissões) danosas praticadas pelo Estado: “artigo 37,
parágrafo sexto – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Por esta teoria, verifica-se que o Estado não terá sempre a obrigação
de reparar os danos causados aos particulares por seus agentes, pois se o próprio particular for o culpado pelo dano, não
caberá qualquer responsabilidade para o Estado, pelo contrário, será ele (o Estado) quem deverá ser indenizado pelos
prejuízos suportados do ato ilícito do particular.
2. REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA QUE SE CONFIGURE A RESPONSABILIDADE OBJETIVA
Para que seja configurada a responsabilidade objetiva, são necessários os seguintes requisitos:
2.1. A pessoa envolvida deverá ter personalidade jurídica de direito público
(U/E/DF/M/Autarquias/Fundações Públicas com natureza jurídica de direito público) ou personalidade jurídica
de direito privado (Empresa Públicas/Fundações Públicas com natureza jurídica de direito privado e Sociedades
de Economia Mista), mas estas últimas deverão ser prestadoras de serviços públicos (e não exploradoras de
atividades tipicamente econômicas, de produção ou comercialização de bens ou serviços!). Ficam excluídas,
portanto, da responsabilidade objetiva, as pessoas com personalidade jurídica de direito privado que explorem
atividades econômicas (para elas, a responsabilidade é equiparada à das empresas privadas, sendo
denominada de “responsabilidade subjetiva”, ou seja, dependente da demonstração de culpa ou dolo do
agente público), conforme dispõe o artigo 173, parágrafo primeiro, da CF/88 e não o artigo 37, parágrafo sexto,
da Lei Maior (CF). Atenção! Incluem-se nesta responsabilidade (a objetiva) as concessionárias, as
permissionárias e as autorizatárias de serviços públicos.
2.2. Deve haver um dano causado pela AÇÃO do Estado ao particular. Assim, a responsabilidade civil
dependerá da ocorrência de dano ao Erário ou a terceiro causado por uma AÇÃO lícita ou ilícita do agente.
Muita atenção! A omissão ilícita, ou seja, aquela em que o agente deve agir, mas não age, não causa o dano,
mas permite que ele venha a ocorrer. Vejamos: se um ladrão rouba a bolsa de uma senhora, o dano é causado
80
pelo assaltante (e não pelo Estado). Se um policial estiver presenciando o fato e nada fizer (quando deveria),
sendo omisso, ainda assim a vítima foi lesada diretamente pelo ladrão. Não foi o policial quem a roubou! Mas,
se o agente não fosse omisso, poderia ter evitado o dano. Porém, quando a omissão é lícita, não há que se falar
em responsabilidade do Estado. Desta forma, se um varredor de ruas presenciasse o assalto e nada fizesse, ele
teria agido de maneira omissa, mas esta omissão não seria ilegal. A ação de evitar o roubo era possível, mas não
obrigatória por lei. Neste caso, não pode a vítima requerer indenização do Estado em face da omissão lícita do
varredor.
Quando houver uma conduta omissa do Estado, gerada pelo mau funcionamento do serviço, atraso ou não
funcionamento dele, a responsabilidade não será a objetiva, mas a subjetiva na modalidade “culpa administrativa”.
O dano causado pela ação administrativa deverá ser:

2.2.1. Certo: o dano já deve ter sido experimentado. Dano que ainda vai ocorrer não pode ser indenizado;
2.2.2. Especial: o dano a ser indenizado é aquele que pode ser particularizado, individualizado, e não aquele
que atinge a coletividade em geral;
2.2.3. Anormal: é aquele dano que ultrapassa as dificuldades corriqueiras do dia a dia. Para
compreendermos melhor esta situação, analisemos o enunciado proposto pelo Cespe, em 2001, na
prova de Defensor Público da União:
“Considere a seguinte situação hipotética: A interdição de uma via pública, por ato lícito, para a
reparação de rede pluvial, impediu, por determinado tempo, o acesso de clientes a um posto
comercial de combustíveis de determinada empresa, causando-lhe prejuízo advindo da cessação da
venda de seus produtos”. Haverá para o Estado a obrigação de indenizar a empresa pela cessação
temporária de suas atividades? Não, pois o dano experimentado por ela é normal, decorrente do
exercício regular das atribuições do Poder Público. Pelo contrário, se o dano fosse anormal,
desproporcional em comparação ao dano comumente suportado numa situação semelhante, como nos
casos de uma paralisação demasiadamente longa ou por tempo indeterminado, aí sim, estaria
caracterizada a responsabilidade estatal.
2.2.4. Direto e imediato: o prejuízo sofrido pela vítima deverá ser resultado direto e imediato da ação da
Administração.
2.3. O dano deverá ter como autoria o Estado, através de seus agentes públicos (agentes políticos, administrativos e
particulares em colaboração com a Administração Pública) no exercício das suas atividades funcionais. Observemos que
não importa, aqui, se o dano foi causado por uma conduta legítima (no exercício legal de sua competência) ou ilegítima
(fora da competência) do agente. Portanto, se o agente público não estiver em exercício e causar dano a terceiros
responderá pessoalmente pelos prejuízos causados ao particular, com base na responsabilidade subjetiva (e não objetiva).
2.4. O agente deverá ter a qualidade de agente público e estar atuando no exercício das suas atribuições. Assim, se
o agente público causa dano a terceiros agindo na condição de particular (e não de agente no desempenho de suas
atividades), responderá pessoal e subjetivamente (responsabilidade subjetiva) por este dano. Procuremos entender: Se um
policial dispara tiros contra um assaltante, ele estará agindo na qualidade de agente público, mesmo que já tenha encerrado
seu expediente. Se algum terceiro vier a ser ferido durante o acontecimento, deverá o Estado ressarci-lo pelos prejuízos
suportados. Porém, se este mesmo policial se desentender com algum vizinho e, por vingança, dispara contra ele alguns
tiros, levando-o a morte, terá agido na condição de simples particular (e não como agente público!). Nesta última
situação, portanto, não há que se falar em responsabilidade civil do Estado em relação à família da vítima, posto que o
policial não agiu na qualidade de agente público.
Em que momento o agente estará agindo na qualidade, na condição, de agente público? Respondemos:
a) Quando ele estiver no exercício efetivo de suas funções. Assim, se um policial mata um inocente ou se um
varredor de ruas destrói uma vidraça, em ambos os casos tais agentes estarão atuando na qualidade de agente
públicos.
b) Quando o agente, embora não esteja no exercício de suas funções, causa dano a terceiros em razão da
presença de alguma prerrogativa funcional. A prerrogativa funcional se caracteriza como qualquer direito,
vantagem ou privilégio de que o agente se utilize pelo simples fato de ser agente público. Vejamos um
exemplo: um auditor, valendo-se de suas prerrogativas funcionais, desloca-se para sua residência utilizando-
se de uma viatura oficial. Se, no caminho, vier a causar dano a alguém, o Estado será responsabilizado pelos
prejuízos causados pelo agente.
3. CAUSAS DE EXCLUSÃO TOTAL OU PARCIAL DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO

Certas situações excluem ou atenuam a responsabilidade do Estado da obrigação de indenizar a vítima. São elas:
81
1. Força Maior: ocorre diante de um acontecimento imprevisível e estranho à vontade das partes, como as
tempestades, terremotos, queda de raio etc. Não havendo um nexo de causalidade entre os danos ocorridos ao
particular e o comportamento da Administração, não há que se falar em responsabilidade do Estado, salvo se,
aliado ao acontecimento imprevisto, tiver havido alguma omissão do Estado, como nos casos de enchentes
agravadas pela falta de limpeza dos bueiros e das galerias fluviais. Em havendo omissão quanto ao dever que
competia à Administração, haverá, sim, o dever de indenização, mas nestes casos a mesma se dará com base na
denominada responsabilidade subjetiva.
2. Culpa da Vítima: Se houver culpa exclusiva da vítima, não há que se falar em responsabilidade do Estado.
Portanto, se um pedestre resolve se atirar na frente de um veículo oficial em movimento, não haverá obrigação
da Administração em ressarcir eventuais prejuízos causados à pretensa vítima. Entretanto, se houver
responsabilidade tanto do Estado quanto do particular (culpa concorrente), a responsabilidade será repartida à
proporção da culpa de cada um deles. Diz-se, então, que a responsabilidade do Estado será atenuada, mitigada.
4. AÇÃO DE REGRESSO
O Estado poderá ingressar com uma ação judicial contra o agente público causador do dano injusto ao particular,
visando repor ao erário o valor gasto com o pagamento das indenizações à vítima. Para tanto, poderá se utilizar da Ação
de Regresso (ação regressiva de ressarcimento), desde que a condenação do Estado já tenha transitado em julgado e haja a
caracterização do dolo ou da culpa do agente, pois, neste caso, a responsabilidade do servidor, perante a Administração,
será sempre subjetiva. Observe que a ação de regresso é imprescritível, conforme determina o artigo 37, parágrafo
quinto da CF/88. Embora não seja mais possível à Administração, após o decurso de certo prazo, impor sanções de
natureza penal ou administrativa ao agente causador do dano injusto ao particular, o mesmo não se aplica à
responsabilidade civil dele (do agente) em indenizar a Administração pelo valor pago à título de indenização (ao
particular). Desta forma, a responsabilidade civil (e não a penal ou administrativa) do agente público subsiste frente ao
tempo, podendo ser exigido o pagamento a qualquer momento - pelo Estado - em face do seu agente público, mesmo após
a extinção de seu vínculo administrativo-funcional. Além disso, ressalte-se que é possível serem responsabilizados os
sucessores do agente falecido (causador do dano) até o limite do valor do patrimônio transferido. É importante que se
diga, também, que a Lei 4.619/65 estabelece, em seus artigos 1º e 2º, normas sobre a ação regressiva da União contra seus
agentes públicos federais, a ser ajuizada pelo Procurador da República em 60 dias da data em que transitar em julgado a
condenação imposta à Fazenda Pública, sob pena de falta funcional.
5. MEIOS DE REPARAÇÃO DOS DANOS

A vítima poderá requerer o ressarcimento dos danos suportados através da via administrativa ou judicial.
Lembramos que o particular prejudicado não será obrigado a esgotar primeiramente a via administrativa para, somente
após, caso seja negado o seu pedido, recorrer ao Poder Judiciário.
6. PÓLO PASSIVO DA AÇÃO JUDICIAL

Figurará no pólo passivo da ação judicial o causador do dano, qual seja, o Estado. Mas, se o terceiro
prejudicado preferir demandar (litigar) contra o Estado e o agente ao mesmo tempo, ou contra o agente unicamente, será
possível, uma vez que o artigo 37, parágrafo sexo da CF/88 nada dispôs em sentido contrário. Ocorre que o patrimônio do
Estado certamente garantirá o pagamento da indenização, ao passo que nem sempre o do agente terá condições de fazê-lo.
Com relação à denunciação da lide, prevista no artigo 70, III, do Código de Processo Civil, segundo a qual o Estado, uma
vez acionado judicialmente pelo particular prejudicado, faz a denunciação - no processo judicial - do agente público
causador do dano, temos a dizer que a doutrina majoritária tem entendido não ser possível ao Estado utilizar-se deste
instituto jurídico, uma vez que haveria prejuízo ao particular (autor da ação) tendo em vista o retardamento injusto da
finalização do processo. Além disso, a responsabilidade estatal é objetiva ao passo que a do agente é subjetiva.
7. RESPONSABILIDADE DOS ATOS EMANADOS PELO PODER LEGISLATIVO

E quando o Poder Legislativo edita leis inconstitucionais abstratas, gerais, genéricas, que causam prejuízo ao
particular? É cabível a responsabilização estatal? Alguns doutrinadores entendem não ser possível responsabilizar o
Legislativo pelas leis que edita. Tais estudiosos adotam, assim, a teoria da irresponsabilidade do Estado.
Mas, com relação à edição de leis de efeito concreto, que atingem um determinado grupo da sociedade, entende
a doutrina que há, sim, responsabilidade do Estado, justamente por causar danos a uma parcela da sociedade e não à
sociedade como um todo. Exemplo desta última hipótese, onde a lei gera efeitos concretos, dá-se em relação a uma lei que
transforme uma determinada área em reserva florestal. O proprietário de tal área terá direito à indenização.
8. DA RESPONSABILIDADE DO AGENTE
A responsabilidade dos agentes públicos quanto aos atos danosos causados ao particular é regressiva e
subjetiva. É regressiva porque, primeiro, o Estado indeniza a vítima pelos prejuízos causados pelo agente para, somente
depois, ingressar com a ação judicial cabível (ação de regresso) contra o efetivo agente causador do dano. É subjetiva
82
porque o agente só indenizará o Estado pelos prejuízos que tenha causado no caso de ter agido com dolo ou culpa
devidamente provados pela Administração.
Não devemos nos esquecer que o servidor poderá responder civil, penal e administrativamente pelo exercício
irregular das suas atribuições, conforme o caso em concreto, ao passo que a responsabilidade do Estado será sempre de
natureza civil.
8.1. Responsabilidade civil
A responsabilidade civil decorre de ato omissivo (omissão) ou comissivo (ação), doloso ou culposo, que resulte
prejuízo ao erário ou a terceiros. A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles será executada,
até o limite do valor da herança recebida.
8.2. Responsabilidade penal
A responsabilidade penal (criminal) abrange crimes e contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade (ou
seja, no exercício de suas funções). Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares
capituladas como crime. Assim, se servidor cometer infração administrativa que configure também infração penal, não
será punido administrativamente se ocorrer a prescrição penal, a exemplo do emprego irregular de dinheiros públicos que,
no estatuto, é infração punível com demissão cujo prazo prescricional é de 5 anos (art. 132, VIII, c/c artigo 142, I, do
Estatuto). No entanto, se aplica o prazo de prescrição da lei penal, que é menor.
8.3. Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa do agente resulta de ato comissivo ou omissivo, doloso ou culposo, praticado
no desempenho do cargo ou função, em que ele transgrida alguma norma legal ou regulamentar.
8.4. Cumulatividade das sanções
As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo, em regra, independentes entre si.
Assim, tais sanções poderão ser aplicadas de forma cumulativa tendo em vista a prática de um mesmo fato.
Exemplo: se um policial pratica ato abusivo, violando a integridade física de alguém, responderá na esfera
administrativa (podendo ser demitido ou suspenso), na esfera civil (tendo de indenizar a Administração no curso
de uma ação regressiva, acima estudada) e na esfera penal (sofrendo alguma pena restritiva de liberdade).
Uma vez que as instâncias civil, penal e administrativa são independentes entre si, pode ocorrer do agente
ser absolvido na esfera penal (por ausência de provas, por exemplo) e vir a ser condenado nas demais. Exemplo: se
não se conseguir provar as lesões corporais praticadas pelo policial, na situação acima descrita, ele será absolvido
criminalmente, mas, mesmo assim, poderá ser condenado pelo ato administrativo abusivo, devendo reparar,
também, civilmente, o dano injusto causado à vítima.
8.5. Hipóteses em que a decisão na esfera penal vincula a administrativa e a cível
A decisão na esfera criminal vinculará as decisões administrativas e civis em duas hipóteses:

