Notas para la economía política de la industria argentina
Por Jorge Fodor con la colaboración de Marcelo de Paiva Abreu
Para la parte relativa a Brasil
Introducción
Las continuas dificultades de la economía argentina han
suscitado acaloradas polémicas que, sin embargo, no han
contribuido mucho a explicar en modo satisfactorio el peculiar
estado de crisis casi permanente que caracteriza al país. Este es
un viejo problema que tiene más de treinta años, y cada nuevo
equipo económico tiene la sensación de recibir una herencia
desastrosa y de enfrentarse con una crisis “sin precedentes”. El
hecho que muchos de los problemas sean claramente de largo
plazo ha contribuido a atribuir a algunos periodos históricos la
culpa de todos los males.
Probablemente la opinión más difusa es que, en algún modo, los
diez años de gobierno peronista 1946-1955 deformaron de
manera casi irreversible una economía que, vista ahora con
nostalgia, se considera haya sido extremadamente próspera. La
otra explicación frecuente subraya los efectos de la gran
depresión, que obligó a la Argentina a enfrentar un mundo en el
cual no se podía más dar por segura la posibilidad de vender en el
exterior la producción agropecuaria a precios aceptables.
Estas explicaciones, aunque raramente formuladas con suficiente
claridad, tienden a condicionar en modo sorprendente la
discusión de un gran número de temas económicos. El hecho que
se considere que los períodos en los que nacieron las dificultades
sean también aquellos en que se cree que el sector manufacturero
se ha desarrollado rápidamente, ha contribuido, en modo oscuro
pero eficaz, a hacer de la industrialización la principal culpable
de los males que padece la economía argentina.
Veremos, sin embargo, que las cosas no son tan simples y que
sobre algunos temas cruciales no hay aún unanimidad. Esto no es
solamente debido a inevitables divergencias políticas; en buena
parte la culpa es de la falta de suficiente información de base,
carencia causada por las difíciles l condiciones del trabajo
académico en la Argentina, por el escaso interés de muchos
intelectuales en los problemas industriales y por las
imperfecciones y silencios de las estadísticas oficiales
disponibles.
Sobre las más elementales relaciones entre el desarrollo
económico y la industrialización argentina aún existen enormes
márgenes de incertidumbre: por ejemplo, ¿cuál ha sido el error de
Perón: industrializar demasiado o demasiado poco? Sobre este
tema es posible encontrar en la literatura secundaria
sorprendentes divergencias, y éste es solamente un caso entre
tantos.
Sobre muchos temas falta el necesario trabajo de investigación de
base, lo que hace posible que muchas paradojas necesiten aún ser
explicadas. Con el agravarse de las condiciones económicas, las
preocupaciones se han vuelto cada vez más de corto plazo. Aquí,
por el contrario, se enfrentarán estos temas en una óptica de largo
plazo, pues muchos de los problemas tienen raíces profundas
mientras que otros nacen de ideas superficiales, pero muy
difundidas, sobre la historia económica argentina.
Esto se ha vuelto de tal gravedad, que se podría hasta sostener
que la mítica imagen de un pasado argentino de enorme
prosperidad, basada sobre una economía agropecuaria sin
mayores problemas, se ha convertido en un serio obstáculo para
la formulación de una política económica sensata.
Ya existen numerosos trabajos que contribuyen a aclarar aspectos
importantes de la industria argentina. Los trabajos de Berlinski,
Diamand, Di Tella, Gerchunoff, Goetz, Katz, Llach, Sourrouille
y Villanueva son buenos ejemplos; es sin embargo, útil señalar
que sobre algunos problemas vitales se carece de la información
necesaria. Es, por ejemplo, imposible establecer si el sector
industrial en su conjunto es deudor o acreedor neto del sector
financiero.
Lo que es claro es que la industria argentina opera en un país que
era rico y que se está quedando atrás; los gráficos que se
presentan a continuación son elocuentes pruebas, ya sea del
empobrecimiento relativo del país, ya de las convulsas
oscilaciones que ha padecido la economía.
Somos conscientes de que, con excesiva frecuencia, el análisis
histórico sirvió para difundir un clima de cómoda resignación, en
el cual cada problema fue visto como tan complejo y vetusto que
hacía parecer cualquier acción propuesta como superficial,
ingenua y, lo que es peor, ineficaz. Nuestra esperanza, en cambio,
es la de contribuir modestamente ayudar a resolver los problemas
actuales de la economía argentina, a través de la discusión que
estas notas puedan suscitar.
1. Estructura de los precios relativos en la Argentina
Una cuestión preliminar que es importante para muchos de los
puntos que serán tratados en este artículo es la estructura de los
precios relativos en la Argentina, que es muy distinta de la de
países industrializados. Esta cuestión influye sobre el problema
de determinar cuál es el peso de la industria en la economía
argentina, sobre la formación de capital y, más en general, sobre
la imagen que amplios sectores de la sociedad tienen de la
eficiencia de la industria nacional. Por, ejemplo, si se quiere
determinar qué porcentaje del producto nacional está compuesto
por bienes industriales, hay una enorme diferencia entre usar los
precios argentinos o los precios de otros países. Además, hay
también importantes diferencias si se utiliza la estructura de
precios de los Estados Unidos, la de algunos países europeos o,
finalmente, los precios internacionales.
Un cálculo hecho en 1957 ilustra claramente el problema. El
objetivo del ejercicio era calcular el peso de la industria, de la
agricultura y de la ganadería en el producto bruto argentino
usando los precios vigentes en los Estados Unidos y comparar los
resultados con los publicados por el Banco Central, que
naturalmente usaba los precios relativos vigentes en la Argentina.
Por más que resultados de este tipo no son nunca muy exactos, no
pueden dejar de suscitar graves problemas que son cruciales para
toda discusión cuidadosa de la industria argentina. Ante todo
ponen en cuestión cuánto era industrializada la Argentina: los
precios relativos vigentes en el país sirven para indicar que parte
del ingreso nacional es efectivamente manejada por los varios
sectores; sin embargo, la estructura de precios de otros países
ayuda a comprender como el peso cultural y social de la industria
es mucho menor de lo que se podría, deducir de los datos
sectoriales publicados por los organismos oficiales. El país
parece industrializado, no tanto porque se producen muchos
bienes manufacturados respecto de los otros tipos de bienes y los
servicios, sino porque el precio relativo de los productos
industriales es muy alto.
Esto crea también problemas para evaluar la evolución de la
industria argentina a través del tiempo. Hay períodos en los
cuales el peso de la industria sobre el producto bruto aumenta,
pero este aumento es explicado en buena parte por el
encarecimiento relativo de los productos industriales. Como la
diferencia entre la estructura de los precios internos y de los
precios internacionales no es constante, el problema se vuelve
aún más complicado y elegir como representativos los precios
relativos de un año se vuelve arbitrario.
2. Precios relativos de los productos industriales
El alto precio relativo de los productos industriales ha causado un
grave daño a la imagen pública de la industria en el país. La gran
diferencia existente entre la estructura de los precios relativos de
la Argentina y de los países más avanzados ha sido vista como
una grave distorsión provocada por la ineficiencia de la industria
nacional y por las barreras que se han erigido para protegerla. La
hipótesis tácita es que si no hubiese protección (y en algunos
casos, si no hubiese industria nacional), la estructura de los
precios relativos en la Argentina sería igual a la de los países
industrializados. Es decir, con menos industria, los bienes
industriales costarían menos. Este tipo de razonamiento tácito es
muy frecuente, pero como raramente es presentado en forma
explícita, no es en general analizado; sin embargo merece ser
discutido.
Ante todo hay que señalar que los productos industriales siempre
han costado más en la Argentina que en los países
industrializados, y que la diferencia entre la estructura de precios
argentina y la de naciones más industrializadas, aun en el período
en el cual la industria en el país era casi inexistente, siempre ha
sido substancial. Una parte de esa diferencia es obvia: los precios
de los productos agropecuarios eran determinados en Europa, y
el’precio argentino era el precio internacional menos el costo, del
transporte y las ganancias de los intermediarios: a su vez, los
productos manufacturados costaban en la Argentina el precio
original más el costo del transporte y las ganancias de los
intermediarios. Por lo tanto, si el costo del transporte, seguro,
etc., hubiese sido de 20 % (hipótesis razonable), dos productos
(uno de importación y otro de exportación) que hubiesen costado
en Europa 100, habrían dado lugar a una enorme diferencia de
precios relativos en la Argentina. (El producto de exportación
argentino costaría 80 y el de importación 120).
Hay que tomar también en cuenta los enormes márgenes de la
comercialización en la Argentina y el hecho que frecuentemente
ha habido impuestos, ya sea a la importación como a la
exportación. Estos impuestos hacían naturalmente aumentar las
diferencias entre los precios. Para tener una idea de las
magnitudes, vale la pena señalar que a partir de la revisión de los
derechos de aduana de 1876, los artículos de uso común pagaron
por muchos años el 40 % a la importación.
1) Harry Stark, Universidad de Miami: “Reestimación del ingreso
nacional per cápita de la República Argentina comparado con el de los
Estados Unidos”, mimeo; 1957. citado en “Comparación internacional de
los ingresos”, Panorama de la Economía Argentina, septiembre 1958, p.
225: aunque no está firmado, el articulo es de Carlos Moyano Llerena.
Otro hecho que debe ser considerado es el efecto de la falta de
divisas en los años sucesivos a 1929. Al caer el valor de las
exportaciones mientras permanecía invariada la cantidad de los
intereses que había que pagar por la deuda externa, hubo que
racionar las divisas disponibles. Esto creó escasez de bienes
manufacturados y aumentó su precio relativo.
En un momento sucesivo, con tasas de cambio múltiples, las
diferencias en los precios relativos aumentaron: al exportador se
daban muchos menos pesos por una unidad de moneda extranjera
de los que debía pagar el importador de bienes manufacturados.
A esto hay que agregar que para desalentar las importaciones
desde los Estados Unidos, se obligó a pagar un recargo de 20 % a
los que querían comprar dólares. Como este país era el principal
proveedor de muchos productos industriales, la consecuencia fue
de alejar aún más los precios relativos argentinos de los
existentes en países industrializados.
No es tan obvio, por lo tanto, atribuir a la existencia de una
industria nacional la culpa de los precios relativos vigentes en la
Argentina. Hubo períodos en los que se explicaba este fenómeno
con la ausencia de dicha industria. Esto ocurrió, por ejemplo,
durante la Segunda Guerra Mundial, cuando la falta de
importaciones y las dificultades en la exportación hicieron subir
violentamente los precios de los productos industriales y caer los
precios de los cereales.
Desde 1947 en adelante la Argentina ha sufrido una casi
permanente escasez de divisas, lo que ha llevado a racionar las
importaciones. Es esto lo que explica por muchos años el alto
precio en la Argentina de muchos productos manufacturados. El
precio relativo de los automóviles, por ejemplo, es muy alto, pero
lo era aún más cuando no se fabricaban en el país y no se podían
importar en cantidad suficiente para satisfacer la demanda. A este
propósito se puede citar a Diaz Alejandro (“Ensayos sobre la
Historia Económica Argentina”; Buenos Aires, 1975, p. 310):
transcurrir muchos años, durante los cuales sus precios relativos
(libres) alcanzan los niveles más altos. Cuando se inicia la
producción interna, es probable que se produzca cierta baja en los
precios relativos de esos artículos, si bien durante mucho tiempo
continuarán aún por encima de los niveles correspondientes a la
importación abierta. En cuanto a la Argentina, los automóviles
constituyen un buen ejemplo de ello. ..”
