AMITAI ETZIONI + 2 Ae - ve bg oS 6. La exploracién combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones* LO LARGO del proceso de decisién, los propésitos genéricos de naturaleza normativa y politica se vuelven objetivos especificos y precisos de uno o més cursos posibles de accién. La toma de decisién es el momento més deliberado e intencional de la conducta social, en virtud de que comporta el momento de la elecci6n. Surge entonces la pregunta: dhasta qué grado pueden los actores sociales decidir su curso de acci6n y en qué medida son obligados a seguir el curso fijado por fuerzas que escapan a su control? Este trabajo analiza tres concepciones de la toma de decisio- Nes, cuyos supuestos otorgan distinto peso a la eleccién consciente de los decisores. Los modelos racionalistas suelen otorgar a los responsables de la toma de decisiones un alto grado de control de la situacién. El enfoque incrementalista plantea un modelo opues- to, al que se le ha denominado el arte de “salir del paso”, que par- te del supuesto que se tiene poco control del entorno. Finalmente, el articulo propone y describe una tercera aproximacién a la toma de decisiones sociales que, al combinar elementos de los dos en- foques anteriores, no se basa en supuestos utépicos como el pri- mer modelo ni es tan conservador como el segundo. Por razones * Publicado originalmente con el tftulo “Mixed-Scanning: a Third Approach to De- cision-Making”, en Public Administration Review, no. XVII, 1967, pp. 385-392. Traduc- cin al espafiol de Marfa del Carmen Roquefit. [265]266 AMITAI ETZIONI que resultardn evidentes, llamaré a este tercer enfoque “explora- cién combinada” (Mixed Scanning) El enfoque racionalista La concepcién racionalista de cémo se toman y deben tomar las decisiones es la mds difundida. Un actor es consciente de un pro- blema, define una meta, sopesa cuidadosamente los medios alter- nativos y escoge entre ellos de acuerdo con una estimacién de sus méritos respectivos con referencia al estado de cosas preferido. La critica de los incrementalistas a este enfoque se centra en la dis- tancia que existe entre los requerimientos del modelo y las capa- cidades reales de los responsables de tomar decisiones.! Han sefialado que en los centros de decisién frecuentemente no hay un acuerdo especifico sobre el orden de valores que indica los crite- tios de evaluacién de las alternativas. Los valores son fluidos y afectan (tanto como son afectados por) las decisiones que se to- man. Ademis, parece realmente impracticable el supuesto racio- nalista de que es posible distinguir claramente entre los valores y los hechos, entre los medios y los fines. Por ejemplo: ...la simple propuesta de ampliar el Hospital del Condado de Cook, ubicado dentro o cerca del area de la poblacién negra, fue objeto de controversia. Muchas cuestiones de politica se sumaron répidamente al asunto, no obstante que la cuestién que desperté el debate publico en la comunidad negra haya si- do la de saber si, y hasta qué grado, la ampliacién haria que el hospital se volviera un hospital de negros y si era deseable este tipo de hospital para proporcionar mayores prestaciones mé- dicas a los pacientes negros. Nos encontramos aqui tanto con 1Véase David Braybrooke y Charles E. Lindblom, A Strategy of Decision,(Nueva York: Free Press, 1963), pp. 48-50 y pp. 111-143; Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy (Nueva York: Free Press, 1965). pp. 137-139. Véase también Jerome S. Bruner, Jacqueline J. Goodnow y George A. Austin, A Study of Thinking (Nueva York: John Wiley, 1956) caps. 4-5.LA EXPLORACION COMBINADA. 267 una cuestién de hecho (si el hospital ser4 segregado, intencio- nalmente 0 no, como resultado de la naturaleza del vecindario en donde se localiza) y con una cuesti6n valorativa (si tener un hospital de negros es mejor que no tener ningiin hospital en el 4rea). Las facciones se alinearon de tal forma y el debate se desarrollé de tal manera que la cuesti6n de hecho y la de valor terminaron por diluirse en la simple pregunta de si habfa que construir 0 no la ampliacién del hospital. Los que estaban en favor de la propuesta sefialaron que los hechos no avalaban el cargo de segregacién: “el sitio Propuesto...no se considera 4rea segregada para el uso exclusivo de un grupo racial o minorita- tio”; o “ningtn funcionario responsable construye un nuevo hospital para aumentar la segregacién”; o “el hecho de ampliar el hospital para proporcionar un servicio mds adecuado a los pacientes