a) Condenação do agente;
b) Absolvição do agente por inexistência (negativa) do fato ou de sua autoria.
Vejamos a primeira hipótese: imaginemos que o agente seja condenado criminalmente pelo mesmo fato
apurado nas esferas administrativa e civil. A sentença penal já transitou em julgado, ou seja, já não cabe qualquer
recurso contra a decisão judicial. Por conseqüência, será reconhecida, também, nestas duas esferas, a
responsabilidade civil e administrativa do agente. Por quê? Porque a instrução probatória, ou seja, a fase em que se
comprova a real ocorrência do fato delituoso, na instância criminal, é mais abrangente, constituindo uma certeza
jurídica da responsabilidade do réu. Devemos observar, também, que, em regra, a imputação de um crime a um
agente pressupõe a prática de uma conduta dolosa dele, enquanto que nas esferas administrativa e civil o ato ilícito
poderá dar-se por ato culposo (negligência, imprudência ou imperícia) ou doloso.
Analisemos, agora, a segunda situação: se a decisão penal definitiva absolver o agente público por
negativa do fato, alegando que o mesmo sequer ocorreu, ou absolvê-lo por negativa de autoria, confirmando que
83
o fato ocorreu, mas o agente não foi o autor dele, haverá a vinculação nas demais esferas, quais sejam, a civil e a
administrativa. Nestes casos, o agente deverá ser absolvido, também, em referidas áreas.
Mas, atenção! A absolvição penal, para vincular as demais esferas (civil e administrativa), deverá dar-se
por negativa de autoria e não por ausência ou insuficiência de provas (ou por qualquer outro motivo) para
condenar o agente público. Neste último caso (ausência de provas), ele poderá estar imune à sanção penal, mas,
mesmo assim, poderá ser responsabilizado civil e administrativamente. Vejamos um exemplo: um motorista da
prefeitura provoca danos injustos no veículo de um particular, tendo agido com imprudência (culpa). Nesta
hipótese, resta configurada a sua responsabilidade civil e administrativa diante do Estado. De repente, por um
acesso de raiva, o agente público desce do veículo e causa, dolosamente, lesões corporais à vítima. Aqui,
configura-se a hipótese de punibilidade penal. Mas, se na ação judicial movida pela vítima, não restar comprovada a
conduta dolosa praticada pelo agente (restando configurada a sua absolvição por ausência ou insuficiência de provas
para condená-lo), o mesmo não poderá ser punido criminalmente, mas o poderá nas demais esferas.
Vejamos um segundo exemplo elucidativo: um agente público é acusado penalmente por ter causado, de
maneira dolosa, danos à Administração. Mas, por ausência de provas, ele foi inocentado, pois não se comprovou a
existência do dolo (intenção de causar o dano). E então? Ele também deverá ser inocentado nas esferas
administrativa e civil? Não necessariamente, pois a prática culposa (sem intenção) de danos à Administração poderá
ocasionar a aplicação de sanções nestas demais esferas.
9. DANOS CAUSADOS POR OMISSÃO DO ESTADO

Em havendo omissão do Estado, quando o mesmo deveria ter agido, dizemos que o serviço não funcionou,
funcionou mal ou funcionou tardiamente. Nestas situações, a responsabilidade do Estado será subjetiva, uma vez que,
por não ter agido, não causou diretamente o dano, mas permitiu que ele viesse a ocorrer causando prejuízos materiais
e/ou morais à vítima. Vejamos o seguinte exemplo: um policial testemunha um assalto e não faz nada para evitá-lo,
quando deveria. Quem causou diretamente o dano foi o assaltante e não o Estado (o Estado não foi o autor do dano).
Contudo, a sua conduta omissa permitiu que o dano viesse a ocorrer e, portanto, deverá ser responsabilizado
subjetivamente por isto. Mas, o terceiro prejudicado (particular) deverá provar que era obrigação legal do agente público
conduzir-se de forma positiva (ação), de modo a evitar ou reduzir o dano, deixando de fazê-lo por dolo ou culpa.
Situação diferente ocorreria se um agente de limpeza das ruas estivesse diante da prática de um roubo e não
fizesse nada. Neste caso, como não era sua obrigação (competência) impedir o assalto, o Estado não se responsabiliza
pela omissão legítima (legal) do varredor (agente público).
Embora possa tratar-se de uma culpa não individualizável na pessoa de tal ou qual agente, é necessária a
comprovação do dolo ou da culpa da Administração, esta última tipificada na negligência, imprudência ou imperícia, o
que faz com que o serviço não funcione, funcione mal ou tardiamente, causando danos aos particulares (é a denominada
culpa anônima, falta de serviço ou faute de service dos franceses).
Devemos observar que o artigo 37, parágrafo sexto, da atual CF, que institui a responsabilidade objetiva do
Poder Público, refere-se aos danos causados por seus agentes através das ações produzidas por eles (e não por suas
omissões).
O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou sobre o tema, afirmando que “a falta do serviço não dispensa o
requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano
causado a terceiro” (RE 172.025/RJ, Ministro Ilmar Galvão, D.J. de 19.12.96).
10. DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ACIDENTES NUCLEARES

Conforme determina o artigo 21, XXIII, d, da CF/88, a responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existência de culpa. Assim, verifica-se que a responsabilidade adotada pela Lei Maior é a objetiva.
11. DA RESPONSABILIDADE DO PODER JUDICIÁRIO

Já vimos que o Poder Judiciário, no exercício da sua função atípica, pratica atos administrativos. Nestas
situações, se houver dano, a responsabilidade da Administração será objetiva, na modalidade do risco administrativo e a
do magistrado (causador do dano), subjetiva. Cabe, nesta hipótese, o direito à ação regressiva por parte do Poder
Público.
Porém, quando o Judiciário estiver no exercício de sua função típica, qual seja, a de julgar, devemos fazer uma
diferenciação:
11.1. NA ÁREA CÍVEL:

a) Quando o magistrado estiver no exercício de sua função típica jurisdicional (julgar), e proceder com dolo,
causando intencionalmente dano ao particular, deverá ser responsabilizado pessoalmente, conforme determina o artigo
133 do CPC (Código de Processo Civil). Observemos que, se o juiz tiver agido com culpa (negligência, imprudência ou
imperícia), o mesmo não será responsabilizado. Assim, se ao julgar, ele tiver cometido um erro grave, “ferindo” o
ordenamento jurídico, não poderá o particular lesado requerer qualquer indenização, salvo se comprovar a atitude dolosa
da autoridade prolatora da decisão. O mesmo raciocínio se aplica quando o juiz “recusar, omitir ou retardar, sem justo
motivo, providência que deva ordenar de ofício o a requerimento da parte”.
84
É importante observarmos que, independente de a atitude do juiz ter causado dano culposo ou doloso, o Estado,
em momento algum, será responsabilizado (somente o juiz, pessoalmente, em sendo o ato doloso). Para ele (o Estado),
com relação aos atos judiciais, adota-se a teoria da irresponsabilidade estatal.
11.2. NA ÁREA PENAL:
b) Conforme determina o artigo 5º, LXXV, da CF/88, “o Estado indenizará o condenado por erro judiciário,
assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”. Uma vez que a sentença penal acarreta, em regra, o
cerceamento da liberdade do indivíduo (prisão), sendo mais gravosa que a sentença cível, deve ser adotada a teoria da
responsabilidade objetiva do Estado sempre que o indivíduo for condenado (exclusivamente na esfera penal)
erroneamente ou ficar preso por período superior ao determinado na decisão judicial, independente do agente público
(magistrado, delegado, policial, carcereiro etc.) ter agido com culpa ou dolo. Podemos afirmar que a matéria não é
pacífica entre os doutrinadores e que o STF decidiu, recentemente, pela responsabilidade objetiva (ou seja, independente
de dolo ou culpa do magistrado) em se tratando do artigo acima mencionado (vide decisão da Primeira Turma no
julgamento do RE 505.393, relator Ministro Sepúlveda Pertence, ocorrido em 26.06.2007).
E quando o réu, tendo sido decretada a sua prisão preventiva, provar, ao final, a sua inocência? Terá direito à
indenização? Não. O STF assim já se pronunciou: “O decreto judicial de prisão preventiva, quando suficientemente
fundamentado e obediente aos pressupostos que o autorizam, não se confunde com o erro judiciário a que alude o inc.
LXXV do art. 5º da Constituição da República, mesmo que o réu ao final do processo venha a ser absolvido ou tenha sua
sentença condenatória reformada na instância superior” (vide RE 429.518/SC, rel. Min, Carlos Velloso, 17.08.2004).
12. DA RESPONSABILIDADE PELOS DANOS CAUSADOS POR ATOS BILATERAIS DO ESTADO
A responsabilidade extracontratual do Estado, estudada neste capítulo, abrange, exclusivamente, os atos

unilaterais. Assim, a responsabilidade pelos danos causados por atos bilaterais seguirá regras próprias, descritas na Lei
8.666/93.
13. PESSOAS OU COISAS SOB RESPONSABILIDADE DO ESTADO
Se o Estado está responsável pela guarda de pessoas ou coisas, zelando pela sua integridade física e moral, sua
responsabilidade será objetiva. Vejamos: se um presidiário vem a ser ferido na cadeia, independentemente de ter havido
qualquer participação direta do agente prisional (espancamento) ou a omissão dele (falta de segurança) no dever de
proteger devidamente o detento, terá o Estado a responsabilidade objetiva sobre o caso, salvo se ocorrer caso fortuito ou
força maior (excludentes de responsabilidade do Estado, caracterizados por um evento extraordinário e imprevisível, com
força irresistível, que por si só gera o dano). O mesmo raciocínio vale para os alunos de uma escola pública, aos
internados em hospital municipal ou às mercadorias detidas em depósito público.
CAPÍTULO VII
LEI 9.784/99
PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
“Vejamos, abaixo, a Lei 9.784/99, com alguns comentários pertinentes devidamente acompanhados de algumas
questões de concursos públicos”.
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração
Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor
cumprimento dos fins da Administração.
Qual o objeto (ou conteúdo) da Lei 9.784/99? Referida Lei dispõe sobre normas básicas referentes ao processo
administrativo.
O artigo 1º ainda determina quais são as pessoas que devem obedecer aos seus ditames. São elas: a
Administração Federal Direta (União e seus órgãos federais) e a Administração Federal Indireta (Autarquias, Empresas
Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas, todas federais). Devemos acrescentar, ainda, os órgãos
85
nomeados no parágrafo primeiro deste artigo, quais sejam, os Poderes Legislativo e Judiciário, desde que no exercício
das suas funções atípicas administrativas.
A finalidade da Lei 9.784/99 é a proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da
Administração.
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União,
quando no desempenho de função administrativa.
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da
Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica,
interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
Critérios são padrões a serem observados pelas autoridades nos processos administrativos.
I - atuação conforme a lei e o Direito (princípio da legalidade);

II - atendimento a fins de interesse geral (princípio da finalidade/impessoalidade), vedada a renúncia total
ou parcial de poderes ou competências (princípio da indisponibilidade), salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades (impessoalidade);
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (princípio da moralidade);
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição
(princípio da publicidade);
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida
superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (princípio da
proporcionalidade);
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (princípio da motivação);
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito
aos direitos dos administrados; (princípio do informalismo para alguns doutrinadores).
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à
interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio (princípio
do contraditório e da ampla defesa);
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados (visa evitar
paralisações e o retardamento das soluções);
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a
que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação (princípio da segurança jurídica).
1. CONCEITO DE PROCESSO OU PROCEDIMENTO