No hay que olvidar tampoco el alto costo de la distribución en la
Argentina y el hecho que ésta frecuentemente no pasa al
consumidor los beneficios de costos más bajos. Que en un
período de fuerte liberalización de los importaciones, como bajo
Martínez de Hoz, los precios de los productos importados con
bajos aranceles fuesen en la Argentina tan altos, demuestra que
no es tan sólo la industria argentina la responsable de la
estructura de precios existente.
Un ejemplo concreto puede servir a ilustrar cómo también en la
que algunos consideran la “belle époque” los precios relativos de
los productos manufacturados fueron completamente distintos de
los vigentes en los países avanzados. Un estudio cuidadoso de los
precios de determinados artículos en los Estados Unidos y
Argentina antes del estallido de la guerra (1939), publicado en
1944, demuestra que las diferencias eran enormes. Es instructiva
la comparación entre un producto típico de exportación argentino
y algunos de importación, que no se producían en el país. “Si el
estanciero desea un automóvil, un aparato de radio o un
implemento agrícola, tendrá que dar en pago de 6 a 9 veces más
novillos que .en los Estados Unidos”

“La reciente disminución en los precios relativos de vehículos,

maquinaria y motores producidos en el país exige un comentario
especial Los libros de texto que analizan el proceso de sustitución
de importaciones señalan que el comienzo de la producción
interna de artículos antes importados, casi siempre va
acompañado de un incremento en los precios relativos de tales
bienes. Es probable que el proceso de transición desde la
importación de una mercancía determinada, hasta que se la
produce en el país, sea más complejo. A menudo las dificultades
cambiarias inducen a los gobiernos a prohibir o a tornar
prohibitiva la importación de muchas mercancías, sobre todo de
bienes duraderos, ya sean de consumo o de formación de capital,
aunque no se hayan trazado planes para su producción inmediata
dentro del país. Por lo tanto entre la época en que esos bienes se
importan (en cantidades considerables) y aquella en que se los
comienza a producir en el país (también en cantidad) pueden

2) Corporación para la Promoción del Intercambio. La estructura

económica y el desarrollo industrial de la República Argentina. Informe
de John’ A. Hopkins. Buenos Aires, 1944, p, 54; en este estudio hay
numerosos datos que prueban esta afirmaci6n.
3. El desarrollo de la industria y el triángulo
Argentina-Inglaterra-Estados Unidos
Dada la gran importancia de la integración de la economía
argentina en la economía internacional, no sorprende que las
relaciones con los dos centros de la economía mundial, Gran
Bretaña y Estados Unidos, hayan tenido un rol determinante
sobre algunos aspectos de la evolución industrial argentina. Para
comprender estos problemas en la primera mitad del siglo, es
indispensable considerar la relación triangular Argentina, Gran
Bretaña y Estados Unidos.
Desde el punto de”vista’ de los flujos comerciales, el triángulo
estaba caracterizado por un déficit argentino con los Estados
Unidos, un superávit argentino con Gran Bretaña y un déficit
inglés con los Estados Unidos. La Argentina era un país
relativamente rico, con una estructura del, consumo orientada
hacia bienes nuevos, como máquinas de escribir, radios,
neumáticos, etc. En estos sectores la superioridad de los Estados
Unidos era muy acentuada y la Argentina importaba
preferentemente de ese país. Existían además factores
geográficos que contribuían a estos flujos comerciales: la
maquinaria agrícola, tractores, camiones y automóviles de los
Estados Unidos eran mucho más adecuados a las condiciones
argentinas que los procedentes de Inglaterra o de otros países
europeos. En cambio, los Estados Unidos importaban, muy poco
de la Argentina, ya que ellos mismos producían- cereales y carne,
y protegían tenazmente su mercado interno.
Las causas estructurales del surplus argentino con eran Bretaña
eran igualmente claras: mientras las exportaciones argentinas
encontraban pocos obstáculos en un país que había seguido el
camino del librecambio y la importación a bajo precio de
productos alimenticios, las exportaciones inglesas en muchos
sectores no eran competitivas en el mercado argentino. La
Argentina, convertía parte de sus libras en dólares para financiar
su déficit con los Estados Unidos, agravando así la posición de
Londres respecto al dólar; no hay que olvidar que en tique1
entonces el valor del comercio anglo-argentino era muy alto.
Con la creciente debilidad de 18 libra a partir de la Primera
Guerra Mundial se volvió visible la fragilidad de la posición
argentina. Gran Bretaña había decidido retornar a la paridad de
anteguerra, hecho que se realizó en 1925 con grandes
dificultades. Esta paridad era demasiado alta y agravó los
problemas de competitividad be. la industria británica. Esta había
quedado atrás en la segunda revolución industrial, y se había
lentamente refugiado en los mercados imperiales en los cuales
gozaba de preferencias; además, ya desde principios de siglo,
había en Gran Bretaña una fuerte presión Política para reforzar
los lazos con los países del Imperio. Esto era particularmente
grave para la Argentina, pues habría significado ser lentamente
excluida de un mercado muy importante: en particular, el
mercado inglés era crucial para los productores del mejor tipo de
ganado, que se exportaba bajo la forma de “chilled beef”. Más de
90 % del “chilled beef” argentino iba a Inglaterra.
Esta relación triangular tuvo repercusiones directas sobre el
desarrollo de la industria argentina. La creciente debilidad inglesa
amenazaba la prosperidad de un grupo argentino con un enorme
poder político: los invernadores. Naturalmente, Gran Bretaña
tenia todo el interés en aumentar sus exportaciones hacia la
Argentina y podía usar como potente arma el hecho de ser una
gran compradora de productos argentinos. Su déficit con la
Argentina se volvía cada vez más gravoso: en estas
circunstancias no sorprende que haya pedido un tratamiento
privilegiado. Es importante notar que esta situación precede la
crisis de 1929, como lo demuestran los estudios de A. O’Connell
sobre la misión d’Abernon. El problema se había vuelto candente
en la Argentina, y la Sociedad Rural publicaba en la tapa de sus
Anales un slogan inventado por el embajador inglés4 y que
poseía un significado obvio: “Comprar a quien nos compra”.,
Esta posición tenía dos aspectos que son de interés: uno era la
actitud hacia el desarrollo de la industria argentina otro la actitud
hacia los Estados Unidos.
El desarrollo de la industria nacional agregaba un nuevo
elemento que amenazaba la ya frágil relación anglo-argentina.
Cuanto mas la industria argentina produciese bienes que
tradicionalmente se importaban de Gran Bretaña, tanto mas grave
se hubiese vuelto el desequilibrio: comercial alentando a
Inglaterra a refugiarse en su imperio y a dar preferencias a los
competidores de la Argentina. Inglaterra exportaba bienes
manufacturados relativamente simples; en particular, los textiles
tenían un peso importante en las exportaciones inglesas de
productos manufacturados a la Argentina. Es sabido que casi
siempre el proceso de, industrialización se inicia con la industria
textil; pero había poderosas fuerzas en la Argentina misma que
no veían con placer que la industria entrase en ciertos sectores,
como el textil, aunque esto fuese indispensable para un desarrollo
posterior.
En medio de la crisis mundial, Gran Bretaña pidió importantes
concesiones a la Argentina para seguir comprando carne. El
resultado fue una serie de medidas que no dejaron de dañar a la
industria argentina. Ante todo se redujeron los aranceles para
aumentar las exportaciones de bienes industriales británicos, en
particular textiles. Después se dio preferencia al carbón británico,
aunque en aquella época fuera mas caro que el carbón polaco,
aumentando así los costos de producción locales. Finalmente se
creo un sistema de control de cambios que discriminó contra las
importaciones provenientes de los Estados Unidos que, en
práctica, costaron 20 % mas De este modo se volvía mas cara la
importación de maquinaria para la industria y se introducían
importantes distorsiones en los precios relativos..
3) Fodor y O’Connell: “L a Argentina y la economía atlántica en la
primera mitad del siglo XX ”. Desarrollo Económico , n° 49 , abril -junio
1973.
4 ) Sir Malcolm Robertson : “The Economic Relations Between Grekt
Britain and the Argentine Republic ”. International Affairs , marzo 1930 ,
p. 228 .
Si se analizan los datos del comercio exterior argentino producto
por producto, no parece haber gran conflicto entre Gran Bretaña
y los Estados Unidos. Sin embargo este conflicto existía y era
muy serio: así, por ejemplo, los Estados Unidos exportaban
máquinas para hacer zapatos mientras Inglaterra exportaba
zapatos. Lo mismo ocurría con la maquinaria textil y los textiles,
etc. La competencia no era tan sólo entre sectores nuevos contra
sectores tradicionales: automóviles y camiones contra
ferrocarriles, lo que implicaba también petróleo contra carbón,
etc.: buena parte de la competencia comercial entre los Estados
Unidos y Gran Bretaña pasaba por la industrialización de la
economía argentina.
Sólo así se puede entender la profunda desconfianza de
poderosos sectores hacia la industria. Es de notar que esa
hostilidad no fue muy marcada en décadas anteriores, y que se
agudizó sólo hacia fines de los años veinte, cuando los problemas
ingleses pusieron en peligro ese mercado. Por lo tanto, lo que
más preocupaba a los grupos que detenían el poder en los años
treinta era que no se creara una industria que compitiese con los
productos británicos. Esto emerge con sorprendente claridad en
un documento de 1940, que ha suscitado gran interés por su
importancia: el Plan Pinedo, que es generalmente considerado un
documento que propone un nuevo modelo de desarrollo para la
Argentina5. No se ha subrayado lo suficiente, en cambio, lo que
dice sobre las industrias que no hay que desarrollar.
El mismo subtitulo de la sección que analizaremos es ya
sorprendente para un documento oficial: “12. La industria
nacional no conspira actualmente contra las exportadores”. Que
se pensara necesario explicar esto es revelador del clima
antiindustrial que se habla creado en aquel período, por lo menos
en los grupos dirigentes. El inicio ilustra el esquema mental
dominante.
“Que la industrialización del país conspira contra nuestras
exportaciones, es un argumento que se presenta con frecuencia en
la discusión de esta materia. ‘Y seria irrebatible este aserto si hoy
fuera cierto que dedicándose a la producción de aquellos artículos
que puede producir en condiciones especialmente favorables, el
país tuviese oportunidad para exportar cantidades crecientes de
esos productos de su suelo. No es ese el caso actual,
desgraciadamente”. (Ministerio de Hacienda. El Plan de
Reactivación Económica ante el Honorable Senado. Buenos
Aires, 1940, p. 19.)
Es claro que aquí se acepta totalmente ,la validez general del
concepto de que se quiere combatir, lo que se dice es que por
circunstancias particulares, temporáneamente no es cierto que el
desarrollo dé la industria cause daño a las exportaciones. Así se
puede entender el preciso significado de la palabra “actualmente”
en el subtítulo citado; no es necesario insistir demasiado sobre el
“desgraciadamente”. No sólo se añora un período en el cual se
podía exportar libremente, sino también un modelo de
desarrollo’en el cual
se cree que el desarrollo de la industria, si conspira contra las
exportaciones. El desarrollo de la industria es aceptado, pero sin
entusiasmo, como un acontecimiento impuesto forzadamente por
circunstancias desfavorables.
