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0. CONCEITOS BÁSICOS
Administração: estudo das organizações; processo de tomada de decisão sobre
OBJETIVOS e utilização de RECURSOS. A palavra Administração possui ainda outros
significados, sendo empregada tb p/ se referir aos dirigentes de uma organização e ao
local nas organizações onde se tomam providências administrativas.
Eficiência: relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por uma atividade e
os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado período de tempo. Uma
organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e
econômica possível, tb conhecida como forma racional de utilização. Este conceito
envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. / Relação entre os
INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma
alocação racional dos recursos e empregando processos otimizados de trabalho a
organização foi eficiente.
Efetividade: relação entre os resultados de uma ação ou programa, em termos de
efeitos sobre a população-alvo (impactos observados) e objetivos pretendidos
(impactos esperados). Alguns autores consideram efetividade como a união da
eficácia com a eficiência.
Economicidade: implica a minimização dos custos dos recursos utilizados na
consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. /
Relação entre os INSUMOS/ RECURSOS e a AÇÃO que foi desenvolvida; se p/
desenvolver a ação planejada com a qualidade necessária foram empregados os
insumos com menor custo possível, a organização foi econômica.
Eqüidade: tratar da mesma forma aos indivíduos com iguais necessidades e
proporcionar tratamentos diferenciados a indivíduos com necessidades diferentes,
objetivando a justiça social.
Kelsen: ordem coativa normativa da conduta humana, ou seja, para ele o Estado se
resume no ordenamento jurídico que rege a vida de uma sociedade.
Dallari: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado
em determinado território.
Weber: comunidade humana que, dentro de determinado território, reivindica para si,
de maneira bem sucedida, o monopólio da violência física legítima.
ESTADO x NAÇÃO: atualmente não podemos falar em “Estado Palestino”, visto que,
apesar de tal povo estar assentado em determinado território, não possui poder
soberano sobre este, nem interna nem externamente. Poderíamos sim falar em
“Nação Palestina”, visto que o conceito de Nação exprime a idéia de uma comunidade
política marcada por uma ascendência comum (língua, religião, costumes, cultura,
história). Atualmente, o termo Nação tb passa a idéia de “espírito” e/ou “alma” de um
povo. Todavia, nem sempre uma Nação encontra-se reunida no âmbito de uma forma
de organização estatal ou política.
- UNIÃO PESSOAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um
mesmo monarca, mas cada Estado mantém sua soberania própria. É uma forma
tipicamente monárquica, onde os Estados mantém sua personalidade jurídica
internacional, havendo completa diferenciação política e administrativa entre eles.
Ligam-se somente pela pessoa física do monarca. Como exemplo de União Pessoal,
citamos o Império Austro-Húngaro, desfeito após a Primeira Grande Guerra (1914-
1918)
- UNIÃO REAL: ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o governo de um
mesmo monarca, mas perdem sua soberania própria e fundam uma só pessoa jurídica
internacional, apesar de poderem conservar uma pequena autonomia administrativa.
Como exemplo temos a união entre os Reinos de Castela e o de Aragão, que deram
origem à Espanha.
- UNIÃO INCORPORADA: ocorre quando há a unificação definitiva de dois ou mais
estados que deixam de existir, surgindo um novo Estado com características unitárias.
As partes perdem soberania e autonomia. Algumas correntes afirmam que não existe
esse tipo de Estado, pois se confundiria com o Estado Unitário. Como exemplo,
podemos citar a formação da Iugoslávia em 1918, com a união entre Sérvia,
Montenegro, Croácia, Eslovênia, Bósnia e Herzegovina e parte da Macedônia.
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Weber distinguiu 3 tipos de autoridade ou dominação: tradicional – transmitida por herança, conservadora;
carismática – baseada na devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores em relação à
pessoa do líder; racional legal ou burocrática – baseada em normas legais racionalmente definidas e impostas a
todos.
Para Weber, a burocracia é a organização eficiente por excelência e p/ conseguir essa
eficiência, precisa detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas
deverão ser feitas.