indigentes no significa que se favorezca la segrega- cién”. Al mismo tiempo, los defensores de la Propuesta sefia- laron que cualesquiera que sean los hechos, el argumento fac- tual era secundario con Tespecto a la consideraci6n de que “es urgente aumentar el nimero de camas hospitalarias... La integraci6n puede ser una meta a largo plazo, pero la infraes- tructura hospitalaria es una necesidad inmediata” La informacién acerca de las consecuencias es, ademas, en el mejor de los casos, fragmentaria. Los Tesponsables de la toma de decisiones no tienen ni los recursos ni el tiempo para recoger la informacién que Tequiere una elecci6n racional. Aunque el conn- cimiento tecnoldgico, especialmente con el empleo de las compu- tadoras, sea un auxiliar en la recolecci6n y Procesamiento de datos, nO es capaz de proporcionar la capacidad de célculo que Tequiere el modelo racionalista. Puede ser vlido para el juego de ajedrez Pero no para las decisiones de la vida real. Por iiltimo, en vez de enfrentarse con un universo limitado de consecuencias relevantes, 2James Q. Wilson, Negro Politics (Nueva York: Free Press, 1960), p. 189.268 AMITAI ETZIONI quienes toman las decisiones se enfrentan a un sistema abierto de variables, a un mundo en el cual no es posible prever todas las consecuencias. Cualquier decisor, que procede segiin los linea- mientos marcados por el modelo racionalista, se sentir4 frustrado, agotar4 sus recursos sin llegar a ninguna decision y actuard sin un modelo de toma de decisiones efectivo. En consecuencia, los modelos racionalistas son rechazados por irreales e indeseables. El enfoque incrementalista Charles E. Lindblom y otros autores‘ esbozaron un modelo menos demandante de toma de decisiones con la estrategia del “incre- mentalismo desarticulado” (disjointed incrementalism). El incre- mentalismo desarticulado busca adaptar la estrategia de la toma de decisiones a las limitadas capacidades cognoscitivas de los de- cisores y reducir el espectro y el costo tanto de la biisqueda de in- formacién como del cdlculo. Lindblom sintetiza los seis requisitos fundamentales del modelo de la siguiente manera:$ 1. En lugar de intentar una revisién y evaluacién que incluya todas las alternativas, los decisores centran su atencién sélo en aquellas politicas que difieren incrementalmente de las politicas existentes. 2. Sélo se toma en consideracién un nimero relativamente pequeio de politicas alternativas. 3. Sélo se evalia un nimero restringido de consecuencias “importantes” en cada politica alternativa. 3. Véase la revisin hecha por Kenneth J. Arrow, “A Strategy of Decision”, en Political Science Quarterly, vol. 79 (1964), p. 585. Véase también Herbert A. Simon, Models of Man (Nueva York: Wiley, 1957), p. 198 y Aaron Wildavsky The Politics of the Budgetary Process (Boston: Little, Brown and Co., 1964) pp. 147-152. 4Charles E. Lindblom, “The Science of ‘Muddling Through”, Public Administration Review, vol. 19 (1959) pp. 79.99, finclufdo en este volumen]; Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare (Nueva York: Harper and Brothers, 1953); A Strategy of Decision, op. cit; y The Intelligence of Democracy, op. cit. SLindblom, The Intelligence of Democracy, op. cit., pp. 144-148.LA EXPLORACION COMBINADA 269 4. El problema al que se enfrenta el responsable de la toma de decisiones es constantemente redefinido: el incrementa- lismo permite una infinidad de ajustes entre los fines y los medios y viceversa, cosa que hace que el problema se vuel- va, efectivamente, mucho mds manejable. 5. En consecuencia, no existe una sola decisién o una solucién correcta del problema sino “una serie interminable de in- tentos y acercamientos” a las cuestiones mediante andlisis y evaluaciones sucesivas. 6. El modelo incrementalista de toma de decisiones se descri- be como remediador, reparador, orientado a la mejoria de las imperfecciones sociales concretas del presente mds que al desarrollo de metas sociales futuras. SUPUESTOS MORFOLOGICOS DEL ENFOQUE INCREMENTALISTA. Ademés de un modelo y una estrategia para la toma de deci- siones, el incrementalismo desarticulado implica también un mo- delo estructural de sociedad. Se Presenta como el proceso de toma de decisiones caracteristico de la sociedades plurales, en contraposici6n con la planificacion centralizada de las sociedades totalitarias, Influidos por el modelo econémico de la libre compe- tencia, los incrementalistas niegan la idea de que las politicas de una sociedad puedan ser gobernadas por instituciones