Dossier

Calidad de la
democracia.
Principal animador del actual
debate teórico y metodológico
sobre la “calidad de la
democracia”, Leonardo Morlino
nos presenta en este artículo la *
propuesta más consistente
elaborada hasta ahora tanto para
Notas para su discusión
entender el significado de este
nuevo concepto como para LEONARDO MORLINO**
aproximarse a su estudio empírico
riguroso.

¿QUÉ ES “CALIDAD”?

U
n análisis de la calidad de una
democracia, es decir, un escru-
tinio empírico sobre qué tan
“buena” es una democracia, re-
quiere no sólo que asumamos
algunas definiciones de demo-
cracia, sino también que establezcamos una noción
clara de calidad. La definición mínima de democracia
(véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta
cuando menos con: sufragio universal adulto;
elecciones regulares, libres, competitivas y justas;
más de un partido político y más de una fuente de
información. No olvidemos una adición importante
(Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones
democráticas, los derechos existentes y el proceso
de toma de decisiones no deben estar restringidos
ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1
Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos,
es necesario realizar todavía un análisis empírico
profundo para detectar el grado en que han
conseguido los dos principales objetivos de una
democracia ideal: la libertad y la igualdad.
Así, el análisis de una buena democracia debe
excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002),
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de dere-
chos civiles los mantiene por debajo de los límites
requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo
mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl
y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democra-
cias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limi-
tadas para los derechos políticos; democracias
“dominadas”, en la que grupos de poder usan su in-
fluencia para condicionar y limitar la autonomía de
los líderes electos; y democracias “iliberales” que
ofrecen únicamente garantías parciales sobre dere-
chos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos
específicos de democracia son también híbridos
institucionales, por lo que caen por debajo del mí-
nimo previamente especificado.
En contraste, las democracias delegativas (O’Don-
nell, 1994), algunas veces denominadas democracias
populistas, encajan bien con el objetivo del presen-
te análisis. Estos regímenes están basados usual-
mente en un sistema de mayoría, llevan a cabo
“elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el
parlamento y la prensa son usualmente libres de
expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas
anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo,

