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princípio de subsidiariedade - Baracho

princípio de subsidiariedade - Baracho

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Josl Alfredo tk OliveiTtJ IJartJdJO

CIP-Brasil. CIItalo~na-fonle

, Sindicato NDCioDlll dos Editora de Uvros. RJ.

, Bl78p

BDnICho. J056 Alfredo de Olivclm

o prlBclpio de subsidlMledade : conceilo e evolu~ I J056 AlfRdo de OJ,ivcira Baracho. - Rio de JIIIICiro : FomIsc. 1996-

Inc1ui bibliografi4

1. Dildto constilucional. 2. Subsidinriedadc (Dildlo). I. Tltulo.

CDU342.4

95-1608

ProIbicla a reprod~ totaJ ou pllCcial. Incluindo a reprodu~ de apostiJas a partir dcstc llvro. dequalqucrfcmnaou por~meiockttanico ou mcdliuco.iDdusiYCDlnIl'b deproc:c$SOs xcrognific:os. de fot0c6pia e de gruv~. scm ~ cxpressa do Editor. (Lei nO 5.~88. de 14.12.1973.)

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A BDlTORA FORBNSB n!o se respolWbillza por conceitos dolllrilWios, con~ idcoJ6giCllS, refcrl!ncias indeVidas e posslvcis dcsQlUaJizll~ cia presentc obm. Todos os pcnsamcntos oqul cxarados s~ de intcira raponsabilldadc do autar.

Rcscrvados os direitos de proprledadc dcsIil cc1i~ pcla COMPANHIABDlTORAFORBNSB

Av. El'llsmo Braga. 299-1",rc'_ andara-2002()'()()()-Rio de Janclro-RJ RUIL Scnador Fcij6, 137 - Centro - 01006-001- S~ PauIo-SP

Rua Guajajaras. 1.934 - Barro Preto - 30180-101 - BeJo Horizoatc-MG

Impresso no Brasil Printed in Brazll

iNDICE

Capitulo I - CONS11TUCIONAUZA~O E FLEXIBILIZAc;AO . . . . . .

Introdu~iio. Constitucionali~o da Ordem Econ6mica e Oexibiliza~iio da Constitui~o Econ6mica. Intelp~o constitucional mutativaeinterp~

hannonizante. .

Capftulo II - TEORIA GERAL DE SUBSIDIARIEDAD~ . . • . . . • • . . • 23

Conceito e evolu~o.

Capftulo III - DESDOBRAMENTOS DA APUCAc;AO DO PRINdPIO DE

SUBSIDIARIEDADE •..•.••..••••...••..•.••••.. '. • 33

Princfpio de subsidiariedade: ogrupamentos supranacionais. Sistema econ6- mico e planejamento.

Capftulo IV - SUBSIDIARIEDADE E FEDERAUSMO. . . . . • . . . . • . 43

o federalismo a1emiio e 0 princfpio de subsidiariedade. Estado mfnimo. Associa~lIes intennedl4rias.

Capitulo V - A VERSAO CONTEMPORANEA DO PRINciPIO DE SUBSI-

DIARIEDADB E A APUCABIUDADE NA COMUNIDADB EUROPEIA. 53

o reaparecimento da i~a de subsidiariedade no atual univcrso conceitual. Apli~ atuais. "Das SubsidiariWsprinzip. ein Mythos?". A intensidade das fonnas interventivas. As apli~ do princfpio em todas as esferas da vida, especialmente na vida social. econ6mica e polftica. 0 princfpio de subsidiariedade e a constru~o europ6ia: 0 bem comum europeu. A comunidade

, europcia e as referencias ao princfpio de subsidiariedade.

Capftulo VI - A CONSTITUCIONAUZAc;AO DO PRINCfpIO DB SUBSIDIARIEDADE. DESCONSTITUCIONALIZA<;AO E BLOCO DE CONSTI-

TUCIONAUDADE • • . • • . • • • • . . • • • . • • • • . • • • . . • . • . • 77

As fonnas e ~nicas das mu~ constitucionais. Especificidade e natureza das nonnas constitucionais. impeditivas de al~ apressadas. Sistemas e fontes do bloco de constitucionalidade. A teoria da desconstitucionali~o. como desmonte dos fundamentos dos sistemas constitucionais. A constilucionalizayio do princfpio de subsidiariedade. Justificativas da atu~ estatal: a questio dos limites ou onde comeca e tennina a competCncia das

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JOSE ALFREDO DE OUVEIRA BARACHO

Os preceitos constitucionais de ordem econ6mica surgem como cl~sulas abertas e expansivas, que sa()dirigi~ :w legislador o.rdinmo, possibilitando a atua~ao govemamental e adrmmstrativa, principalmen-

te, na gestio da poUtica econOmica.. .. _ .

Aqueles que passaram a redigir as consti":ll~pes elaboraram.pr())e-

tos constilucionais, com a finalidade.de consolidar certo programa ec:o- nOMico tlexibilizado, de tal modo que 0 fumro governo, co~ ~~ca distinta, possa ser obrigado a modifica-lo. Aflexibilida{ie e caracterfstica de certas constitui~6es econOmicas recentes. .

Domingo ,Garc(a Belaunde e N~tor Pedro' Sagiies, em estudos sobre Constitui~ao EcQnOmica, dimensao econemica formal, empresa no constitucionalismo europeu econ6mico, ,al6m de ressaltarem as c14usulas economicas da Constituifiio, elegem temascomo: pluralismo econemico, economia social de mercado, propriedade privada com limita~oes, razocivel intervengao estatal, planificayao, combate moderado ao monop6lio e ao oligop6lio, a empresa (compatibiliza~ao do bem particular

cia empresa com 0 bem comum pUblico temporal nacio~l).H .

Essas preocupacees decorrem de novos ~ntendimentos sobre 0 Estado e a vida econOmica:, as comunidades polftices; 0 lucro nas empresas e suas rela~ extemas; a n8cion~ ~. empresas (em que 0 principio de subsidiariedade aconselha nao es.tat~r, se Q se~~o_ empresarial pode serprestado idcneamente pelos particulates); prOlbl~a? de

. mQnop6lios privados; politicidade da empresa (controlada e influenciada . pelo Estado);.o bem comum nao se identifica com. 0 bern do Estado; si~~'em que oBstado, em multiplas ocas~~"assume 0 p~I.4e ,empresmo (obriga 0 Direito Constitucional a disciplinar ~ ~ate~a); pro~ao ao consumidor e ao usuario, aecologiae ao patrimOruo hist6nco

ecultural. '

. Nestor P. SagUes, no exame do conceito e legitimidade da inter~

pretafiio coruti~ional mutativa e' cia interp~etaf~ harmon~: •. mo~tra 'que a' hermeneutica de qualquer norm~ ,~enor ~ Cons~tul~o

.....

. 8 N~tor pedro Sa~es,"lTincipio.de SUb.sidiariedad l'Prin~pio de.,An~Su~sidia. riedad", in Jurisp~i4Arg~ina,1980, vol.~, p. !,S. , ,.

44'.4+

o PRINCfpIO DE SUBSIDIARlEDADE: CONCEITO E EVOLU~AO 9

deve ser praticada de modo adequado, considerando princfpios, direitos e garantias consagrados pela Constitui~ao.

As normas da constitui~ao escrita revelam apenas aspectos da dimensao nonnativa do Direito Constitucional, desde que operam, ao lade dessas nonnas ou mesmo contra elas, outros tipos de nonnas constitucionais como: 0 Direito Consuetudinario Constitucional, 0 Direito Judiciario Constitucional e certas normas da legisla~ao infraconstitucional ditadas pelo legislador ordinario (leis, leis organic as e leis complementares).

A esse bloeo geral de normatividade constituclonal e subconstitucional; aplicam-se as regras da hermeneutica (geral econstitucional). Nem sempre as nonnas da constituicao escrita revelam toda a normatividade dominante no Direito Constitucional. Deve-se destacar, ao lado do sistema legal, a interprelafiio mutativa das normas realizada pelos jufzes,legisladores, 6rgaos do Poder Executivo e outros centros de poder, que podem ate alterar 0 conteudo dessas prescrig6es constitucionais, substituindo a mensagem do legislador constituinte, por outra diretriz nonnativa, mesmo que 0 texto da clausula constitucional permaneca aparentemente intacto,"

As varias leituras que sao feitas daconstituiejo (originaria, emendada, revisada ou reformada, interpretativa ou hermeneutica, deturpada ou nao), pelo que expoe Domingo Garcia Belaunde, mostram a diferen~a entre 0 que pensou 0 constituinte e 0 que passa a ser consagrado a nfvel normative. Mesmo sendo a vontade do legislador significativa para procurar 0 sentido da norma, Dio e esse 0 unico elemento para fixar seu

9 N~tor Pedro Sag1l~. ''El Concepto y Legitimidad de '18 Interpretaci6n Constitucional'Multativa", in,El Derecho, pp. 88-869 e 870; id., Elementos de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Editorial Astrca, 1993, t:2. p. 4; Domingos

'Garcia Belaunde, "La Conastituci6n Economica Peruana .(La. Dimensi6n Econ6mica FonnaJ), Constituci6n, Economia y Empresa", in Revista PerUantJ de Derecho de la Empresa, Uma, nO 20, pp. 1-18, 1986; Pedro N~tor Sagu~, "Empresa y Derecho Constitucional (La Empresa en el Constitucionalismo Europeo Contemporaneo)", in Revista Peruana de Derecho de la Empresa. n° 20, pp. 19-45, 1986; Manuel Garda-Pelayo, ''Consideraciones sobre las Cl4usulas Econ6micas de la CollStituci6n". in Estudios soJ,re in ConstituciOn Espanhola de 1978, Zaiagoza.

'. ,edi~o a cargo de; Manuel Ramirez, Livros~rtico, 1979.

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iosa ALFREDO DE OUVEIRA BARACHO

sentido ou sua determinante. As nonnas ficam independentes de seus autores e adquirem vida pr6pria. sendo, como consequencia, nas analises posteriores, vistas sob diversasperspectivas. Mesmo que no mom~nt~ da Constituinte tenha ocorrido 0 consenso sobre os grandes temas, pnncipalmente economicos, nem sempre esse entendimento e ideo16gico, mas

assenta-se em interesses momentaneos. .

o constitucionalismo econ6mico e proposto em Martin Bassols Coma. na analise jurCdica que faz das rel~ da Constitui~o espanhola de 1978, com 0 sistema econ6mico. Na trajet6ria do constitucionalismo econ6mico, 0 mencionado autor destaca: as fun~6es econ6micas impUcitas no constitucionalismo liberal; a emergencia historica do constitucicnalismo econ6mico no perfodo de entreguerras e suas fungoes; substituigao, transfonnagao ou revisao da ordem capitalista ~bera1; 0 modele marxista-sovietico' 0 modele social-democrata de Welmar; 0 modele autoritario do c~nstitucionalismo econ6mico; revisao da polftica economica das democracias classicas; as tend8ncias do constitucionalismo econ6mico a partir da Segunda Guerra Mundial; extensao do modele sovietico e os intentos de revisao; 0 constitucionalismo econ6mico flextvel e 0 Estado social; as recentes manifestagoes do constitucionalismo econ6mico (G~ia. Portugal e Espanha).

As constituig6es eontemporaneas resultam de umparalelograma de forgas polnicas, econemicas e socials, que atuam no momento de sua

elabo~ao. . .

Nessa tematica sinia-seo panorama Jdeo16gtco-econ6m1co, 0 inter-

vencionismo e 0 neoliberalismo,ante a crise de bem-estar social do Estado. Dentre as consti~gOes contempolineas que contemplam diversas clausulas de natureza econ6mica. em sua sistematica e conteddo, convem ressaltar a Constituigio espanhola: reconhecimento da. livre iniciativa econ6mica privada (art. 32); principios diretores dos direi~os econ6micos e sociais (Capitulo m, Titulo I); as reserves ao setor pl1bllco de services public os essenciais; fontes de energia e atividades que constituem monop6lio (art. 182.2); previsao da planificagao da atividade econ6mica (art. 131.1).'0

10 Martin Bassols Coma.' ConstiluciOn y Sistema Eco,wmico. 'J.' eel .. Madrid. Tecnos S.A.. 1988; G. Bognetti. CostiluVone &onomiaJ e Corte ConstiJudonDle. Millo. Giuffre. 1983; Genn4n J. Bidart Campos. Marxipno y Duecho ConstitudoIlDl,

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o PRINcfpIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCEITO E EVOLUe; \0 11

A legitimagao do sistema econ6mico, a linguagem constitucional em materia econemica, com 0 excesso de conceitualismo econ6mico, tern gerado dificuldades para a interpretagio constitucional. Muiras vezes, a abundancia dos preceitos econ6micos no texto constitucional ne~ sempre corresponde a configurayao sistematica em sua ordem expositiva. Deve-se salientar que muitos desses preceitos nao foram concretizados, em muitos sistemas constitucionais.

o Estado social espanhol deu grande relevo aos direitos prestacionais, sendo que a interpremgao constitucional dos mesmos merece destaque -. Entende-se que a totalidade dos preceitos constituclonais sao normas jurfdicas, mesmo assim aparecem as diferengas entre normas, princfpios e regras. As regras sao aquelas que contem 0 suporte de fate de sua aplica'1ao, bern como as conseqdencias jurfdicas que devem oeorrer. Os prindpios identificain os pressupostos de fato e a previsao de suas consequencias. Dada a sua estrutura lingutstica, as regras sao capazes de satisfazer 0 enunciado da conduta que preveem, ao passo que os princfpios: condicionam sua intervencao. Dworkin, apontando as diferencas entre regras e princfpios, reconhece que a distingao e antes de tudo 16gica, desde que tern em comum apontar as decisoes particulares referentes a obriga~ao jurfdica. Compreende que s6 os princfpios tern a dlmensao de peso ou importancia, circunstancia que obriga os operadores jurldicos a aplica-los de maneira distinta daquela que fazem com as regras. A questao na teoria de Dworkin ~ a dificuldade de se distinguir, empiricamente, quando as normas sao princfpios ou quando sao regras, desde que os criterios lingUfstico e funcional nem sempre sao precisos.

Buenos Aires, Ediar, 1973; V. Crisafulli, "Efficacia dellc Nonnc Costitucionalc Programatichc", in RivistD Trimestral de Diritio Publico, ano 1, n° 2, 1951; R. Dworkin, Los Derechos in Serio. Barcelona, Ed. Ariel, 1989; id., Taking Rights Seriously, Cambridgc.Massachusetts. Harvard University Press, 1978; Jose Ramon ~ssio Dias, Estado Social y Derechos de PrutDciOn. Pr61ogo dc ManueJ 'Aiagon, Madrid, Centro de Estudios Constitucionalcs, 1989; Oscar dc Juan Asimjo. LA Constilucion EconomicD Espaiiola versus IniciativD EconOmiai Privtu/a en la Constilucion Espaifola de 1978, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,

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12

JOSE ALFREDO DB OLIVEIRA BARACHO

o constitucionalismo portugues de 1978, mesmo que Jorge Miranda afinne que a Lei Fundamental de 1933 e a primeira Constitui~ao que deu a economia tratamento especffico e global, passou a dar grande destaque ao assunto a partir da renov~ constitncional ali ocorrida E nessa compreensio que Gomes Canotilho, usando a expressio Constibli~io EconOmica, em seu sentido restrito, entende-a como as disposi~Oes constitucionais que tratam da ordem fundamental cia economia.

Na prep~o do que denominam de Comentario a Constibli~o EconOmica, J. J. Gomes Canotilbo e Vital Moreira," mencionando a Constitui~lio italiana de 1947, a Lei Fundamental de Bonn de 1949 e a Constitui~io francesa de 1958, falam em alguns aspectos dos direitos econOmicos e sociais da Constitui~ao EconOmica e daflexibilizafiio da Constituifiio Economica. EssaflexibiliWfiio e apontada como uma das caracteristicas da segunda revisao, quando ocorrem vmas altera~oes de natureza estrutural e conceitual: elimin~ao do principio cia irreversibilidade das nacionalizacoes, admissao das privatiza~6es, modific~Oes sobre imposi~6es constitucionais em materia de reforma agnUia: e plane. jamento econOmico. Os autores mencionam 0 consenso constitucional,

o apa.z.iguamento cia animosidade contra a constitui~ao, neutrali~ao ideol6gica e relativiza~ao e abertura da Constitui~o Econ6mica. Esse processo de alargamenta da consensualidade constitucional permitiu a

11 Jorge Miranda. MllIIUIll ck DireiJo ConstitucionaI. L I, Preliminores. A Experiencia ConstiJucionoi, 2· ed.,Coimbra Ed, 1982. pp. 264 e segs.; Jos!! Joaquim Gomes Canotilho. Direito ConstitucionaL 5· ed,Coimbra, Livraria Almedina, 1991, pp. 480 e segs.; Guilhenne d'Oliveira Martins. Ufoes sobre a Constituifiio Econ~mica Portuguesa; Lisboa, Associ~ Academica da ~acu1dade de Direito - AAFDL-. 1983/4. vol. I; Lufs S. Cabral de Moncada, A ProbkmDtica Juridica do Planejamento EconOmJco, Coimbra Ed •• 1985; J. J. Gomes Canotilho e Vital MOreira, Constituiflio da RepUblica Portuguesa Anotada, 3· ed. revista, Coimbra 2d.1993, pp. 6,17.23,25,27 e 28,33,48,66,94,107 e 108, 323, 326, 328, 329. 332 e 333, 383 c segs., 398 e scgs., 408. 415,424,428,436,438 e scgs., 448, 454, 457 e 458, 461, 465, 600. 662; 670, 674, 1.064 e 1.066; id, A ordem JurldictJ do Capitalismo, Coimbra, Centelho, 1978, pp. 133 e segs.; Jorge Miranda, "A Interp~ da Constitui~ Econ6mica", Bstudosem Homenagem ao prof. Doutor Monso'Rodrigues Queir6,·in Boletim da FacuIdatk tk Direito, Coimb~ Universidade de Coimbra, 1~84, n° especial, pp. 281 a 291.

o PRINdPIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCEITO E EVOLUC;AO 13

melbor verific~ao pratica da operacionalidade e eficacia do sistem .. constitucional. Novos preceitos programaticos, com formula~~ doutrinarias menos carregadas, aparecem na segunda revisao: constr J~ao de uma sociedade livre, justa e solidMia; reforeo cia identidade europeia; modernizacjo das estruturas sociais e econ6micas.

