O Economía

Paraísos fiscales
Entre la imaginación y la realidad

Pascal Saint-Amans

E
n unos meses, la lucha contra
los paraísos fiscales, una
serpiente de verano
aparentemente agotada, ha vuelto a
estar de actualidad. Desde que en
febrero de este año estalló el
denominado “escándalo de
Liechtenstein”, no pasa una semana
sin que aparezcan en la prensa
declaraciones políticas acerca de la
necesidad de poner fin a las
“jurisdicciones piratas”, de aumentar
la transparencia o de luchar contra el
fraude fiscal. La crisis financiera ha
hecho que se refuerce el discurso
político en este sentido.
Tras la declaración en julio de
2008 de los jefes de Estado y de
gobierno del G-8, que destacaba la
necesidad de aplicar las normas de
transparencia e intercambio de
información y pedía a la OCDE que
informara al cabo de dos años
respecto a su buena aplicación, ahora
le ha tocado a las Naciones Unidas,
durante las recientes negociaciones en
el marco de la Ronda de Doha, pero
también al G-20 en Washington, el 15
de noviembre, asumir estas normas y
pedir su aplicación inmediata. ¿Qué se
oculta detrás de este aparente
consenso? ¿La búsqueda de un chivo
expiatorio en el contexto de
desbandada de los mercados
financieros o una tendencia profunda
en nuestras sociedades abiertas a una
menor tolerancia ante el fraude fiscal?
La propia expresión “paraíso
fiscal” (más imaginativa en francés o
en español que en inglés, tax haven)
forma parte de esos términos, mal
definidos, que son un cajón de sastre
en el que todo está asociado con
paisajes de playas de arena dorada y
cocoteros o de lagos y montañas… El
número de paraísos fiscales varía en
función de la definición utilizada,
incluyendo países tan diferentes como
Samoa, Bahamas, Liechtenstein,
Mónaco, pero también para algunos
Irlanda, Holanda y, ¿por qué no?,
Francia y Dinamarca.

Pascal Saint-Amans es director de la división de Cooperación Internacional y Competencia Impositiva del

Centro para Política Fiscal y Administración en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). Este artículo expresa las opiniones del autor y no necesariamente las de la organización
o sus miembros.

POLÍTICA EXTERIOR, núm. 127. Enero / Febrero 2009

24 Política Exterior
Además de esta imprecisión, la
ilusión óptica que envuelve a estas
jurisdicciones se amplía con teorías de
la conspiración, sabiamente
mantenidas por los distintos
interlocutores. Los paraísos fiscales
han existido siempre y tendrían que
existir, ya que permiten a los Estados
más desarrollados realizar
transacciones opacas en su propio
interés, y que van desde la corrupción
de agentes públicos hasta operaciones
secretas diversas y variadas. Con cada
escándalo financiero, se da a conocer
una serie de empresas off shore
(registradas en paraísos fiscales); así
sucedió tras la quiebra de Enron o el
asunto de las fragatas vendidas por
Francia a Taiwan.
Al estar basados en la
confidencialidad, los paraísos fiscales
albergan sumas imposibles de evaluar
con precisión, debido al propio secreto
que los rodea. Por ello, prosperan las
evaluaciones, que son muy variadas
porque mezclan diferentes
dimensiones entre las que los
observadores se pierden: el importe
del fraude fiscal off shore, el total de
los activos financieros colocados en
estas jurisdicciones, el flujo financiero
anual… Pasamos así de los 11,5
billones de dólares en activos que
poseen los particulares en paraísos
fiscales (The Price of Offshore, TJN,
2005), a los 50.000 millones de dólares
de pérdida fiscal anual de los países en
vías de desarrollo hacia los paraísos
fiscales, según Oxfam (Tax havens:
releasing the hidden billions for
poverty erradication, 2000). De este
modo, son muchos los que quieren
encontrar la “cifra mágica” del fraude
fiscal resultante de la utilización de
centros financieros opacos.
Aunque las cifras son como
inocentes que confiesan fácilmente
bajo tortura (desconfiemos pues de las
confesiones), es cierto que la
magnitud del fenómeno es grande. Se
sabe, por ejemplo, que las autoridades
fiscales irlandesas, en el marco de una
operación contra los fondos colocados
por irlandeses en Jersey, Guernsey y
en la Isla de Man, recuperaron en un
año más de 1.000 millones de euros.