cuyas deficiencias para asegurar una competencia los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política,
Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino.
**Universidad de Florencia, Italia.
1
Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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 tomar decisiones en su nombre” desde el momento
en que votan, pero después ya no tienen la opor-
tunidad de verificar y evaluar la labor de sus go-
bernantes una vez electos. Otros órganos del
gobierno, incluso los creados para este propósito,
se niegan a cumplir su función de supervisión o
fracasan al llevarla a cabo, por lo que, consecuen-
temente, el así llamado gobierno de la ley sólo se
respeta parcial o mínimamente (O’Donnell, 1994,
pp. 60-62).
Quienes analizan las democracias populistas re-
fieren problemas similares al evaluar muchas de-
mocracias contemporáneas como regímenes en los
que el principio de representación, y por tanto la
delegación de poderes y la rendición de cuentas,
no se sostiene en la realidad. Estos principios son
incluso superados por una supuesta democracia “di-
recta” en la que vínculos irracionales y claramente
simbólicos conectan a un líder poderoso (con
frecuencia un presidente o un primer ministro fuer-
tes) con una sociedad civil relativamente indi-
ferenciada. Ciertos países en Europa del Este y
América Latina, y algunos sugieren que incluso
Italia, se aproximan a este modelo, pues presen-
tan claras imperfecciones para proveer garantías
plenas y comprehensivas de derechos civiles y
políticos.
Como ya se mencionó, un segundo paso para
evaluar “buenas” democracias requiere una defini-
ción clara de “calidad”. Una revisión del uso de
dicho término en los sectores industrial y mercan-
til sugiere tres significados diferentes:
1. La calidad es definida por los aspectos procedi-
mentales establecidos y asociados a cada producto;
un producto de “calidad” es resultado de un proceso
exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con
métodos y tiempos precisos; aquí el énfasis está en el
procesamiento.
2. La calidad consiste en las características estruc-
turales de un producto, su diseño, los materiales, la
funcionalidad del bien u otros detalles que lo ca-
racterizan; aquí el énfasis se encuentra en el conte-
nido.
3. La calidad de un producto o servicio se deriva
indirectamente de la satisfacción expresada por el
cliente, por la demanda del mismo en más de una
ocasión, independientemente de la forma en que
fue elaborado o de sus contenidos actuales; este sig-
nificado de calidad se basa simplemente en el re-
sultado.
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En resumen, las tres diferentes nociones de ca-
lidad se basan ya sea en procesamientos, conteni-
dos o resultados. Cada una tiene diferentes implica-
ciones para la investigación empírica. Aun con
todos los ajustes exigidos por la complejidad del
“objeto” bajo análisis —la democracia— sigue sien-
do necesario considerar estos conceptos mínimos
de calidad mientras construimos definiciones y
modelos de calidad de la democracia.
Partiendo de estas premisas, en lo sigue se pro-
pondrán algunos argumentos teóricos fundamen-
tales para analizar la calidad democrática y la buena
democracia. La siguiente sección sugiere una defi-
nición de calidad democrática. Las dos secciones
subsecuentes evaluarán las principales dimensio-
nes de variación, considerando incluso los enga-
ños que suelen acompañar a los fines de la calidad.
La próxima sección mostrará modelos de “buena”
democracia y los modelos relacionados y mucho más
difundidos de baja calidad de las democracias. La
última sección regresará a las diversas preguntas y
problemas abiertos inherentes a dicha temática.
¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE
“CALIDAD”?
C omo es evidente, el problema de definir
implica reconocer lo que se entiende por el
adjetivo. Primero, empezando por la definición men-
cionada arriba, y por las nociones más frecuentes
de calidad, considero que una democracia de cali-
dad o buena es aquella que presenta una estructura
institucional estable que hace posible la libertad e igual-
dad de los ciudadanos mediante el funcionamiento le-
gítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos.
Una buena democracia es por tanto y ante todo un
régimen ampliamente legitimado, que satisface
completamente a los ciudadanos (calidad en térmi-
nos de resultados). Cuando las instituciones tienen
el completo apoyo de la sociedad civil, pueden al-
canzar los valores del régimen democrático. Pero
si, por el contrario, las instituciones posponen sus
objetivos e invierten energías y recursos en conso-
lidar y mantener su legitimidad, cruzar incluso el
umbral mínimo para la democracia se vuelve una
proeza destacable. Segundo, una buena democra-
cia es aquella en la que los ciudadanos, asociacio-
nes y comunidades que la componen disfrutan de
libertad e igualdad (calidad en términos de conteni-
do). Tercero, en una buena democracia los propios
ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si
el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e
igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Moni-
torean la eficiencia de la aplicación de las leyes
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vigentes, la eficacia de las decisiones tomadas por
el gobierno, la responsabilidad y la rendición de
cuentas políticas de los gobernantes electos en re-
lación con las demandas expresadas por la socie-
dad civil (calidad en términos de procedimiento).
Con lo anterior en mente, se pueden indicar
por tanto cinco dimensiones posibles en las que las
buenas democracias pueden moverse, por lo que
deberían estar en el centro del análisis empírico.
Las dos primeras son dimensiones procedimentales.
A pesar de la relevancia de los contenidos, estas
dimensiones conciernen principalmente a las re-
glas. La primera dimensión procedimental es el go-
bierno de la ley (rule of law). La segunda dimensión
procedimental es la rendición de cuentas (accoun-
tability).2 La tercera dimensión concierne a la reci-
procidad (responsiveness) o correspondencia de las
decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos
y la sociedad civil en general. Las últimas dos di-
mensiones son de naturaleza sustantiva: la primera
es el respeto pleno de los derechos que se extien-
den al logro de un espectro de libertades; la se-
gunda es la implementación progresiva de mayor
igualdad política, social y económica. Posterior-
mente, desarrollaré estas cinco dimensiones. Por
ahora, sólo adelanto algunas consideraciones.
El marco analítico propuesto aquí difiere par-
cialmente de otros estudios sobre calidad de la de-
mocracia, como los presentados por Altman y
Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). Ambos de-
sarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa.
Este análisis quisiera adoptar una combinación vir-
tuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el
análisis empírico del fenómeno. Algunas diferen-
cias también surgen de la definición de buena de-
mocracia aquí propuesta y en consecuencia de las
dimensiones e indicadores relacionados. Altman y
Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se
extraen del concepto de poliarquía de Dahl (dere-
chos civiles, participación y competencia) y pue-
den encajar en la primera dimensión sustantiva
señalada arriba así como en las dimensiones
procedimentales. Más consistentemente con la pro-
puesta desarrollada aquí, Lijphart incluye indi-
cadores tales como la representación femenina, la
participación electoral, la satisfacción con la de-
mocracia y la corrupción, los cuales caen dentro
de las cinco dimensiones mencionadas.
Las instituciones y los mecanismos de las de-
mocracias representativas son los principales obje-
2
Kitschelt, et. al., (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental.
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tos de análisis de la calidad de una democracia. Esto
no para ignorar a la democracia directa como la
máxima expresión de calidad democrática, sino para
reconocer la experiencia secular de las democra-
cias representativas y su verdadero potencial de
mejoramiento. Si el análisis ha de concentrarse en
las democracias representativas, entonces la rendi-
ción de cuentas (un rasgo central en la experiencia
de la democracia representativa) se convierte en
una verdadera dimensión central en la medida que
garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en
general un medio efectivo de control sobre las ins-
tituciones políticas. Esta característica atenúa las
dificultades que objetivamente existen cuando hay
un cambio de una democracia directa a una repre-
sentativa.
La rendición de cuentas se basa implícitamen-
te en dos asunciones de la tradición liberal que re-
alza la interconexión de todas las dimensiones
explicadas arriba. La primera asunción es que si a
los ciudadanos se les da genuinamente la oportuni-
dad de evaluar la responsabilidad del gobierno en
términos de la satisfacción de sus propias necesida-
des y requerimientos, son de hecho capaces de ha-
cerlo, en posesión sobre todo de una percepción
relativamente acertada de sus propias necesidades.
La segunda asunción es que los ciudadanos, ya sea
solos o como parte de un grupo, son los únicos jue-
ces posibles de sus propias necesidades; ningún ter-
cer grupo puede decidir dichas necesidades. Es un
error no mencionar estos supuestos. Por el contra-
rio, deben establecerse y considerarse desde el prin-
cipio. También es erróneo considerarlos como una
mera elección ideológica. Por el contrario, es im-
portante reconocer que las democracias occidenta-
les han seguido una trayectoria liberal-democrática
que cualquier análisis concreto sobre la calidad de
la democracia debe considerar así como el impulso
hacia una dirección marcada por elecciones más
igualitarias. No obstante, esos supuestos sólo ha-
cen referencia a una rendición de cuentas vertical,
por lo que tendremos que regresar a este punto más
adelante para ganar en claridad.
Libertad e igualdad, a pesar de como suelen ser