Alessandro Pizzorusso,como muitos autores itaIianos, emprega a expressao Constitui~o Econ6mica, quando destaca entre outros temas: a rela~o entre polftica e economia; a estrutnra jurfdica da polftica econOmica; a tutela do trabaho subordinado; a iniciativa econOmica privada; a empresa publica e a tutela da propriedade.

Tratando-se das rela~6es econ6micas no Direito italiano, ressaltese a disposi~ao contida no art. 41, que tem grande relevancia no quadro da defini~ao de relll9iio economica e nas novas bases dos assentamentos sociais. A disciplina da liberdade de iniciativa econ6mica privada introduz 0 princfpio da programacao, Esse artigo contem tres disposi~Oes normativas: em primeiro lugar consagra 0 princfpio da iniciativa economica privada, indica os limites que deve atender tal iniciativa e precisa 0 modo de lntervencao publica, atraves do qual a atividade econOmica possa ser enderecada e coordenada, com finalidade social."

A publicfstica italiana destaca a liberdade economica e a Iiberdade de iniciativa econOmica privada, com men~ao ao art. 3.2, como princfpio que infonna 0 Estado social, em que tal disposi~iio constitucional nao se limita a garantir, simplesmente, a tutela de certa esfera de autonomia, mas preve e disciplina diversos Institutes, atraves dos quais varies setores mostram 0 empenho publico de reduzir a desigualdade de ordem econOmica e social. Destaca-se, tambem, a disciplina anti-trust, proveniente da Lei. n° 287, de 1990.

Quanto a programacao econ6mica, a constituicao traduz modelo de economiamista, cujo elemento principal e a iniciativa econ6mica publica

12 Alessandro PiUONSSO, Sistema InstitlAZionale del Dirilto Publico Italiano, 2· ed., N4polcs. Jovenc Editore, 1992, pp. 440c scgs.; Fausto Cuocolo,lstituzioni di Diritto Pubblico. 7· ed, Millo, Dott. A. Giuffre Ed, 1992, pp. 817 esegs.; Paolo Caretli e Ugo de SictVo,lsdturiDnl di Diritto Pubblico, Thrim. G. Giappichel1i Ed., 1992. pp. 582 e scgs.

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JOSE ALFREDO DE OUVEIRA BARACHO

e privada, que deve ser obrigat6ria, mas sem efeito vinculante, no que se ref ere a iniciativa privada.

A .doutrina brasileira tem destacado, tambem, a expressao Constitui~ao Econemica, desde quando a tematica aparecia nos textos constitucionais agrupados sob a expressso de Ordem Econ6mica e. Social, .Ordem Econ6mica ou Ordem Jurldico econ6mica, com destaques, tambem, para; Ordem Econ6mica Socialista, Ordem Econ6mica Neo-Liberal, Ordem Econ~mica PUblica e Ordem Ecpn6mica Privada, Ordem Jurfdico-Econemica e Ideol6gica, Ordem Jundico-economica e Polftica Econemica,

A Constitui~ao Econemica de 1988, no Brasil, e interpretada no seu relacionamento com 0 Direito Econemlco: USe aplicarmos 0 raciocfnio desenvolvido nos itens anteriores a analise dos dispositivos da Constitui~ao vigente (1988) veremos como ali se comporta 0 Direito &on6- .mico"."

Jose Afonso da Silva, ao tratar da Ordem Econ6mica e dos princfpios gerais de atividade econemica, ressalta as bases constitucionais da ordem econ6mica e a constituciori~ao da Ordem Econ6mica, mencionando, tambem, a Constitui~ao Econ6mica e seus principlos."

Todas as motiva~oes constitucionais e polfticas que deram origem a mnltiplos questionamentos sobre aatu~ao do Estado na Ordem Econ6mica, e 0 constitucionaIismo decorrente das transfo~Oes que ocorreram no mundo a partir do infcio do seeulo XX, devem ser reexami-

13 Washington Peluso Albino de Souza, Primeiras I.inIias de Diretto EconOmico, 2" ed., atUaliza~o e revisio de Tereiinha Helena Unbares, Belo Horizonte, Edi~iio FBDE - Fund~o Brasileira de Direito Econ6mico -, 1992. pp. 141 e segs.; id., Direito EconOmico, Silo Paulo, Ed. Saraiva, 1980, p. 73; Manoel Gon~ves Ferreira Filho, Direito Constitucional EconOmico, Sio Paulo, Ed. Saraiva, 1990; id., "Conflitos Ideol6gicos na Constitui~o Econ6mica· ... in Revista Brasileira de Estudos Politicos, Belo Horizcnte, vols. 74(15, jan.-jul. 1992. pp. 17-39.

14 Jose Monso cia Silva, Curso de Direito ConstilUCional Positivo, 7· ed., Silo Paulo, Ed. Revistadcs : Tribunais, 1991, pp. 657 e segs.; Raul Machado Horta, . "Constitui~ e Ordem Econ6mica e Financeira", in &vista Brasileira de Estudos . Pol{ticos, Belo Horizonte, nO 72,jan. 1991, pp. 7-27.

o PRINCIPIO DE SUBSlDIARlEDADE: CONCElTO E EVOLUC;AO

IS

nadas, para que possamos indicae os novos paradigmas para 0 relacionamento entre sociedade e Estado, em nivel internacional e comunitario,

Esses debates nao podem conduzir a uma acei~ao pura e simples do Estado mfnimo, nem a uma plena homenagem a toda a sistematica do constitucionalismo econenuco' e social. As propostas que nos 1codem

ressaltam aspectos como:" ,

- consenso e ideologia nas constituiedes;

-0 regime economico nas constitui~oes esolu~ao ou fonte de

conflitos; , , .

- as propostas do Estado mfnimo: solu~ao ou paliativo;

- como redefinir 0 Estado contemporaneo, para melbor defini~ao

de suas novas perspectivas, para a complexa sociedade atual.

A Constituicao, como ocorreu com 0 texto brasileiro de 1988, pode ser compromisso passageiro ou resultado de transa~ao. para atender aos , interesses economic os sociais e polfticos, dominantes na epcca da elabo~ao. 0 compromisso ou 0 consenso ativo, no dizer de Bidart Campos," c1iferentemente do mere acatamento, supse urn acordo no essencial, isto

15 Jorge De Esteban, La Funci6n TranSformodora en las Constituciones Occidentales, na Obra COletiva Constilucion y Economla (La ordenacion del sistema econOmico en las Constitucione.s occidenJales), em Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1977: Jorge Reinaldo Vanoss!, "En Torno al Concepto de Constituci6n: sus Elementos", in Ubro-Homenaje a Manuel Garcia Pelayo, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1980, L I; Juan Jos6 Gil Crcmades, Las Itkologias en la Constitucion EsptJiiola de 1978, in Manuel Ramirez, Estudios sobre la Construci6n Espaiiola de 1978, Zaragoza, Manuel Ramirez Ed., Ubros Portico, 1978; Enrique TIerno Galvan, "Especificaci6n de un Derecho Constitucional para una Fase de Transici6n", in Soletin Informalivo de Ciencio Politico, n° 10, ago. 1972; Jorge Reinaldo Vanossi. El Estado de Derecho en el Constilucionalismo Social, Buenos Aires, Eudeba, 1987; Fmncisco FernandeZ Segado, "EI Constitucionalismo de Entregucrras", in Revista General de Legislacwn y Jurisprudencia; t, XC, Segunda Epoca, nO 4, abr. 1985; Carlo Lavagna, Costituzione e Socialismo, Bologna, II Mulino Editore, 1977.

16 German J. Bidart Campos, 'El iUgimen PoUlico. De la "Politeia" a 10 "Res publica". Buenos Aires, Ediar, 1979, pp. 140-143; Antonio Eo Perez Luiio, Los Derechos Fundamentales, Madrid, Tecnos, 1981; Pablo Lucas Verdd, Curso de Derecho Politico, Madrid, Tecnos.1984, vol. IV .

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As polfticas pdblicas, atraves ~ estruturaede~Oes do governo local, tomam nova conscientWJ.c;ao, com refe:fncias ao conceito politico do federalismo. Muitas das ~scussOes saocolocadas em termos de estrutura e principios legais. As rel~Oesintergovemamentais, em suas drias fonnas e possibilidades (S~tes,· cities, colOllies, towns), nem sempre permitem generali~Oes, q1.J ando encaram~, DOS Estados Unidos, a existencia de councils, que cf1egam a atingir, aproximadamente 20.000 municipalidades. Com 0 cre5cimento <las responsabilidades do Estado e do governo local e a expansiJ.0 dos servi~piblicos, esse ultimo nfvel da federa~ao teve no general property IQX a sua maior fonte de reoda.

. 0 govemo local tem limi~Oes ·paraestabelecerpraticas de cobran-

~a de impostos e de gastos. E uma Oas mais comllDS restri'iOes constitucionais para atua'iao do governo local; e a que se refere a regnlacao de praticas fiscais. ZI

o constitucionalismo contempOIiineo ressaltaanoyao e a natureza dos principios constitucionais, com d~staque paraosprincfpios gerais do ordenamento jurfdico do Estado. 0 princlpio gera! indica a norma jurfdica que exprime, de forma sintetica, 0 conlel1do prescritivo de toda ampla e complexaregrajurfdica,

A Constitui'iao espanhola coosagra 0 principio da solidariedade, considerado como um dos limites do desenvolvimentodo processo auto-

. nemico. Consiste na instrumentaeao de determinadosmeios para evitar as desigualdades de tipo econemico e social, entre as diferentes comuni- . dades autenomas,

Em consequencia das desiguaJdades existentes, sejam elas econemicas ou sociais, reconhece-se e g~te. a solidariedade de todos os componentes que integram 0 Estado- 0 art. 40.1 da Constitui~ao espanhola aponta a tarefa para -os poderes publicos de promoverem as condi'iOes· favoraveis para 0 progreSso social e econOmico, por uma

21 David C. Saffell, State and Local Government Pulitics IIIUI Public Policies. New York, McGraw- Hill Publishing. Company, 1990; Jr. Marts, Iohn F. Thomas C. . Cooper, Stale Constilulionel Law in a }/eUtshell, ST. PauJ. MinD. West Publishing . Co., 1988, pp. 192 e segs.

o PRINdpIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCEITO E EVOLUI;AO 2)

distribui¢o da renda regional e pessoal mais eqiiitativa. No mesmo sentido, 0 art. 138.1 especifica a necessidade do princlpio ao declarar que o Estado garantim a realiza'iao efetiva do principio da solidariedade, consagrado no art. 2 da Constitui~ao, ao velar pelo estabelecimento de equilfbrio econemico, adequado para a comunidade.

Destacam-se as vias para sua realiza'iao, nao se contentando com a simples proclamacao do mesmo pela Constitui~ao. A previsa< dos instrumentos adequados para efetivar a solidariedade demandadiferentes procedimentos, objetivando conseguir a natureza vinculante do principio aos poderes publicos.

o art. 158.2 contempla mecanismo destinado a efetividac.e do principio da solidariedade, visando a corrigir desequilfbrios econsmicos imerterritoriais e fazer efetivo 0 objetivo constitucional. Constituiu-se 0 Fundo de Compensadio Imerterritorial; destinado a gastos de inversao. o estudo e valora¢o dos criterios dos recursos do Fundo sem realizado pelo Conselho de Polftica Fiscal e Fmaoceira das comunidades aut6nomas. Ele destinani as invers5es em territ6rios menos desenvolvidos, segundo criterios de renda, popu~, desemprego e superffcie.

Trata-se de autonomia solidaria, que visa a estabelecer 0 desenvolvimento regional equilibrado. Pelo prinC£pio da solidariedade, legitimase ao Estado impor privilegios e cargos especiais a algumas comunidades autonomas. :z:z

As competencies compartidas, adequadas ao princfpio de solidariedade, mencionadas pelo art. 149.1 (CE), confudem-se com as concor-

22 Alessandro Pizzorusso, Sistema InstitllZionale del Diritto Pubblico Italiano, 2' ed., Nlipo)es, Jovene Ed., 1992, pp. 36S e segs.; Jorge de Esteban e Luis L6pez Guerra. EI Regimen Constilucional Espanol, com a colabora~o de Eduardo Espin e Joaquim Garcia Morillo, Barcelona, Labor Universitliria, Manuales, Ed. Labor. 1982, vol. 2; Oscar de Juan Ansejo, La Constituci6n Econ6mica Espanola. lniciativa &otuSmica PubUca versus lniciativa &onomica Privada en la Constituci6n Espanola tk 1978, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp. 2S4 e segs.; Juan Ferrando Badfz, El Estado Unitario, EI Federal y el Estado Autonomico, Madrid. Ed. Teenos, -1986; Id., ''Teoria y Realidad del Estado Autonomico", separata da Revista de Polflica Comparada, Universidad Internaclonal Menendez Pelayo, n° m, inviemo 1980-1981 .

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JOSE ALFREDo DE OLIVEIRA BARACHO

rentes. 0 elemento nuclear da distribui~ao esta configurado pelas "bases", "normasbasicas" ou pela "legisl~o b4sica".23

o desenvolvimento pratico do princlpio de subsidiariedade deManda a diferencia~o entre regras e princfpios. 0 princfpio ordena algo que deve ser efetivado, levando em considera~lio as possibilidades jurfdicas e f<itieas. Com a regra exige-se que se f~a exatamente 0 que elas ordenam, apesar de, tambem, conterem determinacao no !mbito das possibilidades jurfdicas e fciticas. A amplitude do conceito de principio pode estar ligada aos direitos individuais e aos bens coletivos. Para a compreenslio de subsidiariedade, conforme e aqui empregado, convem ressaltar 0 significado da teoria dos princCpios, bern como seu relacionaMento com a efetiv~ao concreta dos direitos fundamentais. U

23 luan Sorli e Sebastian Piniella, Sistema de Fuentes y Bloque de Conslilucio~ EncrucijadIJ de compelencias. Ban:elona, Besch, 1994. p. 58.

24 Robert Alexy, Teoria de IDs Derechos FruulamenIalu. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.1993; Genn4nl. Bidart Campos, Teoria General de los Dereeho« Humanas, Mwco. Univcrsidad Nacional Aut6noma de M6xico, 1993.

Capitulo II

TEORIA GERAL DE SUBSIDIARIEDADE

Conceito e evolu~o

A subsidiariedade comporta varias investigacces, desde que nao e bem conhecida. Jean-Marie Pontier diz tratar-se de no~ao disc.eta e solitaria, Nota sua ausencia na jurisprudencia, nos textos, ao mesmo tempo em que afirma que na doutrina nlio havia, em 1986, pelo menos na Fran~a, qualquer estudo consagrado a materia. Muitas das n~6es jurfdicas decorrem de outros conceitos, regras ou princfpios que. 0 condicionam. 0 mesmo nlio ocorre com a subsidiariedade, uma vez que o seu conhecimento nlio provem diretamente de outra no~ao ou teoria que lhe permita designar ou compor sentido anterior.

Indaga 0 publicista frances se a pr6pria subsidiariedade pode ser considerada como sen do uma no~iio jurfdica, desde que surgem varias indaga~oes que apresentam duvidas, Por ela pr6pria, a no~lio nlio determina sentido jurfdico precise, para que possa ser usado pelo legislador, pelo administrador ou pelo julgador.

Etimologicamente, subsididrio, subsidiariamente ou subsidiariedade provem do termo latina subsidium; derivado de subsidlarius. Notase dificuldade para a aplica~lio da metodologia jurfdica a no~ao, apesar de se entender que as palavras mencionadas experimentam certa qualifica~lio que deve ser analisada, enteric que importara na uti1iza~lio correta dessa n~o.

Para a doutrina francesa, a analise jurfdica de subsidiariedade deve ser precedida do questionamento acerca dacompreenslio de que nao se

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JOSE ALFREDO DE OUVEIRA BARACHO

trata de termo portador de signific~ao precisa em Direito, pelo menos

no~ireito PUblico interno. .

.. A subsidiariedade se apresenta, primeiramente, sob a compreensao de que existe n~ao da mesma. Os estudiosos referem-se a certo mimero de significa~6es. Ressalte-se, ainda, que existe a passagem de subsidiariedade ao principio de subsidiariedade, com mudanca ou nao de seu sentido. A subsidiariedade apresenta diferentes significados. Certas diferencas que repercutem na defini~o jurldica do tenno apontam duas fonnas de compreensao, bem diferentes. Na primeira interpretacao, ela 6 representada pela ideia de secunddria, pelo que trata-se da qualidade do que 6 secundario. Sendo termo meio hermetico, aponta dificuldades para sua compreensao.

Para outra compreensao, considerada como mais significative, ela se refere a ideia de supletividade. Absorve, simultaneamente, dois significados:

- complementariedade;

- suplementariedade.