El fin de la sección merece ser reproducido:
“Ello no significa, desde luego, que toda industria deba ser
fomentada. Debemos precavernos del error de promover aquellas
producciones que tienden a disminuir las importaciones de los
países que sigan comprando nuestros productos en la medida
suficiente para permitirnos pagar esas importaciones. De lo
contrario crearemos nuevos obstáculos a las exportaciones: hay
que importar mientras se pueda seguir importando.” (Idem, p.
20.)
No puede dejar de señalarse, en la mención de las industrias que
deben ser fomentadas, la total ausencia del concepto de eficiencia
y de costos relativos. Las industrias que, “desde luego”, no hay
que fomentar son lis que pueden competir con las de los países
que compran productos agropecuarios, no las industrias
ineficientes. Si con estas ideas de base el Plan Pinedo ha sido
considerado un manifiesto en favor de la industria, el lector
puede imaginar las ideas sobre la sociedad y la industria
argentina que se encuentran en otras fuentes. Vemos aquí una
ideología que es curiosamente simétrica a la de la sustitución de
importaciones en su forma más extrema. Llevadas a sus extremos
lógicos, las dos doctrinas serían: 1) la industria nacional tiene que
producir y sustituir todo lo que se, importa, y 2) la industria
nacional no tiene que producir nada de lo que se importa de los
países que están dispuestos a comprar los productos del agro.
Naturalmente, nadie ha expresado estas ideas en un modo tan
drástico, pero la simetría existente es notable; más notable aún es
que ninguna de las dos pone el concepto de eficiencia en primer
plano.
La siguiente hipótesis es atractiva: los que en décadas posteriores
propugnaron una política de sustitución de importaciones casi
total y sin consideraciones de eficiencia en la asignación de
recursos productivos, eran en realidad combatientes que en la
lucha hablan adquirido el principal vicio del adversario. La
hipótesis aun más atractiva, que las dos tesis son el producto de
una sola persona, Raúl Prebisch, un estrecho colaborador de
Pinedo y luego destacado teórico de la sustitución de
importaciones, es casi seguramente falsa.
Este clima explica la perversa estructura arancelaria argentina de
19s años treinta. Los arados no pagaban aranceles, pero si se
quería importar hierro para hacerlos había que pagarlos; el
alambre de acero pagaba 5 %; el acero, 17 %;
5 ) Sobre este Plan. ver el interés ante trabajo “El Plan Pinedo de 1940; su
significado histórico y el origen de la economía política del peronismo”,
de Juan José Llach, Desarrollo Económico, enero-marzo 1984, val. 23. no
92.
las bolsas de yute para la cosecha no pagaban aranceles pero el
hilado de yute para hacer las bolsas en el país pagaba 25 %; los
ejemplos podrían continuar.
Muy frecuentemente, costaba menos importar el producto
manufacturado que las materias primas necesarias para
producirlo; se entiende así que la ley arancelaria argentina haya
sido calificada como una ley que combatía el desempleo -en el
exterior!
La buena voluntad hacia Inglaterra tenía su revés en una sorda
hostilidad hacia los Estados Unidos, que no compraban productos
argentinos; Dado el gran desequilibrio existente en la balanza
comercial, Argentina se hallaba bastante protegida de posibles
retorsiones, especialmente en los años treinta, cuando ser
comprador neto daba grandes ventajas. La situación cambió
drásticamente durante la guerra y en el’ período de posguerra,
cuando imperó una gran escasez de bienes manufacturados. La
Argentina sufrió un embargo de los Estados Unidos durante la
segunda mitad de la guerra y cuando en 1947 estos impusieron
nuevamente un severo control a las exportaciones para productos
industriales de base y maquinarias, el daño a la Argentina fue
notable.
La estrecha dependencia y alianza con Inglaterra después de la
Primera Guerra Mundial no ayudó al desarrollo de la industria
argentina. Aparte los motivos ya mencionados (baja de aranceles,
manejo del control de cambios, importación de combustible caro)
hay un efecto que, aunque imposible de cuantificar, fue
seguramente importante. Los valores de la misma sociedad
inglesa eran frecuentemente antiindustriales; además reflejaban a
menudo condiciones precedentes a la segunda revolución
industrial, con su visión de un sector industrial sin lazos con el
sector financiero o con el Estado. Estos valores, que estaban bajo
ataque en Inglaterra, fueron en cambio absorbidos en buena parte
por los grupos dirigentes de la sociedad argentina.
Por otra parte, la relación anglo-argentina contribuyo a que en
muchos grupos se subestimara la importancia de los Estados
Unidos; no es probablemente casual que esta en cambio fuese
reconocida por algunos industriales, como Di Tella. La hostilidad
argentina hacia los Estados Unidos era abierta y en algún
momento se acarició la idea de hacer de la Argentina un centro
hegemónico en Sudamérica. Se puede también notar que los
esfuerzos del primer período peronista para ampliar la influencia
argentina en América Latina con préstamos, y para desarrollar
una bomba atómica bajo la dirección de un técnico alemán, no
contribuyeron a disminuir la desconfianza de los Estados Unidos
hacia la Argentina.
En 1945 la actitud oficial de los Estados Unidos hacia la industria
pesada argentina era clara: “Política para las exportaciones. La
exportación de bienes de capital debe ser mantenida al nivel
mínimo actual -es esencial no permitir la expansión de la
industria pesada argentina. . . “‘. Esta actitud seguramente retrasó
el desarrollo de la industria pesada. Vale la pena señalar que los
Estados Unidos no
se oponían a que se desarrollara una industria pesada en
América Latina, como prueba su crucial colaboración en la
construcción de Volta Redonda en Brasil; lo que no
querían era ayudar a un país considerado hostil.
4. El desarrollo de la industria argentina y brasileña:
algunas comparaciones
El distinto desarrollo de las industrias argentina y brasileña es un
tema de gran interés. Una breve historia de la industrialización
del Brasil que subraya los elementos relevantes para este artículo
será presentada en un apéndice: aquí discutiremos solamente las
diferencias más significativas. (Apéndice 1).
Ante todo, no obstante Brasil tuviese un producto per capita
mucho menor .que el argentino,..el grado de industrialización,
hacia principios de siglo, era mucho mayor. En particular, la
industria textil ya estaba entonces bien implantada. En ambos
países la devaluación de la moneda en la ultima parte del siglo
pasado fue de gran ayuda para el nacimiento de la industria; el
período sucesivo de revaluación no introdujo demasiadas
dificultades para la industria brasileña, pues hubo un fuerte
aumento en los aranceles. Mientras los aranceles en la Argentina
tenían una finalidad casi exclusivamente fiscal, en Brasil servían
para proteger a la industria. A principios de siglo, en algunos
productos específicos, los aranceles en Brasil eran superiores a
300 % y de 12 % en la Argentina.
Esto pone el problema de por qué los industriales brasileños han
conseguido tan temprano un consistente apoyo del Estado. Una
posible explicación se halla en el sector rural. Mientras que en la
Argentina se pensó por muchas décadas que las potencialidades
de los productos tradicionales del sector rural fuesen ilimitadas,
éste no fue el caso en Brasil, donde muy pronto fue evidente que
existía un serio peligro de sobreproducción para el café. Esto
quizás explique por qué buena parte de las ganancias hechas con
el cultivo del café hayan sido invertidas en otros sectores. Según
los cálculos de Dean’, a principios de siglo, la mitad de los
obreros de la industria de San Pablo estaban empleados en
empresas de propiedad de cultivadores de café; los caféicultores
habían también financiado grandes proyectos de infraestructura.
Esta estrecha vinculación de los sectores exportadores
tradicionales con la industria, seguramente contribuyó a que los
problemas de la industria fuesen escuchados con atención por el
poder político.
6 ) Félix J . Weil : “Argentine Riddle”. Nueva York, 1944, p,
136-40.
7 ) Telegrama 141 , 3 de febrero 1945 , del Secretario de Estado suplente
al chargé daffdres en Argentina , Foreign Relations of the United States ,
1945 , val. 9 , p . 5 2 7 , Washington D.C ., 1969 : ver Jorae Fodor ,
“Peron’s Policies for Agrfcultural Exports 1946 -1948 : Dogma& or
Commonsens e; en Argentina in the Twentieth Centurv. compilado por
David Rock, Londres 1975 , p. 159-160.
8) W . Dean : “The Industrialization of São Paulo 1880-1945”. Austin ,
1969 ,p. 38.
Otro hecho de fundamental importancia es que, debido a la
sobreproducción de café, el sector rural en Brasil no sólo no se
oponía a una fuerte intervención del Estado en la economía, sino
que la pedía activamente. Dada la baja elasticidad del consumo
del café al precio, uno de los principales objetivos de los
cafeicultores era evitar que el libre juego de la demanda y oferta
determinase el precio del café. Para obtener este objetivo, usaron
todo su poder político para que fuese instaurado un esquema de
“valorización” del café, es decir que el Estado se endeudase y con
esos fondos financiase la acumulación de stocks. Este
mecanismo, iniciado en 1907, durante la gran depresión fue
llevado a sus consecuencias últimas cuando parte del café era
simplemente quemada por las autoridades. No tenía sentido, en
esas circunstancias, hablar de precio “artificialmente alto” de los
productos industriales, cuando el precio del principal producto de
exportación era sostenido en ese modo. Así, el sector rural y el
industrial en Brasil se encontraban de acuerdo en que el Estado
interviniese con energía en la economía y no hubo la larguísima
polémica doctrinal que caracterizó a la Argentina. Aquí había un
sector rural que ideológicamente estaba vigorosamente en contra
de los aranceles, sea nacionales, pues aumentaban el costo de
producción, como extranjeros, pues constituían un obstáculo a las
exportaciones.
Los obstáculos que podían encontrar la carneo los cereales en los
principales mercados eran de tipo muy distinto a los del café.
Este producto no corría ningún peligro de que se usasen barreras
arancelarias para favorecer la producción local en Europa o
Estados Unidos; en cambio el peligro era muy serio para los
productos del campo argentino. El proteccionismo europeo
respecto de los cereales y la carne crecía continuamente desde
fines de siglo; el de los Estados Unidos hacía imposible exportar
a ese mercado productos agropecuarios de zona templada. La
intervención del Estado, sea nacional como extranjero, parecía
amenazar al productor agropecuario argentino con serios daños.
Para el productor rural argentino, las ventajas universales del
librecambio parecían evidentes, ya como consumidor ’ ya como
productor.
La crisis del caucho, poco antes de la Primera Guerra Mundial, es
otro caso interesante que no tiene paralelo en la Argentina. En
cuatro años el precio cayó de 102 a 34 peniques por libra. Esto
hizo ver claramente el peligro de basar el desarrollo sobre pocos
productos y se trató deliberadamente de diversificar la economía
brasileña.
Otra diferencia crucial consistió en la distinta relación triangular
con Gran Bretaña y Estados Unidos. (El primero en sugerir este
paralelo, que se reveló particularmente fértil para las
investigaciones sucesivas; fue A. O’Connell’“). A diferencia de
la Argentina, Brasil tenía un superivit comercial con los Estados
Unidos y un déficit con Gran Bretaña. Esto hizo que la política
brasileña fuese siempre muy cercana a la de los Estados Unidos,
su principal cliente desde los años setenta del siglo pasado. Los
Estados Unidos utilizaron su poder como compradores para
obtener
ventajas arancelarias en el Brasil a principios de siglo (una
ventaja del 20-30 %), pero los productos más afectados fueron el
trigo y algunos productos manufacturados que Brasil no
producía.