centrales de una sociedad, capaces de expresar el “bien” colectivo. Las po- liticas son, en cambio, resultado de las negociaciones entre nume- Tosos “partidarios”, gente que ha tomado partido. La forma en que se mide una buena decisién es el acuerdo entre los responsa- bles de la politica. La decisién inadecuada es la que excluye acto- Tes capaces de alterar el curso de la accién proyectada. Las decisiones inadecuadas enfrentarén obst4culos y seran modifica- das. El “ajuste mutuo entre partidarios” se concibe como el medio para coordinar a los multiples decisores y, en consecuencia, com-270 AMITAI ETZIONI pensa, en el nivel social, las deficiencias de los decisores incre- mentalistas individuales y la incapacidad de la sociedad para to- mar decisiones desde el centro. La toma de decisiones incrementalista proclama que no sdlo es un recuento realista de la forma como se decide la polftica en las democracias modernas, sino también el enfoque més eficaz de toma de decisiones. En po- cas palabras, se trata de un modelo descriptivo y normativo. UNA CRITICA AL ENFOQUE INCREMENTALISTA COMO MODELO NORMATIVO Las decisiones tomadas por consenso entre los partidarios, sin un centro regulador y sin instituciones guia, no deberfan ser con- sideradas como el enfoque mds adecuado para la toma de decisio- nes. En primer lugar, las decisiones adoptadas de esta forma reflejarfan, necesariamente, los intereses mas poderosos, puesto que los partidarios poseen invariablemente diferentes posiciones de poder. Las demandas de los no privilegiados y de los politica- mente desorganizados quedarfan subrepresentadas. En segundo lugar, el incrementalismo tenderia a negar las innovaciones socia- les basicas, toda vez que su visién es inmediata y busca s6lo varia- ciones limitadas respecto de las politicas del pasado. Aun si la acumulaci6n de pequefios avances podria llevar a un cambio sig- nificativo, no hay nada en este enfoque que oriente hacia tal acu- mulaci6n; los avances podrian ser circulares regresando a donde empezaron o dispersos siguiendo varias direcciones, sin llegar a ningin lado. Boulding comenta al respecto que, de acuerdo con este enfoque, “tambaleariamos a través de la historia como borra- chos dando un paso incremental inconexo tras otro.”* Adicional- mente, los incrementalistas parecen subestimar su impacto en los responsables de la toma de decisiones. Como lo ha sefialado Dror, “la tesis de Lindblom incluye una serie de advertencias, pero éstas ‘Kenneth E. Boulding en una resefia de A Strategy of Decision, American Sociologi- cal Review, vol. 29 (1964), p. 931.LA EXPLORACION COMBINADA. an no logran disminuir su impacto de refuerzo ideolégico en favor de Ja inercia y contra la innovaci6n.”’ UNA CRITICA CONCEPTUAL Y EMP{RICA AL INCREMENTALISMO La estrategia incrementalista reconoce claramente que no es pertinente para el subconjunto de las situaciones de grandes deci- siones fundamentales,* tales como una declaracién de guerra. Las decisiones incrementalistas son en mucho més numerosas que. las decisiones fundamentales, pero el significado de estas uiltimas pa- ra la vida social no es mensurable en términos de su nimero; por tanto, resulta erréneo relegar las decisiones no incrementales a la categoria de excepciones. Las decisiones fundamentales marcan frecuentemente el contexto de las muchas incrementales. Dado que las decisiones fundamentales suelen ser “preparadas” por las incrementales, con el fin de evitar que la decisién final cause una transformacién violenta, las decisiones incrementales podrian ser consideradas también relativamente fundamentales, Los pasos in- crementales posteriores son ininteligibles sin las decisiones funda- mentales y los pasos precedentes son inttiles si no condujeron a decisiones fundamentales, En este sentido, aunque los incrementalistas sostengan que la toma de decisiones implica una eleccién entre dos clases de mo- delos de decision, debe sefialarse que: a) la mayoria de las decisiones incrementales especifican 0 anticipan decisiones de carécter fundamental, y b) que el valor acumulativo de las decisiones incrementales es influido en gran medida por su vinculacién con las decisio- nes fundamentales. 7Yehezkel Dror, “Muddling Through:’Science’ or “Inertia?” Public Administration Review, vol. 24, 1964, p. 155. [Incluido en este volumen, p. 255.) *Braybrooke y Lindblom, A Strategy of Decision, op. cit, pp. 66-69.m AMITAI ETZIONI En consecuencia, no es suficiente afirmar, tal y como hizo Fen- no, que el Congreso impulsa principalmente cambios secundarios en el presupuesto federal (en muchas ocasiones, la comparacién entre los presupuestos anuales de las dependencias federales muestra una diferencia del diez por ciento con respecto al presu- puesto del aio anterior)’ o que el presupuesto de la defensa no varia mucho en términos de su porcentaje con respecto al presu- puesto federal a lo largo del tiempo, o que el presupuesto federal sufre ligeros cambios cada afio en términos de su porcentaje con respecto al pis." Con frecuencia, estos cambios incrementales no hacen més que desplegar las tendencias iniciadas en momentos sociales criticos, cuando se tomaron decisiones fundamentales. El presupuesto de la defensa de Estados Unidos dio un brinco, al ini- ciarse la Guerra de Corea en 1950, de 5 por ciento del pis al 10.3 por ciento en 1951. El hecho de que haya permanecido en este nivel, variando entre el 9 y el 11.3 por ciento del pm después del fin de la guerra (1954-1960), refleja ciertamente decisiones incre- mentales, pero éstas fueron tomadas dentro del contexto de la de- cisién de entrar a la Guerra de Corea." Del resto, los niimeros de Fenno muestran una cifra muy similar de cambios por arriba y por debajo del 20 por ciento; siete cambios representan un incremen- to del 100 por ciento o més y 24 cambios reflejan un aumento del 50 por ciento o més.” Resulta claro que el Congreso y otras instancias sociales de go- bierno adoptan decisiones incrementales acumulativas sin cuestio- nar la decision fundamental que implican, pero hay también muchas otras que parecen ser un conjunto de decisiones incre- *Fichard Fenno, Jt, The Power of the Purse (Boston: Little, Brown and Co., 1966), pp. 266 ss. Véase también Otto A. Davis, M. A. H. Campster and Aaron Wildavsky, “A ‘Theory of the Budgetary Process”, American Political Science Review, Vol. 60 (1966), en especial pp. 530-531. 1Samuel P. Huntington, citado por Nelson E. Polsby, Congress and the Presidency, (Englewood Ciifis, N. J.: Hall, Pretince), p. 86. Ibid. 12Fenno, The Power of the Purse, loc. cit.LA EXPLORACION COMBINADA. 273 mentales y son, en verdad, la instrumentaci6n o Ia realizacion de una decisién fundamental previa. Por ejemplo, después de apro- bar la creacién de la agencia espacial nacional en 1958 y de acep- tar respaldar al presidente Kennedy en sus metas espaciales, el Congreso ev6 a cabo compromisos “incrementales” adicionales Por varios afios, pero todo tuvo su inicio en una decisién funda- mental. En 1958, con base en sus experiencias pasadas y en la comprensién de la dindmica de los Procesos incrementales, el Congreso no pudo haber ignorado que son muy dificiles de rever- tir los compromisos fundamentales previamente establecidos. El Presupuesto espacial inicial fue relativamente bajo, pero el solo hecho de haber creado la agencia espacial lo oblig6 a embarcar- se en incrementos presupuestales durante los afios siguientes.” Los incrementalistas argumentan que las decisiones incremen- tales suelen ser remedios, Pequeiios pasos en la direcci6n “correc- ta” y, si resulta evidente que la direccié6n es “equivocada”, se Procede inmediatamente a rectificar el curso. Sin embargo, cuan- do el decisor evalia sus decisiones incrementales y pequefios avances, para determinar si marchan 0 no en la direcci6n correcta, su juicio es influido en gran medida Por los criterios de evaluacién que emplea. De nuevo, uno tiene que salirse del modelo incre- mentalista para que sea posible determinar los criterios de correc- cién de una determinada decisi6n. En sintesis, aunque los actores toman ambas clases de decisio- nes, el ntimero y el papel de las decisiones fundamentales son sig- nificativamente mds importantes que lo que los incrementalistas aseguran. Cuando faltan las decisiones fundamentales, las decisio- nes incrementales se vuelven un cimulo de acciones sin sentido. Un enfoque més activo de la toma de decisiones sociales requiere entonces dos series de mecanismos: » Como por ejemplo, la decisién de la Suprema Corte sobre la desegregacion; véase Martin Shapiro, “Stability and Change in Judicial Decision Making: Incrementalism or Stare Decisis”, Law in Transition Quanerly, vol. 2 (1965), pp. 134-187, Vese también el comentario de Bruce L. R. Smith, American Political Science Review, vol. 61 (1967), es- pecialmente p. 151.24 AMITAI ETZIONI a) procesos de decisién de polfticas fundamentales, de altura, que definan la direccién basica de la politica, y b) procesos incrementales que preparen las decisiones funda- mentales y/o las lleven a cabo una vez que han sido adop- tadas. El modelo de exploracién combinada busca dar res- puesta a estos dos requisitos. El enfoque de exploracién combinada ° La exploraci6n combinada es tanto una descripcién de la estrategia que utilizan de hecho los actores en una gran variedad de politicas, como la estrategia que deberian seguir los actores reales. Ilustremos primero este enfoque con una situacién simple y exploremos des- pués sus dimensiones sociales. Supongamos que estamos por poner a funcionar un sistema de observaci6n del clima mundial mediante la utilizaci6n de satélites. El enfoque racionalista tratarfa de hacer una investigacién exhaustiva de todas las condiciones climaticas, utilizando cAmaras capaces de observaci6n detallada y programan- do revisiones de la atmésfera entera lo mas frecuentemente posible. EI resultado serfa una enorme cantidad de detalles, muy costosos de analizar, que seguramente sobrepasarfan nuestra capacidad de accién (por ejemplo, generar nubes que puedan convertirse en hu- racanes o llevar Iluvia a las regiones 4ridas). En cambio el incre- mentalismo se centrarfa s6lo en aquellas regiones que han desarrollado patrones climaticos en el pasado reciente y, tal vez, en algunas regiones circundantes; ignorarfa, por tanto, todas las otras formaciones climatolégicas que podrian tal vez merecer atencién slo si se presentaran en regiones inesperadas. La estrategia de exploraci6n combinada incluye elementos de los dos enfoques al utilizar dos c4maras: una c4mara con gran an- gular que observaria todas las partes del cielo pero sin gran deta- Ile; una segunda c4mara que enfocarfa sélo aquellas dreas que, descubiertas por la primera c4mara, necesitaran un examen de mayor profundidad. La exploraci6n combinada puede, quiz4, noLA EXPLORACION COMBINADA 275 observar las Areas que se muestran problematicas s6lo en la céma- ta de detalle, pero, a diferencia del incrementalismo, no ignora los problemas y defectos manifiestos de 4reas de observaci6n que le son ajenas. Desde un punto de vista abstracto, la exploracién combinada ofrece una forma de proceder particular en la recoleccién de la informacién (por ejemplo, examinar las condiciones climaticas), una estrategia de asignacién de recursos (por ejemplo, “siembra de nubes”) y, como veremos mds adelante, directrices para vincu- lar la recolecci6n de informacién y la asignacién de recursos. La estrategia combina un anilisis detallado (“racionalista”) de algu- nos sectores que, a diferencia del andlisis exhaustivo de toda la re- gi6n, resultan interesantes 0 necesarios, junto con una revisién “selectiva” de los demés sectores. La inversién relativa en las dos clases de exploracién -la detallada y la selectiva— asi como el pro- ceso mismo de exploracién, depende de qué tan costoso seria ig- norar, por ejemplo, un huracdén, o de qué tan costoso seria emprender sondeos adicionales y cuanto tiempo consumirian. La exploracién podria dividirse en mds de dos niveles. En efecto, podria haber varios niveles de exploracién de acuerdo al grado de detalle y de cobertura requerido, pero en realidad es mu- cho més efectivo incluir un nivel que abarque todo el universo de observacién (de manera que no quede sin explorar ninguna op- cién importante) y un nivel de gran detalle (para que la opcién seleccionada pueda ser explorada en su maxima capacidad). La decisién de c6mo asignar recursos y tiempo entre los dife- rentes niveles del sondeo forma parte de la estrategia. La cantidad de recursos y de tiempo a utilizar depende tanto de su monto dis- ponible como de las combinaciones que se quieran realizar entre los diferentes niveles. Ahora bien, el monto de los gastos varia a lo largo del tiempo. Una toma de decisiones eficaz requiere que esporddicamente, 0 a intervalos establecidos, se intensifique la in- vestigacién de sondeo detallado para revisar los peligros y riesgos26 AMITAI ETZIONI “obvios”, incluso si son remotos, y se reflexione sobre mejores If- neas de ataque al problema. Los informes presupuestales anuales y los informes a !a nacién son, en principio, las ocasiones apropiadas. Un aumento de este tipo de inversién es también oportuno cuando el actor descubre que el entorno se ha transformado sus- tancialmente o cuando observa que la cadena original de medidas incrementales no genera mejoria alguna en la situacién en cues- tién o que incluso la empeora. En este punto, el actor podria de- cidir abandonar su curso de acci6n, pero podria detener su decisién si un sondeo de amplia cobertura lo llevara a descubrir que sus “pérdidas” constantes estén a punto de brindarle alguna solucién. (Un ejemplo obvio es descubrir mediante un estudio de- _ tallado que la venta decreciente de ciertas existencias es s6lo un — Tasgo pasajero y que la empresa tiene posibilidades de aumentar sus ganancias el aiio siguiente después de varios afios de declina- cién). No se puede ver la realidad como una linea recta donde ca- da paso hacia la meta conduce directamente a la siguiente y donde la acumulaci6n de pequefios avances resuelve efectivamente el problema. Con frecuencia, lo que desde el punto de vista incre- mental resulta un paso que aleja de la meta (“que empeora las co- sas”), resulta ser desde una perspectiva mds amplia el paso en la direccién correcta, como cuando se permite que la temperatura de un paciente se eleve para acelerar de esta manera su recupera- cién. Por tanto, la exploraci6n mixta no solamente propone una combinacién de varios niveles de exploracién sino también pro- porciona una serie de criterios para las situaciones en las que hay que enfatizar uno u otro nivel. En la exploracién resulta esencial diferenciar las decisiones fun- damentales de las incrementales. Se adoptan las decisiones funda- mentales después de examinar las principales opciones que el actor visualiza en funcién de la concepcién de sus metas, pero —-en contraste con lo que recomendaria el racionalista— se omiten los detalles y especificaciones para no perder de vista el conjunto.: LA EXPLORACION COMBINADA 277 Las decisiones incrementales s6lo se realizan dentro del perime- tro determinado por las decisiones fundamentales (y de las revi- -siones fundamentales). En consecuencia, cada uno de los dos elementos de la exploracién combinada permite reducir los efec- tos de las limitaciones del otro. El incrementalismo reduce los as- pectos no realistas del racionalismo, limitando los detalles en las decisiones fundamentales; la contextualizacién del racionalismo permite que se superen los aspectos conservadores del incremen- talismo explorando las alternativas de largo alcance. Las pruebas _ empiricas y los estudios comparativos de la actuaci6n de los deci- sores muestran un tercer enfoque que es, al mismo tiempo, mds realista y mds eficaz. &SE PUEDEN EVALUAR LAS DECISIONES? La discusi6n anterior asume que tanto el observador como el actor tienen la capacidad de evaluar las estrategias de decisi6n y determinar cu4l es la mas efectiva. Los incrementalistas argumen- tan que los valores no pueden ser jerarquizados ni sintetizados, ra- z6n por la cual no existe una definici6n para una “buena” decisi6n y la evaluacién es imposible. Sin embargo, en sentido contrario, resulta razonable esperar que los responsables de la toma de de- cisiones, asi como los observadores puedan agrupar sus valores y jerarquizarlos al menos en una escala ordinal. Por ejemplo, muchos programas sociales tienen una meta prin- cipal tal como aumentar el control de la natalidad, desalar el agua de mar a un precio razonable, o reducir el indice de inflacion a la mitad en un periodo de dos afios. Otras metas deseables son se- cundarias, por ejemplo, incrementar el sector de investigacién y desarrollo impulsando la investigacién sobre desalaci6n. En con- secuencia, el decisor puede determinar el grado en que su meta principal ha de cumplirse para tener asi el patron de medida desde el cual evaluar la “bondad” de una politica, sin por ello dejar de tomar nota de sus efectos en las metas secundarias. Al comparar278 AMITAI ETZIONI en estos términos diferentes programas, el decisor puede otorgar- le a la meta primaria un valor en importancia tantas veces mayor como el de las otras varias metas secundarias. Este procedimiento se resumirfa en los siguientes términos: “Debido a que una de las metas reviste la mayor importancia y las otras metas muy poca, el proyecto que no cumpla con la primera meta no es bueno y no tengo por qué preocuparme por medir y totalizar los logros que alcanzarfa respecto de mis valores secundarios”. Aun cuando haya dos o tres metas primarias (por ejemplo, la docencia, la terapia y la investigacién en un hospital universitario), el actor puede com- parar los diferentes proyectos segiin la medida en que realicen cada una de las metas principales. Se puede establecer que el proyecto X es adecuado para la investigacién pero no para la docencia, mientras que el proyecto Y es muy adecuado para la docencia pero no tanto para la investigaci6n, etcétera, sin tener que introducir complicaciones ulteriores queriendo medir con un mismo indice numérico la efectividad de los diversos proyectos respecto de sus diversas combinaciones de metas. En este enfoque, se puede pro- ceder como si todos los proyectos tuvieran idéntico peso. Por tl- timo, armar una escala informal de valores no resulta tan dificil como piensan los incrementalistas. La mayorfa de los agentes son capaces de jerarquizar en alguna manera sus metas (por ejemplo, los profesores de tiempo completo estén mas interesados en la ca- lidad de la investigaci6n que en la de la docencia). Uno de los intentos mds imaginativos para evaluar la efectivi- dad de programas con objetivos dificiles de jerarquizar es el mé- todo disefiado por David Osborn, secretario asistente de Asuntos Educativos y Culturales que recomienda un esquema de multipli- caci6n cruzada de los costos de las actividades por un nimero que represente el rango de los objetivos en una escala. Por ejemplo, el intercambio de los profesores de Fulbright podria contribuir a “dar prestigio cultural y respeto mutuo”, “desarrollo educativo”, y ganar “influencia”, a los que se les darian valores de 8, 6 y 5 en laLA EXPLORACION COMBINADA 279 escala, respectivamente. Estos nimeros se multiplican luego por los costos del programa y el resultado se multiplica, a su vez, por un nimero imaginario, denominado “nimero de la nacién”. Este ultimo constituye un intento de medir de manera rudimen- taria la importancia para los Estados Unidos de las naciones con las cuales mantiene relaciones culturales. Este nimero se logra teuniendo de manera compleja ciertos datos clave, que ayudan a determinar el peso de los asuntos culturales y educativos de un pais, tales como la poblaci6n, el Producto Nacional Bruto, el ni- mero de estudiantes universitarios, el indice de analfabetismo, et- cétera. Los ntimeros resultantes se revisan a la luz de la experiencia, como cuando, debido a un ingreso per capita elevado, un pequefio pais de Medio Oriente pudiera llegar a ser mas im- portante para los Estados Unidos que uno de los grandes paises de Europa del Este. En este punto, los ntimeros nacionales se re- visan basdndose en el buen juicio y en la experiencia. Sin embar- go, quienes llevan a cabo las revisiones tienen un marco de referencia bésico como punto de partida y un conjunto de nime- ros que se han ajustado en funcién de muchos factores, en lugar de una simple conjetura arbitraria.“ De esta manera, tanto en la evaluacién como en la toma de decisiones misma, el racionalismo detallado y exhaustivo resulta imposible, pero las revisiones selectivas son plausibles y pueden ser mucho més eficaces que el modelo del simple “salir del paso”. Factores morfolégicos Las estructuras que enmarcan las interacciones entre los actores se vuelven més importantes mientras més reconozcamos que la base de las decisiones no son ni pueden ser un ordenamiento per- “Virginia Held, “PPBS Comes to Washington”, The Public Interest, No. 4 (Summer 1966), pp. 102-115, la cita proviene de las péginas 112-113.280 AMITAI ETZIONI fecto de los valores ni un examen exhaustivo de la realidad. En parte, porque la estrategia seguida en la decision no esta deter- minada ni por los valores ni por la informacién, sino por las po- siciones y las relaciones de poder entre los responsables de la toma de decisiones. Por ejemplo, el grado en que un elemento del examen combinado tiene mayor peso que el otro depende de la relacién que corre entre los rangos organizacionales superiores € inferiores. En algunas situaciones, los que ocupan los rangos su- periores se interesan solamente por el panorama general y se im- pacientan ante los detalles, mientras que los que ocupan los rangos inferiores principalmente los expertos son mas dados a fi- jarse en los detalles. En otras situaciones, los rangos superiores evitan enfrentarse al panorama general y se empantanan ellos, su administraci6n y el pablico en los detalles. Se debe también tomar en cuenta el entorno. Por ejemplo, un enfoque estrictamente incremental podria ser el adecuado si la situacién fuera mas estable y si las decisiones tomadas fueran las adecuadas desde el principio. Este enfoque resulta menos apropiado cuando las condiciones cambian rapidamente y cuan- do el curso de accién fue incorrecto desde el principio. En este sentido, parece no haber una estrategia de toma de decisiones efectiva en abstracto, ajena al entorno social en el que se lleva a cabo. El examen combinado es flexible; es siempre posible mo- dificar la cantidad de tiempo y recursos destinados a la explora- ci6n general 0 a los diversos niveles de sondeo para hacer las adaptaciones necesarias a la situacién especifica. Por ejemplo, se requiere una exploracién mas exhaustiva si el entorno es muy mudable. Otra consideracién importante aqui se refiere a las capacida- des del actor. La siguiente cita hace ver el punto a propésito de las relaciones interburocriticas: “...E] Departamento de Estado tenfa un atraso irremediable. Su equipo criptografico era obsole- to, lo que dificultaba la comunicacién y no existfa ningén controlLA EXPLORACION COMBINADA Bl central en lo absoluto”.* El autor continia mostrando como, en consecuencia, el Departamento de Estado tenia menos capacidad de actuar que el Departamento de Defensa. Un actor con poco poder para llevar a cabo sus decisiones deberia descansar muy poco en la exploraci6n exhaustiva ya que atn si previera algunos pro- ductos remotos, estaria poco capacitado para hacer algo. En tér- minos generales, a mayor capacidad de control, mayor capacidad para llevar a cabo exploraciones exhaustivas y mientras mds explo- raciones haya de esa clase, mds efectivas serdn sus decisiones. Esto nos conduce a una paradoja interesante: Las naciones en desarrollo, con una capacidad de control mucho menor que las modernas, tienden a descansar mas en la planeacién, aunque al final tengan que ejecutar sus planes de manera incremental. Por el contrario, las modernas sociedades pluralistas, cuya capacidad de exploracién y control es mayor, al menos en algunas 4reas, suelen planear menos. En este sentido se destacan dos clases de factores que distin- guen a las sociedades modernas. Mientras que todas tienen mayor capacidad de exploraci6n y control en comparaci6n con las socie- dades atrasadas, las sociedades modernas difieren claramente en su capacidad para lograr el consenso. Las democracias deben aceptar un grado relativamente elevado de incrementalismo (aun- que no tan elevado como los pafses en desarrollo), debido a que sus nuevas decisiones tienen mayor necesidad de apoyo por parte de los muchos y variados sectores sociales, situaci6n que reduce su capacidad para emprender un plan de largo alcance. Es mas f- cil lograr el consenso en situaciones normales o para modificacio- nes incrementales de las polfticas existentes, que para emprender una nueva politica. El papel de las crisis es muy significativo en este sentido; en las democracias menos pasivas, las crisis sirven para obtener consenso en torno a cambios fundamentales de di- recci6n (desegregacién, por ejemplo). 15 Foger Hilsman, To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Adminis- tration of John F. Kennedy (Garden City, N.Y.: Doubleday & Co., 1967), p. 27.282 AMITAI ETZIONI Las sociedades totalitarias, mds centralistas, basadas en fuer- zas que dependen menos del consenso, pueden planear mas, pe- ro tienden a exagerar las metas. A diferencia de las democracias, en las que se busca primero obtener consenso y después actuar, con realizaciones menos ambiciosas y a mas largo plazo, las so- ciedades totalitarias generalmente intentan demasiado y dema- siado pronto debido a que no necesitan buscar el consenso 0 evaluar las diversas resistencias. En consecuencia, cuando los in- formes les muestran que los logros estan por debajo de lo pla- neado se ven obligadas a ajustar sus planes y a buscar mayor “consenso”. Aunque los errores de la planeaci6n totalitaria cons- tituyen un gran desperdicio de recursos, la sobreplaneaci6n y el ajuste posterior para moderar las expectativas es una estrategia de decisién parecida a la del incrementalismo desarticulado, adecuada para las sociedades totalitarias. Una sociedad mas capaz de resolver sus problemas (a la que llamé en otra parte una sociedad activa),' requiere: 1; Una mayor capacidad para construir el consenso, incluso mayor a lo que sefialan las democracias. 2. Medios de control mas eficaces, aunque no necesariamente més numerosos, que los que utilizan las sociedades totali- tarias (que pueden lograrse mediante el avance del conoci- miento tecnoldgico y mejores anilisis derivados de las cien- cias sociales). Una estrategia de exploraci6n combinada que no sea tan racionalista como la de las sociedades totalitarias ni tan in- cremental como la estrategia que defienden las democracias. ye \ Amitai Etzioni, The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes (Nueva York: Free Press, 1968).