Processo (ou procedimento), para alguns doutrinadores, é uma série de atos relativamente autônomos,
praticados de forma sucessiva e coordenada, resultando na produção de um ato final, encerrando a atuação da
Administração. Cada ato do procedimento possui uma finalidade específica, determinada, sendo indispensável a sua
edição para que o ato seguinte do procedimento possa ser realizado, até que se possa alcançar o ato final desejado pela
Administração. Assim, todos os atos do procedimento têm uma finalidade específica, sendo direcionados para a prática
do ato final. Observemos que tais atos intermediários ostentam uma relativa autonomia, o que permite a impugnação
judicial de cada um deles, isoladamente. Lembramos que haverá vício no elemento “forma” caso o administrador
desrespeite o “procedimento” adotado pela lei ou deixe de praticar algum ato deste mesmo procedimento.
1.1. DO ALCANCE DA LEI 9.784/99
A Lei 9.784/99 trata, através de normas básicas, do processo administrativo. Referida Lei deverá ser obedecida
pela Administração Federal Direita e Indireta, e, também, pelos Poderes Legislativo e Judiciário no exercício de suas
86
funções administrativas. A finalidade da Lei 9.784/99 é a de proteger, em especial, os direitos dos administrados e
garantir o cumprimento dos fins buscados pela Administração.
Embora a Lei em comento estabeleça regras básicas de observância uniforme no seio da Administração, isto
não quer dizer que as demais legislações federais específicas pertinentes a processos administrativos especiais, tais como
as referentes às licitações públicas, ao processo administrativo fiscal ou ao processo administrativo disciplinar (todos
regidos por leis próprias) estejam revogadas por ela. Para tanto, basta que se dê uma olhada no artigo 69 da Lei
9.784/99, que verificaremos que “os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria,
aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei”. Aplicação subsidiária significa dizer que,
primeiramente, devemos obedecer à lei específica. Porém, se, e somente se, a lei específica for omissa, aí sim, utilizar-se-
ão os artigos dispostos na Lei 9.784/99.
CAPÍTULO II
DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe
sejam assegurados
O artigo 3º apresenta situações exemplificativas (são apenas alguns exemplos de direitos) e não taxativas (se
fossem taxativas, os direitos pertencentes aos administrados seriam única e exclusivamente os apresentados nos incisos I
a IV). Assim, podem existir outros direitos aos administrados que não estejam expressos neste artigo.
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus
direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter
vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração
pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por
força de lei.
CAPÍTULO III
DOS DEVERES DO ADMINISTRADO
Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato
normativo:
I - expor os fatos conforme a verdade;
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III - não agir de modo temerário;
Segundo o dicionário, temerário é ser imprudente, perigoso, atrevido, precipitado, sem fundamento, sem base...
IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos.
CAPÍTULO IV
DO INÍCIO DO PROCESSO
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado.
Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação oral, deve ser
formulado por escrito e conter os seguintes dados:
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;

II - identificação do interessado ou de quem o represente;
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
87
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo

o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Art. 7o Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar modelos ou formulários padronizados
para assuntos que importem pretensões equivalentes.
Art. 8o Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem conteúdo e fundamentos idênticos,
poderão ser formulados em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário.
CAPÍTULO V
DOS INTERESSADOS
Art. 9o São legitimados como interessados no processo administrativo:

I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no
exercício do direito de representação;
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela
decisão a ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.
Interesses Difusos: São aqueles interesses indivisíveis, cujos titulares são pessoas indeterminadas ou indetermináveis.
Ex: direito à paz e à segurança pública, ao meio ambiente etc. Ex II: a ação que vise impedir a poluição de um rio, pois o
direito ao meio ambiente saudável é direito de todas as pessoas indeterminadamente.
Interesses Coletivos: Correspondem aos interesses de natureza indivisível de que seja titular um grupo, categoria ou
classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação, um vínculo jurídico. Ex: seria direito
coletivo o de ingressar com uma ação que visasse impedir o desrespeito à observância do quinto constitucional na
composição dos Tribunais em detrimento da classe de advogados ou dos Membros do Ministério Público. Nesta situação,
é impossível a um advogado ou a um membro do Ministério Público ingressar individualmente com uma ação judicial,
pois o direito é indivisível, devendo a ação competente ser pleiteada pelo órgão representativo da categoria.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de dezoito anos, ressalvada
previsão especial em ato normativo próprio.
CAPÍTULO VI
DA COMPETÊNCIA
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como
própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte
da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos
colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado,
a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da
atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-
ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das respectivas sedes e,
quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.
88
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a
autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
2. DA COMPETÊNCIA
Uma das características da competência é a sua irrenunciabilidade, sendo que a mesma deverá ser exercida
pelo órgão administrativo a que foi atribuída como própria. A exceção, quanto ao exercício da competência, ocorre nos
casos de delegação e avocação, legalmente admitidas.
Se inexistir lei dispondo quem é o agente competente para dar início ao processo administrativo em relação à
determinada matéria, o processo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir,
conforme determina o artigo 17 da Lei 9.784/99.
2.1. DA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIAS
Através da leitura do artigo 12 da Lei 9.784/99, verificamos que a delegação de parte da competência
(delegação parcial) de um órgão administrativo a outro (ainda que entre eles não haja hierarquia ou subordinação) é
possível, desde que não haja proibição legal e desde que a mesma seja conveniente para a Administração, por motivos de
ordem técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Portanto, a delegação independe de lei autorizativa para que se
configure.
Observe que a delegação de competências poderá dar-se entre órgãos que não sejam hierarquicamente
subordinados. Desta forma, há uma considerável ampliação das possibilidades de delegação fora da estrutura
hierárquica na esfera federal, conforme determina a Lei 9.784/99 em seu artigo 12. Neste caso, não há uma ordem, um
comando que imponha a delegação de um órgão a outro. Mas, se a delegação se der entre órgãos ligados a uma cadeia
hierárquica, aí sim, haverá uma imposição do ente delegante e o dever de aceitar a delegação unilateralmente imposta
por ele (dever de obediência do subordinado quanto às ordens superiores).
A lei é expressa ao apresentar situações administrativas em que é proibida a delegação, quais sejam: I - a
edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos e III - as matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade (artigo 13). Fique muito atento a estas situações, pois são constantemente cobradas
nas provas de concursos públicos!
Lembramos que o ato de delegação poderá ser revogado a qualquer tempo pela autoridade delegante. Desta
forma, tanto o ato de delegação quanto o de revogação deverão ser publicados no meio de comunicação oficial utilizado
pela Administração.
O ato de delegação deverá especificar:
a) as matérias transferidas;
b) os poderes transferidos;
c) os limites da atuação do delegado;
d) a duração (prazo) da delegação;
e) os objetivos (finalidades) da delegação;
f) o recurso cabível e
g) a ressalva (ou não) de exercício da atribuição delegada. A delegação poderá dar-se com ou sem reserva de
poderes. Na delegação “com reserva de poderes” a Administração delegante faz a ressalva de que permanecerá com
poderes para praticar os atos que foram delegados. Por outro lado, a delegação “sem reserva de poderes” impede que o
ente delegante pratique os atos objeto da delegação enquanto permanecer eficaz a delegação.
Por fim, o ato praticado no exercício da competência delegada terá como autoria o próprio ente delegado, ou
seja, o que recebeu a delegação, sendo, portanto, o responsável pelos atos praticados no exercício desta função. Assim,
poderá o eventual prejudicado ingressar com a ação de mandado de segurança contra o ato abusivo praticado pelo
agente no exercício das atribuições delegadas. Portanto, ao agente que delega a competência, não há que se falar em
responsabilidade pelos atos danosos do agente delegado (RDA, 96:77), haja vista que este último não age em nome do
delegante, e sim, em seu próprio nome.
2.2. DA AVOCAÇÃO
A Lei 9.784/99, em seu artigo 15, permite a avocação de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior, que se dará:
89
a) em caráter excepcional (a avocação é exceção e não a regra);

b) por motivos relevantes;
c) mediante justificativa e
d) temporariamente (não sendo a avocação, portanto, um ato definitivo).
CAPÍTULO VII
DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais
situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou
companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade
competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos
disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade
notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o
terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
CAPÍTULO VIII
DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua
realização e a assinatura da autoridade responsável.
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de
autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo.
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas.
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de funcionamento da
repartição na qual tramitar o processo.
Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo adiamento
prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração.
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos
administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força
maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada
justificação.
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do órgão, cientificando-se o
interessado se outro for o local de realização.
CAPÍTULO IX
DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação
do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.
§ 1o A intimação deverá conter:
I - identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa;
II - finalidade da intimação;
III - data, hora e local em que deve comparecer;
IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;
V - informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento;
VI - indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
§ 2o A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis quanto à data de comparecimento.
90
§ 3o A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por
telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.
§ 4o No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve
ser efetuada por meio de publicação oficial.
§ 5o As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o
comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade.
Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a
renúncia a direito pelo administrado.
Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito de ampla defesa ao interessado.
Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição
de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de
seu interesse.
CAPÍTULO X
DA INSTRUÇÃO
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de
decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do
direito dos interessados de propor atuações probatórias.
§ 1o O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à decisão do
processo.
§ 2o Os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso
para estes.
Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos.
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão competente poderá,
mediante despacho motivado, abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da
decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada.
§ 1o A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais, a fim de que pessoas
físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegações escritas.
§ 2o O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de interessado do processo, mas
confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as
alegações substancialmente iguais.
Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser
realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo.
Art. 33. Os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante, poderão estabelecer outros meios de
participação de administrados, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente
reconhecidas.
Art. 34. Os resultados da consulta e audiência pública e de outros meios de participação de administrados
deverão ser apresentados com a indicação do procedimento adotado.
Art. 35. Quando necessária à instrução do processo, a audiência de outros órgãos ou entidades
administrativas poderá ser realizada em reunião conjunta, com a participação de titulares ou
representantes dos órgãos competentes, lavrando-se a respectiva ata, a ser juntada aos autos.
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao
órgão competente para a instrução e do disposto no art. 37 desta Lei.
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentes na
própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente
para a instrução proverá, de ofício, à obtenção dos documentos ou das respectivas cópias.
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e
pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do
processo.
§ 1o Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório e da decisão.
§ 2o Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos
interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.
Art. 39. Quando for necessária a prestação de informações ou a apresentação de provas pelos interessados
ou terceiros, serão expedidas intimações para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de
atendimento.
Parágrafo único. Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão competente, se entender relevante a
matéria, suprir de ofício a omissão, não se eximindo de proferir a decisão.
91
Art. 40. Quando dados, atuações ou documentos solicitados ao interessado forem necessários à apreciação
de pedido formulado, o não atendimento no prazo fixado pela Administração para a respectiva
apresentação implicará arquivamento do processo.
Art. 41. Os interessados serão intimados de prova ou diligência ordenada, com antecedência mínima de
três dias úteis, mencionando-se data, hora e local de realização.
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá ser emitido no
prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
§ 1o Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo não terá
seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
§ 2o Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poderá
ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu
no atendimento.
Art. 43. Quando por disposição de ato normativo devam ser previamente obtidos laudos técnicos de
órgãos administrativos e estes não cumprirem o encargo no prazo assinalado, o órgão responsável pela
instrução deverá solicitar laudo técnico de outro órgão dotado de qualificação e capacidade técnica
equivalentes.
Art. 44. Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no prazo máximo de dez dias,
salvo se outro prazo for legalmente fixado.
Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências
acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.
Art. 46. Os interessados têm direito à vista do processo e a obter certidões ou cópias reprográficas dos
dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo
ou pelo direito à privacidade, à honra e à imagem.
Art. 47. O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final elaborará relatório
indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão,
objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade competente.
CAPÍTULO XI
DO DEVER DE DECIDIR
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e
sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias
para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
CAPÍTULO XII
DA MOTIVAÇÃO
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos
jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão
parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza
os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva
ata ou de termo escrito.
3. DA MOTIVAÇÃO DOS ATOS
92
A motivação de um ato administrativo é a justificativa expressa, escrita, dos motivos que levaram a
Administração Pública à prática do ato. Em outras palavras, é a exposição, por escrito, dos motivos de fato e de direito
que culminaram na prática do ato administrativo.
Observemos que o artigo 50 da Lei 9.784/99 traz expressamente as circunstâncias em que é obrigatória a
motivação do ato administrativo, sugerindo, assim, que os demais atos praticados pela Administração estão dispensados
dela. Vejamos:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos
quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios oficiais;
VIII – “importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.”
O fato é que a edição deste artigo não proíbe a Administração de motivar outros atos que não estejam
expressos nele, tais como os atos “ampliativos de direitos”, os que reconhecem um direito do particular ou aumentam a
abrangência de um direito já reconhecido. Contudo, não podemos nos esquecer de que a maioria dos doutrinadores
defendem, ainda, a tese de que todos os atos vinculados praticados pela Administração devem ser motivados. Com
relação aos atos discricionários, se a lei for omissa quanto à obrigatoriedade de motivação, entendem os estudiosos do
ramo que, da mesma forma que os atos vinculados, também devem ser motivados. Apesar deste posicionamento da
doutrina, o artigo 50 da Lei 9.784/99 inovou, pelo menos na esfera federal, apresentando expressamente as hipóteses que
devem ser motivadas, independente de os atos serem vinculados ou discricionários, levando em consideração a
importância deles.
DA DESISTÊNCIA E OUTROS CASOS DE EXTINÇÃO DO PROCESSO
Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir total ou parcialmente do pedido
formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis.
§ 1o Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia atinge somente quem a tenha formulado.
§ 2o A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica o prosseguimento do
processo, se a Administração considerar que o interesse público assim o exige.
Art. 52. O órgão competente poderá declarar extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou o
objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.
CAPÍTULO XIV
DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode
revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do
primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnação à validade do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração.
4. Da Convalidação
Convalidação (ou sanatória) é a correção de um ato administrativo eivado de vícios passíveis de correção
(haja vista que tais vícios não são graves), com eficácia retroativa (ex tunc). Nestes casos, o ato é denominado de “ato
anulável”. Lembramos que o ato não passível de convalidação (por conter vício grave) é tido como “nulo” (e não
anulável).
93
Mas o ato portador de defeitos sanáveis (passível de correção) somente poderá ser convalidado expressamente
se não houver prejuízo ao interesse público ou a terceiros.
Conforme dispõem os doutrinadores, são sanáveis os atos com:
a) vício no elemento “competência”, quando não-exclusiva do órgão ou da autoridade e
b) vício no elemento “forma”, quando não essencial à validade do ato.
O prazo legal para a Administração anular seus atos irregulares, independente do vício que apresentam, é de
cinco anos. Após este período, que a doutrina e a própria lei 9.784/99 denominam de decadencial, não poderá mais o ato
ser anulado e diz-se ter havido a convalidação tácita. Ressalva se faz quando o particular tiver agido com má-fé, haja
vista que, nestas situações, deverá a Administração anular o ato (mesmo após o período retro mencionado).
Resumindo, verificamos o seguinte:
a) Os atos benéficos aos administrados (salvo comprovada má-fé de sua parte), mas com
irregularidades insanáveis, deverão ser anulados pela Administração. Mas se esta, dentro do
prazo de cinco anos, assim não proceder, ocorrerá a denominada convalidação tácita
(subentendida) e o ato não mais poderá ser anulado, estando definitivamente assegurados os
direitos dele decorrentes. O que não pode ocorrer nesta situação é a convalidação expressa, uma
vez que o defeito do ato é grave, insanável;
b) Os atos portadores de defeitos sanáveis podem (discricionariamente) ser convalidados
expressamente pela Administração desde que tal medida não resulte em lesão ao interesse público
ou a terceiros (convalidação expressa). Se tais atos não forem anulados e nem convalidados
expressamente, subentende-se que foram convalidados tacitamente (convalidação tácita).
c) Em verdade, na convalidação tácita, não importa se o defeito do ato administrativo é sanável ou
não. Depois de transcorrido o prazo decadencial de cinco anos, a Administração Pública não
mais poderá anulá-lo, salvo se comprovada má-fé do beneficiário do ato.
CAPÍTULO XV
DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISÃO
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de mérito.
§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de
cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
§ 2o Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.
§ 3o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante,
caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de
encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula,
conforme o caso. (Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).
Art. 57 O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, salvo
disposição legal diversa.
Se a lei, em seu artigo 57, determina que haverá, no máximo (salvo disposição legal em contrário), três
instâncias recursais, isto significa que, em regra, o processo como um todo tramitará por, no máximo, quatro instâncias
(a inicial e mais três recursais).
Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:

I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
Com relação ao inciso I, observamos que, se o particular possui o direito constitucional de petição, certamente
também terá o direito de ingressar com o recurso competente contra a decisão proferida pela autoridade administrativa.
III - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida;
Quanto ao inciso II, é de se notar que, mesmo não sendo o particular uma das “partes” do processo, poderá
ingressar com recurso administrativo caso a decisão venha a afetar indiretamente um direito ou interesse dele; direito
este que sequer estava sendo discutido no processo administrativo. Citamos como exemplo o fato da Administração
revogar ato de permissão para instalar um restaurante turístico em uma determinada área pública. O particular, dono do
estabelecimento, que teve a permissão revogada, poderá interpor recurso administrativo. Um fornecedor de bebidas, que
mantinha contrato em vigor com o permissionário (titular do direito), por se sentir prejudicado, também terá
legitimidade para recorrer da decisão da Administração, uma vez que a decisão afeta indiretamente os interesses dele.
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;

IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso
administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
94
§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo
máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, ante
justificativa explícita.
Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no qual o recorrente deverá expor os
fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes.
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo.
Se o recurso contra a decisão administrativa não tiver efeito suspensivo, então a decisão recorrida pelo particular, uma
vez prolatada pela Administração, já se encontra apta a produzir seus normais efeitos. Porém, se o recurso tiver efeito
suspensivo, a decisão administrativa terá seus efeitos suspensos até a decisão do recurso. Enquanto isto, não há que se
falar em decisão produzindo efeitos. Assim, com base no dispositivo legal estudado, vimos que, como regra geral, os
recursos administrativos não possuem efeito suspensivo, salvo se houver lei em contrário tratando do tema ou se ficar
caracterizada a circunstância descrita no parágrafo único abaixo citado.
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução,
a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo
ao recurso.
A Administração poderá, por iniciativa própria (de ofício), dar efeito suspensivo ao recurso. O recorrente (particular que
ingressou com o recurso) também poderá requerê-lo.
Lembremos que a Administração possui o Poder Hierárquico, o que faz com que as decisões prolatadas por uma
autoridade possam ser revogadas ou anuladas pela autoridade hierarquicamente superior a ela (autotutela da
Administração).
Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele conhecer deverá intimar os demais
interessados para que, no prazo de cinco dias úteis, apresentem alegações.
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
IV - após exaurida a esfera administrativa.
Quando o recorrente satisfaz todas as exigências procedimentais para ingressar com um recurso administrativo, dizemos
que ele cumpriu com os requisitos ou pressupostos de admissibilidade do recurso. Desta forma, a Administração
conhecerá do recurso e prolatará a sua decisão. Contudo, os incisos I a IV do artigo 63 descrevem situações que,
ocorrendo, ensejam o não conhecimento do recurso. Assim, o recurso sequer será julgado pela Administração.
§ 1o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o
prazo para recurso.
§ 2o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que
não ocorrida preclusão administrativa.
Por este dispositivo legal, mesmo que o recurso interposto pelo particular não seja recebido, por não ter preenchido os
requisitos de admissibilidade dele, poderá a Administração rever, por iniciativa própria (de ofício), o ato que apresente
vício de legalidade. Mas, para rever o ato, não poderá ter ocorrido a preclusão administrativa, ou seja, o encerramento
das vias administrativas.
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total
ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do
recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão competente para
decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.
(Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da
súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do
recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de
responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal. (Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a
pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a
inadequação da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção.
CAPÍTULO XVI
DOS PRAZOS
95
Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o
dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
§ 1o Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que
não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
§ 2o Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.
§ 3o Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no mês do vencimento não houver o
dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos processuais não se suspendem.
CAPÍTULO XVII
DAS SANÇÕES
Art. 68. As sanções, a serem aplicadas por autoridade competente, terão natureza pecuniária ou
consistirão em obrigação de fazer ou de não fazer, assegurado sempre o direito de defesa.
CAPÍTULO XVIII
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Art. 70. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília 29 de janeiro de 1999; 178o da Independência e 111o da República.
CAPÍTULO VIII
LEI 8.429/92
(LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA)
1. Introdução
Diz o artigo 37, parágrafo quarto, da CF/88 que “os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. Posteriormente, regulamentando o artigo 37
acima exposto, foi editada a Lei 8.429/92, que dispõe sobre os atos de improbidade administrativa praticados por agente
público (servidor ou não) contra o Poder Público, nas três esferas de governo: federal, estadual ou municipal.
2. Dos deveres do administrador público

É sabido que, dentre os deveres do administrador público, está o de pautar-se pelos princípios da honestidade e
moralidade, quer em face dos administrados, quer em face da Administração Pública.
3. Conceitos de Improbidade Administrativa
3.1. Kiyoshi Harada nos trás o conceito de improbidade administrativa, como sendo “aquele praticado por
agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, ou seja, aquele ato que indica falta de honradez
e de retidão de conduta no modo de proceder perante a Administração pública direta, indireta, ou fundacional, nas três
esferas políticas”.
3.2. Para Alexandre de Moraes, os atos de improbidade administrativa “são aqueles que, possuindo natureza
civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da
administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao
erário público”.
4. Perguntas referentes à Lei 8.429/92