A complementariedade e a suplementariedade nio sao sempre ~ssociaveis. A suplementariedade 6 0 que se acrescenta, entende-se que ela representa a questiio subsididria, destinada suplementariamente a desempatar os concorrentes. Em certas ocasioes, a questiio subsidiaria nao 6 de todo secundaria, desde que permite designar os vencedores, sendo que na questiio subsidimia ocorre a ideia de decidir. A subsidiariedade implica, nesse aspecto, em conservar a reparti~o entre duas . . categorias de atribui~oes, meios, 6rgaos que se distinguem uns dos outros " por suas rel~5es entre si.

A ideia de complementariedade explica, de maneira ampla, a utiliza~ feita em direito, da n~ao de subsidiariedade. As org~Oes sao 0 fruto dos compromissos 'de exig8ncias diferentes, desde que a pluralidade de direitos aplicaveis sao resultado de reivindica~oes opostas. De um lado esta 0 poder publico, cuja pr6pria existencia 6 um fato incontornavel, qualquer que seja a teoriaque pretenda explica-lo, Do outro lado, estao as pessoas privadas que, em uma democracia, podem agir livremente, sob certas reservas, em todos os domfnios. 0 Direito PUblico explica a intensidade de suas regras, ao passo que 0 Direito Privado aparece como complementar um do outro.

o PRINCIPIO DE S.UBSIDIARIEDADE: CONCElTO E EVOLUC;AO 25

A subsidiariedade 6 apllcavel a dualidade dos regimes juridicos, sem prejudicar, de qualquer maneira, a discussao que procura saber qual direito e subsidiario, um em rela~io ao outro. Nas a~5es judiciaries, os argumentos e conclusoes dos meios subsidiaries encontram-se igualmente.

Considerando-se 0 direito, sob 0 plano teorico, admite-se que ern toda estrutnra administrativa existe complementariedade entre certos 6rgaos. Ocorrendo a existencia de varios 6rgaos, alguns podem ser subsidiaries em rela~ao a outros.

Emprega-se, tambem, a expressao 6rgaos subsidiaries, -quando falamos em estruturas internacionais, 'como ocorre com os 6rgi os subsidiarios das Na~6es Unidas. Ao mesmo tempo, menciona-se, ';m Direito Internacional, a competencia subsidiaria da Assembleia Geral das Na~5es Unidas.

o princfpio de subsidiariedade apresenta particularidades, 'de!\de que como expressao nonnativa de certa organlzacao que realiza relacoes entre pessoas, era estranho, originariamente, ao Direito Administrativo. Era reconhecido pelo Direito da Igreja Cat6lica, isto e, o Dirt .ito CanOnico. Essa origem permite entender que, apesar de estar inserido no Direito Administrativo, 6 largamente tributario do Direito Canonico. A doutrina aponta antecedentes do princfpio de subsidiariedade em varies ' textos, como na Encfcllca Quadragesimo Anno, de 15.05.1931, que explicita 0 enunciado pela primeira vez,' 0 Papa Pio XI declarou que

Bastid, Cours de Droit International Public. Probl~mes Juridiques poses par les organisations internationales, Cours de D.E.S .• Les Cours de Droit. Paris. 1912; G. Le Bras. La origines canoniques du droit adnUnistratiffranfaU. in L'~volution du droit public. Etudes offcrtcs l Achille Mestre, Paris, 1956; J. L. Mestre, Introduction Historique au Droit Administratif FranfaU, Paris. PUF. col. Droit fondamental, 1985;QuadrageSimo Anno. Actae Apostolicae Sed is. XXIII, 1934; Mater et Magistia, J 5 de maio de 1961, A.A.S., un, 1961; Pacem in Terris, 11 de abri1 de 1963, A.A.S., LV, 1963; J. D'Honorio, - B. I.e systeme institutionnel du Saint - Siege. tese de direito. Aix-Marseille. m. 1981; J. Calvez, - J. Y. Perrin, L'Eglise et Societe Econa"uque, Aubier, 1953; Jean-Marie Pontier •. "La SubsidiaribS en Droit Administratif'. in Revue du Droit Public et de la Science PoUtique en France el L'Etranger. Paris, Librairie G~~rale de Droit et de Jurisprudence. 6, NovJDcz. 1986, pp. ISIS a 1535; H. de Lubac, Les Eglises ParticuUeres dans l'Egme Universelle; Aubier, 1971.

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JOS~ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO

denominados de territoriais, sem sacrificar 0 que e essencial nas fun~Oes .

do Estado. .

.. A subsidiariedade, na polftica da deSCen~o, tern contomos que foram sendo definidos em varias epocas. 14 Robespierre declarava, naConyen~io, que era preciso afastar-se da tend!ncia dos antigos governantes de muito gov~mar. Dever-se-ia, naquela compreensio, deixar aos indivCduos, ~ famfiias 0 direito de fazer 0 que entrava em choque com os o~tros. As comunidades deveria dar-se 0 poder de se regular por elas pr6prias .seus neg6cios, em tudo 0 que nao fosse essencialmente. da

adminis~ao da Reiniblica. 6 . .

Em muitas ocasioes, 0 principio de subsidiariedade esta vinculado . ~ qu~tOes referentes a descentraliza~o, com inv~Oes sobre as compet!ncias, as comunidades e 0 Estado. A comuna, em sua existsncia material, nie era considerada como cri~io do poder. Palou-se em certa independencia da comuna, na Fran~a, bem como na natureza da coletividade local. Cogita-se, na fonnul~iio do priocipi!l de subsidiariedade, do equilibrio .entre 0 poder central e 0 poder local. A idei~ concretiza-se na compreensio da abso~ da substincia local e da vitalidade l~ pelo poder central. 0 poderlocal deve dispor de condi~i5es que erie situ~i5es p:ua ~fonn~~o do ci~o e do Municipio. A reparti~ao de competen- , cias vincula-se a compreensao do princlpio de subsidiariedade, pelo que o Estado deve transferir ou delegar ~ coletividades os poderes que tem .

a capacidade de exercer, ..

A ausencia de estudos sobre o.assunto impede as reflexoes sobre todas as potencialidades do principio desubsidiariedade. Esse principio de~e s~r entendido em sua visiio ampla, com vincula~ao com as n~6es de jusnca, de regul~o, bern como com as grandes questoes inerentes . ~ finalidades e fun~ do Direito. .'

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6 .Diseours su;.hz Consli;Ulion. Convention NaJioTIDk:~ de 10.0S.179~, Moni-

leur Universal, 13.0S.1793. . .

Capftnlo Ill

DESDOB~NTOS DA APLICA<!AO DO PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDADE

PrincCpio de subsidiariedadc: agrupamentos supranacionais.

Sistema ccon6mico e planejamcnto.

A compreeasao do princlpio de subsidiariedade envolve, confonne ja esclarecemos, varios discursos, afirmativa comprovada em reuniio realizada em Madrid, para debater a subsidiariedade.'

Os estudiosos do tema, em seus trabalhos, dao maior relevo ao exame das rel~Oes entre 0 Estado e os agrupamentos ou sociedades menores, com referencias ao processo federative eaos corpos inter-' medlarios, Ao lado desse limite de perspective, no Direito inter 10, aparecem as consideracees em tome das rel~6es inter nationes ou nas re~oes internacionais. Miguel Ayuso Torres, referindo-se a Hugo Tagle, em trabalho sobre 0 principio de subsidiariedade, ao ocupar-se de sua causa material e sujeitos aos quais se aplica, aponta sete niveis ou cfrculos concentricos que cercam 0 homem, constituindo diferentes sociedades. Nos dois ultimos nfveis coloca a jederllfiio e a socied ide intemacional. Essas por ocuparem lugares mais distantes do centro

H. Tagle, UBI Principio de Subsidiariedad", in Persona y Derecho: Ordem S~ial y Violencia, voL m, 1976; Miguel Ayuso Torres, ''0 PrincCpio de Subsidiariedadc e os Agrupamentos Supranacionais", in Diguto EconOmico, Sio Paulo, maio-jun. 1990, ano XLVI, pp. 6S a 70; Vladimiro Lamsdorff-Galagne, "Quando Falta 0 PrincCpio c;la Subsidiariedade", in Digeslo EconOmieo, Soo Paulo, jul.-ago. 1990,

ano XLVI, pp. 16 a 23. .

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JOSE ALFREDO DB OUVBIRA BARACHO

Mesmo que se considerasse a possibilidade de que cada Estado, regiio, autonomia, Estado-membro, Municfpio ou cidade fossem perfeitos ou auto-suficieates, todos eles estariam inseridos em comunidade global maior, abrangente de todo.o genera humano, Nenhuma dessas comunidades 6 ~tarquic:a, pelo que necessaam de ajuda, assoc~ao,

. comuni~ mutua e outras formasde colabo~ reciproca, que atingem at6 a comunidade internacional. A visio renovada de Francisco de VilOria (De indls noviter in'!entis) do orbis, projeta a comunidade de todo 0 globo terrestre, com a con~o da communitas orbis, diferenciada por Miguel Ayuso Torres das modemas conce~ da liga dos

. povos e da sociedade de nay6es, consideradas como associa~oes meramente jurfdicas e contratuais.

A conviv~ncia das estruturas nacionais, com a supranacionale vista atraves do respeito ao princfpio de subsidiariedade. 0 supergovemo mundial seria legitimado pelo cumprimento do princfpio de subsidiariedade, respeitando 0 que, por sua propria conta, fayam OU possam fazer os Estados.

A acei~ do princfpio de subsidiariedade, em organismo supranacional e infranacional, levani a correta captayao das divergencies e o respeito das variedades. 0 esquema de unidade centra1izada e absorvente leva a homogeneidade, atraves do condicionamento dos credi- . tos, 'em emprestimos fomecidos pelas institui~oes financeiras intemacionais,

1980; Hannah Arendt, A Dignil:ltuk dtJ Polllica. Ensaios e Conferincias, trud. de . Helena Martins, Frida Coello, Antonio Abranches, asar Almeida. Claudia Drucker

e Fernando Rodrigues, organiz., introd. e revislo t6cnica de Antonio Abranches, :

Rio de Janeiro, Dumam, 1993; Maurice Duvergcr, Europa de los Hombres. Una MelllmDifosis llIiICIIbtuIa, verslo espanbola de Frederico Jimenez de Praga Maseda. , Madrid, Alianza Editorial, 1994; Jos6 Carlos Rojano Esquivel, Introdu¢o ala' Teoria de los Derechos HumtIIJOS (breve ensayo), Comisi6n Bstatal de Derechos Humanos; Jorge Madrazo, Duechos Humonos: El Nuevo Enfoque Mexicano. Una Vui6n de fa Modemi2Jlci6n de Mexico, M~co .. Fondo de Cultura Bcon6mica, 1993; Vicente Oltm CUmcnt. Sociedod 'Y.&oMmfD. Un Anali.sis del Estadodel Malestar, Madrid, Bdi~ones Diaz de Santos, 1994.

o PRINCiPIO DB SUBSIDIARIBDADB: CONCBlTO E EVOLUcAO 37

A nao-observAncia do princfpio de subsidiariedade tem sido objeto

· de reflex6es, quando se questiona 0 seu nao-segmento. Para a compreensao dessas consequencias nao podemos esquecer as suas vincula~Oes aos temas decorrentes da interdisciplinariedade no Direito. Vladimiro Lams-

: dorff - Galagane, escolhendo 0 aspecto econemico, questions: "0 que sucede quando nao se respeita 0 princfpio de subsidiariedade em econo-

mia?" . .

Definindo 0 que entende como 0 princfpio de subsidiariedade, procura resumi-lo na f6nnula seguinte:

"que a autoridade s6 fa~ 0 que ~ precise para 0 bern comum, mas 'aquilo que os particulares nIo podcm. n_io sabem ou nIo quercr fazcr por si mesmos. A nccessidade da intervcn~ da autoridade se estabeleee, pols, evcntualmcnte, e cessa rapidamcnte assim que os particularcs. voltem a manifestar capacidade para resolver 0 problema sem ajuda alheia".

Em suas manifestac;6es, podemos assistir a hip6tese em que ocorre : a inibi~o da autoridade, quando 0 bem comum exige sua interven~ao.

Tal situayao, na economia, e tfpica do liberalismo do seculo ?'lX, ou quando, ainda, em nossos dias, 0 govemo fica indiferente a situ~ao do ; povo ou parcela do mesmo.

1 Apontaa teoria e a pnitica, em materia econOmica, situ~oes que : poderiam ser resolvidas apenas pelas pessoas, atraves' do Mercado livre,

mas em que constatamos a interven~o do Estado. Para os defensores da nao-interven~ao, desde que a solu~o de Mercado 6 mais adequada aos .: desejos dos consumidores, a interven~ estatal, nessa situac;ao, pode ser . multo redundante ou prejudicial. E nesse sentido que se compreende a

· solu~o adotada pelos poderes pdblicos como desnecessana, desde que coincide com a que por si s6 tivesse adotado 0 mercado para a mesma soluc;ao, tornar-se-ia, superflna ou acarretaria gasto inutil. A atuayao

· estatal s6 seria justificada se, por qualqner clrcunstancia, 0 Mercado falhasse ..

Apesar da predominancia. das empresas privadas na maioria das economias dos Estados, em muitas atividades econOmicas surgem int er. venc;6espennanentes ou intermitentes, proveitosas ou Dio.

o princfpio de subsidiariedade nao e totalmente cumprido quando o Estado propde a dirigir toda a economia. A id6ia de planific~o econemica ocupa lugar de relevo, sendo que em certas circunstancias

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40

JOSE ALFREDO DB OUVElRA BillcHO

o PRINdPIO DB SU~SIDIARIBDADB: CONCElTO B BVOLUcA0 41

Leis nacionais, como a' nova Lei Antitruste, Lei n° 8.884, de 11.06.1994, mostram as contradi~Oesdo BOSSO sistema econ6mico, ao ! detenninar que ela disp5e sobre a preven~ e a repressao as infra90es ; contra a ordem econ6miea. orientada pelos ditames constitucionais de > ; liberdade de iniciativa.Iivre concorr!ncia.1\ln~io social da propriedade, . defesa dos consumidores e repressie ao abuso do poder econemicc," Norma de naturezamuito mais regulamentadorado que de controle,

prima pelos limites II atividade econ6mica. 0 Estado regulador surge . como dirigente superior das atividades econ6micas e nacionais, incum:\ bindo-lhe de promover a ordem positiva. Apesar das diferencas especffi: cas, a fronteira entre regulamentayio e controle nem sempre e f4cil de

ser determinada.

A. norma regulamentadora corresponde. em primeiro grau, a um estagio de intervencionismo, desde que impoe limites II atividade dos ! organismos privados, transformando 0 Estado em defensor da ordem ; pnblicar

"Nio 1m a menor ddvida de que 0 intcrvencionismo cstatal. ainda que por vczcs necessado, tem side 0 condie> de trazcr ao melo ccon6mico uma creseente inqui~.

BvidCnlcmenlc que tal insegu~ aCinge todo 0 emprcsariado. na mcdida em que se sentc dcsprotcgido, baja vista que nero semple 0 Bstado tem conduzldo a atividadc econ6mica dcntro dos princ!pios cxistcntcs. especia1mentc no tocantc lOS p~, os quais atingcm patamare& incfcse. jiveis para. 0 consumidor final. POt Outro lado. 0 Bstado, bcm como a popul~ em geral, ficam privaclos de invcstimentos a longo prazo. pois nIo se sabc 0 dia de aJDanhlL

. Nilo obstante, ainda que 'nefasto, 0 intcrvenclonismo estatal, POt. vezes, impl»sc a tim de que 0 Bstado possa harmoniiar a atlvidade privada com os prindpios fundamentals pot e1e prcconiZados. Adcmais. 1110 6 possfve1 que 0 forte domino 0 fraeo, de tal sorte que a vontadc deslc pas! e a ser mera ti~o.

10 Carlyle Popp e E,ds()n Vieira Abdala. ColnOJl4rios a Nova Lei AnJitrwte. Lei J. 8.884. tk 11 tkjunho tk 1994. Curitiba. Jurw1 Editora. 1994. p. 22; Jos6lMcio Gonzaga Franceschini, "/1;. Cl4usula.'nevido·Processo Legal' e a Lei Antitru: e Nacional", in Rev"uta tk 1n/oTTTlllflJo Legisl¢iva, Brasma. Senado Feder. I. Subsccret8riadeBdi~iSes T6cnicas, ano 26~.no 104. out.- dcz. 1989. pp. 213-220 •

.' 0 processo de elabor3yao, acompanhamento, controle e execu~o ' das disposi~Oes do plano, tendo em vista a natureza dos atos que envolve (atos de natureza polftica, econ6mi~ adtninistrativa. jurfdica), acompanhado de flexibilidade, nilo sendo imperative, mas apenas indicativo, ~ conciliavel com 0 princlpio de subsidlariedade •.

: 0 controle do Estadci sobre as comunidades que existem no mesmo,

nas diversas modalidades deseu exerefcio, nie pode implicar formas de poder disCricion4rio. Qualquer tipologia de controle Implica, para a conci~~o com 0 p1jncipio de subsidiariedade, sibJay5es .que propiciam colabo~oes entre 0 Estado, as comunidades menores e os organismos prlvados. A colabora~ao do Bstado, com as comunidades secundarias e crgaaismos particulares, e .um fen6meno inerente II aplicabilidade do-

· prinCipia de subsidiariedade. ·0 Estado Dio pede ser considerado como corpo estranho, no qual os cidadaos sao vistos burocraticaniente. Suas atividades . precisam ser compreendldas, 'em relayio As comunidades

menores e aos particulates. .