Teve como pano de fundo o liberalismo econômico, que pregava que o Estado deveria
se restringir a suas funções típicas (defesa nacional, aplicação da justiça, elaboração
de leis, diplomacia, etc). Todavia, não conseguiu eliminar completamente o
Patrimonialismo, passando os dois modelos a subsistirem juntos. A autoridade
burocrática não se confunde com a autoridade tradicional.
Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a
priori.
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria
razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo,
perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade
fundamental da adm. burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a
ineficiência, a auto-referência, o clientelismo e o fisiologismo. Esse modelo surgiu com
o advento do Departamento Administrativo de Serviço Público – DASP, em 1938, com
objetivos de centralização das atribuições de reforma e de reorganização do setor
público e a racionalização de métodos e processos administrativos.
Voltado cada vez mais p/ si mesmo, o modelo burocrático tradicional vinha
caminhando p/ um sentido contrário aos anseios dos cidadãos. A incapacidade de
responder às demandas destes, a baixa eficiência de suas estruturas, aliadas a
captura do Estado por interesses privados e ao processo de globalização e de
transformações tecnológicas, desencadearam a CRISE DO ESTADO, cujas
manifestações mais evidentes foram:
→ CRISE FISCAL: perda em maior grau de crédito público e incapacidade crescente
do Estado de realizar uma poupança pública que lhe permitisse financiar políticas
públicas, devido principalmente à grave crise econômica mundial dos anos 70 e 80.
→ ESGOTAMENTO DAS FORMAS DE INTERVENÇÃO DO ESTADO: crise do
“Estado de Bem Estar Social” ou “Welfare State” no 1º mundo, o esgotamento da
industrialização por substituição de importações nos países em desenvolvimento e o
colapso do estatismo nos países comunistas.
→ OBSOLESCÊNCIA NA FORMA BUROCRÁTICA DE ADMINISTRAR O ESTADO:
serviços sociais prestados com baixa qualidade, ineficientes e com custos crescentes.
Era preciso urgentemente aumentar a eficiência governamental.
Este cenário impulsionou o surgimento de um novo modelo de adm pública, mais
preocupado com os resultados e não com procedimentos e que levava em
consideração sobretudo a eficiência: produzir mais aproveitando ao máximo os
recursos disponíveis, com a maior produtividade possível. O Estado teria que inovar,
ser criativo, e se aproximar mais dos princípios que regem a Administração de
Empresas Privadas, reduzindo custos e maximizando resultados.
Disfunções da burocracia
Perrow afirmava que o tipo ideal de Weber nunca é alcançado, pq as organizações
são essencialmente sistemas sociais, feito de pessoas, e as pessoas não existem
apenas p/ as organizações. Estas têm interesses independentes e levam p/ dentro das
organizações em que trabalham toda a sua vida externa. Além disso, a organização
burocrática que Weber idealizou parece servir melhor para lidar com tarefas estáveis e
rotinizadas. Não trata as organizações dinâmicas, para as quais a mudança é
constante, somente as organizações mecanicistas, orientadas basicamente p/ as
atividades padronizadas e repetitivas. Perrow apontou 4 disfunções da burocracia:
→ PARTICULARISMO: as pessoas levam p/ dentro das organizações os interesses do
grupo de que participam fora dela.
→ SATISFAÇÃO DE INTERESSES PESSOAIS: utilização da organização p/ fins
pessoais do funcionário.
→ EXCESSO DE REGRAS: as burocracias exageram na tentativa de regulamentar
tudo o que for possível a respeito do comportamento humano, criando regras em
excesso e muitos funcionários ficam encarregados de fiscalizar o cumprimento das
mesmas.
→ HIERARQUIA: p/ Perrow seria a negação da autonomia, liberdade, iniciativa,
criatividade, dignidade e independência. Seria a maior responsável pela resistência às
mudanças, as quais atrapalham o comodismo dos que estão no topo da hierarquia.