4.1. Qual é o objeto (ou conteúdo) da Lei 8.429/92? Diz a Lei: A Lei de Improbidade administrativa dispõe
acerca das sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função pública.
Comentários do professor: Atenção! Embora a Lei em estudo disponha, em seu preâmbulo, que seu conteúdo trata das
sanções aplicáveis aos agentes que tenham enriquecido ilicitamente no exercício de mandato, cargo, emprego ou função
pública, podemos verificar, mais abaixo, que os atos de improbidade são classificados em três espécies, a saber: a) os
96
que dão ensejo a enriquecimento ilícito; b) os que geram prejuízo ao erário e c) os que atentam contra os princípios da
Administração pública.
4.2. Quem poderá vir a ser considerado como autor de ato de improbidade administrativa? Diz a Lei:
Qualquer agente público seja ele servidor ou não.
Comentários do professor: Na verdade, devemos observar que a lei de improbidade administrativa tem como
destinatários todos os agentes públicos (independente de qual for a vinculação que os mesmos têm com o Poder
Público), bem como os que, não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para as condutas de improbidade ou
delas se beneficiem, direta ou indiretamente. Neste último caso, verificamos que um particular pode cometer ato de
improbidade administrativa, desde que haja a presença de um agente público na perpetração do ilícito e ele tenha
induzido ou concorrido na prática do ato de improbidade.Caso contrário, se o ilícito causador de dano à Administração
for praticado pelo particular sem a concorrência de um agente público, não há que se falar na prática de um ato de
improbidade descrito na Lei 8.429/92, mas tão-somente na prática de um ato ilícito danoso ao Poder Pùblico. Por óbvio,
não haverá para o particular a perda da função pública, por estar ausente tal requisito.
4.3. O ato de improbidade se dará contra quem, ou seja, quem poderá ser a pessoa lesada com o ato de
improbidade administrativa praticado pelo agente público? Diz a Lei: a administração direta, indireta ou fundacional
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício,
de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do
ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
4.4. Quem podemos considerar como agentes públicos para os efeitos desta lei? Diz a Lei: reputa-se agente
público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou
função nas entidades mencionadas na pergunta anterior.
Comentários do professor: Segundo alguns doutrinadores, os agentes públicos podem ser classificados em:
a) agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções,
mandatos ou comissões, possuindo funções de direção e orientação delineadas na CF/88. Portanto, suas
atribuições são oriundas diretamente da Constituição. Normalmente suas funções são de caráter transitório.
Em regra, sua investidura se dá por eleição, nomeação, delegação ou designação, sem necessidade de
concurso público, que lhes confere (a investidura) o direito a um mandato eletivo, não se sujeitando às regras
comuns, ou seja, aos regimes jurídicos funcionais aplicáveis aos servidores e empregados públicos em geral, e
sim, às regras estabelecidas pela própria Constituição. Desta forma, não se lhes aplica a Lei 8.112/90, mas
basicamente as prerrogativas constantes no Direito Constitucional. São exemplos: Chefes do Executivo
(presidente, governadores e prefeitos); Ministros, Secretários Estaduais, Secretários Municipais e Distritais
(todos auxiliares dos Chefes do Executivo) e os Parlamentares (membros do Poder Legislativo: Senadores,
Deputados Federais/Estaduais/Distritais e Vereadores). Quanto aos parlamentares, temos a dizer que seus
suplentes não são considerados agentes públicos enquanto não estiverem no exercício da função pública. É de
se verificar, também, que os agentes políticos não são hierarquizados entre si, exercendo suas atribuições com
independência funcional. Exceção ocorre quanto aos auxiliares diretos dos Chefes do Executivo, tais como os
Ministros de Estado e Secretários Estaduais e Municipais, haja vista serem diretamente subordinados aos seus
respectivos Chefes.
Atenção! Hely Lopes Meirelles acresce, ainda, a esta classificação, os Magistrados (desde os que atuam na
Primeira Instância Judiciária até os Ministros dos Tribunais Superiores e do STF), os membros do Ministério
Público Federal ou Estadual e os Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas. Mas, diga-se de
passagem, este último raciocínio não é aceito por alguns doutrinadores de renome, tais como Celso Antonio
Bandeira de Mello, Maria Sylvia Di Pietro, Celso Antonio Bandeira de Mello e José dos Santos Carvalho
Filho. Aliás, este último acrescenta em sua obra que “o que caracteriza o agente político não é o só fato de
serem mencionados na Constituição, mas sim o de exercerem efetivamente (e não eventualmente) função
política, de governo e administração, de comando e, sobretudo, de fixação das estratégias de ação, ou seja, aos
agentes políticos é que cabe realmente traçar os destinos do país.” Seguindo este raciocínio, observamos que
os magistrados, por exemplo, não interferem diretamente nos objetivos políticos da nação. Contudo, diversas
provas de concursos públicos acatam a doutrina defendida por Hely Lopes Meirelles, sendo que a mesma é
aceita, também, pelo Supremo Tribunal Federal.
97
b) Agentes Particulares Colaboradores com o Poder Público: embora sejam particulares, são requisitados para
a execução de certas funções especiais qualificadas como públicas, haja vista a existência de um vínculo
jurídico os ligando ao Estado. Desta forma, desempenham um múnus público (dever de cidadania). Suas
funções são transitórias e, em regra, não remuneradas. Em compensação, recebem benefícios colaterais, como
o apostilamento da situação nos prontuários funcionais ou a concessão de um período de descanso remunerado
após o desempenho das tarefas. Ex: jurados, mesários nas eleições, comissários de menores voluntários, os
titulares de ofícios de notas e de registro não oficializados (art. 236 da CF/88) e os concessionários e
permissionários de serviços públicos. Podemos acrescentar, ainda, segundo alguns doutrinadores, os
recrutados para o serviço militar obrigatório e os contratados por locação civil de serviços (como um
advogado de notório saber. Os agentes honoríficos, delegados e credenciados, segundo a classificação adotada
pelo professor Hely Lopes Meirelles enquadram-se nesta categoria (agentes particulares colaboradores com o
Poder Pùblico), adotada por outros doutrinadores.
c) Servidores Estatais: é a categoria que engloba o maior número de integrantes. Alguns autores preferem utilizar
a expressão “agentes administrativos”, e outros, a de “funcionários públicos” (esta última expressão foi
banida pela atual Constituição). Integram a Administração Direta e Indireta. Possuem, em regra, vínculo
permanente de trabalho. Atuam mediante subordinação (hierarquia) no desempenho de suas atividades
funcionais e recebimento de remuneração pelas atividades executadas (vencimentos, para os servidores, e
salário para os trabalhadores da iniciativa privada). Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, os agentes
estatais compreendem: a) os servidores titulares de cargos públicos na Administração Direta, autárquica e
fundacional de direito público, b) os servidores empregados da Administração Direta e de todas as entidades
da Administração Indireta, e c) os contratados temporariamente para atender à necessidade transitória de
excepcional interesse público;
Mas, muita Atenção ! segundo a classificação adotada pelo professor Hely Lopes Meirelles, muito cobrada em
concursos públicos, os agentes públicos compõem-se de cinco grupos/espécies a saber:
a) Agentes Políticos: vide conceito acima exposto.
b) Agentes Administrativos: esta classificação é constituída por todos aqueles que exercem um cargo, emprego
ou função pública, com vínculo empregatício junto ao Poder Público (ou seja, exercem suas funções a título de
profissão), com subordinação hierárquica e mediante remuneração (portanto, não atuam de forma gratuita),
exercendo as atribuições a eles cometidas pela lei. Os agentes administrativos estão sujeitos à hierarquia
funcional do órgão ou entidade a qual desempenham suas atribuições. Integram os quadros da Administração
Direta e Indireta. Incluem-se nesta classificação os servidores públicos (titulares de cargos efetivos ou em
comissão), os empregados públicos e os contratados temporários (em virtude de necessidade excepcional de
interesse público).
b.1. Servidores Públicos: são agentes administrativos. Ocupam cargos efetivos (mediante aprovação em
concurso público) ou em comissão (livre nomeação e exoneração). Estão sujeitos ao regime estatutário, de
natureza eminentemente legal, e passível de alteração unilateral, desde que respeitados os direitos adquiridos do
servidor. Integram a Administração Direta, suas autarquias e fundações públicas com personalidade jurídica de
direito público. Os servidores ocupantes de cargo efetivo podem adquirir a estabilidade.
b.2. Empregados Públicos: são agentes administrativos. Necessitam de aprovação em concurso público. Ocupam
permanentemente um emprego público. Encontram-se regrados pela CLT. Seu vínculo com a Administração
tem caráter contratual, não sendo passível de alteração unilateral. Integram a Administração Direta e Indireta
(ressalvadas as funções típicas de Estado). Atenção! A atual Constituição não adotou a expressão “funcionário
público”, motivo pelo qual referido vocábulo encontra-se em franco desuso, salvo, ainda, no âmbito do direito
penal. Assim, a expressão funcionário público, no Direito Penal, deve ser entendida como agente público no
Direito Administrativo, devendo cada uma ser utilizada em suas respectivas áreas jurídicas.
c) Agentes Honoríficos: são agentes públicos. Através de requisição, designação ou nomeação prestam serviços
públicos relevantes. Desempenham suas tarefas a título de múnus público, ou seja, no cumprimento de um dever
de cidadania. Em regra, não há vínculo profissional com o Estado e seu trabalho é não-remunerado. Mas esta
regra não é absoluta, uma vez que os conscritos, por exemplo, possuem relação de emprego com o Estado e são
remunerados pelo exercício de suas atividades. Da mesma forma, os membros dos Conselhos Tutelares são
atualmente remunerados em diversos Estados brasileiros. Para fins penais, são tidos como funcionários
públicos. Ex: mesários, jurados, membros de conselhos em geral e os conscritos (os que estão prestando o
serviço militar obrigatório).
98
d) Agentes Delegados: são agentes públicos. Compõe esta espécie os particulares que prestam atividades,
serviços públicos ou executam obras em seu próprio nome e por sua conta e risco (portanto, não são tidos como
agentes administrativos, uma vez que não há subordinação entre eles e Poder Público). Assim, enquanto que os
demais agentes atuam em nome do Poder Público, os delegados – e somente eles - agem em seu próprio nome.
Em regra, tais agentes desempenham suas tarefas mediante delegação do Estado. Ex: tradutores, intérpretes,
leiloeiros públicos, autorizatários, permissionários e concessionários de serviços públicos.
e) Agentes Credenciados: são agentes públicos. Compõe esta espécie os convocados ou convidados a fim de
representar o Poder Público em determinada solenidade ou para desempenhar alguma tarefa específica. Não têm
vínculo profissional com o Estado. O que os diferencia dos agentes honoríficos está no fato de, em regra, serem
remunerados pelo exercício de suas atividades. Para fins penais, são tidos como funcionários públicos. Ex:
agente convocado para representar o país numa solenidade internacional ou o convite endereçado a um notório
advogado para pertencer a uma comissão responsável pela elaboração de um projeto de lei.
4.5. As disposições da lei de improbidade poderão alcançar, também, outras pessoas que não sejam
classificadas como agentes públicos? Diz a Lei: as disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àqueles que,
mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade administrativa ou dele se
beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta.
Comentários do professor: Caso o terceiro (que não é agente público) seja beneficiado com a ação ilícita de outrem,
incorrerá nas disposições previstas na lei de improbidade administrativa.
Verifica-se, assim, que a Lei de Improbidade não exige que o agente seja servidor público, prevendo taxativamente que
não se exigirá tal condição para aplicação das disposições nela previstas.
Portanto, mesmo que um particular não induza ou concorra com o agente público para a prática de um ato de
improbidade, ele estará sujeito às disposições da Lei 8.429/92 sempre que se beneficiar (direta ou indiretamente), de um
ato de improbidade praticado pelo agente público. Exemplo: se o pai de um agente ímprobo recebe de presente um
automóvel, deverá devolvê-lo ao Poder Público.
4.6. Quais princípios expressos pela lei de improbidade devem ser observados por todos os agentes
públicos de qualquer nível ou hierarquia? Diz a Lei: Legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
Comentários do professor: embora a lei de improbidade administrativa não tenha trazido expressamente os demais
princípios que a administração deve obediência (eficiência, motivação, proporcionalidade, razoabilidade etc.), ela
deverá respeitá-los.
4.7. Em quais situações dar-se-á o integral ressarcimento do dano (lesão) causado ao patrimônio público?
Diz a Lei: nos casos de ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente público ou de terceiro.
4.8. Em havendo enriquecimento ilícito, qual será a conseqüência? Diz a Lei: O agente público ou terceiro
beneficiário perderão os bens e valores acrescidos indevidamente ao seu patrimônio.
4.9. Em quais situações deverá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao
Ministério Público para a indisponibilidade dos bens do indiciado que assegurem o integral ressarcimento do dano,
ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito? Diz a Lei: Quando o ato de improbidade
causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito.
4.10. Os sucessores daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente também
estarão sujeitos às cominações da lei 8.429/92? Diz a Lei: Sim, porém se responsabilizarão somente até o limite do
valor da herança deixada pelo falecido.
Comentários do professor: esta é uma regra geral de responsabilidade aplicável aos herdeiros e legatários do
“de cujus” (falecido) que enriqueceu ilicitamente ou causou dano ao erário (quando em vida), por ato doloso ou culposo,
e que vem expressa, também, na Lei 8.429/92 em seu artigo 8º.
4.11. Cite as espécies de atos de improbidade administrativa: a) os que importam enriquecimento ilícito; b)
os que causam prejuízo ao erário e c) os que atentam contra os princípios da Administração Pública.
4.12. Quando o ato de improbidade administrativa importa enriquecimento ilícito? Quando o agente
público ou terceiro:
99
a) auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º da Lei 8.429/92;
Comentários do professor: Citamos como exemplos de vantagens patrimoniais indevidas o ato de receber quaisquer
títulos ou documentos representativos de valor, tais como títulos da dívida pública, ações, cheques, notas promissórias
etc; obter empréstimos ou adquirir ações ou cotas de sociedades por preço inferior ao real praticado no mercado, ou
utilizar serviços, locar móveis ou imóveis, transporte ou hospedagens gratuitos.
b) receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou
indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa
ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
c) perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou
imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° da Lei 8.429/92 por preço superior ao valor de
mercado;
d) perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou
o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
e) utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° da Lei 8.429/92, bem como o trabalho de
servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
f) receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de
jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;
g) receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou
avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º da lei 8.429/92;
h) adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer
natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
i) aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que
tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público,
durante a atividade;
j) perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
l) receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência
ou declaração a que esteja obrigado;
m) incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° da Lei 8.429/92;
n) usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1° da Lei 8.429/92.
Comentários do professor: observemos que o rol de condutas da lei é apenas exemplificativo.
4.13. Quando o ato de improbidade administrativa importa prejuízo (lesão) ao erário?
a) qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
b) facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou
jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei;
c) permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
100
d) doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou
assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem
observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
e) permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das
entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
f) permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
g) realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidônea;
h) conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;
i) frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
j) ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
l) agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do
patrimônio público;
m) liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua
aplicação irregular;
n) permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
o) permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o
trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
p) celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da
gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005);
q) celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem
observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
4.14. Quando o ato de improbidade administrativa importa ATENTADO CONTRA OS PRINCÍPIOS

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?
a) qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições, e notadamente;
b) praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;
c) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
d) revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
e) negar publicidade aos atos oficiais;
f) frustrar a licitude de concurso público;
g) deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
h) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de
medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
CAPÍTULO III
Das Penas
101
4.15. O responsável pelo ato de improbidade administrativa estará sujeito às cominações (penalidades)
descritas na Lei 8.429-92. Mas, além destas cominações, poderá ele estar sujeito, ainda, às sanções penais, civis ou
administrativas previstas na legislação específica? Diz a Lei: sim, conforme determina o artigo 12 da Lei 8.429/92.
Comentários do professor: Conforme nos ensina Marcelo Figueiredo em sua obra, Probidade Administrativa, “A
responsabilidade penal decorre da prática de crimes funcionais previstos no Código Penal. A responsabilidade civil
decorre da prática ou omissão, dolosa ou culposa, de atos de servidores causadores de um dano patrimonial à
Administração. Por fim, a responsabilidade administrativa advém do descumprimento de regras da administração, da
violação de normas funcionais, do irregular desempenho da função pública”. E continua o renomado autor: “A ação de
improbidade é ação de natureza civil, de rito ordinário, e tem por escopo fundamental identificar e punir atos de
improbidade... Permite a ação de improbidade identificar o agente, classificar a conduta e puni-lo com ressarcimento do
patrimônio público, se for o caso. A Lei de Improbidade, recorde-se, não é norma penal, adotada a visão clássica de
privação de liberdade. Restringe direitos políticos, bloqueia bens e direitos, atinge o patrimônio, o crédito e o regular
desenvolvimento da atividade da pessoa ou da empresa.”
Não devemos nos esquecer de que a CF/88 faz referência, em seu artigo 37, parágrafo quarto, às seguintes
penalidades: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
4.16. Qual será a cominação (pena) imposta pela Lei 8.429/92 quando o ato de improbidade
administrativa tiver importado enriquecimento ilícito? Diz a Lei: Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.
administrativa tiver importado prejuízo (lesão) ao erário? Diz a Lei: Ressarcimento integral do dano, perda dos bens
ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
administrativa tiver importado atentado contra os princípios da administração pública? Diz a Lei: Ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Comentários do professor: podemos visualizar esta parte da matéria através da seguinte tabela:
Enriquecimento Dano ao Patrimônio Atentado a Princípios

Ilícito Público
Perda dos bens ou Sim. Sim, se concorrer esta
valores acrescidos circunstância. ------
ilicitamente ao
patrimônio.
Ressarcimento integral Sim, quando houver. Sim. Sim, se houver.
do dano.
Perda da função pública. Sim. Sim. Sim.
Suspensão dos direitos De 8 a 10 anos. De 5 a 8 anos. De 3 a 5 anos.
políticos.
Pagamento de multa De até 3x o valor do De até 2x o valor do dano. de até cem vezes o valor
civil. acréscimo patrimonial. da remuneração percebida
pelo agente
Proibição de contratar Pelo prazo de 10 anos. Pelo prazo de 05 anos. Pelo prazo de 03 anos.
com o Poder Público ou
receber benefícios ou
incentivos.
102
4.19. Qual critério adotará o juiz para fixar as penas previstas na Lei 8.429/92 acima estudadas? Diz a
Lei: Na fixação das penas previstas na Lei 8.429/92 o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente.
CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens
4.20. Visando obedecer às determinações da Lei de Improbidade, como deve proceder a Administração
Pública diante dos atos de posse e de exercício de seus agentes públicos? Diz a Lei: a posse e o exercício de agente
público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a
fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente.
4.21. Quais informações devem constar da declaração de bens e valores apresentada pelo agente público?
Diz a Lei: a declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de
bens e valores patrimoniais, localizados no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores
patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do
declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
4.22. Com qual periodicidade deve ser apresentada a declaração de bens e valores pelo agente público?
Diz a Lei: a declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o exercício do
mandato, cargo, emprego ou função.
4.23. Qual é a penalidade aplicada pela Administração caso o agente público apresente declaração falsa
ou se recuse a prestá-la dentro do prazo determinado? Diz a Lei: o agente público será punido com a pena de
demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis. Observação: o agente público (declarante),
se assim o desejar, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal, com as
necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo .
CAPÍTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
4.24. Quais são as pessoas com capacidade para representar à autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade? Diz a Lei: Qualquer pessoa.
4.25. De que forma se dará a representação? Diz a Lei: a representação se dará na forma escrita ou oral
(mas, neste último caso, a representação será reduzida a termo) e deverá ser assinada.
4.26. Quais informações deverão estar presentes na representação? A qualificação do representante, as

informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.
4.27. Pode a autoridade administrativa competente rejeitar a representação? Sim, se a representação não
contiver as formalidades acima requeridas. Porém, ressalte-se que a rejeição não impede a representação ao Ministério
Público.
4.28. A rejeição da representação deverá ser motivada? Sim. A autoridade administrativa deverá apresentar
despacho fundamentado justificando o porquê da rejeição da representação.
OBS: Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se
tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de
dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
4.29. Em havendo procedimento formalizado para apuração da prática de ato de improbidade