Los 64 grupos familiares franceses que
se han identificado como poseedores
de fundaciones en Liechtenstein
acumulaban allí más de 1.000 millones
de euros en activos.
Desde los paraísos fiscales se
quejan de que los políticos, felices por
poder echarles la culpa por la
trayectoria seguida en primer lugar on
shore, en Wall Street o en la City de
Londres, los han escogido como
chivos expiatorios. Y seguramente es
cierto que su papel en la crisis sólo ha
sido un papel amplificador y no
generador. Sin embargo, no se puede
reprochar a los políticos que
establezcan vínculos que dicta el
sentido común. Aunque el papel de los
paraísos fiscales en el
desencadenamiento y en la
propagación de la crisis esté lejos de
haberse demostrado, ¿cómo no ver
que no se puede establecer un nuevo
sistema de regulación financiera
internacional si permitimos que
prosperen zonas de opacidad? Del
mismo modo, en un momento en que
los Estados ponen sobre la mesa
billones de dólares de dinero público
para salvar el sistema bancario, ¿cómo
reprocharles que pidan a los mismos
bancos que dejen de ofrecer servicios
cuyo resultado, si no cuyo objeto, es
facilitar el fraude y la evasión fiscal?
En realidad, no hay una verdadera
definición técnica o jurídica de paraíso
fiscal, a excepción de los criterios
elaborados hace 10 años por la OCDE
 Pascal Saint-Amans
en el marco de sus trabajos de lucha
contra las prácticas fiscales
perniciosas. Conviene así remontarse
a 1998 y a la publicación del informe
de la OCDE sobre prácticas fiscales
dañinas (Harmful tax competition: an
emerging global issue).
Este informe es el resultado de
dos años de trabajo que llevó a cabo la
organización, ante la petición
formulada por los jefes de Estado y de
gobierno de los países del G-7 en su
cumbre de Lyon en junio de 1996. Con
el estímulo estadounidense (con Bill
Clinton como presidente y Larry
Summers como secretario del Tesoro),
la cumbre definió la lucha contra las
prácticas fiscales perniciosas como
una prioridad. Los principales Estados
industrializados padecían entonces lo
que consideraban una competencia
fiscal desleal entre ellos, y la sufrían
también por parte de jurisdicciones
que jugaban con el secreto y la
opacidad para ayudar a las
multinacionales y a otros
contribuyentes a disimular una parte
de sus rentas y a escapar de cualquier
impuesto.
Los trabajos tenían por tanto una
doble dimensión: identificar y
desmontar los regímenes fiscales
transgresores, considerados
perniciosos en la OCDE, y poner fin a
los paraísos fiscales o, en cualquier
caso, a lo que los caracteriza como
tales. Estas preocupaciones
encontraron su eco en el marco
comunitario puesto que,
simultáneamente, Mario Monti, el
entonces comisario de Asuntos
Tributarios, lanzó su idea de “paquete
fiscal”, que incluía especialmente un
código de conducta en cuanto a
fiscalidad de las empresas y un
proyecto de Directiva sobre la
Fiscalidad del Ahorro.
25
Por primera vez, el informe de la
OCDE de 1998 daba una definición
razonada de paraíso fiscal. Éste se
caracteriza por la conjunción de
cuatro criterios:
– No hay o hay pocos impuestos
directos, aunque este criterio se
consideró posteriormente menos
pertinente.
– Carece de transparencia, tanto
contable como de información sobre
los beneficiarios de las rentas y los
activos. Por ejemplo, como hasta hace
poco en Andorra, una empresa no
tiene ninguna obligación de llevar una
contabilidad. Además, nadie conoce al
beneficiario legal o efectivo de un
fondo de inversiones registrado, o al
propietario de las participaciones de
una empresa.
– No existe ningún acceso a la
información por parte de las
autoridades, que son incapaces de
intercambiar datos con fines fiscales.
Así, el secreto bancario se considera
excesivo cuando se opone, por
ejemplo, a prestar cualquier ayuda
administrativa en el marco de las
peticiones formuladas con motivo de
controles fiscales. Posteriores
informes de la OCDE sobre el secreto
bancario en 2000, 2003 y 2007
confirmaron este análisis (Mejorar el
acceso a la información bancaria con
fines fiscales).
– Por último, no hay economía
real en la jurisdicción en cuestión que,
en realidad, alberga esencialmente
cáscaras vacías o domicilios sociales
como esa Ugland House de las Islas
Caimán que se supone que acoge a
más de 12.000 empresas.
