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POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA, COOPERAO
SUL-SUL E NEGOCIAES
INTERNACIONAIS
Haroldo Ramanzini Jnior
Luis Fernando Ayerbe
(Orgs.)
Organizadores
Haroldo Ramanzini Jnior
Luis Fernando Ayerbe
Capa e Diagramao
Gianfrancesco Afonso Cervelin
Reviso
Adalton Oliveira
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
P829
Poltica externa brasileira, cooperao sul-sul e negociaes
internacionais / organizao Haroldo Ramanzini Jnior , Luis Fernando
Ayerbe. - 1. ed. - So Paulo : Cultura Acadmica, 2015.
178 p. ; 23 cm.
ISBN 978-85-7983-642-8
1. Relaes internacionais 2. Poltica internacional 3. Brasil - Relaes
exteriores. I. Ramanzini Jnior, Haroldo. II. Ayerbe, Luis Fernando.
15-23218
28/05/2015
CDD: 327.81
CDU: 327(81)
05/06/2015
SUMRIO
APRESENTAO
Haroldo Ramanzini Jnior e Luis Fernando Ayerbe.............................7
APRESENTAO
O livro Poltica Externa Brasileira, Cooperao Sul-Sul e
Negociaes Internacionais aborda, a partir de uma perspectivada
temtica focada no Brasil, suas caractersticas, motivaes, desafios
e possibilidades. A publicao um dos frutos das atividades do
Programa de Negociaes Internacionais (Pronint) do Instituto de
Estudos Econmicos e Internacionais da Universidade Estadual
Paulista (IEEI-Unesp) e pretende contribuir para o debate sobre as
novas dimenses assumidas pela cooperao Sul-Sul nos anos 2000
em um sistema internacional em transformao. No Brasil, trata-se
de um dos assuntos de poltica externa que mais tem sido debatido
e uma das razes para o renovado interesse que envolve aspectos
pragmticos e normativos da ao internacional do Estado.
O questionamento da centralidade dos Estados Unidos, a
situao poltica e econmica da Unio Europeia (e tambm dos
Estados Unidos), principalmente depois da crise financeira de
2008, a emergncia da China como um pas capaz de alterar equilbrios no sistema internacional, as mudanas no eixo dinmico da
economia internacional, a percepo, em vrios pases, de que os
resultados sociais das polticas econmicas ortodoxas e liberalizantes foram negativos, so alguns dos elementos que recolocam, em
um contexto aparentemente mais favorvel, se comparado com os
anos 1980 e 1990, a necessidade de mudanas nas formas e modalidades de governana internacional.
No perodo de 1950 a 1970, sendo a Conferncia Afro-Asitica
de Bandung de 1955 (que neste ano de 2015 comemora 60 anos)
um marco relevante, a cooperao Sul-Sul tinha uma dimenso de
resistncia forma como o mundo estava organizado. Nos anos
2000, o elemento de crtica ordem internacional estabelecida
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pelas potncias ocidentais continua presente em alguns dos movimentos e instituies e o fortalecimento poltico e econmico de
pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, traz substratos mais
slidos para ampliao das iniciativas de cooperao Sul-Sul.
Nesse contexto, ressaltamos alguns dos questionamentos que
motivaram o presente livro: Qual o papel da cooperao Sul-Sul
na poltica externa brasileira? Como os atores domsticos veem a
cooperao Sul-Sul? Como os processos de integrao e cooperao
regional na Amrica do Sul se articulam com as relaes Sul-Sul?
Como definir a cooperao Sul-Sul em um sistema internacional
em transformao, em que dinmicas de diferenciao entre os pases em desenvolvimento se fazem presentes? Existe hoje uma agenda Sul-Sul propositiva e qual o papel do Brasil na sua conformao? Quais so os temas e questes em que um encaminhamento
Sul-Sul pode trazer perspectivas inovadoras para o desenvolvimento econmico e social? Em termos de relaes com pases e regies
especficas, quais so as interaes centrais na estratgia de cooperao Sul-Sul da poltica externa brasileira?
Considerando essas questes, o livro est organizado em dez
captulos. O primeiro, intitulado As diferentes dimenses da
cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira, de autoria de
Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano e Rafael
Augusto Ribeiro de Almeida, busca apresentar as caractersticas
distintivas da cooperao Sul-Sul da poltica externa brasileira nos
anos 2000. Os autores consideram que a partir de 2003, inicia-se um processo de redefinio da concepo de cooperao Sul-Sul
sustentada por novas aes e prticas.
O segundo captulo, intitulado Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil, de autoria
de Carlos Milani e Rubens Duarte, apresenta sofisticada avaliao
sobre a cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira considerando a sua distribuio geogrfica, os ministrios envolvidos, as
reas de atuao, bem como aspectos relativos ao aparato regulatrio domstico, particularmente sobre as possveis consequncias da
falta de um marco jurdico ou de um rgo capaz de promover a
coordenao dos atores que atuam na agenda de cooperao internacional para o desenvolvimento.
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O terceiro captulo, intitulado A cooperao para o desenvolvimento com Angola e Moambique: uma viso comparada, de autoria de Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini, aborda as
iniciativas de cooperao para o desenvolvimento no contexto das
relaes entre o Brasil e os dois pases africanos. A partir da anlise
dos casos, inclusive na dimenso das suas diferenas, os autores chamam ateno para aspectos relevantes constitutivos da cooperao
para o desenvolvimento na poltica externa brasileira, alm de identificar as demandas dos pases na cooperao com o Brasil em reas
como agricultura, educao, sade e os projetos introduzidos.
O quarto captulo, intitulado Poltica externa brasileira e a
coalizo IBAS: comrcio e insero internacional, de autoria de
Adriana Schor e Janina Onuki, apresenta pertinente estudo sobre
essa coalizo, considerando o seu potencial de comrcio. Partindo da
evoluo comercial no interior do grupo, questionam-se vises que
colocam essa dimenso em segundo plano, demonstrando que de
fato existe complementaridade entre as economias do Brasil, ndia
e frica do Sul, concluindo que a cooperao no interior do grupo
ganharia substantivamente com o aprofundamento do comrcio.
O quinto captulo, intitulado Brasil, China e a cooperao Sul-Sul, de autoria de Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio
Paulino e Aline Tedeschi da Cunha, aborda de modo sistemtico
os elementos da relao entre o Brasil e a China e sua articulao
com posies e agendas Sul-Sul. Paralelamente ao crescente peso
mundial dos dois pases como global players, o status de parceria
estratgica global estabelecido a partir de 2012 acrescenta relao
bilateral especial significado no mbito da cooperao Sul-Sul.
O sexto captulo, intitulado O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica, de autoria de Cristina Soreanu
Pecequilo, aborda os fundamentos da poltica externa brasileira em
relao a pases do Oriente Mdio e o novo foco dos anos 2000,
em que o pas retoma uma projeo nessa regio iniciada na dcada
de 1970, com componentes geopolticos e geoeconmicos. A partir
dessa retrospectiva, o captulo faz uma anlise sistemtica sobre o
acordo de Teer de 2010 e suas consequncias, inclusive, do ponto
de vista das relaes Sul-Sul.
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AS DIFERENTES DIMENSES
DA COOPERAO SUL-SUL NA
POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Haroldo Ramanzini Jnior*
Marcelo Passini Mariano**
Rafael Augusto Ribeiro de Almeida***
Introduo
O objetivo deste captulo compreender a cooperao Sul-Sul
na poltica externa brasileira a partir dos anos 2000, tendo em conta a nova dimenso que o fenmeno assumiu em razo das novas
condies do sistema internacional e das modificaes polticas
internas. Para isso, sero tambm considerados os antecedentes histricos, desde os anos 1960 at o final de 1990, de modo a edificar e melhor identificar o sentido de transformao ocorrido nos
tempos atuais. O argumento central deste captulo que com a
mudana na composio das elites polticas no ncleo do poder
* Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e
Professor da Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Membro do Programa
de Negociaes Internacionais (Pronint) do Instituto de Estudos Econmicos e
Internacionais da Unesp (IEEI-Unesp).
** Professor da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e Coordenador do
Laboratrio de Novas Tecnologias de Pesquisa em Relaes Internacionais
(Lantri FCHS / Unesp).
*** Bacharel em Relaes Internacionais pela Unesp e Mestrando do Programa
de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Unesp/
Unicamp/PUC-SP).
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decisrio brasileiro, a partir de 2003, inicia-se um processo de redefinio da concepo de cooperao Sul-Sul, sustentada por novas
prticas polticas, que tem por finalidade redefinir as linhas gerais de
conduo da poltica externa e justificar as decises tomadas.
O fortalecimento poltico e econmico dos pases em desenvolvimento nos anos 2000 traz substratos mais slidos para ampliao
das iniciativas de cooperao Sul-Sul1. Para o Brasil, contar com
apoio de outros pases e criar mecanismos de dilogo e cooperao
so questes relevantes para melhorar sua projeo relativa no sistema internacional. Os esforos para compatibilizar os interesses do
pas no mundo com as necessidades de desenvolvimento nacional
passam a ter na relao Sul-Sul um eixo de articulao central. Por
isso, uma das questes que buscaremos abordar se, a partir do incio do governo de Lula da Silva, em 2003, a cooperao Sul-Sul se
torna um elemento estruturante da poltica externa brasileira contempornea. Nesse perodo, o Brasil se colocou como ator capaz de
contribuir para o desenvolvimento dos pases do Sul e como pas
interessado em influenciar a dinmica do sistema internacional. A
insero do pas na agenda de cooperao para o desenvolvimento
internacional sintomtica desse processo. Ainda que se possa debater a questo da escala e do resultado das aes empreendidas, em
termos de projeo internacional um aspecto inovador, ao menos
na dimenso adquirida (Menezes; Ribeiro, 2011; Inoue; Vaz, 2012).