administrativa, qual providência deverá ser adotada pela comissão processante? Diz a Lei: Referida comissão
deverá dar conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento
administrativo para apurar a prática de ato de improbidade, sendo que o Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de
Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
4.30. Como deverá agir a comissão em havendo fundados indícios de responsabilidade? A comissão
representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do
103
seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. O
pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
OBS: Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações
financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada,
dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do ressarcimento do
patrimônio público.
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no §
3 do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.
o
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob
pena de nulidade.
§ 5o (Vide Medida Provisória nº 2.180-34, de 2001)
§ 10. (Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 11. (Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 12.(Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos
ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada
pelo ilícito.
CAPÍTULO VI
Das Disposições Penais
Qual é a penalidade para aquele que apresenta uma representação por ato de improbidade contra agente público
ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente? Constitui crime, punível com a detenção de seis
a dez meses e multa. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais,
morais ou à imagem que houver provocado.
Comentários do professor: Conforme dispõe a súmula 37 do STJ, “são cumuláveis as indenizações por dano material e
dano moral oriundos do mesmo fato”.
Em qual momento poderá o agente público perder a função pública e ter seus direitos políticos suspensos? Somente
após o trânsito em julgado da sentença (decisão) condenatória na ação de improbidade.
Como poderá atuar a autoridade judicial ou administrativa competente diante da instrução processual? Quaisquer
destas autoridades poderão determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem
prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.
Atenção! A aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade independe da efetiva ocorrência de dano ao
patrimônio público ou da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho
de Contas.
104
Atenção! Para apurar qualquer ilícito previsto na Lei de Improbidade Administrativa, o Ministério Público, de ofício, a
requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 da
Lei, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo.
CAPÍTULO VII
Da Prescrição
Qual é o prazo prescricional para interpor as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na lei de
improbidade?
a) até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança ou,
b) dentro do prazo prescricional previsto em lei específica, para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do
serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
Comentários do professor:
Prescrição administrativa corresponde à não possibilidade da Administração ingressar com uma ação, em virtude da sua
própria inércia durante certo lapso de tempo.
Conforme determina o artigo 142 da Lei 8.112/90, aplicável exclusivamente aos servidores civis da esfera federal, a ação
disciplinar prescreverá em:
I – cinco anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição
de cargo em comissão;
II – em dois anos quanto à suspensão e
III – em cento e oitenta dias, quanto à advertência.
Podemos observar que a lei de improbidade se utiliza da expressão genérica - “dentro do prazo prescricional
previsto em lei específica” – haja vista que os Estados e Municípios terão, cada um, seus prazos prescricionais próprios,
devidamente determinados em seus estatutos e leis locais.
CAPÍTULO VIII
Das Disposições Finais
Quando entrou a Lei de Improbidade em vigor? Na data de sua publicação, qual seja, em 02/06/92.
CAPÍTULO IX
SERVIÇOS PÚBLICOS
I – SENTIDOS
a) Sentido Subjetivo: por este sentido, leva-se em conta os órgãos do Estado, responsáveis pela execução das
atividades. Assim, são serviços públicos: o INSS, o INCRA, o IBAMA etc.
b) Sentido Objetivo: leva-se em conta a atividade em si prestada pelo Estado. Não importa, neste sentido, quem
executa a atividade. Há três correntes, a saber:
b.1) 1ª Corrente: Baseia-se no critério orgânico, segundo o qual o serviço público é o prestado por órgão
público, ou seja, pelo próprio Estado.
Qual é o erro desta teoria? Há diversas atividades públicas não restritas apenas ao Estado, mas também
delegadas a particulares.
b.2.) 2ª Corrente: Baseia-se no critério formal, segundo o qual será serviço público o disciplinado por regime de
direito público. O erro nesta teoria está no fato de que as pessoas privadas, como as empresas públicas e as
sociedades de economia mista, sujeitas ao regime jurídico de direito privado, também prestam serviços públicos.
b.3.) 3ª Corrente: Baseia-se no critério material, segundo o qual será serviço público o que atender direta e
essencialmente a comunidade. O erro nesta teoria reside no fato de que algumas atividades não atendem
diretamente os indivíduos, mas sim, indiretamente. Algumas vezes a atividade é secundária, mas nem por isto
menos relevante à comunidade.
105
As três correntes isoladas são insuficientes para que possamos conceituar serviços públicos sob uma ótica
mais moderna. Assim, todas elas devem ser consideradas para fins de formar um conceito moderno de serviço
público.
II – CONCEITOS DE SERVIÇO PÚBLICO
Segundo Hely Lopes Meirelles, “serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus
delegatários, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou
simples conveniências do Estado”.
Maria Sylvia Z. di Pietro considera serviço público como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado
para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades
coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente de direito público”.
Para José dos Santos Carvalho Filho, é serviço público “toda atividade prestada elo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias
da coletividade”.
Celso Antonio Bandeira de Mello conceitua serviço público como “toda atividade de oferecimento de
utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as
vezes, sob um regime jurídico de direito público – consagrador de prerrogativas e sujeições – instituído pelo Estado em
favor dos interesses que houver definido como próprios do sistema normativo”.
III – CARACTERÍSTICAS
a) Os serviços públicos são criados e regulamentados pelo Poder Público, a quem incumbe a fiscalização e a
prestação (art. 175 da CF/88 ). A delegação da prestação não descaracteriza o serviço como público.
b) Os serviços públicos são prestados visando os interesses coletivos primários (ou essenciais), que
correspondem ao atendimento das demandas principais da coletividade, ou dos interesses coletivos
secundários (ou não essenciais). Observe-se, assim, que a essencialidade ou não da prestação do serviço
público não é o fator que determina se o serviço será delegável ou não, vez que há serviços públicos
essenciais que poderão ser delegados a particulares, mediante controle e fiscalização da Administração
delegante.
c) O serviço público se submete ao regime jurídico de direito público, total ou parcialmente. Neste último
caso, será predominante o regime público. Exemplos: normas que impõem a fiscalização dos serviços;
supremacia do Estado quanto à execução dos serviços; prestação de contas etc. Assim, posto de saúde
municipal presta serviço público, ao passo que uma entidade religiosa prestadora dos mesmos serviços,
não.
IV - CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Não há um consenso doutrinário ou jurisprudencial (decisões judiciais) quanto às classificações para os serviços
públicos. Abaixo, apresentamos a classificação adotada pelo professor José dos Santos Carvalho Filho:
a) Serviços delegáveis: são os que, por sua natureza, ou por disposição legal, possam ser executados pelo
Estado ou por particulares colaboradores. Exemplos: transporte coletivo, energia elétrica e serviços de
telefonia.
b) Serviços indelegáveis: São os que só podem ser prestados pelo Estado diretamente. Exemplos: defesa
nacional; segurança interna; fiscalização de atividades etc. Assim, tais serviços são inerentes ao Poder
Público centralizado e às entidades autárquicas e fundacionais, não podendo ser transferidos a particulares,
para segurança do próprio Estado. Observamos que os serviços ditos essenciais não são necessariamente
indelegáveis, pois podem vir a ser delegados pelo titular dos mesmos.
c) Serviços Administrativos: são os executados pelo Estado para compor melhor sua organização. Exemplo:
edição da imprensa oficial.
d) Serviços de utilidade pública: são os que se destinam diretamente aos indivíduos para sua fruição direta.
Exemplos: energia domiciliar; gás residencial; ensino; atendimento em postos médicos, etc.
e) Serviços Coletivos/Gerais (ou uti universi): são os prestados a agrupamentos indeterminados ou
indetermináveis de indivíduos, não sendo possível à Administração identificar separadamente os
beneficiários do serviço ou mensurar a parcela utilizada por cada um deles. Exemplo: pavimentação de
ruas; iluminação pública; implantação do serviço de abastecimento de água, limpeza urbana, conservação
de logradouros públicos, policiamento urbano, garantia da segurança nacional etc. A remuneração destes
serviços dá-se através do pagamento de impostos.
106
f) Serviços Singulares/Individuais (ou uti singuli): são os prestados a destinatários individualizados ou