entendidas, están vinculadas necesariamente a la
rendición de cuentas y la reciprocidad. Más aún,
una mayor implementación de libertad e igualdad
para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la
esfera de esos mecanismos representativos. Asimis-
mo, un gobierno de la ley efectivo es indispensable
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 para una buena democracia. El gobierno de la ley
se vincula con la libertad en el respeto a todas aque-
llas leyes que directa o indirectamente sancionan
esos derechos y su concreta realización. Como se
vera en la siguiente sección, la libertad, la igualdad
e incluso la rendición de cuentas no se pueden ob-
tener si el respeto de la ley no es efectivo o el go-
bierno y la administración no garantizan la eficacia
decisional. Éstos son los presupuestos fundamenta-
les para establecer y llevar a cabo políticas demo-
cráticas de calidad.
Los principales temas de una democracia tal son
los ciudadanos-individuos, las comunidades terri-
toriales y las diversas formas de asociación con va-
lores, tradiciones o fines comunes. En este sentido,
la posibilidad para una buena democracia existe no
sólo en el caso de un territorio definido con una
población específica controlada por instituciones
estatales bajo un gobierno democrático, sino tam-
bién para entidades de mayor alcance como la
Unión Europea. El punto principal es que los te-
mas arriba señalados están en el corazón de una
democracia en la que los procesos más importantes
son los que funcionan de abajo hacia arriba y no
viceversa. De esta manera, es posible la transferen-
cia de las dimensiones analíticas del nivel nacio-
nal al nivel supranacional —aunque no sin
complicaciones y dificultades. La clave está en
mantener constantes los mismos elementos carac-
terísticos de cada dimensión.3
La necesidad de capturar la complejidad empí-
rica inherente a la noción de “calidad” democráti-
ca motiva el empleo de las cinco dimensiones
elaboradas arriba. Dicha elaboración señala dos
aspectos de cada dimensión: cada uno puede dife-
rir de los otros en la forma y el grado de desarrollo.
Como tal, el análisis necesita indicadores, ciertas
medidas que revelen cómo y en qué grado cada di-
mensión está presente no sólo en diferentes países,
sino también en varios modelos de buena demo-
cracia. Esta información empírica debe posibilitar
también una eventual comparación de la persisten-
cia de democracias de calidad.
Por otra parte, dicho análisis multidimensional
se justifica también por la posibilidad de aceptar
una noción pluralista de calidad. Esto es, el conte-
nido, el procesamiento y el resultado se correspon-
den también a tres concepciones de calidad. Y cada
3
Se hace referencia a este tema en la siguiente sección.
4
La definición mínima de gobierno de la ley, sugerida por Maravall (2002), se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo
los procedimientos preestablecidos; (ii) que no son retroactivas…, sino generales, estables, claras y jerárquicamente ordenadas…; (iii) aplicadas a casos particulares
por cortes libres de influencia política y accesibles a todos, las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a
través de medios ordinarios.
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concepción tiene su propio origen en términos de
valores e ideales. En otras palabras, si la noción
de calidad democrática tiene que salir del reino
de la utopía y convertirse en un tema legítimo de
investigación empírica, entonces la multidimensio-
nalidad es esencial para capturarla empíricamente,
y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente
posibles nociones de calidad es también necesario
para proceder en esa dirección. Las distintas
implicaciones de políticas de dicho pluralismo no
deben ser ignoradas (véase el último apartado).
LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES
L a línea de razonamiento seguida hasta ahora
conduce a un análisis más cercano de las di-
mensiones constitutivas de la calidad democráti-
ca, las condiciones esenciales para su existencia y
los numerosos problemas asociados a su estudio
empírico. Aquí consideraré las dimensiones pro-
cedimentales y dejo las otras para las siguientes sec-
ciones. La primera dimensión procedimentales
implica decisiones y su implementación y está cons-
tituida por el gobierno de la ley. La segunda concier-
ne a la relación entre demandas y decisiones y tiene
que ver con la rendición de cuentas. Una amplia li-
teratura, que no resumiré aquí, ya existe sobre es-
tas dos dimensiones. Para simplificar, analizaré cada
dimensión considerando tres aspectos: la definición
empírica, los intentos y prácticas de su subversión
y la condición o condiciones centrales.
El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento
de normas legales, sino que se refiere más bien al
principio de la supremacía de la ley, esto es, la legum
servi sumus ciceroniana, y supone al menos la ca-
pacidad, aun si es limitada, para hacer que las au-
toridades respeten las leyes y para tener leyes de
dominio público, universales, estables y precisas no
retroactivas.4 Estas características son fundamen-
tales para cualquier orden civil y un requerimiento
básico para la consolidación democrática (véase
Morlino, 1998), junto con otras cualidades bási-
cas, tales como el control civil sobre el ejército y la
independencia del poder judicial.
Con respecto al gobierno de la ley y su refor-
zamiento, podemos identificar varias característi-
cas clave para una “buena democracia”: la igual
aplicación de la ley a todos, incluyendo a las auto-
ridades, o sea, todos los individuos son iguales ante
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la ley y ninguno está por encima de ella, incluso en tes. Sin embargo, está claro que estos pocos indica-
el nivel supranacional; ninguna área debe estar do- dores sólo pueden ofrecen una ilustración incom-
minada por el crimen organizado incluso en el ni- pleta del fenómeno.
vel local, o sea, la supremacía del Estado legal; la Un acercamiento a los problemas concretos de
inexistencia de corrupción en las áreas política, implementación debe estar acompañado por el co-
administrativa y judicial; la existencia de una bu- nocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí
rocracia local, civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la
competente, efectiva y universal aplique las leyes y calidad. Dentro de un régimen democrático firme-
asuma la responsabilidad en caso de algún error; la mente establecido nadie se atreve a desafiar abier-
existencia de una policía efectiva, que respete los tamente las dimensiones democráticas, como las
derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora, pero las élites políticas y
por la ley; el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar, y con frecuencia lo
los ciudadanos al sistema de justicia en caso de de- hacen, evitar, engañar o, en una palabra, subvertir
mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma.
instituciones públicas; una rápida resolución de in- De esta manera, en primer lugar y sobre todo,
vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o, en ciertos
administrativas; independencia de los tribunales de casos, la relación con una burocracia superficial-
justicia de cualquier influencia política; habilidad mente eficiente, puede tener consecuencias
de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los
sus decisiones; supremacía de la miembros débiles y vulnerables de
Constitución, interpretada y defen- una sociedad (O’Donnell, 1999,
Un acercamiento a los
dida por una Corte Constitucional. pp. 312-313). Por lo tanto, existe
Todo lo anterior tiene que ver problemas concretos de el posible uso de la ley como una
con la aplicación eficiente de la ley implementación debe genuina “arma política” (Maravall,
y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). Aquí se observa una tenta-
el sistema legal. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte
pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en
fuerzas opuestas y que
la información relevante puede contra de sus adversarios si, por
analizarse en una base de caso por aquí defino como el ejemplo, la oposición es condena-
caso, usando técnicas cualitativas intento y la práctica de da a permanecer así por un largo
y cuantitativas. Las principales ca- subvertir la calidad. tiempo, sin oportunidad de una
racterísticas, y el grado en que el victoria electoral en un futuro cer-
gobierno de la ley es respetado, cano. De igual manera, los políti-
pueden reconstruirse para cada caso en cada país.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales
Debe subrayarse, aunque sólo de paso, que el para reforzar sus posiciones en contra de la opo-
análisis propuesto implícitamente aquí sería extre- sición. En otros casos, cuando existe una conspira-
madamente caro y prácticamente imposible de apli- ción entre los políticos, los propios jueces, con el
car a un número considerable de casos. El nivel de apoyo de los medios, son tentados a recurrir a la
detalle y la profundidad de la investigación depen- magistratura para llevar a cabo actos en represalia
de del número de casos, y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacep-
sólo se pueden obtener al examinar pocos países. tables. En un nivel diferente, existe también una
Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos eco-
número de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus in-
dimensiones. Aquellas que deben permanecer en tereses. Algunos estudiosos definen este fenómeno
el análisis a cualquier costo, incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contem-
cuantitativo que involucre muchos casos, son: el poránea. Finalmente, y no del todo diferente, es la
nivel de corrupción con cualquier información dis- actitud cultural popular y difusa que interpreta
ponible sobre el fenómeno; el acceso de los ciudada- la ley como un obstáculo severo para realizar los
nos a las cortes; y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cual-
legales, usando las estadísticas judiciales pertinen- quier forma. Esta actitud, común en varios países