A partir de estos criterios, la
OCDE establecía 41 jurisdicciones que
responden a la definición de paraíso
fiscal, al mismo tiempo que el Foro
sobre Prácticas Fiscales Perniciosas,
26 Política Exterior
creado entonces en la organización,
elaboraba una lista de las medidas de
represalia que podrían adoptarse. En
2000, la OCDE publicó una lista de 35
paraísos fiscales (de los 41, tres se
comprometieron a “portarse bien” y
otros tres “se blanquearon”). Sin
embargo, los trabajos de la
organización experimentaron
rápidamente una inflexión.
En efecto, las jurisdicciones
reaccionaron violentamente a lo que
consideraban una vuelta sin complejos
a prácticas imperialistas. Es cierto que
muchos de ellos eran países en vías de
desarrollo y que podían denunciar la
existencia dentro de la OCDE de
Estados conocidos por su hermético
secreto bancario. Hubo también una
inflexión política, perceptible a partir
de 2001, que llevó a un planteamiento
más cooperativo. Se invitó a los
paraísos fiscales a debatir, y los que
aceptaron comprometerse a aplicar las
normas de la OCDE se convirtieron en
“socios participativos” en un Foro
Mundial de la Fiscalidad creado
entonces.
La dinámica cambió un poco y los
trabajos se centraron en encontrar los
mejores medios para alcanzar lo que
los anglófonos llaman el level playing
field, o igualdad de condiciones.
Rápidamente todas las jurisdicciones
asumieron este compromiso que les
permitía no figurar en la nueva lista de
paraísos fiscales no cooperativos en la
que a partir de entonces sólo
aparecían tres países: Andorra,
Liechtenstein y Mónaco. Todos los
demás firmaron una carta dirigida a la
OCDE en la que prometían negociar
acuerdos de intercambio de
información conforme al modelo
establecido por la organización que
instauraba la norma en materia de
cooperación fiscal.
La norma que establecieron
entonces (la ONU, el G-20 y el G-8) y
que se admite universalmente en la
actualidad, es a la vez ambiciosa y
modesta, o realista. Ambiciosa ya que,
además de las normas en cuanto a
gestión de cuentas y acceso a la
información sobre los beneficiarios
legales y efectivos de activos y rentas,
establece el principio de un
intercambio de información con fines
fiscales no limitado por el secreto
bancario u otra obligación como el
interés fiscal nacional (domestic tax
interest requirement). Realista, ya que
se trata de un intercambio de
información bajo petición, y no
automático, que sólo se produce
después de que se haya cumplido una
serie de condiciones (agotamiento de
las vías internas y necesidad de que la
información sea “probablemente
pertinente”). Ahí se ve la distancia
entre la OCDE y la Unión Europea
que, en el marco de la Directiva del
Ahorro, ha organizado un sistema de
coexistencia entre la retención en
origen y el intercambio de
información, intercambio que es
automático cuando es un Estado
miembro quien mantiene esta opción.
La dificultad que encontró la
OCDE a partir de 2002 fue la relativa
inercia de las partes involucradas. La
presión sobre las jurisdicciones se
debilitó con la disminución de la
atención política a lo que pasó a ser un
simple “expediente”. Los nuevos
“socios participativos” se contentaban
con aparecer en los foros mundiales
organizados por la OCDE (el último se
celebró en Melburne, Australia, en
2005) sin intervenir realmente. Sólo
seis de ellos (Antillas Holandesas,
Aruba, Bermudas, Guernsey, Isla de
Man y Jersey) se comprometieron a
negociar acuerdos de intercambio de
 Pascal Saint-Amans
información. Sin embargo, en cinco
años, sólo se han firmado una
veintena de estos acuerdos, y Estados
Unidos se ha llevado la parte del león.
No obstante, también se han
registrado algunos avances: Bélgica ha
anunciado que intercambiará
información cuando la retención en
origen prevista por la Directiva del
Ahorro alcance el 35 por cien (1 de
julio de 2011) y firmará un convenio
fiscal con EE UU que incluye un
artículo de intercambio de
información con fines fiscales
compatible con el modelo de la OCDE
que se renovó en 2004 (la misma
normativa que el modelo de acuerdo
de intercambio de información de
2002). La propia Suiza, que expresó
sus reservas acerca del modelo de la
organización, igual que Austria,
Bélgica y Luxemburgo, ha decidido
intercambiar información sobre esos
grupos financieros y ha accedido a
renegociar acuerdos en casos de
fraude y similares, lo que representa
un progreso modesto pero real.