Merton tb critica o modelo weberiano que, em sua opinião, negligencia o peso do fator
humano e não são racionais como ele retrata. Para ele, as principais disfunções da
burocracia são:
→ EXAGERADO APEGO AOS REGULAMENTOS E SUPERCONFORMIDADE ÀS
ROTINAS E PROCEDIMENTOS: as regras passam a se transformar de meios em
objetivos. O funcionário esquece que a flexibilidade é uma das principais
características de qq atividade racional. Trabalha em função do regulamento e não em
função dos objetivos organizacionais.
→ EXCESSO DE FORMALISMO E PAPELÓRIO: devido à necessidade de se
documentar por escrito todas as comunicações e procedimentos.
→ RESISTÊNCIA ÀS MUDANÇAS: o funcionário, por se tornar um mero executor de
rotinas e procedimentos definidos, passa a dominar seu trabalho com segurança e
tranqüilidade. Qq possibilidade de mudança que surja no horizonte passa a ser
interpretada como ameaça a sua posição e, portanto, altamente indesejável. Tal
resistência pode ser manifestada de forma velada e discreta ou ativa e agressiva.
→ DESPERSONALIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO: o chefe não considera mais os
funcionários como indivíduos, mas sim como ocupantes de cargos, sendo conhecidos
pelo título do cargo e até mesmo pelo nº interno que a organização lhes fornecem.
→ CATEGORIZAÇÃO COMO BASE DO PROCESSO DECISORIAL: a burocracia se
assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia quem
toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia, mesmo
que não saibam nada do assunto, visto que são os únicos com real poder de decisão.
→ UTILIZAÇÃO INTENSIVA DE SINAIS DE STATUS: identifica os que estão no topo
da hierarquia, tais como broches, tamanho de sala ou de mesa, pode ser interpretada
como excessiva, prejudicial, visto que os funcionários que não as dispõem podem se
sentir desprestigiados, em situação inferior aos demais, perdendo motivação e
diminuindo sua produtividade.
8. SISTEMAS DE GOVERNO
a) Parlamentarismo: distinção entre chefe de Estado e chefe de Governo; o chefe de
Estado, monarca ou Presidente da República, não participa das decisões políticas,
exercendo preponderantemente uma função de representação do Estado, sendo
secundária sua posição em termos político; o chefe de Governo, por sua vez, é a
figura política central, ele é apontado pelo Chefe de Estado para compor o Governo e
só se torna primeiro-ministro depois de obter a aprovação do Parlamento; o chefe de
Governo, no Parlamento, não tem mandato com prazo determinado, podendo
permanecer no cargo alguns dias ou muitos anos, num sistema pluripartidário é
preciso verificar ainda se subsiste a coligação majoritária para que se mantenha o
Primeiro-ministro.
9. GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a
capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização
comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de
importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da
crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança
forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se para o
setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais
eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o
setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de
Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu
financiamento e controle.
Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços,
mantendo-se, entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes,
principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para
o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano;
para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição
de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior
à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o
Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto
e a participação da sociedade.
Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas
no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança – a capacidade de
governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração
pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle
interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o
atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou
seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que
conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida
em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e
ineficiência da máquina administrativa.
10. ACCOUNTABILITY
É um termo abrangente que vai além da prestação de contas, pura e simples, pelos
gestores da coisa pública. Accountability diz respeito à sensibilidade das autoridades
públicas em relação ao que os cidadãos pensam, à existência de mecanismos
institucionais efetivos, que permitam chama-los à fala quando não cumprirem suas
responsabilidades básicas. No âmbito da Secretaria Federal de Controle, o termo
accountability é traduzido, por alguns, como “responsabilidade”.
A busca da accoutability passa tb pela reforma da sociedade, ela precisa saber e
querer cobrar, precisa interessar-se pela gestão pública, deve entender a relação da
boa administração com a qualidade de vida; em suma, deve ser mais cidadã.
É importante o papel do cidadão no processo, considerando que o verdadeiro controle
do Governo, o controle efetivo, é conseqüência da cidadania organizada, já que a
sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a accountability.