O fortalecimento da insero no eixo da cooperao Sul-Sul
um elemento argumentativo importante na definio das preferncias nacionais e de reafirmao da identidade brasileira no mundo, tornando a ideia de Sul um fator central para a formulao da
poltica exterior do Brasil. Alm dos elementos discursivos h, tambm, uma dimenso importante de pragmatismo na forma como o
Brasil visualiza a relao Sul-Sul, fruto de determinadas fragilidades
estruturais do pas. Como h interesse em aumentar a capacidade de influncia e diminuir a vulnerabilidade no mbito externo,
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reunies da Unctad, do GATT, e do G-77, houve esforo significativo no sentido de demonstrar que a questo do desenvolvimento constitua problema internacional vinculado com os padres
de relacionamento Norte-Sul. A discusso em torno de uma Nova
Ordem Econmica Internacional, puxada pelos pases do Sul e parcialmente incorporada pelas Naes Unidas por meio de resolues
especficas nos anos 1970, operou em perspectiva similar. Embora
esse movimento tenha arrefecido nas dcadas seguintes, tinha uma
dimenso reformista e contribuiu para o surgimento do Sistema
Geral de Preferncias e para a possibilidade de tratamento especial
e diferenciado para os pases em desenvolvimento nas negociaes
econmicas com pases desenvolvidos.
interessante observar a relao paradoxal do Brasil com esses
movimentos e instituies do Sul. Afinal, o pas est englobado
nesse conceito, porm no deixa de reafirmar constantemente em
sua ao externa o vnculo que possui com o Ocidente. O prprio fato de estar no continente americano, sob o guarda-chuva
institucional de instituies como a Organizao dos Estados
Americanos (OEA) e o Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca (Tiar), lideradas pelos Estados Unidos, evidenciam esse
elemento de ambigidade. Apesar disso, o Brasil se identifica fortemente com o Sul, por causa de sua determinao de alcanar
o desenvolvimento nacional e de adquirir maior autonomia em
relao aos pases centrais. Alm disso, seus elementos norteadores, tais como, autodeterminao, no interveno (remodelado
para no indiferena nos anos 2000), pacifismo e multilateralismo, so funcionais para uma aproximao com o Sul.
A descolonizao da sia e da frica foi fundamental para
impulsionar esse tipo de cooperao, pois houve um grande aumento do nmero de pases enquadrados no conceito de Sul. Ademais,
o ocidentalismo, apontado acima, que caracteriza no s o Brasil,
mas tambm os demais pases latino-americanos, e as contingncias
internas e externas advindas da Guerra Fria contriburam para que
a Amrica Latina tivesse uma participao inicial muito tmida nesses concertos do Sul, sobretudo, naqueles com conotao poltica
mais expressiva, como o caso do Movimento dos No Alinhados.
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vas do ponto de vista do crescimento econmico e da industrializao, outros continuam a enfrentar quadro de pobreza extrema e
instabilidade poltica. As crises de dvida externa em muitos pases
em desenvolvimento nos anos 1980 e 1990 e situaes de instabilidade financeira e cambial geraram em muitos pases a necessidade de condicionar a poltica externa a partir de questes ou
necessidades econmicas de curto prazo. Nisso, foi priorizada a
relao com os pases desenvolvidos e com instituies financeiras
internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI). A
emergncia dos chamados Tigres Asiticos nos anos 1980, com
aparentes ganhos relacionados com polticas de abertura de mercados e liberalizao comercial, contribuiu para a adoo de polticas neoliberais em outros pases em desenvolvimento que se
intensificou nos anos 1990, ainda que de forma desigual, j que
a intensidade da adoo de polticas neoliberais variou de modo
significativo (Velasco e Cruz, 2007). Mesmo assim, nesse contexto, a coordenao poltica entre esses pases perdeu centralidade,
devido importncia atribuda s agendas econmicas e de estabilidade domstica, inclusive, institucional, j que muitos passavam tambm por processos de redemocratizao. Esse tambm
um perodo de transformaes no sistema internacional acarretadas pelo fim da Guerra Fria. A cooperao Sul-Sul perdeu densidade, muito em funo de contextos internacionais e domsticos
limitadores do ponto de vista normativo e material, situao que
permaneceu at o incio dos anos 2000.
de afirmao de sua autonomia. Para o Brasil, a lgica da cooperao Sul-Sul est presente em dois sentidos principais: 1) do
fortalecimento do poder de barganha e da projeo internacional do pas, 2) da reafirmao da sua identidade e da identidade
coletiva do Sul. No perodo de 1960 a 1990, em determinados
momentos ou situaes, h predominncia de um dos aspectos.
Isso ajuda a entender as razes de o Brasil nunca ter aderido ao
Movimento dos Pases No Alinhados (MNA), apesar das suas
posies assertivas no G-77, nas reunies da Unctad e do GATT
que envolviam questes relativas cooperao Sul-Sul ou a crtica ao ordenamento do sistema internacional. Nos anos 2000,
os dois sentidos parecem se conectar gerando nova forma de
insero internacional, a partir do eixo Sul-Sul, incentivada por
mudanas no equilbrio do poder poltico e econmico internacional e por mudanas na poltica domstica do pas.
A temtica da cooperao Sul-Sul surge de modo mais evidente na poltica externa brasileira a partir dos anos 1960, com a
Poltica Externa Independente dos governos de Jnio Quadros e
Joo Goulart. Desde o incio, a ideia de cooperao Sul-Sul est
relacionada com a inteno de melhorar a capacidade de influncia do pas no sistema internacional e vincula-se com as noes de
universalismo e globalismo da poltica externa brasileira (Pinheiro,
2004). No incio dos anos 1960, com a tentativa de intensificao
da cooperao Sul-Sul, a questo da disputa Leste-Oeste cede lugar
ao conflito Norte-Sul como eixo condutor da poltica externa brasileira. Vale lembrar que a Operao Panamericana (OPA), marco
da poltica externa do governo Kubitschek, ainda tinha nos Estados
Unidos o eixo central de gravitao da ao internacional do pas
e seus limitados resultados tiveram papel importante no sentido
de comprovar que os interesses da poltica externa dos Estados
Unidos no coincidiam com parte das expectativas do Brasil. Com
isso, fortaleceu-se a concepo, presente a partir da Poltica Externa
Independente, de que a diversificao da ao internacional do pas
mediante o eixo Sul-Sul aumentaria o poder de barganha do pas,
inclusive na relao com os Estados Unidos.
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A matriz dessa poltica inclua uma crtica ao status quo internacional e forma como o tema do desenvolvimento era tratado. Do
mesmo modo, enfatizava a relevncia da cooperao Sul-Sul, como
evidenciado nas posies do Brasil na Assembleia Geral das Naes
Unidas em 1961 e 1962.
Nos anos 1960 e parte dos anos 1970, o esforo de adensamento do dilogo e da cooperao com os pases em desenvolvimento
encontrava limites no apoio que o Brasil dava a Portugal, no condenando a recusa portuguesa em acatar o direito independncia
de suas colnias. Nesse sentido, o Brasil votou contra a resoluo da
27 Assembleia Geral da ONU, em novembro de 1972, que proclamou os movimentos de libertao de Angola, Guin-Bissau e
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principal era se posicionar de modo contrrio s exigncias de alinhamento e atingir certo grau de autonomia frente aos dois polos
de poder da Guerra Fria, os Estados Unidos e a Unio Sovitica.
Buscava-se afirmar os interesses dos pases em desenvolvimento
como essencialmente diferentes daqueles das potncias, explorar
reas de convergncia com pases que partilhavam com o Brasil a
condio de subdesenvolvimento e intervir com posio prpria
no debate a respeito das grandes questes internacionais. Essa concepo esteve presente na atuao do Brasil na 2 Conferncia da
Unctad, de 1968. Tambm na rejeio do argumento da irresponsabilidade dos pases do Sul como razo para lhes negar acesso
tecnologia de ponta, levando a que o Brasil se recusasse, em 1968,
a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) (Pinheiro,
2004). Nesse momento, o discurso terceiro-mundista da poltica externa intenso, mas a capacidade de efetivao reduzida,
em parte, em funo da situao de instabilidade domstica.
Isso particularmente vlido para o perodo da Poltica Externa
Independente. Do ponto de vista do sistema internacional, havia
possibilidades de novas prticas, como representada pela Unctad e
pelo Movimento dos No Alinhados.