individualizáveis, podendo-se mensurar a utilização do serviço por cada um deles. Por esta razão, Hely
Lopes Meirelles nos ensina que “esses serviços, desde que implantados, geram direito subjetivo à sua
obtenção para todos os administrados que se encontrem na área de sua prestação ou fornecimento e
satisfaçam as exigências regulamentares”. Ex: energia elétrica domiciliar, coleta domiciliar de lixo, água
residencial, serviço postal e linha telefônica. A remuneração de tais serviços dá-se através do pagamento de
taxas (regime legal) ou tarifas (regime contratual).
g) Serviços Sociais: representam a prestação de serviços de comodidade relevante, assistenciais ou protetivos.
Exemplos serviços de assistência à criança e ao adolescente; assistência educacional; assistência a
comunidades carentes; assistência médica e hospitalar; apoio a regiões menos favorecidas etc.
h) Serviços Econômicos (ou serviços industriais e comerciais): são os que representam as atividades de
caráter mais industrial e comercial, almejando o lucro. Devemos observar que a exploração direta de
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme determina a Constituição Federal em seu artigo 173.
Em algumas situações, detém o Estado o monopólio de certa atividade econômica, conforme se verifica
pelo teor do artigo 177, V, da CF: “Constituem monopólio da União: a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e
seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser
autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta
Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº. 49, de 2006)” . Por fim, devemos
verificar, também, o artigo 21, XII, “b”, da CF/88, que trata da prestação deste tipo de serviços
econômicos: “Art. 21. Compete à União: XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão: b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de
água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos”.
Segue, abaixo, a classificação apresentada pelos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:
a) Serviços propriamente estatais (ou serviços típicos de Estado): segurança nacional, segurança pública,
serviços judiciais, serviços prestados pela Defensoria Pública etc.
b) Serviços de Utilidade Pública: são serviços que, embora públicos, podem ser prestados por entidades de direito
privado, ou mesmo por particulares, através da delegação. Dentre os serviços não propriamente estatais,
podemos subdividi-los em:
b.1.) serviços que seriam apenas de utilidade pública: neste grupo, encontramos os serviços ditos
prescindíveis, pelo menos teoricamente, tais como: serviço postal, de fornecimento de energia elétrica, educação
etc.
b.2.) serviços essenciais ao interesse público: neste grupo, encontramos os serviços absolutamente
imprescindíveis à coletividade, tais como: abastecimento de água e de esgoto sanitário, coleta de lixo, saúde etc.
Vejamos, agora, a classificação dos serviços públicos quanto à sua natureza, apresentada pelo STF (Supremo Tribunal
Federal) no julgamento do RE 89.876 (Relator Ministro Moreira Alves):
a) Serviços públicos propriamente estatais: são os serviços em que o Estado atua no exercício de sua
soberania, sendo indelegáveis e remunerados necessariamente através de taxas. Exemplo: serviço
judiciário.
b) Serviços públicos essenciais ao interesse público: são os serviços prestados no interesse da comunidade,
sendo, também, remunerados por taxa, que incidirá sobre a utilização efetiva ou potencial dos serviços,
desde que, nesta última hipótese, a lei os defina como de utilização compulsória. Ex: coleta domiciliar de
lixo.
c) Serviços públicos não essenciais: em regra são delegáveis e podem ser remunerados através de preço
público (tarifas). Ex: serviço postal, telefônico, telegráfico, energia elétrica residencial, gás etc.
V - TITULARIDADE
5. Competência
As três esferas de nossa federação têm competência para prestar serviços públicos, conforme determina a
Constituição Federal. Assim, as competências da União encontram-se descritas no artigo 21. As dos Estados (também
chamadas de competências remanescentes), no artigo 25, parágrafo primeiro e as competências dos Municípios
encontram-se arroladas no artigo 30. Lembramos que ao DF cabe a prestação dos serviços públicos da competência dos
Estados e, cumulativamente, dos Municípios, conforme dispõe o artigo 32, parágrafo primeiro, do texto constitucional.
107
a) Serviços Privativos: são os atribuídos a apenas uma das esferas da federação. Exemplos: União (artigo 21,
VII, X, XXII, que trata da emissão de moedas, do serviço postal e da polícia marítima e aérea). Estados (artigo 25,
parágrafo segundo, que trata da distribuição de gás canalizado). Municípios (artigo 30, III e V, que trata da arrecadação de
tributos municipais e do transporte coletivo intramunicipal).
b) Serviços Comuns (competência comum): são os que podem ser prestados por mais de uma pessoa
federativa. Ex: serviços de saúde pública (art.23, II), promoção de programas de construção de moradias (art. 23, IX),
proteção do meio ambiente (art. 23, VI), preservação das florestas, fauna e flora (art. 23, VII) etc.
Quanto aos serviços de fornecimento de água e saneamento urbano, os mesmos eram prestados, anteriormente à
atual Constituição, pelos Estados, através de sua Administração Indireta Estadual (autarquias, empresas públicas e
sociedades de economia mista). No entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, a competência privativa para tais
serviços é atualmente dos Municípios, tendo em vista o que determinam os artigos 30, I (assuntos de interesse local) e V
(organização e prestação dos serviços públicos de interesse local).
5.1. Regulamentação
A regulamentação dos serviços públicos cabe ao Poder Público, indiferentemente se é ele quem o presta
diretamente (execução direta) ou não (execução indireta). Para que sejam executados, os serviços públicos devem ser
normatizados através de decretos e outros atos regulamentares.
5.2. Controle/Fiscalização
Ao titular do serviço cabe o controle/fiscalização do mesmo, que será interno (quando a aferição se voltar aos
órgãos e entidades da Administração que prestam o serviço) ou externo (quando a Administração fiscaliza os particulares
delegatários prestadores do serviço). É o que determina o artigo 3º da Lei 8.987/95: “as concessões e permissões sujeitar-
se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários”. Os usuários,
portanto, também poderão cooperar com o Poder Público na fiscalização dos serviços públicos prestados. Por este motivo
o artigo 22 da lei retro mencionada dispõe que qualquer pessoa tem o direito de obter certidões sobre atos, contratos,
decisões ou pareceres relativos à licitação ou às próprias concessões e permissões de serviços públicos. Não nos
esqueçamos de que compete, também, ao Poder Judiciário, a apreciação de qualquer lesão ou ameaça a direito.
VI – PRINCÍPIOS REGEDORES DOS SERVIÇOS PÚBLICOS (REQUISITOS)
Considera-se adequado o serviço público que satisfaça as exigências legais, as normas pertinentes e os
respectivos contratos. Assim, como requisitos mínimos para que o serviço seja considerado adequado, é necessária a
obediência aos seguintes princípios (condições):
a) Princípio da Generalidade (ou princípio da igualdade dos usuários): os serviços públicos devem ser
prestados com a maior amplitude possível, beneficiando-se, assim, o maior número possível de
administrados. Tais serviços devem ser prestados sem discriminação entre os usuários, quando tenham
estes as mesmas condições técnicas e jurídicas para a sua fruição, respeitando-se, por conseqüência, os
princípios da isonomia e da impessoalidade. Desta forma, se o serviço de telefonia residencial se encontra
disponível em uma determinada avenida de Goiânia, todos os moradores que se localizam nesta área terão
direito a usufruir do serviço, desde que atendam às exigências legais para usufruir do serviço.
b) Princípio da Continuidade (ou da Permanência): os serviços públicos não devem sofrer interrupção. Sua
prestação deve ser contínua. Mas eles podem ser suspensos. Segundo alguns doutrinadores, podemos nos
deparar com as seguintes situações:
b.1.) O usuário dos serviços deixa de observar os requisitos técnicos para a prestação: neste caso, enquanto
perdurar tal situação, o Poder Público poderá suspender a prestação do serviço. Exemplo: imaginemos que
uma residência tenha o seu poste residencial de energia danificado em virtude de um acidente
automobilístico. Após o concerto do poste, o usuário readquire o direito de ver o serviço restabelecido;
b.2.) Quando o usuário deixa de pagar por um serviço facultativo: neste caso, o Poder Pùblico poderá
suspender a prestação do serviço (o que guarda coerência com a facultatividade em sua obtenção).
b.3.) Quando o usuário deixa de pagar por um serviço compulsório: não será permitida a suspensão do
serviço, haja vista que o Estado o impôs coercitivamente. Além disso, o Poder Público possui meios
próprios visando a cobrança forçada das taxas não adimplidas (não quitadas), tais como as execuções
fiscais.
b.4.) Emergência: o serviço poderá ser suspenso, independentemente de aviso prévio.
108
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, “a doutrina tem consignado que os serviços
públicos específicos e divisíveis podem ser remunerados por taxa ou preço (do qual a tarifa é uma das
modalidades). No primeiro caso, os serviços são prestados pelo Estado investido de seu ius imperii, sendo
inerentes à sua soberania, de forma que não podem ser transferidos ao particular, pois que, afinal, visam
apenas a cobrir os custos da execução (ex.: taxa de incêndio ou taxa judiciária); no segundo, a
remuneração tem natureza contratual, e os serviços, que possibilitam a obtenção de lucros, podem ser
delegados a particulares, e o próprio Estado, quando os executa, despe-se de sua potestade, atuando como
particular (tarifas de transportes, de energia elétrica, de uso de linha telefônica ou, com algumas
divergências, de consumo de água).”
E quanto à água? Hely Lopes Meirelles entende que o abastecimento de água não pode ser suspenso
em caso de inadimplemento do usuário, haja vista ser imposto pelo Poder Público e remunerado por taxa,
havendo decisões judiciais neste sentido. Vejamos: “O fornecimento de água, por se tratar de serviço
público fundamental, não pode ser suspenso pelo atraso do pagamento das respectivas tarifas, já que o
Poder Pùblico dispõe dos meios cabíveis para a cobrança dos débitos dos usuários (REsp 201.112-SC, 1ª
Turma, 20/04/99).” Observemos que o REsp n. 782.270-MG da 1ª Turma, julgado em 18/10/2005,
considerou ser “taxa” a remuneração do serviço, ainda que prestado por concessionária.
Porém, não devemos nos esquecer que, cada vez mais, o serviço de abastecimento de água tem sido
delegado a particulares (concessionárias), sendo pago, portanto, através de “tarifas” e passível de
suspensão por inadimplência do usuário. O próprio STF já decidiu que a remuneração do serviço de água
se caracteriza como preço público (tarifa), não possuindo natureza tributária e podendo, assim, ser fixado
por Decreto do Chefe do Poder Executivo (vide RE-Agr 201. 630-DF, DJ de 2/8/2002).
Devido à controvérsia, há doutrinador que ensina que o serviço de água deve ser cobrado através de
preço público (tarifa), mas que, em tese, pode ser cobrado via “taxa”.
Mas, como agir diante do Código de Defesa do Consumidor, que exige em seu artigo 22 a
continuidade dos serviços essenciais? O STJ, por sua 2ª Turma, entendeu que a norma que prevalece no
caso é a expressa no artigo 6º, parágrafo terceiro, da Lei n. 8.987/95 (que trata das concessões e permissões
de serviços públicos) e não o artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor. Por tal lei, as concessionárias
podem, sim, suspender a prestação do serviço no caso de não adimplência do usuário (vide Resp
n.337.965-MG, 2ª Turma, julg. em 2/9/2003 e Resp n. 363.943-MG, 1ª Seção, de 12/11/2003).
Qual é a conclusão que podemos tirar de toda esta confusão doutrinária (se é que podemos tirar
alguma)? A posição, razoavelmente pacificada na doutrina, é a de que o Estado somente poderá
suspender a prestação do serviço de abastecimento de água quando o mesmo for remunerado por preço
público (tarifa), independente de o serviço ser compulsório ou não, ou seja, imposto ou não pelo Poder
Público.
E quando o usuário inadimplente for o Poder Público? Há decisões judiciais no sentido que, mesmo
sendo pago por tarifas, é inadmissível a suspensão do serviço, senão vejamos: “a concessionária dos
serviços de energia elétrica não pode interromper o fornecimento aos prédios públicos, mesmo que o
município esteja em débito, sobrelevando o interesse público ao da empresa” (vide decisão do TJ-MG,
ApCív n.110.283/9, 4ª CCív, publicada no Diário Oficial em 10/3/99). Mas é importante que se diga que a
suspensão do serviço poderá atingir certos órgãos não essenciais, tais como ginásio de esportes e
bibliotecas municipais. Já as escolas e hospitais, por exemplo, não.
c) Princípio da Eficiência: O artigo 175 da CF/88, em seu inciso IV, exige a manutenção de um serviço
adequado por parte daquele que o presta. Para tanto, deverá haver a atualização do serviço mediante a
implantação de novos processos tecnológicos e a constante avaliação por parte dos usuários do serviço a
fim de averiguar a eficiência na prestação do mesmo.
d) Princípio da Modicidade: cobrança de preços módicos, para que todos os usuários tenham condições de
utilizar os serviços prestados, uma vez que o lucro não é objetivo da função administrativa. Assim, a
remuneração do serviço será razoável, sendo proibida a obtenção de lucros extraordinários. Lembramos que
os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico
financeiro deles.
e) Atualidade: utilização de técnicas, equipamentos e instalações modernas.
109
f) Segurança
g) Cortesia na prestação
h) Generalidade: o atendimento deve ser assegurado a todos que se localizem na área abrangida pelo serviço,
desde que atendam aos requisitos legais e regulamentares. Além disso, deve-se assegurar atendimento
abrangente ao mercado sem exclusão das populações de baixa renda e das áreas de baixa densidade
populacional (inclusive as rurais), como determina o artigo 3º, IV, da Lei 9.074/95.
VII – REMUNERAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Os serviços públicos podem ser gratuitos ou remunerados. Os gratuitos têm natureza predominantemente
social, tais como: assistência médica, educação, apoio a coletividades carentes etc.
Para os serviços ditos remunerados, o usuário deverá pagar:
a) taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (artigo 145, II, CF/88). Quando o
serviço é imposto pelo Poder Público, será ele remunerado através de taxas, como nos casos de taxa de
prevenção de incêndio e coleta individual de lixo. Neste último caso, devemos observar que o serviço de coleta
de lixo extraordinário, destinado a pessoas físicas ou jurídicas produtoras de quantidades anormais de resíduos,
poderá ser delegado a concessionários, mediante a cobrança de tarifas pela prestação do serviço. Advirta-se,
ainda, que o pagamento da taxa é devido mesmo quando o serviço não é utilizado pelo particular, uma vez que
basta, apenas, à Administração, colocar o serviço à disposição do usuário. Porém, uma vez que o serviço
remunerado por taxa tem a característica de ser imposto ao administrado, não poderá o Estado suspendê-lo em
caso de inadimplência dele, podendo, para tanto, se utilizar das ações judiciais cabíveis, como a Execução
fiscal, por exemplo. José dos Santos Carvalho Filho nos adverte que “a cobrança só é legítima se o serviço
público, prestado ou disponibilizado ao usuário for específico e divisível. Será específico, quando tiver linhas
próprias de identificação, e divisível, quando o usuário receber parcelas individualizadas do serviço”. Pela
razão acima exposta, podemos verificar que o serviço de iluminação pública e o de varredura das vias públicas
não podem ser cobrados através de taxas, tendo em vista a generalidade e a indiscriminação dos serviços.
b) tarifas: já os serviços facultativos serão remunerados através da cobrança de tarifas. Assim, poderá o usuário se
utilizar deles ou não. A doutrina considera que, nestas ocasiões, o Estado ou seus delegatários estão executando
serviços econômicos (industriais ou comerciais), tais como transportes urbanos, energia elétrica, TV a cabo etc
e que poderão ser suspensos em caso de inadimplência do usuário.
c) Outros tributos: Por último, devemos observar que os serviços públicos poderão, também, ser remunerados
por outras espécies de tributos, como os impostos (para a execução de serviços gerais do Estado) ou
contribuições de melhoria (pelas obras públicas que valorizam o imóvel do particular).
VIII – EXECUÇÃO DO SERVIÇO
a) Execução direta: ocorre quando o serviço é prestado pela própria Administração Direta, através de seus
órgãos (Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Delegacias e Coordenadorias etc.). São estes
órgãos os formadores da denominada “administração centralizada”. Aqui, fala-se em “serviços
centralizados”.
b) Execução Indireta: ocorre quando os serviços são prestados por entidades diversas das pessoas
federativas. Desta forma, ocorre a transferência da prestação do serviço, pelo Estado, a outras pessoas.
Aqui, fala-se em serviços “descentralizados”.
IX – EXECUÇÃO INDIRETA
Descentralização: ocorre quando há transferência de execução de atividade Estatal (da Administração Direta) a outra
pessoa integrante da Administração (Administração Indireta) ou não (através da delegação a particulares, por meio de
celebração de contratos de concessão e permissão de serviços públicos). Conforme assevera José dos Santos Carvalho
Filho, “pode considerar-se também execução indireta aquela que decorre de contratação com terceiros por parte da
pessoa incumbida da prestação do serviço. Exemplo: sociedade de economia mista quando contrata com outras empresas
para executar o serviço de manutenção de redes elétricas”.
São formas de descentralização:
a) Por outorga: dá-se através de lei. Por ela é admitida a descentralização do serviço e autorizada a criação de
pessoa administrativa (autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou fundação pública) com a
110
finalidade de executá-lo. Essa pessoa administrativa pertencerá ao quadro da Administração indireta (ou
descentralizada).
b) Por delegação: é a transferência de serviços públicos a “particulares em colaboração com o Estado”, tais como
os concessionários e os permissionários. A delegação dá-se através de contrato administrativo (em relação às
concessões) e de contratos de adesão (em relação aos permissionários).
X – DESESTATIZAÇÃO
Com referência ao Programa Nacional de Desestatização (Lei n. 9.491/97), alguns aspectos merecem
destaque. Vejamos:
Cumpre ressaltar, primeiramente, que a Lei anterior (Lei n. 8.031/90), já revogada pela Lei 9.491/97, utilizava a
expressão “privatização”, o que causava interpretações jurídicas equivocados. Hoje, com o advento da Lei 9.491/97, o
legislador optou pela utilização do termo “desestatização”.
Dentre os objetivos fundamentais do programa, podemos observar o posicionamento do Poder Público em

reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente
exploradas pelo setor público, viando, assim, a redução da dívida pública líquida (vide artigo 1º, I e II) e a concentração da
Administração em atividades nas quais seja fundamental a presença do Estado em vista das prioridades nacionais (art. 1º,
V). Percebe-se claramente, assim, que, com a desestatização, afasta-se o Estado da posição de executor de certas
atividades e serviços.
Com a desestatização, ou seja, com a retirada do Estado de certo setor de atividades, será possível permitir a
retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada (vide art. 1º, III),
propiciando o fortalecimento do mercado de capitais pela oferta de valores mobiliários e a reestruturação do setor privado
para aumentar sua competitividade e modernizar sua infra-estrutura (vide artigo 1, VI e IV).
Com o objetivo de cumprir com os fins almejados pelo Programa de Desestatização, podemos nos perguntar: quais
áreas poderão ser submetidas à desestatização? O artigo 2º da Lei 9.491/97 nos responde a indagação, afirmando que
poderão submeter-se à desestatização:
a) as empresas, incluídas as instituições financeiras, controladas direta ou indiretamente pela União;
b) as empresas criadas pelo setor privado que, por qualquer razão, passaram ao controle da União;
c) os serviços públicos objeto de concessão, permissão ou autorização e
d) as instituições financeiras públicas estaduais que tenham sofrido desapropriação de ações de seu capital social.
E o artigo 4º, I a VI, nos apresenta as formas pelas quais poderão se processar as desestatizações, quais sejam:
a) alienação de participação societária, inclusive de controle acionário;