Mientras que Gran Bretaña en los años treinta pasó del libre
cambio al proteccionismo y al bilateralismo, los Estados Unidos
decidieron apoyar el multilateralismo. Esto impidió que usaran
con Brasil métodos semejantes a los empleados por Inglaterra
con la Argentina en el pacto Roca-Runciman. Hay también que
tomar en consideración que Brasil pudo decidir de no pagar su
deuda externa, pues su principal acreedor era Gran Bretaña
mientras que su principal cliente, eran los Estados Unidos. Esta
alternativa, que Vargas siguió sin que esto lo alejara de los
Estados Unidos, no existía para la Argentina, pues su principal
acreedor era también su principal cliente.
Finalmente, las estrechas relaciones con los Estados Unidos
fueron de fundamental importancia para el establecimiento de la
industria pesada del Brasil. Volta Redonda, su primer alto horno,
fue construido con toda la colaboración posible del gobierno de
los Estados Unidos, que no tan sólo concedió préstamos, sino
también dio prioridad al proyecto en los difíciles años de la
guerra. En buena parte esto se debió al deseo de reforzar al Brasil
respecto a la Argentina, que en aquel entonces seguía una política
neutral y resistía a los planes de los Estados Unidos para América
Latina. La Argentina mantenía relaciones muy cordiales con
Gran Bretaña, pero ésta no podía suministrar ninguna ayuda en el
campo de la industria pesada que compensase la hostilidad de los
Estados Unidos.
La relación entre empresarios y Estado ha sido también
profundamente diferente en los dos países. Ante todo las
industriales en Brasil nunca estuvieron en su mayoría a favor del
“laisse faire”; en los años cuarenta, la Federación de Industrias de
San Pablo (FIESP), bajo la guía de Roberto Simonsen, ,defendía -
una estrategia de crecimiento que implicaba protección para la
industria y planeamiento económico.
Una diferencia importante entre las industrias de los dos países es
que la Argentina contaba con poderosas industrias que
exportaban elaborando los productos del sector agropecuario,
como por ejemplo los frigoríficos, y que eran naturalmente
contrarias al proteccionismo. Esto quitó unidad de acción a la
industria argentina, mientras que no ocurrió nada semejante en el
Brasil (cuyo principal producto de exportación era el café), hasta
hace poco tiempo. Sería interesante verificar la hipótesis que el
surgimiento de una importante industria de exportación que
transforma produc-
9) Winston Fritsch : “Aspects of Brazilian Economic Policy under the
First Republic (1889-1930)“; Tesis de Ph. D., Universidad de Cambridge,
1983 , p. 39 .
10)Fodor y O’Connell: “La Argentina y la economía atlántica en la
primera mitad del siglo XX”. Desarrollo Económico, no 49, abril-junio
1973, p, 6, no 6.
tos agropecuarios en Brasil (jugo de naranja, café instantáneo,
etc.) ha jugado un rol importante en la actitud más liberista que
recientemente han manifestado las asociaciones industriales
brasileñas.
Todos estos factores han consentido en Brasil una continuidad en
la intervención del Estado en favor de la industria, ayudada por
una burocracia estatal de cuadros técnicos bien pagada, que se
originó primero en el gobierno y luego en las empresas públicas
nacidas en los años cuarenta y cincuenta, como Cia. Siderúrgica
Nacional, Petrobras, Vale bo Rio Doce, Electrobras y muchas
otras.
Las empresas se han beneficiado de la actividad de un Estado con
personal bien preparado y con capacidad de tomar iniciativas; el
caso más claro es después del primer shock del petróleo, cuando
se originó en el Estado la decisión de poner en ejecución un plan
de sustitución de insumos básicos, que hizo crecer enormemente
al sector industrial.
5. Problemas de la representación de los intereses
industriales
En la Argentina existió por mucho tiempo una diferencia crucial
entre la representación de los intereses industriales y de los
intereses agropecuarios: los intereses agropecuarios lograron
mantenerse unidos con mucho mayor eficacia, mientras que la
fragmentación es una característica importante de la
representación industrial..
En parte se puede explicar la dificultad que encuentran los
intereses industriales a unirse con la enorme importancia de la
variable arancelaria, que contrapone los intereses de las varias
industrias. Dado el alto nivel de protección existente, cada
empresa desea poder vender sus productos al precio local y
comprar sus insumos al precio internacional. Esto crea una
situaci6ri que hace del “lobbying” una actividad a suma cero, en
la cual lo que desea una empresa es exactamente lo que teme la
otra. En general, se puede suponer que ganan las que quieren
protección, en parte por las consecuencias a corto plazo sobre el
nivel, de, empleo y, en parte porque normalmente los sectores
que producen insumos básicos son mucho más concentrados que
aquellos que los consumen. Lo que es seguro es que cada
empresa importante no puede arriesgarse a delegar las relaciones
con el gobierno a una organización que representa los intereses
generales de la industria, y no los de su sector, El hecho que las
organizaciones representativas de los industriales a veces hayan
tenido relaciones tormentosas con los gobiernos, puede
solamente aumentar el recelo del empresario individual.
Esta explicación, ‘sin embargo, no es enteramente satisfactoria
por dos motivos: ante todo, hay otros países en los cuales la
existencia de aranceles altos no ha impedido la creación de
organismos de representación industrial poderosos; en segundo
lugar, la existencia de una clara contra-
posición de intereses al interior del sector agropecuario no ha
sido un obstáculo a la eficacia de, la acción de la Sociedad Rural.
El análisis hecho por P. Smith sobre esta sociedad es de gran
interés: más de la mitad de los presidentes argentinos entre 1910
y 1943 eran importantes estancieros que pertenecían a esta
institución, así como doce de los catorce ministros de agricultura
y 15 % de los miembros del Congreso. La admisión a la Sociedad
Rural era mediante un proceso que permanecía secreto: tenla
solamente unos 2.500 miembros, es decir, un 10 % del total de
los ganaderos de alguna importancia”
El hecho importante para nuestro análisis es que en el sector
agropecuario habla un grupo que habla establecido una clara
hegemonía sobre los otros: los-ganaderos. Es posible además
identificar, aun dentro-de este grupo, un grupo más pequeño que
en ciertos momentos cruciales logró imponer sus intereses: el
grupo de los invernadores, que tenía contactos estrechos con el
poder político y con los frigoríficos. No hay que olvidar que los
agricultores, que al inicio eran en gran parte inmigrantes
extranjeros, por mucho tiempo no tuvieron peso político.
Frecuentemente se hallaban en posición muy precaria, con
contratos de arrendamiento de tres a cinco años, después de los
cuales debían dejar la tierra. En muchas de las zonas más
importantes del país, la orientación de la agricultura estaba
determinada por los intereses de los propietarios de la tierra que
eran ganaderos. El agricultor no era libre de elegir qué cultivos
sembrar; así, por ejemplo, en el último año debía dejar la tierra
sembrada con alfalfa para conveniencia del ganadero.
Esta preponderancia política de los ganaderos, y en particular de
los invernadores, explica cómo, por ejemplo, se presentara como
vital para la prosperidad argentina el acceso al mercado inglés de
las carnes en los años treinta, aunque no representara más de 30
% del total de las exportaciones argentinas. Representaba, eso si,
más de 90 % de las exportaciones de “chilled beef”, producción
en la que se habían especializado los ganaderos más prósperos.
Lo que nos interesa subrayar es que una buena parte de la eficacia
de la Sociedad Rural se debía al hecho que era una institución en
la cual había una clara hegemonía de un grupo de intereses sobre
los otros del mismo sector, y que sobre muchos temas
importantes el sector rural tenía una sola voz poderosa, no porque
faltaran conflictos internos, sino porque los sectores más débiles
no tenían la fuerza para oponerse a las decisiones del grupo
hegemónico. Al mismo tiempo, siempre hubo esfuerzos para
establecer alianzas entre los ganaderos, superando los
antagonismos entre invernadores y criadores. (Ver por ejemplo,
el indicativo título de un libro escrito por un criador, Horacio V.
Pereda: “La Ginaderia Argentina es una sola”. Buenos Aires,
1939).
ll ) Peter H . Smith : “Politics and Beef in Argentina . Patterns of
Conflict and Change”. Nueva York , 1969 , p p . 48 -50.
El contraste con el sector industrial es instructivo; en él ningún
sector logró establecer una clara y duradera hegemonía. Esto se
debe probablemente al hecho que el sector industrial que fue
hegemónico en muchos países europeos, es decir la industria
pesada, apareció muy tarde en la Argentina, y en parte fue
controlado por el ejército. Este último hecho es claramente
importante para el problema que estamos discutiendo; el ejército
no necesitaba de las organizaciones industriales para hacer llegar
al gobierno los problemas de las industrias bajo su control.
Además, el peso de la industria pesada en la Argentina es
relativamente pequeño y su desarrollo ya no es símbolo de
pujanza y progreso; al contrario, actualmente buena parte de las
industrias pesadas en todo el mundo se encuentran en crisis.
No hubo nunca, por lo tanto, en la Argentina una asociación
industrial que tuviese el poder del Comité des Forges, ni de la
industria pesada alemana.
Las dificultades objetivas para lograr la creación de una fuerte
institución que represente los intereses generales de la industria
son mucho más serias de las que encuentran otros sectores
importantes de la sociedad argentina. Los trabajadores pueden
unirse fácilmente detrás de los objetivos de pleno empleo y
salarios altos: el sector rural ya ha superado en buena parte las
contradicciones que lo dividían antes. En el sector industrial, en
cambio, existen divergencias reales, inevitables y que además son
legítimas .
Hay, por ejemplo, un gran sector industrial ligado a la
elaboración de productos de la agricultura, que en condiciones de
mayor apertura de la economía podría exportar más. Vale la pena
señalar que este sector representó en algunos momentos el sector
más moderno de la industria. “Los frigoríficos de Montevideo y
Buenos Aires, en gran parte de propiedad de los grandes
frigoríficos de Chicago, están excelentemente equipados y son la
última palabra en materia de construcción y maquinaria.”
Los intereses de este sector apoyan la reducción del
proteccionismo, para poder comprar insumos más baratos,
mientras que no la temen para sí mismos.
La multiplicidad de intereses, a veces opuestos entre sí, hace
mucho más difícil para los industriales que para otros grupos
construir una fuerte institución representativa de los intereses
comunes. Sin embargo, los industriales tienen también objetivos
comunes. Para poderlos llevar adelante, ya que no es realista
pensar que un grupo pueda establecer una hegemonía estable
sobre los otros, es indispensable que haya una verdadera
mediación al interior de sus organizaciones.
6. El caso argentino y las principales teorías del
desarrollo
Desde la Segunda Guerra Mundial y el auge de la teoría
keynesiana los modelos de crecimiento han gozado de gran
popularidad entre los economistas: entre los más importantes se
pueden señalar los de R. Harrod y de E. Domar. La característica
principal de estos’modelos es la de poner en relieve las
interconexiones existentes entre la inversión y el crecimiento del
producto, dada la relación capital/ producto. Cuanto más capital
se requiere para crear una unidad de producto, tanto más habrá
que invertir para obtener un crecimiento satisfactorio del
producto.