Desde o incio dos anos 1960, a preocupao com o Terceiro
Mundo na poltica externa brasileira era forte e o interesse pela
Amrica Latina derivou disso. Houve defesa do fortalecimento da
relao do Brasil com os pases subdesenvolvidos, principalmente
os africanos, apesar do passivo da posio em relao s colnias
portuguesas, e era forte o argumento de que a independncia e a
autodeterminao deveriam ser os princpios condutores do ordenamento internacional e constantemente reafirmados na participao do pas nas instituies de cooperao Sul-Sul. No documento
de instruo para a delegao do Brasil Conferncia das Naes
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento de 1964, afirma-se que
para que se garanta a coerncia com as atitudes anteriores do Brasil
e com os princpios que vem defendendo, a delegao:
dever levar sempre suas iniciativas considerao prvia do
Grupo Informal Latino-Americano e, subsequentemente, do
Grupo de pases em desenvolvimento. Por meio desse duplo
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os pases do Sul tm o maior interesse em preservar a estabilidade e credibilidade das instituies de Bretton Woods. O
que delas se deseja to somente maior sensibilidade s condies e necessidades especficas do mundo em desenvolvimento, objetivo que nos parece perfeitamente alcanvel em bases
consensuais e em termos realistas, e sem qualquer prejuzo
antes pelo contrrio para o bom e sadio funcionamento de
tais organizaes (Guerreiro, 1981, p. 551).
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formao de empresas conjuntas, frmulas de preferncia, cooperao na rea da tecnologia, modalidades de intercmbio de
produo, esquemas triangulares etc3.
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Nesse sentido, os acordos de cooperao em cincia e tecnologia com a China, assinados no ano de 1988, abarcaram desde a
construo conjunta de dois satlites de identificao de recursos
naturais, passando por colaborao em pesquisas de desenvolvimento tecnolgico nas reas de energia hidreltrica e transportes,
at a colaborao na produo de frmacos para controle de endemias5. Cabe lembrar que nesse perodo o Brasil tambm alcanou
avanos em importantes tecnologias relacionadas ao enriquecimento de urnio, fibra tica e semicondutores.
Assim, esses acordos podem ser vistos como um dos elementos
de maior continuidade da cooperao Sul-Sul na poltica externa
brasileira, perpassando diversos governos, desde Geisel at os dias
atuais. As negociaes com a China, ao longo dos anos, no se
limitaram s questes de trocas comerciais, mas tambm apresentaram um histrico de acordos envolvendo setores sensveis e colaborao em projetos que, em geral, demandam muito tempo para
apresentarem seus resultados, ligando um perodo governamental
a outro. Isso nos permite concluir que a cooperao Sul-Sul mantm-se enquanto elemento formador do comportamento externo
do Brasil na sua matriz universalista, mesmo nos anos 1990, com a
eleio de Collor de Mello para ocupar a presidncia da Repblica,
que d incio a uma dcada de baixa atividade discursiva no que se
refere s relaes com os pases do Sul.
Discurso pronunciado pelo Ministro Roberto de Abreu Sodr. no dia 10 de
junho de 1987. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, no. 53, abr-mai-jun de
1987.
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A Dcada de 1990
A cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira dos anos
1990 sofreu os impactos das fortes transformaes no plano
domstico e internacional. Foi um perodo marcado por sua quase inexistncia enquanto elemento relevante na orientao das
aes externas do pas. Internamente, o Brasil iniciou a dcada
com a primeira eleio direta para presidente desde o fim do
perodo militar. O governo Collor de Mello inicia seu mandato
tendo como principais urgncias a necessidade de reorganizar e
estabilizar o sistema poltico, alm de propiciar condies para
o controle da inflao e enfrentar os problemas estruturais da
economia nacional. Em relao ao sistema internacional, o pas
apresentava-se em uma situao de crescente fragilidade diante de
um cenrio marcado por fortes transformaes e crescente expectativa de um reordenamento internacional centrado no poderio
norte-americano.
A convergncia ideolgica do governo com o receiturio neoliberal orientou as escolhas em relao insero internacional
do pas, que se daria por meio da reviso do modelo de desenvolvimento brasileiro, pautando-se por menor influncia do Estado
nas relaes econmicas, privatizaes e abertura ao comrcio
mundial. A ideia geral nesse momento era de que o desenvolvimento nacional passaria pela maior interligao com o processo
de globalizao que se acentuava e, dessa forma, a clivagem entre
Norte-Sul tornava-se cada vez menos importante. O trecho a
seguir, do ento Secretrio Geral de Poltica Exterior, Embaixador
Marcos Castrioto de Azambuja, em 1991, resume bem o entendimento em relao cooperao Sul-Sul:
A crise do endividamento, a crise financeira do Estado brasileiro e a estagnao na maioria dos pases em desenvolvimento tomaram mais remota a cooperao Sul-Sul e a possibilidade de lanamento de novos projetos de acelerao do
crescimento baseados em um intercmbio crescente com os
pases em desenvolvimento. O investimento direto e o avan33
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a semelhana de aspiraes torna Brasil e frica do Sul parceiros naturais, dentro do esprito da cooperao Sul-Sul.
Coincidimos no esforo de integrao economia global, ao
procurarmos promover o aprimoramento do comrcio e dos
fluxos internacionais de capital7.
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De acordo com Desider Neto (2014, p.111) a nova proposta de insero internacional efetivada pelo Brasil a partir de 2003
se diferenciou das anteriores por se basear em uma estratgia de
cooperao Sul-Sul. A principal diferena em relao aos perodos
anteriores reside no fato de que a cooperao Sul-Sul ganhou maiores condies de operacionalizao e se tornou o pano de fundo da
ao brasileira nas esferas das relaes bilaterais, inclusive com os
Estados Unidos, e tambm no mbito do regionalismo e do multilateralismo, assim como em aes especficas do Brasil na rea de
comrcio internacional, defesa, meio-ambiente entre outras.
A nova dimenso que a relao Sul-Sul assume na poltica
externa brasileira pode ser dividida em duas fases: uma de 2003 a
2008 e a outra de 2009 a 2014. Na primeira fase, h transformaes significativas na poltica domstica com a retomada do crescimento econmico, controle do endividamento externo, ampliao
do mercado domstico, das reservas internacionais do pas e dos
fluxos comerciais. A valorizao das commodities agrcolas e minerais no mercado internacional, muito em funo do aumenta da
demanda chinesa algo que contribui para a manuteno dessa
situao do ponto de vista econmico. Lima (2005, p. 5) considera
que padres de desenvolvimento criam novas idias, interesses e
instituies e uma vez iniciado um deles muito difcil mudar as
instituies e os interesses. Nessa primeira fase h redefinio das
alianas e dos objetivos nacionais na arena internacional. uma
fase concentrada na atividade discursiva, na resistncia s presses
internacionais e na negociao de novos acordos e coalizes internacionais a partir de uma perspectiva Sul-Sul. A formao do acordo Ibas, em junho de 2003, a contribuio decisiva do Brasil para a
formao e para a manuteno do G-20 agrcola na Rodada Doha
da OMC, da reunio Ministerial de Cancun de setembro de 2003
at a reunio ministerial de Genebra de julho de 2008, a resistncia
do Brasil s negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), a reativao da Rodada Sul-Sul no mbito da Unctad em
2004 so, entre outros, episdios significativos dessa perspectiva.
Na segunda fase, de 2009 a 2014, observa-se a consolidao
da linha Sul-Sul da poltica externa, a partir da estrutura de aes
construdas anteriormente e dos efeitos da crise financeira internacional. Esta, por um lado, dificultou o crescimento interno, prejudicando as aes voltadas para o desenvolvimento do pas. Por
outro lado, imprimiu maior funcionalidade s aes brasileiras na
esfera da poltica externa e abriu caminho para o fortalecimento de
alianas com os principais pases emergentes, onde a materialidade
assumida pelos Brics, a partir de 2008, um dos efeitos. A partir
da crise mundial de 2008, segundo informao do Ministrio das
Relaes Exteriores, o Brasil percebeu, durante a crise financeira,
o surgimento de uma oportunidade para a mudana na estrutura
do sistema financeiro e econmico internacional (MRE, 2010).
O contexto ps crise econmica mundial de 2008 colaborou para
a consolidao do Sul na agenda prioritria brasileira. Comunicado do
Itamaraty, de dezembro de 2010, sobre a concluso da Rodada So
Paulo10 (2004-2010) auxilia a entender melhor esse aspecto:
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O acordo dever criar novas oportunidades de acesso a mercados para ampla gama de produtos comercializados entre pases
da frica, sia e Amrica Latina. Em 2009, quando as exportaes totais brasileiras sofreram queda de quase 23% em relao ao ano anterior, como reflexo da crise financeira internacional, as exportaes brasileiras para esses pases (excluindo-se
o Mercosul) cresceram mais de 18%. As importaes totais
desses pases (tambm excludo o Mercosul) somaram, em
2009, quase US$ 1 trilho. O Acordo da Rodada So Paulo
potencializa as relaes econmicas Sul-Sul e reafirma o interesse dos pases em desenvolvimento em buscar oportunidades
de liberalizao comercial, especialmente na conjuntura de virtual paralisia da Rodada Doha na OMC em 2009 e 201011.
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comerciais, e boas. Nossas exportaes para l esto crescendo e outro dia o presidente da Companhia Vale do Rio Doce,
Roger Agnelli, concordou em como era importante investir na
aproximao com a frica13 [...].