As teorias e os fatos demonstram como oEstado modemo transfor-' . mou-s.e em Intervencionista, Controle e reguIBmen~o, atraves da interven~ estatal,.propoe realizar polftica econ6mica e social. Existe, entretanto, diferen~ de natureza e procedimento, nas du~ formas. A regula-

. ~entayao e estatica, ao passe qu~ 0 controle e dinAmico. Nem sem- pre

· a regulamentayao permite as melhores condi90es de funcionamento. A

presen~a do controle permite, ao contrario. ~ptayOes constantes. .

o prlpc(p~o de subsidiariedade, visto em confronto com a n~ de , Estado. na teona do controle, deve ser encarado nas diversas maneiras . de desmembramento do Estado atrav6s das coletividades secundarias. A natureza dessas coletividades imp5e que sejam as mesmas ~positarias

. de certasparcelas de poder publico, .principalmente· em nlvellocal. As

· coletividades locais nio tam. efetivamente, as mesmas responsabilida-

des, nem os mesmos poderes do Estado.~ .

9 .' Andr6 Dcmichcl, Le COnlTOle tk L'Etal sur les Organismu Privis. Esstii D'Une .

Thi~rk Gin/Tale, Paris. Libtairc G6nUale de Droit et de Jurisprudence. .960.2' . tomos.

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IOSa ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO

Acrescente-se, outrossim, que deve prevalecer 0 auto-regulamento dos "interesscs privados,ou seja, 0 Estado dove agir como mero 6rgao fiscalizador, nio intcrventor. Assim. '0 papel do int&prete deve ser 0 de dar primazia Aquilo que 6 mais importante, 6 i:Iizer, 80S principios constiiucionais'. As regras que cxcepcionam ditos principios, IBis como resenias de mercado, devcm ser interpretadas restritivamente". II

II Cipyle Popp e Edson Vieira Abdala, ob. cil, pp.20 e 21; Manoel Gon~vcs FerreI- " ra Filho, DireiJo ConstituciollDl EconOmico. Sao Paulo. Editora Saraiva. 1990.

Caprtulo IV "

SUBSIDIA~DADE E FEDERALISMO

o federalismo alemao e Q principio de subsidiariedade. Estadn mfnimo. Associa¢es intermedi4rias

Na Alemanha ocorreram, nos ultimos anos, varias revisOes na sua ordem polftica e economica, com 0 objetivode pennitir maior liberdade e particip~o. 0 federalismo tomou-se essenciaf componente do governo democratico, daf terem ocorrido debates sobre as suas estruturas. Tomou-se seus aspectos reais e concretos, nlio os ideol6gicos. Muitos sistemas federais foram resultantes de compromissos hist6ricos. pelo que 0 funcionalismo federal decorreu de condi~oes particulares, sem que se " .tenha urn tipo ideal como modele definitivo.

A separacao dos poderes govemamentais, ao lade da aloc~iio desses poderes em varies nfveis (fede~io.lO.ndere comunas) foram definidos na Lei Fundamental.

A justific~lio do federalismo e feita por motivacoes racionais, sendo que a doutrina elenca alguns pontos essenciais como:

1) 0 federalismo preserva a diversidade hist6rica e a lndividualidade;

2) fncilita a prote9ao das minorias;

3) aplica 0 princfplo de subsidiariedade - "Thirdly, the principle of subsidiarity which is an element of catholic social theory is occasionaJ .y adduced to justify federalism. There was reason to suppose, it is said that the smallest community capable of implementing a meaning] ul

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44

JOSB ALFREDo DB OLIVEIRA BARACHO

: solution solve each particular problem. We shall return to this imme- .: dlately,,;l . .

4) 0 federalismo 6 um meio de pro. da liberdade (Afederalisl constitution always implles a ~ertical separation of powers which, just like the classical horizonuil separation, is an instrumetu to contain the

po~er of the state by a iystem of checks and balances',;2 '

S) .0 federalismo encoraja e refo~ a demecracia, facilitando a . particip~ democradca;

6) a efici!ncia 6, tambem, considerada como uma das raz5es que , justificam 0 federalismo.

A literaturacientffica sobre 0 federalismo, nos dias de hoje, tem destacado QS aspectos positivos dessa forma de Estado.

Os princlpiQs e a ~rganj7a~io das es~~ da fede~o estio na Constitui~, ressaltando-se que 0 estabelecimento do sistema federativo, atrav6s, da ad~deuma Constitui~ e a ~ ,de 6rgios federauvos constitucionais, constituem atos fundamentais para a cria9io do Estado federal. Permite essa forma de Estado eomposto 0 controle do processo polftico, estimulaildo a perman!ncia. a integrayio e a sucessio das ge~Oes. Consolida e estimula; assim, a perman&lcia das garantias c~~stitucionais e dos principios federativos do processo polftico de governe.

Com os mecanismos da sep~ horizontal de poderes e a sep~ vertical, propicia-seno Estado federal, decis6es ou tecnicas de ~ que permitem urn processo mais. transparente, mais balanceado e maiS controIaveL

" Na Constitui~io federative, com 0 sistema parlamentar de govemo, os· diversos segmentos do govemo s~ caracterizados pela existencfa de vmos 6rgios legislativos (Federal Diet e Land parliaments), onde

: podemos constatar a preseaca devanes partidos, No Estado federal a

. 1 Monika Baumhauer e GUnter Dill, The Example o/FedualJsm in F.ederal Republic ofGennany.A Reader. KonradAdcnauer-Stifftung,19~.

2 ' The Example 0/ Federalism in The Federal Republic 0/ GeTmlJllY, p. S.

o PRINciPlO DE SUBsIDIARIBDADE: CONCE11'O B EVOLUc;AO

45

. . - in ... g.... de maneira efetiva. a ordem democratica. desde que os oposl~ao "' a_ nidade de im-

partidos de oposi~ao, no parlamento federal. tem a op~rtu. ..'

1 tar gramas altema":vos 0 federalismo contIibul para facilitar

,·f emen pro .1.&. • • ,

. as diversidades cultnrais e SOCl81S. , •

. A Constiiui~io da Rep6blica Federal da Alemanha defin~ 0 regime

poUtico como sendo urn Estado democ~tico social e f~~v~. ~n.d~ que em outra de suas previs6es garante-se a perman&lCla e inviolabili-

dade dessa norma constitucionat. "

"Amendments 0/ this, Basic Law affecting 1M JMsio~ 0/ t~ Federation into I.lInder,· w participation on principle a/1M ~r an legislation. or Ihs basic principles laid down in Articles I and 20, shall be . ·inadmLrsible".'

Ludger KiUmhard~· ao dlssenar sobre as~to~ ~ f~erali.s~o

AI - afirma que as re1• .. ·6esentre federalismo e a Id6ia de subsidia-

emao. .""'t , '. s

riedade necessitam ser investi~, com urgencla. '

Como em outros trechos sobre 0 principio de subsidiariedade, 0 autor menciona a Mater et MagistrO. encfclica na qual, como norma de filosofia social, consagra-se 0 sistema de rel~6es entre' 0 homem e as comunidades humanas. Dentro da mesma orien~iio, esta a Quadrage- ,

3 4

The Example 0/ Federal~ in the Federm Republic ofGe~. ob, ciL. p. J.6.

In Federalism and Subsidiarity - Renexions on a ~ and _:mopean Questi~~; Aus PoUrk on Zeilguchichte. Beilaguur Wochenu,tlUlg. Das pariament

45191. 1st. Nov. 1991; pp. 37-45. .

. . le 0' .. ,,_:.1:_': ... ducribu how units relate to 1M facts of life

"The pnnc,p OJ SUD"_"J . • • • smalle

'Sub-'~uum' its Latin root. ducribu the concept of glVlIIg flSSUtance to r

.U" , w' The modem

lUIits in order to pruerve wiT vitality and enhance. . u: scope. . .. •

definition and interpretation of the principle of subsidiartty has its o~gUlS 111 Catholic social dogma. Following thal principle of social philosophy which tay_s thot society alsts to support lhe individual but not vice versa, Pope Jo~ XXi ll in his social encyclical Mater et MaJistra (1961l gave, classical ~rusU1n '~ the .funtJamenIal principle ofp~01lllJied Catholic social ~gma w~ say~ that n:an

. tM uphoder. 1M creDlOr. and W object. 0/ all social inslUuUonJ. This IS a IS q ... M"e bo' ." o'the'~ thal man waS created in God's image and o/tJu lact

cOnJe --- In 'J J' , , • ,_,,_. L •• b "

thot M is personally accountable to both hU CrealOr and hU/_w,...,,_: el.llgs

in The &omple 0/ Federalism in the Federal Republic ofGeT71lll1l]. ob. aL. 0.26.

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46

JOSE ALFREDO DB OUVEIRA BARACHO

sima AMO, promulgada em 19~ 1, pelo Papa Pio XI. Os fundamentos socio-filosoficos da coexistencia bumana surgem nessas explica~oeS. A defini~ao de subsidiariedade, nas diversas fonnas de atividade social, Dio pede ter como meta destruir ou absorver os membros do corpo poiftico,' mas deseavolve-los e propiciar que possam agir em clima de liberdade criativa. ,

o princfpio de subsidiariedade deve ser interpret8do como inerente a preserv~ das individualldades, dentro. dos vmos agrupamentos sociais. Gustav Gundlach 6 considerado 0 criadoreo expositordos aspectos filos6ficos e sociais do princtpio de subsidiariedade. Politicamente, Oswald von Nell-Breuning vincula 0 princfpio de subsidiariedade com o conceito de federalismo. Entende que a estrutura da ordem govema- ' mental reflete os elementos constitutivos do princfpiode subsidiariedade, estabelecendo genuma auto-administrayao das pequenas unidades, correlacionadas com as formas institucionais superiores. Tomando por

, base as implic~Oes constitucionais concretas, 0 federalismo pode ser considerado a implemen~ao do principle de snbsidiariedade na vida do Estado. Essa compreensao leva ao entendimento de que 0 federalismo, de fato, 6 a aplica~ao do principio de subsidiariedade.

o princCpio de subsidiariedade e' boje um dos fundamentos, tambem, da Comunidade Europeia, desde que sera capaz de consolidar uma especie de estrutura federal.

o dinamismo do federalismo, relacionado com 0 princfpio de subsidiariedade, leva a corre~o entre inte~o e autonomia, criando uma especie de subsidiariedade de base federativa, capaz deassegurar paz e liberdade dos divers os Estados que fazem parte do processo aproximativo geral, com preservacso das potencialiciades individuals.

,0 federalismo e 0 parlamentarismo tem side dois princfpios , estruturais na experiencia alema do Estado Federal Democratico, mas para sua ,compreensao devemos ressaltar as particularidades naturais e , as diferencas quantitativas, tanto no que se referc ao territ6rio como a popul~~ao de urn lado, e as condi~Oes sociais de modo particular, levando-se em conta a estrutura econOmica e 0 seu desenvolvimento.

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o PRINciPIa DB SUBsmIARIBDADB: CONcErro B EVOLU~O

The Principle orSubsi~iarity , loverai an rdatioDibetweea

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Fll'Slly. thue arc the pUblic serVices whim the co~DCS ofl"~ to their Citizens ~ the fonn or utility, traNpOl1, social, public-hcallb, cultural, educational, sports, ~ ICSlUfe

, services; and

Secondl~ ,the duties oC. commune include controllina tho ptOCCSI of sha~S the cn~ro~ ill their rcspcclive tmitories (ZIlIIiq pIw &lid development plans).

Fonte: The Exampie of Federalism, in the Federal Republic of

Germany, p.195. ' .' ' • '.,

o princCpio de subsidiariedade te~ side objeto de diversos es~uos,

, ..t-: artes do mundo, GermanJ. Bldart Campos afinnaque onundo

em Vcauasp . . . bsidi iedad

dadoutrinasocialdaIgreja,nos6culoXX,opnncfpl~deSU SI .an . e

preconiza .que 6 injusto e ilfcito adjudi~ a uma sociedade 1IUU0r.0 que 6 capaz de fazer, com efic3cia, um~ sOCl~e .me?or. En~de ainda 0 publicista argentino tratar-se. de pnnc(plo de Justt~ de liberdade de pluralismo e de distribui~ ~ .competanci~. ~~6s d~ qual 0 Estado nio deve assumir por si as atividades que a ImCla~v.a pnvada. e grupos podem desenvolver por eles proprios,. devendo anxilla-los, esttmult-Ios

e promove-Ics-

47

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JOSE ALFREDo De OUVEIRA BARACHO

tamente. Deve-se garantir frente ao poder do Estado aesfera familiar ~unicipa1, propiciando 0 ambito de salvaguarda e dignidade da vida do:

cldadaos,' .

, ·0 princ[~io de subsidiariedade, nos termos da exposi~ao de Jose

~oberto Dromi, 6 dotado de graus e alcances. Em decorrencia desse entendimento, a fun~iio' subsidWia do Estado manifesta-se· em dois

graus: ' .'

.. 'a) Ajuda: median~a cri~_das condi~Oes necess4rias para ·fazer posslvel etomar garantida a atu~ao das comunidades intermediarias:

. b) Re:W~iio suplet6ria: damissio dessas comunidades, suprindo sua insuficiencia, quando elas naa realizam adequadamente sua fun~iio.

Os graus de subsidiariedade sao determinados de modo flexfvel de mane~ flitica, nieramente emplrica em cada case e em decorrencia do merito das circunstancias concretas das necessidades sociais.

, A ordem de competencia nao 6 necessariamente uma ordem de exclusOes, j' que a realidade comunitaria funda-se na necessidade de suplencias complementares e naa de atitudes monopolistas. Nadaimpede .a complemen~o, de esforcos, nem a colabo~iio dos administrados. As competencias completam-se em fun~o das necessidades e das suplenci~, possibilitando 'que '0 princlpio de subsidiariedade. realize-se atraves do instnimentode particip~o ou mesmo de parceria.

'; ... Os ,a1~ances ~ subsi~~e ~anifestam-se sob dupla perspecIva: n~gativo-poSltiVO. N~ pnmeira sltua-s~c~mo limite a interven~o esta~, na segunda manifesta-se como Justific~iio da interven~iio

publica.' , . '. ' .

. . . ~aia essaconce~iio, existe limite a interven~o publica, sendo que

o limi~ ap~ como restri~oo, de atu~aa do poder publico, reconhe~ndo-se 0 direito dos pequenos 6rgiios e entes da propria autoridadee d~ autogove~o; c~nsubstancia-se 0 dever de ajudar e suprir as entidades nao-govemamentais, quando elas nao soo capazes de cumprir por elas

proprias, a missao que Ihes 6 ditada, "

7 Leon xm, InmortaJe Dei, 19.

o PRINdplO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCEn'O E EVOLUC;AO 51

Justifica-se.tambem a intervencjo estatal que se caracteriza atraves de fonnas de ajuda estatal, definidoras do direito de interven~o do Estado, tendo em vista 0 bem comum, ,

Considerado 0 Municlpio, dentro do pluralismo .social, convem ressaltar que a primeira consequencia da fun~o subsidilUiado ,Estado decorre do reconhecimento da fun~iio de outras sociedades, b quais corresponde por natureza uma esfera de competencias pr6pri~.

Na configura~o dessas competencies, entre a ~iio do poder P,ublico maior e os grupos intermediaries, aparecem entidades naturals no

. , contexto social, como a familia, bern como entidades riecessadas' As associacoes profissionais e' ao municipio, entidades essas necessarias a vincul~iio de seusmembros, com a preservacaode uma esfera de a~o pr6pria. Considera-se al 0 municlpio como a entidade intermediaria em cujo ndcleo aparece 0 homem, possibilitandoa 'satisf~ao' das necessidades comunais prioritanas e pnblicas. Lembra Dromi que a polis, entre

, os gregos, era considerada como a sociedade perfeita, caracterizadapela auto-suficiencia, isto 6, autarkeia, distinguindo-se qualitativamente.dos demais grupos sociais, Como titular natural das competencias locais, possibilita a inte~iio do indivlduo no corpo social municipal. 0 Municlpio e tido como a forma de inte~o intermedi4ria entre 0 individuo e o Estado. , ,'.',,' '

A subsidiariedade concretiza-se no Municipio, desde que 0 indi,vlduo nao 6 um ser abstrato, mas concreto, onde aparece como cidadiio, usuario, vizinho, contribuinte, consorciado e participante direto na condu~o e fiscali~ao das ativtdades do corpo polltico, administrativo

I e prestacionaI. .

Considerando 0 Municlpio como uma forma dademocracia local, convem destacar que uma das aplica~ijes pniticas e prioritarias do principio de subsidiariedade tem como finalidade afianear e fortalecer 0

regime municipal.' '

8 Jo~ Roberto Drorni, Federalismo y Minicipio. Enfoque Jundico - Administrativo, Buenos Aires, Editorial Idearium de la Univcrsidad de Mendoza, 1980, pp. 77 e segs.; Doctrina Pontificia m, Documentos Sociales, trad. de Carlos Humberto Nuiies. Madrid,BAC, 1959, pp. 732-733; Rodolfo ,Bap'a, "Cogesti6n AdrninisUwva y Auto-Administraci6n", in Rcvista Universitas, BuC:Jlos Aires, n° 33, abr •• jun. 1974, pp. 28·31.