Gestão da Qualidade
A Gestão da Qualidade Total – GQT, enquanto uma nova filosofia de gestão
empresarial, merece destaque no campo da Administração Pública. Implementar a
filosofia da GQT nos serviços públicos significa, antes de tudo, reverter questões
cruciais referentes à participação do cidadão no processo de gestão pública e ao seu
controle social, articulando o funcionamento dos serviços às realidades nacionais.
Metodologia de Gestão Estratégica da Qualidade
A metodologia da gestão Estratégica da Qualidade engloba:
→ a definição da abordagem estratégica da qualidade a ser adotada na organização;
→ a análise ambiental tanto no âmbito interno como no externo da organização
→ a identificação das pessoas que contribuem ou tem potencial p/ tanto, de forma
ativa, p/ a gestão da qualidade na organização.
a) Abordagem estratégica da qualidade
A organização que pretende alcançar um padrão de excelência para seus produtos
e serviços deve buscar: satisfação dos clientes, dentro do conceito de qualidade
com objetivos estratégicos; excelência da tecnologia utilizada, com o adequado
controle de processos, seja na fabricação de produtos, seja na prestação de
serviços
b) Análise ambiental
A análise ambiental é realizada através de uma avaliação de conjuntura que
possibilita o conhecimento atual da organização e do meio em que ela atua,
compreendendo duas fases: analise e síntese.
c) Mapeamento de participantes
Este mapeamento refere-se à identificação dos personagens que contribuem de
forma ativa para a Gestão Estratégica da Qualidade na organização.
Categorias de competências
1) Competências essenciais: são as competências básicas e fundamentais para o
sucesso da organização em relação aos clientes, à sociedade e aos concorrentes.
Correspondem àquilo que cada organização sabe fazer melhor do que ninguém. Cada
organização precisa identificar e localizar as competências essenciais capazes de
levá-las ao sucesso.
2) Competências de gestão: são as relacionadas com a gestão de recursos –
financeiros, comerciais, produtivos, etc. Refere-se a como os recursos organizacionais
são utilizados e os processos mobilizados para obter os melhores resultados. As
competências e a gestão são fundamentais para sua eficiência interna.
3) Competências organizacionais: são as relacionadas com a vida íntima da
organização. Referem-se ao aparato interno por meio do qual a organização se
articula e se integra para poder funcionar.
4) Competências pessoais: são as que cada indivíduo aprende e desenvolve em suas
atividades pessoais na organização. As
organizações avaliam e definem quais são suas competências essenciais – atuais ou
exigidas – e daí, partem para suas competências de gestão, competências
organizacionais até chegar às competências individuais por meio de um processo
estratégico de desenvolvimento de competências.
Terceiro Setor: entidades paraestatais são as pessoas privadas que, agindo ao lado
do Estado colaboram com este, no desempenho de atividade não lucrativa,
recebendo, por isso, especial proteção estatal. As entidades paraestatais integram o
chamado Terceiro Setor, que pode ser definido como aquele composto por entidades
privadas da sociedade civil, que prestam atividade de interesse público, por iniciativa
privada, sem fins lucrativos. No conceito de entidades paraestatais estão
enquadrados:
a) os Serviços Sociais Autônomos
b) as Organizações Sociais contrato de gestão
c) as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) termo de
contrato
Serviços Sociais Autônomos: são todos aqueles instituídos por lei, com
personalidade jurídica de direito privado, para ministrar assistência ou ensino a certas
categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por
dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais de
cooperação com o poder público, com administração e patrimônio próprios, revestindo
a forma de instituições particulares convencionais (fundações, sociedades cicis ou
associações civis) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias.
Organizações Sociais: são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não-
exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante
vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão. Atividades dirigidas ao
ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção do meio
ambiente, à cultura e à saúde.
A organização social não é delegatária de serviço público, ou seja, não estará
exercendo atividades públicas em nome do Estado, mas atividades privadas, em seu
próprio nome, com incentivo do Estado, manifestado na transferência de recursos
públicos, permissão de uso de bens públicos, etc.
A Adm. Pública, ao contratar serviços a serem prestados pelas organizações sociais,
está dispensada de realizar licitação, desde que aquele serviço esteja previsto no
contrato de gestão celebrado pela organização social.