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http://www.jornal.ceiri.com.br/internacionalizacao-da-embrapa/
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e Celso Amorim (2003-2010), assim como de quase total irrelevncia durante os anos 1990. Diante disso, este texto buscou compreender melhor o seu significado e capacidade de orientar o comportamento brasileiro no cenrio internacional, visto que permanece
forte debate a respeito da sua funcionalidade e alcance, sendo um
dos assuntos relacionados poltica externa mais discutidos no
mbito nacional, com vises muito variadas, havendo opinies que
vo em direo de um maior aprofundamento das relaes Sul-Sul
e outras que defendem a tese de que esse tipo de orientao poltica
equivocada e deve ter sua importncia reduzida.
Enquanto linha de atuao, a cooperao Sul-Sul busca responder a um conjunto de elementos que estruturam as relaes
internacionais do Brasil. Por um lado, a condio de pas ainda
no desenvolvido contrasta com as potencialidades representadas pelo seu territrio, populao, recursos naturais e posicionamento espacial no globo e, portanto, a expectativa representada
pela superao dessa condio est na raiz dos argumentos que
buscam sustentar uma conduta externa orientada pela articulao poltica prioritria com os pases do Sul, pois o diagnstico
geral de que o sistema internacional est organizado de forma a
privilegiar as potncias j constitudas, diminuindo as chances de
uma insero internacional mais autnoma e com melhores oportunidades para o desenvolvimento econmico nacional. Alm dos
aspectos estruturais, o papel que a cooperao Sul-Sul assume na
poltica exterior do Brasil ao longo do tempo depende do jogo
poltico domstico, que responde s presses polticas, econmicas e sociais, e da interpretao governamental em relao s possibilidades presentes na arena internacional. As ideias em torno
da cooperao Sul-Sul, portanto, esto vinculadas s condies
objetivas nas quais as prticas polticas so processadas.
Diante desse quadro geral, foi possvel verificar que as polticas
voltadas para o incremento das relaes com os pases do Sul, fundamentam-se em argumentos que buscam sustentar uma perspectiva de mudana de longo prazo, pois envolvem objetivos voltados a
alcanar o desenvolvimento e tornar as regras de funcionamento do
sistema internacional mais justas. No entanto, para que essas polticas se realizem, necessrio lanar mo de argumentos e imple-
Consideraes Finais
No mbito da poltica externa brasileira a cooperao Sul-Sul
passou por diferentes crises domsticas, mudanas de regime poltico e transformaes do sistema internacional. Houve momentos
de maior importncia e reconhecimento, como nas gestes dos
Ministros das Relaes Exteriores Azeredo da Silveira (1974-1979)
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Referncias bibliogrficas
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49
COOPERAO PARA O
DESENVOLVIMENTO E
COOPERAO SUL-SUL: A
PERSPECTIVA DO BRASIL
Carlos R. S. Milani*
Rubens de S. Duarte**
Introduo
Desde a dcada de 1960, o Brasil tem prestado cooperao a
outros pases do Sul geopoltico por meio de projetos e programas, principalmente por meio de cooperao tcnica em polticas
* Doutor em Estudos sobre Desenvolvimento pela cole de Hautes tudes
en Sciences Sociales (Paris, 1997) e tem ps-doutorado em Relaes
Internacionais no Institut dEtudes Politiques de Paris (2008). Ele professor
de Cincia Poltica e Relaes Internacionais no Instituto de Estudos Sociais e
Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Iesp/Uerj), pesquisador
1D do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq),
Coordenador do Laboratrio de Anlise Poltica Mundial (Labmundo-Rio) e
Secretrio-Executivo da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP).
E-mail: crsmilani@iesp.uerj.br. Websites: www.labmundo.org; www.carlosmilani.
com.br
** Doutorando em Poltica e Estudos Internacionais na University of
Birmingham (Reino Unido). Ele tem mestrado em Cincia Poltica no Instituto
de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(Iesp/Uerj, 2013), Bacharel em Relaes Internacionais pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio, 2008) e Bacharel em Direito
pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio, 2007). E-mails:
rubenssduarte@gmail.com; rxd386@bham.ac.uk.
51
financeiras internacionais. Embora alguns analistas tendam a apresentar o Plano de Ao de Buenos Aires, de 1978, sobre cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, como um marco
histrico importante da CSS, bem verdade que o Paba, como
ficou conhecido, tambm poderia ser interpretado como simples
expresso da agenda mnima possvel de cooperao naquela conjuntura, fruto do esvaziamento da capacidade poltica de negociao conjunta do Terceiro Mundo no enfrentamento das questes
estruturais, como no caso das desigualdades no processo decisrio
e das assimetrias materiais Portanto, o foco na cooperao tcnica
poderia ser lido como reduo do escopo da cooperao, antes de
natureza mais poltica entre os pases em desenvolvimento.
Com o descongelamento das relaes Leste-Oeste e o final da
Guerra Fria, a ordem mundial foi-se livrando de velhas amarras
bipolares da segurana e a poltica passou a contemplar novos
atores (novos Estados, mas sobretudo agentes no estatais), mas
igualmente distintos palcos de ao (do regional ao global) para
as chamadas potncias emergentes, entre elas o Brasil. Na transio para o sculo XXI, moveram-se as placas tectnicas da
ordem econmica e poltica mundial, crescendo paulatinamente a importncia de pases semiperifricos nos processos de globalizao da economia. A problemtica da graduao de pases
como China, ndia e Brasil, a do reposicionamento geopoltico
de pases como a Rssia ou ainda a da transio de pases como
frica do Sul, Indonsia, Mxico e Turquia, em qualidade, escala
e graus distintos, tm estado na pauta da agenda internacional
desde o comeo do sculo XXI. Em alguns casos (frica do Sul,
Brasil, China e ndia, por exemplo), a dimenso poltica da CSS
tem sido enfatizada nos discursos, na definio de princpios e
na reconstruo de um regime simblico da cooperao para o
desenvolvimento. O grupo Brics pode ser lido como verdadeiro
desafio que seus Estados-membros colocam aos pases centrais, no
sentido de que sejam revisados os principais parmetros de definio da ordem mundial contempornea, suas normas, mecanismos
e governana. As respectivas estratgias de CSS (no caso de Brasil,
China, ndia e frica do Sul) e a ao coletiva em torno do Novo
52
53
Banco do Desenvolvimento (no caso dos Brics) so aqui analisadas enquanto ativos de pases moderadamente revisionistas, como
instrumentos de poder de Estados geopoliticamente insatisfeitos.
A conformao da nova ordem que buscam construir seria tema
para outro captulo, haja vista que aqui simplesmente so analisadas as estratgias de CSS de um dos pases, o Brasil.
Nesse contexto, retomando alguns dos princpios sociais e polticos que marcaram as dcadas de 1960 e de 1970, a poltica externa brasileira (PEB) desde 2003 tambm tem sido caracterizada pelo
adensamento quantitativo e qualitativo das relaes exteriores e das
estratgias de cooperao internacional para o desenvolvimento
(CID). No mbito da Nova Poltica Externa definida em torno
da busca de maior autonomia e protagonismo no plano internacional e da nfase na integrao regional, especialmente sul-americana (Maringoni et al. 2014, p. 4) a CID brasileira tornou-se
mais densa e complexa. Segundo relatrio conjunto do Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea) com a Agncia Brasileira
de Cooperao (ABC), o Brasil destinou cerca de 923 milhes
de dlares para a cooperao em 2010, um aumento significativo
em relao ao montante de 158 milhes de dlares verificado em
2005 (Ipea/ABC, 2013). O aumento do engajamento brasileiro e
a participao incremental de outros pases em desenvolvimento
no mbito da CID (ndia, Turquia, frica do Sul e Mxico, por
exemplo) acentuaram a pluralidade de atores, normas e prticas.
Neste captulo, analisamos trs aspectos da CID que nos parecem
importantes na perspectiva brasileira: (i) as distines polticas
entre CNS e CSS; (ii) as estratgias de CSS do governo brasileiro;
(iii) a dimenso de poltica pblica da CSS do Brasil.
55
necessria, deveria dar-se entre as duas formas polticas de cooperao: Norte-Sul e Sul-Sul. A eventual (e, talvez, aparente...) preciso
da AOD no revela o fato poltico de que suas regras e critrios no
foram definidos no mbito de uma organizao que seja universal
(Janus et al., 2014).
A citada falta de adensamento institucional torna a CID mais
heterognea, mas no significa que as normas existentes deixem
de representar a viso particular de um pequeno nmero de pases. O Grupo de Trabalho sobre Eficcia da Ajuda (sob tutela do
CAD/OCDE), que a principal instituio responsvel por atuar
no regime da CID, foi composto apenas por pases industrializados at 2005, e no contava com Estados beneficirios at o ano
de 2009 (Mawdsley, 2012; Kondoh et al., 2010). A pluralidade
da CID e a influncia de princpios caractersticos dos pases do
Norte acarretam duas consequncias importantes para se entender a posio brasileira atual (Milani et al., 2013). A falta de
regras e instituies rgidas cria um ambiente frtil para que atores busquem maior protagonismo, defendendo novos modelos de
desenvolvimento, ideias e prticas (Velasquez, 2013). Do mesmo
modo, a (re)emergncia de atores na CID causa um movimento de contestao das atuais instituies, do poder decisrio no
mbito da CID e suas normas, reforando o uso da cooperao
para o desenvolvimento (Norte-Sul, mas tambm Sul-Sul) como
instrumento de poltica externa (Milani, 2012b).