Este tipo de modelo se ha usado con frecuencia para calcular la
cantidad de ahorro necesaria, dada la relación capital/ producto,
para alcanzar una determinada tasa de crecimiento. Esto es
porque se consideraba que en los países en desarrollo la baja
capacidad de ahorro constituyese uno de los principales
obstáculos al crecimiento. Pero la evolución industrial argentina
parece señalar que uno de los problemas mayores es la presencia
de un alto grado de capacidad productiva no utilizada. La tasa de
ahorro de la economía argentina ha sido tradicionalmente alta y
no ha creado problemas. Lo que si ha llamado la atención es la
relación capital/ producto, que ha sido sorprendentemente
elevada l3 En buena parte esto se debe al alto costo relativo de
los bienes de capital en la Argentina, que hacen, que aunque la
proporción del ingreso nacional que es ahorrada sea alta, la
cantidad física de bienes de capital que se pueden adquirir con
ella sea mucho más baja que en los países industrializados.
Sobre el tema de la intensidad de capital de la producción, las
teorías del desarrollo han padecido la gran influencia de las ideas
de W. A. Lewis. En su articulo más famosos e influyente éste
veía el proceso de crecimiento como el desarrollo de la industria
mediante la absorción de trabajadores rurales: Su modelo asumía,
como lo de muestra, el título del artículo, una oferta ilimitada de
trabajadores, además suponía que la productividad marginal de
estos trabajadores sobreabundantes en la agricultura fuese cero.
Por lo tanto una transferencia de trabajadores de la agricultura a
la industria producía un fácil crecimiento, ya que éstos pasaban
de una situación “en la cual no producían nada a una en la que
eran productivos. Aquí también el problema grave era la
acumulación en el sector industrial.
12) Ralph Lozier, diputado por Missouri, en el Congreso de los Estados
Unidos en la sesi6n 1928/29, citado por E. Louise Peffer. Foot-and-
Mouth Disease in United States Policy. Food Aesearch Institute Studies.
val. III, no 2, mayo 1962. p. 157.
13) Rolf Hayn: “Capital Formation and Argentina’s Price - Cost
Structure, 19351956”. Review of Economics and Statistics, 1962, p. 340-
342.
14) W. A. Lewis: “Economic Development with Unlimited Supplies of
Labour” Manchester School of Economic and Social Studies, mayo 1954,
p. 139-91.
Es notable cuan poco esta influyente teoría se acerca al caso
argentino; ante todo no hay una oferta ilimitada de trabajo. Por el
contrario, la escasez de trabajadores ha sido “una vieja
calamidad”‘5 por una larga etapa de la industria argentina, que
frecuentemente tuvo que pagar salarios altos, pues los potenciales
trabajadores podían encontrar empleo en el sector rural, volver a
sus países de origen o ira otros países de inmigración. Esto
cambió sólo en los años treinta cuando la crisis de la agricultura
proporcionó mano de obra muy barata a la industria.
En realidad, el caso argentino representa por muchos aspectos el
exacto contrario del caso señalado por Lewis, pues el sector rural
frecuentemente compitió con el sector industrial por la nueva
mano de obra inmigrada: además probablemente su
productividad era mayor que la de la industria, lo que creo no
pocas situaciones imposibles de -explicar-. con las teorías .más
difundidas.
Un grupo de teorías interesantes tiene su origen en la idea que en
un cierto momento una sociedad tradicional, para transformarse,
necesita un esfuerzo concentrado en el tiempo. La imagen mas
eficaz fue la del despegue de un avión, difundida por W. Rostow
con su teoría del “take-off”. En realidad, sin adentrarse en
discusiones difíciles sobre lo que quiere decir “sociedad
tradicional”, otras teorías también han seguido la misma idea;
Rosenstein Rodan, por ejemplo, subraya la discontinuidad del
proceso de industrialización, hablando, de “big push”“. Es
interesante notar también en estos casos cuan poco sirven para
explicar el caso argentino. El intento de Di Tella y Zymelman de
utilizar el esquema de Rostow para el desarrollo argentino, los
obligó a crear una etapa nueva, no prevista por Rostow, la “gran
demora”, para el período 1914-l 933’s. Esto es particularmente
indicativo, pues Rostow tenía la ambición de explicar con sus
teorías sobre las etapas del desarrollo económico todos los casos.
Pero, ¿cuál podría ser el período del “despegue” de la economía
argentina?
La alternativa podría ser la de hablar de despegues y aterrizajes,
con vuelos bastante cortos. Pero claramente esto significaría que
el caso argentino tendría la peculiaridad perversa de requerir mas
de una vez esa enorme concentración de energías necesaria para
el despegue.
Esto nos lleva a considerar las teorías de A. Gerschenkron, que
pueden en cambio arrojar mucha luz sobre el caso argentino”.
Esto es especialmente cierto si tomamos en consideración las
observaciones particularmente agudas de A. Hirschman sobre
Gerschenkron y el proceso de industrialización de la América
Latina.
Gerschenkron estudia los procesos de industrialización europeos
dando fundamental importancia sea al grado de atraso del país en
que ocurren como al momento en el cual ocurren. Distingue una
temprana industrialización, la inglesa, caracterizada por el hecho
que no tiene competidores y donde los varios sectores se deben
desarrollar al interno de
la misma economía. Así, Gran Bretaña desarrolló ya sea los
bienes de consumo como los bienes de capital necesarios para
producirlos, pues no podía importarlos de ningún otro lado.
Según este autor, cuanto más atrasado es el país en que ocurre la
industrialización, más esfuerzo ésta requiere. Así, durante la
Revolución Industrial en Inglaterra la industria se pudo
desarrollar sin demasiada ayuda de los otros sectores ni de las
instituciones del Estado; en cambio el caso alemán ya requirió
otro actor: el sistema bancario, que coordinó las actividades
industriales, les ofreció un apoyo de largo plazo que los
ahorristas no estaban dispuestos a brindar.
Finalmente, en el esquema de Gerschenkron hay una tercera
etapa, representada por el caso de la Rusia zarista y, por Italia. En
estos: casos de industrialización aún más tardía el apoyo del
sistema bancario ya no es suficiente e interviene con gran peso el
Estado, en primera persona, para consentir el desarrollo de la
industria.
Gerschenkron hace las siguientes generalizaciones basándose en
la experiencia europea: cuanto más atrasado es el país en que
ocurre el proceso de industrialización, tanto mayor será: 1) la
probabilidad que haya discontinuidad en el proceso de desarrollo;
2) la dimensión de los establecimientos; 3) el rol de la industria
pesada: 4)‘la caída’de los niveles de consumo, y 5) el rol de
factores institucionales especiales; en cambio será menor el rol
jugado por la agricultura como mercado.
Hay que notar un hecho importante; Gerschenkron a menudo
identifica atraso con industrialización tardía: es sin duda cierto
que en los casos europeos estudiados por él, la relación es
sostenible. Al iniciar su industrialización, Alemania era un país
más atrasado de lo que había sido Inglaterra al iniciar la suya; lo
mismo puede decirse de la Rusia zarista y de Italia respecto de
Alemania. Sin embargo, el grado de atraso de un país que se
industrializa no está necesariamente ligado al momento en el cual
un país inicia el proceso
15) A. Froelich: “lndustrie, Bergwirtschaft, Forstwirtschaft”, en J.
Hellauer, compilador, Argentinien. Wirtschaft und
Wirtschaftsgrundlagen; Berlln-Leipzig, 1921, p. 184.
16) Carlos L. van Bellinghen: “Argentine. La plus jeune des grandes
nations” Bruselas, 1939. p. 269.
17). P. Rosenstein Rodan: “Natura Facit Saltum: Analysis of the
Disequilibrium Growth Process”; en Pioneers in Development, G. M.
Meier y D. Seers, compiladores; Nueva York, 1985, p. 207-221.
18) Guido Di Tella y Manuel Zymelman: “Etapas del desarrollo
económico argentino”, en Torcuato Di Tella, Gino Germani, Jorge
Graciarena, etc., “Argentina, sociedad de masas”. Buenos Aires, 1965, p.
188.
19) A. Gérschenkron: “Economic Backwardness in Historical
Perspective”.Nueva York, 1962, donde están reunidos sus principales
artículos.
20) A. 0. Hirschman: “The Political Economy of Import Substituting
Industrialization in Latin America”, originalmente en Quarterly Journal
of Econo-mies 1968, ahora en “A Bias for Hope: Essays on Development
and’Latin America”. New Haven, 1971, capítulo 3.
de industrialización. Por lo tanto, puede ser útil tratar de
distinguir cuáles características de su industrialización se deben
al grado de atraso y cuáles al período en el cual se ha
industrializado. Por ejemplo, un país que se industrializa tarde,
tendrá problemas graves para desarrollar sus exportaciones
industriales, pues deberá afrontar la competencia internacional de
otros países; esto, sin embargo, nada tiene que ver con su grado
de atraso.
El caso argentino es muy claro: aunque se trata seguramente de
un caso de industrialización tardía, la industrialización no ocurre
en un país atrasado. Paradójicamente, esto puede haber causado
serias dificultades al desarrollo de la industria.
Por ejemplo, en la Argentina no existió la estrecha relación que
hubo en muchos países entre desarrollo de los ferrocarriles e
industrialización, pues mucho antes de que existiera una industria
mecánica o del hierro ya estaba implantado un sistema ferroviario
relativamente moderno. En otros países el desarrollo de los
ferrocarriles trajo con sí no sólo el crecimiento de industrias
dinámicas, sino también la profunda transformación del sistema
financiero, que debía canalizar capitales hacia estas nuevas
industrias. En cambio, en la Argentina, la extraordinaria
expansión del sector agropecuario atrajo abundantes capitales de
los países europeos para las obras de infraestructura. Hasta los
personajes de las comedias de Oscar Wilde hablan de acciones
argentinas. El resultado fue que no se transformó ni el rol del
Estado ni el del sistema financiero para adecuarlos a las
necesidades de una sociedad con la capacidad de crear grandes
empresas. La indivisibilidad de buena parte de la infraestructura
básica ha sido frecuentemente señalada como una de las causas
que han obligado a los países atrasados a realizar un gran
esfuerzo concentrado en el tiempo para crearlas ; éste, claramente
no ha sido el caso, de la Argentina.
EI hecho que el sector agropecuario pampeano fuese de alta
productividad y absorbiese por muchas décadas trabajadores,
seguramente ha tenido consecuencias importantes. Los salarios
que ha debido pagar la industria durante un largo periodo inicial
han sido mucho más altos que en otros países atrasados”. Además
ha hecho muy difícil la formación de industrias grandes en el
primer período de industrialización, pues la existencia de un
mercado interior rico y la falta de obreros especializados, han
incentivado a los obreros de las fábricas a crear sus Propios
talleres.