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CapfttiloV

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A VERSAO CONTEMPORANEA·DO PRINCIPIO DE ' SUBSIDIARIEDADE E A APLICABILIDADE NA :

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CO~ADEEUROPEIA

JOSB ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO

.. ' ~t6phane Rials, .mencionando 0 'Instituto"La B06tie, como local ond~ s~~ preocup~OeS c:m to~o do federalismo e do princlpio de , sub~l?ianedade, ~a que aqu~le centro dedicou-se ao lema. que'foi : .' revivificado ~epolS de ~alguns ~os, nos ~uais parecia «?Star esqueeido, ~ que surgru, nos dias de hOJe,- revestido de nova atualidade. Para

, :', ': :' c?mp~~~r ~s~'princ!pio,'c?n~be-o sob a perspeetiva da ~tropolo~ , . ';':,.:,illL I.'lao esta ~le lig~~ a eonsl~6eS acerca do indiv!duo, puramente '," ~nS1de~o e ~ticamente abstrato. To~-o como pessoa 'simada', ".is~ 6:, espo~~eamente emergente de om conjtinto de.sociedades. 0 tenno afempregado nao,tem cono,~ particular, a tim de evitar a 'classica pol&ni~, socied8cleJcomunidade.· EsSas sociedades sao de

, ~~~ ~erentes: ~oci~es naturais (a familia, qualquer que seja a

. sua, tipologia ou economia); empresa, no sentido elementar do termo

. . ~

com a assocla~io de duas ou v4rias pessoas, visando ao bem comum:

, soc~edades qu~ se bastam a si mesmas, conforme 0 conceito de Hayek~ sociedades deliberantes <8:Ssociay6es, fund~6es ou sociedades comer,ciais~ bem, c~mo circunscri~.oes territori$" susceptiveis de adqUirii ~teres semeIhan~, ~ sociedades autogerenciadas). Ao lade desuas diferen~~ e hierarquia, essas sociedades naopodem beneficiar-se de ::de~Oes ~utoras a pessoa que elas representam de maneiraespon-

, ", . o .Princfpio 4~ subsidiariedade~' invocado por numerosos textos pontiffclOs, resume-se em uma idCia siuiples: as sociedades sao 'sub, sidi4rias em relayao, a pessoa, ao passo que a esfera publica 6 subsidima em relay~o a esfera privada, Como coro14rio, nio se deve transferir a uma sociedade maier aquilo que pede ser realizado poruma sociedade menor, T~do-se de 'col~tivi~ade -intennemlhia, toma-se mais adequado determiner a natureza da autonomia, que deve ser consentida,"

o reaparecimento da ideia de subsidiariedade no atual universo conceitual. ApUca¢es atoais. "Das SubsidiariUltsprinzip, ein Mythos?". A intensidade das fonnas interventivas. A$ aplica~ do prindpio em todas as esferas da vida.. especlalmente na vida social, econOmica e poHtica. 0 princfpio de subsidiariedade e a constru~ europ6ia: 0 bern comum europeu. A Comunidade Euro¢ia e as referencias ao princfpio de subsidiaricdade.

A ldeia de subsidiariedade, nas teorias contemporaneas .. aparece com novas contribui~Oes quet!m ampliado a conce~ao e 0 ccnteddo do principio que aparece na antigilidade e na epoca medieval. A compreensao de autoridade subSidima 6 apontada na sociedade escrita por Aristoteles, sendo que mais tarde. Sio Thom6s de Aquino apresenta justific~oes suplementares. A sociedade descritapor Aiist6teles e composta de diversos grupos, emqee cadaum exerce tarefas especificas e realiza suas pr6prias necessidades. Enquanto a famnia empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocup~oes mais amplas. Apenas a cidade-Estado, 6rgao propriamente pol!tico, IS capaz de atender aos principios da autarquia, isto e, a plena suficiencia de tudo, definica como auto suficiencia, sin6nimo'de perfei~ao. Ali associ~Oes,menores

, nao SaG absorvidas pela vida autirquica,' mesmo. que reconheeam a necessidade daexist!ncia de gropo mais vasto, para executar certa taref L, desde que 0 indivfduo, isoladamente, 6 incapaz de suprir todas. suas necessidades. Nessa ambivalencia, 0 indiv.lduo e 0 grupo, tomam-s e

9' '''F~me et SUbsidiari~';. in S~~hmie Rials, ,DestiJi du F&feraUsme. Paris Institu~ Ia Bootie. Ubrairie G~&ale de Droit et de Jurisprudence. 1986, pp. 22 ;

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56

lOSE ALFREDO DB OLIVEIRA BARACHO

separadas umas das outras,onde cada qual procura sua felicidade por caminhos pr6prios. Locke encara ,0 poder do pai de famllia e do Estado como fundamentalmente supletivos, entendimento que leva a conside~ao de que apenas 0 indivlduo 6 sujeito de Direito. 0 pensamento liberal passa a compreender que apenas os indivlduos detem direitos pnSprios, enquanto as diversas fonnas de associ~o' e os poderes que as personifica tern apenas direitos derivados.

o Estado nao tem nenhuma finalidade a nao ser a de garantir seus fins particulares, pelo que a id6ia do bem comum 6 considerada como umamera quimera nominalista.

A id6ia modema de subsidiariedade nasce das inspi~Oes aristot6licas, cristas e gennAnicas. Tam grande repercussao durante as crfticas ao Estado autoritario e cesarista, com reflexoes sobre a nao-ingerencia e 0 Estado mlnimo.

Enquanto Proudhon' entendia que a organiza~o federativa reconciliaria, .definitivamente, 0 cidadao e 0 poder, coma instaiJ~o do puro reino do direito, abandonando 0 que entendeu ser a detestavel razao de Estado, novos entendimentos vieram compor 0 significado e a importancia do federalismo para 0 princfpio de subsidiariedade.

Desde Taine, naelabo~~ de uma fIlosofia cia atua~ao, compreenden-se que a ~o pessoal poderia garantir a felicidade individual e a eficacia social. Esse entendimento foi examinado porO. de Ketteler e L. Taparelli, no terrene religioso, no que se refere ldoutrinasocial daJgreja.

. Ketteler defendia a autonomia comunal para as questOessociais.

Ao mesmo tempo, 0 Estado socorreria financeiramente a comuna, atraves do que denomina Direito Subsididrio, como um dever e um direito. Para isso, considerava como dever do Estado socorrer os mais fracos. Jet Taparelli, da mesma maneira, procurava reabilitar os grupos intermedUirios, precisande as modalidades de interven~ao es~taI, considerando tal participa~o pelas consider.l9Oes acerca das formas, meios ou resultados. Nas duas situ~Oes 0 Estado 6 mecanisma auxiliar, para

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" 1.-J. Proudhon, Du Principe Fidiral et tk laNicusue tk Reconsliluer le Pam de la lUvohllion, Paris,l..ibrairic Man:c1 Rivi~ 1951, pp. 355-56.

o PRINCfplO DB SUBSIDIARIBDADB: CONCBlTO B BVOLUC;AO 57

atender ao interesse geral, considerando-se a interven~ao como secun-

darla e subsidiaria, .

o princfpio de subsidiariedade 6 consid~o ~mo mstru~eDto utilizavel pelos gevemantes, na pfOC1:lI'3 de equilfbrios, necess8rios_ a redefinir as novas mudancas procuradas pela s.ociedade, na comp~nsao e efetiv~ de suas necessidades. Para tal e~et1va~o, ~u~e os qu~tiODamentos acerca das fronteiras de inger!nCla e. da naO-lDgerenclIl, .q~e variam de acordo com a capacidade e as necesstdades dos atores SOCIalS. A doutrina social nao exclui formas de interven~o es~, em casos de necessidade, mas recusa a liberdade e a igualdade sacrali~as.

No que se ref ere ao corporativismo que para ,~han~ Mil1~n-~elsol pode ser tomado como excesso de aplic~ao ~ doutri?~ S~lal , procurou transformar a compreensao do prinCCPIO de subsidiariedade, em

sistema. .

A corrente corporativista de R. de La Tour du Pin e C. M~~, inspirou 0 regime de Salazar e, de maneira derivada, 0 de Mussolini. A teoria corporativista. confonne Chantal Millon-Delsol, repousa sobre antropologia especffica; 0 homem individual ?ad~ pode sem essas comunidades. 0 corporativismo, com sua estatalizayao,. ~formo~-se em uma etocracia, isto 6, urn govemo de valores morass e ideologicos, em

detrimento da iniciativa individual. .

Novas preocupaeoes com 0 personalismo e a ord~m liberal_Ievaram . as indaga~Oes em tomo do solidarismo (L. BOU~g~OlS, Ch. ~lde e H.

Pesch). Decorreram do exame de temas essen.cI~s da ~outrina ~le-

, sicistica, mas de maneira diferente do corpcranvismo acima d*:finido.

Essa orienta~iio vem expressa, tambem, na corrente personalista de . Mounier eo ordenamento liberal de W. Ropke. A nova corrente procurou adaptar a doutrina social a sociedade moderna, tomando como ponto de

exame notadamente, 0 individualismo. .

Percebe-se que a realidade sociol6gica mode~a, al~m de pr~~rar o fim dos corpos intermediaries, rejeita a co~ce~ao SOCial org~cl~ta. pas sando a aceitar 0 Estado como quase 0 UDlCO deten~or ~ autondad~. Esse entendimento vai levar h compreensao. do P~CfPI0 d.e SUbSldiariedade como instrumento para relacion~ ~ 1OStAn~~ e;;ta~s, frente

. dividualismo A escola de Fribourg crinca esse IndiVldualismo e a

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massific~ao corredva, propondo 0 retof!lo d socl~e-com~Ulua

anterior. Ao mesmo tempo, recusa as id6ias corpora~vas que lDlbem

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JOSBALFREDO DB O~ BARACHO

b) ~PeCto positivo: cada autoridade·tem por missao incitar, susten-

tar e finalmente suprir, quando ·necessmo, os atores insuficientes. '.

. 0 Estado,: na concre~ao do interesse geral, IS responsavel pela .execu~ao dessas tarefas, mas nilo IS seu dmco ator, desde que a sociedade civil deve contribuir, na medida do possivel, para a execu~ao das tarefas. de .in~resse geral, atraves de suas pr6prias ~6es. E esse entendimento que separaa ideia de Estado-providencia de Estado-subsidiario.

. . Na . Alemanba e.xiste debate permanente sobre a natureza e as 'aplic~6es do princlpio d~subsidiariedade, sendo que sao destacados alguns pontos significativos:

". il) como definir 0 princfpio de subsidiariedade; trata-se de princlpio d~ es~tura social; norma au princ{pio de Direito;normad~ ~rgani~iio; . princfplo de medida de finalidades polfticas; princfpio ou ordem de · competencia;

. b) a que. nfvel devem ser definidas as ref~renci~, na devolu~ao das compet8ncias, principalmente quando existe coriflito de compet8ncias;

.: c) ~m que domfnios exerce-se 0 principio; existe vasta literatura .. que'mostra a atua~iio emempresas, na adminis~iio, nas tarefas educativas e mesmo na hierarquiada Igreja, isto e, existe aplica~iio ampla;

... ' tf} pode-se constitucionalizar 0 prindpio de subsidiariedade? Esse . princfpi~ inspirou a Lei Fundamental da: Alemanha e os textos jundicos 9ue precis am as competencias respectivas das comunase do Estado, bern

como do Estado e dos Lander.' .

· . . Yarias sao as aplic~Oes contemporaneas do princfpio de subsldian~dade, ~e.ndo que entendem alguns nilo ser ele utilizado apenas no

· domfnio politico. ~mprega4o .. prioritariamente, nas rela~oes entre Estado

3 ~hnnt8I.lv!illO~DelsOl;ob. cit;pp. 34-35; J. Van derVen, Trois Aspects du Principe

, de Subsldlarite,'Politeia, Ill, fase. 1-2, 1965, pp; 43-47; Niklas Luhmann, "Le Droit ~mme Srsteme S~cial", in Droit et Societe, ParislVaucresson, L.G.DJlC.R.IV, n 11-12; idem, SOCIological Theory of Law, Londres, Routledge and Kegan Paul. 1985;GuntherTe~bner e Alberte Febbnijo, State. Law. ond&otiomy as AUlopoietic Systems. ReguJatwI£ and Antonomy in a New Perspective, Milio. Dolt A. Giuffre, -I9?2; _Dorothy M.Pickles~ Introduction 10 Politics, London, 'Sylvan Press, 1951;

. Wilhelm Keilhau. Principles of Private and Public Planiting, Londres, George ' Allen and Unwint Ltd., 195 I.

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o PRlNdplO DB SUBSIDIARIEDADE: CONCEITO E EVOLUr;AO 61

e os agrupamentos existentes na sociedade civil, admite-se que a ideia de subsidiariedade e utihzavel em qualquer forma de exercfcio de autoridade, mesmo a mais simples. Surge a questac de determinar os limites da autonomia possfvel, para que. naoocorra os riscos excessivos, Pode ser aplicavel em qualquer agrupamento humano.iqualquer que seja sua natureza, sendo que, entretanto, requer condi~9es antropol6gicas e filos6ficas: a confianca na. capacidade dos atores sociais e na origem do interesse geral;a intui~iio de que a autoridade niio e detentora de competencia absoluta; na qualifica~o e realiza~ao do interesse gera1; na vontade autenoma e na iniciativa dos atores sociais. Pressup6e-se que nao sejam contaminados pete totalitarismo ou infantilizados pelo Estado paternal.

Nas formas de aplicabilidade do princfpio -de subsidiariedade, salientamos anteriormente 0 seu relacionamento como federalismo. A doutrina francesa destaca que e na org~iza~iio federal que 0 princfpio de subsidiariedade encontra, sob 0 plano estritamente polItico, sua mais significativa expressiio. 0 ponto fulcra! aser considerado em uma Constitui~ao Federal IS 0 que se refere a reparti~iio de competencies, quando procura-se indagar as diversas instancias de proximidade que cumprem suas tarefas.

A organiza~iio subsidiaria tern uma primeira caracterfstica essencial, decorrente da necessaria confianca estabelecida pelos atores sociais, . no que se refere a sua capacidade. Na: suarela~ao com essa forma de Estado, entende-se que a organi~iio federal inspira-se na ideia subI sidiaria para todos os domCnios da vida publica.

o princfpio de subsidiariedade esta ligado, tambem, a poUtica , . cultural. sendo que naSufca certas atribui~6es sao conteridas aos Cantoes, criando-se formas de coope~iio.

No que se ref ere a polftica social. vB-se na Alemanha.aplicacac do princfpio de subsidiariedade em varlos domini os da vida social: administr~ao, empresarial, escolar e fiscalidade. Quanto a. edu~iio, os partidarios da subsidiariedade entenderam.que 0 assunto tem a mais ampla repercussao, ao mesmo tempo que IS 0 mais fntimo, tendo em vista, as consequencias da ingerencia ou niio das instancias pdblicas. Discute-se nao apenas a necessidade da autonomia, mas a concretiza~iio de uma visao pessoal do mundo. As discussoes em torno da competencia essen-

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. JOSE ALFREDO DEOLIVEIRA BARACHO

cial dos pais, no que conceme aeduc~a~ dos filhos, 6 evocacla pelos textos jurfdicos, com repercussdes paradefinir 0 domCnio particular. onde

a atitonomiapode atender a ideia de subsidiariedade. .

. . Quanto ao domfnio social. os princfpiosda subsidiariedade foram discutidos na Alemanha pelospartidos politicos, surgindo os seguidores . da democracia crista e os partidarios do Estado-providencia. Nessa

. tematica, apareceram questoes sob a utiliza~ao cia previdencla privada e os efeitos do sistema. Reclamou-se, em nome do princfplo de subsidiariedade, urn sistema de reparti~ao fundado em parceria social. atendendo-se a grande confian9a da capacidade cia sociedade em auto-

govemar-se.·· . . .' . .

No domfnio das empresas, tern crescido a'ideia de subsidiariedade, destacando-se 0 trabalho de Hyacinthe Dubreuil, operario metahirgico, antodidata, que escreveu sobre a' condi~ao do operario, Para Chantal Millon-Delsol, Dubreuil. ao imaginaruma nova organiZ89ao da empresa, na qual cada indivfduo poderia explorar ao maximo suas aptidoes com liberdade, preocupou-se somente. com 0 setorIndustrial, ignorando.as

· grandes questoes polfticas e econemicas.

Tambem a Igreja, com limi~6es de aplica9ao. tem-se .dedicado a . pratica cia subsidiariedade. A ideia de subsidiariedade teve interpretattao clara no Concllio Vatican 1/. A nova orienta~ao teve repercussao na revisao do Direito Canonico. em 1983. quando foram conferidos aos

· particulares maior particip~ao naquilo que nao . fosse necessario a manutencao da unidade e disciplina cia Igrej@':l1niversal. de maneira tal que. atraves da descentrallzacao, nao ocorresse 0 perigo da desagregaeao

. ou do surgimento de igrejas nacionais, A autonomia relativa faz gerar 0 surgimento das comunidades de base.

A subsidiariedade, apesar da grande aceitat;ao nas pcliticas federais da Europa Ocidental, nao encontrou, ainda, ressonancia universal. Para Chantal Millon-Delsol, em face das ideologias e teorias globalizantes dos ultimos tempos, convem discutir se 0 princfpio de subsidiariedade pode ser considerado como responsavel de urn pensamento antisistematico,

· inscrito contra todas as formas de ismos .. Rejeitando as -mais variadas .

4 . Economie el Progres, Symposium fraaco-allemead du 22 fevrier,. 1990.

o PRINciPIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCElTO E EVOLUC;AO 63

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;. panaceias recentes (privatizafiio, nacionalismo, re~t~ismo d~ doutrfnas, liberalismo cldssico, socialismo), ele propoe decisoes polfticas mars gerais, originarias de fontes sociais e cfvicas autenticas ..

A nova conceitualiza~ao do prindpio de' subsidiariedade, ocorre depois de crises geradas por dois grandes sistemas": 0 libe~alismo e 0 socialismo, Provem cia vontade de escapar as propostas acrma ressaltadas, atraves de uma altemativa que sera marcada pela elabora~ao. do principio, de conformidade com a epcca modema e sob formas amais,

A ideia de subsidiariedade e explicada com aceita~iio. de sua inscri~ao na filosofia personalista, reconhecendo q~e 0 mun~o t~mpora1 . nao conhece sense urn valor sagrado, que se corponfica nadignidade da pessoa, com fundamentos na transcendencia crista ou n~ refle~Oes do tipo kantiano. Esse valor indiscutfvel, que deve ser defiD1d~ mars como rea1idade e nao como propriamente valor. desde que por hlpctese todo valor e discutfvel, nao encontra conteiido determinado. Compete a polftica desenhar os contomos e criar as·condi~oes. dessa digni.da?e .. A felicidade considerada como a dignidade concretizada na extstencia,

. nutre-se da Iiberdade, cia justiea e do bem-estar. A afirmattao da dignidade da pessoa, como ultimo valorreferencial, nao foi resolvida pelo dilema liberalismo e socialismo.

Dentre os diversos problemas; de diffcil transposicao, para uma .

sociedade justa. pressupoe-se que a realizactao das liberdades recusa a intervem;ao estatal; enquanto a efetivac;ao de certa igualdade implica intervent;ao estatal. A ideia de subsidiariedade seria a recusa _radi.cal das duas teorias opostas, com aaceitactao de formas dotadas de sohdane~~~, , sendo que a ideia de subsidiariedade seria 0 eixo central, que pe~lti~a

ultrapassar a dicotomia e efetuar a passagem para nova forma de existencia polftica, social, economica e juridica. A questao ~o~tica:sta.. vineulada a defini~iio do perfil do Estado, desde que a nao-mgerencla ou a ingerencia por instincias ptiblicas sao igual~en~ :..indispen~av~is, pelo que se impoe tracar a fronteira, com a definlt;ao de criterios e as justificayoes necessarias, 0 princlpio de subsidiariedade pre~supoe a sociedade civil assentada em certos parametros, voltados para 0 interesse geral, sendo que esse efetiva-se atraves de ~6es livres, em parte pela

ac;ao publica. . . . . . _.

A ddadania ativa e pressuposto basico para a efettva~ao do

principia de su~sidiariedade. Na sua efetua9ao, as instfulcias privadas

--

64

JOSE ALFREDO DE OUVEIRA BARAGHO

o PRINdPIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCElTO E EVOLUCAO 6S

precisam trabalhar para 'a coletividade, pelo que devem realizar tarefas modo, nao se pode conceber esse princfpio em sociedade totalitaria, onde de interesse geral, operando-se de modo e por razC5es eonjugadas. A ' os indivfduos sao dissoeiados uns dos outros, levando a impedimentos

solidariedade e necessaria, sendo que a propria participa~o do Estado de realizac;iio da capacidade associativa.' .

ocorrera para a efetiv~ao da solidariedade entre os componentes da Epela redefinic;ao da repartic;ao de competencias entre o.Estado e

sociedade. A filosofia da ~ao e esseneial para a configurac;ao e concreti- 0 , ' os cidadaos, 0 privado e 0 publico, que se estabeleceni novo equilibrio

zaya~ do princfpio de subsidiariedade. Ao mesmo tempo, a iniciativa social. Ocorrera a devoluc;iio das competeneias, de eonformidade com a privada voltada para 0 interesse geral e 0 desenvolvimento, efetiva-se " finalidade das ac;C5es existentes e necessarias, 0 privado pratica seus

como forma de exercfcio da cidadania que se realizanao apenas atraves negoclos, para realizaC;ao de interesses setoriais, ao passo que 0 publico

da' participac;ao polftica, mas par meio de forma mais profunda de ocupa-se dos interesses pUblicos. A devoluc;iio de competencias leva em

particip~ao na vida: comum. 0 cidadao af definido nao se completa com conta a capacidade para assumi-Ias.' ,

suas atribui~oes polfticas e eleitorais, mas pelo destino comum a todos Ao tratar do dever de ingerencia, Chantal Millon-Delsol aborda

os seres humanos. Existem modos suplementares de particip~ao, atraves 'dois aspectos do princfpio de subsidiariedade. 0 respeito a a~ao livre, ate

dos quais a cidadania estci piesente nas decisoes, de modo completo, configurar a lnsuficiencia da atu~iio, com observancia da legitimidade

'como oeorre no referendo ou na inieiativa popular. da atua~ao. A instancia mais elevada, 'que pede nao ser forcosamente

A leota apropria~iio pelo Estado das tarefas. mais diversas vem lnstancia estatal .. intervem para suprir, em nome de realiza~ao do interes-

acompanhada da amplia~ao, quase indefinida, dos conteddos referentes se geral, determinador final da a~ao publica.

~definic;ao do interesse geral, Bssa evolu~iio 6 a resposta dada pelo As diferentes Instanclas mantem suas autonomias em varies ntveis,

liberalismo do seculo XIX. Durante dois seculos, 0 espCrito liberal e 0 agindo como vases comunicantes. Prioriza-se a competencia a instlncia

espfrito socialiSta dominantes reunem-se para decretar 0 setor privado inais pr6xima, para realizar a ~iio polftica. Em caso de insufic~encia,

como incapaz de realizar qualquer fun~ao de interesse geral. As justifi- surge 0 dever de suprir a inadequ~io. que nao pode ser facultativa ou

cativas siio diferentes, mas as consequencias sao identicas. 0 liberalismo aleat6ria. 0 interesse 'geral exige concretizacao de certo bem-estar.

, repousa 0 sobre a conce~io do homem egofsta, interessado, exclusi- A tarefa principal do Estado consiste em estabelecer, como garantia

, ,vamente a procura de sua pr6pria felicidade. 0 socialismo recusa aa~o final, 00 cumprimento do bern comum e da solidariedade. 0 Bstado s6

privada que visa ao interesse geral, desde qq~..nao suporta outra maneira" deve agir, por ele prcprio.quando existe necessidade real, que nio tenha de pensar, .: : ,'sido atendidapor qualquer' coletividade ou grupo de cidadios. 0 Estado

A ide~a de subsidiariedade proeura convergiras duas tendencias, nao e a substituto eventual dos atores omissos, pelo que deve velar pela

para efetiva~aodo bem-estar, niio apenas 'em termos de interesse econo- garantia do bern comum, sem substituir as a~oes possfveis doscidadaos,

-mico e financeiro. 'capazes de corresponder ao interesse geral. , .

, As possibilidades de uma cidadania, tom riovas caracterfsticas, Compreendendo 0 princfpio de' subs.idiariedade, e suas v~antes

. filos6ficas e .antropoI6gieas, Chantel Millon-Delsol afirma nao ser

surgem pela supe~ao altemativa do liberalismo anarquico e do provi- , possfvel, atraves de simples metodologia, responder as excessos do

dencialismo do Estado, com nova compreensao do que deve ocorrer na providencialismo do Estado. Sua aplica~ao, ~o quadro naci~Dal° deEs~-

,"estrutura!tio da vida em sociedade. dos, acostumados ao centralismo, nao e facd, tendo em Vista as rests-

Essa sociedade, estmtnrada em novas bases, nio se assenta no teneias polfticas, culturais e eticas. Mencionando a Franca, aponta.as

," indivfduo:' solitario, investido de tarefas de interesse geral. A id6ia de resistencias instintivas encontradas pelo princfpio de subsidiariedade,

subsidiariedade nao pode efetivar-se em sociedade individualista, naquela sociedade, considerando-se os entraves personalistas e ordo-

mesmo que se entenda que esse tipo ideal nunca existiu, Do mesmo " Iiberais. Para sua efetiva~ao oeorreni a rem~ao de obstaculos como: .

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66

JOSE ALFREDO DB O~RA BARACHO.

- a dessacralizacso de direitos;

- remincia ao que denomina de "igualdade de aparencias";

. - confianca na decisao individual, em cretrimento das ciencias de organiza~o social, como instancias monopolizadoras das decisOes que visem ao interesse geraI. .

Examinando os impedimentos eulturais, ao mencionar direitos relativos; entende que 0 carater dinAmico da id6ia de subsidiariedade implica retativi~ao de direitos,. nao como causa permanente, nem a

'for~a 'de sua exig8ncia, mas de seu conteado. . .

A ideia de subsidiariedade nao 6 compatfvel comdireitos petrificades e sacraIizados, seja em termos de direitos-liberdades ou direitos- .. crencas, A relativiza~o dos direitos vem.acompanhada de visao especf- .:

ficada igualdade. , . ,

o tipo ideal de igualdade ~ atendido pelo princlpio de sub. sidiariedade, quando ele contribui para a ~ao da igualdade social.

A liberdade Dio representa apenas 0 unieo valor, nem a ultima referencia,

. Justifica-se a reparti~o do bem-estar entre os cidadaos de uma mesma sociedade. 0 princlpio de subsidiariedade importa no necessario equilfbrio entreIiberdade e igualdade. Lembrando L. Walras que aponta divers os tipos de igualdade, meneiona Chantal Millon-Deisol a igual'dade de condifiJes e a igua/dade de POSifoes. A primeira abre, para cada individua, terreno apenas favoravel, isto 6, a igualdade de oportunidades

. (gracas a escola gratuita e obrigat6ria, cria-se a possibilidade de.efetiva igualdade decondi~oes). Na segunda bip6tese, obtem-se a real igualdade de coridi~, pela iguali~iio das mesmas, inclusive por forte pressflo fiscal.

A ideia de subsidiariedade reclama relativa reparti~o de bens, nilo para nivelamentoabsoluto, mas' para garantir a cada urn as condi~i5es . necessaries nara 0 exercfcio de sua liberdade.

o prinetpio, ora examinado, nilo implica apenas a distribui~ilo dos bens, para que esses recursosprovenham da soeiedade civil, 0 mais largamente posslvel, nao dependendo apenas das instancias publicas, Os gmpos de cidadiios estao habilitados aexercitar e responder ~ necessidades decorrentes do interesse geral, sendo que por seu intermedio, sem interferencia de instancia publica nacional, as coletividades locais possam financier a redistribui~o social. Pennitindo-se aos gropos indi-

o PRlNCfpIO DB SUBSIDIARIEDADE: CONCBITO B EVOLUC;AO 67

. ~

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viduais 0 maximo de autonomia, podem exercer maneiras eficazes de atua~ao.

A id6ia de subsidiariedade repousa em fundamentos bem diferentes daqueles que inspiram a cultura modema, desde que vai buscar orien-

· ~o na cultura crista e nao nas ideologias modemas que identifiearn

desigualdade e injusti~a. Ela visa restituir ao indivlduo seus atributos 'concretos, baseados em sua dignidade ontol6gica. A de~iio das

· pessoas, pela inexistencia ou insuficiencia de certo bem-estar material -ou intelectual, ~ que deve sercombatida. A desigualdade pode traduzir-se .na diversidade de talentos e energias. 0 tim de uma organi~ilo.social justa consiste em oferecer as energias e aos talentos as condi~oes para sua realiza~iio, orientando-se para atender aos services de interesse geral.

o processo de concre~ das decisi5es que visam a aplicar 0 princfpio de subsidiariedade nilo se realiza apenas pela ~ do Estado, mas de todas as autoridades, qualquer que seja 0 seu myel ou amplitude

· de agir. Ete efetua-se em todos os mveis e degraus do poder ou atraves das comunidades e iniciativas particulares.

Os defensores da centralizaeiio apresentam varios argumentos contra 0 princfpio de subsidiariedade. As formas adequadas ~ subsidiariedade provem da cultura da autonomia, desde que elas nao sao resultado apenas de um decreto estatal, que se desenvolve em sociedade de cultura centralizante. Os pequenos chefes passam a reproduzir aquilo a que visam fazer, ao longo do tempo. E assim que os cidadios ficam acostumados com a tutela, com redu~ao da capacidade de iniciativa. A

, subsidiariedade, ao contrario, confere autoridade e capacidadede decisao aos gropos existentes na sociedade civil, que agem de maneira autenoma, livres do aparelho estatal, Grande parte da crltica contempolinea ao . princlpio de subsidiariedade prov6m da burocracia dominantee da tirania dos pequenos chefes.

o desenvolvimento de nova conceituacao da responsabilidade dos cidadilos sera necessario no cumprimento das missi5es do interesse geraI,

\i .. condi~ao que ira substituir a qualidade de docilidade; indispensavel no . quadro de obediencias existentes, nas diversas formas de organi~ao, :. tidas como corolario do sistema tecnocnitico. A nova versao de cidadania : 6 traduzida pela ideia de uma consciencia cidadii, no trato com a coisa

;; publica, tanto para a escolha dos dirigentes, como no trabalho social a .

: ser cumprido. '

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68

JOSE ALFREDO DB OUVBIRA BARACHO

. . ~ diversas possibilidades de atua~o e efeitos do principle de subsldian~e levaram aos questionamentos sobre suas potencialidades, para n~o transfonnar:se em mito. E nessacompreensiio que W. Bertrams, e~. s~unmen ~er Zeit, de 1955-1956, pergunta se 0 princlpio de subsidiariedade nao se transformou em mito: Das Subsidiariti1tsprinzip, em Mythos?

. . Os diversos campos de apli~ao do principio de subsidiariedade tiveram de,ta1h~o exame d7 Ch~tal Millon-Delsol, em outro de seus trabalhos. Aceito como principle que pode ser aplicavel em todos os do~~io! cia vida soci~. surge nessas indag~oes 0 problema das atribU1~oes de competencia, desde que elas 08.0 se concentram apenas no Estado. Em qualquer grupo humane pode-se aplicar a ldeia de sub-

sidiariedade. .

AS id6ias e praticas polfticas oscilaram entre 0 liberalismo e socialismo. A sedu~o exercida pelo marxismo e pelo socialismo estatal sobre as oP~~ o:c-identais •. nos t1ltimos anos, explica-se pela conviccao de que nao exisna alternativa ao liberalismo, senao por via do estatismo. Os defensores da democracia pluralista inquietavam-se com 0 crescimento d?s ~ei~os-cren~as co~duzind? ao dirigismo, com desprestigio para os direitos-liberdades,' A influencia do Estado-providencia levou a crises

nas pradcas democradcas, . .

A id6ia ?e subsidi~edad~ causou inquie~Oes, desde que surgia como alternativa entre 0 liberalismo classico e 0 socialismo centralizador. Assenta-se em polftica social, proposta par Estado descentralizado com 0 reconhecimento, de certa forma paradoxal, dedois entendimentos; abandona 0 igualitarismo social em proveito do valor cia dignidade ao m~mo tempo em que foge do individualismo filos6fico. para compor sociedade esttuturada e federal. Nao se tratando de ideia das teorias . contemporaneas, era conhecida dos especialistas e seguidores da dou-

5 Chantal Millon-Delsol, L'EtaJ Subsidiaire. Ingerence et Non-ingerDIICe de l'Etat· . le ~tW~~ de Subsidiarite awe Font.lemmls de /'Histoire EuropeefU, Paris, Pres~ Universitaires de France, Uvialban-PUF, Col~ Dirigida por Sttphane Rials. Uma Col~ para pensar 0 Direito e 0 Esaado (Une Collection pour penser le iroil

. et l'Euu), 1992, pp. 209 e segs. .

o PRlNC(PIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCElTO E EVOLUC;AO 69

trina social da Igreja. Sua forma atual aparece em contexte sociol6gico e polftico bern diferente. Esse entendimento. apesar de nao desprezar a autoridade em geral, nao se prende apenas aquela proveniente do Estado. Nessa compreensiio. em qualquer scciedade. todas as autoriclades estao ligadas b respectivas esferas de suas compet!ncias. E nesse sentido que a subsidiariedade remete-nos ao termo mais conhecido de suplencia. sem estar estritamente identificada com ele. Os diversos exercfcios das autoridades, em suas pr6prias competencias. supre as deficiencias de um dos atores. Suplencia 6 tida como processo de completar atividades e nao de

substituir.

A doutrina aponta tr& ideias complementares. que se conjugam

para exprimir a ideia de subsidiariedade:

_ a autoridade e secundaria, na compreensao de que nao tira sua ne-

cessidade senao das atribui~Oes de outra instancia. de maneira conjugada e cooperadora. Ela nao tem finalidade pr6pria, nao tern existencia por ela

mesma, mas concorre para 0 desenvolvimento social;

_ a autoridade 6supletiva, porque tern como finalidade suprir as insufici!ncias da sociedade, mas sem atuar nos domfnios que tern suficiencia adequada. Justifica-se pela exist!ncia de necessidade das insUin-

cias socials;

_ a autoridade realiza fun~Oes subsidiarias. no sentido de que efetua .

medidas positivas. que podem ir alem das insuficiencias estritas.

A felicidade, em rel~ao a ideia de bern comum. efetua-se de tal modo. que as questoes sociais saotesolvidas de maneira tal que os mais fracos estao salvos da miseria, atraves da compreensao de que 0 patrim6nio comum 6 salvaguardado e renovado. Em outras palavras. a autoridade preocupa-se nao somente em garantir 0 bem-estar de cada urn, mas em trabalhar a solu~ao da plenitude dos problemas sociais, entendida

a sociedade como comunidade comum.

o principio de subsidiariedade nlio se preocupa com a legitimidade

do poder, nem com 0 fato de que o direito deva se~ efetivado pelo governante .. Indaga quais as atribui~6es do poder. Questiona porque 0 poder IS

necessario e quais as justificativas de suas tarefas. .

o campo de estudo da aplic~ao sera a defini~ao da distribui~ao de

compet!ncias. sendo que a questao do regime passa para segundo plano. desde que 6 considerado, na maior parte das vezes, questa? de circuns-

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JOS~ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO

Para as instancias europeias, 0 princfpio de subsidiariedade representa novas fonnas e referencias que irio possibilitar a~Oes novas. Com

. ~ comunicacan .da Co~ssao, de 27 de outubro de 1992, ocorreu 0 engajarnento nessa instancia de propostas justificadoras, em tomo do princfpio de subsidiariedade.!

. .0 principio de subsidiariedade faz apelo it sociedade civil para acompanhar as tarefas de interesse geral, pelo que ~ resposta a muitas questoes contemporaneas. Contribui para organizar, de maneira diferente, ascompetenclas e atribui~ do que e privado e do publico. 0 Estado tem renunciado a certas tarefas de interesse geral, confiando-as as coletividades proximas, 0 princ{p.io pressup6e 'a redefini~o das rela~aes entre 0 Estado e os cidadiios, nio apenas no dominio institucional, mas no Ambito da ~ao que visa a cumprir 0 interesse geral. Nao devera 0 Estado ser indiferente,como ocorreu com 0 liberalismo classico ou como foi proposto nos socialismos e providencialismos, em fase de desintegracao. E instrumento, esse princfpio,' da cidadania plena e par'ticipante, criador de formas de atu~ao social.

8

Chantal Millon-Delso}, ob. cit, pp. 92 e segs; V. Constantinesco, "Le Principe de Subsidiarit6", in MilDnges en Homenage dJ. aouJouis, L 'Europe et le Droit, Dalloz, }991; F. Berger, U Principe de SubsidUJritl en Droit Col7lJ1lUlUlUlaire, Paris, Les Petites Affiches, 01.07.1992; C. Scrivener, "De la Subsldiarit6", Le Figaro, 13 out. 1992; "Le Principe de Subsidiarit6: Enjeu Majeur, D6bat Confus"; M. Chemillier-Gendrau, U Montle Diplomatique, jul., 1992; 1.- P. Chenaux. La Subsidiarite et ses Avatars. Etudes et Enquates, n° 16. jan. 1993; E..Not!I, "Le Principe de Subsidiarite· et la Dimension Sociale, in SubsitJiarite, deft du Changonenr, JOrgen Habermas, Autonomy and Solitkuity. Interviews with JUrgen Habermas, Edited and Introduced by Peter Dews, Edited by Peter Dews, Verson, Londres, New York, 1986, 1992.

Capitulo VI .

A CONSTITUCIONALIZACAO DO PRINCiPIO DE SUBSIDIARIEDADE, DESCONSTITUCIONALIZACAO

E BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE

As formas e t6cnicas das mu~aes constitucionais. Especificidade e natureza das normas constitucionais. impeditivas de altera¢es apressadas. Sistemas e footes do bloco de constitucionalidade. A Teoria da desCODStitucionali~o, como desmonte dos fundamentes dos sistemas constitucionais. A constitucionaliza~o do prin.cfpio de subsidiariedade. Justificativas da atua~iio estatal: a

quesmo dos limites ou onde eomeca e termina a compet!ncia das autoridades. 0 Estado subsidi4rio. Ingerencia e niio-ingerencia do Estado. 0 Estado suplente das fraquezas individuais e a ingeren. cia como ex~. Necessidade do dever de ingerencia. 0 sistema

federal como expressiio concieta do princfpio fonnal de subsidiariedade.

As diversas tipologias consubstanciadas no constitucionallsmo, seja ele liberal, democratico ou social, levam a varias consideracoes sobre as fonnas e tecnicas das mu~Oes formais ou informais das constituicoes, No exame dos procedimentos que encaram a elabora~o da constituicdc ou suas alte~6es posteriores, torna-se necessario apreciar a natureza e as caracterfsticas das constitui~oes, com relevancia para o exame dos princfpios constitucionais e do conteddo material, elencado nos diversos modelos de constitui~iio. A estrutura dos textos constitucionais ou a ordem sistematica de seu conteddo, como sua extensao, nao pode, assim, desprezar as influencias provenientes cia evolu~ao do

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JOSE ALFREDO DB OLIVEIRA BARACHO

o PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCElTO E EVOLUc;Ao 81

relativizacflo, f1exibi1iza~ao (flexibilis, flexible). desconstitucionaliza~ao. pniticas de revisao, reforma ou emenda, bem como as interpreta~Oes decorrentes das manifes~Oes da jurisdi~o constitucional ou ordinaria, por via formal ou informal. devem, em todas as circunstancias, precaverse para que baja a prevalencia dos suportes constitucionais basicos,

A constituicao, como ato que precede de 6rgao dotado de au' oridade especial. paraser alterada, depende de procedimentos, anteriormente previstos. A bierarquia das normas, a teoria da bierarquia piramidal das normas, 0 problema da norma suprema, a garantia da supremacia da Constitui~ao. leva a necessidade de controles contra os atos (viola~io da Constitui~ao pelo legislative), circunstancia que dli origem a teoria do controle de constitucionalidade das leis.

Quando falamos em revislio da Constitui~o, no constitucionahsmo ocidental, nlio devemos esquecer que eia pretende ser obra duravel, Para que possam ocorrer retcques, complementos, adap~oes, os pr6prios constituintes originarios devem prever e inserir procedimentos que permitam reparar as imperfei~oes ou as ccnsequenclas provenientes de sua utiliza~io no tempo. A revisao supoe disposi~oes que estabelecem regras

. e processos determinados pela Constitui~ao em vigor. As formas de alte~Oes provem da iniciativa (govemamental ou .parlamentar), sendo que essa competencia pode ser exercida concorrentemente por varies 6rgaos. Vern desse infcio a fase procedimental, com a defini~io de suas formas e limites (limi~o de tempo e da supraconstitucionalidade).

A ab-rogafiio da Constitui~o e urn acontecimento excepcional.

Certas ab-rogacoes atingem nao somente a constitui~ao. mas partes importantes do Direito anterior. Revolucdes contemporaneas, de base ideologica, impuseram novos fundamentos ao poder de organiza~io' do

Estado, da vida e da sociedade. .

o procedimento normal dos enunciados de revisao, emenda ou reforma, resulta dos enunciados consagrados na Constituicao, que ao mesmo tempo estabelece as fases do mesmo.'

5

V. G. Conac, us Revisions ConstilUtionnelJes, CRF; J. Petot. Font·jJ Reviser iI:J ConstUulion de 19581, RDP, 1985; R. Texidor, "L'Evolution du R~visionnismen, in La Constitution de iI:J Cinquieme Ripublique, 1985.

o sistema de fontes tem grande importancia, na sua re~io com 0 bloco de constitucionalidade. Esse bloco de constitucionalidade visto

. .

como urn conjunto de normas •. resguarda a defesa da .CoDStitui~ao,

protegendo-a e resistindo de todas as posi9~ 'que pretendem afetar 0 ordenamento jutfdico, E de se salientar que 0 bloco de constitucionalidade estci constitufdo por urn con junto de normas que nao pertencem formalmente a CODStitui~lio.

A prinu¢a da Constitui~o nos ordenamentos jurfdlcos, aliada a orden~ao do sistema de fontes e ao princfpio da bierarquia normativa, d.li· ao texto fundamental, como norma normarum; grande projC9lo na instrumen~o jurfdica da sociedade. Como nonna jurIdica basica, a apli~ imediata e direta dos princfpios constitucionais constitui nao apenas um mandato generico ao legislador ordinario. que devera incorporar os princfpios constitucionais ao Direito positive ordinario. Estci 0 legisiador obrigad~ a adequar-se ao ordenamento e aos prinefpios da CODStitui~lio. A CODStitui~ao e nonna suprema e nao apenas declaraeao

progmcitica, que pode ser Incotretameate interpretada. 3 .

As constitui~ escritas sao dotadas, geralmeate, de cldusulas de intangibilidade. Esses ordenamentos estabelecem limites materiais . (rente a revisao •. reforma ou emenda. Com esses obstaculos impede-set geralmente, a revisao total, Algumas constitui~Oes, como . a espanhola, concebem a democracia como ordem que descansa em determinados

. valores. E nesse sentido que a Espanha constitui-se em um Estado social e democratico de direito, que propugna como valores superiores de seu ordenamento jurfdico a liberdade, a justica, a igualdade e 0 pluralismo politico, E ainda aquele texto constitucional que estabelece a dignidade ~a pessoa, os direitos inviolaveis e 0 livre desenvolvimento da personalidade, como fundamentos da ordem polftiea e da paz social.'

Em decorrencia desses pressupostos da teoria consdmcional, as propostas de altera~io constitucional que tenham como objetivo sua

. 3 Juan-Sebastian Piniella Sorli, Sistema de Fuetilu y Bloque de ConstitucionaIidtul, Encrucijada ck Competencias, Barcelona, Bosch. Casa Editorial. 1994.

4 Manuel Aragon, Constituci6n y Democracia; Madrid. Editorial Tecnos, 1990. pp. 35 esegs.

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JOS~ ALFREDO DB OUVEIRA BARACHO

A elaboracao e a aprov~ao da Constitui~ao decorrem de processo espec!fico, onde os aspectos tecnlcos, destinados a assegurar a solidez e coesao do texto, devem ser seguidos. Quando se pretende retoucher ou modificar a Constitui~ao, 'em certos pontos, sem quebrar seu esquema geral, por meio de emenda ou revisio deve-se seguir as regras inscritas, para realizar tal opera~ao, por ela propria detenninada.

A ab-rogafiio ou a desconstitucionalizafiio constituem fen6menos que sio utilizados raramente no direito e na evolu~o do constitucionalismo demccratico, sendo que eles ocorrem, normalmente, por golpe de Estado ou revolu~io ..

Detenninadas propostas de reforma podem recair sobre disposicoes pontuais da Constitui~ao, da{ que quando encaramos a estabilidade e perman8nciado texto constitucional, as modific~Oes que surgem podem acarretar ambigUidades desnecessarias, quando se pretende modifica~Oes no interior das regras estabelecidas por procedimento adequado.

A problematica da revisao constitucional, bem como aquelas que . pretendem seu complemento, objetivando a modific~io da prdpria signifi~ao do texto, leva as discussOes em tome dos limites expHcitos

e impHcitos que surgem como obstaculos a certos metodos revisionais. .

. A Constitui~io, 'em decorrencia de seu objeto e do seu autor, situa-se como urn somat6rio bien1rquico das normas de um determinado . Estado, . no qual ela ocupa 0 primeiro lugar no ordenamento jurldico. . Sobrepondo-se a todas as regras jurldicas editadas, deve ser a referencia

permanente de qualquer tipo de alte~ao. 0 processo normal de revisio reside em seu carater democratico e os limites que sao tracados pela pr6pria constitui~io. 6

6 Otto Pfersmann. Francis Del~ Philippe Amant. Henry RousSillon. Jean-Claude Bscarras, Massimo Luciani, Maryse Baudrez e Jean-Claude Bscarras, Raymont Janot, Jean-Louis Quennonne. Pierre P~ Jean Massot, Thierry S. Renoux, Guy Carcassone, Constance Grewe. Betrand M~tbieu, GUard Conhen-Jonathan (obra colctiva). La Rivision di la ConslilUlion, Jo~ d'audes des 20 mars et 16 d6cembet 1992, Association Fran~ des Constitutionnalistes, Beonomiea, Paris, Presses Universitaires d' Aix-Marseille. 1993; Bernard Branchet, La Rivision de la Constitution sow la Ve. Republique, Paris, LaDJ, 1994.

o PRlNdplO DE SUBSlDIARIEDADE: CONCEITO B BVOLU~O . 83

~ .

. Qualquer que seja 0 tipo de alte~o da Constitui~ao, deve vir . precedido de profundas investig~Oes, tendo em vista as caracterlsticas e a natureza dos textos constitucionais. E nesse sentido que Pablo Lucas V.erdu destaca a Teoria Juridica de los Cambios de la Constitucion.

Tratando da importancia e significado das mudances constitucionais, entende que e do maior sigilificado para a Teoria da Constituifiio. Esse processo coloca diversos temas, como os refererites l efic4cia das normas constitucionais e 0 problema das rela~oes rec!procas, entre norma constitucional e realidade social. Pergunta, 0 mencionadO'autoresplUlbol, como encontrar 0 ponto de conexiio entre a estabilidade que ident fica a Constituicao, atraves de seu processo hist6rico e as transfonna~oes que experimenta. E possfvel delimitar uma Constitui~ao, pontualmente, nos momentos permanentes de seu desenvolvimento. Tais indag~Oes levam ao questionamento do valor da constitui~io e as propostas de sua alte~. Tal reflexao leva a indag~o sobre a erise da normatividade e a permanencia que ela implica, quando deparamos com as po ssfvels modific~oes da Constitui~ao. A teoria das mu~6es constitucionais implica 0 reconhecimento de que certo texto deve ser alterado no tempo, sem esquecer-se, entretanto, de que as mu~ devem preservar os

pontos estaveis.. .

A permanencia e a mudah~a da ordem constitucional, ao lade da eficacia da normatividade constitucional, leva a procura das respostas que conciliam a permanencia da Constitui~io, com as m~dan~as que devem experimentar. Tais indicativos levam a compreensao de que a Constitui~io altera-se parcial ou totaImente· sem revolucees, de

conformidade com as prescri~6es jurfdicas. . .

A doutrina francesa, elaborada por Esmein e Barthelemy-Duez, apontou a Teoria da Desconstitucionalizafiio po~ 'efeito de revolu~Oes (deconstitutionnalisation par I'eifet des,revoluttons). Para .Esm~~ 0 fenomeno da desconstitucionalizacao ocorre quando as diSPOSl~oes dessa natureza s6 mantem, com a Constitui~o decafda, vfnculo puramente de fato; sobrevivem legalmente, mas Dio co~ cia. Considera-as como leis ordinarias, que no furido sao,. em realidade, Ess;1S disposi~6es separam-se da Constitpi~ao. onde pareciam inseridas. Perdem a fo~ de leis constitucionais, pelo que podem ser modificadas, como qualquer lei ordinaria, pelo legislador comum. A unica intensio e desconstitucionalizar as normas que anteriormente tinham outro perfil.

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JOSE ALFREDO DE OUVEIRA BARACHO

. Pablo Lucas Verdu, mencionando Berthelemy y Duez, afirma que

. no constitucionalismo frances, vmias situa~Oes contribufram para explicar a Teoria da Desconstitucionalizaoio. A mudanea imediata da Constitui~, a desconstimcionalizaeao ou a ruptura da Constitui~o escapam aos Iimites absolutos da legis¥o. em materia constitucional. Certos procedimentos realizam reformas t4citas da Constitui~ao ou as modifi~Oes mediatas das nonnas constitucionais. .

A Constittii~ao deve prever as ameaeas que atingem seus pontos essenciais s . atI'aves de modific~Oes que fogem aos processos previstos

no pr6prio texto.' .

Em divers os momentos da evolu~o do constitucionalismo, aparecern questionamentos sobre a tematlca que deve ser objeto dos textos constitucionais. Ocasioes existem em que as Constitui~oes ampliam e diversificam 0 seu conteddo, chegando a utilizar formas de constitucio. n~io do Direito ordinario, Chantal Millon-Delsol, ao tratar da cons-

titucionalizayao do' princtpio de subsidiariedade, apresenta a questao .. preliminar, contida na'indag~o sobre a legitimidade de inserir 0 tema em texto constitucional.

. Ao· colocar 0 problema da constitucion~o do princfpio da subsidiariedade, aponta dificuldades e contradi~Oes, tendo em vista 0 regime' politico em vigor e a propria forma e natureza do princCpio. Ressalta que a 'constitucionali~io de princCpio que leva a distribui~ao

. de competencies pode gerar dificuldades com as pr.iticas do liberaIismo classico, 0 ordoliberalismo ou liberalismo social. 0 Estado liberal classico procura precisar os limites e as competencias das instancias publicas na propria Constitui~ao, com a finalidade de evitar que as instancias pdblices nio ultrapassem os objetivos definidos pelo mencionado tipo de

. Estado, A id6ia de subsidiariedade implica,contiariamente ao que se pretende em formas interventivas, a s~pe~ao dessa orienta9ao. 0 principio nio limita, a priori, a competencia do Estado, mas apresenta

1 Pablo Lucas Vcrdl1. Curso de Derecho Pol{tico. Volume n.La Crisis de /Q Teoria del EstatlO en /Q Actualidad Federalismo y Estado Federa~ La Teotia de /Q Constilucit!n en el Marco del Derecho Politico. 3" ed. revisada, Madrid. Teenos, reimpressao. 1983. pp. 645 e segs.

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o PRINCiPIO DE SUBSIDIARlEDADE: CONCEITO E EVOLU<;AO 85

condicces diferentes. Entende esse autor frances que se pode chegar a conclusio de que aconstitucionalizaeao do princfpio levaria a forma antidemocratica, A democracia, atualmente, significa a liberdade de particip~io e a liberdade de autonomia, pelas quais cada um tem possibilidade

de agir e pensar, conforme seus proprios fins. .

A concretizacjn juridica do princfpio esta vinculada a enuncia~io das 'condi~i5es de ingerencia estatal, fixandotodos os limites diferentes,

avaIiados sob 0 criterlo do bern comum. ,

A valori~io do bem comumjustificaa fix~ao de limites a liberdade individual. Aceita-se 0 bem comum proveniente do consenso, restringindo a liberdade individual, em decorrencia do bem-estai geral ou de uma solidariedade que a maioria dos cidadios valoriza para 0 exercfcio da democracia 0 Estado subsidiario coloca 0 bern comum antes da liberdade soberana do individuo. Esse Estado destaca 0 individualismo filos6fico ou a democracia individualista, nao mais 0 s' stema democratico, em si mesmo. Procura-se descrever 0 princfpio, tomando os textos jurfdicos, para mostrar a ideia subsidiaria dominant e, nas rel~ijes entre 0 Estado ou Uniio e os Lander, bem como 0 relacionamento existente entre 0 Estado e as comunas e, ainda, com as comunas e as pessoas fisicas e morais. Nas aplic~ijes juridicas concretas, aparece de maneira implfcita, mesmo que nio se fale, propriamente, em sua forma te6rica

o art. 6° da Lei Fundamental da RFA 6 significativo, no que toea a

distrlbui~o de competencies entre 0 Estado e a familia. Determina que .a edu~o das criancas pertence aos pais, sob a forma de direito fundamental. 0 Estado pode intervir nessa educacao, em condi~ precisas, em caso de negligencia dos pais. Essa interven~o 6 vista nlio somente como direito, mas como dever. E instaDcia estatal, onde ocorre a guarda e a garantia, nlio de maneira apenas aleat6ria

Muitos autores entendem que 0 princfpio nio deva ser consagrado em qualquer lei ou muito menos constitucionalizado. A constitucionali~ do princfpio prejudicaria a liberdade de autonomia, restriogindoa atu~ao dos cidadaos, por eles proprios, Pode 0 principio proteger nio somente a sociedade contra as interven~ijes do Estado, mas tambem 0 proprio Estado, contra a prevalencia abusiva -dos indivCduo~. Os legisladores alemies fizeram a enunclaeao nominal do princfpio, devido a sua

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JOSa ALFREDO DE OUVEIRA BARACHO

conotacao confessional, principalmente na conven~ao de Herrenchiemsee, no momento de ~ao da Constitui~. Conv6m refletir sobre a vantagem da idela em que se encontra a acei~ao positiva nos textos

jurfdicos. ,

E discutivel, em decorrencia da propria natureza do princfpio, se e permissfvel sua enunci~ao jurfdiea precisa, Seus defensores insistem na compreensao de que se trata de princCpio e Ilio de nonna.