Por esses motivos, a poltica externa brasileira para a CSS
aproveita o carter plural do regime e busca contribuir para a
CID, apresentando novos modelos de ao que entende ser mais
positivos e eficazes para promover o desenvolvimento no mundo.
Simultaneamente, o Brasil denuncia o carter oligopolizado da
CID defendendo sua reforma, bem como a falncia dos modelos
neocoloniais da cooperao Norte-Sul. A cooperao tradicional,
apesar de avanos, mostrou-se pouco eficaz no combate a mazelas sociais e econmicas no mundo (como a fome, acesso gua,
acesso educao, erradicao de doenas, entre outros), mesmo
depois de diversas promessas e projetos ao longo de mais de meio
sculo de AOD (Easterley; Pfutze, 2008; Escobar, 1995; Hayter,
1971; Humphrey, 2010).
56
A totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio brasileiro, ou
em organizaes internacionais com o propsito de contribuir
para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das capacidades de organizaes internacionais e
de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de
suas condies socioeconmicas. (Ipea, 2010, p. 17)
Apesar de no repetir expressamente a definio o segundo relatrio, publicado em 2013, a redao deixa claro que o Ipea manteve o seu entendimento acerca do conceito estatstico de cooperao.
Essa definio da cooperao brasileira afasta-se significativamente
da adotada pelo CAD e, consequentemente, por seus membros.
Segundo a OCDE, a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento pode
ser classificada como:
Ajuda Oficial para o Desenvolvimento definida como fluxos para pases e territrios que estejam na lista da OCDE
de recipientes de AOD e para instituies multilaterais de
desenvolvimento, sendo que os fluxos so:
I
II
No mesmo sentido, as autoridades brasileiras frequentemente trazem tona argumentos histricos, sociais e culturais, para
criar laos com os pases parceiros. O Brasil um pas intermedirio na geometria de poder mundial (Lima, 2005) e simultaneamente um pas que recebe e fornece cooperao internacional
(Milani, 2012c; Milani et al., 2013). Segundo o discurso do corpo
diplomtico brasileiro, o pas conseguiu superar fortes problemas
de domsticos, mas ainda enfrenta grandes desafios em busca do
desenvolvimento, caracterstica que confere ao Brasil um acumulado de experincias que pode ser compartilhado com parceiros que
passam por problemas semelhantes aos existentes no Brasil. Alm
disso, o passado de colnia e de recipiente de AOD o torna mais
sensvel para respeitar as vozes, a cultura e as particularidades do
pas parceiro e sua sociedade.
O citado respeito ao parceiro tambm est presente no carter reativo do Brasil ao no ofertar projetos de cooperao, bem
como na ausncia de condicionalidades polticas (direitos humanos, democracia, boa governana) ao colocar em prtica projetos de cooperao. costume dos pases da OCDE condicionar a
AOD a contrapartidas (econmicas, polticas ou institucionais) dos
pases recipientes, tais como reformas polticas, garantia de direitos humanos ou mudanas na poltica econmica domstica. Alm
disso, muitas vezes os projetos de AOD so executados sem que o
pas recipiente o tenha de fato solicitado (Easterly, 2006). O Brasil
afirma no exigir condicionalidades dos seus parceiros, bem como
somente reagir a pedidos de cooperao (critrio da cooperao
demand-driven), porque entende que esses assuntos so de natureza domstica e, portanto, a interferncia neles pode ser entendida como desrespeito soberania do Estado. Postura que, alm de
deixar evidente a agncia dos parceiros, revela a importncia do
respeito soberania no cenrio internacional, que um conceito
defendido sistematicamente pela diplomacia brasileira em diversos
foros internacionais (Milani, 2012b).
Laos culturais e histricos tambm so muito usados pelos
agentes domsticos brasileiros ao decidir com quem e em que
rea cooperar. O foco da CSS brasileira na regio prxima
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61
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Apesar de bem estruturados, o discurso oficial do Brasil e o relatrio da Cobradi no do conta da complexidade da CSS brasileira
enquanto poltica pblica. Faz-se necessria anlise mais abrangente, emprica, detalhada e profunda, a fim de entender quais so as
caractersticas da ao do pas na CID, bem como as oportunidades e desafios decorrentes dela. A prxima seo tem como objetivo
contribuir nesse sentido.
65
Um dos fatores que contribuem para essa possvel contradio do discurso oficial a alta descentralizao que a caracteriza. O relatrio da Cobradi deixa evidente a pluralidade de atores atuando na poltica de cooperao brasileira. So diversos
atores do mbito federal atuando na cooperao tcnica, entre
eles 22 ministrios, secretarias e agncias (grfico 3), bem como
trs agncias nacionais (Agncia Nacional de Telecomunicaes,
Agncia Nacional do Petrleo e Agncia Nacional de Energia
Eltrica), duas secretarias da Presidncia (Secretaria de Polticas
para Mulheres e Secretaria de Direitos Humanos), assim como o
Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica
(Ipea, 2013 pp. 33-34). Diferentemente de outros pases (como
no caso dos Estados Unidos com a USAID ou do Reino Unido
com o DFID), a cooperao brasileira no centralizada ou coordenada por uma instituio ou ministrio. Cada rgo federal
livre para atuar internacionalmente, cooperando com outros
pases e suas instituies (Milani et al., 2013). Muitas vezes, o
Itamaraty tem pouca participao nos projetos de cooperao,
enquanto so protagonistas atores como a Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz), na rea de sade, e a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), na rea de agricultura.
66
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O fato de que o relatrio do Ipea contempla somente os atores governamentais do nvel federal pode ser explicado por fatores polticos, metodolgicos, mas tambm reflete a pouca organizao da cooperao brasileira. No mbito metodolgico, o
trabalho de identificar e registrar todas as atividades de CSS de
trs nveis do governo brasileiro e dos atores no governamentais
seria um trabalho muito mais demorado e oneroso, que demandaria recursos humanos e financeiros, bem como tempo que o Ipea
no dispunha. Politicamente, pode-se argumentar que o discurso
oficial brasileiro no tem interesse de demonstrar a ao desses
diversos atores envolvidos na CSS do Brasil, que atuam no mbito
domstico visando a pressionar o governo para que a poltica
externa contemple seus interesses. Todavia, o relatrio da Cobradi
tambm demonstra a falta de organizao jurdico-institucional
da cooperao brasileira. Os atores envolvidos na CSS do Brasil
agem com grande liberdade, sem uma coordenao clara entre os
ministrios, agncias nacionais e secretarias da presidncia, muito
menos entre esses atores do governo federal com os demais.
A ABC , em teoria, a instituio do governo federal responsvel por coordenar as aes de cooperao brasileira, mas pouco eficiente nesse objetivo. Essa agncia ligada ao Itamaraty foi
criada com o propsito de receber e organizar os fluxos de AOD
recebidos pelo Brasil. Com o crescimento econmico e poltico
do Brasil no cenrio internacional, o pas passou a receber maior
demanda para cooperar com outros pases, mas no tinha instituies e burocracias especificamente para tal fim. Com isso, a
ABC tambm assumiu a funo de coordenar a oferta de CSS
brasileira, mas no passou por todas as reformas que seriam
necessrias para isso. A falta de um marco regulatrio sobre a cooperao brasileira torna a situao ainda mais complexa. Como
visto, diante da falta de um marco legal e da impossibilidade da
ABC de coordenar todas as aes da cooperao brasileira, os atores atuam livremente. A falta de um marco legal contribui para a
descentralizao da CSS brasileira e para a dificuldade de se criar
uma identidade da ao do Brasil no mbito da CID.
Tambm contribui para a complexidade da CSS brasileira o
baixo oramento destinado para programas de cooperao. Apesar
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Outra possibilidade encontrada pelos atores da cooperao brasileira para lidar com os problemas derivados do baixo oramento
a cooperao trilateral, em que o Brasil se associa com um doador
(geralmente um pas industrializado) para cooperar com um terceiro pas. O programa Pr-Savana, como visto, um exemplo da
cooperao trilateral, em que o Brasil (representado, principalmente, pela Embrapa) se associa com a agncia de cooperao japonesa
(Jica) para cooperar com Moambique a fim de que o pas africano consiga aumentar a sua produo agrcola (principalmente de
soja) na regio da savana. Nesses projetos de cooperao triangular,
comum que o Brasil entre com grande parte do capital humano e
tcnico, enquanto que o pas do Norte financie parte considervel
do programa, embora ambos os pases sejam responsveis por parte
70
Consideraes finais
A atuao brasileira no mbito da CID mais complexa do que
apresentada pelo discurso oficial brasileiro. Atores domsticos da
burocracia estatal e atores no governamentais atuam livremente
no mbito internacional com pouca e nenhuma coordenao, dada
a ausncia de uma poltica pblica de CSS no Brasil. A falta de um
marco jurdico para a ao do Brasil na CID aumenta a complexidade e agrava a falta de identidade da cooperao brasileira. Ao
meio de tantos atores agindo internacionalmente e pressionando o
governo no mbito domstico para que seus interesses sejam contemplados na poltica externa, inexiste um rgo capaz de promover a coordenao entre os atores e dar coerncia e identidade para
a CSS do Brasil. Essa realidade tem-se tornado mais crtica ao se
considerar que a quantidade de atores que atuam ou que tm interesses na ao do Brasil na CID tende a crescer, tornando a cooperao brasileira mais plural e aumentando o risco de contradies
na poltica externa do pas.
Alm disso, como citado, na ausncia de marco regulatrio e de
instituies que sejam capazes de coordenar os atores da poltica de
cooperao brasileira, as vozes dos movimentos e das redes sociais
tendem a se enfraquecer. A Agncia Brasileira de Cooperao no
exerce esse papel. Diante da informalidade em que os dilogos de
poltica externa ocorrem, os representantes do capital privado tendem a ter maior acesso e capacidade de influenciar os formuladores
71
da poltica externa, sendo mais bem sucedidos em ter seus interesses contemplados na poltica de cooperao brasileira. Com isso, a
poltica externa brasileira para a CID pode passar por um processo
de privatizao, em que os interesses do capital privado sejam atendidos em detrimento das vozes dos demais atores e organizaes da
sociedade civil brasileira. Por conseguinte, a CSS do Brasil progressivamente corre o risco de repetir as prticas da tradicional CNS
que, paradoxalmente, busca denunciar no discurso oficial.
Como uma possvel sada para essa falta de identidade e de
coordenao da PEB para a ao do pas na CID a criao de um
Conselho Nacional de Poltica Externa. Essa ideia foi proposta pelo
Grupo de Reflexo em Relaes Internacionais (GR-RI)2 e visa a
criar um espao formal para o debate em temas de poltica externa,
inclusive para aes na CID. Ao contrrio do que se possa pensar,
o Conselho no enfraqueceria a ABC, mas seria mais um instrumento para o governo buscar a coordenao entre os atores da poltica externa, sem que os agentes menos poderosos sejam esquecidos
e que a presso de alguns setores se torne irresistvel.
Enquanto isso, a poltica externa brasileira para a CID continua sendo marcada por muitos no e poucos sim. A CSS do
Brasil parece construir sua identidade com base em oposio aos
modelos existentes (por exemplo, no igual dos pases do DAC/
OCDE; no baseada em interesses comerciais; Sul-Sul, mas no
igual aos outros pases do Sul), ainda que essas denncias criem
uma contradio quanto a parcerias existentes na ao do Brasil na
CID. O pas ainda carece de um amplo debate sobre que tipo de
poltica de cooperao quer ter e com qual propsito.
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desenvolvimento
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A COOPERAO BRASILEIRA
PARA O DESENVOLVIMENTO
COM ANGOLA E MOAMBIQUE:
UMA VISO COMPARADA1
Adriana Erthal Abdenur*
Joo Marcos Rampini**
Introduo
Desde a virada do milnio, as relaes entre o Brasil e os pases
africanos vm se intensificando. Tais laos abarcam diversos setores, desde o comrcio e os investimentos at a cooperao tcnica
para o desenvolvimento. Este captulo analisa o aprofundamento
da interao entre o Brasil e dois pases africanos de lngua oficial
portuguesa Angola e Moambique. Mais especificamente, nos
Os autores agradecem o apoio do programa Jovem Cientista do Nosso
Estado, da Fundao de Amparo Pesquisa do Rio de Janeiro (Faperj),
e do projeto South-South Cooperation, do Department for International
Development (DFID), para a realizao dessa pesquisa.
1
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na se que ela existe no sentido regional se adapta (ou adaptada) s condies, oportunidades e percepes locais. Levando em
conta as divergncias entre Angola e Moambique, o argumento
central do texto que a cooperao brasileira com esses pases, longe de ser homognea, reflete fatores histricos, polticos e socioeconmicos especficos a cada pas. Debruar-se sobre tais divergncias
exige repensar as relaes Brasil-frica de acordo com as experincias de cada pas parceiro e como essas especificidades, por sua vez,
influenciam a interao com atores brasileiros.
O captulo est estruturado da seguinte forma. A primeira
sesso oferece um pano de fundo histrico das interaes entre o
Brasil e a frica, sobretudo com os pases que contam com o portugus dentre suas lnguas oficiais. Em seguida, analisamos as iniciativas de cooperao para o desenvolvimento no contexto mais amplo
das relaes entre o Brasil e Moambique e Angola, tratando no
apenas das divergncias entre os dois casos, mas tambm de certas
transformaes ocorridas ao longo do tempo. A concluso lida com
o papel da cooperao tcnica em um contexto de crescimento econmico reduzido e aponta direes para futuras pesquisas.
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Mesmo assim, com o discurso da cooperao Sul-Sul se fortalecendo no mbito da ONU, sobretudo a partir do Plano de Ao de
Buenos Aires, o Brasil tomou certas medidas para fortalecer a sua
cooperao Sul-Sul. Em 1987, foi fundada a Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC), diviso do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) encarregada de coordenar a cooperao internacional do
Brasil, tanto a recebida quanto a oferecida. Embora boa parte
das iniciativas de cooperao Sul-Sul oferecidas por ministrios e
outras divises do governo ficassem fora da pasta da ABC (Cervo,
1994), a criao da ABC foi um passo importante na institucionalizao da cooperao tcnica brasileira, permitindo tambm um
maior alinhamento entre tais iniciativas e a poltica externa. Com
o fim da Guerra Fria, o Brasil encontrou novas formas de insero
internacional, inclusive por meio da cooperao Sul-Sul. Durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), foram privilegiados na cooperao Sul-Sul brasileira os pases do Mercosul
e outras grandes economias em desenvolvimento, especialmente a
China, a ndia e aps o colapso do regime Apartheid, em 1994
a frica do Sul (Saraiva, 2007).
A partir de 2003, o governo Lus Incio Lula da Silva (20032011) tornou a cooperao Sul-Sul uma das prioridades da
poltica externa. Como o governo visava projetar o Brasil como
potncia emergente no apenas dentro da sua prpria regio,
mas tambm no plano global a cooperao tcnica passou a ser
utilizada para facilitar ou cimentar as relaes com outros pases
em desenvolvimento.
Para tal, o governo lanou mo de estratgias institucionais
e discursivas. No plano institucional, como parte de um esforo
de ampliao do corpo diplomtico, a ABC passou por reformas
que visaram a expanso da capacidade de coordenao de projetos pelo MRE. As mudanas foram realizadas com o objetivo de
estreitar o alinhamento entre a cooperao tcnica e, por outro
lado, as prioridades da poltica externa tais como estabelecidas
pelo governo ponto ressaltado pela prpria ABC, de acordo
com a qual, a misso da cooperao Sul-Sul brasileira a de:
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As relaes Brasil-frica
As relaes entre o Brasil e os pases africanos tm variado ao longo do tempo. Os laos entre o Brasil e a frica remontam ao comrcio do imprio portugus, e particularmente o trfego de escravos
que eram levados da frica para o Brasil. De Angola, por exemplo,
escravos atravessavam o Atlntico Sul em direo ao Brasil.
Houve tambm alguma movimentao na direo oposta,
de administradores, mercenrios, missionrios e aventureiros.
No sculo XVII, Angola teve trs governadores braslicos
Salvador de S (1648-1652), Joo Fernandes Vieira (1658-1661)
e Andr Vidal de Negreiros (1661-1666) que possuam propriedades no Rio de Janeiro, Pernambuco e Paraba (Alencastro,
2007). Com o trmino legal e, mais adiante, de facto do comrcio
de escravos, o contato entre o Brasil independente e colnias africanas se reduziu a um mnimo.
Aps a Segunda Guerra Mundial, o Brasil redirecionou sua
poltica externa de forma a alimentar o projeto de desenvolvimento
econmico e industrial do pas. No contexto bipolar do ps-Guerra, o alinhamento com o bloco ocidental, sobretudo os Estados
Unidos, era percebido pelas elites brasileiras como o curso de ao
mais favorvel ao projeto de desenvolvimento nacional. Foi apenas
na dcada de 60 que o governo optou por diversificar suas relaes exteriores em busca de novas oportunidades econmicas. O
primeiro passo nessa direo foi dado no governo Jnio Quadros,
por meio de sua Poltica Externa Independente (PEI). A adoo de
uma postura mais autnoma frente bipolaridade da Guerra Fria
tinha o objetivo de alcanar novos mercados que pudessem absorver produtos da indstria brasileira em expanso, trazendo benefcios econmicos para o pas. As relaes do Brasil com a frica
foram enfatizadas, por exemplo, por intermdio da criao do
departamento de frica no Itamaraty, da abertura de embaixadas
no continente e da criao do Instituto Brasileiro de Estudos AfroAsiticos5. Quadros aprofundou a PEI, sobretudo as relaes com
O Instituto, criado em 1961, foi extinto em 1964 pelo governo militar, sendo
retomado apenas em 1973 como o Centro de Estudos Afro-Asiticos e
5
90
91
92
93
94
Artigo disponvel
Port-4.pdf
12
em:
http://dc.itamaraty.gov.br/imagens-e-textos/CPLP-
95
Durante a dcada de 2000, a agenda da CPLP foi ampliada de forma a incluir no apenas cooperao cultural e para o
desenvolvimento, mas tambm iniciativas voltadas para a segurana, como no caso da instabilidade recorrente em GuinBissau. Do ponto de vista do Brasil, a organizao tambm
adquiriu maior peso por conta da nova poltica de defesa brasileira, que alou o Atlntico Sul ao mesmo patamar de importncia historicamente dedicado a zonas de fronteira terrestres,
sobretudo a Amaznia (Abdenur; Souza Neto, 2014).
A importncia dos pases lusfonos para a poltica externa do
perodo se reflete tambm na cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento. Levantamento realizado pelo Instituto de Pesquisa
Econmica e Aplicada (Ipea) indica que os pases de lngua
portuguesa juntos receberam 27% do volume da Cooperao
Tcnica, Cientfica e Tecnolgica (CTC&T) brasileira entre
2005 e 2009 (Ipea, 2010). Segundo os dados na frica, os Pases
Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (Palop) so os principais beneficirios da cooperao brasileira na frica. Entre os
Papop, Moambique e Angola esto em segundo lugar na lista
de maiores parceiros de CTC&T do Brasil (cada um deles recebendo o equivalente a 4% do total de CTC&T brasileira, sendo
superados apenas por Guin-Bissau que recebe cerca de 6%)13.
Alm das iniciativas bi e multilaterais, o nmero de projetos
de cooperao triangular dentro da CPLP vem aumentando
medida que os pases lusfonos tm buscado, cada vez mais,
financiamento externo para suas atividades de cooperao, mesmo para alm dos doadores do Norte.
, portanto, nesse contexto de aprofundamento das relaes
com a frica que se d a intensificao da cooperao brasileira
com Moambique e Angola, analisada na prxima parte do texto.
A cooperao Brasil-Angola
14
13
96
O Brasil foi o primeiro pas a reconhecer a independncia angolana, em 11 de novembro de 1975. Enquanto o Brasil se coloca
como interlocutor entre Angola e o Ocidente (Rizzi, 2005 p. 37),
Angola se posiciona como um mediador no projeto brasileiro de
aproximao com pases africanos. Sobretudo aps a virada do
milnio, o crescimento econmico, o fim da guerra civil angolana
e a crescente importncia do Atlntico Sul para as polticas externa
e de defesa do Brasil tornaram Angola um dos principais interlocutores do Brasil na frica.
As relaes bilaterais foram lanadas por meio de iniciativas de
cooperao econmica. Em abril de 1976, foi organizada a primeira misso comercial brasileira a Angola, levando representantes da
Petrobras e do Banco do Brasil. Em julho de 77 foi firmado o convnio MRE-Seplan, que deu origem ao Programa de Cooperao
Tcnica Brasil-frica. Dentro desse contexto, o primeiro gesto para
incentivar a cooperao tcnica entre Brasil e Angola foi a assinatura do Acordo de Cooperao Econmica, Cientfica e Tcnica, em
junho de 1980, na ocasio da visita do Chanceler brasileiro Saraiva
Guerreiro. Por meio desse acordo, surgiram projetos de cooperao
nas reas de sade, cultura, administrao pblica, formao profissional, educao, meio ambiente, esportes, estatstica e agricultura14.
O acordo tambm levou criao da Comisso Mista Brasil-Angola.
Um dos resultados dessa misso foi oficializado em 1979 com
a assinatura do acordo entre a Petrobras e a Sonangol (petrolfera
estatal angolana). Os primeiros grandes investimentos da iniciativa
privada brasileira em Angola tiveram incio na dcada de 1980. A
pioneira nesse processo foi a Construtora Odebrecht, que comeou a operar em Angola em 1984 na construo da Hidreltrica
de Capanda. Para facilitar a instalao de empresas do Brasil em
Angola, o governo brasileiro comeou a ampliar as linhas de crdi ABC,
2014.
Disponvel
CooperacaoSulSul/Angola
em:
http://www.abc.gov.br/Projetos/
97
Dessa forma, o Brasil passou a atuar como um parceiro importante na reconstruo do pas aps o fim da guerra civil angolana
por meio de iniciativas pblicas e privadas.
A relao comercial entre Brasil e Angola vem se tornado cada
vez mais expressiva. Entre 2009 e 2013, as trocas comerciais entre
os dois pases aumentaram em 35,9%, de US$ 1,47 bilho para
US$ 1,99 bilho. No entanto, os fluxos esto marcados por uma
forte assimetria: o saldo da balana comercial permaneceu favorvel ao Brasil em todo o perodo, registrando supervit de US$
544 milhes em 2013. O Brasil exporta para Angola produtos
manufaturados (71,3% do total), sobretudo acar refinado,
mquinas, avies e automveis, e importa predominantemente
produtos bsicos (71,3% do total em 2013), com destaque para
petrleo e gs natural15.
Como no resto da frica lusfona, a presena de empresas brasileiras em territrio angolano tambm tem crescido. Em 2000,
apenas 7 empresas brasileiras participaram da Feira Internacional
de Luanda (Filda), ao passo que, na edio de 2009, o evento contou com 75 expositores brasileiros (Jos, 2011 p. 222).
Atualmente, entre as principais empresas brasileiras com atuao em territrio angolano, destacam-se as construtoras que participam em projetos de infraestrutura no pas: Andrade Gutierrez,
Camargo Corra e Odebrecht. Alm disso, tambm existem projetos de grande porte sendo executados por empresas como Furnas,
Petrobras, Vale do Rio Doce e Embraer. Em alguns projetos, as
empresas possuem financiamento exportao concedido pelo
BNDES. Em outros, formaram joint ventures com empresas locais,
como no caso da construo do primeiro shopping mall de Luanda,
o Belas Shopping (parceria entre a Odebrecht e a angolana HO
Gesto de Investimentos (Hogi)16.
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Agncia Brasileira de Cooperao (s.d.) Centro de Formao BrasilAngola. Disponvel em: http://www.abc.gov.br/Projetos/CooperacaoSulSul/
CentroFormacaoAngola
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A cooperao Brasil-Moambique
As relaes diplomticas entre os dois pases foram estabelecidas em 15 de novembro de 1975, poucos meses aps a independncia de Moambique. Em 1976 foi aberta a Embaixada
em Maputo (a Embaixada de Moambique seria estabelecida em
Braslia apenas em 1998). Os primeiros anos da relao bilateral foram complicados por conta de diversos fatores. Do lado
moambicano, restava um ressentimento por parte das lideranas
polticas em relao ao apoio que o Brasil havia dado ao colonialismo portugus, o que provocou certa resistncia e falta de
confiana mesmo aps o lanamento das relaes formais. Alm
disto, durante a Guerra Fria Moambique optou por manter uma
cooperao privilegiada com pases socialistas dentro do contexto
de bipolaridade da poca, justamente quando o Brasil ainda se
encontrava sob regime militar. Por fim, a instabilidade regional e
a guerra civil moambicana, que eclodiu em 1977, tambm prejudicaram um contato mais prximo com o Brasil.
J o Brasil passava por srias dificuldades econmicas, agravadas pela crise do petrleo. A conteno de despesas dificultou a
disponibilidade de crdito para Moambique, justamente quando o perodo ps-independncia demandava investimentos, limitando a dimenso da cooperao tcnica oferecida pelo Brasil.
Em funo desse cenrio adverso, a primeira visita oficial de um
representante do governo moambicano ao Brasil ocorreu apenas
em setembro de 1981, quando Joaquim Chissano, ento Ministro
de Negcios Estrangeiros, esteve no Brasil. Nessa ocasio foi assinado o Acordo Geral de Cooperao entre a Repblica Federativa
do Brasil e a Repblica de Moambique, estabelecendo um arcabouo geral para o aprofundamento das relaes bilaterais. Em
meados da dcada de 80, com o processo de redemocratizao no
Brasil, as relaes com a frica ganharam novo flego.
Com o fim da guerra fria, o contexto poltico-econmico
melhorou consideravelmente para as relaes bilaterais entre
Brasil e Moambique. O perodo de redemocratizao do Brasil
coincidiu com a o fim da guerra civil moambicana e a transio
104
do pas para uma economia de mercado. A estabilidade poltica, a consolidao da democracia e os avanos econmicos em
Moambique criaram condies favorveis para o aprofundamento das relaes bilaterais. Do lado brasileiro, o Plano Real,
colocado em prtica em 1994 pelo governo Fernando Henrique
Cardoso, trouxe a estabilidade macroeconmica e, portanto, as bases para a retomada do crescimento econmico. J
Moambique, cuja economia tornou-se altamente dependente da
assistncia do Norte, buscava diversificar suas parcerias no exterior, inclusive com os provedores de cooperao Sul-Sul.
As relaes bilaterais se intensificam durante o governo Lula.
Durante sua presidncia, Lula visitou Moambique trs vezes (em
2003, 2008 e 2010), assinando vrios acordos de cooperao bilateral com o pas e perdoando quase toda a dvida de Moambique
(US$ 315 mi de US$ 330 mi). Na cooperao tcnica, amparada pelo Acordo Geral assinado em 1981, destacam-se projetos na
rea de desenvolvimento urbano, agricultura e segurana alimentar, sade pblica e fortalecimento do Poder Judicirio. De acordo com a ABC, ao final de 2011, o programa bilateral de cooperao tcnica Brasil-Moambique era composto por 21 projetos
em execuo, sendo que outros nove se encontravam em processo
de negociao. Dentre os projetos mais visveis nas mdias e nos
debates pblicos esto o projeto ProSavana, parceria entre a ABC
e a agncia japonesa de desenvolvimento internacional (Jica) e o
governo moambicano, que visa transformar a regio de savana
na provncia de Matola em um grande corredor de monocultura voltada exportao de commodities. O projeto, inspirado na
experincia da Embrapa de transformao do cerrado do centro-oeste brasileiro, visa a modernizao da agricultura de Nacala de
forma a aumentar a produtividade e produo, mas tambm tem
sido alvo de crticas por parte da sociedade civil por incluir o deslocamento de populaes locais.
