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DARCY AZAMBUJA TTEORIA GERAL DO ESTADO Iniciando com a nocao de Estado e sua origem, o autor passa ao exame da Teoria Geral do Estado, seu iétodo, € ao estudo da relacao entre Politica e Direi: to Constitucional. A partir daf analisa e ordena dados que compdem o objeto da Teoria Geral do Estado, ais como soberania, poder politico, nacdo, territé rio, formas de governo, hierarquia de Estados ¢ ou: tos, concluindo com a apresentacdo e discussio de duas questdes de grande importancia, quais sejam os direitos © deveres reciprocos do Estado e do individuo © a nocdo de Direito ¢ a submissio do Estado ao Direi to. a) Ioan E6250 05940 A origem do Estado, Soberania, poder politico, nasdo, territorio, formas de governo. Um livro indispensavel 0s estudantes € professores de Cigncias Juridicas © Ciéncias Sociais. Captruto T © ESTADO A SOCIEDADE E O ESTADO. NOCAO DE ESTADO. IDEIA DE ESTADO. ORIGEM DA PALAVRA ESTADO. Segecode No mundo moderno, o homem, desde que nasce e du. ° Stove rante toda a existénda, faz parte, simaltinea ou su. cmivamente, de diversas instituicées ou sociedades, formadas por individuos ligados pelo parentesco, por interesses materiais ov por objetivos espirituais. Elas tém por fim assegurar 20 homem o de- seavolvimento de suas aptidées fisics, morais e intelectuais, ¢ para isso the impSem certas normas, sancionadas pelo costume, 2 moral ow a lei. A primeira em importancia, a sociedade natural por exceléncia, 4 familia, que o alimenta, protege ¢ educa. As sociedades de na- ‘tureza religioea, ou Igrejas, a escola, a Universidade, so outras tan- tas inatinigdes em que ele ingressa; depois de adulto, passa ainda 3 fazer parte de outras organizagSes, algumas criadas por ele mes- mo, com fins econémicos, profissionais ou simplesmente morais: empresas comerciais, institutos cientificos, sindicatos, clubes, etc. © conjunto desses grupos sociais forma a Sociedade propriamente dita. Mas, ainda tomado neste sentido geral, a extensio ¢ a com- reensio do termo sociedade variam, podendo abranger os grupos scciaia de uma cidade, de um pais ou de todos os paises, ¢, neste Caso, € a sociedade bumana, a bumanidade. Além dessas, bi uma sociedade, mais vasta do que a familia, me- nos extensa do que as diversas Igrejas ¢ a bumanidade, mas tendo Rn 2 DARCY AZAMBUJA sobre as outras uma protmintncia que decorre da obrigatoriedade dos lacos com que envolve 0 individvo; € sociedade politica, 0 Estado. Os grupos humanos, a que aludimos, sio sociedades, porém nem todos os grupos bumanos formam uma sociedade. Na acepsio cien- tifica do termo, sociedade é “‘uma coletividade de individuos reani- dos e organizados para alcancar uma finalidade comum". (Giddings — Principes de Sociologie, pigs. 1 € 3.) Supée organizacio per- manente € objetivo comum. Por isso, uma multidio, a platéia de ‘um teatro, etc., no si0 sociedades; pois, ainda que se les reco- ahesa um efémero objetivo comum, no tém no entanto organiza- io, nem sio permanentes. De modo mais analitico, ¢ acentuando outros atributos, podemos dizer que uma sociedade & a unio moral de seres racionais e livres, organizados de maneira estivel e eficaz para realizar um fim co- mum e conheckdo de todd. (Cf. Jolivet — Traité de Philosophie, I, pag. 283.) © Estado, portanto, € uma sociedade, pois se constitui essencial- mente de um grupo de individuos unidos e organizados perma- nentemente para realizar um objetivo comum. E se denomina s0- iedade politica, porque, tendo sua organizacio determinada por normas de Direito positive, € hierarquizada na forma de gover- nantes ¢ governados ¢ tem uma finalidade prépria, 0 bem publico. E serd uma socedade tanto mais perfeita quanto sua organizacio for mais adequada ao fim visado e quanto mais nitida for, na cons- ciéncia dos individuos, a representacio desse objetivo, a energia € sinceridade com que a ele se dedicarem. Nosfo de sobremodo dificil uma definigio de Estado, devido oa 2 complexidade desse fato social, e néo tentaremos emiti-la no momento. ‘Uma nogio, entretanto, se faz necessiria, que sirva como “bipé- tese de trabalho”, e permita ir adiante por entre as diversas corren- tes € orientacées, algumas contraditérias entre si. Ainda assim, seri ‘uma nogio proviséria, sujeita a sucessivas retificagGes, pois o exame ‘TEORIA GERAL DO ESTADO 3 de cada um de seus termos constitai o conteédo da propria disciplina que expomos, a Teoria Geral do Estado. ‘Comecemos por acentuar os tracos ¢ atributos fundamentais do Estado. ama sociedade natural, no sentido de que decorre naturalmente do fato de os homens viverem necessariamente em sociedade ¢ aspi- arem naturalmente realizar o bem geral que Ihes é préprio, isto é, fo bem piiblico. Por isso e para isso a sociedade se organiza em Es- tado. Deixando de parte a indagacio sobre se merece o nome de Es- tados os agrapamentor humanos rudimentares, é certo que estes, 20 atingic certo gran de desenvolvimento, tendem naturalmente para essa forma de sociedade. Por outro lado, o Estado é obra da inteligéncia e da vontade dos membros do grupo social, ow dos que nele exercem governo influéncia. [Na historia de todas as sociedades “‘chegou um momento em que ‘os homens sentiram o desejo, vago ¢ indeterminado, de um bem que ‘ultrapassa o sea bem particular ¢ imediato ¢ que a0 mesmo tempo fosse capaz de garanti-lo ¢ promové-lo, Esse bem é 0 bem comum ‘on bem piblico, ¢ consiste num regime de ordem, de coordenacéo de exforcos e intercooperagio organizada. Por isso © homem se dea conta de que o meio de realizar tal regime era a reunio de todos ‘em um grupo especifico, tendo por finalidade o bem piiblico. Assim. ‘a causa priméria da sociedade politica reside na natureza humana, racional ¢ perfectivel. No entanto, a tendéncia deve tornar-se um ato; & a natureza que impele o homem a instituir a sociedade poli tica, mas foi a vontade do homem que instituiu as diversas soci dades politicas de outrora ¢ de hoje. © instinto natural néo era snficiente, foi preciso a arte humana”. (Debin — Doctrine Gé- nérale de t Etat, pigs. 89-90.) ‘Assim, com intensidade diversa conforme o desenvolvimento social ea mentalidade de cada grupo, o instinto social leva 20 Es- tado, que a razio e a vontade criam e organizam. Tendo em vista sobretudo os dois siltimos fatores, é que Burdean disse que 0 Es- tado é um “artifico” da inteligéncia humana ‘TTEORIA GERAL DO ESTADO 5 © Exado, ¢ diferente. Eu nio me posso fartar is suas deisées sendo 2 prego de uma penalidade. Nio posso em nenhum caso importante te subtrair 4 sua jurisdicéo. Ele é a fonte dltima das decsées no teio normal da minha existencia, ¢ isso. di 4 sua vontade ums importinca, pars mim maior que a dos outros grupos, O Este eae Pode decidir esmagar-me de impostos, pode oporit 3 pritca de prolongam até depois da morte aa coco ctse &© aatcitur, eae | sige pode obrigar-me a sacrficar a vida em uma guerra prolongs a execusio de suas sltimas vos. ve eo considere moralmente injusta, pode negat-me os meios de zagbe as ae moderno, o Estado é a mais formidivdl dat or. cultara intelectual, sem os quais, no mundo moderao, nie conse. te qin das suas fae das umanas oe insere slidamente snitei deseavolver minha personalidade.” (Id. — Ibid., pig. 21), © Estado aparece, assim, aos individaos e séciedades, cono vm atone moderne fats ane ni ¢ e sua auto oder de mando, como governo ¢ dominacio. O aspecto coative i ee € 2 generalidade & 0 que distingue as normas por ele editadas; suas renee andes € que pretende, nog ic decisées obrigam a todos os que habitam o seu teivitério. O Estado nio se confunde, pois, nem com as sociedades em par- tlenlar. nem com a Sociedade, em geral. Os seus objetivos sio os de ordem « defesa social, ¢ diferem dos objetivos de todas as de. ‘mais organizagdes. Para atingir essa finalidade, que pode ser re. 4 sumida no conctito de bem piblico (v. cap. X1), 0 Estado em. f diversos meios, que vatiam conforme as épocas, os povos, os Permite a0 homem desposar a irm: 3 permis Sas ‘Mas 0 objetivo é sempre 0 mesmo ¢ nio se confunde com o de nenhuma outra instituicio, Sabentende-se ¢ supée-se que o Estado assim procede pata rea- 2 forma ¢ a substincia de miriades de vidas Rumanas, de cajo destino ele ae encarrega”, (Herold Laski — Grammaice de le pltigue, sup 9. i pt ah manasa ie ied i raat 3 demas sciedades tem a onganiasio ¢ a atividade we. Antoridade ¢ poder sio conccitos distintos. Autoridade & o diz seegle Estado, que pode suprimiclas ou favre las ecko, tito de mandar ¢ ditigic, de set ouvido e obedecido: 0 poder ¢ a Gia Gtlas tem poder dito sobre o individue «sé conseguem fora por meio da qual se obriga alguém + obedecer, Shee Gimprimento das obigaiesasumidas we o Ente ne Deizando de lado, por enquanto, o problema de saber quem 5 usamente este dispse legitimamente da forg pars tonne deve governar, ¢ evidente que esa fungio tem de ser exercids pox sfetiva a obediéncia. Por cero, esas sociedades dispéem de deriva da antoridade € tirania. (Meritain — L’homme et [Etat pig. 117.) 6 DARCY AZAMBUJA A autoridade intrinseca 20 Estado, € 0 seu modo de ser, € 0 poder & um de seus elementos essenciais. Sem divida, em outras formas de sociedade também existe a autoridade eo poder. Mas, © poder do Estado ¢ 0 mais alto dentro de sea territério, ¢ o Estado tem © monopélio da forca para tornar efetiva sua autoridade. As normas que organizam o Estado e determinam as condigies sociais necessérias para realizar © bem piblico, constituem 0 Di- reito, que a0 Estado incumbe camprir e fazer cumprit. Do que até aqui foi dito, podemos inferir uma nocio prelimi- nat: Extado 6 a orgenizerto politco-jurtdica de uma sociedade para realizar © bem piiblico, com governo peéprio e territério determi- nado. tetig de © que foi resumidamente exposto, é a nogSo de Es- tado, € 0 Estado tal como se nos apresenta atual- mente, € o Estado moderno, © Estado, porém, nio é imutével, é uma das formas da din’- mica social, € a forma politica da socialidade, como diz Sturzo (Essai de Sociologie, pig. 61), € por isso varia através do tempo ¢ do espaco. © Estado antigo, o Estado medieval, o Estado que st organizou sob a influéncia das idéias da Revolucio Francers, eram diferentes do Estado contemporineo (v. cap. Evolugéo da Idéia de. Estado). Além disso, em todas as épocas o homem desejon mo- dificar ¢ quase sempre modificon o Ertado em que vive. Ao Estado, tal como é, os sistemas filoséficos ¢ as doutrinas po- liticas opéem o Estado como devia ser, a0 Estado real, um Estado ‘ideal. Essa discordincia constitai um dos fatores mais evidentes das transformacées pacificas ou violentas por que param as sociedades politicas. ba A palavra Estado, no sentido em que hoje a empre- Estos, gamos, é relativamente nova. Os gregos, cajos Esta- dos no ultrapassavam os limites da cidade, usavam © termo polis, cidade, ¢ daf veio politica, a arte ou citncia de go- vernar a cidade. Os romanos, com o mesmo sentido, tinham civitas « respublica, Em latim, status nio possuia a significasso que hoje -TEORIA GERAL DO ESTADO 7 the damos, ¢ sim a de situacio, condicéo. Empregavam os roma- nos freqientemente a exprestio status reipublicae, para designat 2 sitaagio, a ordem permanente da coisa péblica, dos negécios do Es- tado. Talver dai, pelo desuso do segundo termo, tenham os e- critores medievais empregado Status com a significagio moderna. ‘Mas, ainda muito posteriormente, na linguagem politica ¢ documen- tos pliblicos, o termo Estado se referia de preferéncia as trés gran- des classes que formavam a populacio dos paises europeus, 2 n0- bpreza, 0 clero e 0 povo, os Estados, como eram abreviadamente de- signados. Reino e Repiiblica eram as palavras que traduziam 2 idéia de organizacio politica, nio tendo Repiblica qualquer relagio com 4a forma de governo, em oposicio a Monarquia, De modo geral, no entanto, pode-se dizer que do sécalo XVI em diante termo Estado vai 20s poucos tendo entrada na termino- logia politica dos povos ocidentais: ¢ 0 Etat francés, Staat alemio, em inglés State, em italiano Stato, em portugués e espanhol Estado. nn Caputo 11 TEORIA GERAL DO ESTADO NOCAO DE TEORIA GERAL DO EST, "ADO. TEORL GERAL DO ESTADO. POLITICA B DIREILO CONSTITU- SIONAL. © METODO DA TEORIA GERAL DO ESTADO. je eats 2 clastificsio que fer das formas de govern ot amen ae etiam 4 todos quantos se propsem a analcas fenémeno formidivel que é 0 Estado PPO “ ‘TEORIA GERAL DO ESTADO 9 homem ¢ do mundo. Aquele deu a nocio, este a idéia de Estado. (Wedia y Mitre — Derecho Politico, 1, 46 ¢ 52.) Cicero, procurando sintetizar a orientacio de Aristételes ¢ Pla- ‘to, esereve também uma Repiblica, em que faz a anilise juridica ¢ moral do Estado romano, do que ele era ¢ do que devia ser. ‘Na Idade Média, grandioeas tentativas de sistematizacio da cién- ia politica assinalam a atividade do pensamento filoséfico. As obras dos doutores da Igreja, dentre os quais avulta S. Tomés de Aquino, ‘sio uma fonte em que o jurista encontra, muitas ‘vezes, a solucio de problemas de principio que enchem de controvérsia a ciéncia ju ridica de nossos dias. Machiavelli, no século Xv1, escreve © Principe e lanca os funda- ‘mentos da politica, como arte de governar os Estados, ou mais exa- famente, como arte de atingir, exercer e conservar o poder. Dessa poca em diante avoluma-se a corrente dos escritores que se dedicam 20 estudo do Estado sob todos os aspectos ¢ a0 sabor das mais va- siadas orientages doutrindrias. Com o advento das Constitnicées escritas, 2 ciéncia do Estado toma novo impulso, O estudo da organizacio de cada Estado, fa- Gilitado pela codificacio-de suas normas fandamentais, vai acen- twando a evidéncia de que em todos eles bi notas ¢ elementos co- ‘uns ¢ permanentes, bem como nas instituicSes que neles existem, de modo a ser possivel conceitué-los e classifici-los. Dai nataral- mente decorria 0 interene ¢ a neceasidade de indagar como ratgicam ¢-evoluiram og Estados ¢ as institnigées, a estrutura e 0 fanciona- ‘mento, 2 estitica ¢ a dinimica das sociedades politicas. Assim se foi destacando progressivamente, do Direito Constitu- ional, a Ciéncia Politica, Se pusermos de lado, no momento, of Pontos de vista peculiares a esta om aquela orientacio filos6fico-juri- dica on metodolégica, nio surge dificuldade de maior monta para entender desde logo 0 que & Direito Constitucional e Ciéncia Poli- ica, Aquele estuda a organizacio de um Extado determinado, ¢ dai {eros — Dirvito Constitucional brasileiro, ou francés, on italiano, etc. A Citncia Politica estuda o Estado em geral, nos seus elemen. ‘os permanentes, indaga-lhe a origem e a finalidade, descreve a es- tenrara ¢ © funcionamento de seus érgios. 10 DARCY AZAMBUJA. A divergtncia reponta quando se quer determinar exatamente @ extensdo da Ciéncia Politica ¢ sua situacio relativamente a outras disciplinas. Para uns, a Ciéncia Politica, tendo embora ambito préprio, seria apenas a parte geral do Direito Constitucional, Para outros, a Cién- cia Politica tem por objeto nio #6 0 Estado em geral mas também cada Estado e instituigio em concreto; assim o Direito Constitucio- nal seria um de seus ramos, e 0 estudo do Estado caberia 4 Teoria Geral, Entre esses extremos, situam-se posigées diversas, onde va- riam principalmente as denominagées propostas para a Ciéncia Po- litica, Tal multiplicidade no deve ser considerada como fruto de divagagées mais ou menos ociosas, ou pura questio de forma; ela decorre, quase sempre, de orientacSes doutrinsrias divergentes no es- tudo do Estado, que trazem, se nio verdades definitivas, pelo me- nos contribuigées valiosas para a compreensio do complexo fend- meno do Estado, Se partirmos de nocées que. sem pretender a perfeicio, sejam no entanto exatas, seri de proveito e isenta de perplexidades uma ré- ida revista 4s definicées propostas pelas diversas correntes do pen samento politico. Recapitulando, © Direito Constitucional tem por objeto um Es- tado determinado, © estudo da organiza¢io de um Estado como fato histérico, singular, concreto. Demos 4 Ciéncia Politica a designacio que melhor the cabe de Teoria Geral do Estado e assentemos que sea objeto & 0 estudo do Estado em geral, do Estado como fato social, que se repete unifor- memente, quanto 4 natureza intrinseca, no tempo € no espace: iéncia que investiga e expe os principios fundamentais da so- eiede pelltica denominads Estido, ma oxigen, ccteetra, format ¢ finalidade, Jeera Gert Onde mais proliferam divergéndas é na distingio en- ree tre Politica e Teoria Geral do Estado. Em parte isso decorre do vicio tio comum de dar 0 mesmo nome a coisas diferentes, Para uns, Politica é a arte de go- vernar a sociedade; © conjunto de normas, preceitos € processos. ‘TTEORIA GERAL DO ESTADO rt pela maior parte empiticos ¢ arbitrérios, para governar ¢ atingir 0 objetivo do Estado, que é 0 bem piiblico, ou outros objetivos mais restritos. Nesse sentido, poderi, no miximo, aspirar a ser uma citncia aplicada, normativa, quando no passar geralmente de uma técnica. Para Machiavelli ela era precisamente a arte de conquistar (© poder politico, conservé-lo ¢ exercé-lo. ‘Comumente se denomina Politica 4 orientacio expecifica do Es- tado em determinado assunto: politica econémica, politica educa- ional, etc. Em nenhuma dessas acepsées se adapta a Politica do quadro de aque tratamos. Por isso, sempre que tenha por objeto o estudo do Estado, se deve dizer Ciéncia Politica, para eliminar confusdes. Jellinek apresenta nogées ¢ discriminacées dignas de ponderaci Ensina que a citncia tebrica do Estado se divide em Doutrina geral do Estado € Doutrina especial do Estado. A primeiea propée-se extudar of principioe fundamentais do Estado ¢ seus fendémenos pe- caliares. A Doutrina especial estuda as instituigées de um Estado fou de um grapo de Estados (seria 0 Direito Constitucional ¢ 0 Direito Constitucional Comparado). ‘Os tratadistas franceses, via de regra, continuam a considerar a Teoria Geral do Estado on como 0 complemento teérico do Direito Constitucional ou como sua parte geral. Assim Carré de Malberg, quando afirma que a Teoria Geral do Estado tem por objeto 0 estado da idéia que convém fazer-se do Estado, esclarece: “Nao se ‘reia, no entanto, que a Teoria Geral do Estado seja a base inicial, © ponto de partida on a condicéo preliminar do sistema do Direito PAblico on do Direito Constitucional. Ao contritio, ela é — pelo menos enquanto teoria juridica — a conseqiéncia, a conclusio, 0 coroamento do Direito Constitucional. A idéia de Estado aio deve ser uma concepgio racional, @ priori, mas decorrer dos dados for- necidot palo Direito Pablico positive.” ‘Duguit, embora tenha intitalado Direito Constitucional seu mo- namental tratado em cinco volumes, consagra os dois primeiros 3 exposigio de sua doutrina sobre o Direito, a ginese e a evolucio do Estado, seus Srgios e funcées ¢ 20s direitos individuais, cuja exis- (éncia como direitos ele nega. 12 DARCY AZAMBUJA Mawice Daverger diz que definis ¢ clasificar st insituigéea Po {iss as formas de governo, etc, é objeto da Teoria Gal to Dirsito Constitucional. Bigne de Villeneuve, em seu Traité Général de Etat, afema ie 2 “Gitncia geral do Estado" eatuda o principio ¢ » antusces do Estado, suas condigées permaneates ¢ lis do eeu deseavolvineg, to, suas obrigagées e direitos, Aes io lhe diga respeito. © meamo ae pode dizer da Doctrine Gi pertle de 1 Bat, de Jean Dabin, o insigne profesor da Universdats de Lovaina. eqcimo s vé, nos principais autores de lingua francesa a diver- Gena ge, Wemas de terminologia; aob as denominayces de Tete Direito Constitucional, todos estadam o mesmo fato: Estado, em sua origem, formas, estrutura e finalidade. B 9 que jé fazia Paul Janet, em 1872, aa Histoire de la Science Politique, dans ses rappocts avec la Mocale: “Existe ortanto, uma ciéncia do Estado, nio deste ou daquele Estado em particular, mas do Estado em geral, considerado em sua natureza, muas leis, suas formas, seus principios. A esta ciéaca ex chamo de Filosofia Po- itica.” Bluntechl, em 1887, definia: “A Politica ¢ a vida do Estado, dheanen i, BOvetnae: a Teoria Geral do Estado estuda as bases, oo clementos, a origem, a finalidade do Estada”" enin, OTUPAT-se-ia com o Estado mais em concreto, sua vids on ‘anica e relagdes com o individuo. Kelsen adota uma concepcio diferente. Distinguindo da Politica a Teoria Geral do Estado diz que 2 Politica descreve © Estado como deve set © por que deve ser} a ‘Teoria Geral estuda 0 Estado como ele ‘aquela visa o Estado, TEORIA GERAL DO ESTADO B justo, esta 0 Estado possivel ¢ atual. Depois identifica o Estado com o Diteito e afirma: “'Se o Estado € a ordem juridica, a Teoria Geral do Estado tem que coincidit com a Teoria do Diseito, assim como a Politica — doutrina do Estado justo — tem que coincidir com a Filosofia juridica — doutrina do Direito justo.” E assim, segundo a prépria expresso do chefe da “Escola de Viena", a Teo. tia Geral do Estado é uma teoria genecalissima do Direito, cuja fonte principal é a ‘Constituicio. ~ Alessandro Groppali define analiticamente Teoria Geral ou Dou- trina do Estado: “B a citncia geral que integra em sua sintese su- Perior os principios fundamentais das diversas ciéncias sociais, ju- ridicas € politicas que tém por objeto o Estado considerado em te. lado a determinados momentos histéricos, e estuda o Estado de um ponto de vista unitirio, em sua evolugio, organizagio, fungées « mais tipicas formas, com o intuito de determinar-lbe as lis de formagio, o fundamento e a finalidade.”’ Os autores brasileiros também oferecem contribuicio direta 4 con- qrituagio da Teoria Geral do Estado, principalmente depois que ela we eis in em disciplina fundamental nas Faculdades de Direito, bem como, sob a denominacio de Politica, em dois cursos das Facul- dades de Filosofia, Pedro Calmon conceitua Teoria ‘Geral do Estado como estudo da estratura do Estado, sob os aspectos juridico. sociologico e his. térico, Queirds Lima considerava-a Parte teérica do Direito Constitu- onal. Miguel Reale assim se exprime: “Embora o termo Politica seja © mais préprio aos povos latinos, mais fitis 3s concepSes cléssicas, ¢ inegivel que, por influéncia germinica, ja esti universalizado o uso das expresses Teoria Geral do Estado e Doutrina Geral do Estado (Allgemeine ‘Staatslehee) para designar 0 conhecimento uni- tirio € total do Estado. A palavra Politica é conservada em cua ‘acepgio restrita para indicar uma Parte da Teoria Geral, ow seja, a ,.g sobre a6 pessoas que nele se encontrem, sejam elas © temtoro”” nacionais ou estrangeiras. As leis de cada Estado sio obrigatérias em relacio a todos os individuos que estio em seu territério, Mas, quando se procura definir a natureza juridica da relacio que possa existir entre o Estado e 0 territério, 0 Estado, acumulam-se as divergéncias dos autores Para uns, trata-se de direito de propriedade, um dominium. Ba- ia-se essa teoria na natureza da primitiva relagio entre a sobera- nia ¢ a terra, Quando se constituiam as monarquias européias da Idade Média, © principe era proprietirio do solo, e dai é que de- corria o seu poder sobre as pessoas. Os que habitavam suas terra, ficavam subordinades 3 autoridade do principe, e, por isso mesmo, eram sidites do rei e nio cidadios do reino. Originariamente, a soberania era territorial e sé com o tempo essa sitvagio se modificou. Modernamente, nem mesmo os reis sio considerados proprit- tarios do territério estatal, e ainda menos a organizagio juridico- politica a que se chama Estado. A maioria dos escritores propende a ver na relacio entre Estado e territério, nfo um dominio, um ircito de propricdade, e sim um vinculo de natureza diversa, um imperium, como diziam os romanos, que se exerce diretamente s0- bre as pessoas e, através delas, sobre o territério. (Jellinek — L'Btat Moderne, 11, XIII.) TTEORIA GERAL DO ESTADO a7 ‘Aqui, porém, surgem objecées, que atingem a esta ¢ 3 teoria anterior. . Se, como quer a primeira teoria referida, o Estado exerce poder diretamente sobre o territério e, em conseqiiéncia disso, é que tem poder sobre as pessoas, como explicar os casos de extraterritoria- lidade das leis, a situagio dos navios mercantes em alto mar, dos aavios de guerra ete.? De outro lado, se o Estado exerce poder retamente sobre a8 pessoas ¢ s6 através delas é que seu poder atinge 40 territério, como justificar o fato de © poder do Estado se es- tender também aos trechos desabitados de seu territério? Outra questio, que esta sltima teoria nio resolve também, sio as vendas, permutas ¢ cessio gratuita de partes de seu territério a ‘outro Estado. Se 0 Estado nio tem dominio, propriedade sobre 0 territério, no se compreende juridicamente que possa aliené-to. Mas, se 0 Estado tem sobre o tertitério um diseito de propriedade, como explicar 0 direito igual dos individuos que sio proprietirios desse mesmo territério, como superpor, sobre um meso objeto, dois direitos de propriedade? Essas objecées bastam para demonstrar que nenhuma das teorias esti com a verdade, pois a realidade nio enquadra em nenhuma delas. B que nio se pode opor o territério a0 Estado, nao se pode considerar aquele como sujeito e este como objeto. O territério nio é propriedade do Estado; é, como a populagio, um elemento inte grante do Estado. Nao bi, rigorosamente falando, uma relagio juridica entre um © outro. Se as analogias nio fossem perigosas, poder-seia dizer que o territ6rio € para o Estado 0 que 0 corpo do individuo é para © proprio individuo. Este nio é proprietdrio do seu corpo: 0 corpo é um dos elementos que formam o indivi tuo. E do mesmo modo que o homem, em certas circunstincias, deixa que the cortem um membro, ou um acidente o aeranca, assim fo Estado perde as vezts, voluntariamente ou em virtude da forsa, porcies do seu territér De qualquer forma, se uma relagio juridica se quiser estabele- cet, secd de natureza diversa do direito de propriedade, seria entéo ‘um direito sui generis, um puro imperium no sentido amplo do termo. Capfruto V ‘A SOBERANIA, SOCIEDADE E PODER. NOCAO DE SOBERANIA. FOR- MAGAO HISTORICA DO CONCEITO DE SOBERANIA, pout * Nio i sociedade sem poder, que & ordem no sea aspecto dindmico. Todas as formas de sociedade, a familial, 2 profissional, a religiosa, sio organizadas hierarguics- Tzate ¢ Obedecem a0 seu direito social proprio, que sio avrmes Gestinadss a manter a corsio e asegurar o deenvolvimene de grupo. dem na organizasio politica. (B. de Villenewe —-op ce, 254.) A ordem estatal & como disse 0 autor acima ctado, a ua tem- HO fataral artifical. Natural porque corresponde 3. mecewidads ee omem de viver em socedade, e arial porque at eocedade, Pancipalmente as mais vastas, no poderiam subsistt. « inerseas’ soninte 9 tazdo © a inteligéncia do homem nio interviesere arent Ue Adaptando-as as novas exigincias de sada tone 2 defendendo-as dos fatores de disolugio. ‘TEORIA GERAL DO ESTADO 49 Ao poder, expressio dinimica da ordem politica, denomina-se foverno, ¢ € 0 terceiro elemento essencial do Estado. O governo do Estado tem caracteristicas especiais, que 0 distinguem do poder de outros grupos sociais. Assim, para constituir 0 Estado, nio basta a existéncia de um governo em uma sociedade qualquer, fi- xada em um territério determinado. O poder estatal se distingue plo fato'de ser supremo, dotado de coacio irresstivel em relagio 408 individuos ¢ grupos que formam sua populagio, ¢ set inde- Pendente em relacio 20 governo de outros Estados. A esse poder do Estado, que & supremo, que é 0 mais alto em elagio aos individuos ¢ independente em relagio aos demais Es- tados, os escritores clissicos denominam soberania. Veremos, no entanto, que nio se pode identificar © poder do Estado com a soberania, Resumindo, pois, poderiamos dar como nosio de Estado a de que é uma sociedade permanente de homens que habita um terri- trio fixo determinado ¢ tem um governo independente, Newfo de Ha sociedades que possuem um territério, um go- ‘Sternk _verno € no entanto nio slo Estados. Um muaici- Pio, por exemplo, tem territério, populagio e governo, ¢ nio é tum Estado, do mesmo modo que as provincias em que se dividem certos paises, © poder préprio do Estado apresenta um cariter de evidente supremacia sobre os individuos ¢ as sociedades de individuos que formam sua populacio, ¢, além disso, & independente dos demais Estados. A esse poder peculiar a0 Estado, a essa potestade, os e:- Gitores dlissicos denominavam summa potestas ou soberania. ‘Mas o conceito de soberania é complexo, tem vatiado no tempo € no espago, ¢ merece ser analisado. E desde logo se torna evidente que a soberania nio pode ser considerads como um caracteristico ‘eamacial do poder do Estado, pois hi Estados que nio sio sobe- ranos, como, por exemplo, os Estados membros de um Estado ‘Tomada em sua acepgio exata, diz Carré de Matberg (Théorie Générale de 1 Etat, vol. 1), a soberania designa, nio © poder, mas 50 DARCY AZAMBUJA oma qualidade do poder do Estado. A soberania é 0 grau supremo a qque pode atingir esse poder. supremo no sentido de nio reconbe- cer outro poder juridicamente superior 2 ele, nem igual a ele den- tro do mesmo Estado. Quando se diz que o Estado € soberano, deve entender-se que, na esfera da sua autoridade, na competéncia que é chamado a exercer para realizar a sua finalidade, que é 0 bem piblico, ele representa um poder que nio depende de nenbum outro poder, nem é igualado por qualquer outro dentro do seu ter- ritério, Assim, quando 0 Estado traga normas para regular as re- ages dos individuos que Ihe estio sujeitos, sobre a organizagio da familia, a punigio dos crimes. sobre o comércio, a indistria etc., exerce 0 poder de modo soberano, as regras que edita si0 coativamente impostas, sem que qualquer outro poder ou autori- dade interfira ou se oponba. ‘A soberania do Estado é considerada geralmente sob dois as- pectos: interno € externo. ‘A soberania interna quer dizer que 0 poder do Estado, nas leis ¢ ordens que edita para todos os individuos que habitam seu ter- ritério e as sociedades formadas por esses individuos, predomina sem contraste, nio pode ser limitado por nenhum outro poder. O termo soberania significa, portanto, que o poder do Estado € 0 mais alto existente dentro do Estado, é a summa potestas, a po- testade, ‘A soberania externa significa que, nas relagGes reciprocas entre os Estados, no ha subordinagio nem dependéncia, e sim igualdade. Esses dois aspectos nio constituem duas soberanis € uma s6 ¢ se resume em que, do ponto de vista juridico unica- mente, € um poder independente em relagio aos demais Estados € supremo dentro do préprio Estado. Formosto A doutrina classica da soberania é de origem fran- hratorea do cosa e, segundo ela, 0 cariter distintive do Estado SSbene” — € ser soberano, Até nossos dias, a quase unanimida- de dos escritores a adotou, mas foi também na Fra 2 que surgiram as mais veementes criticas 4 doutrina da soberania. (© conceito da soberania do Estado foi-se formando em conse- TEORIA GERAL DO ESTADO 51 qiéncia da longa Iota travada pelos reis da Franca, internamente para impor sua autoridade aos bardes feudais, ¢ externamente pa- ra se emanciparem da tutela do Santo Império Romano, primeiro, € go Papado, depois. ‘Os primeiros reis da Franga nfo eram nem os mais fortes nem (0s mais acatados dentre os senhores fendais, Destes, alguns pos- saiam maior forca material em homens, armas e dinheiro, ¢ mais prestigio do que 0 rei, cuja autoridade freqientemente desafiavam fe venciam. Nos primeiros séeulos da Idade Média nfo ressurgica ainda a idéia de Estado, de nacio e de pétria, que fora tio intensa e fecunda entre os gregos € os romanos, desaparecendo nos escom- bros do império esmagado pelas invasSes dos barbaros. Os reis da Franca sustentaram, com admirével energia ¢ conti- muidade, uma Inta tenaz para consolidagio da autoridade real € ‘unificagio do povo francés sob uma s6 coroa. Conforme os costumes do tempo, os bardes feudais eram sobe- anos em seus feados ¢ 0 rei somente era soberano em terras de sua propriedade. E a soberania significava o que hoje se denomina soberania interna: cada bario, em sua baronia, era 0 poder su- premo, 0 soberano (do latim supremus) A uta entre o rei e os senhores feudais nio tardou em obrigar a alguns destes, os mais fracos, a se tornarem vassalos ¢ tributd- rios da coroa, isto é, reconhecer a autoridade do rei ¢ pagar-lhe tributes. Nio eram mais o poder supremo dentro de seus territ6- ios: a autoridade real estendia-se, ora pela forca, ora por meio de compras de terras, casamentos, herancas etc., a porcées cada ver maiores do territ6rio frances. Quando a autoridadeddo rei se impés a todos os bardes, quando todos the prestaram vassalagem, o iinico soberano em suas terras era 0 rei, Aos poucos, 0 concrito de soberania, que de comeco es- tava ligado 3 posse da terra, transferiu-se para a pessoa do rei, pa- ta 0 poder real propriamente. Soberano, era o monarca, soberania exa apanigio real, era a antoridade do rei. ‘Assim, foi a soberania interna o primeiro aspecto da soberania que se constituiu, com a vit6ria do trono sobre os altivos ¢ insu- 52 DARCY AZAMBUJA borddinados barées fendais, com a consolidacio ¢ extensio da auto- tidade real sobre todo 0 territério. Externamente, os res da Franga travavam uma luta semelhante, des os reis da Europa, ¢ com o Papado, pois a Santa SE darante muito tempo se arrogava o dirtito de confirmar os reis no trons Sie a, deerlo® pot meio da excomunhio, que desligavs of vi, ditos do juramento de fidelidade, hum rei europeu tomava a sério, {Em tlasio 20 Papado — diz B. de Villeneuve (op. cit, 1 261) — a Preocupagio do poder real, assinalada de modo den. Bitico na luta entre Filipe o Belo ¢ Bonificio VIII, é de afivmare faaet respeitar a independéncia do Exado francs, como organinacta Politica, ante a Igreia, como organizagio religiosa. Os Reis de Fen, S = como também os Soberanos Pontifices—em certs ocasiger, Sxageraram suas reivindicagSes e empregaram processes condeni, TEs Petdendo mesmo de visea is vezes ot proprio objetivos ao Tame, Re dominio religioso, como foi o caso das famoess Lib, dades 4 Toreja galicana, de quem o rei se erigia protetor Denn lado. ‘certos Papas manifestaram pretensées insustentives sobee ‘reco de assuntos temporais préprios do Estado feancta™ Tnicialmente, portanto, a soberania era um grau, uma qualidade do poder real, ¢ nio esse poder em si mesmo Ea breve, porém, senna Carré de Malberg em sua obra ctada, essa norio be obe Sree se Os legistas da época comesaram a denominss soberseis © conjunte, 2 totalidade dos poderes do monarea ou do Estado, ¢ TEORIA GERAL DO ESTADO 53 assim ela passou a ser caracteristica mesina do poder, da autoridade politica, © que a distinguia de todos os outros poderes e autori- dades Uma outea confusio, ainda mais deplorivel, veio juntar-se a esta, Como 0 poder supremo fora conquistado pelos reis e era exercido por eles, a soberania fundiu-se com a qualidade de rei. O tei, nio o Estado, é que era 0 soberano. A soberania deixou de ser 0 poder do Estado, o que ji constituia uma confusio, para ser um poder existente dentro ou mesmo acima do Estado, encar- nado na pessoa do tei. O rei era o detentor tinico, © verdadeico ticular da soberania. Por fim, uma tereeira e iltima desfiguragio ia atingir © conctito de soberania. A soberania passou a ser uma prerrogativa do rei, um direito patrimonial do herdeiro de certas familias, a fami real. O rei mio era soberano por ser chefe do Estado ou por ser tei: a0 contrétio, por set soberano, por possuir 0 direito de sobe- ania € que era rei € chefe do, Estado. Esse conctito se tornou ple- aamente vitorioso nas monarquias absolutas de Direito divino, on- de © principe € proprietério da soberania, reina por vontade de Deus, que expressamente teria escolhido certas familias para go- vernar. Eases trés conctitos diferentes, acentua Carré de Malberg, man- tiveram-se até hoje. Muitos autores confundem a soberania com 0 préprio poder do Estado, com a sua competéncia juridica, Nesta acepgio, todo o Estado € soberano. Por outro lado, assim como a ‘oria medieval confundia a soberania com a pessoa do rei, a dou- trina vitoriosa com a Revolugio Francesa veio a confundir a eobe- tania com 0 érgio mais poderoso nos Estados representatives mo- dern0s, © povo, ou a nagio, Em qualquer dessas acepgdes, e ainda com os complementos que Ihe acrescentou a teoria de Jean-Jacques Rousseau, 0 conctito de soberania gera dificuldades ¢ levanta objecées irretorqui LL CaptruLo VI SOBERANIA E PODER POLITICO SOBERANIA, PODER POLITICO E ESTADO. DOUTRI- NAS TEOCRATICAS SOBRE A SOBERANIA. DOUTRINAS DEMOCRATICAS DA SOBERANIA ALIENAVEL. DOUTRI- NAS DA SOBERANIA INALIENAVEL. ASPECTOS MODER- NOS DA TEORIA CLASSICA DA SOBERANIA NACIONAL. Seberonia, © homem sempre procurou 2 causa ficente dos fe- poder pele? némenos e fatos que o rodeiam, no mundo fisico no mundo moral. Era natural, portanto, que inda- fgasse a origem das instituigées politicas sob as quais vive, o fun- damento do poder ¢ da autoridade. De um ponto de vista geral. origem da soberania, justificasio do poder politico ¢ legitimidade do Estado, sio questées equiva- lentes, pois, como vimos, os escritores identificam num s6 con- ceito a soberania, 0 poder eo Estado. No entanto, sio idéias dife- rentes, porque € facil verificar que a soberania € 0 grau maximo do poder politico e no © poder politico, e este nio € o Estado, mas um dos elementos do Estado. ‘Mas, desde que se tenha presente, sempre que for necessitio, essa distingio, n3o hi inconveniente em empregar como sinénimos os trés conctitos, 20 se tratar da origem ou justificagio do poder, pois assim seri mais ficil explanar as diversas teorias, cujos auto- res usam indiferentemente os termos soberania ¢ Estado para de signar uma realidade s6: 0 poder politico. TTEORIA GERAL DO ESTADO 55 “Que se trate da origem do Estado ou da origem da soberania, ‘que se fale da otigem do poder politico, pouco importa”, diz, Du- quit. (Teaité de Droit Constiturionnel, vol. I, pig. 551.) “O ‘que sempre & preciso explicar é como, em um grupo humano de- terminado, hi certos individuos que podem legitimamente impor sna vontade 20s outros individuos, pér legitimamente em movi- ‘mento um poder irresistivel de coacio. Para os homensda Antiguidade, a origem do poder nio foi ques- to que os preocupasse de modo especial. Este, como o Estado, aparecia-thes como um fenémeno natural € necessério e, ainda mes- ‘mo 0s que, como Sécrates, diseutiam a razéo de ser de todas as coisas, nio discutiam a do poder, preferindo morrer injustamente a rebelar-se. Foi na Idade Média, foram os grandes tedlogos catélicos que primeiro se dedicaram a filosofar sobre a origem ¢ a justificagao do poder do Estado. E apesar de que as vicissitudes da Iuta entre fo poder temporal ¢ o espiritual, entre os reis ¢ 0 Papado, se refle- tiram na elaboracéo delas, néo hi negar que as grandes teorias medievais foram o mais sistematico ¢ profundo esforco para atin- gic, sob as aparéncias contraditérias das organizacées politicas, & realidade permanente do poder, de que todas elas sio aspectos € formas transitéras, Se bem que nio seja possivel classificar como uniformes as di- versas teorias medievais, todas no entanto giraram em torno da felagio entre o poder epiritual e 0 temporal, ¢ a sua inspiracio geral, haurida na interpretagio dos Santos Padres sobre a Biblia, fra a de que a fonte de todo poder ¢ Deus (Ormnis potestas a Deo, dissera Sio Paulo) ¢ a sua tendéncia geral o estabelecimento de um Estado universal, subordinado 3 Tgreja universal. [A reacio dos reis de Franca para se emanciparem da autoridade dos Papas. 08 legistas dos palicios reais envolveram nas roupagens de novas teorias que, sem negar a origem divina do poder, sub- traissem 0 trono, nos negécios temporais, 4 autoridade da Santa Sé. 56 DARCY AZAMBUJA pectines, As chamadas doutrinas teocriticas, ou teorias do Die Stre'c.” tito divino, ensinam que todo o poder vem de Deus seberanta, (Omnis potestas a Deo); mas, na grande variedade Que apresentam sobre os demais poatos, é possivad dividi-las em dois grandes grupos: Teocias do Diceito divino so- brenatucal ¢ Teorias do Dieeito divino providencial. A toria do Direito divine sobrenatural ensina que, sendo Deut 2 causa primeira de todas as coisas, & também nele que reside a erigem do poder. Deus criow todas as coisas e portanto ction o Estado ¢ 2 autoridade: € por vontade de Deus que hi ama hic. rarquia social. que em toda a sociedade bi governantes ¢ governa. dos. Esta parece ter sido a doutrina primitiva da Igreja catélice, Dela, Porém, se apoderaram os legistas reais, afirmando que Dews Rio somente criou o Estado, o poder, mas também designa expree ‘samente em cada sociedade politica a pessoa que deve exercer o Poder, ow a familia de onde deve sair o monarea. Teto posto, nie tardaram em tirar 2 conseqGéncia légica: se Deus designs ditees. ‘mente @ Pessoa que deve exercer 0 poder, se os reis sio reis por Vontade de Deus, s6 a Deus devem contas do sea modo de go. Mfunar, nenhum outro poder na terra € superior 3 autoridade real. Assim, estava achada a razio, que ninguém poderia acoimar de berética, de os reis no prestarem obediénc femporal fora ctiado por Deus, o seu titular era também excoihide por Deus: nenhuma supremacia tinha sobre ele 0 poder espisitual, Ambos eram legitimos, ¢ s6 perante Deus responsive, Pe um $6 golpe, os reis se subtraiam 4 antoridade dos Papas ¢ & intervengio do povo tormavam seu poder absolute teak, Incorrem, pois, em equivoco os que apresentam como teoria sustentada pelos Papas a do Poder absoluto dos reis, ‘Estes, por ‘intermédio dos seus legistas € que a elaboraram, para tornar seu poder internamente Supremo, acima do povo e dos nobres, ¢ ex- ternamente independente da Santa Sé: rei nio recebeu de nin- guém o seu Reino, senio de Deus ¢ da sua espada,” A doutrina tradicional da Tgreja catélica foi a de S. Tomés,