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Capitolo decimo Urbanistica ed ecologia di Federico Oliva Piano urbanistico e problematiche ambientali Anche in Italia, seppure con notevole ritardo rispetto ad alcuni paesi europei, si sta facendo strada una convinzione di fondo, una scelta poli- tico-culturale preliminare: quella cioé che i problemi della trasformazione urbana e territoriale dovranno essere in futuro affrontati all’interno della pit’ ampia problematica ambientale. Di questa convinzione é portatore una parte del mondo disciplinare, che pone esplicitamente la opportunita, ma anche la necessita di una aperta rivisitazione dell’urbanistica alla luce dell’ecologia. Cominciano quindi a presentarsi prime esperienze, tra cui sembra interessante quella di Reggio che propongono una nuova strategia per il governo unitario delle citta, del territorio e dell’ambiente, esperienze che rappresentano anche, consapevolmente, un tentativo di costruire una nuova evoluzione tecnica e culturale della disciplina urbanistica, Come @ noto, la disciplina urbanistica moderna nasce in Italia nel se- colo scorso, con la prima legge urbanistica del 1865, riferita essenzialmente alle problematiche della citta che cresceva sotto la spinta della prima rivo- luzione industriale. Ma gia la legge urbanistica del 1942 prescrive che il piano regolatore generale (PRG) si riferisca a tutto il territorio comunale, aprendosi cosi inevitabilmente anche alle problematiche ambientali. Nelle prime applicazioni della nuova legge, tuttavia, la problematica ambientale é largamente sottovalutata, se non completamente assente. Allesterno degli ampi perimetri della citta in espansione, disegnati dai PRG, il territorio agrario non é mai pianificato: assume piuttosto un ruolo di at- tesa di nuova urbanizzazione, una «zona bianca» di riserva, disponibile per ogni trasformazione futura. E questo il caso, per citaré due esempi (nep- pure tra i pitt negativi), del PRG di Milano del 1953, che consentiva una edificabilita, per insediamenti residenziali o produttivi, nelle zone agricole, di 2.000 mc/ha, o del PrG di Terni del 1958, che prevedeva addirittura «zone agricole edificabili». E sara proprio la previsione dell’uso produttivo 202 Federico Oliva ed ambientale nelle zone agricole ed extraurbane una delle prime innova- zioni ambientali applicate all’urbanistica. Tuttavia, nei primi PRG, anche per le zone extraurbane le problema- tiche ambientali sono ampiamente sottovalutate: le aree collinari prossime alla citta, ad esempio, vengono regolarmente coinvolte nello sviluppo edi- lizio, talvolta con i caratteri dell’edilizia borghese pit qualificata, come nel caso del PrG di Bologna del 1955, o pit: brutalmente con veri e propri in- terventi di scempio ambientale, come a Napoli, quando, nel 1958, una va- riante al vecchio piano regolatore del 1939 (ancora un piano parziale quindi e non generale) consente di portare a termine la completa cementificazione della collina di Posillipo (si veda figg. 25-26). Sempre a Napoli, nel 1962, viene consentito l’ampliamento dello stabilimento siderurgico Italsider di Bagnoli, con l’interramento di 22 ettari di mare, la totale occupazione della piana e la distruzione dell’ambiente marino. A Roma, i parchi delle antiche ville interne ed esterne al centro storico erano gia stati abbondantemente lottizzati subito dopo l’unita d'Italia, ma il PRG del 1959, fortunatamente bocciato dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, si preoccupava di completare l’opera, dando, ad esempio, il via libera all’edificazione nella zona dell’Appia antica, una zona archeologica, straordinaria anche dal punto di vista ambientale e paesaggistico. La scelta ricorrente dei primi PRG italiani é dunque quella di non tu- telare le zone extraurbane, a meno di particolari vincoli di carattere pae- saggistico, archeologico e monumentale, di considerare le zone agricole come zone di riserva per l’espansione urbana, gia comunque edificabili sep- pure a bassa densita, di coinvolgere nello sviluppo urbano anche le parti di territorio pit pregiate dal punto di vista ambientale, come le aree colli- nari prossime alle citta, gli affacci a mare, i parchi storici interni o margi- nali rispetto al tessuto urbano. Del tutto assente la pianificazione territoriale in questa prima applica- zione della legge del 1942, si producono invece i primi, limitati, esperimenti di piani paesistici previsti dalla legge 1.497/39, poi ripresi molti anni dopo dalla legge 431/85, la «legge Galasso» (dal nome del suo promotore), che tilancia il ruolo della pianificazione territoriale, evidenziandone gli aspetti ambientali. Al quinto congresso dell’Istituto nazionale di urbanistica (Ge- nova, ottobre 1954), dedicato allo stato della pianificazione urbanistica e territoriale in Italia, si contano solo 18 piani paesistici, di cui cinque in corso di redazione e nessuno definitivamente approvato; alla fine degli anni Sessanta, saranno solo 14 i piani paesistici in vigore, oltre a un solo piano tra i numerosi promossi nel Sud, nell’ambito di un tentativo di conciliare lo sviluppo turistico con Ia tutela delle risorse ambientali. Si tratta quindi di piani relativi ad aree circoscritte e spesso finalizzati non tanto alla pro- tezione ambientale, quanto a consentire una edificazione minimamente at- tenta ai valori paesaggistici, identificando perd questi valori con una con- cezione sostanzialmente estetica del paesaggio e quindi sottovalutando non solo la tutela e la valorizzazione degli elementi strutturanti il paesaggio stesso, ma ogni valutazione di carattere pil’ propriamente ambientale. X, Urbanistica ed ecologia 203 A partire dalla fine degli anni Cinquanta, anche nell’urbanistica italiana cominciano a prendere sostanza le problematiche ambientali, seppure rela- tive alle sole zone extraurbane. In particolare alcuni piani cominciano a considerare le zone agricole come zone produttive e di interesse ambien- tale, e a salvaguardare le emergenze naturalistiche e paesaggistiche. La svolta si legge nei PRG di Siena del 1956 e di Assisi del 1958, a cui hanno lavo- rato rispettivamente Luigi Piccinato e Giovanni Astengo, i due maestri dell’urbanistica italiana contemporanea. Nel primo vengono individuate tre zone rurali, di cui una di protezione paesistica e una, che comprende gli elementi strutturanti del paesaggio della campagna senese, assolutamente inedificabile. Ma anche la zona agricola normale presenta elementi di grande novita: l’edificazione é riservata ai soli agricoltori e per finalita connesse alla produzione agricola; le densita sono assai ridotte (0,05 mc/mq); modalita attuative e densita sono simili a quelle che dieci anni pid tardi verranno stabilite da leggi dello Stato; come in altri casi le esperienze concrete anti- cipano l’evoluzione legislativa. Nel secondo, il Pr di Assisi (si veda tav. 15), viene dedicata una straordinaria attenzione all’analisi del territorio agrario, che determina una articolazione dell'azzonamento, con lindivi- duazione di varie zone che si differenziano per le caratteristiche produttive (i vigneti, gli oliveti, le colture foraggere), ma anche per quelle orografiche e naturalistiche (i versanti, la montagna, i boschi). Anche in questo secondo caso vengono prescritti limiti per l’edificazione agricola e individuate zone di salvaguardia assoluta, anche a protezione dell’eccezionale valore storico e monumentale della citta. Fino alla seconda meta degli anni Sessanta, quando la «legge ponte» (la 765/67, la principale integrazione alla legge del 1942) rafforza, con una spe- cifica disposizione normativa, la tendenza espressa dai piani a favore della funzione produttiva e ambientale delle zone agricole, vietando in esse nuove edificazioni (se non per insediamenti ed attrezzature legate alla produzione agricola) e stabilendo un indice di edificabilita massimo di 0,03 mc/mgq, queste esperienze non sono tuttavia generalizzate. Nel primo Prc di Roma del 1962, pur attento ad alcune problematiche ambientali come quella del verde urbano, le zone agricole (l’«agro romano») sono articolate in due sét- tozone, di cui una esclusivamente destinata a usi agricoli con una densita di 0,05 mc/mq, mentre la seconda, assai estesa, consentiva la realizzazione di edifici singoli (con un lotto minimo di 1 ettaro) e di «nuclei organizzati» con una superficie territoriale massima di 30 ettari, una densita di 0,10 me/mq e una altezza massima di 7,50 m. Dopo il 1967, l’attenzione della pianificazione urbanistica per le pro- blematiche ambientali si accentuava sostanzialmente, sotto la spinta dell’«ur- banistica riformista», che prende le mosse soprattutto dalle citta dell’Emilia- Romagna. A Bologna, ad esempio, si metteva rimedio ai guasti determinati dal piano nella collina con una specifica variante del 1969, che generaliz- zava la salvaguardia ambientale dell’intero territorio collinare, in parte reso fruibile direttamente con la formazione di parchi pubblici. A Reggio Emilia, con il Prc del 1967, vengono destinate a parco tutte le grandi aree ancora