Entendido Dio somente como princlpio de Direito natural, mas como pronunciamento que reclama concretizacao no Direito positivo, oao nos resta sua tradu~ao em norma ou normas. As condi~oes sob as quais sao reclamadas a ingerencia do Estado nem sempre sao configuradas em defmi~Oes objetivas: incapacidade, negligencia; nao apresentam seniio criterios flutuantes ou dependentes das circunstancias.

A caractedstiea essencial do princCpio 6 sua flexibilidade, pela qual em qualquercircunstancias ele impliea efetiv~ do equilibrio. Nilo sera nonea rfgido, como, por exemplo, quando se trata de prescri~o jurfdica, no domCnio das competSncia reservadas. Para sua compreensao, em se~ sentido contrario, entende-se que nio existem competencias reservadas.

Sua formul~ao, jurfdiea evita os excess os das ingerencias e as lacunas da nlIo-ingerencia, abrindo a possibilidade de invoea~o da lei, em caso de conflito. A aplic~ao cotidiana demonstra 0 conhecimento'

• exato de cada situ~o. Nesse sentido, 0 princlpio olio pode ser aplicado diretamente, mas serve como guia para apreci~ao dos agentes politicos e sociais. Para Chantal Millon-Delscl, nas leis alemis e suf~as, a id6ia de subsidiariedade aparece menos como norma de Direito, do que como uma esp6cie de atmosfera ou pano de fundo, isto 6, referencia impHcita.

o principle inspira inteiramente 0 sistema federal. Representa a expressao mais clara e fonnal do princlpio federative, por ser 0 conteudo mais significativo para sua elabora~o. Eo praticamente, 0 unico conteddo sistematicamente elaborado que propicia configura-lo, 0 federalismo, como Estado que .comporta em seuseio v4rias coletividades, exprime a copfluencia entre 0 Estado central ou a Uniiio e as competSncias consentidas dos diferentes grupos sociais intermediaries, sem que abandone ou dificulte as tarefas necessarias A reali~o,do bem comum. As coletividades possuem a maiorparte das prerrogativas atribufdas aos componentes da fede~. menos a soberania. 0 federa1ismo exige sociedade

o PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDADE: CONCEITO E EVOLUcA0 87

organica, no sentido de corresponder a uma sociedade estruturada em seus diversos componentes,"

Tem-se discutido os limites da atu~io estatal bci muito tempo.

Dentro dessa mesma compreensio aparecem as justificativas que aprovam sua interferencia, ao lade daquelas que procuram obstaculizar . qualquer tipo de envolvimento do Estado;' a Dio ser em atribui~Oes reduzidas e definidas, de maneira clara, principalmente na Constitui~iio.

Mostra Chantal Millon-Delson que a quesmo primordial nao 6 descrever a forma de govemo, mas saber se 0 Estado pode ser banqueiro ou educador. Dev~ra abrir e manter bospitais ou fazer caridade? Entende que esses questionamentos sio essenciais na epoca atual. Como temas de esnido, considera que sao mal examinados. Oaf surgem as indag~Oes: saber quais os objetivos da interven~ao do govemo. Aplica-s« nos neg6cios da sociedade, al6m de suas atribui~ijes necessarias, A compreensao da autonomia do bomem reduz a legitimidade intrlnseca de dirigir. A compreensao dos direitos estatais 6 necessaria para definir, com urgencia, as tendencies poHticas. Absorve as tarefas de defesa e seguranea, que sio consideradas como raz6es de sua propria existSncia. Para os liberais, 0 Estado deve conter-se restritivamente nas fun90 es de seguranca, Mesmo asssim compreende-se que certo nt1mero de obras de interesse publico levam a. necessaria interven~ao de instancias pdblicas . A id6ia de suplencia corrige os excessos estatais, apesar de se entender que suas atividades devem ser examinadas e compatibilizadas para evitar abusos.

o Estado tem como finalidade suprir as fraquezas dos indlvfduos, que tSm caracterfsticas diferenciadas circunstancialmente, desde que nio

sejam permanentes, .

As propostas de configura~o do Estado subsididrio ou do Estado suplente sao acompanhadas por questionamento que tem predominado nos dois ultimos seculos: saber 0 alcance das atividades do Estado, com incurs5es pelo liberalismo ou pelo socialisme. A Ideia de subsidiariedade

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Chantal DeIson-Mi11on, L'Etat Subsidiaire, pp. 21 e segs.; Pierre Rosanvallon, 1A Nouvelle Question Sociale. Repensar l'Etal·Providence, Paris, Editions Semil, 1995.

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inscreve-se, como afirma Chantal Millon-Delson, nessa inquietante problematica, quando pretendemos colocar a altemativa desejavel entre o liberalismo classico e 0 socialismo centralizador. Nessas preocupacoes, a ideia de subsidiariedade aparece como perspectiva da autoridade em geral e Ilio apenas da autoridade do Estado. A subsidiariedade, apesar de remeter-nos aid~iade suplencia, niio se identificacoino 0 segundo termo. Quando a autoridade supre as deficiencias de umatar, ela nao se coloca definitivamente em seu lugar. 0 principio; ~6m de ser normativo, se preocupa em saber quem deve ser a autoridade; qual a sua raziio de ser e a quais exigencias responde; qual sua razao de ser e a sua finalidade. Subsidiario significa secundario, mas nio corresponde a aleat6rio. A autoridade preocupa-se nao somente em garantir o bem-estar de cada um, mas em trabalhar, em sua plenitude, na sociedade contida em sua comunidade.

o princlpio de subsidiariedade niio corresponde a procura onde se encontra a legitimidade do poder, nem como deve ser composto 0 govemo, mas na inda~o sobre as atribui~Oes do poder. A liberdade auton6mica nao tem infcio com as teorias do contrato, nem com as id~ias revclucionanas. mas surge da passagem da sociedade - comunidade a

. sociedade civil modema, da sociedade holfstica a sociedade individualista, da sociedade fechada a sociedade aberta. 0 dever de Ingerencia e o de nao-ingerencia, relacionado com a ideia snbsidiaria, fundada na liberdade de autonomia, sob uma ordem social justa, pede ser considerado comoseu paradoxo tfpico.

o princfpio de subsidiariedade responde, ele pr6prio, a necessidade de fazer cohabitar a liberdade aut6noma e uma ordem justa A democracia pode corresponder ao que se denomina de Estado-providencia, sendo que esse tipo de Estado 6 considerado 0 principal adversario da ideia de subsidiariedade. Como 0 Estado desp6tico, surge como adversario da

democracia. .

, 0 Estado subsididrio, perseguindo os seus fins, harmoniza a liberdade antonemica com a ordem social justa, com a finalidade de manter o desenvolvimento de uma sociedade formada de autoridades plurais e diversificadas, recusando 0 individualismo filos6fico. A id6ia de subsidiariedade aparece como solu~ao intermemana entre 0 Estado-providencia e 0 Estado liberal. 0 princfpio de subsidiariedade, mesmo sendo

o PRINClpIO DE SUBSIDIARIEDADB: CONCEITO E EVOLU~AO 89

aplicado concretamente nas estruturas modemas, como a federativa. apresenta varias caracterfsticas diferenciadas.

o Estado subsidiario ~ descrito, inicialmente, no seu sentido negativo. Aparece como resultado de uma procura entre a conce~o de urn Estado fraco e urn Estado forte. Destaca Chantal Millon-Delsol' nas analises de Montesquieu e Tocqueville, para suas explicacoes, os diversos caracteres do Estado desp6tico. As varia~Oes das esferas de autonoMia passam a ser consideradas. Montesquieu entendia que 0 Estado deveria ser .secundario e supletivo.

A enunciacjo da id6ia de suplencia aponta limite tedrico, fundado sobre a concepcao do homem e da sociedade, vinculados a a~ao do Estado. Nao se trata de id6ia absolutamente imprecisa dizer que 0 Estado nao deva intervir, a nao ser em caso de insuficiencia individual ou social. o Estado nao tem somente por missao realizar certas tarefas, deve estimular a ayao individual em fun~o do interesse geral, notadamente no que conceme a polftica econ6mica. A no~o de suplencia niiO implica que, exclusivamente, perante grande mimero de atividades necessarias, os particulares ou os grupos deixem para 0 Estado tudo 0 que sua incapacidade ou negligencia deixou de executar. Hi diferenca errre as obras dos particulares e as reali~Oes do Estado, embasadas no intf resse geral, 0 Estado supre nao matematicamente, mas qualitativamento, '

o Estado suplente deve atender as fraquezas individuais, desde que elas sejam circunstanciais e nio permanentes. 0 carater supletivo do Estado riao se define precisamente pela interveneao, em caso de incapacidade dos indivfduos.

A id6ia de subsidiariedade esta intensamente ligada a de fede~iio.

A aplica~o da ideia de subsidiariedade leva a conciliacao entre as diversidades mais variadas, sem negar a solidariedade do Estado. Sua id6ia esta assentada na conce~ao de uma sociedade plural; dotada de sentido mais amplo do que aquele proposto pela democracia, pois visa nao somente a diversidade de opiniOes, mas a variedade de capacidade de atua~ao, com a efetiva~io dos fins individuais e sociais.

9 Chantal MiUon-De1sol. L'Euu Subsidiaire e ob. cit, pp. 61 e segs.

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o princfpio de subsidiariedade, que aparece como caracterfstico da cultura polftica europeia contemporanea, c()J~cretiza as atribuicoes do Estado em geral e das autoridades na pluralidade' das comunidades. As sociedades sao dotadas de vida propria, com autonomia natural. Elas perseguem fins singulares, e 0 Estado Dio se justifica senlio para possi-

bilitar a efetiv~o desses fins. . .

Os limites colocados frente ao Estado, sob 0 plano instituciorial, pela democracia parlamentar, estendem-se ao plano econemico e social, com 0 princfpio de subsidiariedade. 0 Estado subsldiario corresponde ao Estado de Direito, mas 0 homologa sob plano diferente. A id~ia de interven~lio do Estado, confonne sua estrita necessidade e' utilidade, possibilita a democracia e 0 Estado snbsidiario, sendo que ele reclama os esfoIVos de discri9io dos poderes publicos, pela prevalencia das

. iniciativas cia sociedade.

Capitulo vn

CONSTITUI«;AO E SUBSIDIARIEDADE

o princCpio de subsidiariedade como princCpio de Direito Constitutional •

Para Guillaume Drago existe uma defini9io francesa de subsidiariedade, da mesma maneira como ocorre uma concepcao francesa da sep~io de poderes, expressso empregada pelo Conselho Constitucional na Decisao n° 86.224 DC, de 23.01.1987 (Conseil de la Con zurrenee, Rec. 8, cons. 15), decisao comentada por L. Favoreu e L. Philip. I

o assunto merece destaque, principalmente, quando se faz indaga~oes sobre 0 princfpio de subsidiariedade como principle constitucional.

Atualmente quando se fala no princCpio de subsidiariedade. em termos de Direito Constitucional, pensamos no Estado Federal 01: nos princfpios da Europa Comunitaria, expressos recentemente no Tratado da Uniio Europeia.

Constantinesco refere-se as tr& fun~Oes do princfpio de subsidiariedade: e conhecido como principia de etiea politica, desde que exprime visao comuniuiria da sociedade; principia de repartifiio de competencias, significando que a ideia de subsidiariedade aloca competencias entre os nfveis de organiza9ao pdblica, quando se estabelece que a cada myel de poder nio sedeve atribuir senao as competenclas que ele pode melhor exercer; fmalmente, e urn principio que iittervem no

L. Favoreu e L. Philip. Les GrtJIIdu Decisions du Conseil Conslilulionne~ 7" ed., Paris, Sirey. 1993. pp_ 700 -e segs •

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domfuio das competencies concorrentes, permitindo a atuali~ao de competencia potencial da Fede~io.2.3

A defini~o'-da subsidiariedade tem apresentado diversos alcances e conteudos, Conceitua-se subsidiariedade como princfpio pelo qual as decisoes, legislativas ou adminisirativas, devem ser tomadas no myel poUtico mais baixo possfvel, isto e, par aquelas que estio 0 mais proximo posslvel das decis6es que sao definidas, efetuadas e executadas. ESt! assim 0 princfpio de subsidiariedade relacionado com a situayiio constitucional definida DaS competSrici84.. dos entes que comp6em 0 tipo de Estado consagrado (Unit!rio, AulOn6mico, Regional ou Federal) e 0 processo de' descentrali~io poUtica e administrativa. Em decorrencia dessas circunstancias, a aplic~ao do princfpio de subsidiariedade assume certas particularidades.

As an~~ do princ!pio de subsidiariedade, tido como princfpio de Direito Constitucional, devem levar em consideracao as tendencies constitucioriais, no que se refere a estrutu~ e constitucion~ da forma de Estado. Alem dessas tend8ncias, surgem as dificuldades referentes a aproxima~o entre Consdtuifiio e subsidiariedade.

Quanto a subsidiariedade, em decorrsncfa das ideologias e teorias globalizantes formuladas durante os dois Ultimos seculos, 0 princfpio de subsidiariedade e 0 centro do pensamento anti-sistematico, inscrito con-

-tra os diversos "ismos", Rejeita as receitas e as panaceias daprivatizafiio e da nacionaIizlzfiio. Ao mesmo tempo torna relativas as doutrinas do liberalismo classico e do socialismo. ReClama confian~ no julgamento particular, entendido no seu sentido mais geral de souci civique. Surge dala importancia daqueles que destacam suas fontes edeas. Entende Drago que a subsidiariedade noo e urn princfpio cartesiano. Tendo em vista 0 pensamento liberal, a doutrina francesa faz reservas ao princtpio

de subsidiariedade. .

2 Constantinesc:O. I.e Principe tk SubsidUuiJl: un Passage Oblige vers l'Union Europeenel. Dalloz, MB. Boulouis, 1991. p. 38.

3 A.-F. Cariuniner. Le Principe tk· Subsidiorill, 'Paris. Mbnoire D.B.A. Droit Communautaire, n, 1991.

o PRINCfpIO DB SUBSIDIARIBDADE: CONCEITO E EVOLUCAO 93

A aproxima~ao entre Constituifiio e subsidiariedade aponta dificuldades, quando compreendemos que na organizacao federal 0 princfpio de subsidiariedade encontra, sob 0 plano estritamente politico. sua mais significativa expressao. Compreende-se ai que a' subsidiariedade e urn princfpio de reparti~ao de competencies que, aplicado ao Direito Constitucional, encontra sua expressiio imediata no federalismo, tide como 0 modo de reparti~ao de competencias constitucionais, por excelencia,

Drago, tendo em vista ser a Fran~a um Estado unitario, historicamente centralizado, indaga sobre a possibilidade de uma defini~ao francesa de subsidiariedade como principio de Direito Constitucional. Como princfpio fundador da ordem constitucional, a subsidiariedade nao est! presente nos dispositivos constitucionais franceses. Mesmo assim, ele nao est! tota1mente exclufdo da reparti~ao de poderes entre as institui~oes da Republica, na Constitui~ao de 1958. A. subsidiariedade est! presente no seio das institui~6es francesas, desde que e1a regula 0 quadro e os limites das organi~6es infra-estatais. Essa defini~ao de subsidiariedade constitui a exata expressiio daquela utilizada pelo princfpio de reparti~ao de competsnciado Direito Constitucional federal.

Pelo conjunto de certas consideraltoes, deve-se estudar no Direito frances 0 principle de subsidiariedade como princfpio de Direito Constitucional. Para essa metcidologia sao tornados alguns tenias: as expres sOes constitucionais. do princ!pio de subsidiariedade e seu controle; os criterios de distribui~o do poder de decisao e 0 alcance do poder distribufdo,

As expressOes constitucionais, os criterios e a compreensao do poder de decisao, distribufdos em raziio do princfpio de subsidiariedade, na Constitui~ao francesa de 04.10.1958, nao surgem atraves de disposi~oes explfcitas que ilustrem ou apliquem 0 princfpio de subsidia- .

, riedade. A Constitui~ao de 1958 .nao est! assentada sobre modo, de reparti~ao de competencies que facam qualquer referencia a subsidiariedade, pelo que poder-se-ia concluir que a Constitui~o nao faz aplica~ao direta do princ!pio de subsidiariedade.

Mesmo assim pode-se concluir que as disposi~6es da Constitui~ao de 1958 aplicam de maneira extremamente limitada 0 princfpio de subsidiariedade. Os arts. 77 e 78, relativos a Comunidade, surgem como

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