Finalmente, centros financieros off
shore como Hong Kong o Emiratos
Árabes Unidos “se adhieren” (“dan el
visto bueno”) a las normas de la
OCDE.
Sin embargo, a finales de 2007,
más de 10 años después del inicio de
los trabajos, parecía que los paraísos
fiscales tenían aún muchos años ante
ellos para discutir las condiciones y
alcanzar la “igualdad de condiciones”.
El año 2008 se ha caracterizado
por una nueva dinámica, potente y
cuya magnitud no tiene precedentes.
La notable mediatización del
escándalo de Liechtenstein a partir de
febrero, seguida por la crisis
financiera, volvió a poner la cuestión
de los paraísos fiscales en el centro de
la agenda política. Asistimos entonces
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a un cambio en el proceso
administrativo clásico: son las más
altas autoridades políticas las que
piden ahora una actuación
contundente a sus servicios
especializados (hasta la fecha era al
contrario). A este respecto, es
sorprendente que la declaración de los
ministros de Hacienda del G-8 en julio
pasado fuera menos enérgica que la
adoptada por los jefes de Estado y de
gobierno unos días más tarde.
Tras el escándalo de
Liechtenstein, el ministro alemán de
Hacienda y el ministro francés de
Presupuestos decidieron organizar
una reunión política en la cual
participaron 17 Estados, 11 de ellos a
nivel ministerial. La reunión se
celebró en París el 21 de octubre e
impresionó por el tono
extremadamente voluntarista de las
conclusiones que anunciaban medidas
de represalia en el futuro, la necesidad
de no cerrar nuevos convenios
fiscales sin intercambio de
información (lo que apunta a Hong
Kong), la posibilidad de renegociar o
incluso de denunciar los convenios
existentes que no cumplan la norma
de la OCDE en este ámbito (lo que
concierne a Singapur) o también de no
aceptar como nuevo miembro en la
organización a un Estado que no sea
capaz de adaptarse a la normativa (lo
que alude a Chile). La rueda de prensa
que siguió a esta reunión fue
sorprendente por la virulencia de las
afirmaciones, y los ministros no
dudaron en enumerar los países
problemáticos, empezando por
algunos perteneciente a la OCDE
como Suiza o Luxemburgo.
Esta movilización se ha reforzado
con la crisis financiera. También en
este caso, las autoridades políticas han
establecido rápidamente vínculos entre
28 Política Exterior
la crisis y los paraísos fiscales. No se
trata tanto de denunciarlos como
responsables, que no lo son, sino como
obstáculos para una reconstrucción del
sistema financiero internacional. En la
cumbre del G-20 del 15 de noviembre
en Washington, los jefes de Estado y de
gobierno volvieron a adoptar una
postura firme. Identifican el secreto
bancario como un obstáculo para la
transparencia (Apartado 9, sobre la
promoción de la integridad de los
mercados financieros) y concluyen que
“la falta de transparencia y la omisión
de intercambio de información deben
abordarse con vigor”. Se ha
abandonado el lenguaje diplomático o
prudente y en el mensaje ya no hay
ambigüedad. De esta manera, se
exhorta a las administraciones fiscales
a promover el intercambio de
información basándose en los trabajos
de la OCDE.
En concreto, de esta declaración
pueden extraerse dos lecciones: los
paraísos fiscales ya no son los únicos
afectados, sino que los esfuerzos
conciernen también a todos los
centros financieros que se basen en el
secreto, lo que amplía el campo de
trabajo; en segundo lugar, la
preocupación ya no la expresan
solamente algunos Estados ricos, sino
también países como China, India,
Brasil o Suráfrica.
Paralelamente, la sensibilización
de la opinión pública ante la magnitud
del problema del fraude y la evasión
fiscales y de sus consecuencias,
especialmente en los países en vías de
desarrollo, va creciendo, gracias
fundamentalmente a la acción de ONG
como Tax Justice Network o Christian
Aid. Su impacto en los países en vías
de desarrollo moviliza a los expertos y
a los responsables reunidos en el
entorno de la Ronda de Doha en el
marco de la Conferencia sobre la
Financiación para el Desarrollo. Ángel
Gurría, secretario general de la OCDE,
recuerda por ejemplo que los países en
vías de desarrollo ven cómo huye
hacia los paraísos fiscales el triple del
importe de la ayuda oficial al
desarrollo que se les proporciona.
