Conselho Federal de Economia

Grandes Economistas XI: Raúl Prebisch e a contribuição da CEPAL

Contribuição de Luiz Machado*
23 de July de 2007

Raúl Prebisch nasceu em Tucumán, República Argentina, no dia 17 de abril de 1901. Em 1923, graduou-se em
Economia pela Universidade de Buenos Aires, dedicando-se desde então ao ensino e à pesquisa, mas desenvolvendo,
paralelamente, uma série de outras funções. Faleceu aos 85 anos, no dia 29 de abril de 1986, na cidade de Santiago do
Chile. Poucas pessoas exerceram uma influência tão forte sobre uma determinada região quanto aquela exercida pelo
economista argentino Raúl Prebisch no continente latino-americano. Acumulando durante muitos anos a atividade
acadêmica com outras atividades profissionais, Prebisch foi conquistando respeito e galgando posições nas duas facetas
de sua carreira.

Raúl Prebisch nasceu em Tucumán, República Argentina, no dia 17 de abril de 1901. Em 1923, graduou-se em
Economia pela Universidade de Buenos Aires, dedicando-se desde então ao ensino e à pesquisa, mas desenvolvendo,
paralelamente, uma série de outras funções. Faleceu aos 85 anos, no dia 29 de abril de 1986, na cidade de Santiago do
Chile.

Uma vida bastante produtiva

Poucas pessoas exerceram uma influência tão forte sobre uma determinada região quanto aquela exercida pelo
economista argentino Raúl Prebisch no continente latino-americano. Acumulando durante muitos anos a atividade
acadêmica com outras atividades profissionais, Prebisch foi conquistando respeito e galgando posições nas duas facetas
de sua carreira. Na atividade acadêmica, iniciou no ensino e na pesquisa assim que se formou em 1923, ocupando a
cátedra de Economia Política na Universidad Nacional de Buenos Aires até 1948. Nas outras funções, foi subdiretor do
Departamento de Estatísticas da Argentina (1925 a 1927), diretor de investigações econômicas do Banco de la Nación
Argentina (1927 a 1930), subsecretário da Fazenda e Agricultura (1930 a 1932) e conselheiro dos ministros da
Fazenda e Agricultura (1933 a 1935). Foi um dos fundadores e primeiro diretor geral do Banco Central de la República
Argentina, onde permaneceu de 1935 a 1943.

Depois de passar alguns anos dedicando-se exclusivamente à pesquisa e à atividade universitária (1943 a 1948),
Prebisch teve uma rápida passagem pelo Banco Central do México antes de ingressar como secretário na Comissão
Econômica para a América Latina das Nações Unidas (CEPAL), da qual foi designado secretário executivo em 1950,
cargo que ocupou até 1963.

Em realidade, Raúl Prebisch, com o prestígio de que já desfrutava na época, foi um dos responsáveis pela própria
criação deste órgão por parte da Organização das Nações Unidas (ONU), com o argumento de que era necessário criar um
organismo capaz de interpretar a realidade latino-americana com as suas próprias peculiaridades, já que até então as
análises e propostas para a região não diferiam daquelas adotadas na Europa e nos Estados Unidos, cujo padrão de
desenvolvimento era, evidentemente, bastante distinto.

Em maio de 1962, Prebisch foi designado diretor geral do Instituto Latino-americano de Planejamento e
Desenvolvimento Econômico e Social (ILPES), estabelecido em Santiago sob a égide da CEPAL, com assistência
financeira do Fundo Especial das Nações Unidas e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Em 1963, Prebisch renunciou ao cargo de secretario executivo da CEPAL para assumir a Secretaria Geral da
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), por designação do então secretário
geral da ONU, U. Thant, designação confirmada por unanimidade, pela Assembléia Geral, em 10 de fevereiro de 1965.

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Em 1973, Prebisch foi designado assessor especial do secretario geral da ONU e subsecretário geral das Nações Unidas
para assuntos econômicos e sociais e, um ano depois, assumiu a responsabilidade das operações de emergência da
ONU a favor dos países em desenvolvimento que se encontravam mais gravemente afetados pela crise econômica.

Elevada resistência

Quem vê, hoje em dia, o vasto material produzido pela CEPAL e o enorme volume de referências feitas a seus
trabalhos, pode ficar com a falsa impressão que a instituição já nasceu forte e prestigiada.

Ledo engano

A CEPAL teve que enfrentar, de início, um elevado grau de resistência, típica de uma instituição que ousa a questionar as
idéias dominantes, sendo, por isso mesmo, considerada herética por algum tempo.

Celso Furtado refere-se a esse aspecto da seguinte forma, no livro O capitalismo global:

Dentro ou fora das instituições universitárias, o trabalho de vanguarda sempre enfrentou resistências. Quando a CEPAL
surgiu, foi algo tão inusitado que a reação foi de perplexidade. A verdade é que também nas agências das Nações Unidas
praticavam-se várias formas de censura. Certos temas eram proibidos veladamente. Desqualificava-se um trabalho
com a alegação de que era matéria "ideológica". Mas, criou-se um clima nessa instituição singular, graças à liderança do
economista argentino Raúl Prebisch, que tornou possível a emergência de uma visão nova da realidade latino-
americana e, de maneira exemplar, da brasileira.

Foi quando ficou claro que nosso país, que tanto atraso havia acumulado, possuía um caminho de acesso à modernidade,
que era o da industrialização. Dentre os países da América Latina, o Brasil era o que apresentava melhores condições para
industrializar-se, e, talvez por isso, fosse o que mais se ressentisse de não ter buscado esse caminho mediante uma
política explícita. Mas quando, no segundo governo Vargas, fez-se essa opção, o processo se intensificou e logo ganhou
complexidade, assumindo posição de vanguarda no quadro latino-americano.

Uma coisa, porém, tornou-se logo evidente. A criação da CEPAL e a influência que ela conseguiu exercer num curto
espaço de tempo nos países latino-americanos significaram, ao mesmo tempo, o aparecimento de algo novo e um
estímulo muito grande ao debate e à discussão de idéias, agitando o ambiente até então restrito às posições extremadas do
conservadorismo, à direita, e ao marxismo, à esquerda.

Também para esse aspecto, Celso Furtado, chama a atenção na mesma obra:

Quando li o primeiro trabalho preparado por Prebisch - que passou a ser referido como o Manifesto - pensei comigo:
"temos agora a alavanca de que estávamos precisando para demover as grandes resistências que enfrentamos no
Brasil". Pus-me imediatamente em ação traduzindo para o português o texto, que foi publicado no Brasil antes de circular
como documento oficial das Nações Unidas. Mais ainda: consegui inserir o trabalho na prestigiosa Revista Brasileira de
Economia, chasse gardée do professor Gudin.

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A reação não se fez esperar. A Escola de Economia da Fundação Getúlio Vargas, onde pontificavam os mestres do
liberalismo tupiniquim sob a direção do Prof. Gudin, convidou uma série de sumidades do pensamento econômico
conservador mundial para virem ao Brasil restaurar a "boa doutrina". E assim tivemos a oportunidade de conhecer
Lionel Robbins, Samuel Viner e muitos outros astros.

Tratava-se de limpar o ambiente intelectual dos miasmas cepalinos. Esse esforço serviu para chamar a atenção para o
assunto. Se o conservadorismo estava se defendendo com tanto empenho, é porque havia idéias novas na praça. As
novas idéias eram simples, intuitivas: o grande atraso que acumuláramos podia ser corrigido se adotássemos uma
política voluntarista de industrialização. Isso requeria reciclagem da classe dirigente. Até hoje não se esclareceu como se
deu essa mutação no Brasil, mas é fora de dúvida que tiveram importância a prolongada Depressão dos anos 30 e os
transtornos trazidos ao comércio internacional pela Guerra Mundial.

A seriedade da instituição, que se deve em grande parte à qualidade de seus quadros de pesquisadores e de
funcionários, fez com que essa resistência inicial fosse se amainando, até desaparecer quase por completo, sendo
substituída por um sentimento de respeito e admiração, pelo menos para uma parcela considerável de estudiosos e
analistas.

Para isso, foi necessário um contínuo processo de reciclagem e atualização, de tal forma que uma análise histórica da
CEPAL, mesmo superficial, deve considerar pelo menos algumas fases claramente distintas.

Saldo altamente positivo

Da Secretaria Executiva da CEPAL e, posteriormente, como secretário geral da UNCTAD, Prebisch promoveu uma
série de idéias que influíram no pensamento e na ação da América Latina e dos países do Terceiro Mundo, no que se
refere a suas estratégias e políticas de desenvolvimento econômico e social. Entre estas inumeráveis conquistas, cabe
destacar o fato de ter chamado a atenção da comunidade internacional a favor de uma mudança significativa de atitudes
quanto às relações dos países desenvolvidos com as nações em desenvolvimento, assim como as modificações substanciais
nos esquemas tradicionais da divisão internacional do trabalho. Estas idéias exerceram influência sobre os movimentos
de integração regional e promoveram o surgimento de instituições formais tais como o Mercado Comum Centro-americano
e a Associação Latino-americana de Livre Comércio (ALALC).

Da UNCTAD, Prebisch impulsionou um processo de negociações entre os países ricos e pobres, além de ter estimulado a
evolução de novos enfoques da diplomacia multilateral para o desenvolvimento. Diante do exposto, parece não restar
qualquer dúvida sobre a influência de Prebisch, principalmente no período em que esteve à frente da CEPAL. De acordo
com Leopoldo Solís.

É difícil imaginar que, sem a direção de Prebisch, a comissão tivesse o impacto que efetivamente teve. Sua tese sobre a
deterioração dos termos de intercâmbio (ou de troca) abriu uma imensa brecha para os investigadores econômicos de todas
as ideologias. Prebisch foi, ademais, um pensador original: cinco anos antes que Arthur Lewis publicasse seu famoso
artigo sobre Desenvolvimento econômico com oferta ilimitada de mão-de-obra, ele havia adiantado uma idéia similar em
El desarrollo econômico de América Latina (1949).

Sua contribuição, no entanto, vai muito além. Prossegue Solís, em seu ensaio Raúl Prebisch em CEPAL: Años de
Esfuerzo Intelectual Creativo:

Prebisch foi o inspirador original de muitas das teses que posteriormente seriam consideradas tipicamente cepalinas.
Foi, além disso, o mestre de várias gerações de economistas que prosseguiram sua tarefa e que criaram toda uma
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escola de economia latino-americana. Foi mais que um economista brilhante, um visionário intelectual no mais amplo
sentido da expressão.

Como bem observou Nelson Rodrigues, "toda unanimidade é burra". Isso se aplica também a Raúl Prebisch, uma vez
que nem todos consideram a validade de suas proposições uma unanimidade absoluta.

Ouso dividir aqueles que possuem uma visão crítica sobre a contribuição de Raúl Prebisch em dois grupos. O primeiro,
mais reduzido, que se opõe integralmente às suas idéias, considerando negativa, por princípio, qualquer proposta
favorável a uma intervenção mais ativa do Estado na economia. São os liberais de corte mais radical. O outro, que
reconhece a validade de suas idéias, mas que aponta erros na transposição da teoria para a ação, identificando uma série
de desvios na execução das políticas econômicas inspiradas nas idéias de Prebisch - e da própria CEPAL. Entre estes
últimos, a crítica predominante diz respeito ao elevado grau e à duração prolongada da proteção concedida às empresas
locais, responsáveis, segundo estes, pela perda de competitividade de importantes setores de suas economias.

Leopoldo Solís não deixa de se referir a esses aspectos críticos à contribuição de Prebisch:

Paradoxalmente, não obstante (ser um economista brilhante, um visionário intelectual no mais amplo sentido da
expressão), a gravitação de sua figura teve importantes impactos desfavoráveis sobre a evolução de nossas economias e
sobre o pensamento econômico de respeitados centros acadêmicos da América Latina. Prebisch insistiu, em seus
escritos, na incapacidade da teoria neoclássica para entender o mundo econômico em desenvolvimento. Essa
desconfiança influiu decisivamente sobre muitos jovens economistas da periferia... que, diferentemente de Prebisch,
deixaram de preocupar-se do que estava ocorrendo nos círculos acadêmicos do centro. Este descuido teve
repercussões importantes.

O fato de muitos economistas latino-americanos terem adotado uma posição visceralmente contrária ao crescimento
voltado para fora e de não terem compreendido os perigos do protecionismo se deveu, em grande parte, à atitude
desdenhosa de Prebisch para com a teoria neoclássica. Advertência nesse sentido foi fita por June Flanders, em dois
textos publicados em 1964, um pela Economic Development and Cultural Change, e outro pelo The Economic Journal.

Leopoldo Solís, a esse respeito, conclui da seguinte forma:

Passado um quarto de século (o texto é de 1989), os prognósticos pessimistas de Flanders com respeito às perspectivas
da substituição de importações se cumpriram. Parece evidente, nos dias de hoje, que as nações que decidiram adotar
padrões de crescimento econômico orientados para fora (com base em agressivas políticas de exportação) registraram
taxas de crescimento mais elevadas e enfrentaram com mais êxito os choques externos do que os países que
decidiram crescer para dentro.

Conclusão nesse mesmo sentido é assumida pelo Prof. Eduardo Giannetti, num texto elaborado em 1994 para um
seminário promovido pelo Grupo das Empresas Brasileiras de Capital Estrangeiro (EBCEs).

Em contraste com o que ocorria nas décadas de 50 e 60, o consenso que se verifica atualmente entre os teóricos do
desenvolvimento é que o modelo de promoção das exportações, adotado pelos chamados "Tigres Asiáticos" como a
Coréia do Sul e Taiwan, é vastamente mais eficiente e promissor do ponto de vista do crescimento do que o modelo de
substituição de importações perseguido por países como o Brasil e a Índia. Enquanto a industrialização via substituição de
importações remou CONTRA o mercado, criando verdadeiras "plantas de estufa" que sobrevivem em relação simbiótica e
parasitária com o Estado, a estratégia de promoção das exportações trabalhou A FAVOR do mercado, permitindo a
inovação tecnológica e a obtenção de ganhos de produtividade associados à divisão do trabalho e especialização.
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Histórico da CEPAL: evolução contínua

A CEPAL notabilizou-se basicamente por três grandes idéias: a divisão do mundo em centro e periferia; a teoria da
deterioração dos termos de intercâmbio; e, por fim, a defesa da industrialização pela via da substituição das importações.

A primeira das grandes idéias propõe que os países desenvolvidos, que com a divisão internacional do trabalho se
especializaram na produção de bens de consumo duráveis e de bens de capital, deveriam ser chamados de centrais, já
os países não desenvolvidos - subdesenvolvidos e em desenvolvimento -, que se especializaram na produção produtos
primários, em especial alimentos e matérias-primas, deveriam ser chamados de periféricos.

A segunda grande idéia, que complementa a primeira, afirma que como os preços dos produtos industrializados
(produzidos pelos países centrais) e os preços dos produtos primários (produzidos pelos países periféricos) evoluíram de
forma assimétrica, os países periféricos foram sendo obrigados a produzir (e exportar) quantidades cada vez maiores
de bens primários para continuar a importar o mesmo volume de bens de consumo duráveis e de bens de capital. Tal
situação, estendendo-se no tempo por longos períodos, resulta num processo de transferência de renda e de riqueza dos
países periféricos para os países centrais. Esse mecanismo tornou-se conhecido como deterioração dos termos de
intercâmbio ou deterioração das relações de trocas.

A terceira grande idéia, que, por sua vez, é conseqüência das duas primeiras, propõe que os países periféricos adotem
um processo de industrialização baseado num programa de substituição das importações, ou seja, ir gradativamente
produzindo através de indústrias locais os bens de consumo duráveis e os bens de capital que até então costumavam
importar dos países centrais.

Esse processo de industrialização seria comandado pelo Estado e, no Brasil, teve as seguintes características, segundo
descrição do Prof. Giannetti:

As políticas implementadas na época centraram-se na atração de capital externo de risco e na proteção de mercado para
as indústrias estabelecidas no território nacional, montando-se a partir daí a estrutura fortemente protecionista que, com
modificações mais ou menos profundas, perdura até hoje (1994). A intervenção estatal, via proteção e crédito interno,
promoveu grandes transferências de renda extramercado para os setores industriais que se desejava estimular. Os
recursos para os programas vieram basicamente da "poupança forçada" gerada pela expansão monetária e pela inflação
não-antecipada, com pouca participação de fontes externas.

A CEPAL, porém, não ficou parada no tempo. Seguiu, com seu corpo permanente de pesquisadores, tanto na sede em
Santiago do Chile, como nos diversos escritórios regionais, acompanhando o desenvolvimento da América Latina, não
deixando jamais de levar em consideração as particularidades de cada país, seja ele da parte continental, seja ele do
Caribe.

Com base nesse contínuo trabalho de investigação e pesquisa, a CEPAL tem produzido relatórios e livros que se
constituem, sem qualquer sombra de dúvida, em algumas das mais brilhantes referências para quem quiser conhecer
a evolução econômica, política e social da região sob sua responsabilidade.

Gostaria de indicar aos internautas interessados o excelente trabalho organizado por Ricardo Bielschowsky, em dois
volumes, intitulado Cinqüenta anos de pensamento da CEPAL. Nele, sugiro especial à resenha inicial, do próprio
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Bielschowsky, em que ele apresenta em rápidas pinceladas, as principais fases da evolução do pensamento da CEPAL,
a saber:

Origens e anos 50: industrialização;

Anos 1960: "reformas para desobstruir a industrialização";

Anos 1970: reorientação dos "estilos" de desenvolvimento na direção da homogeneização social e na direção da
industrialização pró-exportadora;

Anos 1980: superação do problema do endividamento externo, via "ajuste com crescimento";

Anos 1990: transformação produtiva com eqüidade.

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Este texto foi publicado originalmente em http://www.lucianopires.com.br.

A publicação deste artigo no site do COFECON foi autorizada pelo autor.

*Luiz Machado. Economista, formado pela Universidade Mackenzie em 1977. É Vice-Diretor da Faculdade de Economia
da Fundação Armando Alvares Penteado - FAAP, na qual é Professor Titular das disciplinas de História do Pensamento
Econômico e História Econômica Geral.

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