5
Por ejemplo, el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001).

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 alrededor del mundo, de Europa del Sur a América
Latina y también Europa del Este, se extiende de
las clases populares a las empresariales. El dicho
italiano “fatta la legge, trovato l’inganno”, que sugie-
re que el fraude va de la mano con la ley, parece
particularmente oportuno en este contexto.
En resumen, el análisis empírico del gobierno
democrático de la ley debe proceder cuidadosamen-
te, con atención a los intentos y las prácticas de su
subversión que trabajan poderosamente en contra
de su realización actual. El gobierno de la ley per-
manece como un factor esencial de la calidad de-
mocrática y juega un papel muy importante para la
existencia o desarrollo de las otras dimensiones.
¿Cuáles son, entonces, las condiciones fundamen-
tales que permiten al menos un desarrollo modera-
do del gobierno de la ley? Investigaciones sobre
varias dimensiones de este tema sugieren que la
difusión de valores liberales y democráticos entre
los individuos y, especialmente, la élite, junto con
la existencia de tradiciones burocráticas por el le-
gislativo y por medios económicos esenciales para
su completa implementación, son las condiciones
necesarias para el gobierno de la ley democrático .
Empero, estas condiciones existen en muy po-
cos países y son muy difíciles de crear. Asimismo,
es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la
calidad democrática. La estrategia más concreta y
razonable sería proceder en corto, con pasos medi-
dos que sigan las líneas y objetivos que emergieron
arriba. Esta estrategia es implícitamente crítica de
la conclusión de Putnam (1993) de que los contor-
nos institucionales de un régimen democrático es-
pecífico están arreglados en las tradiciones cívicas
más antiguas de ese país, y que las instituciones
de ese país cambian necesariamente con bastante
lentitud.
La rendición de cuentas, la segunda dimensión
de la calidad democrática considerada aquí, es la
obligación de los líderes políticos electos de res-
ponder por sus decisiones políticas cuando les es
pedido por los ciudadanos electores u otros cuer-
pos constitucionales. Schedler (1999, p. 17) su-
giere que la rendición de cuentas tiene tres
características principales: la información, la justi-
ficación y el castigo/recompensa. El primer elemen-
to, la información sobre el acto político o serie de
actos de un político u órgano político (el gobierno,
6
Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. La rendición de cuentas vertical y horizontal son
formas de “rendición de cuentas a”. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. Consecuentemente,
aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción
simple de rendición de cuentas. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí.
42 METAPOLÍTICA/NÚM. 39
NUEVO JORGE------ 6.5 42
el parlamento, etcétera), es indispensable para atri-
buir responsabilidad. La justificación se refiere a
las razones suministradas por los líderes gobernan-
tes por sus acciones y decisiones. El tercero, casti-
go/recompensa, es la consecuencia diseñada por el
elector o cualquier otra persona o cuerpo que reali-
ce una evaluación de la información, las justifica-
ciones y otros aspectos e intereses detrás del acto
político. Estos tres elementos requieren de la exis-
tencia de una dimensión pública caracterizada por
el pluralismo, la independencia y la participación
real de una gama de actores individuales y colec-
tivos.
La rendición de cuentas puede ser vertical u
horizontal.6 La rendición de cuentas vertical es la
que los electores pueden demandar de sus gober-
nantes electos, la que los gobernados pueden exi-
gir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos
por él ordenados. Este primer tipo de rendición de
cuentas tiene una naturaleza periódica y depende
de las diversas fechas electorales a nivel nacional,
local y, si existen, supranacional. El votante deci-
de e incluso adjudica al candidato titular o a la lis-
ta de candidatos un voto a favor o los castiga
votando por otro candidato, absteniéndose de vo-
tar o nulificando la boleta. Los actores involucrados
en la rendición de cuentas vertical son el gober-
nante y el gobernado, y son por lo tanto política-
mente desiguales. Esta dimensión de la calidad
democrática puede volverse menos intermitente
sólo si se consideran las diversas ocasiones electo-
rales en los niveles local, nacional y, para los ciu-
dadanos europeos, supranacional. La continuidad
es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pue-
den votar en referendos o participar en asuntos que
evalúan la actividad del gobierno central.
La rendición de cuentas horizontal es la respon-
sabilidad que los gobernantes tienen de responder
a otras instituciones o actores colectivos que tie-
nen la habilidad y el poder de controlar la conduc-
ta de los gobernantes. En contraste con la rendición
de cuentas vertical, los actores son en gran medida
políticamente iguales. La rendición de cuentas
horizontal es relativamente continua y está sus-
tancialmente formalizada por la ley. En la práctica,
se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido
por la oposición en el parlamento, por las diversas
valoraciones y decisiones emitidas por la corte, si
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Rocio Faugier
se encuentra activa, y por las cortes constituciona-
les, las agencias auditoras, los bancos centrales y
otros cuerpos con propósitos presentes en las de-
mocracias. Los partidos políticos en el exterior del
parlamento también ejercen este tipo de control,
como lo hacen los medios y otras asociaciones in-
termediarias, tales como los sindicatos, las asocia-
ciones de empleados y similares (véase O’Donnell,
1999; Schmitter, 1999).
Deben existir ciertas condiciones remarcables
para asegurar que las dos formas de rendición de
cuentas puedan ser completamente reclamadas.
Para la rendición de cuentas vertical, la competen-
cia política y la distribución del poder deben ser
cuando menos suficientemente justas para permi-
tir alternativas electorales genuinas en los diversos
niveles de gobierno. Altman y Pérez-Linan (2001)
se centran en la competencia y desarrollan un in-
dicador que mide la “presencia equilibrada de opo-
sición en el parlamento”, que debemos mencionar
aquí. Este indicador tiene un valor negativo cuan-
do el partido gobernante domina la legislatura en
términos de asientos o cuando la oposición es tan
fuerte que genera problemas para la eficacia
decisional del gobierno. La ausencia de alternan-
cia y el bipolarismo entre dos partidos, o entre lí-
neas de partido o coaliciones, disminuye la
importancia y fuerza de la rendición de cuentas ver-
tical. Si ésta existe, es relevante sólo en el nivel de
los candidatos individuales.
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Dossier
En cambio, la presencia de la rendición
de cuentas horizontal depende del sistema
legal que, como se mencionó anteriormen-
te, permite a otras entidades públicas, que
son independientes del gobierno y que no
compiten por ser una alternativa al mis-
mo, el ejercicio de pesos y contrapesos. Esta
forma de rendición de cuentas demanda
estructuras intermediarias fuertes y bien es-
tablecidas, por ejemplo, los partidos; una
oposición política responsable y vigilante;
medios de comunicación independientes
que están concientes de su función civil; y
redes bien desarrolladas de organizaciones
y asociaciones activas e informadas que
comparten valores democráticos.
Dada la bien conocida opacidad de los
procesos políticos y la complejidad que las
envuelve en los momentos de la informa-
ción, la justificación y la evaluación, los
políticos tienen una amplia oportunidad
para manipular sus contextos al grado de
absolverse de cualquier responsabilidad
concreta. La subversión de la rendición de cuentas
puede convertirse en una práctica frecuente de
nuestras democracias. En esta línea, la rendición
de cuentas se convierte frecuentemente en una frase
recurrente más conectada a la imagen de un políti-
co que a cualquier decisión que pueda haber toma-
do o a resultados que pudiera haber alcanzado. Los
resultados negativos son fácilmente justificados ha-
ciendo referencia a situaciones imprevistas o to-
mando ventaja de una prensa favorable para influir
en la opinión pública. Al mismo tiempo, no debe-
mos olvidar que de los buenos resultados obtenidos
gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en oca-
siones es a costa del sacrificio de los gobernados) se
pueden obtener consecuencias negativas o puniti-
vas para el líder titular en la próxima temporada
electoral, cuando las incertidumbres del momento
o un mejor manejo de la imagen por parte de la
élite política contrincante, se convierten en aspec-
tos dominantes de la campaña electoral.
La misma acción, con frecuencia ideológica e
instrumental, de los partidos u otros componentes
de la oposición política, o incluso de actores
mediáticos que están en posición de dirigir proce-
sos públicos, en ocasiones en terrenos inconsisten-
tes, reconfirma la dificultad de implementar la
rendición de cuentas. La carencia de diferencias
claras entre líderes titulares y líderes partidistas
—el jefe de gobierno con frecuencia también con-
trola los partidos— significa que los partidos, sean
ENERO-FEBRERO/2005 43
4/1/05, 11:36 AM
 de oposición o de mayoría, están impedidos para de-
sarrollar su papel de perros guardianes de sus electo-
res. En el nivel parlamentario, la disciplina partidista
es considerada más importante que la rendición de
cuentas hacia los electores y, en la práctica, la ma-
yoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlar-
lo. Además, debe existir también una clara
distinción entre el líder responsable, ya sea del go-
bierno o de la oposición, y los abogados interme-
diarios de los actores partidistas, que abarcan desde
los militantes hasta los simpatizantes. Esto debe des-
encadenar posteriormente un proceso progresivo
que oriente cómo los partidos deben controlar el
gobierno u organizar su oposición. Recientes in-
vestigaciones sobre la organización partidista en
unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair,
1995) indican la existencia de una tendencia opues-
ta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes
que actúan en contubernio —en lugar de en com-
petencia— con otros partidos. La hipótesis más
extrema en relación con este fenómeno es que los
partidos, apoyados por financiamiento público, for-
man de hecho “cárteles”.
Los ciudadanos en países europeos encuentran
otras dificultades para asegurar la rendición de
cuentas vertical debido a la existencia de la dimen-
sión supranacional creada por la Unión Europea.
El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos
en estos países evitan la rendición de cuentas es la
bien conocida táctica del “intercambio de culpas”.
Aquí, la responsabilidad política por cualquier de-
cisión impopular tomada por el gobierno es trasla-
dada del nivel nacional al europeo, incluso si tienen
que ver con asuntos claros y definidos, tales como
hacer más eficientes a las administraciones nacio-
nales o reorganizar las finanzas estatales para esta-
bilizar los grandes rezagos nacionales. Los gobiernos
o los políticos nacionales justifican las acciones
acordadas con una amplia oposición pública, seña-
lando que sus manos fueron forzadas por coalicio-
nes de la oposición en el Consejo de Ministros de
la Unión Europea o en el Consejo Europeo de pri-
meros ministros y jefes de Estado, o por los votos
en el Parlamento Europeo.
Como ya lo argumentó Maravall (1997), las
formas mediante las cuales los líderes gubernamen-
tales pueden evitar la rendición de cuentas son
numerosas. Al mismo tiempo, si la rendición de
cuentas horizontal es nula o extremadamente dé-
bil, la rendición de cuentas vertical queda como el
único instrumento para garantizar esta dimensión
de la calidad de la democracia. Sin embargo, las
oportunidades para poner en práctica la rendición
44 METAPOLÍTICA/NÚM. 39
NUEVO JORGE------ 6.5 44
de cuentas vertical son sólo periódicas, y en algu-
nos casos los ciudadanos deben esperar varios años
antes de que la próxima elección tenga lugar. El
resultado es que obtenemos un tipo de “democra-
cia delegativa” (véase O’Donnell, 1994) —una
democracia de pobre calidad en la que los ciudada-
nos emiten su voto y posteriormente son ignorados
hasta la próxima elección. Los ciudadanos son
abandonados sin oportunidad alguna para contro-
lar la corrupción y el mal gobierno, y no hay otras
instituciones realmente capaces de garantizar la ren-
dición de cuentas horizontal.
Las condiciones centrales para asegurar la ren-
dición de cuentas son bastante obvias y quedan más
o menos claras por la discusión anterior. Sin em-
bargo, unas cuantas deben mencionarse explícita-
mente. En primer lugar, además de las genuinas
alternativas electorales y el bipolarismo entre los
partidos políticos, para que exista una de las for-
mas de rendición de cuentas con algún grado de
efectividad debe también estar presente la otra, para
reforzarse mutuamente. Segundo, son necesarias las
cortes de justicia y otras instituciones públicas in-
dependientes del ejecutivo y el legislativo, capaces
de ejercer concretamente las revisiones previstas
por la ley. Tercero, es también esencial que los ciu-
dadanos interesados, educados e informados que
hayan internalizado los valores fundamentales de
la democracia permanezcan involucrados en el pro-
ceso político. La cuarta condición es la presencia
de fuentes de información independientes. Final-
mente, la rendición de cuentas vertical y horizon-
tal son viables cuando una gama de actores
intermediarios de distintas dimensiones, tales como
partidos y asociaciones, están bien establecidos en
el plano organizacional y presentes en la sociedad
civil.
EL RESULTADO: SATISFACCIÓN
Y LEGITIMIDAD
A l analizar la calidad democrática es bastante
común referirse a la reciprocidad del gobier-
no, es decir, la capacidad de satisfacer los intere-
ses de los gobernados al ejecutar las políticas que
responden a sus demandas. Esta dimensión está ana-
líticamente relacionada con la rendición de cuen-
tas. Además, los juicios sobre la responsabilidad
implican la existencia de algún conocimiento de las
demandas actuales y que la evaluación de la respuesta
del gobierno esté relacionada con la forma en que
sus acciones se ajustan o difieren de los intereses
de sus electores. Por tanto, la reciprocidad debe tra-
tarse en conexión con la rendición de cuentas.7
4/1/05, 11:36 AM

Esta dimensión de la calidad democrática no es
tan difícil de definir. Eulan y Karps (1977) han
demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma
de ver la representación “en acción”. Ellos señalan
también cómo esta dimensión se manifiesta a tra-
vés de cuatro componentes principales en relación
a: las políticas en el centro del interés público; los
servicios que son garantizados a los individuos y
los grupos representados por el gobierno; la distri-
bución de bienes materiales a sus electores a través
de la administración pública y otras entidades; y la
extensión de bienes simbólicos que crean, refuer-
zan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al
gobierno.
Sin embargo, el estudio empírico de la recipro-
cidad es más complicado. De hecho, la idea de que
incluso los ciudadanos educados, informados y com-
prometidos políticamente siempre conocen sus pro-
pias necesidades y deseos es, en el mejor de los casos,
un supuesto particularmente débil en situaciones
en las que los ciudadanos pueden necesitar conoci-
mientos especializados para identificar y evaluar con
precisión aquellas necesidades y deseos. Es decir,
todavía hacen falta soluciones satisfactorias. Pue-
den encontrarse medidas empíricas de satisfacción
ciudadana en las encuestas que se han realizado
regularmente durante muchos años, especialmen-
te en Estados Unidos y Europa Occidental, pero
también en América Latina y Europa del Este y
otros países alrededor del mundo.8 Algunos estu-
diosos también han obtenido indirectamente una
segunda medida de la reciprocidad al medir la dis-
tancia que existe en ciertas políticas entre los go-
bernantes y los gobernados, y no sólo en términos
de división izquierda/derecha (véase, por ejemplo,
Lijphart, 1999, pp. 286-288).9
Tal vez el método más efectivo para medir la
dimensión de la reciprocidad es examinar la legiti-
midad del gobierno; es decir, la percepción de los
ciudadanos de la reciprocidad, más que la realidad.
Esto nos regresa a un proceso fundamental de la
consolidación democrática (véase Morlino, 1998),
pero en una perspectiva ligeramente diferente. De
hecho, ciertas dinámicas que abrieron la puerta a
la consolidación democrática en muchos países,
tales como la aceptación acrítica de las institucio-
7
No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el
interior de la teoría de la democracia representativa. Para abundar en este punto véase Sartori (1987).
8
Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino, 1998, cap. 7, para
más datos sobre el sur de Europa.
9
Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema, incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973); Eulau y Karps (1977); Verba y Nie (1978) y,
más recientemente, King (1990); Huber y Powell (1994).
10
Para investigación en corrupción, véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999).
NUEVO JORGE------ 6.5 45
Dossier
nes establecidas, su simple obediencia por la ca-
rencia de mejores alternativas o por recuerdos ne-
gativos del pasado, ya no son relevantes para medir
la legitimidad y pueden incluso interpretarse como
factores deslegitimadores. Aquí, el elemento clave
es que el apoyo a las instituciones democráticas y
la creencia de que éstas son las únicas que garanti-
zan realmente la libertad y la igualdad, está difun-
dido en cada nivel social, desde la élite más estrecha
hasta las masas en general. La difusión de actitudes
favorables a la existencia de instituciones demo-
cráticas y a la aprobación de sus actividades sugeri-
rán satisfacción e, indirectamente, que la sociedad
civil percibe cierto nivel de reciprocidad. En con-
textos caracterizado por alta legitimidad, se debe
observar también un amplio conjunto de intereses
y formas de participación política.
Sin embargo, análisis de este tipo conllevan
numerosos problemas y limitaciones. El fin del si-
glo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la
legitimidad. Estos retos propiciaron que Kaase y
Newton (1995, p. 150), por ejemplo, hablaran de
la “crisis de la democracia”, con particular referen-
cia al distanciamiento de los ciudadanos de los
partidos políticos, la emergencia de actitudes antipar-
tidistas y la creciente incidencia de una insatisfac-
ción general y de actitudes antisistema. En su
análisis, Pharr y Putnam (2000) no dudan en utili-
zar el término de “democracia descontenta”, y ellos,
junto con Dalton (2000, p. 25) enfatizan el decli-
ve de “la capacidad de los actores políticos para
actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los
ciudadanos”, lo que sugiere un declive de la reci-
procidad. En conjunto, estos tres autores ven un
declive de la confianza en las instituciones públi-
cas. Newton y Norris (2000) secundan dicha impre-
sión, haciendo referencia específica al parlamento,
el sistema legal, las fuerzas armadas y policiales y
la administración pública. En su análisis sobre la
corrupción, Della Porta (2000)10 señala también
esta creciente falta de confianza en el gobierno, la
escasa aplicación de la ley y, más relacionado con
la perspectiva de la autora, la inadecuada recipro-
cidad. Más aún, aquí se puede observar también
la conexión entre gobierno de la ley —o mejor, la
ausencia de sus garantías—, la debilidad de la ren-
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4/1/05, 11:36 AM
 dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias
para responder a las demandas de sus ciudadanos, para y sociedades más ricas y desarrolladas. En conclu-
quienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión, el factor económico, tan central para la expli-
otras necesidades o preferencias. cación de la consolidación democrática, también
Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobier-
objetivos sobre la reciprocidad. En primer lugar, los no para responder a las necesidades de sus ciudada-
líderes electos no siempre buscan entender y res- nos y la población en general.
ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos
ciudadanos. Como se discutió arriba, en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones pre-
prefieren trabajar en maximizar su propia autono- cedentes sobre el gobierno de la ley, la rendición
mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. Desde las definicio-
de los ciudadanos con respecto a cuáles son los asun- nes empíricas de cada dimensión se puede deducir
tos más importantes. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. Mien-
de la complejidad de los problemas y, evidentemen- tras que los distintos aspectos del gobierno de la
te, de los cambios en la prioridad política que ocu- ley proveen las bases para las demandas de rendi-
rren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entida-
que usualmente dura de cuatro a cinco años). des, la presencia de la genuina rendición de cuentas
Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en
para responder a las necesidades de su sociedad ci- el respeto a la ley. El gobierno de la ley es también
vil bordean con el segundo orden de límites. Re- una premisa esencial para la reciprocidad, la cual,
cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez, es una precondición importante para eva-
público afectan la reciprocidad incluso en los paí- luar la rendición de cuentas. Además, la imple-
ses más ricos. Por ejemplo, si una población deter- mentación de la rendición de cuentas ayuda en gran
minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte, la cual
su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del go-
otro tipo de mejoras en salud, un gobierno agobia- bierno de la ley. Las acciones de estas tres dimensio-
do con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que
no podrá actuar en consecuencia. Asimismo, los cada lado conlleva diferentes pesos y significados.
problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensio-
y la inmigración son ilustrativos de la imposibi- nes de la calidad democrática. Este análisis nos lleva
lidad para encontrar soluciones satisfactorias, a señalar abiertamente otras cuestiones. Es decir, ¿son
legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo sufi-
contemporáneas. Además, la situación se caracteri- cientemente fuertes que las dos nociones de calidad,
za cada vez más por el descontento, la insatisfacción, en términos de procedimiento y resultado, no son
el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas, sino que en el mejor de los casos cada
general. Tales condiciones contribuyen a la desle- una complementa a la otra?
gitimación de los sistemas democráticos y forta-
lecen el tipo de populismos mencionados al inicio Figura 1. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de
resultado
de este artículo.
Las condiciones contextuales que favorecen la
reciprocidad son similares a las que dan soporte a
la rendición de cuentas. Ellas incluyen una socie-
dad civil bien establecida, independiente, informa- Rendición de
da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas
intermediarias fuertes y activas. Es bastante obvio
por qué estos factores son esenciales. La sociedad
civil y las organizaciones intermediarias son crucia-
les para explicar cuando menos una faceta de la
reciprocidad, esto es, la percepción de las necesi-
dades. Las decisiones del gobierno, o la respuesta
del gobierno a sus electores, es la otra faceta de la Reciprocidad
reciprocidad. El potencial para esta forma de reci-
procidad es posible únicamente —con todas las