b) abertura de capital;
c) aumento de capital, com o Estado renunciando aos direitos de subscrição ou cedendo-os, total ou parcialmente;
d) alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações;
e) dissolução de sociedades ou desativação parcial de seus empreendimentos, sendo alienados os seus ativos;
f) concessão, permissão ou autorização de serviços públicos.
Como nos ensina o professor José dos Santos Carvalho Filho, “o Estado, depois de abraçar, por vários anos, a
execução de muitas atividades empresariais e serviços públicos, com os quais sempre teve gastos infindáveis e pouca
eficiência quanto aos resultados, resolveu imprimir nova estratégia governamental: seu afastamento e a transferência
das atividades e serviços para sociedades e grupos empresariais”. Mas, advirta-se, no que se refere aos serviços públicos,
o Estado continuou sendo o titular dos mesmos, apenas transferindo a execução dos serviços através da delegação.
Uma vez que a execução dos serviços fora delegada a particulares, o Estado fez surgir no cenário governamental as
agências autárquicas reguladoras (ou agências governamentais), cujo papel principal é o de controlar as empresas privadas
prestadoras de serviços públicos.
XI – GESTÃO ASSOCIADA
O regime adotado na CF/88 é o federativo. Caracteriza-se pelos círculos especiais de competência outorgados às
entidades federativas. Para que os serviços públicos privativos ou concorrentes sejam executados com maior celeridade e
eficiência, é necessário que se estabeleçam mecanismos de vinculação entre os entes federativos. Para tanto, a CF previu
na reforma administrativa, através da emenda constitucional n. 19/98, a gestão associada na prestação de serviços
111
públicos. Esta associação, portanto, se dará entre pessoas exclusivamente da Administração Pública. Referida gestão será
implementada, através de lei, por convênios de cooperação e consórcios administrativos, cujos signatários serão a
União, os Estados, o DF e os Municípios. Devemos nos lembrar que os “convênios de cooperação” e os “consórcios
públicos” são espécies do gênero convênios administrativos. Ambos visam a associação entre pessoas para alcançar o
interesse público. Alguns doutrinadores defendem a tese de que os consórcios públicos são formados por pessoas de
mesmo nível, enquanto que, nos convênios administrativos, elas são distintas. O certo é que tanto os convênios quanto os
consórcios indicam formas de atuação conjunta, formando a gestão associada. Assim, se o serviço é federal, a União
deverá geri-lo ou controlá-lo por si ou por Estados-membros e Municípios, se assim for melhor.
XII – REGIMES DE PARCERIA
Pode, também, o Estado, executar os serviços públicos através dos denominados regimes de parceria, que se
caracteriza pela aliança entre o Poder Pùblico e entidades privadas, via delegação. Por este regime, a parceria do Estado é
formalizada com pessoas de direito privado e da iniciativa privada, ou seja, aquelas que não sofrem ingerência estatal em
sua estrutura orgânica. Assim, são pessoas privadas que desempenham função pública, sendo denominadas de entidades
do terceiro setor. Tais pessoas não integram a Administração Direta ou Indireta, compondo um agrupamento de entidades
responsáveis por novas formas de prestação de serviços públicos. Com relação aos regimes de parceria, podemos destacar
três grupos:
a) Regime de convênios administrativos: aqui, as regras que demarcam os direitos e os deveres das partes
contratantes (Administração e entidade privada) são estipuladas através da assinatura de convênios
administrativos. O objetivo de tal convênio é o de alcançar resultados de interesses comuns. Exemplo desta
situação ocorre quando a União firma convênio administrativo com fundações instituídas por particulares
das indústrias automobilísticas, com o objetivo de garantir o avanço tecnológico da indústria nacional no
setor.
b) Regime dos contratos de gestão (Organizações Sociais): o Estado viu-se na necessidade de ampliar ainda
mais a descentralização na prestação dos serviços públicos, o que fez com que ele adotasse o denominado
Programa Nacional de Publicização, instituído através da Lei 9.637/98. Por este programa, algumas
atividades de cunho social, hoje exercidas por pessoas e órgãos administrativos de direito público, poderão
ser posteriormente absorvidas por pessoas de direito privado – as Organizações Sociais - (vide artigo 20 da
lei retro citada), extinguindo-se, por conseqüência, àqueles órgãos e pessoas de direito público. As
Organizações Sociais não representam nova categoria de pessoas jurídicas. Trata-se, apenas, de uma
qualificação especial concedida por lei, (mediante uso do poder discricionário do Ministério competente
para supervisionar ou regular a área de atividade correspondente ao objeto social da entidade) a
determinadas entidades privadas que atendam às exigências nela especificadas. Tais entidades parceiras, no
desempenho de suas atividades de interesse público, devem: 1) ter personalidade jurídica de direito
privado; 2) não ter fins lucrativos e 3) destinar-se ao ensino, à cultura, à pesquisa científica, à saúde, ao
desenvolvimento tecnológico e à preservação do meio ambiente (vide artigo 1º da Lei 9.637/98). Uma vez
recebendo o status de Organização Social, poderá a entidade: a) receber recursos orçamentários; b) usar
bens públicos através da permissão de uso; c) ser beneficiada através da cessão especial de servidores
públicos, com ônus do pagamento dos vencimentos devidos para o governo. Para habilitar-se como
Organização Social, é necessário que sejam cumpridos diversos requisitos, dentre eles: 1) definição do
objeto social da entidade; 2) finalidade não lucrativa; 3) proibição de distribuição de bens ou parcelas do
patrimônio líquido; 4) publicação anual no Diário Oficial da União de relatório financeiro; 5) constituição
de um Conselho de Administração com representantes do Poder Público e de entidade da sociedade civil e
membros eleitos dentre associados de associação civil e outros eleitos com notória capacidade profissional
e reconhecida idoneidade moral, etc. E o que pode acontecer à Organização Social se ela descumprir com
as cláusulas pactuadas no contrato de gestão? Ela sofrerá: 1º) a desqualificação de seu título mediante
processo administrativo em que lhe seja assegurado o contraditório e a ampla defesa; 2º) reversão dos bens
usados sob permissão; 3º) devolução dos recursos alocados à entidade etc.
Quando se fala em contrato, supõe-se a existência de uma contraposição de interesses entre as partes
signatárias do mesmo. Uma vez que não há esta contraposição de interesses entre o Estado e a Organização Social, o
vocábulo jurídico correto deveria ser “convênio”, uma vez que, neste, há objetivos de interesses comuns (e não opostos)
entre as partes.
Em se tratando da Lei 8.666/93, José dos Santos Carvalho Filho nos ensina que, “em virtude do
caráter específico de tais contratos, nos quais há verdadeira cooperação entre as partes no que toca ao interesse público
a ser perseguido, descartando-se qualquer aspecto mercantil ou empresarial, a lei prevê hipótese de dispensa de
licitação, admitindo, em conseqüência, a contratação direta com a organização social”.
Com relação aos recursos financeiros recebidos pela organização social, compete ao Poder Público
examinar-lhe as contas, comunicando imediatamente ao Tribunal de Contas competente qualquer irregularidade, sob pena
de responsabilização do agente fiscalizador. Em havendo malversação dos bens ou recursos públicos, deverá, ainda, a
112
autoridade fiscalizadora, representar ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União ou à Procuradoria da entidade

com a finalidade de que sejam decretados judicialmente a indisponibilidade dos bens da entidade e o seqüestro dos bens
dos dirigentes e dos agentes e terceiros envolvidos no fato delituoso.
Por último, devemos observar que lei 9.637/98 é de observância obrigatória apenas para a União.
Portanto, incide unicamente sobre os serviços públicos federais. Porém, nada impede que as demais pessoas federativas
(estados, DF e municípios) criem suas formas legais próprias de descentralização de serviços públicos.
c) Gestão por colaboração (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público): deste regime
participam as entidades da iniciativa privada, usualmente representativas dos diversos segmentos da
sociedade civil. Suas ações são de utilidade pública. Há uma delegação do Estado a tais entidades,
constituindo-se em forma de descentralização de serviços. O instituto é regulado pela Lei 9.790/99,
devidamente regulamentado pelo Decreto n. 3.100/99. As OSCIPS não constituem nova categoria de
pessoa jurídica. Apenas ostentam uma específica qualificação jurídica e têm como características: a) a
personalidade jurídica de direito privado; b) sem fins lucrativos. Conforme dispõe o artigo 3º, I a XII, seus
objetivos são: 1) promoção da educação, da saúde, da cultura, da assistência social e da segurança alimentar
e nutricional; 2) proteção e defesa do meio ambiente; 3) promoção e desenvolvimento econômico e social,
incluindo o combate à pobreza; 4)experimentação de novos modelos socioprodutivos; 5) promoção de
valores universais (ética, paz, cidadania, direitos humanos, democracia e, também, a promoção de
assistência jurídica complementar); 6) promoção do voluntariado e 7) estudos, pesquisas, desenvolvimento
de tecnologias alternativas, divulgação de informações e conhecimentos concernentes a todos os objetivos
citados.
A lei exige como requisitos para a qualificação de OSCIP: I- observância aos princípios do LIMPE,
economicidade, aos princípios básicos da contabilidade, publicidade de relatórios de atividades e sujeição a
auditorias externas independentes.
O requerimento da qualificação é protocolado no Ministério da Justiça, que terá competência para
expedir o certificado de qualificação.
Não poderão requerer a qualificação como OSCIP: a) sociedades comerciais, inclusive as que
comercializam planos de saúde e as cooperativas; b) organizações creditícias relacionadas com o sistema
financeiro; c) entidades de representação de classe e sindical; d) instituições partidárias; d) entidades
religiosas; e) hospitais e escolas sem gratuidade; f) pessoas, inclusive fundações, instituídas pelo Poder
Público e g) Organizações Sociais.
As OSCIP podem cooperar com o Poder Público de três maneiras: 1ª) pela execução direta de projetos,
programas e planos de ação; 2ª) através da entrega de recursos humanos, físicos ou financeiros e 3ª) através
da prestação de atividades de apoio a outras entidades sem fins lucrativos.
Os direitos e obrigações entre a OSCIP e o Poder Público estarão consignados no termo de parceria.
Citamos como diferenças principais entre as Organizações Sociais e a OSCIP: a) nas Organizações
Sociais exige-se a participação de agentes do Poder Público na estrutura da entidade, mais precisamente
nos Conselhos de Administração. Nas OSCIP, não. B) Nas Organizações Sociais a formalização da parceria
dá-se através da assinatura de contrato de gestão. Na OSCIP, o instrumento jurídico utilizado é o termo de
parceria. C) As linhas da disciplina jurídica das Organizações Sociais as colocam um pouco mais atreladas
ao Poder Público dos que as OSCIP.
XIII – DOS DIREITOS DOS USUÁRIOS
Os direitos dos usuários dos serviços públicos encontram-se descritos no artigo 7º da Lei 8.987/95, quais sejam:
a) o direito de receber um serviço adequado;

b) de receber do poder público concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses
coletivos e individuais;
c) de obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando for o
caso, observadas as normas do poder concedente;
d) levar ao conhecimento do Poder Público e da concessionária as irregularidades de que tenham
conhecimento, referentes aos serviços prestados;
e) comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos de que tenham conhecimento e que tenham sido
praticados pela concessionária na prestação do serviço.
XIV – DAS OBRIGAÇÕES DO USUÁRIO
Dentre as obrigações do usuário, a Lei 8.987/95 estabelece a de “contribuir para a permanência das boas
condições dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços”.
113
FIM DA APOSTILA
(AGUARDE OS PRÓXIMOS CAPÍTULOS E ATUALIZAÇÕES)
114

Apostila de Dir Adm 26-06-2008 TALLES PERRONE

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Apostila de Dir Adm 26-06-2008 TALLES PERRONE

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

“Difícil não é passar em concurso público...

Difícil é estudar com persistência até conseguir passar nele, pois

Prof. Thales Perrone

LEMBRETE DO PROFESSOR: NÃO SE ESQUEÇA DE FAZER TODOS OS EXERCÍCIOS NO FINAL DA

1. BREVES CONCEITOS (segundo Hely Lopes Meirelles)

1.1. Direito: conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado.

2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

3. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

4. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXPRESSOS NO CAPUT DO ART. 37 DA CF/88 (referido

4.1. Princípio da Legalidade

4.2. Princípio da Impessoalidade (alguns autores o denominam de “princípio da finalidade”).

4.3. Princípio da Moralidade (ou Princípio da Probidade Administrativa)

4.4. Princípio da Publicidade

4.5. Princípio da Eficiência (também denominado de “qualidade do serviço prestado”):

5. OUTROS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÃO EXPRESSOS NO CAPUT DO ART. 37 DA

5.1. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos

5.2. Princípio da Motivação:

5.3. Princípio da Supremacia do Interesse Público Sobre o Particular

5.4. Princípios da Autotutela da Administração Pública e do Controle ou Tutela da Administração Pública:

5.5. Princípio da Razoabilidade

5.6. Princípio da Proporcionalidade

● É princípio implícito na CF/88 e expresso na Lei 9.784/99.

5.7. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Pùblico

5.9. Princípio da Auto-Executoriedade

5.10. Princípio da Hierarquia

5.11. Princípio da Segurança Jurídica

5.12. Observações da Lei nº. 9.784/99

2. USO DE PODER E ABUSO DE PODER

São Poderes da Administração (ou poderes administrativos): a) Regulamentar, b) Hierárquico, c) Disciplinar, d)

3.1. Poder Regulamentar

LEI Nº 7.474, DE 8 DE MAIO DE 1986.

Dispõe sobre medidas de segurança aos ex-Presidentes da

Art 3º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art 4º Revogam-se as disposições em contrário.

Senado Federal, em 8 de maio de 1986.

Senador JOSÉ FRAGELLI

► Vejamos, agora, o Decreto oriundo do Executivo:

DECRETO Nº 6.381, DE 27 DE FEVEREIRO DE 2008.

Regulamenta a Lei no 7.474, de 8 de maio de 1986, que

I - aos serviços de quatro servidores para atividades de segurança e apoio pessoal;

II - a dois veículos oficiais, com os respectivos motoristas; e

III - ao assessoramento de dois servidores ocupantes de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento

Art. 5o Os servidores em atividade de segurança e os motoristas aprovados no treinamento de capacitação na forma do

Art. 12. Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação.

Art. 13. Revoga-se o Decreto no 1.347, de 28 de dezembro de 1994.

Brasília, 27 de fevereiro de 2008; 187o da Independência e 120o da República.

LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

3.2. Poder Normativo

3.3. Poder Hirerárquico

Poderes de Estado Função Há hierarquia?

Legislativo Administrativa (*3) Sim.

Judiciário Administrativa (*5) Sim.

► São efeitos da relação hierárquica:

► Não devemos confundir “subordinação” com “vinculação”:

3.4. Poder Disciplinar

► Punição criminal X Punição disciplinar:

3.4. Poder Vinculado

3.5. Poder Discricionário

► Há diferenças entre discricionariedade e arbitrariedade:

4. PODER DE POLÍCIA (ou Polícia Administrativa)

► Critérios de limitação do poder de polícia:

e) Eficácia: a medida deverá ser adequada.

► Quando falamos em Segurança Pública, temos:

► Diferenças entre a Polícia Administrativa e a Polícia Judiciária: