Área de atuação: Gestão Pública

1. Conceitos de Estado, sociedade e mercado.

2. Origem do Estado e da Administração Pública modernos.
3. Evolução da Administração Pública no Brasil (após 1930): Reformas Administrativas.
4. Modelos de gestão pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.
5. Gestão estratégica no serviço público.
6. Caracterização das organizações: tipos de estruturas organizacionais, aspectos
comportamentais (motivação, clima e cultura).
7. Gestão da mudança organizacional: ferramentas de mudança organizacional
(benchmarking, programa de qualidade, aprendizado organizacional e planejamento
estratégico).
8. Instrumentos de financiamento do setor público e Parcerias Público-Privado (PPP). Lei
11.079
9. Instrumentos gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho e resultados;
sistemas de incentivo e responsabilização; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe;
mecanismos de rede.
10. Novas formas de gestão de serviços públicos: formas de supervisão e contratualização
de resultados.
11. Avaliações de Políticas Públicas e Programas Governamentais.
12. Avaliação de políticas públicas e seu relacionamento com processos, resultados e
impactos.
13. Direitos, deveres e responsabilidades dos servidores públicos, (Lei 8112/90) X
14. Lei no 8.112/90, Lei no 8.666/93, Lei no 8.429/92, Lei no 8.730/93, Lei no 9.784/98, entre
outras relativas ao serviço público. X

1. Conceitos de Estado, sociedade e mercado.

Formas Históricas de Estado

Conceitos como estado-nação, sociedade civil, esfera pública, organização do estado,

instituições, governo e gestão pública pertencem à esfera política da sociedade, enquanto
mercados, empresas comerciais e consumidores estão na esfera econômica. As duas
esferas estão inter-relacionadas, mas é importante distingui-las quando se tenta definir
as características centrais do novo estado e da nova gestão pública que está surgindo.
Essas características serão essencialmente políticas, porque são o produto dos conflitos,
discussões e compromissos nos quais as pessoas estão diariamente engajadas. Elas
corporificam decisões tomadas por cidadãos no âmbito da sociedade civil e,
eventualmente, por políticos e funcionários públicos graduados no âmbito do próprio
estado, a fim de criar e reformar as instituições, organizar o aparelho do estado e moldar sua
administração pública. Tais decisões estão construindo um novo estado que, além de ser
democrático, liberal e social, é republicano porque afirma os direitos republicanos e
envolve a participação política de cidadãos republicanos.

A política é a arte de alcançar a legitimidade e dirigir o estado tanto através da negociação e

da discussão como através do compromisso e da persuasão, mais do que pela simples
força. Enquanto nos mercados os produtores e consumidores tentam promover seus
interesses ao máximo possível, na política, além dos interesses, é necessário também levar
em conta os valores. Nos mercados há um mecanismo competitivo quase-automático e
relativamente eficiente alocando recursos e distribuindo benefícios, enquanto na esfera
política nada é automático ou dado. Tudo acontece por meio de decisões que enfrentam
limitações – econômicas e institucionais – mas que não são ‘necessárias’ pois elas envolvem
escolha, respondem a interesses e se referem a princípios morais.

Em um regime democrático, a formação das vontades dos cidadãos e das decisões de

seus representantes são precedidas e esclarecidas através do debate público. Os cidadãos
não podem se preocupar apenas com seu interesse próprio. Considerando que as
sociedades só podem existir quando o conflito e cooperação se combinam
dialeticamente, supõe-se também que uma porcentagem razoável dos cidadãos nutra

  1  
sentimentos de solidariedade em relação aos outros ou possua algumas virtudes
republicanas. Por outro lado, o crescimento do aparelho do estado envolveu a ascensão
de um poderoso grupo de burocratas e políticos, cujo papel, em uma democracia, é de
proteger os direitos dos cidadãos, e desenvolver instituições duradouras e políticas
públicas temporárias que tenham por objetivo a ordem social, a liberdade, justiça
social e o bem- estar.

Um longo processo histórico

O novo estado que está surgindo no início do século XXI é o produto de um longo processo
histórico no qual as instituições de estado se desenvolveram em cada estado-nação. É o
resultado do processo de fertilização cruzada através do qual, desde que os gregos e
romanos estabeleceram suas repúblicas, outros países importaram e adaptaram instituições.
É o produto de guerras e revoluções que promoveram ou prejudicaram o desenvolvimento
político e econômico, do progresso tecnológico e das transformações econômicas que,
aliados ao desenvolvimento político, tornaram possível a ascensão do capitalismo e,
posteriormente, da democracia – e, portanto, do desenvolvimento político e
econômico sustentado e independente.

Em tempos pré-capitalistas, as decisões governamentais pareciam menos relevantes. As

tribos se transformaram em impérios ou cidades-estado, que foram posteriormente
substituídas pelos modernos estados-nação. As civilizações floresceram e decaíram de
acordo com um grande processo cíclico. Dentro de cada sociedade, os regimes políticos se
alteraram, muitas vezes numa espécie de ciclo, de formas mais autoritárias para formas
menos autoritárias de governo, porém sempre permanecendo autoritários. Com o
surgimento do capitalismo e dos modernos estados-nação, a mudança política deixou
de ser essencialmente cíclica, a história deixou de se repetir, e assumiu uma direção –
a direção do progresso, de acordo com os filósofos do Iluminismo, ou da racionalização, de
acordo com Weber, ou da abundância econômica, de acordo com os economistas do século
XX. Em todo caso, o capitalismo e, em um segundo momento, a democracia, provaram
ser capazes de gerar seu próprio aperfeiçoamento contínuo, ou seja, de promover o
desenvolvimento político e econômico auto-sustentado.

A fim de situar historicamente a discussão desenvolvida neste livro acerca do estado, acerca
de como sua governança progrediu em direção à democracia, e sobre como a estratégia
para sua organização e administração avançou, eu me limitarei ao ‘estado moderno’.
Quando o moderno estado-nação emergiu a partir dos antigos impérios e do sistema feudal,
ele foi o fruto tanto de uma crescente divisão do trabalho como da ascensão do capitalismo.
O surgimento do estado moderno implicou uma crescente separação, para cima, do
estado a partir do monarca e, para baixo, da organização do estado a partir da
sociedade civil.

O estado posteriormente sofreu uma longa transição histórica política, dos regimes
autoritários para a democracia. Nesse processo:

1. Em primeiro lugar, os direitos dos cidadãos foram assegurados em quatro

fases principais. No século XVIII, a revolução liberal definiu os direitos civis; no
início do século XX, uma revolução democrática afirmou os direitos políticos; na
primeira parte do século XX, uma revolução social incluiu os direitos sociais entre os
direitos da cidadania; e, nos últimos vinte e cinco anos do século, uma revolução
republicana começou a definir e fazer valer os direitos republicanos,1 enquanto a
participação política dos cidadãos, seja individualmente seja organizados em
sociedade civil, deu conteúdo a um novo republicanismo.2 Nesse processo, o estado
começou como autoritário, depois se tornou liberal, e finalmente se tornou
democrático. Por sua vez, a sociedade civil, enquanto sofria um processo interno
de democratização, ganhou cada vez mais poder político sobre os governos, os
políticos e os funcionários públicos graduados.

2. Em segundo lugar, do ponto de vista econômico e tecnológico, nesse longo

período histórico ocorreu primeiro a revolução comercial, com o avanço das técnicas

  2  
 de navegação e as grandes descobertas; em segundo lugar, a revolução industrial,
com a energia a vapor; em terceiro lugar, a segunda revolução industrial, com o
motor de combustão interna e a eletricidade; e em quarto lugar, a revolução das
comunicações, com a informática e a Internet. Nesse processo histórico, o
relacionamento do estado com o mercado se transformou a cada revolução,
dando origem, respectivamente, ao estado absoluto, liberal, social-democrático
e social-liberal.

3. Em terceiro lugar, as mudanças correspondentes foram acontecendo em nível

societal. Juntas, a primeira revolução industrial e a revolução liberal produziram a
revolução capitalista, dando origem a uma nova e ampla classe dirigente – a
burguesia ou a classe capitalista. A segunda revolução industrial e a revolução das
comunicações geraram uma enorme classe média profissional ou
tecnoburocrática. Enquanto a burguesia estava associada ao capital e à inovação
possibilitando a realização de lucros, a classe profissional estava relacionada ao
comando do conhecimento técnico e organizacional, possibilitando a realização de
altos ordenados. Novamente, a partir dessa perspectiva societal, o estado recebeu
vários nomes: o estado capitalista, o estado burocrático e o estado pós-
capitalista.3

Na esfera política – a esfera do estado – as elites políticas, a sociedade civil e os

cidadãos ocupam o centro do palco; na esfera econômica e tecnológica – a esfera dos
mercados – o papel correspondente é desempenhado pelos indivíduos e pelas classes
sociais (capitalistas, trabalhadores, e profissionais). O processo histórico é o produto da
contínua interação entre os dois principais mecanismos institucionais que coordenam
os modernos estados-nação – o estado e o mercado – de tal forma que todas as
economias avançadas são essencialmente economias mistas: elas não são economias de
mercado puras, muito menos sistemas de governo de estado. O estado:

• enquanto conjunto de instituições, estabelece as condições legais sob as quais

operam os mercados;

• enquanto aparelho dotado de poderes especiais, reforma as instituições, aplica a lei

e, por meio de transferências econômicas, compensa ou modera os desequilíbrios
sociais e econômicos inerentes aos mercados.

Michael Mann distingue duas formas de poder do estado:

1. ‘poder despótico’ – ‘a faixa de ações do estado que o estado (a elite) tem o poder de
realizar sem uma negociação rotineira e institucionalizada com grupos da sociedade
civil...’ e

2. ‘poder infra-estrutural’ – ’a capacidade do estado de efetivamente penetrar na

sociedade civil e implementar logisticamente decisões políticas em toda essa esfera’
(Mann 1985: 113).

O poder do estado seria tão efetivo quanto esses dois poderes. Essa visão tem o mérito de
sugerir que o poder pode vir de cima ou de baixo da sociedade, da ‘elite do estado’, ou
de movimentos religiosos, classes econômicas e elites militares que formam a
sociedade civil. No entanto, incluir as elites militares na sociedade civil envolve uma
ampliação indevida do conceito de sociedade civil. A elite do estado em cada modelo
histórico do estado é formada por uma burocracia endógena (administrativa, militar e
religiosa) e pelos membros da classe social que detém o poder econômico na
sociedade civil.
No estado pré-capitalista e no estado absoluto moderno, essa classe é a
aristocracia rural, que divide o poder com a burocracia patrimonial.
No estado liberal, soma-se à aristocracia a burguesia ou classe capitalista.
No estado liberal-democrático, a aristocracia perde influência decisiva, e a

  3  
 burguesia é a única classe social significativa proveniente da sociedade civil a
participar da elite do estado; dentro do estado, além da burocracia estatal, temos
agora políticos eleitos que participam da elite do estado.
Finalmente, no estado social-democrático, a burocracia privada, agora
transformada em uma classe média profissional, começa a participar da elite do
estado, dividindo poder com funcionários governamentais (políticos profissionais e
burocratas do estado ou servidores públicos).
Nesse processo, a elite do estado não apenas altera e amplia seu escopo; com a
democracia, ela se torna também mais representativa e mais responsável. O poder
despótico gradualmente perde força e o poder infra-estrutural se torna democrático. A
intervenção do estado segue um padrão cíclico, como discutirei abaixo. Ao responder a
falhas do mercado, como nos anos 20 e 30, ele aumentou seu escopo. No entanto, o
crescimento do estado envolveu necessariamente distorções que, nos anos 70, levaram à
crise fiscal e, mais amplamente, a uma crise do estado. Esta crise e a aceleração da
globalização abriram o caminho para a privatização e a desregulamentação do
mercado que, no entanto, logo atingiram seus próprios limites. Assim, quando a reforma do
estado se tornou um item importante na agenda de todos os países nos anos 90, não me
surpreendi. Este livro resume minhas visões acerca de tais reformas, com ênfase especial na
reforma da gestão pública. Dois pressupostos – a crise cíclica do estado e a necessidade de
proteger os direitos republicanos – apontaram a orientação geral: redefinir o papel do estado,
reconstruir a capacidade do estado, administrar o aparelho do estado de maneira mais
eficiente e mais democrática.

Bresser-Pereira, L. C., http://www.eaesp.fgvsp.br/AppData/GVPesquisa/P00339_1.pdf, em

05/10/2010.

2. Origem do Estado e da Administração Pública modernos.

As fases do estado

As fases pelas quais o estado moderno passou historicamente, tomando como referência os
estados-nação mais desenvolvidos:
1. Começou como autoritário e patrimonial nos séculos XVI e XVII: era o estado
absolutista organizando monarquias patrimoniais.

2. No século XIX, ele se tornou liberal e burocrático: o estado liberal impôs o estado
de direito e garantiu os direitos civis, ou seja, os direitos à vida, à liberdade e à
propriedade privada, mas permaneceu autoritário, pois os pobres e as mulheres não
votavam.4

3. Na primeira parte do século XX, a transição para a democracia estava completada:

foi a época do estado liberal, da democracia elitista ou liberal e, ainda, da
administração burocrática.
4. Na segunda parte desse século, o estado se torna social-democrático, protegendo
os direitos sociais e promovendo o desenvolvimento econômico; a administração
continua sendo burocrática, mas assume um caráter desenvolvimentista; a democracia
agora é social ou plural, mais do que simplesmente liberal.
5. No início do século XXI, o estado almeja se tornar social-liberal e republicano; a
democracia almeja se tornar participativa ou republicana; e a administração almeja se
tornar gerencial, ou inspirada nos princípios da nova gestão pública.

Quando falo dos estados absolutista, liberal, liberal-democrático, social-democrático, social-

liberal e republicano, o adjetivo se refere à natureza básica das organizações e instituições
do estado; quando digo estados patrimoniais, burocráticos e gerenciais, estou me referindo
ao modo pelo qual a organização do estado é administrada. A terceira coluna da Tabela 1
mostra os tipos ou formas de democracia correspondentes. Dada a definição de democracia
usada neste livro, de acordo com a qual, além do estado de direito e do sistema

  4  
constitucional, a garantia das liberdades básicas e das eleições competitivas para
definir o governo exige o sufrágio universal, não podemos falar de democracia no estado
liberal.

Com a ascensão do estado absolutista, a separação entre esfera pública e esfera privada
se tornou inevitável.
O estado liberal ‘resolveu’ a questão através das revoluções constitucional e
liberal (a Revolução Gloriosa, a Revolução Norte-americana e a Revolução Francesa),
e, em um segundo momento, através da reforma do serviço público. Com as
primeiras, o estabeleceu-se o estado de direito; com a última, a administração
pública burocrática substituiu a administração patrimonial. No entanto, o regime
político permaneceu autoritário.
O estado liberal-democrático, por sua vez, derrotou o autoritarismo, mas levantou
a questão da justiça social.
O estado social-democrático tentou dar uma resposta à questão dos direitos
sociais e ao problema da igualdade de oportunidades, mas demonstrou ser
ineficiente em um mundo no qual a eficiência econômica se torna cada vez mais
imperiosa.
O estado social-liberal continua comprometido com a justiça social, enquanto o
estado republicano é uma resposta ao uso indevido de dinheiro público e ao
suprimento ineficiente de serviços sociais e científicos. O estado republicano não é o
regime político ideal de cidadãos virtuosos, mas é um estado que conta com boas
instituições e um razoável número de cidadãos comprometidos, capaz de
assegurar os direitos clássicos da cidadania, mas também de proteger a res publica de
ser capturada por interesses privados.

Essas formas históricas do estado, assim como as formas correspondentes de democracia,

envolvem adições cumulativas de direitos humanos.
O estado liberal adiciona o estado de direito e o respeito aos direitos civis;
O estado liberal-democrático estabelece a democracia liberal na medida em que
garante os direitos políticos – os direitos de votar e de ser eleito –– para todos os
cidadãos; no entanto, a democracia continua sendo elitista, na medida em que os
políticos são responsáveis somente no momento de sua eleição.
O estado social-democrático adiciona a proteção dos direitos sociais, expressos
no estado de bem-estar social. A democracia correspondente deixa de ser
puramente elitista e se torna social-democrática ou pluralista, na medida em que o
novo peso político das organizações corporativas precisa ser considerado, e uma
imprensa livre dá origem à opinião pública.
Finalmente, o estado republicano adiciona a proteção dos direitos republicanos –
direitos que cada cidadão tem, garantindo que o patrimônio público seja usado
para meios públicos – enquanto a democracia republicana ou participativa implica
que os políticos e os funcionários públicos graduados se tornem ainda mais
responsáveis, por meio das organizações de responsabilidade societal. Na medida
em que, em primeiro lugar, uma democracia pluralista emerge fora das organizações
corporativas e, em segundo lugar, a democracia republicana surge a partir de
organizações de responsabilidade social, a sociedade civil vai se tornando cada vez
mais coesiva e ativa.

Essas formas históricas de estado, ou de regime político, não envolvem estágios inevitáveis
e bem definidos de desenvolvimento político em todos os países democráticos. E não
devemos supor que cada forma de estado resolve os problemas colocados por seu
predecessor. Elas são apenas uma maneira simples de compreender como a governança
evoluiu através do tempo, tomando como casos paradigmáticos países europeus ocidentais
como a França e a Inglaterra, e os Estados Unidos – tão diferentes um do outro, mas com
tantas características comuns, começando pelo fato de que foram os primeiros países a
completar as revoluções industrial e capitalista. Se a transição para um novo estágio, ou para

  5  
uma nova forma de estado, não exige que os problemas colocados pela forma histórica
anterior tenham sido resolvidos, eles foram de algum modo enfrentados e resolvidos. Os
capítulos seguintes focalizarão o processo político através do qual o estado ou o sistema
político se alteraram quando homens e mulheres, tendo se tornado cidadãos, começaram a
buscar a ordem social ou a estabilidade política, a liberdade, a justiça social, o bem-estar e a
proteção do patrimônio público. Seguindo o esquema básico de T. H. Marshall da afirmação
histórica sucessiva dos direitos humanos, e a abordagem de Barrington Moore sobre a
democracia como o produto da luta e da progressiva ampliação dos direitos dos cidadãos, 5
investigarei o desenvolvimento das formas históricas do estado e as correspondentes formas
de democracia do ponto de vista da ampliação dos direitos dos cidadãos – a partir da
afirmação e da aplicação dos direitos civis; em segundo lugar, dos direitos políticos; em
terceiro lugar, dos direitos sociais; e, finalmente, dos direitos republicanos. Tais direitos
foram razoavelmente bem definidos e incorporados nas constituições e leis dos países
civilizados, de tal forma que sua afirmação guiará minha breve análise histórica, embora eu
esteja bem consciente de que eles não foram amplamente garantidos mesmo nos países
mais avançados.

Bresser-Pereira, L. C., http://www.eaesp.fgvsp.br/AppData/GVPesquisa/P00339_1.pdf, em

05/10/2010.

3. Evolução da Administração Pública no Brasil (após 1930): Reformas

Administrativas.

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado – Min. Adimin. Federal

e Reforma do Estado (MARE) - 1995

3 Breve Histórico
3.1 A Reforma do DASP

No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no
quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel
decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma
empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a
administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no
surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como
forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática
é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento

Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração
pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à
racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais,
revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra- se
que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e
permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a

tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do
mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes
à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a
adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às
necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública
burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua
própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo.

3.2 Rumo à Administração Gerencial

  6  
Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir
de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se
caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros,
pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na
própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no
Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e
Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos
processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação
Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e
descentralização de serviços.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na

tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei,
realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa
o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas
superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e
informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de

bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de
"flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às
atividades econômicas do Estado.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam

mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de
núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade,
enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não
desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés,
contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve
início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela
um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-
graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente
de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la
na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização -PrND, cujos
objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização
da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da
eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização
dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do
Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão
da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.

3.3 O Retrocesso de 1988

As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na

transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória
democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos
cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos
Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista
surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente
pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que
favorecera seu crescimento excessivo.

  7  
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso
burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso
Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao
estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova
Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da
estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único
para os servidores civis da União, dos Estados- membros e dos Municípios, e retirou
da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e
autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o
país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta
burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização

e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora
alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva
autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias
e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de
pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do
mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do
Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como
resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara
implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla
campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles
burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação
de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados:

- de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública
gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática
clássica;
- de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de
uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração
pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os
servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na
administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos
integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.
Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira,
não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamente
competentes, honestos e dotados de espírito público. Estas qualidades, que eles
demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada
no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no
desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50,
o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de
bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a
liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o
espírito público da burocracia brasileira.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor,
entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na
medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar
Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido
violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume
uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a
perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de
uma administração gerencial.

  8  
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf, em
05/10/2010

A reforma Bresser
No Brasil dos anos 1990, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo professor
Luis Carlos Bresser-Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de ministro.
Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e propostas foram sempre
basicamente os mesmos e estão resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de
Estado — Pdrae (1995). O documento está dividido em nove partes e apresenta, entre
outros, os seguintes pontos:

• uma breve interpretação da crise do Estado;

• uma classificação evolutiva da administração pública;

• um histórico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos 1930;

• um diagnóstico da administração pública brasileira;

• um quadro referencial das formas de propriedade, setores do Estado e tipos de

gestão;

• uma estratégia de mudança;

• os principais projetos de reforma do chamado aparelho de Estado.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como proposta explícita

inaugurar a chamada “administração gerencial”, o que parece designar, como veremos,
o fim da história da administração pública, espécie de panacéia redentora do estatismo
patrimonialista e do ogro burocrático.

O Pdrae partia de uma premissa — a de que a crise latino-americana era uma crise do
Estado. Com base nesse diagnóstico, o plano indicou como pilares do projeto de reforma
do Estado:

• ajustamento fiscal duradouro;

• reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma

política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem
condições para o enfrentamento da competição internacional;

• a reforma da previdência social;

• a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência

e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;

• a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou

seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

Segundo o Pdrae, o governo brasileiro, no âmbito dos três poderes, “não carecia de
‘governabilidade’, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o
apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava, entretanto, um problema de
governança, na medida em que sua capacidade de implementar as política públicas
estava limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa” (Mare, p. 3-4).

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do

Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e
social, para se tornar seu promotor e regulador. O Estado assume um papel menos

  9  
executor ou prestador direto de serviços mantendo-se, entretanto, no papel de regulador
e provedor destes. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das suas funções
de regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no
campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Considerando essa tendência,
pretende-se reforçar a governança — a capacidade de governo do Estado — por meio da
transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e
ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração
pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania. Para
isso, será necessária uma mudança em três planos:
1. no plano institucional-legal, através da reforma da Constituição e das leis do país;
2. no plano cultural, através da internalização de uma nova visão do que seja a
administração pública; e
3. no plano da gestão, onde afinal se concretiza a reforma (Mare, p. 4).

Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessário:

• a redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão-

cliente;

• aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e

implementação e avaliação de política públicas;

• a flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos;

• redesenho de estruturas mais descentralizadas;

• aprofundamento das idéias de profissionalização e de permanente capacitação

dos servidores públicos, idéias que vêm da administração pública burocrática, mas
que jamais foram nela plenamente desenvolvidas.

O modelo conceitual
O modelo conceitual da Reforma do Aparelho de Estado está apoiado em três
dimensões: formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação
do Estado. As relações entre essas dimensões estabelecem o quadro referencial e a
estratégia da reforma.

Dimensão de Formas de Propriedade

Tradicionalmente, o senso comum e a ciência do direito distinguem dois tipos de

propriedade — a pública e a privada, sendo pública toda aquela que está no domínio do
Estado, e privada, por exclusão, todas as demais, que ordinariamente se diz estarem na
esfera do mercado.

O modelo propõe que a propriedade pública possa ser classificada em dois tipos:

1. propriedade pública estatal – seria aquela tradicionalmente designada como

propriedade pública, ou seja, o conjunto de bens sob controle estatal.

2. propriedade pública não-estatal – compreenderia todos aqueles bens que, embora

não sejam propriedade do Estado, servem ao interesse público. Está nessa categoria
o patrimônio de todas as instituições sem fins lucrativos dedicadas a prestar serviços à
comunidade, como as fundações, as associações sem fins lucrativos, as sociedades
civis de interesse público, as beneficências. Na hipótese de extinção, o patrimônio
delas reverte ao Estado.

Bresser-Pereira chama a atenção para o fato de que a existência desse tipo de propriedade

  10  
gera direitos de cidadania, os chamados direitos republicanos, que não têm titular certo, mas
afetam o bem-estar e a sobrevivência de todos os indivíduos em novas formas de
apropriação do mundo e de inserção na vida social. Eles dão ao cidadão direitos ao futuro
comum, à informação fidedigna, à proteção ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e à
coisa pública. Bresser-Pereira (1997:121) não inclui a proteção do consumidor entre os
direitos republicanos. Apoiado na obra de Luís Felipe Colaço Antunes (1989), ele argumenta
que este é um direito que pode ser coletivo, à medida que seu titular freqüentemente é um
grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si. (...) É um direito civil, é um direito
subordinado ao direito de propriedade. O direito do consumidor, embora possa ser visto
como coletivo, é no fundo um direito privado: expressa o direito do comprador de bens de
consumo de não ser enganado.

O mesmo raciocínio sobre o caráter individual de um direito coletivo pode ser aplicado ao
direito à privacidade e à proteção contra a onisciência dos computadores.

Dimensão dos Tipos de Administração Pública

O modelo também distingue três tipos de administração pública: a patrimonialista, a

burocrática e a gerencial.

Na administração pública patrimonialista, o aparelho do Estado funciona como uma

extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza
real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res
principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o
mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento
histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. (Mare, p.
15).

A administração pública burocrática se caracteriza pela profissionalização, a idéia de

carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional
legal. Os controles administrativos, visando evitar a corrupção e o nepotismo, são
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos
cidadãos que a eles dirigem demandas (Mare, p. 15). O controle rígido dos processos volta-
se para a administração de pessoal, as compras e o processamento de demandas.

A administração pública gerencial é “orientada predominantemente pelos valores da

eficiência e da qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações”. Não nega todos os princípios da administração
pública burocrática, pois tem uma clara noção do interesse público e conserva, embora
flexibilizando-os, “a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho,
o treinamento sistemático”. A principal diferença está na forma de controle “que deixa de
se basear nos processos para se concentrar nos resultados” (Mare, p. 16). A
administração pública gerencial volta-se para:

• a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em

sua unidade;

• a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos,

materiais e financeiros que lhe foram colocados à disposição;

• controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, praticar-se-ia a competição administrada no interior do próprio Estado,

quando houvesse a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No
plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos
tornar-se-iam centrais.

Em suma, afirmava-se que a administração pública deve ser permeável à maior

  11  
participação dos agentes privados e das organizações da sociedade civil, deslocando-
se a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins):

• O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios de confiança

e de descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização
de estruturas, descentralização de funções, incentivo à criatividade.

• Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.

• À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação

permanente, que já eram características da boa administração burocrática,
acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão cliente, do controle
por resultados, e da competição administrada.

Essas categorias deixam entrever o caráter evolutivo e voluntarista da proposta. Sugere-se

que tivemos uma administração patrimonialista, que evoluiu para o modelo burocrático e
estamos caminhando para a administração gerencial, uma espécie de fim da história da
administração pública. A própria designação administração é infeliz pleonasmo nascido de
uma tradução inadequada da new public management. Falar em dotar a administração
pública de uma cultura gerencial não quer dizer nada. Todas as organizações possuem
cultura gerencial — algumas mais burocráticas; outras mais orgânicas e flexíveis.

Dimensão dos Níveis de Atuação do Estado

De acordo com o plano, também há que se distinguir ainda três níveis de atuação do
Estado:

• central ou estratégico, incumbido de formular, supervisionar e avaliar a

implementação das políticas públicas compostas pelo governo, a cúpula dos três
poderes da República e o Ministério Público;

• descentralizado, responsável pela execução das políticas e atividades exclusivas,

como regulação, fiscalização, segurança, previdência básica;

• de funções não-exclusivas do Estado, no qual bens e serviços públicos em

hospitais, escolas, centros culturais e centros de pesquisa podem ser fornecidos por
organizações estatais ou da sociedade civil — associações sem fins lucrativos e
mesmo empresas privadas — sujeitas ao controle social.

A produção de bens e serviços para o mercado ficaria a cargo das empresas privadas.
A cada um desses níveis funcionais corresponderia um tipo específico de agência pública.

Esse esquema engenhoso resume toda a base conceitual da reforma gerencial brasileira,
estabelecendo numa matriz diferentes formas de propriedade, tipos de administração pública
e níveis de atividade, para definir os projetos de intervenção. Ele mostra que a
administração gerencial é o tipo mais adequado à gestão de agências autônomas,
organizações públicas não-estatais (não-governamentais) e empresas privadas, mas
que há ainda um espaço residual para a administração burocrática. Chama a atenção a
existência de uma relação entre o tipo de propriedade (ou espaço institucional — Estado,
mercado e sociedade) e o tipo de atividade. Tal correspondência pode ser encontrada em
dois quadros apresentados por Osborne e Gaebler (1997) para indicar tipos de atividade
onde são mais efetivas instituições públicas, organizações governamentais e empresas
privadas.

Os instrumentos de intervenção

A reforma, tal como preconizada no Plano Diretor, pode ser interpretada com cinco
diretrizes principais, a saber:

1. institucionalização, considera que a reforma só pode ser concretizada com a

  12  
 alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição;

2. racionalização, que busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de gastos, sem
perda de “produção”, fazendo a mesma quantidade de bens ou serviços (ou até
mesmo mais) com o mesmo volume de recursos;

3. flexibilização, que pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na

administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua
disposição, estabelecendo o controle e cobrança a posteriori dos resultados;

4. publicização, que constitui uma variedade de flexibilização baseada na transferência

para organizações públicas não-estatais de atividades não exclusivas do Estado
(devolution), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e
meio ambiente;

5. desestatização, que compreende a privatização, a terceirização e a

desregulamentação.

Do ponto de vista do Plano Diretor, essas grandes diretrizes se traduziam na mudança

institucional introduzida pela Emenda Constitucional no 19 e em três projetos básicos:
avaliação estrutural (racionalização), agências executivas (flexibilização) e organizações
sociais (publicização).

A emenda foi promulgada em junho de 1998, a avaliação estrutural nunca foi realizada pelo
governo Fernando Henrique, o projeto de agências executivas resultou na qualificação de um
único organismo (Inmetro) e a proposta de publicização resultou no estímulo à criação de
apenas cinco organizações sociais. Embora não fizesse parte dos objetivos do Plano Diretor,
nem constituísse atribuição do Mare (Ministério da Administração e Reforma do Estado), o
maior número de realizações esteve relacionado com a privatização de empresas estatais,
principalmente nos setores de telefonia (Sistema Telebrás), mineração (Vale do Rio Doce) e
financeiro (Banespa).

FREDERICO LUSTOSA DA COSTA. BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RAP — RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

4. Modelos de gestão pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.

As Três Formas de Administração Pública (Pdrae)

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão.
Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também
está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica,
enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos.

A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois
níveis distintos: o nível político e o administrativo.
1. No nível político temos as instituições fundamentais da democracia, através das
quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos,
mas também os “direitos públicos” à participação igualitária na coisa pública. As
eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o
cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de
todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da
“privatização” do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de que o
Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do “rent seeking”,
da busca de rendas ou vantagens extra-mercados para grupos determinados através
do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente
da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos,
principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa pública.

  13  
 2. No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século
passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de
defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida porém, que o
Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em
dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que
os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm
sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial.

A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de

redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das
modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Desta forma, partindo-se
de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública – cujos princípios e
características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas
– evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a
burocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,
qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Administração Pública Patrimonialista

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do

soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são
considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em
conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.
No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a
sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.

Administração Pública Burocrática

Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios
orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a
hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-
legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre
a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos
que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos
processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a
demandas. Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na
própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo,
perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade
fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos
abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o
serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou
determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os
serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e
administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

Administração Pública Gerencial

Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das
funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico
e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os
problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública –
a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão
como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a
ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação
de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento

com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os

  14  
seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:

1. para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir
em sua unidade;
2. para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que
possa atingir os objetivos contratados; e
3. para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando

há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos
tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável
à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e
deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode

ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos
que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta.
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de
políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas
está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas,
esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração
pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a

administração pública gerencial não se diferencia da administração pública
burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do
interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse
público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a
administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado
com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores
públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do
Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder
do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A
administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o
com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e

como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons
não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a
administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão
sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da

descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de
estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia
do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à
recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da
boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-

  15  
cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases

gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da
persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos
excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, e
fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata
simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e
as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à
administração pública.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da

definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da
mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos
modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade
e da eficiência dos serviços sociais * oferecidos pelo setor público . A reforma do aparelho do
Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da
cultura e das técnicas gerenciais modernas.

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf, em
05/10/2010

Benchmarking
Benchmarking é um processo positivo e pró-ativo de mudar as operação de forma
estruturada para atingir a maximização de performance da empresa. Os benefícios do
uso do benchmarking são que as funções são forçadas a investigar as melhores práticas
da indústria externa e incorporá-las às suas operações. Isso gera empresas lucrativas
e de alta utilização de ativos, que satisfazem as necessidades dos clientes e contam
com uma vantagem competitiva. Constitui-se na busca das melhores práticas na
indústria que conduzam ao desempenho superior.

Os passos filosóficos básicos do benchmarking são:

• Conheça sua operação. Você precisa avaliar as forças e fraquezas da operação

interna. Essa avaliação deve ser baseada na compreensão de que os concorrentes
também irão analisar sua operação para tirar proveito das fraquezas que
descobrirem. Se você não conhecer as forças e fraquezas da operação, não poder’à
se defender. Você não saberá quais operações enfatizar no mercado e quais
precisarão ser fortalecidas;

• Conheça os líderes da indústria ou concorrentes. Da mesma forma, você

somente estará preparado para diferencias suas capacidades no mercado se
conhecer as forças e fraquezas dos concorrentes. Mais importante: ficará claro que
somente a comparação e a compreensão das melhores práticas da indústria ou dos
líderes funcionais irá assegurar a superioridade;

• Incorpore o melhor. Aprenda com os líderes da indústria e com seus concorrentes.

Se eles são fortes em determinadas areas, descubra por que e como eles
conseguiram isso. Encontre as melhores práticas onde quer que elas existam e não
hesite em copiá-las ou modificá-las em suas operações. Imite os pontos fortes deles;

• Conquiste superioridade. Se investigações cuidadosas das melhores práticas

tiverem sido efeutadas e as melhores entre elas tiverem sido instadas, então você
terá aproveitado as forças existentes, corrigindo as fraquezas para que se equiparem
ao mercado e indo além, incorporando o melhor do melhor. Esta posição é
claramente de superioridade.

O benchmarking pode beneficiar uma empresa de diversas maneiras:

  16  
 • Possibilita que as melhores práticas de qualquer indústria sejam incorporadas de
forma criativa aos processos da função analisada;

• Ele pode proporcionar estímulo e motivação aos profissionais cuja criatividade é

exigida para a execução e implementação das descobertas da investigação;

• O benchmarking vence a forte relutância do pessoal de operações às mudanças.

Constatou-se que as pessoas são mais receptivas a novas idéias e à sua adoção
criativa quando estas não se originam necessariamente na sua própria indústria;

• O benchmarking também pode identificar, em outras indústrias, avanços

tecnológicos que não seriam reconhecidos e, portanto, não aplicados na própria
indústria;

• Os envolvidos no processo de benchmarking muitas vezes constatam que os

contatos e interações decorrentes do benchmarking tem valor inestimável para o
futuro crescimento profissional. Eles permitem que os indivíduos ampliem sua
experiência, tornando-os úteis para a organização em futuras atribuições.

Tipos de benchmarking

• Benchmarking interno: uma comparação de operações internas;

• Benchmarking competitivo: comparações específicas de concorrente a concorrente

para o produto ou função de interesse;

• Benchmarking funcional: comparações com funções semelhantes dentro da mesma

indústria ou com líderes de outras indústrias;

• Benchmarking genérico: comparações de funções ou processos que são os

mesmos, independente da indústria.

Processo de benchmarking

O processo de consiste em cinco fases e se inicia com uma fase de planejamento e

prossegue através de análisem integração, ação e finalmente maturação.

a) Planejamento – o objetivo desta fase é planejar as investigação de benchmarking.

Os passos essências são aqueles de qualquer desenvolvimento de um plano – o
que, quem e como.

• O que deve ser usado como marco de referência? Toda função de

uma empresa tem ou entrega um produto. O produto é o resultado
do processo empresarial da função, seja ele um bem físico, um
pedido, uma remessa, uma fatura, um serviço ou um relatório. O
benchmarking é apropriado para estes e todos os outros resultados.
Portanto, primeiro é preciso determinar os produtos.

• Com quem ou o que iremos comparar? Existem concorrentes diretos

em produtos. Estes são certamente os melhores candidatos a
marcos de referência, mas não são suficientes. O benchmarking
precisa ser conduzido em relação a empresas e funções líderes,
onde quer que existam. Somente assim poderá ser assegurada a
superioridade.

• Como serao coletados os dados? Não existe uma maneira de se

conduzir investigações de benchmarking. Existe um processo
(metodologia). Há infinitas variedades de maneiras para se obter os
dados necessários e a maior parte deles está pronta e publicamente
disponível. É preciso um certo grau de curiosidade e engenho, mas

  17  
 uma combinação de métodos que melhor atenda às necessidades
do estudo com muita freqüência é produtiva. As fontes de
informação são limitadas somente pela imaginação da pessoa.

b) Análise – Depois de determinar o que, como e quem deve ser marco de referência,
é preciso efetuar a coleta e análise dos dados. A fase de análise deve envolver uma
cuidadosa compreensão das práticas correntes nos seus processos, bem como
daquelas dos seus parceiros. Afinal, o processo de benchmarking é uma análise
comparativa. Aquilo que se deseja é uma compreensão do desempenho interno, a
partir da qual se possa avaliar as forças e fraquezas.

c) Integração – É o processo que usa as descobertas do benchmarking para fixar as

metas operacionais das mudanças. Ele envolve um planejamento cuidadoso para
incorporar novas práticas à operação e assegurar que as descobertas sejam
incorporadas a todos os processos formais de planejamento. O primeiro passo é
obter a aceitação operacional e gerencial para as descobertas do benchmarking. É
preciso demonstrar, de forma clara e convincente, que elas são corretas e se
baseiam em dados concretos. Com base nas descobertas, os planos de ação podem
ser desenvolvidos. Comunicadas as descobertas a todos os níveis da organização,
será fundamental convertê-las emu ma declaração de princípios operacionais aos
quais a organização pode se obrigar e pelos quais serao julgadas as ações para
mudança.

d) Ação – As descobertas do benchmarking e os princípios operacionais nelas

baseados devem ser convertidos em ações específicas de implementação; além
disso, é preciso que haja medições e avalizações periódicas. As pessoas que de fato
executam as tarefas são as mais capacitadas para determinar como as descobertas
podem ser incorporadas ao processo. Seus talentos criativos devem ser usados para
este passo essencial. Além disso, qualquer plano de mudança também deve conter
marcos para a atualização dos próprios pontos de referência, uma vez que as
práticas externas estão mudando constantemente. Da mesma maneira, também é
necessário um mecanismo permanente de comunicaçào. Os processos em direção
aos pontos de referência devem ser reportados a todos os funcionários. Este
feedback é especialmente necessário para aqueles que auxiliam na implementação.

e) Maturidade – A maturidade será alcançada quando as melhores práticas da

indústria estiverem incorporadas a todos os processo da empresa, assegurando
assim a superioridade. Esta pode ser testada de várias maneiras. Em alguns casos,
os serviços são vendidos a clientes externos além de servirem ao cliente interno. Se
os processo agora mudados forem colocados à disposição de outros, sera que um
homem de negócios bem informado dará preferência a ele? Essa será uma forte
confirmação de um ponto de referência. A maturidade também é alcançada quando
o benchmarking se torna uma faceta permanente, essencial e autodesencadeada do
processo gerencial. Ele se torna instituzionalizado.

Resumidamente os passos do processo de benchmarking podem ser assim

colocados:

1. Identificar o que marcar para referência

Planejamento 2. Identificar empresas comparativas

3. Determinar métodos de coleta de dados e efetuar a coleta

4. Determinar a “lacuna” corrente de desempenho

Análise
5. Projetar futuros níveis de desempenho

Integração 6. Comunicar descobertas de marcas de referência e obter aceitação

  18  
 7. Estabelecer metas funcionais

8. Desenvolver plano de ação

Ação 9. Implementar ações específicas e monitorar progressos

10. Recalibrar marcos de referência

• Posição de liderança atingida

Maturidade
• Práticas plenamente integradas aos processos

Benchmarking e gerência de mudanças

As atividades de benchmarking tem mostrado que são um importante motivador para

pessoas não propensas a ceitar novas práticas. As pessoas envolvidas em operações,
especialmente aquelas de natureza repetitive, muitas vezes ficam isoladas das práticas
externas e não sabem como e em que direção mudar. Ou podem apresentar uma resistência
inerente a mudanças.

Nesse sentido, a concentração do benchmarking nas melhores práticas da indústria mostra

quais são as novas práticas e como elas irão beneficiar a operação. Elas constituem
métodos visíveis e comprovados que orientam as mudanças. A capacidade do pessoal
operacional para participar de investigações de benchmarking – e posteriormente conduzi-las
– faz com que ele se exponha àquilo que deve ser feito em relação às suas
responsabilidades e seus cargos. Em sua maioria as pessoas acham essas possibilidades
estimulantes e motivadoras. Acoplando-se um sistema de premiação e reconhecimento bem
projetado, o resultado final será as pessoas buscando experiências de benchmarking por
iniciativa própria.

Existem alguns fatores-chave para o sucesso das mudanças:

• Crer que existe a necessidade de mudanças;

• Determinação naquilo que você quer mudar;

• Descrição de como você quer ser após as mudanças.

Diante disso, alguns pontos são importantes aclarar como o benchmarking torna as
mudanças bem-sucedidas:

• A lacuna entre as práticas internas e externas cria a necessidade de mudanças;

• A compreensão das melhores práticas da indústria identifica o que você precisa

mudar;

• As práticas desenvolvidas a partir do benchmarking externo dão um quadro do

resultado das mudanças.

CAMP, Robert C. Benchmarking – o caminho da qualidade total. São Paulo, 1989. Ed.
Pioneira

Aprendizado Organizacional
Atualmente, o conhecimento constitui a base estruturante do desempenho de sociedades,
regiões e organizações. Fala-se hoje em sociedade do conhecimento, economia baseada em
conhecimento, redes de conhecimento, trabalhadores do conhecimento (ou analistas
simbólicos) para designar a constatação de que a gestão adequada do conhecimento é fator

  19  
condicionante da capacidade das sociedades, organizações e pessoas para lidar com o
ambiente em acelerada mudança e crescente complexidade. Aprimorar tal competencia está
se tornando vital para que as nações e organizações possam acelerar o ritmo de seu
desenvolvimento.

A palavra conhecimento pode ter vários significados. Pode significar informação,

conscientização, saber, cognição, sapiência, percepção, ciência, habilidade prática,
capacidade, aprendizado, sabedoria, certeza, etc. O conhecimento possui quarto
caracaterísticas:

1. O conhecimento é tácito: o conheciento é algo pessoal, isto é, formado dentro de um

contexto social e individual. Não é de propriedade de uma organização ou
coletividade. Contudo, o conhecimento não é privado ou subjetivo. Embora pessoal,
ele é construído de forma social. O conhecimento transmitido socialmente se
confunde com a experiência que o indivíduo tem da realidade. As experiências novas
são sempre assimiladas por meio dos conceitos que o indivíduo possui;

2. O conhecimento é orientado para a ação: o ser humano está sempre gerando novos
conhecimentos por meio da análise das impressões sensoriais que recebe (e quanto
mais sentidos ele utiliza no processo, melhor) e perdendo os antigos. Essa qualidade
dinâmica do conhecimento é refletida em verbos como aprender, esquecer, lembrar
e compreender;

3. O conhecimento é sustentado por regras: com o passar do tempo, criamos em nosso

cérebro inúmeros padrões que agem como regras inconscientes de procedimento
para lidar com todo tipo de situação concebível. Essas regras nos poupam muita
energia e nos permitem agir com rapidez e eficácia sem termos de parar para pensar
no que estamos fazendo. Além disso, essas regras de procedimentos desempenham
um papel vital na aquisição e aperfeiçoamento de habilidades. Quando praticamos
uma atividade, testamos essas regras e procuramos aprimorá-las. As regras também
estão atreladas ao resiltado das ações. O conhecimento das regras funciona
também como um conhecimento tácito, isto é, como um tipo de ferramenta de
ferramentas. Uma regra é um padrão para a correção. Além disso, as regras agem
como filtros para novos conhecimentos. Quando estamos tacitamente envolvidos em
um processo de saber, agimos de forma inconsciente, não refletimos. E tomamos as
coisas por certo. Sempre restam vestígios daquilo que um dia soubemos, pois o ser
humano nunca esquece tudo;

4. O conhecimento está em constante mutação: o conhecimento não é estático, mas é

continuamente construído e reconstruído na mente das pessoas.

Existem dois tipos de conhecimento:

1. Conhecimento tácito: ou conhecimento inconsciente é o conhecimento que está na

cabeça das pessoas e é derivado de suas experiências e vivencias pessoais. Pode
ser transmitido de uma forma vaga e não-estruturada através da conversa, e-mail ou
“mão-na-massa”. Representa o conhecimento do que sabemos, mas que não pode
ser verbalizado ou escrito em palavras. É o conhecimento mais corrente dentro da
organização e está relacionado com a cultura organizacional. O custo de
compartilhar o conhecimento tácito é elevado porque ele repousa na comunicação
deireta face a face. Alé disso, na transferência é pouco eficiente.

2. Conhecimento explícito: é o conhecimento exposto em documentos, manuais, livros

ou programas de treinamento que são estruturados e documentados. O
conhecimento explícito representa geralmente a cumulação de políticas,
procedimentos e processos de negócio que formam a bse das operação da
organização. O custo de compartilhar o conhecimento explícito por meio de meios
eletrônicos e meios gráficos é baixo, mas o custo de capturar o conhecimento tácito
e transformá-lo em conhecimento explícito é muito elevado. Em muitas

  20  
 organizações, o conhecimento explícito tem uma vida curta, A informação torna-se
rapidamente obsoleta à medida que o ambiente de negócios muda.

O conhecimento tácito e explícito não são entidades totalmente separadas, mas mutuamente
compementares. Interagem entre si e realizam trocas nas atividades criativas das pessoas –
a chamada conversão do conhecimento (Nonaka e Takeuchi) –, sendo um processo social
entre pessoas, em continua expensão.

A proporção entre o conhecimento tácito e explícito dentro de uma organização define a

balança entre inovação nos negócios e produtividade. Se uma organização possui todo o seu
conhecimento dentro de uma forma explícita, cada pessoa faz seu trabalho de acordo com
as regras escritas, o organização não é inovadora e sua força de trabalho pode encontrar
dificuldade em adaptar-se às mudanças no ambiente de negócios. Se uma organização tem
todo o seu conhecimento de uma forma tácita, ele não é muito produtiva porque é difícil à
sua força de trabalho acessar o conhecimento corporativo durante as operações cotidianas.

Assim o conhecimento pode ser convertido de quarto modos:

• Socialização: do conhecimento tácito para o conhecimento tácito. Trata-se de um

processo de compartilhamento de experiências e, a partir daí, da criação do
conhecimento tácito, como modelos mentais ou habilidades técnicas compartilhadas.

• Externalização: do conhecimento tácito para o conhecimento explícito. É a

articulação do conhecimento tácito em conceitos explícitos, na forma de metáforas,
analogias, conceitos, hipóteses ou modelos. A escrita é uma dorma de converter o
conhecimento tácito em conhecimento articulável. A externalização é um processo
de criação de conceitos novos e explícitos e é provocada pelo diálogo ou pela
reflexão coletiva.

• Combinação: do conhecimento explícito para o conhecimento explícito. Trata-se de

um processo de sistematização de conceitos em um sistema de conhecimento,
envolvendo uma combinação de conjuntos diferentes de conhecimento explícito. As
pessoas trocam e combinam conhecimentos através de meios como documentos,
reuniões, conversas ao telefone ou redes de comunicação computadorizadas. A
reconfiguração das informações existents atreavés da classificaçõ, do acrescimo, da
combinação e da categorização do conhecimento explícito.

• Internalização: do conhecimento explícito para o conhecimento tácito. É o processo

de invorporação do conhecimento explícito no conhecimento tácito. Quando sÃo
internalizadas nas bases co conhecimento tácito das pessoas sob a forma de
modelos mentais ou know-how técnico compartilhado, as experiências por meio da
socialização, externalização e combinação tornam-se ativos valiosos.

Conteúdo do conhecimento criado pelos quarto modos

Conhecimento Tácito Conhecimento Explícito

Conhecimento Socialização Externalização

tácito
Conhecimento compartilhado Conhecimento conceitual

Conhecimento Internalização Combinação

explícito
Conhecimento operacional Conhecimento sistêmico

Uso do conhecimento

A utilização do conhecimento pode ser classificado em dois tipos:

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 a) Conhecimento “just-in-case”: é o conhecimento de que as pessoas necessitam antes
de fazer seu trabalho.

b) Conhecimento “just-in-time”: é o conhecimento de que as pessoas necessitam

quando estão executando seu trabalho.

Para Habermas existem três níveis de conhecimento:

1. Conhecimento emancipatório: é o conhecimento de si mesmo, pessoal, subjetivo que

é adquirido por meio da auto-reflexão crítica ao longo do desenvolvimento de cada
pessoa.

2. Conhecimento comunicativo: é o conhecimento interpessoal e interpretativo da

sociedade, da cultura e das relações humanas geradas por meio da linguagem e do
consenso. É eminentemente limitado pelo grupo social e pela cultura que envolve o
indivíduo.

3. Conhecimento instrumental: é o conhecimento concreto e objetivo, do tipo causa-e-

efeito derivado das metodologias empíricas e científicas. Consiste em princípios
invariantes e leis.

Conhecimento organizacional

A criação do conhecimento organizacional é uma interação continua e dinâmica entre o

conhecimento tácito e o conhecimento explícito, formando um espiral do conhecimento, que
depende de quarto aspectos. Primeiro, o modo de socialização começa desenvolvendo um
campor de interação que facilita o compartilhamento de experiências e modelos mentais dos
membros. Segundo, o modo de externalização é provocado pelo diálogo ou pela reflexão
coletiva, nos quais o uso de uma metáfora ou analogia significativa ajuda as pessoas a
articularem o conhecimento tácito que, de outra forma, é difícil de ser comunicado. Terceiro,
o modo de combinação é provocado pela colocação do conhecimento recém-criado e do
conhecimento já existente em uma rede que permite transformar-se em um novo produto,
serviço ou sistema. Quarto, o “aprender fazendo” provoca a internalização.

Espiral do Conhecimento

Diálogo
Socialização Externalização

Associação do
Construção do
Conhecimento
Campo
Explícito

Internalização Combinação
Aprender Fazendo

A aquisição do conhecimento está intimamente relacionado com a aprendizagem.

Aprendizagem

Aprendizagem é produto, o resultado da interação continua do organismo com o mundo

físico e social. Nessa interação realiza-se a passagem do inato para o aprendido. Denomina-
se aprendizagem à aquisição de novas formas de comportament que se entrelaçam e

  22  
combinam com comportamentos inatos que vão sugindo à medida que o organismo
amadurece. A aprendizagem conduz a mudanças relativamente permanentes na conduta.

Graças à aprendizagem, o ser humano pode adaptar-se às contínuas e intensas

modificações do ambiente em que vive. O aprendizado engloba mudanças de
comportamento tão diferentes como a resposta diferenciada a um estímulo, a aquisição de
novas habilidades, a alteração da maneira de perceber alguma coisa, o conhecimento de
fatos, o desenvolvimento de atitudes diante de determinadas situações, etc.

A aprendizagem nunca é observada diretamente. Ela é uma inferência derivada da

observação de uma mudança ou de uma série delas na conduta das pessoas, ou ainda uma
resposta específica que surge mais freqüentemente ou mais rapidamente quando se
apresenta em determinado estímulo. Por essa razão, a aprendizagem provoca um aumento
da probabilidade de que uma resposta específica apareça sempre que se apresente um
determinado estímulo. As mudanças de conduta permitem medir a aprendizagem e recebem
o nome de execução. A execução é a manifestação visível do processo de mudança que se
produz no interior do organismo.

Processo de aprendizagem

a) Condicionamento clássico (estímulo-resposta): constitui a formação (ou reforço) de

uma associação entre um estímulo neutro ou condicionado e um reflexo. O reforço
representa o fortalecimento de uma associação entre o estímulo neutro ou
condicionado e uma resposta condicionada, como resultado da união entre o
estímulo incondicionado ao condicionado.

b) Condicionamento operante (tentativa-e-erro): também denominado de aprendizado

por tentative-e-erro. Enquanto o condicionamento clássico é uma formação de uma
relação de previsão etre dois estímulos – o condicionado e o incondicionado – o
condicionamento operante é a formação de uma relação de previsão entre uma
resposta e um estímulo. Enquanto o condicionamento clássico modifica as
propriedades de respostas reflexas a determinados estímulos, o condicionamento
opertante modifoca a freqüência de condutas – denominadas operantes – que
ocorrem, seja de forma espontânea ou sem que haja estímulos identificáveis.

c) Aprendizagem por observação (ou por imitação, modelagem ou aprendizagem

social): é adquirida por meio da análise da conduta de outro sujeito. Para a aquisição
de determinada conduta, primeiro se expõe um modelo ao observador com o
comportamento que se pretende instaurar. Na primeira fase, o observador presta
atenção nessa conduta e reconhece as suas propriedades diferenciadoras. Na
segunda fase de retenção, a conduta desejada é armazenada ativamente na
memoria. Em terceiro lugar, guiado pela memoria, o observador executa a conduta
que aceitou como própria. Por fim, uma vez reproduzida essa conduta, habitua-se
mediante princípios de condicionamento operante, isto é, a conduta ;e cnfra=ontada
com conseqüências que aumentam ou diminuem a sua freqüência.

d) Aprendizagem emocional: a aprendizagem emocional não consiste apenas em

deixar os sentimentos fluirem, mas aprender a compreende-los e melhora-los. A
inteligência emocional está ligada ao conhecimento das emoções próprias e alheias,
em sua magnitude e suas causas. A habilidade emocional significa saber dirigir as
emoções a partir do seu conhecimento.

e) Aprendizagem organizacional: a aprendizagem organizacional é capacidade de gerar

novas idéias alavancada pela capacidade de generalizá-las por toda a organização.
É a maneira pela qual as organizações constroem, mantêm, melhoram e organizam
o conhecimento e a rotina em torno de suas atividades e cultura, a fim de utilizar as
aptidões e habilidades de sua força de trabalho de modo cada vez mais eficiente.

Organizações de Aprendizagem

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A organização de aprendizagem é aquela que está continuamente desenvolvendo e
mudando a forma de manter a empresa competitive no futuro. Isso requer uma visao comum
e uma estratégia que esteja na cabeça de todas as pessoas em termos tangíveis e
compreensíveis para todas elas. São as pessoas que transformam as visões e estratégias
em ações específicas. E esse processo sempre requer uma mudança comportamental e o
desenvolvimento gradativo de competencias individuais ao longo do tempo.

Em essência o ato de aprender é a capacidade de gerir a mudança mediante a mudança em

si mesma. Isso vale tanto para as pessoas como para as organizações. A essência do
aprendizado é mudar a própria estrutura interna para permanecer em harmonia com o
ambiente que se modifica a cada instante. Isso nos leva a um imperativo para o sucesso
organizacional: a empresa bem-sucedida é aquela que pode efetivamente aprender.

A organização de aprendizagem é um conceito recente na teoria da administração e pode

ser definida como “uma organização habilitada para criar, adquirir e transferir o
conhecimento e modificar o seu comportamento, a fim de refletir o conhecimento e os
insights novos. Em outras palavras, uma organização de aprendizagem melhora a
capacidade de um empresa de reagir às mudança em sua situação interna e externa, de se
adaptar a elas e de capitalizá-las.

Argyris e Schön, lembram que a maioria das organizações se empenha no que foi chamado
de aprendizado de círculo simples: quado são destectados erros, o processo de correção
baseia-se em rotinas passadas e em políticas atuais. Em comparação, as organizações que
aprendem utilizam o aprendizado de círculo duplo (doble looping feeback): quando um erro é
detectado, ele é corrigido de maneira que envolva a modificação dos objetivos, nas políticas
e nas rotinas padronizadas da organização. O aprendizado de círculo duplo desafia
pressuposições e normas profundamente enraizadas dentro da organização. Desse modo,
ele fornece oportunidades para soluções radicalmente diferentes de problemas e proporciona
saltos drásticos em melhorias.

Senge faz uma distinção ente aprendizagem adaptiva e aprendizagem generativa. A

aprendizagem adaptiva é o primeiro estágio de adaptação às mudanças ambientais da
organização de aprendizagem. A aprendizagem generative envolve criatividade e inovação,
além da adaptação à mudança e da antecipação à mudança. O processo generativo conduz
a uma total reformulação das experiências de uma organização e aprendizagem decorrentes
do processo. Assim, as três características principais de uma organização de aprendizagem
são:

1. A presença de tensão criativa. A organização de aprendizagem cria uma tensão

criativa que serve como um catalizador ou necessidade motivacional para aprender.
A tensão criativa é um estado de angústia que decorre da discrepância entre a visao
da organização (realidade desejada) e a realidade percebida. É uma espécie de
inconformismo com a situação atual aliado a um sentimento de urgencia em mudar e
melhorar as coisa. Há dois meios para resolver a tensão criativa:

• O primeiro é diminuir o gap percebido (ou as expectativas) quando

há incapacidade das pessoas em resolver sua tensão emocional que
normalmente está associada à tensão criativa;

• O segundo é resolver a tensão criativa pela persistência, paciência,

forte compromisso e esforço em caminhar até o resultado esperado.
Neste caso, levaria ao aprendizado individual e ao domínio pessoal.

2. O sistema de pensamento da organização. Deve haver uma visão compartilhada por

todos os funcionários em toda a organização, bem como a abertura para novas
idéias e para o ambiente externo. A abertura e a comunicação são vitais para
permitir que haja consonância entre as pessoas.

3. A cultura organizacional facilitadora. A cultura da organização assume uma

importância vital no processo de aprendizado. Vai muito mais além de mecanismos

  24  
 isolados como gestão, equipes, empowerment, empatia, etc. A empatia é refletida na
preocupação genuine em facilitar e incentivar a mudança, tendo como reforço o
sistema de recompensas da organização. Deve haver uma mentalidade que apóie e
facilite o aprendizado na organização.

A organização de aprendizagem requer as seguintes práticas e mecanismos:

• Captar o que está acontencendo no ambiente de negócios, seja por meio de

contatos dos empregados com os clientes, da tecnologia nova, dos fornecedores,
dos acionistas edos futuros candidatos a emprego (stakeholders). Utilizar a rede de
relacionamentos da organização como um meio de buscar informação e
conhecimento.

• Proporcionar meios e recursos para que as pessoas que recebem essas

informações possam relacioná-las com o que as demais pessoas estão observando
e analisá-las de acordo com o conhecimento prévio da organização. Criar condições
para que toda informação e conhecimento sejam úteis para o trabalho das pessias e
que possam ser transformados em ações eficazes e produzam resultados.

• Documentar as informações e as analyses para torná-las disponíveis a todas as

pessoas da organização e para sua utilização subseqüente. Disponibilizar toda
informação e conjecimento através de meios adequados para localização e utilização
intensive em todos os níveis da organização.

• Aumentar o nível de aprendizagem da organização e medir continuamente o índice

de aprendizagem a fim de assegurar que foram obtidos ganhos de fato. Fazer com
que o conhecimento seja continuamente incorporado, por meio da aprendizagem, ao
comportamento das pessoas e avaliar o grau em que isso está sendo alcançado no
sentido de aumentar o volume e intensidade do fenômeno.

Muitas organizações transformam-se contineamente em novos ambientes através de

mudanças em sua infra-estrutura. Começando com o aprendizado no nível individual, a infra-
estrutura cria contínuas oportunidades de aprendizado graças aos resultados do trabalho de
cada pessoa. No nível individual, o diálogo e discussão devem ser promovidos. Deve haver
uma cultura de questionamento e experimentação dentro da organização. O nível de equipe
encoraja a colaboração. Nesse nível, o foco não é necessariamente o espírito de equipe,
mas o aprendizado como equipe. O nível central é o nível organizacional que se enriquece à
medida que o aprendizado é capturado em políticas, procedimentos, linhas mestras e
estratégias. O nível final é o ambiente externo. Nesse nível, a organização deve aprender
com seus clientes, fornecedores e concorrentes que estão além de suas fronteiras. O foco
principal de uma organização de aprendizagem é a transformação. A infra-estrutura deve ser
criada para ssegurar conhecimento que é capturado e compartilhado. Todas as pessoas
devem aprender a pensar sistematicamente sobre o impacto de suas decisões. O
aprendizado passa a ser parte do trabalho cotidiano.

As organizações de aprendizagem se destacam pelo que elas sabem e pela forma como
conseguem utilizar esse conhecimento.

A ênfase das organizações que aprendem

As organizações que aprende estão incutindo as seguintes motivações nas pessoas:

• Competitividade: a aprendizagem é um meio para manter a longevidade da

organização;

• Ambiente de mudança permanente: o ambiente mutável e imprevisível põe as

pessias constantemente em situações novas que exigem novas habilidades. A
aprendizagem passa a construir a habilidade fundamental para alcançar o sucesso;

  25  
 • Preparação para o futuro: a aprendizagem ajuda a construir um contexto que facilita
e estimula a mudança, a disseminação do conhecimento gerado ou não pela
organização;

• Desempenho em equipes: a necessidade de trabalhar em equipes trouxe a exigência

de definir novas formas de organizar o trabalho, novos mecanismos de
acompanhamento dos resultados e de avaliação do sucesso;

• Visão sistêmica e compreensiva do negócio: a aprendizagem permite que se

entenda como as ações presentes influenciam o futuro, bem como a idéia global do
negócio e a identificação de conhecimentos relevantes para a organização;

• Pensamento estratégico: a visão sistêmica proporciona condições para que as

pessoas possam contribuir para o sucesso organizacional;

• Comunicação e relacionamento humano: o lado humano e comportamental da

organização é intensamente privilegiado no sentido de incrementar a
responsabilidade social, ética, espírito empreendedor, criatividade e inovação.

CHIAVENATO, Idalberto. Comportamento Organizacional – a dinamica do sucesso das

organizacoes. Sao Paulo, 2005, Ed. Elsevier.

Mudança e aprendizagem nas organizações

A mudança organizacional significa um nova forma de estruturar a percepção e as ações da
organização quanto ao ambiente. “Novas formas de percepção e de ação” é uma das
possíveis definições para o processo de aprendizagem, indicando a íntima relação que existe
entre os fenômenos de mudança e a aprendizagem.

Drucker diz que as organizações, mesmo contando com poderosas ferramentas gerenciais –
“fazer de forma diferente aquilo que já é feito na organização” –, passam por processos de
crise inadministráveis. A causa básica da crise concentra-se no fato de que as hipóteses que
sustentam as operações da organização não mais se encaixam à realidade atual. Conforme
o autor, essas hipóteses constituem a teoria do negócio da organização, que moldam o seu
comportamento e possuem três dimensões. A primeira corresponde às hipóteses a respeito
do ambiente onde a organização está inserida (sociedade, mercado, cliente, tecnologia); a
segunda refere-se à missão específica da organização nesse ambiente; a Terceira define as
competencias essenciais, necessárias para realização dessa missão. Com o passar do
tempo, toda teoria do negócio torna-se obsolete e sem valor. Quando existe um sucesso ou
fracasso inesperado da própria organização, ou de um concorrente, isto se constitui em um
evidente sinal de necessidade de mudança da teoria do negócio vigente.

O conceito e o processo de aprendizagem nas organizações

Exitem duas abordagens principais no campo da aprendizagem nas organizações, sendo

uma considerada de caráter descritivo e outra de caráter prescritivo.

a) Abordagem de Argyris e Schön: aprendizagem organizacional

Para Argyris e Schön, o termo aprendizagem tanto pode ser utilizado como umproduto (algo
aprendido), quando o foco centra-se em “o que aprendemos”, quanto como o processo que
resulta no produto, quando o foco está em “como aprendemos”. O modelo de aprendizagem
organizacional inclui o produto (conteúdo informacional), o processo (aquisição,
processamento e armazenamento da informação), e o aprendiz (a quem o processo de
aprendizagem é atribuído).

O processo de aprendizagem inicia-se a partir do questionamento do conhecimento vigente,

ou seja, da identificação de uma lacuna ou discrepância entre o desempenho esperado,
baseado nesse conhecimento, e o desempenho alcançado. Da resolução dessa

  26  
discrepância, pode derivar uma mudança na forma de pensar e agir, acarretando alterações
nas práticas organizacionais.

Argyris e Schön utilizam-se da teoria da ação por eles desenvolvida, como modelo para
explicar a aprendizagem organizacional. Segundo essa teoria, toda ação é realizada através
de estratégias sustentadas por valores e premissas admitidas pelo atuante, que muitas
vezes são pore le desconhecidas. A estratégia de ação surge em função dos resultados que
se deseja obter a partir de uma situação qualquer. A discrepância entre os resultados obtidos
e os resultados esperados (erro) leva ao questionamento da estratégia adotada e à
aprendizagem.

A aprendizagem de ciclo simples ou único tem um caráter instrumental, acarretando

mudanças nos pressupostos das estratégias de ação, sem, no entanto, atingir os valores e
normas vigentes. A estrutura de conhecimento existente na organização (objetivos e metas,
políticas, regras e procedimento, etc.) é mantida, de modo que os indivíduos observam os
resultados da ação, detectam os problemas e buscam alternativas de solução dentro dessa
empresa.

A aprendizagem de ciclo duplo é importante em situações de crise e desequilíbrio, pois

envolve mudanças nas regras e procedimentos que sustentam as ações e os
comportamentos da organização. Geralmente, tem efeitos de longo prazo e conseqüências
em toda a organização. Este tipo é voltado para o desenvolvimento de quadros de referência
e interpretação, que servirão de base para a tomada de decisões. Nessa aprendizagem,
existe o questionamento e mudança nos valores e normas que sustentam as estratégias de
ação: percepções do ambiente, as próprias competências e a estrutura de conhecimento da
organização.

O questionamento das premissas, valores e normas vigentes na organização, diante da

discrepância encontrada entre os resultados esperados e obtidos de uma ação, identifica
dois tipos de teorias vigentes no mundo organizacional, as quais chamam de teoria
esposada (ou proclamada) e teoria em uso.

Denomina-se teoria esposada aqula que é formalmente explicitada e declarada pela

organização. Contém todas as regras, explicações e justificativas para os padrões de
comportamento organizacional, caracterizando-se como a teoria adotada, de forma
consciente, pela organização. Por outro lado, denomina-se teoria emu so aquela que é
observada na prática. Está implicíta nos valores, estratégias de ação e pressupostos que
sustentam as rotinas e padrões de comportamento da organização. As divergências entre os
resultados esperados e os resultados obtidos podem acontecer quando as teorias esposada
e emu so não são compatíveis. Nesse caso, o resultado do questionamento levará a uma
reformulação da teoria emu so, configurando uma aprendizagem de ciclo simples ou duplo,
conforme o que seja alterado – se apenas os pressupostos da estratégia de ação, ou se
também os valores e normas vigentes na organização.

Os produtos do questionamento organizacional são qualificados como aprendizado

organizacional quando há evidências de mudanças na teoria em uso da organização, ou
seja, quando são acompanhados por mudanças de comportamento e estão representados
nas imagens individuais que armazenam o conhecimento organizacional. Os conhecimentos
adquiridos por algumas pessoas, mas não compartilhados ou não transformados em ação
dentro da organização; aqueles que provocaram mudanças na teoria do uso em função de
mundanças no ambiente externo mas deterioram as relações internas; aqueles que não
geram mundanças na teoria em uso da organização, ou que produzem apenas uma
mudança temporária e pontual, não são considerados aprendizado organizacional.

Uma aprendizagem é produtiva quando o questionamento organizacional resulta em:

• aperfeiçoamento do desempenho dos indivíduos nas práticas organizacionais (nível

individual);

  27  
 • exploração e reestruturação dos valores e critérios que definem essas práticas,
levando ao aperfeiçoamento do desempenho da organização (nível organizacional);

• aperfeiçoamento da capacidade de aprendizagem dos itens anteriores: o “aprender a

aprender” (nível individual e organizacional).

b) A abordagem de Peter Senge (5a disciplina): as organizações de aprendizagem

Senge formula o conceito de organizações que aprendem, como locais em que as pessias
continuamente expandem a capacidade de criar os resultados verdadeiramente desejados,
em que novos padrões de pensamento são amadurecidos, a aspiração coletiva é permitida e
as pessoas estão, continuamente, aprendendo como aprender juntos – o desejo de aprender
é criativo e produtivo.

A sua abordagem é baseado em cinco disciplinas. As duas primeiras são de caráter

individual e tem os nomes de “maestria pessoal” e “modelos mentais”. As duas seguintes, de
caráter grupal, são chamadas de “visão compartilhada” e “aprendizagem em equipe” e a
última é a disciplina “pensamento sistêmico”, uma abordagem que integra todas as demais
num conjunto coerente de teoria e prática inter-relacionadas.

Maestria pessoal

A disciplina maestria pessoal refere-se à orientação deliberada e aoo continuo esforço da

pessoa no sentido do autoconhecimento. É a disciplina de, continuamente, clarificar e
aprofundar nossa visão pessoal, de focar nossas energies, de desenvolver a paciência, e de
ver a realidade objetivamente.

Para Senge, se a pessoa tem uma clara percepção dos seus propósitos de vida e uma clara
percepção da realidade em que vive, a discrepância entre essas duas visões irá gerar uma
tensão, que será criativa se levar a pessoa a trabalhar no sentido de transformar a realidade
na direção da realização de seus propósitos.

A tensão criativa surge ao vermos, claramente, onde queremos estar, nossa “visão”, e de
perceber a verdade onde estamos, nossa “realidade atual”. A tensão criativa pode ser
resolvida de duas formas básicas: construindo a realidade na direção da visão, ou “baixando”
a visão na direção da realidade atual. Indivíduos, grupos e organizações que aprendem
como lidar com a tensão criativa, aprendem como usar a energia gerada pore la para mover
a realidade em direção às suas visões.

Modelos Mentais

A disciplina de modelos mentais se refere a pressupostos “profundamente arraigados,

generalizações, e até mesmo quadros e imagens que influenciam o nosso modo de encarar
o mundo e nossas atitudes”, e que, portanto, direcionam nossas ações.

O que importa não é saber se os modelos mentais são verdadeiros ou falsos, mas perceber
que “eles são ativos: eles modelam nosso modo de agir”.

Visão Compartilhada

A visão compartilhada refere-se à habilidade de descobrir pontos comuns na visão que cada
um tem sobre a realidade, onde se inclui a organização, e traduzir esses pontos comuns
numa visão única que possa representar satisfatoriamente a aspiração de todos.

Aprendizagem em Equipe

Aprendizagem em equipe considera que as equipes podem aprender, como se vê,

principalmente, nos esportes coletivos. Todavia, para que isso ocorra, são necessários
alguns requisitos. O principal deles é a prática do diálogo, de se suspender pressupostos e
preconceitos e participar abertamente da busca do entendimento de uma situação qualquer.

  28  
Pensamento Sistêmico

A disciplina do pensamento sistêmico está baseada na teoria dos sistemas e seu

desenvolvimento. Ela é altamente conceitual, fornecendo meios para compreensão dos
assuntos da organização de um ponto de vista macro, utilizando-se de ciclos sistêmicos
chamados de arquétipos de sistema. Sua prática requer a compreensão de dois conceitos
bastante difundidos na natureza, mas comumente esquecidos pelos humanos: o conceito de
feedback sistêmico e o ciclo emu ma rede de eventos.

O primeiro conceito mostra como ações formam cadeias de atividades, que não podem ser
isoladas uma das outras, e são baseadas em “estruturas” de pensamento que ocorrem
repetidamente. Essas estruturas, que se tornam profundamente arraigadas na mente de
cada um e na organização como entidade, são os arquétipos de sistema. O segundo
conceito está baseado na idéia de que a realiade é uma rede de eventos conectados em
ciclos.

LIMA, Suzana Maria Valle e outros. Mudança Organizacional - teoria e gestão. Rio de
Janeiro, 2003, Ed. FGV.

9. Instrumentos gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho

e resultados; sistemas de incentivo e responsabilização; flexibilidade
organizacional; trabalho em equipe; mecanismos de rede.

Avaliação de desempenho e resultados

Desempenho

Diferentemente do potencial, cuja avaliação não garante o desempenho futuro – é apenas

uma estimativa a ser confirmada pelo processo de avaliação de desempenho – o, próprio,
desempenho é uma ação que pode ser verificada e mensurada. Ou seja, enquanto o
potencial é uma expectativa, o desempenho é a resultante verificada e mensurada.

Dentro do ambiente de trabalho, o desempenho humano é a ação explícita resultante da

influência e da dinâmica de variáveis de naturezas distintas, como cultura, clima
organizacional, competencias, atitudes, modo de gerenciamento do processo produtivo,
motivação, entre outras.

Gestão do desempenho

As três fontes de vantagens competitivas mais poderosas são a tecnologia, a arquitetura

organizacional e as pessoas. No entanto, a arquitetura organizacional, apesar de
assegurar efetividade organizacional, é concebida pelo homem. Por sua vez, a tecnologia,
embora constitua uma poderosa alavanca de negócios bem-sucedidos, depende das
pessoas para garantir a sua plena utilização. Pessoas, portanto, são fontes decisivas para a
obtenção da excelência.

Entretanto, a sustenção de patamares crescentes de excelência apenas será possível se

o olhar gerencial estiver centrado nos fatores pessoais e organizacionais que afetam o
desempenho obtido, e, além disso, se estiver de fato empenhado na redução da
discrepância de desempenho, ou seja, na diferença entre o desempenho real e o
esperado.

Gerir desempenho significa avaliar a extensão da discrepância – desempenho real e

esperado –, identificar os fatos geradores desta situação e, em seguida, intervir, tomando
decisões para eliminar as variáveis constituídas em fontes de problemas, como a delegação
incompatível ao perfil de competencia, a desmotivação, a ausência de integração,
desestruturação do processo de trabalho, a ausência de nitidez quanto aos propósitos.

Alinhamento do desempenho humano ao organizacional

  29  
(Rummler e Brache) Se a preocupação é a qualidade, o foco no cliente, a produtividade, o
tempo do ciclo ou o custo, o assunto por detrás de tudo isso é sempre o desempenho.

Em outras palavras, a busca do alinhamento às imposições do contexto de negócio estimula

a escolha do enfoque sistêmico para apoiar a modelagem de sistemas de desempenho.
Contudo, esta é uma exigência que impõe o abandono da lógica mecanicista que
visualiza a organização como um “fenômeno silo”. A burocratização e a hierarquia excessiva
imobilizam as pessoas, as equipes, os diferentes departamentos e a própria organização,
determinando a dificuldade em atender em conjunto aos objetivos da empresa.

Modelo Sistêmico

Para sustentar o processo de gestão de desempenho, torna-se importante adotar os

princípios de um modelo sistêmico.

O modelo sistêmico é uma representação formalizada, simplificada, cuja finalidade é a

identificação de uma solução adequada para um problema específico, a partir do
estabelecimento de relações entre inputs e outputs.

Especificamente, a organização é um sistema aberto e, como tal, as mudanças em um

subsistema determinam modificações nos demais, ante a influência dos seguintes
fenômenos:

• entropia – capacidade que possibilita o desgaste e, até mesmo, a desintegração;

• negentropia ou entropia negativa – capacidade de buscar novas energias e de

obter novas reservas que permitem a sobrevivência do sistema;

• homeostasia – capacidade de levar o sistema a mudar, para adaptar-se sempre que

há mudanças no ambiente externo, visando o equilíbrio.

(Becker, Huselid e Ulrich) Um processo de gestão de desempenho efetivo deve apoiar-se

em um mapa estratégico, representante da cadeia de valor da empresa. (Kaplan e Norton) A
conversão do mapa em um modelo conceitual facilita a convergência de esforços no
contexto organizacional.

(Rummler e Brache) Este modelo é importante quando se visa a obtenção do desempenho

eficaz nos níveis estratégicos, processual e humano, como a seguir descrito:

• definição do modelo sistêmico por uma equipe multifuntional a fim de identificar

as questões críticas para a consecução de objetivos estratégicos, como
discrepâncias de perfis, problemas no ciclo e nos custos de produção, no portfolio de
produtos e serviços;

• aperfeiçoamento dos processos, visando a implementação de mudanças para a

melhoria na performance organizacional, consideradas estrategicamente críticas no
diagnóstico;

• ação com as pessoas, objetivando identificar perfis de competencia essenciais à

implementação bem-sucedida dos aperfeiçoamentos criados no processo.

O modelo sistêmico não aceita a tradicional hierarquia que desconhece as interfaces

funcionais como “aqueles pontos em que o bastão é passado de um departamento para
outro”. Demanda a visualização da organização como um sistema adaptável às
necessidades de mudanças.

O modelo sistêmico estimula a interdependência entre o desempenho organizacional, das

equipes e o das pessoas, visando a sustentação de um fluxo permanente de informações
relativas aos impactos das contribuições das pessoas e das equipes nos níveis do
desempenho organizacional.

  30  
Modelos sistêmicos de gestão estratégica de desempenho, que fundamentam sistemas
integrados, exigem o descongelamento de padrões anteriormente utilizados, para facilitar a
aceitação das mudanças requeridas pelas modalidades orgânicas de gerenciamento. Entre
as mais relevantes, algumas merecem destaque:

• a visualização por todos de que a organização é um sistema;

• a divulgação ampla das analyses diagnósticas;

• o apoio constante da liderança para a realização de ações necessárias;

• o fortalecimento da parceria entre a liderança e as respectivas equipes;

• a redefinição dos processos de trabalho;

• o fomento à multifuncionalidade dos colaboradores;

• a valorização das iniciativas que agregam valor;

• a previsão e a provisão dos recursos necessários.

Modelos de Gestão de Desempenho

Entre as influências impulsionadoras das mudanças nas formas de gerir as contribuições

humanas, a filosofia de total quality management (TQM) destaca-se como a mais
relevante, ante a estrita relação entre a lógica para a implementação de melhorias na
qualidade de produtos e serviços e a que fundamenta a gerência do desempenho. (década
de 1950)

Nos anos 1970, surgiram novas modalidades de avaliação, a maioria pautada na

administração por objetivos (APO). A avaliação de desempenho, antes um conjunto de
procedimentos, transformou-se em um processo construído, interessado em agregar
valor e em compartilhar feedbacks sistemáticos. Mas, ainda os obstáculos culturais
mantiveram-se, tornando necessário o fortalecimento do cunho educacional da avaliação.
Nesse sentido, as organizações disseminaram a idéia de que a avaliação era um meio
de desenvolvimento de avaliadores e de avaliados. O discurso gerencial, por sua vez,
assumiu o papel de aliado, para fortalecer a crença no compartilhamento de feedbacks,
como uma fonte confiável de autoconhecimento e, portanto, de melhoria do desempenho.

Após décadas aperfeiçoando as formas tradicionais de avaliação, na década de 1990, as

demandas da nova economia impuseram a busca do alto desempenho, exigindo ajustes
nas moldagens de sistemas de desempenho.

A lógica do capital humano passou a permear as aferições contábeis de contribuições ao

negócio. O conceito de avaliação passou a ser um acordo social que classifica as pessoas
para justificar a distribuição diferenciada de bens sociais, cujos critérios são gradativamente
substituídos em função das demandas do mercado. A verificação da contribuição
individual e das equipes ao negócio tornou-se fundamental. A mensuração dos
resultados do trabalho passou a ser um instrumento de justiça.

Métodos de avaliação

Métodos tradicionais

• Escalas gráficas de classificação – é o método mais adotado. Avalia o

desempenho das pessoas com base em fatores de avaliação previamente definidos
e graduados, os quais são utilizados como uma referência, um padrão de
desempenho ideal, objetivando a comparação entre desempenhos.

  31  
 • Escolha e distribuição forçada – avalia o desempenho por meio de frases
descritivas, ou seja, afirmações e padrões previamente estabelecidos, entre os quais
o avaliador é forçado a escolher o que mais se adequa para descrever os
comportamentos do avaliado no ambiente de trabalho.

• Pesquisa de campo – é o método que se apóia em entrevistas, efetuadas pela

chefia ou por especialistas, estruturadas para captar informações sobre o
desempenho do avaliado.

• Incidentes críticos – é o método em observações e registros sistemáticos de fatos

positivos e negativos que afetam o desempenho.

• Comparação de pares – é uma comparação de avaliados, dois a dois, com base

em fatores distintos em relação aos fatores previamente definidos.

• Auto-avaliação – é a análise do próprio avaliado, quanto aos pontos fortes e fracos

que afetam o desempenho.

• Relatório de performance – é um relatório do desempenho que descreve

potenciais, pontos fortes e fracos, contribuições para o alcance dos objetivos
organizacionais, entre outros aspectos referentes à conduta do indivíduo no trabalho.

• Avaliação por objetivos – derivada da administração por objetivos (APO), baseia-

se na capacidade do cumprimento dos objetivos específicos, mensuráveis e
alinhados aos objetivos empresariais, previamente negociados.

• Avaliação por resultados – é uma comparação entre o previsto e o realizado, com

o intuito de comprovar, sistematicamente, que os resultados previstos foram
alcançados (obtidos).

Tendências da avaliação de desempenho

(Vroom) A principal mudança nos métodos tradicionais é a inclusão na avaliação do

avaliado, que deixa de ser objeto passivo e passa a ser um agente, um elemento ativo.

A necessidade de se avaliar o desempenho, com base em outros parâmetros, estimula a

busca de informações atualizadas sobre a competencia dos indivíduos e das equipes,
principalmente ante a valorização dos talentos em função da competitividade. Gerenciar
talentos implica delegação de desafios com complexidade crescente e, por decorrência,
demanda indivíduos cujas competencias os diferenciem dos demais.

As tendências atuais sinalizam a necessidade da mudança de parâmetros das avaliações,

como as seguintes:

• Avaliação 360 graus

Também denominada feedback com múltiplas fontes, caracteriza-se pelo

compartilhamento de feedbacks com quem executou o trabalho por parte das pessoas
diretamente afetadas pelos resultados produzidos. Apoiada nas proposições da
psicologia social-cognitiva e da teoria da aprendizagem social, esta prática estimula o
autoconhecimento, o envolvimento no processo produtivo e amplia a consciência quanto
aos impactos das posturas e comportamentos no próprio desempenho e nos demais.
Este olhar plural é uma postura organizacional avançada que fomenta o
comprometimento com resultados.

• Avaliação de competencias

Este tipo de avaliação caracteriza-se pela mensuração das competencias conceituais

(conhecimento e domínio de conceitos e teorias), técnicas (domínio de métodos e

  32  
 ferramentas) interpessoais (atitudes e valores) necessárias ao desempenho
esperado, a partir de instrumentos específicos e entrevistas.

• Avaliação de competencias e resultados

Trata-se da conjugação de duas avaliações simultâneas, de competencias e

resultados, objetivando valorizar o desenvolvimento das competencias e suas
aplicações.

Os métodos aqui ilustrados privilegiam abordagens quantitativas e qualitativas. Pode-se

pensar que a ênfase das abordagens qualitativas no campo da subjetividade e do
simbolismo revele a busca da compreensão das relações entre o desempenho apresentado
e os significados das motivações subjacentes.

A identificação e a definição de significados e as decorrentes tentativas de atribuição de

diferenciação de graus de sistematicidade por meio de métodos e técnicas tem sido desafios
que, há muito, afetam especialistas, avaliadores e avaliados.

Subjetividade e avaliação

Nas novas perspectivas de um modelo sistêmico de gestão de desempenho, onde se verifica

a necessidade de avaliações qualitativas quanto ao desempenho das pessoas e das
equipes, torna-se imprescindível ampliar o foco – de quantitative para qualitative – para
desenvolver verificações capazes de envolver as performances de todos os profissionais
participantes do sistema produtivo. No entanto, a perspectiva da qualidade envolve
problemas sutis, reflexo da subjetividade, que restringe análises “exatas” sobre os diversos
desempenhos.

Cabe ressaltar que a subjetividade pode afetar a avaliação em seus dois pólos: o dos
avaliadores e o dos avaliados.

A avaliação do desempenho, de todos que fazem parte do negócio, inclui a verificação do

seu potencial, sendo este “uma inferência que se faz sobre as possibilidade de realizações
de uma pessoa, a partir do que se conhece dos seus recursos pessoais. Quem avalia
conhecimento vai além da potencialidade, pois deve saber como cada pessoa utiliza suas
forças ou recursos pessoais para conseguir secesso em quaisquer situações de sua vida,
seja, socialmente, em relação aos diferentes grupos sociais dos quais participa.

Um número crescente de organizações, na ânsia de ampliar o conhecimento quanto às

variáveis que interferem no desempenho, acrescentam o olhar qualitative à avaliação
quantitativa.

A avaliação qualitative parece ser a mais completa em termos de informações, mas também
a mais difícil de ser aceita e realizada pelas organizações, onde há um medo de dar
significado à subjetividade, como se ela não estivesse presente no dia-a-dia das pessoas
que estabelecem pesos e valores diferentes para diversas dimensões de sua personalidade
e do mundo no qual se insere.

Fatores subjetivos, inerentes às características individuais, como as percepções, as

emoções, os interesses e as motivações são pontos críticos no gerenciamento do trabalho
do homem, especialmente quando se trata da avaliação. Tais variáveis socioemocinais
influenciam o modo de perceber o mundo, conseqüentemente afetando a vivência e a
experiência da avaliação.

Percepção

Uma teoria que tomou como ponto de partida, os processos psicológicos relacionados à
ilusão de ótica, foi psicologia da Gestalt,. Onde voltou-se para o fenômeno da percepção,
detectando um princípio relevante para aqueles que desejam compreender o comportamento
humano: há uma relação de causa e efeito entre o estímulo que o meio fornece e a resposta

  33  
– porque, para os gestalistas, entre o estímulo que o meio fornece e a resposta do indivíduo
encontram-se o processo de percepção.

Carl Rogers, reflete sobre a estreita ligação entre o processo de percepção e a avaliação,
assinalando fases na sua evolução:

• avaliação infantil – relacionada apenas aos estímulos perceptuais que chegam ao

indivíduo através dos sistemas sensoriais (visão, audição, tato, pressão profunda,
calor, dor, paladar, olfato, sentido vestibular e sentido sinestésico) e, por isso, rejeita-
se ou aceita-se com a mesma facilidade. A avaliação de boa a ruim está ligada à
percepção da situação a qual o estímulo está sendo apresentado. É possível afirmar,
com base nesta etapa de avaliação, que, ao avaliar desempenho, os avaliadores
sejam capazes de detectar os estímulos sensoriais originados das mesmas
performances das pessoas, de forma alterada e diversificada, segundo as diferentes
perspectivas de tais desempenhos. Tais variação, por decorrerem apenas de suas
percepções sensoriais diretas, apresentam uma subjetividade menos intensa;

• avaliação influenciada – marcada pelo aparecimento de um processo de

comparação e medida entre suas aprendizagens e valores dos outros. Surge uma
fase de desconfiança, dificultando um julgamento seguro para seus próprios
comportamentos. Aqui já há a percepção de fatores sociais funcionando como fontes
de influência ditadas pela relação experiências vividas versus situação atual. Para
esta etapa de avaliação, já começa a emergir uma maior distorção na percepção do
que ocorre quanto ao desempenho das pessoas. Haverá reflexos dos valores e
preferências daqueles que avaliam e a percepção nem sempre corresponderá à
realidade;

• avaliação introjetada – caracterizada pelo surgimento de uma cadeia de valores

introjetados por meio de membros pertinentes às relações diretas, como pais e
irmãos. Esses valores são adicionados aos conteúdos apreendidos em suas
relações sociais. Na etapa da avaliação introjetada, os comportamentos relacionados
a desempenhos, que não corresponderem às expectativas criadas pelas crenças e
preferências selecionadas através das relações socioprimárias daquele que avalia,
serão mal-interpretados. Ampliam-se, desta forma, as possibilidades de uma
avaliação permeada de subjetividade;

• avaliação contaminada – típica do adulto, é caracterizada pela dificuldade de

discriminar entre o objetivo de sua apreciação e seus conteúdos psicológicos
individuais, provocando uma avaliação contaminada, provocando um resultado
pouco preciso e bastante subjetivo. Nesta etapa, a subjetividade do processo de
avaliação do desempenho é privilegiada, podendo levar a erros crassos por parte de
quem avalia.

Na realidade, embora possa parecer que as fases avaliativas sejam específicas de

determinandas faixas etárias, as pessoas sofrem sua influência de forma concomitante,
intermitente e aleatória. Portanto, valores individuais, construídos e fortalecidos pelo
ambiente em que se vive, influenciam no modo de se perceber e avaliar o mundo
organizacional.

A percepção tem um papel fundamental para a avaliação, mas não se pode esquecer que
suas distorções influenciam de forma incontestável seus resultados.

Distorções perceptuais

Efeito halo Valorização ou menosprezo do outro em função da contaminação de

conteúdos cognitivos ou psicológicos, que sempre provoca uma crítica
desprezando ou um elogio exacerbado

Falsidade Ocultação ou distorção proposital de informações com o intuito de

prejudicar ou beneficiar a quem se avalia

  34  
Obstáculos políticos Distorção por interesse politico que favorece a construção de imagem
que se quer fortalecer previamente definida

Obstáculos interpessoais Relacionamenteo com o outro marcado por distorções em função de

simpatias ou antipatias

“Colocar panos quentes” Postura que evita o compartilhamento de feedbaks autênticos

Diferentes graus de rigor Aumento ou redução do rigor capaz de prejudicar alguns e favorecer a
outros

Emoções

Para Murray, emoções são reações fisiológicas que influem na percepção, aprendizagem e
no desempenho, que afetam positiva e negativamente a percepção das situação
vivenciadas. Emoções são contagiantes, podendo desencadear ações positivas ou negativas
dependendo de suas nuanças. Sentimentos positivos propiciam um desempenho produtivo.
Já os negativos prejudicam a produção do indivíduo ou da equipe.

Quanto à avaliação do desempenho, no polo dos avaliadores é essencial a presença de uma

alta dose de inteligência emocional. Esta é uma exigência para minimizar relativamente a
subjetividade de suas avaliações de desempenho, altamente comprometidas pelo poder de
suas emoções positivas ou negativas.

Quando há preocupação, por parte da organização, com a qualidade de vida dos

funcionários, além de condições propícias para um clima organizacional aberto ao
comprometimento afetivo, existem mais condições para uma performance excelente,
individual ou em equipe.

Interesses

Os interesses, entendidos como um forte sentimento de desejo, de curiosidade, afetam as

relações sociais de forma a direcioná-las para uma determinada finalidade. Os interesses de
cada um divergem em conseqüência das características de personalidade e dos
comportamentos sociais que podem ser determinados por objetivos organizacionais
diferentes. Os interesses determinam escolhas, incluindo as profissionais, e tem forte apelo
quando se trata de desempenho e comprometimento.

Nas organizações a satisfação das pessoas está diretamente vinculada ao feedback do

desempenho obtido. Quanto maior a satisfação, maior a probabilidade de um melhor
desempenho. Porém, alguns autores defendem que esta relação apenas se estabelece se
este desempenho estiver acompanhado de recompensas, econômicas, sociais ou
psicológicas, consideradas Justas e eqüitativas pelo empregado. Por outro lado, caso a
recompensa seja percebida como inadequada se instalará e afetará o desempenho
individual, que por sua vez afetará sua identificação com a organização.

Portanto, o desempenho será maior quando as recompensas econômicas, sociais e

psicológicas forem consideradas Justas e percebidas como eqüitativas, pelo empregado, o
que levará à satisfação; esta estabelecerá um maior envolvimento, provocando um esforço
superior, culminando com um desempenho superior. Por sua vez, caso as recompensas não
possuam as caracaterísticas necessárias e sejam consideradas injustas ou parciais, ocorrerá
a insatisfação, que levará a um envolvimento menor e a um desempenho insatisfatório.

Processo motivacional

Desempenho Recompensas Percepção e Satisfação

Econômicas eqüidade ou
Sociais Justas Insatisfação
Psicológicas Injustas

  Esforço Envolvimento 35  
maior ou menor
Motivação

De acordo com Murray, a motivação é caracterizada como “um processo interno, que
impulsiona um indivíduo a se comportar em uma determinada direção, intimamente ligada à
satisfação. Esses impulsos tem como alicerce as necessidades humanas que são
classificadas em duas categorias (Davis e Newstrom):

• necessidades físicas básicas, denominadas primárias, como fome, sede, sexo e

repouso;

• necessidades sociais e psicológicas, denominadas secundárias, mais vinculadas à

mente e ao espírito, e de maior interesse para as organizações.

As primeiras tem pouca variação de pessoa para pessoa, mas o mesmo não acontece com
as necessidades secundárias.

A motivação, assim como os demais fatores individuais, influencia o desempenho das

pessoas, determinando sucesso ou fracasso. Caso esses fatores não sejam tratados de
maneira adequada pelas organizações ou por seus líderes, o fracasso terá maior
probabilidade.

Subjetividade na avaliação de equipes

A gestão de desempenho efetiva se caracteriza pela intense participação das pessoas, das
equipes e das unidades do negócio visando o alcance de resultados que permitam,
simultaneamente, a maximização do desempenho humano e a concretização das
estratégias.

Em uma equipe, as diferenças individuais trazem divergência de opiniões quanto à

percepção da tarefa, interesses e motivações. Porém, a comunicação é o fator responsável
pelo desenvolvimento e a manutenção da equipe, e somente por meio dela as diferenças
individuais passarão de obstáculos a fatores de crescimento e de comprometimento.

O comprometimento dos membros de uma equipe, seja com a organização ou com seus
companheiros, é a base do desempenho excelente ou efetivo. Mas o comprometimento só
ocorrerá quando os conflitos, independentes de sua origem (pessoal, social ou
organizacional), forem minimizados e o diálogo predominar.

O comprometimento, por um lado, estará refletido no esforço para a consecução de

objetivos, uma intensa motivação em busca do desempenho do papel na equipe visando a
eficácia do resultado. Por outro, é o reflexo de uma cultura organizacional que prima pela
qualidade de vida no trabalho, por políticas favoráveis à valorização das pessoas, como o
seu mais importante ativo e, sobretudo, por um foco constante em participação,
transparência, aprendizagem, inovação, recompensas e reconhecimento.

Moscovini afirma que determinados aspectos na avaliação de resultados, no

desenvolvimento de uma equipe, podem ser detectados de forma relativamente objetiva, tais
como a produtividade, o tempo consumido pelo grupo para tomar decisão e implementá-las
(agilidade e flexibilidade), mas outros, como conflitos, manobras psicológicas em relação às
tarefas, jogos psicológicos e satisfação são mais difíceis de quantificar.

Toda empresa moderna e fetiva necessita avaliar, de alguma forma, o esforço ou sucesso de
suas equipes, objetivando dar maior visibilidade ao resultado de seu negócio e, por esta
razão, a avaliação quantitativa torna-se importante, poise la vai ao encontro do desejo de

  36  
todos. Entretanto, mais uma vez, a dificuldade recai na avaliação qualitative e na respective
subjetividade que a cerca.

Diferente da crença de inúmeras empresas, Moscovici aponta, em suas ponderações, que

uma equipe não precisa de um juiz externo para identificar seus problemas. Ninguém melhor
do que a própria equipe para avaliar o desempenho, a partir da análise dos pontos fortes e
fracos.

A proposta sugerida por Moscovici tem a auto-avaliação como o processo mais indicado para
uma equipe, ou seja, a única forma de avaliação correta onde até os instrumentos utilizados
no processo devem ser criados pelo próprio grupo.

Para uma equipe, a administração das diferenças individuais, por meio de uma comunicação
eficaz, é capaz de promover o efeito desenvolvimento de seus membros, fundamental ao
necessário comprometimento com a organização. O desempenho sera tão melhor quanto
maior for a coesão de seus membros.

Tomando por base os fatores motivacionais, várias são as formas de incentivar o

desempenho das pessoas. Rummler e Brache consideram que uma remuneração acima do
mercado, com um sistema abrangente de gerenciamento de desempenho, permite que a
empresa cultive um pool de empregados e candidatos talentosos, reconhecendo e
recompensando os melhores talentos pelo desempenho superior.

É importante ressaltar que, para muitas pessoas, a remuneração não é o fator motivador
mais importante. Muitas vezes, deseja-se o reconhecimento e a valorização pessoal, por
meio de elogios e recompensas indiretas. Aqueles que primam pelo sentimento de pertencer
esperam ser inseridos em planos de carreira, enquanto outros desejam ser valorizados,
devido a programas de treinamento e aperfeiçoamento.

SOUZA, Vera L. de e outros. Gestão de desempenho – série gestão de pessoas. Rio de

Janeiro, 2009. Ed. FGV.

A nova adminitração pública e a gestão de competências: mudança e

flexibilidade organizacional
Abordagens à mudança no setor público

A história da reforma administrativa no setor público brasileiro tem início no anos 1930. As
diversas experiências de reforma administrativa do país foram como um embate entre dois
sistemas de força. De um lado, a burocracia em seu sentido corporativo, centralizadora e,
portanto, infensa às mudanças na organização e nas formas de operar do aparelho do
Estado. De outro, as forças inovadoras que, não raramente, encontram muitas dificuldades
oara implementar projetos de reforma de maneira efetiva.

Nesse contexto, parece haver um consenso entre estudiosos da teoria organizacional e da

gestão de que o sucesso de uma organização é, cada vez mais, influenciado pela sua
capacidade de implementar formas flexiveis de gestão que possam fazer face às mudanças
do mundo contemporâneo.

Enquanto o setor privado parece priviligiar a flexibilidade tecnológica, o setor público parece
procurar, em primeiro lugar, a flexibilização de estruturas e culturas. A abordagem escolhida
para o processo de racionalização organizacional no setor público tem sido a tentative de
adotar padrões de gestão desenvolvidos para o ambiente das empresas privadas, com as
adequações necessárias à natureza do setor público. As tentativas de reforma na
administração pública visam uma maior eficiência e qualidade na prestação de serviceos
públicos, requerendo a substituição das formas tradicionais de estruturar as atividades e
administrar os recursos públicos, bem como a introdução de uma nova cultura de gestão.

  37  
Utilizando a técnica analítica do “tipo ideal” weberiano, Ferlie descreve os modelos da nova
administração pública, denominando-os impulso par a eficiência, downsizing e
descentralização, em busca da excelência e orientação para o serviço público. Uma
comparação entre as principais características destas abordagens com as do tipo
“burocrático” clássico, destacando-se as mudanças ou reformas requeridas pelas novas
abordagens, como segue:

A mudança principal proposta pela nova administração pública é a introdução no setor

público da perspectiva do sistema aberto, o que introduz o elemento destabilizador da
necessidade das organizações do setor público se relacionarem com o ambiente.

Flexibilidade e flexibilidade nas organizações

Três níveis de flexibilidade podem ser destacados. O primeiro refere-se ao nível macro, de
modelo de produção no nível da indústria, onde a lóigica do fordismo seria substituída pela
produção flexivel, customizada. O segundo, no nível meso, é aplicável às empresas e diz
respeito aos modelos de organização e de divisão do trabalho, no qual a divisão rígida do
trabalho seria substituída pelo trabalho em cellular, em equipes, e onde as estruturas tendem
a horizontalizar-se. O terceiro, no nível micro, trata da flexibilidade das relações de trabalho e
das decisões dos carfos, no qual percebe-se uma multiplicidade de formas de contrato de
trabalho e de remuneração e os cardo passa a conter descrições genericas no lugar das
descrições rígidas e detalhadas.

Weick afirma que para o conceito de flexibilidade ter algum significado, tem que existir em
combinação com a estabilidade e não em oposição a ela. A flexibilidade sem estabilidade
resultaria em caos, por tornar impossível à organização a manutenção de um senso de
identidade e continuidade.

Volberda, na mesma linha de Weick, sugere que a flexibilidade organizacional é o meio-

termo entre a rigidez e reatividade. O desafio, do ponto de vista administrativo. é achar o
equilíbrio entre os dois extremos – mudança constante e rigidez. De acordo com essa visao,
a flexibilidade organizacional não é somente um problema de design organizacional. É,
igualmente, um problema gerencial. A flexibilidade resulta da interação entre:

• a “controlabilidade” da organização, isto é, a capacidade que a organização tem de

responder, com eficiência, às demandas, mantendo o controle da situação; e

• a capacidade dinâmica de controle da gerência. Buscando inspiração na teoria de

controle do campo de cibernética, Volberda postula que uma empresa está “sob
controle” quando para cada mudança competitive existe uma correspondente
capacidade gerencial e resposta organizacional. A forma flexivel de organizar requer
que se mantenha a organização sob controle, mesmo durante a mudança.

Como tarefa gerencial, a flexibilidade envolve desenvolver as capacidades para enfrentar

situações inesperadas. Os componentes críticos desta tarefa seriam a variedade e a
velocidade. A organização precisa de uma variedade de capacidades, pelo menos igual à
variedade de distúrbios no macroambiente.

Sendo a flexibilidade um processo dinâmico e não uma condição estática, a capacidade

gerencial de ativar rapidamente as respostas organizacionais necessárias é fundamental.
Volberda, distingue entre flexibilidade “interna” e flexibilidade “externa”. A “interna” refere-se
à capacidade de adaptação ao macroambiente, enquanto a “externa” refere-se a sua
capacidade de tornar a organização menos vulnerável às mudanças macroambientais.
Baseado nessas duas dimensões de variedade e velocidade, Volberda sugere uma tipologia
deflexibilidade.

Tipologia de flexibilidade

Alta

  38  
 Flexibilidade
Flexibilidade estrutural
estratégica
Variedade
Estado estável Flexibilidade
(inflexibilidade) operacional

Baixa Velocidade Alta

• Estado estável (inflexibilidade) – caracteriza-se por variedade e velocidade baixas,

não contempla nenhum tipo de flexibilidade. No estado estável, a ênfase está em
procedimentos que visam otimizar o desempenho em circunstâncias de estabilidade,
onde o ambiente não impõe nenhuma necessidade de mudança.

• Flexibilidade operacional – caracterizada por baixa variedade e alta velocidade –

requer capacidade rotineira, tanto interna quanto externamente, com possibilidade
de uso de mão-de-obra temporária e também acesso a vários fornecedores, para
enfrentar variaçòes no nível de produção necessária. Com esse tipo de flexibilidade,
a organização consegue responder rapidamente a mudanças incrementais.

• Flexibilidade estrutural – caracteriza-se por alta variedade e baixa velocidade,

envolve a capacidade dos gerentes em adaptar a estrutura organizacional, assim
como seus processos de comunicação e de tomada de decisão, a fim de acomodar
mudanças de tipo evolucionária no ambiente. Alguns exemplos de flexibilidade
estrutural interna seriam job enlargement, a criação de pequenas equipes ou células,
equipes de projeto, alterações no fluxo de trabalho e sistemas de controle. A
flexibilidade estrutural externa envolveria ações como a utilização de alianças de
vários tipos com agentes externos à organização e a determinação da conveniência
maior de aquisição interna e externa de conhecimento ou desenvolvimento de novos
produtos e serviços.

• Flexibilidade estratégica – caracterizada por alta variedade e alta velocidade,

envolve mudanças revolucionárias e a capacidade de mudar a natureza das
atividades da organização. Torna-se necessário este tipo de flexibilidade quando a
organização enfrenta mudanças não-incrementais, com implicaçòes abrangentes e a
necessidade de responder rapidamente. A flexibilidade estratégica implica abandono
de estratégias, aplicação de novas tecnologias, substituiçào de produtos. Nesses
circunstâncias, experiência do passado não aponta caminhos e será necessária a
adoção não somente de novas estratégias mas de novos valores e novas normas de
comportamento.

Nas organizações voltadas ao cliente, a tendência atual de estruturar as organizações é

focalizar nos processos, e não nas estruturas ou funções. A reengenharia, embora já fora de
moda – principalmente pela maneira como foi implementada – popularizou a necessidade de
repensar a organização, baseada nos avanços da tecnologia da informação que possibilitam
novas maneiras de organizar o trabalho, ou seja, novas maneiras de dividir o trabalho e
coordenar sua execução, utilizando a tecnologia para agilizar o fluxo de trabalho.

O objetivo principal de se organizar o trabalho por processos é tornar mais rápido o

atendimento às necessidades do cliente. As estruturas organizacionais que nascem da
agilização dos processos são bem diferentes daquelas do passado. São mais planas, mais
desagregadas, mais focalizadas em atender as necessidades do cliente (interno e externo).

Volberda identifica três dimensões da flexibilidade organizacional: tecnológica, estrutural e

cultural.

A flexibilidade, na dimensão tecnológica, é de natureza operacional, enquanto que na

dimensão estrutural a flexibilidade parece adequar-se mais à necessidade de adaptação da
organização para acomodar mudanças evolucionárias. A flexibilidade da dimensão cultural,

  39  
por sua parte, parece mais voltada à flexibilidade estratégica e à necessidade de mudanças
radicais.

Comparando os tipos de flexibilidade apontados por Volderba, com os modelos de

administração pública apresentados acima, observa-se que o modelo clássico da burocracia
se encontra no quadrante “Estado Estável”, ou de inflexibilidade, dessa tipologia.

A ênfase na nova administração pública está nas dimensões estrutural e cultural da

flexibilidade organizacional. A flexibilização estrutural vislumbrada é do tipo externa,
procurando a flexibilização da legislação trabalhista para permitir formas de contratação
menos rígidas.

O modelo “downsizing e descentralização” procura, principalmente, a flexibilidade estrutural

interna e externa, com uma pequena ênfase na flexibilidade cultural interna e externa, com
uma pequena ênfase na flexibilização cultural interna, em termos de mudança no estilo de
gestão de comando para o de influência. O modelo em “busca de excelência” coloca sua
ênfase, exclusivamente, na dimensão da flexibilidade da cultura interna, enquanto o modelo
de “orientação para o serviço público” prioriza a flexibilidade cultural externa.

As características mais identificadas com a flexibilidade estrutural e cultural das

organizações foram: o trabalho em equipe, multifuncionalidade, criatividade,
empowerment/envolvimento e redes organizacionais.

LIMA, Suzana M. V. e outros. Mudança Organizacional – teoria e gestão. Rio de Janeiro,

2003. Ed. FGV.

Flexibilidade organizacional
Organização Flexível

É uma forma organizacional que propõe a identificação e segregação dos processos

produtivos dos processos de apoio, e, para os primeiros, a identificação dos que são
realmente estratégicos. Esta definição leva em conta o ramo de negócios da organização, de
forma a subsidiar a delimitação dos processo produtivos e estratégicos. Aliada a este fator,
leva-se em conta a permanente interação com o mercado, para correlacionar os clientes,
produtos/serviços e processos produtivos.

A partir desta análise, torna-se possível estabelecer uma estratégia para subcontratar
externamente as atividades inerentes aos processo não estratégicos, bem como àqueles
processos considerados de apoio aos produtivos. Combinadas a isto, tem-se a utilização dos
recursos humanos agrupados em equipes de trabalho, as células dos processos, bem como
a aplicação dos recursos das tecnologias da informação e dos conceitos de gestão e
avaliação econômica e referenciais de excelência.

Meio ambiente (ambiente externo) e seus elementos estratégicos

É no contexto externo à empresa que ocorrem as mutações ambientais que ditam a

interrupção ou continuidade, desde que seja adaptável e flexivel, da vida das organizações.

A organização flexivel procura estabelecer uma estrutura interna enxuta, de forma a torná-la
ágil para enfrentar e adaptar-se aos eventos externos, não controláveis pela empresa. As
variáveis ambientais que definem a missão, a visão, os contornos da organização, bem como
os elementos estratégicos genéricos da organização, são os fatores de identificação dos
processos-chave, de forma destacada dos demais processos sistêmicos.

Por meio da análise ambiental, torna-se possível identificar as entidades externas que
interagem com a organização. Tais entidades ou instituições, que se apresentam,
principalmente, na forma de clientes, fornecedores, concorrentes, governo, instituições

  40  
financeiras e entidades de classe constituem o público externo a ser considerado, ao lado do
público interno, que são os empregados.

Interação permanente com o mercado e clientes

Na organização flexivel ganha destaque a função de atendimento a clientes, sendo elemento

comum a qualquer empresa. Ou seja, independentemente do ramo de negócios no qual a
organização esteja inserida, algumas características genéricas precisam ser internalizadas
em seus processos sistêmicos.

A atividade básica é desenvolver atividades de identificação das necessidades dos clientes,

transformando-as em requisitos de qualidade para os produtos fornecidos pela empresa,
bem como identificar e desenvolver novos produtos.

A proposta é a de que o relacionamento da organização com seus clientes e fornecedores

seja orientado pelo pressuposto da satisfação das necessidades do cliente. Ou seja, de um
lado significa antecipar as necessidades do cliente e assegurar a qualidade dos serviços
prestados. De outro lado, junto aos fornecedores, significa garantir que as ações se
direcionem no sentido do desenvolvimento dos fornecedores, de modo que os mesmos
atuem como parte integrante da cadeia de agregação de valores voltada à satisfação do
cliente.

As informações sobre a concorrência e o mercado, referenciais de excelência, podem ser

obtidas através de benchmarking. Essa prática possibilita a referenciação com o melhor, bem
como serve como instrumento de aprendizado da organização na medida que evidencia
onde ela deveria estar, mediante uma avaliação do patamar como é até o patamar deve ser.

Estruturação das atividades por processos

A organização flexivel pressupõe uma estrutura interna ágil que assegure a continuidade das
conquistas obtidas junto ao mercado. Enquanto no plano externo a organização tem que ser
eficaz, obtendo resultados econômicos favoráveis, internamente há necessidade de uma
infra-estrutura administrativa que promova a convergência de suas ações de forma coerente
com as mutações ambientais.

Essa infra-estrutura administrativa é constituída pelos recursos internos da organização,

representados na forma de: estrutura organizacional, pessoas, sistemas e tecnologias da
informação e processos sistêmicos.

A maneira de identificação do que é essencial na organização e do que é acessório é a

hierarquização dos processos sistêmicos, particularmente aqueles considerados produtivos.
Pode-se desenvolver individualmente para cada processo-chave ou, concomitantemente,
para todos os processos-chave.

No ciclo de processos, devem estratificados e hierarquizados os processos, que

metodologicamente se classificam em estratégicos e operacionais.

Subcontratação, parcerias e terceirização

Como subcontratação, parcerias e tercerização, subentende-se, basicamente, aproveitar as

possibilidades e a capacidade da organização de estabelecer parcerias, tanto para frente,
junto aos clientes, como para trás, junto aos fornecedores. Tais parcerias são uma forma
alternativa à possibilidade de integração vertical da organização, onde a mesma detém
completo domínio das fontes de suprimento de insumos produtivos ou de canais de
comercialização junto aos consumidores finais/clientes.

TACHIZAWA, Takeshy e SCAICO, Oswaldo. Organização Flexível – qualidade na gestão por

processos. São Paulo, 2006, 2a. ed. Ed. Atlas.

  41  
Objetivo de Flexibilidade (Ansoff)
A flexibilidade pode ser medida por dois objetivos auxiliares: a flexibilidade externa
alcançada através de um padrão diversificado de investimentos em termos de produtos e
mercados, e a flexibilidade interna, com a manutenção de recursos de alta liquidez.

Flexibilidade externa

A melhor maneira de descrever a flexibilidade externa é dizendo que não devemos apostar
todas as nossas fichas num único resultado. Isto é conseguido através de ums postura
quanto a produtos e mercados que seja suficientemente diversificada para minimizar o efeito
de uma catástrofe e/ou colocar a empresa em áreas nas quais possa se beneficiar de
possíveis avanços revolucionários. A flexibilidade externa pode ser defensiva, agressiva, ou
ambas ao mesmo tempo.

A flexibilidade defensiva pode ser medida de diversas maneiras:

• Pelo número de clientes independentes que são responsáveis por um parcela

substancial das vendas da empresa;

• Pelo número de segmentos de mercado, na posição da empresa, que pertencem a

economias diferentes;

• Pelo número de texnologias independentes subjacentes à posição da empresa em

termos de produtos e mercados.

A flexibilidade agressiva é de implantação e mensuração mais fugidias e difíceis. Em lugar

de minimizar o choque de catástrofe, ela maximiza a probabilidade de envolvimento em
avanços favoráveis.

1. Uma das medidas é a participação da empresa em áreas de fermentação

tecnológica. Embora não estejam sujeitas a mensuração quantitative, essas áreas
podem ser identificadas por uma administração atenta com a ajuda de
assessoramento técnico competente;

2. Uma outra medida essencial é a força relativa da atividade de pesquisa e

desenvolvimento da empresa nessas áreas. Mesmo que a empresa não realize ela
mesma o avanço específico, se ela tiver uma organização de pesquisa e
desenvolvimento forte e pronta para dar respostas rápidas, ela sera capaz de
aproveitar rápida e inteligentemente os avanços realizados por outras empresas.

Flexibilidade interna

A preocupação com a flexibilidade interna é tão antiga quanto a própria empresa. Em lugar
de procurar minimizar o tamanho da catástrofe, ela visa proporcionar uma proteção à
resposta ao desastre. Embora valha tanto para grandes quanto pequenas empresas, são
essas últimas que normalmente tem maior necessidade e preocupação com a flexibilidade
interna, e devem ter capacidade interna de proporcionalmente maior resposta a catástrofes.

O padrão tradicional de medida de flexibilidade interna é a liquidez dos recursos da empresa,

e dentre as medidas usadas encontram-se o índice de liquidez corrente, o índice de liquidez
seco, o índice de endividamento, e a relação entre ativo fixo e ativo circulante. Para haver
flexibilidade elevada, o índice de endividamento deve ser baixo, para que se possa dizer que
a empresa possui capacidade de endividamento de reserva. Por outra lado, um elevado
índice de endividamento revela que a administração está utilizando a alavancagem financeira
para aumentar a eficiência da empresa e, desse modo, maximizar o retorno sobre o
investimento dos acionistas.

ANSOFF, Igor. A Nova Estratégia Empresarial. São Paulo, 1991. Ed. Atlas

  42  
Trabalho em equipe (Estrutura em equipe - Chiavenato)
As equipes estão se tornando uma forma bastante comum de organizar as atividades do
trabalho. Em geral, as organizações estãi utilizando equipes como seu principal meio de
coordenação. Essa é a característica da estrutura de equipe: ao coordenar e integrar, ele
desmonta as antigas barreiras departamentais e descentraliza o processo decisório nas
equipes. Isso faz com que as pessoas tenham que ser tanto generalistas como especialistas.

Os pontos fortes da estrutura de equipe são:

• Redução das barreiras entre departamentos e aumento do compromisso das

pessoas pela maior proximidade entre elas;

• Mais flexibilidade da estrutura e menor tempo de reação aos requisitos do cliente e

às mudanças ambientais, pois as decisões da equipe são mais rápidas por dispensar
aprovação hierárquica;

• Participação das pessoas devido ao total envolvimento em projetos globais em vez

de tarefas estreitas e monótonas do departamento. As tarefas são enriquecidas e
ampliadas;

• Menores custos administrativos, pois a criação de equipes derruba a hierarquia,

requerendo poucos gerentes para sua supervisão.

Os pontos frágeis da estrutura em equipe são:

• Maior tempo despendido para a coordenação por meio de reuniões;

• Pode provocar descentralização exagerada e não planejada. Nem sempre os

membroas da equipe tomam decisões de acordo com os objetivos organizacionais
ou departamentais por falta de noção corporative e tendem a tomar decisões que
são boas para a equipe, mas que podem ser más para a organização como um todo.

Tipos de equipes

Existem vários tipos de equipes. Os principais tipos são:

1. Equipes funcionais cruzadas: ao optar por desenhos organizacionais

horizontalizados e reconhecer as disfunções da autonomia functional burocrática, as
organizações estão se voltando para equipes funcionais cruzadas. Elas são
constituídas por membros de vários departamentos ou de diferentes especialidades
funcionais. Em geral, atendem a dois critérios: um interno à equipe e outro externo
em relação à organização. Cinco passos são indispensáveis par melhorar sua
dinâmica:

a) Escolher e selecionar cuidadosamente seus membros;

b) Definir claramente o propósito da equipe;

c) Assegurar que cada membro compreenda como a equipe

deverá funcionar;

d) Conduzir uma construção intensiva da equipe para que cada

membro aprenda como interagir eficazmente;

e) Alcançar resultados esplêndidos para que o moral permaneça

elevado e os membros sintam o impacto de seus esforços.

  43  
 2. Equipes virtuais: com o advento da tecnologia da informação, a interação face a face
dos membros torna-se dispensável. Os membros podem se comunicar a distância
pelos meios eletrônicos como e-mails, chat rooms, conferência telefônica, fax,
transmissões via satellite e web sites. As tarefas baseadas no conhecimento podem
ser desempenhadas por membros em locais remotos. As equipes virtuais são hoje
evidentes nas operações globais e parceirizadas.

3. Equipes autogerenciadas: são equipes essencialmente independents que executam

suas tarefas operacionais e assumem responsabilidades gerenciais tradicionais,
como admitir, planejar, programar e avaliar o desempenho. Como parte do
movimento de empowerment e valores culturais igualitários, há um crescente
número de organizações que estão utilizando equipes autogerenciadas. Elas são
definidas como um grupo de pessoas que é responsável pelo gerenciamento e
desempenho de tarefas técnicas que resultam em um produto ou serviço a ser
oferecido para um cliente interno ou externo.

4. Forças-tarefas: são equipes temporárias criadas para cumprir ou executar uma

específica tarefa. Quando a tarefa é completada, a equipe se dissolve.

Empowerment

O empowerment ou delegação de autoriade parte da idéia de dar às pessoas o poder, a

liberdade e a informação para tomarem decisões e participarem ativamente da organização.
Abrir mão do controle centralizado parece ser uma solução viável para promover velocidade,
flexibilidade e capacidade de decisão na organização.

O empowerment se assenta em quarto bases principais:

1. Poder: das poder às pessoas, delegando autoridade e responsabilidade em todos os

níveis da organização. Isso significa das importância e confiar nas pessoas, dar-lhes
liberdade e autonomia de ação;

2. Motivação: proporcionar motivação às pessoas para incentivá-las continuamente.

Isso significa reconhecer o bom desempenho, recompensar os resultados, permitir
que as pessoas participem dos resultados de seu trabalho e festejar o alcance de
metas;

3. Desenvolvimento: das recursos às pessoas em termos de capacitação e

desenvolvimento pessoal e profissional. Isso significa treinar continuamente,
proporcionar informação e conhecimento, ensinar continuamente novas técnicas,
criar e desenvolver talentos na organização;

4. Liderança: proporcionar lideranças na organização. Isso significa orientar as

pessoas, definir objetivos e metas, abrir novos horizontes, avaliar o desempenho e
proporcionar retroação.

Para que o empowerment possa funcionar melhor, as organizações utilizam quarto

elementos que capacitam as pessoas a agir mais livremente a fim de realizar suas tarefas:
informações, conhecimento, poder e recompensas.

1. As pessoas recebem informações sobre o desempenho da organização;

2. As pessoas tem conhecimento e habilidade para contribuir para as metas da

organização;

3. As pessoas tem poder para tomar decisões importantes;

4. As pessoas são recompensadas com base no desempenho da organização.

  44  
Mecanismos em rede (Estrutura em rede – Chiavenato)
A estrutura em rede – também denominada organização modular ou organização virtual – é
uma organização relativamente pequena e que terceiriza a maior parte de suas funções de
negócios. Sua estrutura é totalmente descentralizada com pouca ou nenhuma
departamentalização, pois ela se concentra em seu core business, enquanto transfere a
terceiros tudo o que não é essencial ao seu negócio.

O raciocínio é: alugar em vez de comprar instalações e equipamentos. Isso permite obter a

maxima flexiblidade com o mínimo de capital próprio. São organizações virtuais baseadas
emu ma rede de relacionamentos para contratar prestação de serviceos de manufatura,
distribuição, marketing, propaganda de quem o faça melhor e mais barato.

As vantagens da estrutura em rede são:

• Flexibilidade da força de trabalho: cada projeto deve contra com as pessoas que
tenham as competências necessárias e específicas necessárias para completar o
projeto. O formato em rede permite que cada projeto possa contra com os talentos
especificamente adequados;

• Custos administrativos baixos: isso reduz fortemente o overhead burocrático, já que

não existe uma organização fixa a ser mantida;

• Adequação a cada projeto: a estrutura em rede elimina riscos de longo prazo, pois
cada equipe é montada para um projeto definido e depois é extinta;

• Permite competitividade em escala global, pois aproveita as melhores vantagens

localizaas no mundo todo e alcança qualidade e preço em seus produtos e serviços.

Os pontos frágeis da estrutura em rede são:

• Falta de controle global, pois os gerentes não tem todas as operações dentro de sua
empresa e dependem de contratos, coordenação, negociação e mensagens
eletrônicas com outras empresas para tocar as coisas em conjunto;

• Maior incerteza e potencial de falhas, pois se uma empresa subcontratada deixa de

cumprir o contrato, o negócio pode ser prejudicado. A incerteza é maior porque não
existe controle direto sobre todas as operações;

• A lealdade dos parceiros é enfraquecida, pois as pessias sentem que podem ser
substituídas por outros contratos de serviços. A cultural organizacional torna-se
frágil. Com produtos e mercados mutáveis, a organização pode mudar os
funcionários para poder adquirir o composto adequado de habilidades humanas.

CHIAVENATO, Idalberto. Comportamento Organizacional – a dinamica do sucesso das

organizacoes. Sao Paulo, 2005, Ed. Elsevier.

11. Avaliações de Políticas Públicas e Programas Governamentais.

Avaliação de políticas públicas

A avaliação tem um papel de destaque nas reformas do setor público, assim como tem
estado cada vez mais presente nos processos de análise das políticas públicas. Cabe
destacar, contudo, que tal como no caso do movimento da nova administração pública, as
avaliações de políticas passam atualmente por uma fase de críticas ao “gerencialismo” de
suas concepções.

Se, como reverbera na literatura em políticas públicas, a avaliação tem o condão de

aumentar a eficiência e eficácia do setor público, é relevante mencionar que a avaliação

  45  
“ainda não logrou um papel significativo ou estratégico dentro do trabalho de desenhar e
implementar estratégias, programas ou projetos” (Mokate, 2002:90). Em outras palavras,
apesar do reconhecimento da avaliação como importante ferramenta, ela não se converteu
em um processo indispensável que tome parte do processo de gestão (Cotta, 2001; Garcia,
2001; Mokate, 2002; Faria, 2005).

Uma vez superados os fatores impeditivos da utilização da avaliação, Faria (2005) distingue
quatro tipos de uso da avaliação:

• instrumental — depende não apenas da qualidade da avaliação, mas tam- bém da

adequada divulgação de seus resultados, sua inteligibilidade e da factibilidade das
recomendações propostas;

• conceitual — as descobertas da avaliação podem alterar a maneira como esses

técnicos entendem a natureza, o modo de operação e o impacto do programa que
implementam. Nenhuma decisão ou ação é esperada, pelo menos não
imediatamente;

• instrumento de persuasão — quando a avaliação é utilizada para mobilizar o apoio

para a posição que os tomadores de decisão já têm sobre as mudan- ças
necessárias na política ou programa;

• “esclarecimento” — “acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriun- do de

diversas avaliações, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores
de opinião e sobre as advocacy coalitions, bem como alterações nas crenças e na
forma de ação das instituições” (Faria, 2005:103), orien- tando a agenda
governamental.

Na formação da agenda é preciso separar o que é uma situação de "estado das coisas" (Mª
das Graças Ruas) do que é um problema político. Por "estado das coisa" entende-se
uma situação que ocorra, mas que por diversos motivos não chega a se configurar
como problema. Não se configura como problema porque os atores envolvidos nessa
situação não conseguem coordenar e articular sua inclusão numa pauta dos decisores
políticos. Quando o assunto chega a virar um problema político, seja por pressão
política, da mídia, ou do fato tonar-se evidente ante uma calamidade, ou ainda de visualizar
nessa política uma oportunidade.

ANDREI PITTOL TREVISAN • HANS MICHAEL VAN BELLEN. Avaliação de políticas

públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. RAP – RIO DE JANEIRO
42(3):529-50, MAIO/JUN. 2008

12. Avaliação de políticas públicas e seu relacionamento com processos,

resultados e impactos.

Avaliação de políticas públicas

Conceitos Básicos
A atividade de avaliação não é uma atividade isolada e auto-suficiente. Ela é uma das etapas
do processo de planejamento das políticas e programas governamentais: gera informações
que possibilitam novas escolhas; analisa resultados que podem sugerir a necessidade de
reorientação das ações para o alcance dos objetivos traçados. A seguir são apresentados
alguns dos conceitos básicos relacionados à avaliação.

• Política – Silva (2002, p. 18) define a fase de formulação de políticas como

sendo o estágio onde as propostas ganham forma e estatuto, recebendo
tratamentos formais mínimos, ao serem definidos metas, objetivos e recursos.
As políticas transformam-se em programas quando é explicitada a estratégia de
implementação e, por uma ação de autoridade, são criadas as condições iniciais para

  46  
 sua implementação.

• Plano - é o conjunto de programas que buscam objetivos comuns. O plano

ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que serão os
objetivos gerais dos programas. O plano organiza as ações programáticas em uma
seqüência temporal, de acordo com a racionalidade técnica e as prioridades de
atendimento. (Cohen e Franco, 2004, p.86).

• Programa – é um conjunto de atividades organizadas para serem

realizadas dentro de cronograma e orçamento específicos disponíveis para a
implementação de políticas, ou para a criação de condições que permitam o alcance
de metas políticas desejáveis. (Ala-Harja e Helgason, 2000, p.8).

• Projeto – é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de

um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto final que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do
governo. Quando essas operações se realizam de modo contínuo ou permanente, são
denominadas de Atividades. (Garcia, 1997, p. 6).

• Objetivo – é a situação que se deseja obter ao final da implementação do

programa, mediante a aplicação dos recursos e da realização das ações previstas
(Cohen e Franco, 2004, p.88).

• Meta – é a dimensão quantitativa, temporal e espacial do objetivo.

• Produto – é o resultado concreto das atividades desenvolvidas pelo

programa, podendo ser tanto bens quanto serviços.

• Efeito – é o que decorre da influência do programa. O objetivo está

localizado temporalmente antes do início do programa. Os efeitos são resultados
das ações do programa, e podem ser intermediários, ocorrendo durante o programa,
ou finais, que são os que perduram após o programa. Os efeitos podem ser ainda
procurados, ou seja, foram estabelecidos como objetivos, ou não procurados.

• Impacto – é o resultado do programa que pode ser atribuído exclusivamente às

suas ações, após a eliminação dos efeitos externos. É o resultado líquido do
programa.

• Eficácia – é a relação entre alcance de metas e tempo ou, em outras

palavras, é grau em que se alcançam os objetivos e metas do programa, em um
determinado período de tempo, sem considerar os custos implicados.

• Eficiência – é a relação entre custo e benefícios, onde se busca a

minimização do custo total para uma quantidade de produto, ou a maximização
do produto para um gasto total previamente fixado.

• Efetividade – É a relação entre os resultados e o objetivo. “É a medida do

impacto ou do grau de alcance dos objetivos.” (Cohen e Franco, 2004, p.107).

• Indicador – é a quantificação que permite a mensuração dos resultados do

programa. “É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo
sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando
na mesma.”(Januzzi, 2003, p.15).

Classificações de indicadores importantes para a análise e formulação de

políticas:

1. Quanto à natureza do fenômeno indicado: o indicador-insumo é a

medida dos recursos – humanos, financeiros, equipamentos, etc. – alocados
para o programa; o indicador-produto serve para mensurar os resultados

  47  
 efetivos das políticas; e os indicadores-processo são indicadores
intermediários de esforço operacional para a obtenção dos resultados.

2. Quanto à temporalidade: o indicador de estoque é a medida em um

momento específico; já o indicador de performance ou fluxo procura medir
mudanças ocorridas entre dois momentos distintos.

3. Quanto à avaliação de programas: indicadores de eficiência dos meios e

recursos empregados; indicadores da eficácia no cumprimento das metas; e
indicadores da efetividade social do programa, isto é, de seus efeitos (Januzzi,
2003, p.24).

Tipos de Avaliação
Considerando o agente que as realiza, as avaliações podem ser classificadas como
(Cohen e Franco, 2004; Cotta, 1998):
Avaliação externa – realizada por pessoas de fora da instituição responsável
pelo programa, em geral com experiência neste tipo de atividade. Entre as
vantagens desta avaliação podem ser citadas a isenção e objetividade dos
avaliadores externos, que não estão diretamente implicados com o processo, além
da possibilidade de comparação dos resultados obtidos com os de outros programas
similares já analisados. Por outro lado, o acesso aos dados necessários torna-se
mais difícil e os que vão ter seu trabalho avaliado podem se colocar em posição
defensiva, fornecendo informações parciais e minimizando o efeito de melhoria dos
programas. Alega-se, também, que o conhecimento da metodologia de avaliação pode
não substituir o conhecimento sobre as especificidades do programa, e que não existe
uma única metodologia aplicável a todos os casos.
Avaliação interna – realizada dentro da instituição responsável, com maior
colaboração das pessoas que participam do programa. Citam-se como vantagens a
eliminação da resistência natural a um avaliador externo, a possibilidade de
reflexão e aprendizagem e compreensão sobre a atividade realizada dentro da
instituição. Mas pode-se perder muito em objetividade, já que os que julgam estão,
também, envolvidos, tendo formulado e executado o programa. Se a avaliação for
realizada internamente à instituição, mas por pessoas que não participam do
programa, na tentativa de diminuir a subjetividade, a situação torna-se análoga à do
avaliador externo.
Avaliação mista – procura combinar os tipos de avaliação anteriores, fazendo com
que os avaliadores externos tenham contato estreito com os participantes do
programa a ser avaliado, na tentativa de manter as vantagens e superar as
desvantagens das avaliações apresentadas acima.
Avaliação participativa – usada principalmente para pequenos projetos, prevê a
participação dos beneficiários das ações no planejamento, na programação, execução
e avaliação dos mesmos.

Quanto à natureza, as avaliações podem ser:

Avaliações formativas – estão relacionadas à formação do programa. Adotadas
durante a implementação, são voltadas para a análise e produção de informação
sobre as etapas de implementação. Geram informações para os que estão
diretamente envolvidos com o programa, com o objetivo de fornecer elementos para a
realização de correções de procedimentos para melhorar o programa.

Avaliações somativas – estão relacionadas à análise e produção de informações

sobre etapas posteriores. São realizadas quando o programa está sendo
implementado há algum tempo ou após a sua implementação, para verificar a sua
efetividade e fazer o julgamento do seu valor geral.

Quando se leva em conta o momento de sua realização, podem ser identificadas como

  48  
(Cohen e Franco, 2004):
Avaliação ex-ante – realizada ao começo de um programa, com o fito de dar suporte
à decisão de implementar ou não o programa, e ordenar os vários projetos segundo
sua eficiência para alcançar os objetivos determinados. O elemento central da
avaliação ex-ante é o diagnóstico, que auxilia na alocação dos recursos disponíveis
de acordo com os objetivos propostos. Para esta avaliação podem ser utilizadas as
técnicas de Análise Custo-Benefício e Análise Custo-Efetividade, mais afeita aos
programas sociais.

Avaliação ex-post – realizada durante a execução de um programa ou ao seu final,

quando as decisões são baseadas nos resultados alcançados. Neste tipo de avaliação
julga-se, quando um programa está em execução, se ele deve continuar ou não,
com base nos resultados obtidos até o momento e, se a resposta for positiva, se deve
manter a formulação original ou sofrer modificações. Quando o programa já foi
concluído, julga-se a pertinência do uso futuro da experiência, ou seja, se o
mesmo tipo de programa deve ser implementado novamente ou não. A avaliação ex-
post é a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem tido maior aplicação.

Ainda é possível distinguir dois enfoques, segundo os tipos de problemas ou perguntas

que as avaliações respondem (Cohen e Franco, 2004; Cotta, 1998):

Avaliação de processos – realizada durante a implementação do programa, diz

respeito à dimensão de gestão. É uma avaliação periódica que procura detectar as
dificuldades que ocorrem durante o processo para efetuar correções ou
adequações. Serve de suporte para melhorar a eficiência operativa;

Avaliação de impactos ou resultados – tem objetivos mais ambiciosos, respondendo

se o programa funcionou ou não. Procura verificar em que medida o programa
alcança seus objetivos e quais são os seus efeitos, indagando se houve
modificações na situação-problema que originou a formulação do programa, após sua
implementação. Serve de suporte para decisão sobre política, como continuação do
programa e formulação de outros. É a avaliação mais complexa, pois envolve o
julgamento sobre hipóteses, tais como:
(1) Uma solução se aplica a outras realidades, ou apenas a determinado
contexto?
(2) As mudanças observadas na situação-problema se devem à intervenção
ou a outros fatores?
(3) As mudanças são permanentes ou temporárias, cessando com a
interrupção do programa?
Cotta estabelece uma diferenciação entre avaliação de resultados e avaliação de
impacto: “... depende eminentemente do escopo da análise: se o objetivo é inquirir sobre os
efeitos de uma intervenção sobre a clientela atendida, então, trata-se de uma avaliação de
resultados; se a intenção é captar os reflexos desta mesma intervenção em contexto mais
amplo, então, trata-se de uma avaliação de impacto.” (Cotta,1998, p. 113).

Lei 8.666/1993
5. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

CONCEITO
(Di Pietro)
São os ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou
jurídicas, públicas ou privadas, para consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de
direito público.

(Meirelles)
É o ajuste que a Administração, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra

  49  
entidade administrative para consecução de objetivos de interesse público, nas condições
estabelecidas pela própria Administração.

CARACTERÍSTICAS
(Di Pietro)
1. Presença da Administração Pública como Poder Público: a Administração aparece
com uma série de prerrogativas que garantem a sua posição de supremacia sobre o
particular.
2. Finalidade pública: está presente em todos os atos e contratos da Administração
Pública, ainda que regidos pelo direito privado.
3. Obediência à forma prescrita em lei: para os contratos celebrados pela
Administração, encontram-se na lei inúmeras normas referentes à forma; é
essencial, não só em benefício do interessado, como da própria Administração, para
fins de controleda legalidade.
4. Procedimento legal: a lei estabelece certos procedimentos obrigatórios para a
celebração de contratos e que podem variar de uma modalidade para outra,
compreendendo medidas como autorização legislative, avaliação, motivação,
autorização pela autoridade competentem indicação de recursos orçamentários e
licitação.
5. Natureza de contrato de adesão: todas as cláusulas do contrato administrativo são
fixadas pela Administração Pública. Costuma-se dizer que, pelo instrumento
convocatório da licitação, o poder público faz uma oferta a todos os interessados,
fixando as condições em que pretende contratar; a apresentação de propostas pelos
licitantes equivale à aceitação da oferta feita pela Administração.
6. Natureza intuitu personae: todos os contratos para os quais a lei exige licitação são
firmados intuitu personae, ou seja, em razão de condições pessoais do contratado.
7. Presença de cláusulas exorbitantes: são aquelas que não seriam comuns ou que
seriam ilícitas em contrato celebrado entre particulares, por conferirem prerrogativas
a uma das partes (a Administração) em relação a outra; elas colocam a
Administração em posição de supremacia sobre o contratado. São cláusulas
exorbitantes:
7.1 Exigência de garantia: art. 56 § 1o. da Lei 8.666/1993 (Licitações), faculta a
exigência de garantia nos contratos de obras, serviços e compras, podendo
abranger as seguintes modalidades: caução em dinheiro ou títulos da dívida
pública, seguro-garantia e fiança bancária.
7.2 Alteração unilateral: art. 58, inciso I – para possibilitar a melhor adequação às
finalidades de interesse público – e 65, inciso I – quando houver modificação do
projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus
obejtivos; ou ainda, quando necessária a modificação do valor contractual em
decorrência de acréscimo ou diminuição quantitative de seu objeto, nos limites
permitidos – da lei de Licitações. São requisitos para alteração unilateral: a) que
haja adequada motivação sobre qual o interesse público que justifica a medida;
b) que seja respeitada a natureza do contrato, no que diz respeito ao seu obejto;
não se pode alterar um contrato de venda para um de permuta, ou um contrato
de vigilância para um de limpeza; c) que seja respeitado o direito do contratado à
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicialmente pactuado; d) com
relação à alteração quantitativo, ainda deve ser repeitado o limite imposto (art.
65 §1o.) para os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços
ou compras, sendo de 25% do valor inicial atualizado do contrato, e no caso de
reforma de edifício ou equipamento, até 50% para os seus acréscimos. O §2o.,
inciso II do art. 65 da lei de Licitações, dita que nenhum acréscimo ou supressão
poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo §1o. (do mesmo artigo),
salvo as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
7.3 Rescisão unilateral: em casos de: a) inadimplemento com culpa, abrangendo
hipóteses como não-cumprimento ou cumprimento irregular das cláusulas
contratuais (incisos I a VIII e XVIII do art. 78 da lei de Licitações), lentidão, atraso
injustificado, paralisação, subcontratação total ou parcial, cessão, transferência
(salvo se admitidas no edital ou no contrato), desatendimento de determinações
regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a execução do
contrato, cometimento reiterado de faltas, descumprimento do artigo 7o., XXXIII

  50  
 da CF, sobre trabalho de menor; b) inadimplemento sem culpa, que abrange
situações que caracterizem desaparecimento do sujeito, sua insolvência ou
comprometimento da execução do contrato (incisos IX a XI do art. 78): falência,
concordata, instauração de insolvência civil, dissolução da sociedade,
falecimento do contrato, alteração social ou modificação da finalidade ou da
estrutura da empresa; c) razões de interesse público (inciso XII do art. 78); d)
caso fortuito ou de força maior (inciso XVII do art. 78).
7.4 Fiscalização: trata-se de prerrogativa do poder público que exige seja a
execução do contrato acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração, especialmente designado, permitida a contratação de terceiros
para assistí-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
7.5 Aplicação de penalidades: a inexecução total ou parcial do contrato dá à
Administração a prerrogativa de aplicar sanções de natureza administrativa (art.
58, IV), dentre as indicadas no artigo 87: a) advertência; b) multa, na forma
prevista no instrumento convocatório ou no contrato; c) suspensão temporária de
participação em licitação e impedimento de contratas com a Administração, por
prazo não superior a 2 anos; d) declaração de inidoniedade para licitar ou
contratar com a Administração Pública, enquanto perdurarem os motivos
determinantes da punicção ou até que seja promovida a reabilitação, perante a
própria autoridade que aplicou a penalidade, que sera concedida sempre que o
contrato ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o
prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior. Da aplicação das penas
de advertência, multa e suspenseo temporária cabe recurso, no prazo de cinco
dias úteis a contra da intimação do ato. No caso de declaração de inidoniedade
cabe pedido de reconsideração à autoridade que aplicou a pena, no prazo de 10
dias úteis da intimação do ato.
7.6 Anulação: a Administração, estando sujeita ao princípio da legalidade, tem que
exercer constante controle sobre os seus próprios atos, cabendo-lhe o poder-
dever de anular aqueles que contrariam a lei. A ilegalidade no procedimento de
licitação vicia também o próprio contrato, já que aquele procedimento é condição
de validade deste.
7.7 Retomada do objeto: tem por objetivo assegurar a continuidade da execução
do contrato, sempre que a sua paralisação possa ocasionar prejuízo ao interesse
público e, principalmente, ao andamento de serviceo público essencial (princípio
da continuidade do serviço público).
7.8 Restrições ao uso da “exceptio non adimpleti contractus”: no direito
privado, quando uma das partes descumpre o contrato, a outra pode descumpri-
lo também , socorrendo-se da expectio non adimpleti contractus (excessão do
contrato não cumprido), com fundamento no artigo 477 do Código Civil. No
direito administrativo, entretanto, o particular não pode interromper a execução
do contrato, em decorrência dos princípios da continuidade do serviço público e
da supremacia do interesse público sobre o particular.
8. Mutabilidade: decorre de determinadas cláusulas exorbitantes, ou seja, das que
confere a Administração o poder de, unilateralmente, alterar as cláusulas
regulamentares ou rescindir o contrato antes do prazo estabelecido, por motivos de
interesse público.

7. LICITAÇÃO (Meirelles)

A licitação é o antecedente necessário do constrato administrativo; o contrato é o conqüente

lógico da licitação. A licitação é apenas um procedimento administrativo preparatório do
futuro contrato, de modo que não confere ao vencedor nenhum direito ao contrato, apenas
uma expectativa de direito. Concluída a licitação, a Administração não fica obrigada a
celebrar o contrato, mas, se o fizer, há de ser com o proponente vencedor.

PRINCÍPIOS: procedimento formal, publicidade de seus atos, igualdade entre os

licitantes, sigilo na apresentação das propostas, vinculação ao edital ou convite, julgamento
objetivo, probidade administrativa e adjudicação compulsória ao vencedor.

Procedimento formal: significa que a licitação está vinculada às prescrições legais

  51  
que a regem em todos os seus atos e fases. Não só a lei, mas o regulamento, as instruções
complementares e o edital pautam o procedimento da licitação, vinculando a Administração e
os licitantes a todas as suas exigências, desde a convocação dos interessados até a
homologação do julgamento.
Lei 8.666/1993 - Art. 4o. Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou
entidades a que se refere o art. 1o têm direito público subjetivo à fiel observância do
pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o
seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização
dos trabalhos. Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza
ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública.

Publicidade de seus atos: não há nem pode haver licitação sigilosa. Nunca haverá
licitação secreta, porque é da sua natureza a divulgação de todos os seus atos e a
possibilidade de conhecimento de todas as propostas abertas e de seu julgamento. A
publicidade da licitação abrange desde a divulgação do aviso de sua abertura até o
conhecimento do edital e de todos os seus anexos, o exame da documentação e das
propostas pelos interessados e o fornecimento de certidões de quaisquer peças, pareceres
ou decisões relacionados com o processo licitatório, desde que solicitados em forma legal e
por quem tenha legitimidade para pedí-los. Completa-se a publicidade do procedimento
licitatório com a abertura dos envelopes de documentação e propostas em público e com a
subsequente publicação oficial das decisões dos órgãos julgadores e do respective contrato,
ainda que resumidamente.
Lei 8.666/1993 - §3o. art. 3. – “A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis
ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a
respectiva abertura.”
Art. 43 § 1o. - A abertura dos envelopes contendo a documentação para habilitação e as
propostas será realizada sempre em ato público previamente designado, do qual se lavrará
ata circunstanciada, assinada pelos licitantes presentes e pela Comissão.

Igualdade entre os Licitantes: é o princípio primordial da licitação pois não pode

haver procedimento seletivo com discriminação entre participantes, ou com cláusulas
do instrumento convocatório que afaste eventuais proponentes qualificados ou os
desnivelem no julgamento. Não impede que a Administração estabeleça requisitos mínimos
de participação, desde que que ncessários à garantia da execução do contrato, à segurança
e perfeição da obra ou so serviço público, à regularidade do fornecimento ou ao atendimento
de qualquer outro interesse público, em conformidade com o previsto nos arts. 27 a 23 da Lei
8.666/1993.
Lei 8.666/1993 - §1o. art. 3. – “É vedado aos agentes públicos: I - admitir, prever, incluir ou
tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou
frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da
naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato; II - estabelecer tratamento
diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciária ou qualquer outra, entre
empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local
de pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agências internacionais,
ressalvado o disposto no parágrafo seguinte e no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro
de 1991.

Sigilo na Apresentação das Propostas: é consectário da igualdade entre os

licitantes e de suma importância para a preservação do caráter competitivo do procedimento
licitatório, bem como da objetividade do julgamento. Daí porque a Lei 8.666/1993, mesmo
sem mencioná-lo, acarou o princípio do sigilo na apresentação das propostas ao prescrever
que o conteúdo delas não é público nem acessível ao público até o momento previsto para
sua abertura (art. 3o. §3o.). A abertura antecipada da documentação e das propostas ou a
revelação de seu conteúdo for a das oportunidades regulamentares ou fixadas pelo órgão
julgador constitui violação do sigilo necessário, punível como crime pelo art. 94 da Lei
8.666/1993, e, no âmbito administrativo ou na esdefra judicial civil, dará ensejo à anulação
do procedimento licitatório ou de seu julgamento.

Vinculação ao Edital: significa que a Administração e os licitantes ficam sempre

  52  
adstritos aos termos do pedido ou do permitido no instrumento convocatório da licitação,
quer quanto ao procedimento, quer quanto à documentação, às propostas, ao julgamento e
ao contrato. Em outras palavras, estabelecidas as regras do certame, tornam-se obrigatórias
para aquela licitação durante todo o procedimento e para todos os seus participantes,
inclusive para o órgão ou entidade licitadora. É impositiva para todas as partes e para todos
os interessados.
Lei 8.666/1993 - Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do
edital, ao qual se acha estritamente vinculada.

Julgamento Objetivo: se baseia no critério indicado no edital e nos termos

específicos das propostas. É princípio de toda licitação que seu julgamento se apóie em
fatores concretos pedidos pela Administração em confronto com o ofertado pelos
proponentes dentro do permitido pelo edital.
Lei 8.666/1993 – art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração
os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas
e princípios estabelecidos por esta Lei.

Probidade Administrativa: é dever de todo administrador público, mas a lei incluiu

dentre os princípios específicos da licitação (art. 3o.), naturalmente como uma advertência às
aitoridadefs que a promovem ou a julgam. A probidade na Administração é mandamento
constitucional (art. 37 §4o.), que pode conduzir “a suspenseo dos direitor politicos, a perda
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Adjuducação Compulsória ao Vencedor: vencida a licitação, nasce para o vencedor

o direito subjetivo à adjudicação, isto é, a atribuição de seu objeto a quem foi classificado em
primeiro lugar. Essa adjudicação é obrigatória, não podendo a Admnistração atribuir o objeto
da licitação a outrem que não seja o vencedor, salvo se este desistir expressamente da
licitação ou não firmar o contrato no prazo estabelecido no edital ou fixado pela
Administração na convocação para sua assinatura, a menos que ocorra justo motivo para a
recusa ou adiamento (arts. 50 e 64).
1
MODALIDADES: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão .

Concorrência é a modalidade de licitação própria para contratos de grande valor,

em que se admite a participação de quaisquer interessados, cadastrados ou não, que
satisfaçam as condições do edital, convocados com antecedência minima de 45 ou 30 dias
(arts. 22, § 1o. e 21, §2o.). Tendo em vista o valor estimado do contrato, a concorrência é
obrigatória em função de determinados limites, sujeitos a revisões periódicas pelo Poder
Executivo Federal (art. 120). A concorrência também é obrigatória para compra ou alienação
de imóveis, concessão de uso, de serviço ou de obra pública e licitações internacionais,
independentemente do valor do objeto do contrato (art. 23, §3o.), e pode ser utilizada no
lugar de qualquer outra modalidade licitatória, a critério da Administração (art. 23, §4o.).
Lei 8.666/1993 – art. 22 § 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos
mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.
São requisitos peculiares da concorrência:
1. Universalidade: possibilidade que se oferece à participação de quaisquer
interessados no certame, independentemente de registro cadastral na Administração que a
realiza ou em qualquer outro órgão público ou particular (art. 22, §1o.).
2. Ampla publicidade: é requisito essencial da concorrência e há de ser feita,
necessariamente, pela divulgação – da abertura da concorrência, bastando aviso
convocatório resumido – do edital pelo menos uma vez no Diário Oficial da União, do Estado

                                                                                                               
1
A MP 2.182-18/2001, havia instituído no âmbito da União, nova modalidade de licitação, denominada pregão, para aquisição
de bens e serviços comuns. Como não se tratava de norma geral, por que restrita ao âmbito Federal surgiram dúvidas quanto à
sua constitucionalidade, uma vez que o art. 22 §8o. da Lei 8.666/1993 veda a criação de outras modalidades de licitação, salvo, é
claro, se introduzidas por outra norma geral. A Lei 10.520/2002, converteu a referida MP em norma geral, determinando sua
aplicação também aos Estados, Distrito Federal e Municípios, dispensando estas entidades federadas de editarem leis próprias
sobre a matéria. Devem, entretanto, aprovar regulamentos específicos se quiserem utilizar-se dos serviços técnicos de apoio
operacional das Bolsas de Mercadorias, com a utilização de recursos de tecnologia da informação (art. 2o. §2o.).

  53  
e Município, conforme a entidade estatal promotora da licitação (art. 21 §1o.). O que a lei
exige é a divulgação da abertura da concorrência com a maior amplitude possível e
desejável, tendo em vista o vulto e a compexidade do seu objeto.
3. Habilitação preliminar: é formalidade essencial da concorrência, destinando-
se a comprovar a plena qualificação dos interessados para a execução de objeto, de
acordo com as condições especificadas no edital. É verificação da idoneidade dos
concorrentes, sob o quádruplo aspecto jurídico, fiscal, técnico e financeiro (art. 27).
4. Comissão de julgamento: o julgamento da concorrência é feito
obrigatoriamente por Comissão de, no mínimo, 3 (três) membros (art. 51); que geralmente
também é incumbida de apreciar a qualificação dos concorrentes na fase de habilitação
preliminar – esta também pode ser apreciada pela Comissão do Registro Cadastral . A
Comissão é o órgão julgador da concorrência e a decisão final sera sempre dela, por
isso mesmo, nenhuma autoridade pode substituí-la na sua função decisória, estabelecida por
lei federal. Se ocorrer irregularidade ou erro no julgamento, a autoridade competente poderá
anular a decisão através de recurso ou ex officio, determinando que a Comissão corrija o
erro ou proceda a novo julgamento em forma regular.
Concorrência internacional (art. 42): é aquela em que se permite participação
de empresas nacionais e estrangeiras, isoladamente ou em consórcio com firmas brasileiras.
Essas modalidades de concorrência tem os mesmo procedimentos das concorrências
nacionais, mas fica sujeita às diretrizes estabelecidas pelos órgãos responsáveis pela
política monetária (Banco Central do Brasil) e de comercio exterior (Ministério da Fazenda).
As empresas estrangeiras que não funcionem no Brasil só podem participar de concorrência
internacional se tiverem representante legal no país, com poderes expressos para receber
citação e responder administrative e judicialmente, ou, então, estiverem consorciadas com
empresa brasileira, caso em que representará o consórcio. Os documentos necessários à
habilitação deverão ser autenticados pelo respectivas Embaixadas e Consulados e
traduzidos por tradutor juramentado (art. 32, §4o.). A lei no resguardo do princípio da
isonomia destermina qua todas as propostas sejam cotadas na mesma moeda e as garantias
de pagamento oferecidas aos licitantes sejam equivalentes (art. 42 §§ 1o. a 3o.). Da mesma
maneira, os tributos que oneram os licitantes brasileiros, serão acrescidos às propostas
2
apresentadas pelos estrangeiros (art. 42 § 4o.) . Nos casos em que o objeto da licitação seja
pago com recursos provenientes de financiamento ou doação de agência oficial de
cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral, poderão ser admitidas as
condições decorrentes de tratados internacionais, bem como as normas e procedimentos
daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de selação da proposta mais vantajosa, o
qual poderá contemplar, além do preço, outros fatores de avaliação, desde que por elas
exigidos para a obtenção do financiamento ou da doação e não conflitem com o princípio do
3
julgamento objetivo (art. 42 §5o.) .
Consórcio de empresas ou firmas: é a associação de duas ou mais
organizações técnicas, industriais, comerciais, ou mesmo de profissionais, para participação
em determinada concorrência. O consórcio não é pessoa jurídica; é simplesmente uma
reunião de firmas ou profissionais, mantendo cada qual sua personalidade própria, mas
todos eles comprometidos contratualmente a colaborar no empreendimento para o qual se
consorciaram. A formação de consórcio está simplificada, permitindo a lei que as
consorciadas, na habilitação, apresentem um compromisso, por instrumento público ou
particular, de realização do consórcio, e somente o vencedor o constitua e registe (art. 33, I e
§2o.), atendendo às exigências dos arts. 278 e 279 da Lei das Sociedades Anônimas (Lei
6.404/1976). Além disso a lei determina que o compromisso e o contrato do consórcio
indique a firma-líder, que deverá observar as condições de liderança obrigatoriamente
fixadas no edital (art. 33, II), que cada consorciada apresente os documentos exigidos para a
habilitação (art. 33 III) e que a empresa consorciada não pode participar na mesma licitação,
através de mais de uma consórcio ou isoladamente (art. 33, IV). Firma-líder é a que
representa o consórcio no trato com o Poder Público, responsabilizando-se pelas demais
sob o tríplice aspecto técnico, econômico e administrativo, inclusive quanto às multas e
eventuais indenizações, sendo que as consorciadas tem responsabilidade solidária (art. 33,
                                                                                                               
2
O art. 3o., § 1o., inciso II da Lei 8.666/1993, proíbe qualquer tratamento diferenciado, de natureza comercial, legal, trabalhista,
previdenciária, ou qualquer outra, entre empresas nacionais e estrangeiras. A regra é a igualdade.
3
Isto quer dizer que os preceitos da Lei 8.666/1993 podem ser momentaneamente afastados, para aplicação das normas da
entidade emprestadora ou doadora. Tal circunstância deve ser cumpridamente justificada pelo órgão executor do contrato, com
aprovação da autoridade superior (art. 42 §5o.).  

  54  
V). Não representará juridicamente as outras integrantes do consórcio, porque este não
possui personalidade jurídica. A Lei 8.987/1995, prevê no art. 21 que o consórcio vencedor
se transforme empresa antes da celebração do contrato, desde que tal exigência esteja
prevista em edital. Só empresa nacional poderá ser firma-líder nas concorrências nacionais;
nas concorrências internacionais é admissível a participação isolada de firma estrangeira que
tenha representante legal no Brasil.
Pré-qualificação (art. 114): é a verificação prévia das condições das firmas,
consórcios ou profissionais que desejam participar de determinadas e futuras concorrências
de um mesmo empreendimento. Diferentemente da habilitação preliminar – que se faz em
cada concorrência – a pré-qualificação se realiza para todas as concorrências de um
empreendimento certo, que pode exigir uma única ou sucessivas concorrências. Da mesma
maneira, também não confunde com pré-classificação das propostas, mesmo porque na pré-
qualificação os interessados não apresentam propostas, mas tão-somente documentação
comprobatória das condições técnicas, econômicas e jurídicas pedidas no edital como
necessárias à execução do objeto do futuro contrato. Justifica-se quando se trata de obras,
serviços ou aquisições de equipamentos de grande custo e complexidade, que requeiram
elevados recursos econômicos e alta especialização técnicas, nem sempre encontrados nas
empresas comuns do ramo. O procedimento inicia-se com a definição de seu objeto, edital
com ampla publicidade e especificação dos requisitos desejados pela Administração,
abertura pública dos envelopes com a documentação e julgamento dos participantes por
comissão de, no mínimo 3 (três) integrantes, com a subseqüente homologação pela
autoridade competente. As firmas ou consórcios pré-qualificados serão, no momento
apropriado, convidados a participar da concorrência que se abrir para o objeto da pré-
qualificação. Nessa oportunidade, poderá haver, ainda, a habilitação preliminar, mas limitada
à verificação de que permanecem nos concorrentes as mesmas condições comprovadas na
pré-qualificação e de que eles tem, no momento e para aquela licitação, real capacidade
financeira e operativa. Assim sendo, os concorrentes, embora pré-qualificados, poderão ser
inabilitados para aquela específica concorrência, o que não os impede de participar de outra
do mesmo empreendimento para o qual se fez a pré-qualificação.

Tomada de preços é a licitação para contratos de valor estimado imediatamente

inferior ao estabelecido para a concorrência, realizada entre interessados previamente
cadastrados, observada a necessária qualificação (art. 22 §2o.). Exigi-se a publicação de
aviso (art. 21) e todos que estejam em condições de obter o cadastramento podem
participar, desde que apresentem a documentação até o terceiro dia anterior à data do
recebimento da proposta (art. 22 §2o.). Essa documentação deverá ser apresentadas à
Comissão de Julgamento da tomada de preço e por ela examinada. Concluída a fase de
habilitação, vem a etapa de julgamento, tal e qual à concorrência. Registros cadastrais: são
assentamentos que se fazem nas repartições administrativas que realizam licitações, para
fins de qualificação dos interessados em contratar com a Administração, no ramo de suas
atividades (arts. 34 a 37 e 51). O certificado de registro cadastral substitui todos os
documentos enumerados nos arts. 28 a 31, desde que tais informações estejam
disponibilizadas em sistema informatizado de consulta direta indicado no edital, obrigando-se
a parte a declarar, sob as penas da lei, a superveniência de fato impeditivo da habilitação;
deve refletir fielmente a situação do inscrito, trazendo, além dos dados identificadores do
profissional ou empresa e do prazo de calidade do registro, a categoria ou grupo a que
pertence; a quantidade e qualidade do aparelhamento técnico; o níveo da equipe técnica e
administrative; o montante do capital realizado; o faturamento do exercício anterior e o lucro
líquido; a indicação do desempenho em contrato anteriores; e demais elementos
esclarecedores que propiciem o pleno conhecimento do pretendente à contratação licitada.
Lei 8.666/1993 art. 22 § 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre
interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas
para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas,
observada a necessária qualificação.

Convite é a modalidade de licitação mais simples, destina-se às contratações de

pequeno valor, consistente na solicitação escrita e pelo menos três interessados do
ramo, registrados ou não, para que apresentem suas propostasm no prazo mínimo de cinco
dias úteis (arts. 22, §3o. e 21, §2o., IV). Não exige publicação, porque é feito diretamente
aos escolhidos pela Administração através de carta-convite. Contudo cópia do documento

  55  
convocatório deve ser afixada em local apropriado, pelo que os demais cadastrados na
mesma categoria, podem manisfestar seu interesse até 24 horas antes da data da
apresentação das propostas (art. 22 §3o.). A princípio dispensa a apresentação de
documentos (art. 32 §1o.), mas sendo exigidos, devem ser colocados no envelope
documentação, separados das propostas. Só é valido o convite quando se apresentarem,
no mínimo, 3 (três) licitantes qualificados. Novos convites serão feitos até que se atinja o
número legal de propostas em condições de apreciação e escolha da Administração. A cada
convite novo é obrigatório o chamamento de mais interessado que não tenha participado do
anterior (art. 22 §6o.), só se admitindo o julgamento com menos de três licitantes por
limitações de mecado ou manifesto desinteresse dos convidados, fatos que deverão ser
devidamente justificados no processo (art. 22 §7o.). A abertura dos envelopes deve ser feita
em ato público, no dia, hora e local designados na carta-convite, possibilitando aos licitantes
o recíproco conhecimento da documentação e das propostas apresentadas (art. 43 §§). O
julgamento é feito por comissão ou por servidor designado pela autoridade competente (art.
51 §1o.), denominado de responsável pelo convite. Todos os princípios básicos da licitação
devem ser observados no procedimento de convite (art. 3o.). Julgadas as proposta, com
adjudicação do objeto do convite ao vencedor, e homologado o julgamento (art. 43, VI),
formaliza-se o juste por simples ordem de execução de serviço, nota de empenho de
despesa, autorização de compara ou carta-contrato (art. 62), fazendo-se a devida publicação
resumida no órgão oficial para torná-lo exiqüível (art. 61, parágrafo único). É vedada a
utilização de convite ou tomada de preços, conforme o caso, para parcelas de uma mesma
obra ou serviço, ou obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local, que possam ser
realizados conjunta e concomitantemente, sempre qua o somatório de seus valores
caracaterizar o caso de tomada de preços ou concorrência, respectivamente (art. 23 §5o.).
Lei 8.666/1993 art. 22 § 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo
de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do
instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro)
horas da apresentação das propostas.

Concurso é a modalidade de licitação destinada à escolha de trabalho técnico ou

artístico, predominantemente a criação intelectual. É usado comumente na seleção de
projetos, onde se busca a melhor técnica, e não o menor preço. Aos classificados pode-se
atribuir prêmio ou remuneração (arts. 22 §4o. e 13 §1o.). De natureza especial, rege-se pelos
princípios da publicidade e igualdade entre os particpanetes, objetivando a escolha do
melhor trabalho, dispensadas as formalidades específicas da concorrência. Deve ser
anunciado através de edital, com ampla divulgação pela imprensa oficial e particular, com
antecedencia minima de 45 dias. É admissível o concurso entre nacionais e estrangeiros, a
que se denomina concurso internacional. O regulamento do concurso indicará a qualificação
exigida dos participantes; estabelecerá as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho;
fixará as condições de sua realização e os prêmios a serem concedidos; designará a
Comissão Julgadora e disporá sobre os critérios de julgamento (arts. 51 §5o. e 52). O
pagamento do prêmio ou remuneração fica condicionado à cessão dos direitos para a
Administração, para essa possa utilizar o trabalho de acordo com o previsto no regulamento
ou no ajuste para a sua elaboração. Quando obra immaterial de caráter técnico, insuscetível
de privilégio, a cessão de direitos incluirá apenas o fornecimento dos dados indispensávesi à
tecnologia de concepção, desenvolvimento e aplicação da obra (art. 111). O concurso
termina com a classificação dos trabalhos e o pagamento do prêmio ou da remuneração, não
conferindo qualquer direito a contrato com a Administração. A execução do projeto escolhido
sera objeto de nova licitação, a partir de agora sob a modalidade de concorrência, tomada de
preços ou convite, da qual não poderá participar o autor , salvo como consultor ou técnico,
nos termor do art. 9o. §1o.
Lei 8.666/1993 art. 22 § 4o Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição
de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital
publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.

Leilão é a modalidade de licitação utilizável para a venda de bens móveis inservíveis

para a Administração, produtos legalmente apreendidos ou empenhados (semoventes) e

  56  
também para os imóveis cuja aquisição haja derivado de procedimento judicial ou dação em
pagamento (arts. 22 §5o. e 19, III). São dois os tipos de leilão: o comum, privativo de
leiloeiro oficial, onde houver, e o administrativo propriamente dito. O leilão comum é regido
pela legislação federal pertinente, mas condições específicas poderão ser estabalecidas pela
Administração interessada, observados os princípios básicos da licitação; o leilão
administrativo, feito por servidor público, antes só admitido para a venda de mercadorias
apreendidas como contrabandos ou abandonadas nas alfândegas, nos armazens
ferroviários, nas repartições públicas em geral, agora pode ser utilizado em qualquer caso. O
essencial é que o procedimento atenda às normas da legislação pertinente a leilões em geral
(art. 53 in fine). Sendo o leilão um ato negocial instantâneo, não se presta a alienação que
dependam de contrato formal. No leilão o bem é apregoado, os lances são verbais, a
venda é feita à vista ou a curto prazo e a entrega se processa de imediato. Os bens a
serem vendidos em leilão, comum ou administrativo, devem ser avaliados, para conste do
edital o preço mínimo a partir do qual serao considerados as ofertas. É necessário que o
edital descreva os bens, possibilitando sua perfeita identificação; indique onde se encontram,
para exame dos interessados; reparta-os em lotes ou quantidades que facilitem a
arrematação; marquee dia, local e horário para o pregão. No leilão não se torna necessário
qualquer habilitação prévia dos licitantes pois a venda é feita à vista ou a curto prazo. O
que pode se exigir, quando não se pedir todo o pagamento à vista, é um depósito percentual
do preço, que servirá de garantis do restante, e o arrematante o perderá se não completar o
pagamento no prazo fixado no edital. O leilão deve ser precedido de ampla publicidade, sem
formalidades inúteis e com clara indicação do horário do pregão e das coisas a serem
leiloadas, para atrair o maior númeto de licitantes e evitar favoritismo na arrematação.
Lei 8.666/1993 art. 22 § 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados
para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
NOTA: O Programa Nacional de Desestatização - PND, aprovado pela Lei 8.031/1990, e
reformulada (revogada) pela Lei 9.491/1997, cujo objetivo (art. 1o., I) é reordenar a posição
estratégica do Estado na economia, transferindo à inciativa privada atividades antes
exploradas pelo setor público, passou a admitir leiões como forma de licitaçãoem várias
modalidades operacionais de privatização, entre elas a alienação de ações, inclusive de
controle acionário, a dissolução de sociedades com a alienação de seus ativos; a alienação,
arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações; e a concessão,
permissão ou autorização de serviços públicos (art. 4o. §3o.). Para esse fim, contudo, é
necessário que essa transferência de bens, ativos, ou encargos para o setor privado
seja aprovado pelo Conselho Nacional de Desestatização, que deverá indicar inclusive a
modalidade operacional a ser aplicada (art. 6o., II). Nestes casos, portanto, deverá ser
exigida qualificação de todos os interessados e os demais elementos considerados
indispensáveis para o êxito da operação, inclusive a prestação de garantia. Os leilões
ocorridos dentro do PND tem sido realizados nas Bolsas de Valores, com habilitação prévia
dos interessados e garantis da proposta, variando os requisitos técnicos, financeiros e
operacionais exigidos, conforme o objeto licitado.

Pregão destina-se a aquisição de bens e serviços comuns. Bens e serviços comuns

são aqueles cujos padrões de desempenhoe qualidade possam ser objetivamente definidos
pelo edital, por meio de especificações usuais no Mercado (Lei 10.520/2002 art. 1o. §1o.). O
que caracteriza bens e serviços comuns é a sua padronização, ou seja, a possibilidade de
substituição de uns por outros com o mesmo padrão de qualidade e eficiência. Isto afeta
desde logo os serviços de engenharia, bem como aqueles que devam ser objeto de licitação
nas modalidades de melhor técnica ou de técnica e preço. No pregão o fator técnico não é
levado em consideração, mas apenas o fator preço. O pregão é mais opção de licitação que
a lei concede, com isso a Administração não está obrigada a adotá-lo toda vez que desejar
obter um bem ou serviço comum, poderá optar pelas outras modalidades. Fase interna do
pregão é a fase preparatória que se passa no âmbito internoa do órgão ou entidade
responsável pela aquisição dos bens ou serviços. Esta fase interna inicia-se com o ato da
autoridade competente pelo qual justifica a necessidade da contratação, define seu objeto,
as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por
inadimplemento e as cláusulas do contrato, com fixação dos prazos para o fornecimento (art.
3o., I). A definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, afastadas as

  57  
especificações irrelevantes e desnecessárias. Os elementos indispensáveis a essa definição
deverão constar de um termo de referência, bem como a respective orçamento,
considerando os preços praticados no mercado, a descrição dos métodos, a estratégia de
4
suprimento e o prazo de execução do contrato . A mesma autoridade competente designará,
dentre os servidores do órgão ou entidade, o pregoeiro – que será o responsável pela
condução do pregão – e respective equipe de apoio, que o auxiliará no recebimento das
propostas, na análise de sua aceitabilidade, bem como no exame dos documentos da
habilitação. Fase externa do pregão inicia-se com a convocação dos interessados por meio
de aviso no Diário Oficial da União e, facultativamente, por meios eletrônicos (Internet) e em
jornais de grande circulação. Do aviso deverão constas a definição do objeto e s indicação
do local, datas e horários em poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital e poderão ser
recebidas as propostas. Prazo não inferior a oito dias. O julgamento é realizado emu ma
única sessão. Ao pregoeiro caberá receber o envelope com as propostaas de preços, sua
abertura e classificação, os lances, a análise de sua aceitabilidade e classificação final, bem
como a adjudicação do objeto do certame ao vencedor. O pregão é modalidade de licitação
de menor preço. Assim, entregues as propostas, proceder-se-á à sua imediata abertura e à
verificação da conformidade das propostas com os requisitsoa estabelecidos nos instrumento
convocatório. Aquelas que não preencherem essa condição serão automaticamente
desclassificadas. Em seguida o pregoeiro classificará as demais propostas em ordem
crescente do preço ofertado. No curso da sessão o autor da oferta de valor mais baixo e os
das ofertas com preços até 10% superiors àquela poderão fazer novos lances verbais. Não
havendo pelo menos três ofertas nesse sentido, poderão os autores das três melhores
ofertas oferecer novos lances verbais e sucessivos, até o anúncio daquele que apresentou o
preço mais baixo. Encerrada essa etapa passa-se à fase de habilitação, com a abertura dp
envelope contendo a documentação do autor da proposta classificada em primeiro lugar. Se
o vencedor não for habilitado, de acordo com as exigências constants do edital, será
verificada a documentação do classificado em segundo lugar, e assim sucessivamente.
Proclamado o vencedor, contra essa decisão só poderá interpor recurso se o licitante
interessado manifestar sua intenção de imediato, sendo-lhe concedido o prazo de três dias
para apresentação de suas razões, ficando os demais licitantes intimados para apresentar
suas contra-razões em igual prazo. As normas da Lei 8.666/1993 aplicam-se
subsidiariamente ao pregão. Pregão eletrônico é aquele efeutado por meio da utilização de
recursos de tecnologia da informação, ou seja, por meio de comunicação pela Internet. Está
previsto no § 1o. do art. 2o. da Lei 10.520/2002. Seu regulamento doi aprovado pelo Decreto
3.697/2000, expedido ao tempo da medida provisoria 2.182-18/2001, mas que continua em
vigor, por não ter havido qualquer modificação a respeito. Seu procedimento segue as regras
básicas do pregão comum, mas, como é evidente, deixa de ocorrer a presença física do
pregoeiro e dos participantes, já que todas as comunicações são feitas por via eletrônica.

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DA LICITAÇÃO

A Lei 8.666/1993 estabeleceu nítida distinção entra licitação dispensada (art. 17, I e
II), licitação dispensável (art. 24 I a XX) e licitação inexigível (art. 25 I a III). Observado
que na maioria dos casos (arts. 17 §§ 2o. e 4o., 24 incisos III a XX e art. 25), além de
justificada devem ser comunicadas dentro de três dias à autoridade superior, de cuja
ratificação, em igual prazo, depende sua eficácia (art. 26). Enquanto o ato que autorizou a
dispensa não for ratificado (ou homologado) pela autoridade competente, o contrato não
poderá ser celebrado, sob pena de responsabilização do servidor que o fizer. O processo de
dispensa ou inexigibilidade deverá ser instruído com os seguintes elementos: caracterização
da situação emergencial ou calamitosa, razão da escolha do fornecedor ou do executante e
justificativa do preço (art. 26 parágrafo único). Sem esses elementos, o ato administrativo
poderá ser anulado por illegal, já que não foram obedecidos os requisitos exigidos pela lei.

Licitação dispensada: estão dispensadas as licitações de bens imóveis nos casos

de dação em pagamento, investidura e doação ou venda a outra entidade pública; ou
ainda, quando se tartar de alienação, concessão de direito real de uso, locação ou
permissão de uso de habitações de interesse social (art. 17, I). Com relação aos bens
móveis, a licitação também é dispensada nos casos de doação, permuta, venda de ações

                                                                                                               
4
Conforme determinação do Decreto 3.555/2000.

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e títulos, venda de bens produzidos ou comercializados por órgão ou entidades da
Administração e venda de materiais e equipamentos inservíveis, atendidos os requisitos
e condições previstos nas alíneas do inciso II do art. 17. A doação com encargo, salvo no
caso de interesse público, é passível de licitação (art. 17 §4o.).

Licitação dispensável: é aquela que a Adminstração pode deixar de realizar, se

assim lhe convier. A lei enunciou 21 casos (art. 24):
Obras e serviços de engenharia de pequeno valor quando o valor do contrato
for inferior a 10% do limite previsto para o convite.
Serviços e compras de pequeno valor até 10% do limite previsto para o
convite podem ser contratos diretamente. Importante salientar que a lei não admite a
dispensa de licitação para alienação de pequeno valor, enfatizando sua legitimidade apenas
nos casos previstos (art. 24, II, segunda parte). Em contrapartida, os bens inservíveis da
Administração podem ser doados a instituições filantrópicas (art. 17, II, “a”), mas, se houver
interesse em vendê-los, deverão ser preservados até que , por seu volume ou valor,
justifiquem a instauração de leilão ou de outra modalidade licitatória.
Guerra e grave perturbação da ordem, sendo guerra o estado de beligerância
entre o Brasil e outras nações, declarado pelo Presidente da República na forma
constitucional (art. 84, XIX – CF); e grave perturbação da ordem a comoção interna
generalizada ou circunstrica a uma região, provocada por atos humanos que paralise ou
retarde atividades ou serviços essenciais à comunidade.
Casos de emergência ou de calamidade pública, sendo a emergência que
dispensa licitação, caracterizada pelo urgencia de atendimento de situação que possa
ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviço, equipamentos e
outros bens, públicos ou particulares. Situação de emergência é toda aquela que põe em
perigo ou causa dano à seguranca, à saúde ou à incolumidade de pessias ou bens de uma
coletividade, exigindo rápidas providencias do Poder Público para debelar ou minorar suas
conseqüências lesivas (art. 24, IV). A emergencia há que ser reconhecida em cada caso, a
fim de justificar a dispensa da licitação para obras, serviços, compras e alienações
relacvionadas com anormalidade que a Administração visa a corrigir, ou com o prejuízo a ser
evitado; e calamidade pública é a situação de perigo e de anormalidade social, decorrente
de fatos da natureza, tais como inundações devastadoras, vendavais destruidores,
epidemias letais, secas assoladoras e outros eventos físicos flagelantes que afetem
profundamente a segurança ou a saúde pública, os bens particulares, o transporte coletivo, a
habitação ou o trabalho em geral. O estado de calamidade pública deve ser declarado por
decreto do Executivo, a quem incumbe as providências debeladoras da anormalidade, apra
que se possam tomar as medidas excepcionais que a situação exige, dentre elas a dispensa
de licitação para as contratações urgentes relacionadas com o evento calamitoso. O decreto
declaratório da calamidade deverá delimitar a area flagelada e indicar as medidade a serem
adotadas, bem como as autoridades incumbidas das diversas providências qua a situação
impuser, para que fiquem habilitadas a realizar as obras, serviços e compras com dispensa
de licitação. A calamidade pública foi introduzida com um caso especial de emergência e
restringiu a dispensa de licitação somente para os bens e serviços necessários ao
atendimento da situação emergencial ou calamitosa. Além disso, limitou essa possibilidade
para as parcelas de obras e serviços que possam ser executados no prazo máximo de 180
dias, vedada a prorrogação do contrato (art. 24, IV).
Desinteresse pela licitação é motivo para sua dispensa na contratação
subseqüente, mantidas as condições preestabelecidas no edital ou convite, desde que não
possa ser repetida sem prejuízo para a Administração (art. 24, V). Caracteriza-se desinterese
quando não acode à licitação nenhum licitante, ou todos são inabilitados, ou nenhuma
proposta é classificada, muito embora, nesse ultimo caso, a Administração possa convidar os
proponentes para reformular suas ofertas (art. 48, parágrafo único). A dispensa da licitação
deve ser justificada e submetida à autoridade superior, sem cuja ratificação o contrato não
poderá ser celebrado (art. 26).
Intervenção no domínio econômico é admissível quando a União – e somente
a União (arts. 173 §4o. e 174 da CF) – tiver que atuar no domínio econômico, quando
necessário aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, para
reprimir o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da
concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. Em tais casos não se fará licitação, sim
aquisição direta ou amigável, ou mediante desapropriação, com imissão de posse dos bens

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desejados pelo Governo, obtida judicialmente na respective ação (Lei Delegada 4/1962).
Proposta com preços excessivos se confirmam quando as proposta
apresentadas consignarem preços manifestamente superiors aos prativaso no mercado, ou
forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos estatais incumbidos do controle oficial de
preços (art. 24 VII). É necessário que os licitantes que os licitantes sejam convidados a
reformular suas propostas (art. 48 parágrafo único) e que a aquisição dos bens ou serviços
pretendidos não se faça por preço superior ao constante do registro de preços, para, aí sim,
legitimar a compra direta. Não havendo registro de preços a Administração interessada
deverá louvar-se nos preços correntes no Mercado, pois é neste que os registros deverão se
basear (art. 15 §1o.). Preço excessivos acarretam a desclassificação das propostas (art. 48,
II).

São tipos de licitação:

Por menor preço (art. 45 §1o.): é a regra, os demais tipos constituem
exceções. A Administração procura simplesmente a vantagem econômica na obtenção da
obra, do serviço ou da compra, uma vez que seu objeto é de rotina , a técnica é uniforma e a
qualidade é conhecida ou padronizada. A Administração não dá prevalência a qualquer outro
fator para o julgamento das propostas, pelo que só leva em consideração as vantagens
econômicas das ofertas, desde que satisfaçam ao pedido do edital.
Por melhor técnica (art. 45, §1o., I): é aquela em que a Administração procura
a obra, o serviço ou material mais perfeito e adequado, independentemente da consideração
do preço. Justifica-se para obras, serviços ou fornecimentos de alta complexidade e
especialização, em que há diversificação de sistemas, de operação e de material. Essas
exigências autorizam a prevalência da técnica sobre o preço, mas para isso é necessário
que o edital esclareça convenientemente os propósitos da Administração, informe os
interessados sobre os fatores que serão considerados no julgamento e estabeleça um limite
máximo de preço, abaixo do qual poderão oscilar as propostas econômicas.
Técnica e preço (art. 45, §1o., II): é aquela em que se combinam técnica e
preço, para, a final, a Administração escolher a proposta que mais lhe convenha
economicamente, desde que satisfaça o mínimo de técnica pedido no edital. Nesse tipo de
concorrência a técnica é relevante, mas o preço também é fator ponderável no julgamento.
Na concorrência por técnica só se leva em consideração, como fator preponderante, a
técnica, negociando-se porteriormente o preço com o primeiro classificado; em contrapartida,
na concorrência por técnica e preço, conjugam-se os dois fatores, sem limite de preço,
fazendo-se a classificação pela media ponderada das propostas técnicas e de preço,
conforme os pesos estabelecidos no instrumento convocatório (art. 46, §§ 1o. e 2o.). Esta
modalidade de concorrência permite a conjugação dos fatores qualidade, rendimento, preço,
prazo e outros pertinentes ao objeto da licitação. Esta diposto na lei que este tipo de
concorrência seja utilizada exclusivamente para serviços de caráter predominantemente
intellectual, contudo poderão ser adotados para fornecimento de bens, execução de obras ou
prestação de serviços de grande vulto (art. 46 § 3o.).
Maior lance ou oferta (art. 45, §1o., IV): utilizada nos casos de alienação de
bens ou concessão do direito real de uso.

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