Unas semanas antes de la conferencia,
el grupo de expertos fiscales de la
ONU actualizó el modelo de convenio
de la organizaión, adoptando un nuevo
artículo sobre el intercambio de
información que retoma la normativa
de la OCDE. Así pues, ahora tenemos
que las ONG, la esfera de los
cooperantes y hasta las autoridades
religiosas están sensibilizadas. El
propio papa Benedicto XVI publicaba
una nota en diciembre de 2008 en la
que denunciaba la utilización de los
paraísos fiscales e instaba a su
desaparición.
En este contexto, el cambio de
administración en EE UU añade un
poco más de presión. En febrero de
2007, Barack Obama, entonces
senador, firmó junto con otros
políticos un proyecto de ley conocido
como “Stop tax haven abuse act”,
donde se enumeraban las
jurisdicciones y, en especial, los países
pertenecientes a la OCDE, pero
enunciaba también medidas de
represalia. El hoy presidente electo
hizo de la lucha contra los paraísos
fiscales uno de los elementos de su
programa político.
Sin duda, 2009 será un año crucial
en la lucha contra los paraísos fiscales
o, más exactamente, en la promoción
de los principios de transparencia e
intercambio de información en todo el
mundo. Ante un problema global, la
solución tendrá que ser global.
Las tendencias que se dibujan son
el estudio por parte de la OCDE y del
 Pascal Saint-Amans
Foro Mundial de un nuevo
planteamiento que consista en
diferenciar las jurisdicciones que
aplican las normas de las que no lo
hacen. En efecto, la anterior
distinción entre las que se habían
comprometido a aplicarlas y las que
no cooperaban ha fallado. Hay que
reconocer que Panamá (considerado
cooperativo) y Mónaco (no
cooperativo) son mucho más
parecidos que Panamá y la Isla de
Man. Igual que Mónaco (a excepción
del tratado fiscal que vincula a
Mónaco con Francia desde 1962),
Panamá no ha firmado acuerdos de
intercambio de información y no
parece dispuesto a cambiar de
política. En cambio, la Isla de Man es
una jurisdicción que ha mostrado su
voluntad de cooperar de forma
efectiva negociando activamente
acuerdos de intercambio de
información, incluso con el vecino
Reino Unido.
Este nuevo enfoque seguramente
permitirá identificar más fácilmente
las jurisdicciones que tendrán que
hacer progresos, al exponerlas
inmediatamente a las medidas de
represalia que podrían adoptar los
miembros de la OCDE, y también los
Estados que no pertenecen a ella pero
se sienten cada vez más afectados.
Los avances son ya perceptibles:
el número de acuerdos de
intercambio de información que había
aumentado lentamente en seis años
casi se ha duplicado durante 2008.
Malta y Chipre han puesto fin a sus
leyes sobre el secreto bancario y
sobre el interés fiscal nacional,
respectivamente. Hong Kong ha
comenzado a revisar su política y
piensa seriamente en cambiarla para
estar en condiciones de firmar
convenios fiscales. Recientemente,
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muchas jurisdicciones han anunciado
que estaban dispuestas a alcanzar en
breve acuerdos con quienes lo
desearan. Paradójicamente, quizá
sean los Estados miembros de la
OCDE los que se van a encontrar ante
un problema de recursos para
negociar numerosos acuerdos en los
próximos meses.
Finalmente, si bien la
reconstrucción del sistema financiero
internacional no se centra en la
fiscalidad, parece claro que no se
olvidará la dimensión fiscal. Como
declaraba el ministro francés de
Presupuestos en la reunión del 21 de
octubre, la transparencia no se puede
compartimentar. No se puede ser
transparente para el blanqueo de
dinero, para la lucha contra el
terrorismo o para la regulación y no
en cuanto a asuntos fiscales.
Independientemente de los
riesgos de este proyecto, como ocurre
con cualquier proyecto político,
independientemente de la rapidez con
que se obtengan resultados, parece
que en la actualidad existe un
consenso para reconocer que el
movimiento de base debe
encaminarse hacia un mayor
intercambio de información y hacia
una mayor transparencia.
Independientemente del tiempo que se
necesite para conseguir este objetivo,
nada detendrá este movimiento. A las
jurisdicciones, tanto pequeñas como
grandes, antes que sufrirlo, les
corresponde anticiparse a él para ser
dueñas de su futuro y para basar su
competitividad en la calidad de sus
servicios en lugar de en el hermetismo
de su secreto.