Naturalmente, es perfectamente posible poner en marcha un
proceso de industrialización con salarios altos; tal fue el caso de
los Estados Unidos y de Australia, donde la industria tuvo que
competir con las actividades agropecuarias para atraer
trabajadores. En estos casos los Salarios altos fueron un factor
positivo para el desarrollo de la industria, pues la obligaron a
buscar incesantemente cómo mejorar las técnicas de producción.,
La diferencia crucial, sin embargo, es que en estos casos hubo
una fuerte y
sistemática protección aduanera para la industria, cosa que no
hubo en la Argentina. En Australia esto fue posible debido a que
se estableció una alianza entre el sector industrial y el sector
obrero: no hay que olvidar que en ese país ya existía el voto
universal para los hombres y que a principios de siglo el partido
laborista era determinante para las mayorías parlamentarias. En
los Estados Unidos, la protección industrial fue posible por el
pacto realizado dentro del partido republicano que aseguraba la
distribución de tierras a los agricultores y aranceles a la industria.
El hecho que en la Argentina la industrialización fuese tardía
tuvo como consecuencia que al formarse un sector industrial, este
tuvo que enfrentarse con instituciones fuertes ya preexistentes
que funcionaban en modo eficiente y que además eran modernas.
El caso más obvio es el del sindicato. Mientras que en países de
temprana industrializacion el desarrollo de la industria precede
naturalmente al desarrollo del sindicato, en la Argentina hubo
sindicatos fuertes mucho antes que una industria fuerte.
No hay tampoco que olvidar qué la enorme prosperidad del
campo ha creado por muchos años la impresión de que fuese
posible basar el crecimiento de la economía argentina sobre la
base de la producción primaria, cuyas ventajas comparadas eran
tan grandes que podía hacer frente a cualquier competencia. Esto
ha sido un obstáculo a que las ganancias del campo fuesen
invertidas en la industria y a que el Estado llevara a cabo una
política más realista hacia el sector industrial.
Finalmente, el hecho de ser un país relativamente rico, ha creado
una demanda de bienes’tecnológicamente avanzados, que ni
siquiera Gran Bretaña podía proveer, y que eran difíciles de
producir en un país en el curso de un proceso de
industrialización.
Esta breve reseña nos lleva a algunas conclusiones de interés. La
primera es que las características del desarrollo argentino son
profundamente diferentes de las hipotizadas en las principales
teorías del desarrollo. No hubo un “sector agrícola tradicional” en
la Pampa Húmeda; más bien se puede sostener que la agricultura
se desarrolló al mismo tiempo que la industria. No hubo tampoco
el bajo nivel de ingresos que hace difícil la formación de capital;
el problema más bien fue la resistencia por parte del sector
agropecuario a invertir a largo plazo en la industria; ya en 1931
un
21) P. Rosenstein Rodan: “Notas sobre la teoría del ‘gran impulso”‘, en
H. Ellis compilador: “El desarrollo Económico y América Latina”.
México, 1960, p. 71.
22) Según E. Reiche, los salarios relativamente altos de la Argentina son
una de las razones que explican el atraso de su industria textil respecto a
la del Brasil; Ekkehart Reiche: “Aussenhandelsverilechtung und
Lndustrialisierung Argentiniens. Eine raumwirtschaftliche Analyse”.
Kiel, 1953, p. 105.
23) Esto ya era notado el siglo pasado: Daireaux, “La vie et les moeurs à
la Plata”; tomo ll, “lndustrie el production”. París, 1888, p. 133.
autor alemán notaba que esto hacia inevitable que el capital
extranjero y el Estado jugasen un rol importante en la industria
argentina.
Por otra parte, la industrialización tardía en un país con un alto
ingreso y no muy “atrasado” no ha traído consigo la creación de
instituciones aptas para impulsar el desarrollo industrial y
modificar en modo drástico el equilibrio institucional existente.
El sector industrial, por lo tanto, no estableció relaciones estables
y sólidas ni con el sector bancario, como en el caso alemán, ni
con el Estado, como en el caso italiano.
En particular no hubo en ningún momento de la historia argentina
un deliberado esfuerzo, intenso y concentrado, para desarrollar la
industria. Esto no ocurrió ni en los años treinta ni durante el
peronismo. El énfasis del desarrollismo en la industria de base
podría haber requerido un esfuerzo semejante, pero, justamente
para evitarlo es que se teorizó la necesidad del capital extranjero.
Y la última dictadura militar, aunque muchos intelectuales
pensasen que su objetivo fuese de lograr la “profundización” del
proceso de industrialización una vez agotada la “etapa fácil” del
proceso de sustitución de importaciones, parece en cambio haber
contribuido más a desmantelar enteros sectores de la industria
que a crear otros nuevos.
7. La evolución cíclica de la economía, argentina
El desarrollo de la economía argentina fue siempre caracterizado
por fuertes ciclos que tuvieron naturalmente un gran impacto
sobre-la industria. No analizaremos aquí este efecto sobre el
desarrollo de la industria en su primer periodo, aunque sea de
extremo interés; nos concentraremos en cambio en el periodo
posterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando por muchos años
fue determinante el vínculo externo. Las exportaciones no
lograban superar la barrera de los mil millones de dólares y esto
impedía un crecimiento armónico de la economía. El problema
central era que la producción del campo no lograba producir un
excedente suficiente para lograr exportaciones adecuadas y al
mismo tiempo satisfacer la creciente demanda interna.
Para entender las páginas, siguientes es necesario recordar que
una característica crucial de la economía argentina es que se
exportan bienes-salario; por lo tanto se pueden generar más
exportaciones en el corto plazo reduciendo el salario real: “Los
años en que se registraron aumentos importantes de las
exportaciones (1953, 1956, 1959 y 1962- 63) coincidieron con
reducciones en el consumo real per cápita”. Otra consecuencia
importante es que una devaluación, que aumenta el precio en
moneda local de los productos exportables, reduce
inmediatamente el salario real, desencadenando problemas
laborales en el sector industrial.
Para superar el estancamiento de las exportaciones se puso
repetidamente en práctica una estrategia que se puede esbozar
sintéticamente de la siguiente manera. La diagno-
sis del problema fue que el campo no recibía bastantes
incentivos; se consideró necesario, por lo tanto, mejorar los
precios de sus productos con una fuerte devaluación. Esto
cambiaba los precios relativos, aumentaba inmediatamente los
ingresos del campo y reducía el salario real. (En realidad, una
vieja tradición argentina es devaluar cuando los agricultores ya
han vendido su cosecha: en este caso el beneficio inmediato de la
devaluación va todo al exportador). La brusca devaluación
desencadenaba naturalmente una violenta inflación (por ejemplo,
7.5 % en los primeros seis meses de 1959) aunque fuese
acompañada por una restricción monetaria. En cada ocasión los
responsables de la devaluación, que se habían encontrado con
una tasa de cambio sobrevaluada, creían así establecer precios
relativos de equilibrio y que de ahí en adelante las exportaciones
crecerían y que ésa seria la última devaluación necesaria; en eso
se equivocaban. La inflación continuaba, se volvía entonces
necesario usar la tasa de cambio como instrumento
antinflacionario, el peso volvía a estar sobrevaluado y pronto se
hacia necesaria otra devaluación.
Las consecuencias para el desarrollo industrial fueron nefastas,
pues cambiaron continuamente todos los precios relativos.
Proyectos que prometían altos rendimientos, cuando entraban en
función, producían pérdidas, pues habían cambiado los precios
relativos de insumos como la energía, el trabajo o los insumos
importados.
Las condiciones en que se adquiría maquinaria, en particular,
parecían asegurar el desastre. Se la compraba cuando las
ganancias eran altas y el cambio estaba sobrevaluado, y en esas
condiciones las máquinas extranjeras eran muy baratas. Pero
justamente el cambio sobrevaluado hacía inevitable una
devaluación y una política monetaria restrictiva, que hacia caer la
demanda interna. Las empresas que habían adquirido máquinas,
especialmente si se habían endeudado en moneda extranjera, se
hallaban en una situación desesperada: tenían fuertes deudas y
capacidad productiva no utilizada.
Naturalmente esta situación, considerada del punto de vista de la
sociedad, era de gran desperdicio. Todavía afines de los años
sesenta había un gran exceso de capacidad productiva debido a la
maquinaria adquirida en el último período de Frondizi26.
El objetivo de la devaluación es efectuar una transferencia de
ingresos al sector exportador, que en el caso argentino es el
agropecuario. Esto hace que las relaciones laborales sean
particularmente difíciles en el sector industrial; pues los salarios
reales caen justamente en el mismo momento en
2 4 ) Otto Martin¡: “Entwicklung und Probleme des argentinisches
Industrie” Paderborn , 1931 , p . 75 .
25) Presidencia de la Nación, Consejo Nacional de Desarrollo. Plan
Nacional de Desarrollo 1965 -69 ; Buenos Aires , 1965 , p. 21 .
26) World Bank. Economic Position and Prospects of Argentina, 16 de
julio 1968 , p. 23
que las empresas deben enfrentar una política monetaria
restrictiva. Para salir de este círculo vicioso, bajo el gobierno de
Illia se propuso por primera vez una estrategia nueva: pequeñas
devaluaciones que siguieran la inflación y evitaran así los
cambios bruscos en los precios relativos que hacían imposible el
planeamiento racional dentro de la empresa.
Otra tentativa fue la de Krieger Vasena, cuando se introdujeron
retenciones a las exportaciones para evitar que la devaluación
tuviese un impactos demasiado brusco;
Bajo Martínez de Hoz la política económica consistió en una
combinación de elementos distintos, todos orientados a
liberalizar la economía y algunos a combatir la inflación. La tasa
de cambio fue usada en función antiinflacionaria, especialmente
en el último período. La política arancelaria tuvo una función
semejante, pues se amenazaba de disminuir más rápidamente la
protección en aquellos sectores que tuviesen aumentos de precios
particularmente fuertes; además se disminuyó en modo drástico
el nivel de protección para aumentar el grado de apertura de la
economía. Esta política fue posible por dos circunstancias: ante
todo, la vigorosa expansión de la producción agropecuaria,
debido a que el trabajo de muchos años dio finalmente resultado
y también en la Argentina aumentó la productividad en este
sector, y luego a que las condiciones del mercado internacional
de capitales determinaron una coyuntura en la que era fácil
obtener préstamos.
No obstante la fortísima caída de los salarios reales, la inflación
se mantuvo a niveles extraordinariamente elevados. El gasto
público fue muy alto, lo que consintió aumentar el nivel de
empleo, pero agravó el problema de la inflación. Las tasas de
interés en pesos se volvieron en términos reales positivas y
frecuentemente más altas que las en dólares. Esto tuvo el efecto
de atraer capitales de corto plazo y empujó a endeudarse en
dólares a las empresas, que tenían acceso al mercado
internacional de capitales. La sobrevaluación del cambio se
volvió más y más clara, favoreciendo una fortísima salida de
capitales, mientras aumentaban vertiginosamente las
importaciones; aunque las exportaciones tuvieron una evolución
favorable, una fuerte devaluación se tornó inevitable.
El sector industrial fue profundamente modificado por esta
política. Ante todo hubo una clara polarización entre las
empresas que por distintos motivos no tenían que enfrentar a la
competencia internacional y las que, en cambio, estaban
expuestas a esta competencia; entre las empresas que tenían
acceso al mercado internacional de capitales (grandes empresas o
filiales de empresas extranjeras) y las que podían sólo recurrir al
mercado interno de capitales, con sus tasas de interés reales más
altas. Así, el sector de las empresas pequeñas y medianas sufrió
en modo particular. Como el gasto público fue muy alto, un
resultado paradójico para un proyecto que quería liberalizar la
economía, fue que las empresas más dependientes de este gasto
fueron las que mejoraron su posición relativa,
8. Impacto de los ciclos y la inflación sobre las
empresas industriales
La brevísima y esquemática exposición anterior tiene como
objetivo principal tratar de explicar algunas características de la
industria argentina; es decir, determinar cuál ha sido el impacto
de estas políticas económicas sobre la estructura interna y el
funcionamiento de las empresas industriales.