46 METAPOLÍTICA/NÚM. 39

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 Dossier
Si no fuese por todos los asuntos planteados arri- no), o también de facto (cuando el líder del parti-
ba, se podría construir un escenario bastante opti- do o la coalición ganadora en un contexto bipolar
mista para la futura implementación de estas tres es elegido como primer ministro). E incluso una
dimensiones. Han emergido soluciones versión mucho más rica de este dere-
para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos
actualización, pero otros elementos, pueden influir o elegir a los candida-
desde los eventos nacionales y supra- tos electorales, esto es, el electorado
nacionales hasta la transformación y La igualdad y la pasivo en elecciones primarias o intra-
el debilitamiento de estructuras de par- solidaridad se partidistas. Un problema a resolver
tido, continúan poniendo más obstá- han alcanzado en sobre este tema es la ampliación de la
culos para desarrollar plenamente el la realidad ciudadanía política a los antiguos re-
gobierno de la ley, la rendición de sidentes de un territorio determinado
mediante la
cuentas y la reciprocidad. para que los inmigrantes puedan par-
Finalmente, una reflexión sobre las implementación ticipar en esta parte del proceso polí-
principales dinámicas alrededor de esas de derechos tico.
dimensiones indica que la gran respon- sociales. Los derechos civiles esenciales in-
sabilidad para alcanzarlas recae ahora cluyen la libertad personal, el derecho
en una sociedad civil democrática y a una defensa legal, el derecho a la
participativa, asumiendo que esta úl- privacidad, la libertad de elegir el lu-
tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y gar de residencia, la libertad de movimiento, el
económicos. Sin embargo, esta misma sociedad ci- derecho de emigrar, la libertad y el secreto de co-
vil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de rrespondencia, la libertad de pensamiento y expre-
nuevos fenómenos, como la inmigración y la con- sión, el derecho a la información y una prensa libre,
secuente presencia de culturas profundamente di- y la libertad de asamblea, asociación y organiza-
ferentes. Esto, por su parte, podría conducir a ción, incluyendo organizaciones políticas sin vín-
mayores presiones para medidas de autoprotección culo alguno con los sindicatos. Asimismo, desde la
que limiten los derechos de los no-ciudadanos, po- más amplia categoría de derechos civiles, los co-
niendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de múnmente denominados derechos civiles-econó-
la calidad democrática. micos deben recibir su propia explicación. En la
elaboración de Giddens (1984), éstos incluyen no
LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la em-

L ibertad e igualdad son los dos principales idea-

les democráticos, y es obvio que son centrales
para una definición normativa de la calidad demo-
crática. Dahl (véase, por ejemplo, 1971), Marshall
(1976) y muchos otros académicos han proporcio-
nado innumerables sugerencias sobre los derechos
esenciales que deben ser promovidos en el interior
de una democracia para alcanzar libertad e igual-
dad o solidaridad. Para la mayoría, estos derechos
pueden agruparse en derechos políticos, derechos ci-
viles y derechos sociales.
Los derechos políticos incluyen el derecho al
voto, el derecho a que los líderes políticos puedan
competir por el apoyo electoral y el derecho a ser
electo para un cargo público (electorado pasivo).
Pero en una buena democracia, el derecho político
par excellence, es decir, el derecho al voto, puede
fortalecerse y extenderse si los mecanismos electo-
rales son tales que el votante gane la posibilidad/
derecho a elegir el gobierno, ya sea directamente
(elecciones para jefe de Estado o primer ministro
que complete también la oficina del jefe de gobier-
presa, restringidos por su condición en el interior
de los límites sociales estipulados por la ley, sino
también los derechos asociados al empleo y a la
manera en que el trabajo es llevado a cabo, el dere-
cho a un salario justo y al descanso, así como el
derecho de reunión.
Debido a que la gran mayoría de los sistemas
democráticos legales han establecido esta colec-
ción de derechos civiles, existen dos dimensiones
primarias importantes para una buena democra-
cia. La primera pertenece a la capacidad de enri-
quecer la legalidad de los derechos y las libertades
disfrutadas por los ciudadanos, sin limitar o dañar
a otros. La segunda concierne a los procedimientos
actuales a través de los cuales estos derechos son ga-
rantizados a todos los residentes de una área deter-
minada. Esto nos llevará más adelante de regreso a
las cuestiones de eficiencia que fueron puestas en
discusión en lo que respecta al gobierno de la ley.
Como se indicó en la sección precedente, por ejem-
plo, el derecho a una defensa legal supone el dere-
cho de un proceso debido, de un juicio expedito y

ENERO-FEBRERO/2005 47

NUEVO JORGE------ 6.5 47 4/1/05, 11:36 AM

 de una asistencia legal a pesar de las limitaciones
económicas del acusado. A pesar de que el traslape
de tales derechos aparece un tanto desordenado y
muy poco elegante desde un punto de vista teóri-
co, es inevitable si uno desea demostrar cómo los
derechos y las libertades son el “contenido” de la de-
mocracia.
La igualdad y la solidaridad se han alcanzado
en la realidad mediante la implementación de de-
rechos sociales. En una democracia, ellos incluyen
el derecho a la salud o al bienestar físico y mental, el
derecho a la asistencia y la seguridad social, el dere-
cho al trabajo, el derecho a la dignidad humana, el
derecho a huelga, el derecho al estudio y la educa-
ción, así como el derecho a entornos saludables, con-
cretamente, a la protección del ambiente, y el
derecho a vivienda. No existe mucha variación en
estos derechos de un país a otro, pese a que todos
enfrentan obstáculos para su plena actualización y
todos tienen un potencial mayor para mejorar en
comparación con los derechos políticos o civiles.
El mayor problema asociado a estos tres tipos
de derechos reside en el costo que los derechos so-
ciales imponen a la comunidad. Por consiguiente,
han habido intentos por rediseñar las políticas que
respaldan los derechos sociales, para aligerar las
cargas económicas que implantan en la sociedad.
Sin embargo, es de igual manera bien conocido que
una más amplia aplicación de los derechos sociales
es el mejor medio disponible para reducir la des-
igualdad y, por lo tanto, alcanzar el otro ideal demo-
crático. A pesar de esto, muchos países democráticos
presentan serias deficiencias en los derechos socia-
les, que son con frecuencia más precarios que los
derechos civiles o políticos. Por tanto, los principa-
les prerrequisitos para una consolidación más am-
plia de los derechos sociales (más allá de la voluntad
política) incluyen una concurrencia suficiente en
el nivel social para suministrar los medios para lle-
var a cabo políticas que cohesionen, y, al mismo
tiempo, sindicatos unificados y organizados que re-
presenten una amplia gama de empleados capaces
de obtener el reconocimiento y la eventual amplia-
ción de esos derechos (véase Rueschemeyer, Huber
y Stephens, 1992).
La implementación de la igualdad, si es posi-
ble, está más cerca de los objetivos utópicos, y no
siempre es defendida por todos los que respaldan la
11
Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti, 2002, cap. 5).
12
Esto es una parte “simple” del párrafo 2, artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti, 2002, pp. 150-151)
13
El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. El sitio de la UE proporciona comentarios y
explicaciones sobre el documento. El Tratado sobre la Constitución Europea, aprobado por la Convención Europea (Junio 2003), ha absorbido el contenido de la Carta.
48 METAPOLÍTICA/NÚM. 39
NUEVO JORGE------ 6.5 48
democracia. En este sentido, se pueden distinguir
al menos dos fases en la afirmación de este valor.
La primera es ampliamente aceptada y concierne a
la igualdad formal. Se infiere tanto de la igualdad
ante la ley como de la proscripción de la discrimi-
nación basada en el sexo, la raza, la lengua, la reli-
gión, las opiniones y las condiciones sociales y
personales.11 La segunda es más problemática y per-
tenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva.
Concierne a la disolución de barreras que limitan
la igualdad social y económica, y por lo tanto “el
completo desarrollo de la persona y la participa-
ción efectiva de todos los trabajadores en la orga-
nización política, económica y social de un país”.12
En especial, pero no únicamente, en una cultura
con un componente católico dominante, esta se-
gunda noción de igualdad se ha traducido en soli-
daridad y en acciones relacionadas para garantizar
a todos, cuando menos, los mínimos derechos so-
ciales.
Todos aquellos derechos que especifican cómo
implementar la libertad y la igualdad en una socie-
dad democrática están ahora típicamente insertos
en las cartas constitucionales de muchos países. De
igual manera, La Carta de Derechos Fundamenta-
les de la Unión Europea, anexada al Tratado de Niza
(Diciembre 2000),13 especifica claramente todos los
aspectos de dignidad, libertad, igualdad, solidari-
dad, ciudadanía y justicia referentes a las dimen-
siones sustantivas de igualdad ya discutidas. Por lo
tanto, el problema no es entender o definir esos
valores; ellos están por ahora establecidos en las
culturas legales de muchos países desde Europa y
más allá, y cuando menos en el nivel de conoci-
miento pueden ser fácilmente exportados a muchos
países no europeos. El problema, por el contrario,
está en el nivel de su implementación. Si hubiese
una perfecta y completa implementación del go-
bierno de la ley en el nivel europeo y si otros países
absorbieran completamente en sus propios sistemas
legales la Carta Europea y, de igual manera, reco-
nocieran plenamente el gobierno de la ley, sería de
hecho posible la existencia de libertad e igualdad.
Sin embargo, el problema fundamental es que aún
no existen dos precondiciones importantes. En pri-
mer lugar, ni al nivel de las masas ni de la élite
política se observa una legitimidad completa, difu-
sa y efectiva de los medios concretos para imple-
4/1/05, 11:36 AM

mentar los dos valores democráticos tal y como es-
tán expresados, por ejemplo, en la Carta de Niza.
En segundo lugar, los medios económicos y admi-
nistrativos para implementar estos valores son to-
davía inadecuados.
En este sentido, es necesario subrayar que el
problema de la legitimidad ha de ser rediseñado.
En términos de consolidación democrática, la le-
gitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de
reglas democráticas e instituciones (véase Morlino,
1998). En términos de reciprocidad, la legitimidad
está relacionada con la presencia de actitudes y
conductas que confirman la satisfacción con la de-
mocracia existente. Para las dimensiones subs-
tanciales de la calidad democrática, la legitimidad
connota un amplio apoyo para un régimen que
implementa los valores señalados arriba. En efec-
to, esto sucede muy extrañamente en los países
europeos, debido a que el aspecto de la eficiencia
o, incluso, de la rendición de cuentas está profun-
damente enraizada en las diferentes conceptuali-
zaciones de la democracia; pero, en el mejor de los
casos, se observa una afirmación de libertad que está
limitada únicamente a los derechos básicos y una
afirmación de igualdad que incorpora sólo los dere-
chos sociales más importantes.14 En este sentido, la
garantía concreta de estos valores se encuentra en
la resistencia y la oposición, por razones no necesa-
riamente vinculadas con las restricciones económi-
cas y que muchas personas ven como perfectamente
justificables. Por lo tanto, la explicación para la di-
fusión de estas concepciones políticas, que en gran
medida o parcialmente silencian la igualdad, pue-
den ser fácilmente rastreadas en las tradiciones
culturales de un país, así como por elecciones in-
dividuales.
Las numerosas y profundas relaciones entre las
dimensiones de calidad de la democracia en térmi-
nos de procedimiento, resultado y contenido deben
ser a estas alturas evidentes. Una hace referencia de
nuevo a cómo la afirmación de los valores demo-
cráticos emerge mediante su transformación en re-
glas, instituciones o cuando menos rutinas o patrones
recurrentes formalizados, que posteriormente se con-
vierten en elementos del sistema legal y del gobier-
no de la ley. Pero la evaluación de la rendición de
cuentas está basada en los valores de aquellos que
hacen dicha evaluación y las decisiones políticas
relacionadas pueden (y deben) evaluarse en rela-
ción a qué tan exitosamente ellos implementan esas
14
Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas, véase Morlino (1998).
NUEVO JORGE------ 6.5 49
Dossier
creencias. Las dimensiones sustantivas no tendrían
sentido sin las dimensiones procedimentales (este
es un principio ampliamente reconocido de los re-
gímenes democráticos). Empero, para la calidad de
la democracia, las dimensiones sustantivas son aún
más importantes que las procedimentales. Como se
demostrará en la siguiente sección, las diferencias
continúan radicando en la forma en que las distin-
tas dimensiones se implementan, en relación con
las condiciones específicas encontradas en cada país.
¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y
DEMOCRACIAS SIN CALIDAD?
L as dos dimensiones procedimentales, la dimen-
sión del resultado y las dos sustantivas se com-
plementan para generar diferentes tipos de calidad
de la democracia. Las dimensiones procedimentales
están principalmente sustentadas en la aplicación
eficiente del sistema legal, en la resolución justa de
disputas legales y en la responsabilidad política
demandada por los electores, las estructuras inter-
mediarias, las asociaciones y otros órganos que ha-
cen a un régimen democrático. La reciprocidad se
relaciona con la satisfacción percibida de manera
amplia por la sociedad civil. La dos dimensiones
sustantivas tienen que ver con el grado en que está
extendida la implementación de la libertad y la
igualdad.
Por lo tanto, las democracias pueden variar de
acuerdo a la mayor o la menor realización de cada
una de las principales dimensiones, en ocasiones
conducidas por distintas combinaciones de eleccio-
nes y oportunidades concretas. La variación de un
régimen a otro reside principalmente en la mayor
o menor presencia de cada dimensión, con obvias
y vastas posibilidades de múltiples combinaciones.
Por ejemplo, puede darse una democracia más efec-
tiva cuando existen garantías reales de libertad y
una implementación de la igualdad que se adhiere
lo suficiente a los mínimos requerimientos necesi-
tados, pero con un fuerte gobierno de la ley. Una
democracia más responsable es una caracterizada
también por niveles de libertad e igualdad que cum-
plen los mínimos requisitos, pero que también ex-
hibe un respeto pleno por la rendición de cuentas.
Una democracia plenamente recíproca se caracte-
riza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad
satisfecha que proporciona un testimonio firme de
la reciprocidad de ese régimen. Las democracias li-
bres e igualitarias pueden variar en sus característi-
ENERO-FEBRERO/2005 49
4/1/05, 11:36 AM
 cas procedimentales, pero cada una muestra un fir-
me establecimiento de uno de los dos valores. Se
puede hipotetizar al igual que imaginar una demo-
cracia plenamente desarrollada, en donde todas las
dimensiones se presentan en grados muy altos. Ade-
más, la expresión “grado muy alto” fija la atención
en la parcial indeterminación empírica de cada di-
mensión. Los líderes y los ciudadanos con valores
diferentes pueden entender de manera distinta el
significado de cada dimensión, y dicho entendi-
miento puede variar en el tiempo.
El problema de las variedades democráticas pue-
de considerarse también de diferente manera. De
hecho, a pesar de las conexiones mencionadas en-
tre las diferentes dimensiones, quizá se puedan es-
tablecer claramente dos modelos diferentes de
calidad de la democracia. Tales son la democracia
efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan
básicamente dos visiones diferentes de la democra-
cia: en la primera, el gobierno de la ley y la rendi-
ción de cuentas son garantías a priori de la calidad;
Cuadro 1. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad
• Gobierno de la ley
-La ley como un arma política
-La ley como un mecanismo para llevar a cabo los
intereses económicos
-La ley como un conjunto de reglas a evadir
-Los límites en la implementación de la ley
• Rendición de cuentas
-Diseño institucional fuertemente mayoritario
-Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos
oligárquicos
-Manejo de la imagen y rol de información
-Nivel supranacional e intercambios
en la segunda, los ciudadanos son capaces de eva-
luar, con base en los resultados, cómo los regíme-
nes funcionan. En la democracia efectiva, los
aspectos centrales están en las reglas y en la posi-
bilidad de que esas reglas sean capaces de hacer
responsables de sus acciones a los líderes gobernan-
tes; en la democracia con reciprocidad, la evalua-
ción de los ciudadanos es la que cuenta. La primera
es eventualmente una visión desde arriba de la ca-
lidad democrática. La segunda es una visión desde
abajo. Pero el aspecto clave es entender empírica-
mente cuál de estos dos modelos puede ser
implementado en un nivel más amplio, así como
mejor analizado empíricamente. Por las razones
50 METAPOLÍTICA/NÚM. 39
NUEVO JORGE------ 6.5 50
implícitas tanto en la descripción de las dimensio-
nes como en los dos modelos, la democracia efectiva
puede ser una democracia de calidad con menores
posibilidades de subversión.
De hecho, dicho problema tiene que lidiar con
la manera para impedir algunos de los instrumen-
tos recurrentes de subversión descritos arriba. Aquí,
puede ser útil resumir el mecanismo principal para
la subversión de las distintas dimensiones. Ellas se
presentan en el Cuadro 1, y la mayor peligrosidad
de subversión de la reciprocidad puede observarse
inmediatamente.
El Cuadro 1 sugiere también indirectamente
cómo se puede definir una democracia sin calidad, es
decir, un régimen democrático donde la subversión
se practica frecuentemente, incluso al punto de
crear deslegitimación y problemas de consolidación
(Morlino, 2003) debido a los desafíos de los líderes
y de grupos o partidos políticamente activos en
una gama de asuntos. Dentro de esta perspectiva, una
democracia sin calidad puede ser particularmente
• Reciprocidad
-Rol de manipulación de élites y de la información
-Complejidad de los problemas actuales
• Libertad e igualdad
-Formas especificas de conocimiento e implementación
de derechos
-Distribución de los costos de los derechos
(especialmente derechos sociales)
inadecuada en cualquiera de las dimensiones arri-
ba analizadas. Por lo tanto, una democracia puede
caracterizarse eventualmente por un sistema legal
que no forma parte de los valores democráticos, don-
de existe corrupción incontrolada y crimen organi-
zado, la independencia de la corte de justicia es
limitada, la resolución de las disputas legales re-
quiere una larga espera y el acceso al sistema judi-
cial es caro y por lo tanto excluyente. El concepto
de O’Donnell de democracias delegativas (1994)
correspondería a dicha democracia, con corrupción
extendida, la ausencia de rendición de cuentas ho-
rizontal y una débil rendición de cuentas vertical.
En algunos análisis (véase, por ejemplo, Mair,
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2002), las democracias populistas son regímenes sin
partidos en donde la fragmentación de las identidades
políticas e ideológicas así como el desconcierto
organizacional caracterizan el resquebrajamiento de
los mecanismos representativos. Por consiguiente,
estos regímenes experimentan un menor fortaleci-
miento en la rendición de cuentas y una mayor pre-
sencia de movimientos y de “masas” en relación
directa con los líderes políticos.15
De igual manera, una democracia sin calidad
puede caracterizarse por la ausencia de alternati-
vas electorales, poca competencia entre las fuerzas
políticas dominantes activas en el parlamento o en
el país, estructuras débiles o muy intermediarias.
Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad
se distingue por estar pobremente legitimada o
ilegitimada debido a un descontento muy extendi-
do. Una democracia de este tipo, experimenta con
frecuencia múltiples retos para sus instituciones, por
grupos más o menos organizados que llevan a cabo
protestas, huelgas y demostraciones de manera más
o menos regular. El resultado es que los gobier-
nos, en reacción a estos retos, se defienden fre-
15
El fenómeno populista, con el establecimiento de su gente al centro de la democracia, ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones, el
descontento, la insatisfacción y la protesta —en una palabra, al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel, 2002).
NUEVO JORGE------ 6.5 51
Dossier
Rocio Faugier
cuentemente quebrando otras libertades. La ex-
periencia con movimientos terroristas en Italia y
Alemania, y la reacción de sus respectivos regí-
menes democráticos, son muy buenos ejemplos de
esta dinámica. La nueva legislación, aprobada en
Estados Unidos después de los ataques terroristas
del 11 de septiembre de 2001, va en el mismo sen-
tido.
Existe una democracia pobre o sin calidad cuan-
do los derechos civiles están minimamente garanti-
zados y el derecho político par excellence, el voto,
está limitado a elegir entre listas que son designadas
por la oligarquía del partido. En una hipótesis así,
un único medio puede monopolizar la información,
con los resultados esperados en términos de una
influencia exagerada sobre la opinión pública y al-
ternativas restringidas para utilizar otras formas y
fuentes de información.
Una democracia sin calidad, donde las diferen-
cias sociales y económicas son particularmente
acentuadas, puede surgir en presencia de profun-
dos problemas económicos cuando las políticas eco-
nómicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes
ENERO-FEBRERO/2005 51
4/1/05, 11:36 AM
 concepciones sobre el mercado y la competitividad,
pero no son atenuadas mediante la presencia de
instituciones de bienestar abocadas a crear formas
de solidaridad y justicia social. De igual manera,
los altos niveles de emigración de individuos que
no tienen medios de subsistencia y están a la espe-
ra de cualquier trabajo, pueden contribuir al desa-
rrollo de este tipo de régimen. En estas democracias,
las distancias sociales y económicas entre los
subgrupos de la población se incrementan constan-
temente, en lugar de disminuir. Finalmente, se
podría pensar en una democracia sin calidad ca-
racterizada por todos los problemas planteados an-
teriormente en relación con la ausencia de un
gobierno de la ley, la rendición de cuentas, la reci-
procidad, la libertad e igualdad, en donde la mayor
parte de los mecanismos de subversión son usados
con frecuencia en las distintas dimensiones.
PROBLEMAS IRRESUELTOS,
PREGUNTAS ABIERTAS
E stos planteamientos introductorios tienen como
finalidad dar forma a una estrategia de investi-
gación para desarrollar un mejor análisis empírico
de la calidad democrática. Sin embargo, los pro-
blemas sin resolver y las preguntas abiertas son bas-
tantes. A manera de conclusiones tentativas, aquí
menciono algunas de las que considero como las
principales:
1. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad de-
mocrática la mejor estrategia empírica para reco-
nocer las complejidades de este tema? O, ¿sería un
análisis de la rendición de cuentas, vertical u hori-
zontal, “para” y “por”, una mejor manera de anali-
zar la calidad democrática?
2. En el segundo apartado se declaró un meta
pluralista. Es decir, debemos aceptar diferentes no-
ciones de calidad para hacer más aceptable la idea
más amplia de promover la calidad democrática. Sin
embargo, al final, debo reconocer que las distin-
tas dimensiones de calidad están relacionadas. Si
existen nociones alternativas de calidad, debería-
mos regresar a la vieja alternativa tradicional en-
tre una democracia que enfatiza el valor de la
libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad
y la solidaridad.
3. Alternativamente, puede elegirse un acerca-
miento diferente en relación con la gobernanza y
sus problemas (véase, por ejemplo, March y Olsen,
52 METAPOLÍTICA/NÚM. 39
NUEVO JORGE------ 6.5 52
1995). ¿Es ésta una aproximación teórica y empíri-
ca confiable para estudiar la calidad democrática?
En un nivel diferente,
4. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la
aproximación correcta —el clásico “vean al empe-
rador desnudo”— para señalar problemas más espe-
cíficos y formas más efectivas para mejorar la calidad
democrática? Si es así, el análisis en términos de ins-
trumentos de subversión debería convertirse en el
principal foco de la investigación empírica.
En una perspectiva empírica,
5. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada
dimensión discutida arriba?
6. Dada la complejidad de dichas dimensiones, ¿es
la estrategia de complementación de indicadores
cualitativos y cuantitativos la mejor?
Además,
7. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presen-
te análisis la explicación (tales como las tradicio-
nes autoritarias previas, la capacidad del Estado,
etcétera) del nivel actual de la calidad democrá-
tica?
Por último, pero no por eso de menor impor-
tancia, se abre un nuevo grupo de preguntas.
8. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo
mediante un proceso en el que los actores naciona-
les e internacionales concurren sobre la misma meta
o todavía hoy los factores internacionales restrin-
gen la calidad democrática, como Dahl y Dahrendorf
sugirieron hace unos años?
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