1) El principal ha sido la concentración en los problemas del
corto plazo. Para muchas empresas el problema ha sido evitar la
quiebra; con cambios violentos y completamente impr6decibles,
proponerse objetivos de largo plazo parece más bien la práctica
de la virtud evangélica de la esperanza que una vital necesidad
empresaria.
2) Otro resultado es la importancia del factor financiero respecto
al productivo. Con tasas de interés reales que pueden llegar a ser
de 4 % por mes, cualquier progreso en las técnicas de producción
parece insignificante. Esto tiene gravísimas repercusiones
también en la estructura del personal y se refleja en’ el prestigio
de los varios ejecutivos dentro de la empresa. El proceso de
selección entre empresas se vuelve en parte casual. Las ganancias
de las empresas no dependen tanto del grado de eficiencia de las
técnicas productivas cuanto de un hábil (o afortunado) manejo
financiero y se pueden crear situaciones de monopolización de
enteros sectores productivos por parte de una empresa de bajo
nivel técnico. Una sola decisión que se revela errada en el campo
financiero puede amenazar la sobrevivencia de una empresa sana.
Con la tasa de inflación que hubo en la Argentina, los
empresarios se han visto obligados a tomar decisiones cruciales
muy frecuentemente. La posibilidad, por lo tanto, de errar en una
cuestión vital es mucho mayor que en otros países.
3) La estructura de los costos es también: peculiar: aunque en
muchas fábricas la productividad física de los obreros es
comparable con los niveles internacionales, el número de
empleados que se dedican a actividades que son casi inexistentes
en otros países, como actualizar precios, es frecuentemente muy
alta.
El hecho que a menudo la tasa de utilización de la capacidad
productiva sea muy baja, aumenta enormemente la incidencia de
los costos fijos por unidad vendida; las amortizaciones y los
intereses por unidad de producto tienen un peso que a nivel
internacional es muy alto.
4) Las violentas variaciones en la tasa de cambio hacen de la
exportación una actividad muy peligrosa. Con una inflación
superior a 100 %, un pequeño atraso cambiario puede fácilmente
arruinar una empresa empeñada en la exportación, especialmente
si para cubrir las pérdidas en un cierto período debe endeudarse a
tasas de interés reales exhorbitantes.
La baja prioridad dada a la exportación ata a las empresas a las
dimensiones del mercado interno, que se restringe
Desde hace años, y le impide gozar de las necesarias economías
de escala. Además les hace perder de vista un problema crucial:
el problema de la calidad. La calidad es vista como un costo y no
como un indicador de la eficiencia de la producción.
5) Estos factores contribuyen a que los problemas del
“management” argentino se vuelvan cada vez más distantes de
los temas de la cultura industrial contemporánea. Mientras que en
el resto del mundo hay’un nuevo inter6s en los problemas de la
producción y en particular de la fabrica, en la Argentina siguen
siendo prioritarios los problemas financieros. La nueva
centralidad de la fábrica y de la eficiencia de los procesos
productivos, en parte impuestos por los sucesos de la
competencia japonesa, tienen enormes implicancias para la
organización de las empresas28.
Por ejemplo, la necesidad de mantener muy alta la calidad,
implica necesariamente la colaboración activa de los
trabajadores: esto requiere difíciles cambios en la organización
del trabajo, que frecuentemente encuentran oposición entre los
ejecutivos de grado intermedio y entre supervisores y capataces.
9. Industria y sociedad
La fragilidad de las empresas industriales es tan grande y la
benevolencia del Estado tan importante que se vuelve muy difícil
que sobreviva en los industriales el orgullo de ser representantes
de un modo distinto de organizar la producción y de ser
portadores de valores nuevos. La fábrica no es vista como una de
las instituciones centrales de la sociedad, con un enorme impacto
en el desarrollo de la cultura y del mismo estilo de vida.
Se ha escrito mucho sobre el hecho que los industriales absorben
los valores del sector agropecuario y que con frecuencia compran
ellos mismos estancias. No se ha notado que esta conducta puede
en cambio ser perfectamente racional y que simplemente denota
la fragilidad de las empresas industriales. Más de un ex
propietario de una empresa industrial que quebró, puede
continuar una vida próspera debido únicamente a que en los
buenos tiempos compró una estancia que en cambio sigue
rindiendo.
Hay una gran distancia entre los intelectuales y la industria. El
hecho que buena parte de la industria haya sido de propiedad
extranjera, naturalmente ha tenido su peso; estas empresas no
tenían muchos contactos con el medio cultural local y además los
productos de la industria no podían ser vistos como expresión de
una “cultura nacional”. En la Argentina la industria no ha tenido
un impacto sobre los valores de la sociedad correspondiente a su
peso en la economía. Ni siquiera los jóvenes en el pasado la han
mirado con entusiasmo, como un elemento de ruptura con un
pasado oprimente. No ha habido poetas que escribiesen como
Marinetti “un automóvil rugiente, que parece correr sobre la
metralla, es más bello que la Victoria de
Samotracia”30, ni extraordinarios pintores que decían
entusiasmados “nel paese del dolce far tiente ruggono ormai le
officine innumerevoli”.
En un contexto en el cual altas ganancias pueden acarrear una
peligrosa atención por parte del gobierno o de la competencia,
muchos industriales argentinos parecen haber hecho propia una
máxima de Martín Fierro, que seguramente no representa la
afirmación de valores nuevos:
“El que gana su comida, bueno es que en silencio coma. Ansina
vos ni por broma quieras llamar la atención; nunca escapa el
cimarrón si dispara por la loma”.
Puede ser de interés señalar que ésta fue la máxima, recomendada
por Perón a Jorge Antonio.
El resultado de este conjunto de actitudes ha creado una situación
en la cual la industria está sorprendentemente aislada de la
sociedad. Mientras que en el periodo de auge del sector
agropecuario existían dos grandes diarios que reflejaban los
valores e intereses de ese sector y ejercitaban una enorme
influencia sobre el modo de ver el mundo por parte de grandes
sectores de la sociedad argentina, no existe ningún diario que
refleje valores que puedan de algún modo vincularse con la
industria. No hay tampoco instituciones de los industriales
equivalentes a la Sociedad Rural o al Jockey Club, con prestigio
social y que cumplen con múltiples funciones. En eso, algunos
industriales argentinos recuerdan a Groucho Marx, que no estaba
dispuesto a entrar a un club que aceptase gente como él.
2 7 ) R. Lubar : “Rediscovering the Factory ”. Fortune, julio 1981
28) Sobre’este tema, ver el originalísimo libro de Sergio de Vio, “Dagli
Stati Uniti al Giappone: andata e ritorno. La nuova competizione
industriale”. Turín ,.1985.
29) Henning Rogge : “Evoluzione eimmagine delle fabbriche AEG ”, en
T .Buddensieg y H . Rogge , “Cultura e industria . Peter Behrense la AE
G ;1907-1914”. Milá n , 1979 , p . 16 .
Esta no fue la experiencia en otros paises. El ejemplo de la colaboración
entre la AEG de Rathenau y el arquitecto Peter Behrensentre 1907 y 1914
es ilustrativo. Behrens fue llamado para dar unidad estilística a la enorme
variedad de productos tecnológicamente avanzados de l AEG
controlando también los caracteres tipográficos utilizados en el
membrete, la publicidad, etc. El director de las fábricas de la empresa
sabía lo que quería; dijo al arquitecto:-“Un motor debe ser bello como un
regalo de cumpleaños”.
De esta colaboración nacieron las primera fábricas planeadas con un
nuevo estilo, que reflejó las necesidades del a industria y que no tuvo más
reminiscencias de un pasado de palacios aristocráticos o de humildes
dep6sitos. En el taller de Behrens trabajaron los jóvenes Gropius, Mies
van der Rohe y Le Corbusier; es decir que una buena parte de la
arquitectura moderna se desarrolló bajo la influencia directa de la cultura
industrial definida en sentido estricto. El impacto de Adriano Olivetti
sobre la cultura, y en particular el “design” de Italia fue semejante y los
ejemplos podrían multiplicarse.
3 0 ) F . T . Marinetti : “Manifesto del futurismo ”, 20 de febrero de 1909
31) Boccioni, Carr& Russolo, Balay Severini: “Agli Artisti Giovani
d’ltalia”, ll defebrero de 1910 .
32 ) Jorge Antonio : “. .Y Ahora Qué ?“. Buenos Aires , 1966 , p. 348 .
10. El plan nacional de desarrollo de 1965 y algunos
problemas actuales
La industria argentina atraviesa una vez más una grave crisis. Su
peso en la economía disminuye, el número de los obreros ha
caído drásticamente y el nivel de la producción industrial se halla
a niveles inferiores de los de hace una década.
Esta crisis, sin embargo, ha hecho ver a muchos sectores que la
industria es una componente indispensable de la economía
argentina; esta percepción ha sido reforzada por los crecientes
obstáculos que encuentra la venta de productos agropecuarios en
el exterior. Sea los Estados Unidos como Europa, tienen grandes
excedentes de los productos en los cuales se ha especializado el
sector agropecuario argentino; no solo no compran a la
Argentina, sino que subsidian las exportaciones de estos
productos. También India y China han comenzado a exportar
cereales. Es muy improbable que los llamados a la buena
voluntad abran los mercados protegidos de los países
industrializados, y es seguramente imprudente basar el desarrollo
económico argentino en la esperanza que la agricultura soviética
continúe a ser’ineficiente por un largo período. Los discursos de
los ministros argentinos dirigidos a la Comunidad Europea, en
los que advierten que si Europa no abre su mercado la
democracia argentina puede estar en peligro, muestran una
situación de extraordinaria gravedad. (Discursos de este tipo han
sido hechos por el Secretario de Agricultura en una gira europea
a inicios de la primavera argentina). Frente a ella, sólo una
sociedad completamente irresponsable puede evitar de plantearse
algunos problemas de fondo.
Ante todo, se vuelve claro que si no se quiere dejar que la
democracia en la Argentina dependa de las decisiones de política
económica de un limitado número de países, tomadas para
proteger a sus agricultores, se vuelve urgente determinar con
precisión un rol de largo plazo para la industria. Si se quiere una
sociedad próspera, éste es el sector que deberá crear puestos de
trabajo productivos y exportar productos con mejores
perspectivas en el mercado internacional que el trigo o la carne.
El problema del empleo es también de fundamental importancia.
Una gran parte de la teoría de los costos comparativos se ocupa
del problema asumiendo la libre circulación de capitales y de
personas. Pero si no se quiere forzar a la emigración a una parte
de la población, el problema se vuelve mucho más complejo. Por
lo tanto, el problema del empleo pone a la industria en un rol
estratégico, como ya era claro durante la Segunda Guerra
Mundial.
“Hemos dicho que la Argentina tiene un aumento vegetativo de
150.000 almas por año. Puestas estas cifras frente a frente, surge
naturalmente la pregunta: ¿Quien dará ocupación a estos 150.000
argentinos que anualmente van a golpear las puertas de la
economía nacional en demanda de trabajo?
Si la agricultura no puede ocuparlos ni tampoco la ganadería, si
el comercio no puede absorber sino una pequeña cantidad, sólo
queda una salida: ubicarlos en los talleres de la industria.“
El problema naturalmente sigue existiendo aunque se está
difundiendo en la Argentina la ingenua idea que el desarrollo de
los servicios y la reducción del peso de la industria son signos de
una estructura económica avanzada. Es importante notar que el
desarrollo de los servicios modernos está estrechamente ligado a
la existencia de una industria próspera y pujante. Para dar al
lector un breve panorama de la discusión contemporánea de este
problema en los Estados Unidos e Italia, se ha incluido un
apéndice del profesor G. Caselli [Apéndice 2).
Pero el sector industrial debe enfrentar graves problemas de corto
plazo, en gran parte causado, por la caída de la demanda. Desde
un cierto punto de vista, estos problemas se parecen a los que
tuvo que enfrentar, en circunstancias menos dramáticas, el
gobierno constitucional en 1964..
Las soluciones propuestas y el enfoque usado entonces, mirados
desde ahora, parecen sorprendentemente actuales34.
Ante todo cabe señalar que el rol de la industria era considerado
central por el Plan Nacional de Desarrollo:
“Sólo la industria, como se vera mas adelante, puede proveer
directa o indirectamente en forma masiva oportunidades de
ocupación al incremento de la población activa, y adecuar la
oferta de la producción a la estructura cambiante de la demanda,
en la que, al aumentar el ingreso por habitante, van adquiriendo
cada vez mayor importancia los artículos manufacturados” (p.
116).
-Se consideraba necesario. que la industria no se ocupase sólo del
mercado interno, sino que se establecía que era indispensable que
exportara, pues era
“sumamente importante que durante el período del Plan hay que
sentar las bases para una transformación de la economía
argentina, que le permita desenvolverse a largo plazo en un
mercado mundial en el que el intercambio de productos
manufacturados tiende a crecer con mayor rapidez que el de
materias primas y productos agropecuarios” (p. 116).
Para lograr este ambicioso objetivo, se proponía evitar la
sobrevaluación de la moneda y devaluaciones bruscas. Es crucial
la importancia que se daba al tipo de cambio, que debía ser
determinado por las necesidades de la industria.
33 ) Torcuato Di Tella: “Problemas de la posguerra. Funciôn económica y
destino social de la industria argentina ”. Buenos Aires , 1943 , p. 57 .
34) Presidencia de la Nación. Consejo Nacional de Desarrollo. Buenos
Aires, 1965; Plan Nacional de Desarrollo, 1965-69. Las referencias
siguientes sin indicación de titulo indican el número de página de este
documento.
“La política cambiaria que se traza en la sección correspondiente
tiene como finalidad mantener los incentivos para exportar con
un tipo de cambio flexible, y al mismo tiempo evitar los efectos
inflacionarios de las devaluaciones masivas. En seguida se
describen las medidas especiales diseñadas para promover las
exportaciones no tradicionales, y se recomienda que el sistema de
tarifas aduaneras y recargos cambiarios se base no tanto en el
mantenimiento del equilibrio externo o en el aumento de los
ingresos fiscales, sino más bien en una protección racional a la
industria del país” (p. 383).
Aquí nos acercamos á un tema particularmente delicado, pues es
necesario indicar qué es lo que se considera protección racional.
Las ideas del Plan son excepcionalmente claras y están expuestas
en modo univoco. Se tiene una clara conciencia de que es
importante considerar la tasa de cambio junto al nivel de
protección arancelario, además se explica que la protección
efectiva en muchas industrias puede ser negativa, aunque la
protección nominal sea alta (p. 408-g).
Finalmente se trata del nivel de protección; lo que se dice es tan
importante que merece ser citado en extenso.
“En un mercado cerrado, el precio tiende a determinarse por el
costo de la unidad de producción menos eficiente, que no
encuentra estimulo para mejorar sus r condiciones operativas. No
es posible pensar en una eliminación lisa y llana de toda
protección, pues a ello se opone la necesidad de conservar
fuentes de trabajo y respetar legítimos intereses, además de la
influencia negativa sobre toda la economía de los desequilibrios a
que darla lugar en el balance de pagos. Pero, si es necesario
convertir en dinámica la actual situación estática, programando
una reducción progresiva de derechos y recargos escalonada en el
tiempo según sectores, para modificar paulatinamente la
estructura de costos, restablecer situaciones de competencia y
poner a la industria en condiciones de competir en mercados de
exportación” (p. 447).
11. Proteccionismo y eficiencia
Aunque esta política pueda ser dolorosa para algunos
industriales, es probable que sea necesaria aun hoy para el sector
en su conjunto. El fracaso de la experiencia de Martínez de Hoz
ha contribuido a la difusión de la idea que la reducción del alto
nivel de protección lleve inevitablemente a la catástrofe. Lo que
hizo tan destructiva su política, sin embargo, ha sido la
combinación de distintas medidas, como la reducción arancelaria
llevada a cabo en modo acelerado, la sobrevaluación del cambio
a través del endeudamiento externo, la liberalización del mercado
financiero y la continua inflación. Sin embargo, vemos que la
necesidad de racionalizar la estructura arancelaria ya era muy
clara muchos años antes. Lo que es importante es que ello ocurra
en modo gradual y con una tasa de cambio que garantice la
competitividad de la industria.
Mientras continúe habiendo tasas de protección efectivas muy
altas, es inevitable que la industria permanezca a la defensiva
frente al resto de la sociedad. Esto hace probable que a los
muchos péndulos de la sociedad argentina35 se agregue uno más:
el péndulo protección extrema-liberalismo extremo.
Esto no significa naturalmente que no deba haber
proteccionismo, sino solamente que los casos extremos deben ser
modificados, y la competencia aumentada. En los países
industrializados, que poseen una administración pública eficiente
y bien pagada, así como estrechos vínculos entre la industria y el
gobierno, hay una fuerte protección que es difícil de identificar.
Hay ejemplos interesantes dentro del supuesto Mercado Común
Europeo: los otros países europeos no han podido exportar
cerveza a Alemania por un edicto sobre la pureza de este
producto que tiene más de tres siglos; los obstáculos puestos por
Inglaterra a la leche del continente son de tipo semejante. La
legislación antidumping es otro ejemplo de instrumento flexible
y eficaz; además es mucho más elegante que tasas de protección
efectivas superiores al 300 %.
En cambio, en la Argentina el nivel nominal de protección fue
siempre muy engañoso debido también a la administración
pública. Ante todo se otorgaron siempre exenciones; además,
siempre ha existido el contrabando; en 1911, G. Bevione, un
visitante italiano, hablaba de “contrabando sistemático, vasto y
cotidiano, organizado por las mismas autoridades aduaneras”36.
Dadas estas circunstancias, los industriales mismos podrían haber
tomado la iniciativa de pedir la reducción de aranceles cuando
estos contenían “agua”, es decir, cuando eran más altos de lo que
necesitaba la industria. Esto hubiese mejorado su imagen sin
costarles nada: las recientes reacciones a la modesta apertura del
mercado a la industria uruguaya demuestran que el camino es aún
largo.
La situación actual daña también a la industria por sus graves
consecuencias para la eficiencia interna de las empresas; éste es
un tema que no se ha discutido bastante en la Argentina, pero que
es vital para el desarrollo de un sector industrial sano.
Aunque el proteccionismo elevado en la actual situación
argentina implica poca competencia, es necesario recordar que
esto no es necesariamente así. El Japón ha logrado mantener, a
través del MITI, un alto grado de competencia en una economía
muy protegida, y los Estados Unidos y Europa usan las barreras
arancelarias para obligar a las industrias japonesas a invertir en
estos mercados y aumentar de este modo la competencia. Se
puede señalar también que el hecho que la industria japonesa
venda frecuente-
35) Ver Marcelo Diamand: “El péndulo argentino. ¿Hasta cuándo?“.
Buenos Aires, setiembre 1983.
36) G. Bevione: “L’Argentina”. Turín. 1911, p. 112
mente sus productos en su mercado interno al doble del precio de
exportación, no significa que no sea competitiva. Al contrario,
ésta ha sido una de las características de largo plazo de los
sectores competitivos de la industria japonesa: en 1893, el precio
al cual la industria textil vendía al mercado interno los hilados de
algodón eran más de quince veces más alto del precio al cual
exportaba.
Según la brillante formulación de Hirschman, el sector industrial
no tiene poder porque no exporta y no exporta porque no tiene
poder. En todo el país el sector exportador es considerado vital y
sus necesidades no pueden ser ignoradas por el poder político por
mucho tiempo. Pero un sector sin fuerte peso político no puede
asegurarse que se mantengan las condiciones necesarias que le
permitan exportar en modo permanente. La economía argentina
necesita un sector industrial que exporte, a su vez el sector
industrial, si quiere lograr un desarrollo equilibrado y empresas
eficientes, necesita exportar. Para lograrlo, las viejas directivas
del Plan de Desarrollo de hace veinte años pueden ser una buena
base para una discusión pública del tema.
El problema del seguro de cambios es indicativo: el Estado se ha
hecho cargo de parte de las deudas del sector privado. Esto
implica que deberá obtener los recursos para pagar ésta y otras
deudas, lo que requiere una transferencia del sector privado al
Estado. Para resolver éste y otros problemas habrá que modificar
el sistema impositivo; es muy improbable que se pueda continuar
indefinidamente haciendo pagar una gran parte de los recursos
del Estado al sector exportador. Hay en la Argentina enormes
márgenes para racionalizar el problema fiscal. Una batalla para
modernizar el sistema impositivo, con una mayor carga para
importantes sectores, ricos pero que casi no pagan impuestos,
podría ser un buen inicio de colaboración entre los sectores
productivos que contribuiría al progreso del país,

La situación actual es profundamente diferente de la que se ha

discutido en muchas secciones de este articulo. La Argentina no
enfrenta más los “problemas” de un país rico, sino los de uno
relativamente pobre, con una población de ingreso per cápita bajo
y ya acostumbrada a productos industriales de baja calidad. El
sector agropecuario ha sufrido profundas transformaciones, ya
sea en el sector ganadero como en el de la agricultura, y muchos
de los motivos de enfrentamiento entre este sector y la industria
han desaparecido. La industria tiene cada vez menos ocupados, y
el número de industriales ha disminuido por la crisis de la
pequeña industria; esto hace disminuir el peso político de la
industria, pues hay cada vez menos personas directamente
interesadas a sus problemas.

Sir, embargo, la industria sigue siendo crucial para la economía

argentina; a menudo esto se redescubre cuando “es llevada cerca
de la quiebra. Entonces recibe de modo caótico enormes
subsidios bajo la forma de licuación de deudas, seguros de
cambio, etc., de gran costo para la comunidad. Es claro que esta
situación no conviene a nadie y que es importante explorar las
formas en las cuales las fuerzas productivas puedan colaborar en
modo estable.

37) T. Tsurú: “The Take-off in Japan”; en W. W. Rostow, compilador,

“The Economics of Take-off into Sustained Growth”, Londres, 1965, p.
149. El precio interno era de 82 yen por kori y el de exportación 5 y en.