Outro projeto de destaque a instalao, liderada pela Fiocruz,
de uma fbrica de medicamentos, sobretudo antirretrovirais usados
no tratamento do HIV/Sida, em Matola. A fbrica, originalmente
prometida por Lula durante visita a Maputo em 2003, foi cons105
do Brasil FNP), mediante aes de intercmbio de boas prticas e capacitao institucional27. Concretamente, o projeto inclui
o desenvolvimento, a adaptao local, a gesto e conhecimento
de trs ferramentas de gesto pblica (Oramento Participativo;
Cadastro Territorial Multifinalitrio; Plano Diretor Participativo),
por meio da troca de experincias entre as cidades dos dois pases28.
A cooperao tambm se estende rea de defesa. Em julho
de 2005, foi estabelecida a adidncia das Foras Armadas junto Embaixada em Maputo29- reflexo da importncia crescente
de Moambique como parceira na cooperao militar. Oficiais e
suboficiais moambicanos so treinados em academias militares
brasileiras, e em 2014 o Brasil ofereceu contribuir para a estrutura naval moambicana. Tambm foi prometida a doao de aeronaves de treinamento, e os dois pases estudam a possibilidade de
incorporar o fornecimento de equipamentos de defesa cooperao militar bilateral30.
Tais laos de cooperao tm se intensificado por meio de visitas de chefe de Estado (inclusive a ida do Presidente Armando
Guebuza a Braslia em setembro de 2007) e diversas reunies
ministeriais. A Comisso Mista de Cooperao Brasil-Moambique
tornou-se mecanismo importante na manuteno e ampliao desses laos. No plano econmico, o comrcio entre Brasil e
Moambique, em nmeros absolutos, ainda pouco expressivo: aproximadamente US$ 99,1 milhes em 2014, sendo que os
intercmbios esto caracterizados por uma forte assimetria. Apenas
0,05% das exportaes moambicanas esto destinadas ao Brasil,
que ocupa o 53o lugar entre os compradores de Moambique.
106
Disponvel
em:
<http://urbaferramentas.wordpress.com/ferramentas/>
Acesso em: 05 jun.2014.
28
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33
ibid.
108
Concluso
A intensificao da cooperao brasileira com Angola e
Moambique faz parte de um fenmeno mais abrangente: a crescente importncia dada por atores brasileiros tanto atores estatais
quanto empresas do setor privado e entidades da sociedade civil
aos laos com a frica, e mais especificamente com a frica lusfona. O aumento dos fluxos comerciais (ainda que marcados por
fortes assimetrias em favor do Brasil), a expanso dos investimentos
e a diversificao das iniciativas lanadas por ONGs, associaes e
entidades religiosas refletem a percepo de novas oportunidades no
continente africano. Ao mesmo tempo, a ampliao da cooperao
Sul-Sul para o desenvolvimento, inclusive na sua dimenso tcnica,
mostra que a demanda angolana e moambicana por maior interao com o Brasil abarca reas to diversas quanto a agricultura, a
educao e a sade pblica. Sobretudo a partir da dcada de 90
com o fim da guerra civil angolana e, por outro lado, a estabilizao
da economia brasileira novos mecanismos bi- e multilaterais permitiram a consolidao das relaes no apenas no plano econmico, mas tambm nas suas dimenses poltica, cultural e militar.
Ao mesmo tempo, tal comparao requer uma srie de qualificaes, pois as divergncias histricas, econmicas, polticas e
culturais entre Angola e Moambique apesar do status comum
como ex-colnias portuguesas que se tornaram independentes
durante a Guerra Fria no podem ser ignoradas. Tais diferenas
afetam as relaes desses pases com o Brasil, o que significa que a
cooperao brasileira filtrada por meio de instituies, prticas
e normas locais, levando a resultados que no podem ser interpretados como idnticos. Por exemplo, o fato de Angola estar situado
no Atlntico Sul, que se tornou nova regio prioritria da poltica
de defesa do Brasil, traz uma srie de motivaes e preocupaes
que no existem necessariamente nas relaes Brasil-Moambique.
Da mesma forma, os investimentos brasileiros em carvo
moambicano e a efetivao do projeto ProSavana em Nacala provocam reaes locais que no se aplicam ao caso da cooperao
Brasil-Angola. , portanto, essencial repensar a cooperao Brasil109
Referncias bibliogrficas
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Brasil e a cooperao em defesa: a construo de uma identidade
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FERREIRA, Jos Roberto; FONSECA, Luiz Eduardo. A concepo
brasileira de cooperao Sul-Sul estruturante em sade. Revista
Eletrnica de Comunicao Informao e Inovao em Sade, Rio
de Janeiro, v. 4, n. 1, p. 25-35, 2010.
110
Introduo
Embora no haja convergncia entre os especialistas sobre qual foi
o grau de mudana da poltica externa brasileira, ocorrida com o incio do governo Lula, e depois continuada pelo governo Dilma, ainda
assim no h como negar que a cooperao Sul-Sul foi uma marca de
destaque e a aproximao com os pases em desenvolvimento e emergentes ocupou lugar de relevo no discurso da diplomacia desde ento.
Um dos exemplos mais bem acabados do foco da poltica
externa brasileira na ltima dcada no chamado Sul foi o Frum
ndia-Brasil-frica do Sul (Ibas). Inserido no contexto dessa discusso sobre as mudanas no projeto de poltica externa que passou a vigorar a partir da eleio do governo petista, o acordo de
cooperao entre Brasil, ndia e frica do Sul assinado em 2003
Uma verso preliminar deste captulo foi publicada como artigo, em ingls,
na New Global Studies (2013).
1
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115
sul-africana que impediria ganhos de comrcio. Na segunda parte, so feitas consideraes a respeito dos ganhos que a cooperao intragrupo teria com a intensificao do fluxo de comrcio. Por
fim, a terceira parte organiza as concluses.
No caso do comrcio com a frica do Sul, as exportaes brasileiras tiveram um aumento da concentrao (de 92% para 95%
nos 100 principais produtos), assim como as exportaes indianas
(de 79% do total em 2000 para 87% em 2013). As exportaes
sul-africanas, tanto para o Brasil (98%) quanto para a ndia (98%),
mantiveram o mesmo nvel de concentrao.
117
119
mente intraindstria, o autor calcula (usando dados desagregados a cinco dgitos) que o ndice tem valor 0,324 para os pases
de renda elevada (segundo a classificao do Banco Mundial) e
0,067 para os pases de renda baixa. Os pases de renda mdia
tm ndice prximo de 0,2.
Para o ano de 2013, calculamos o mesmo ndice (usando quatro dgitos) para o fluxo de comrcio entre cada um dos
pases membros do Ibas e os Estados Unidos (EUA). Estes so
0,2741 (Brasil-EUA), 0,2124 (ndia-EUA) e 0,2025 (frica do
Sul EUA). Os valores para 2000 so expressivamente menores
(0,2389, 0,1605 e 0,1879, para o comrcio entre Brasil, ndia
e frica do Sul com os Estados Unidos, respectivamente). Esses
dados mostram que o comrcio intraindstria relativamente
elevado nos pases do Ibas, o que significa que seu parque industrial diversificado o suficiente para se relacionar com a indstria
de manufatura norte-americana.
Quando o mesmo ndice calculado para o fluxo de comrcio entre os pases do Ibas, os valores so bem menores.
Desconsiderando o comrcio de setores de combustvel e energia,
os valores do ndice agregado de Grubel-Lloyd so: 0,1112 para
o comrcio Brasil-ndia, 0,1226 para o comrcio Brasil-frica do
Sul e 0,0510 para o comrcio ndia-frica do Sul. Isso mostra que,
apesar do setor manufatureiro desses pases ser diversificado o suficiente para sustentar o comrcio intraindstria com os Estados
Unidos, o potencial no aproveitado para o comrcio intraindstria entre os pases do Ibas.
A tendncia que a magnitude do comrcio intraindstria
intra-Ibas seja sempre menor que aquele entre os pases membros e
os pases desenvolvidos. Mas os nmeros do comrcio de 2013 nos
mostram que ainda h muito potencial para esse tipo de comrcio
antes que o limite imposto, por serem economias menores que os
Estados Unidos, seja alcanado.
Um exemplo, dentre muitos outros, o setor de Bombas de
ar ou de vcuo, compressores de ar ou de outros gases e ventiladores; exaustores (coifas aspirantes) para extrao ou reciclagem, com
ventilador incorporado, mesmo filtrantes (NCM 8414). Tanto o
120
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122
124
Os benefcios da cooperao
Um dos objetivos declarados da Declarao de Braslia que oficializa o Frum Ibas a negociao conjunta em fruns multilaterais. Mais especificamente em questes de comrcio internacional,
(...) Brazil, India and South Africa decided to articulate their initiatives of trade liberalization.
Em sua diferenciao entre arranjos cooperativos e coalizes,
Lima (2010) argumenta que o Frum Ibas pode ser descrito tanto como uma coalizo ou como um arranjo cooperativo. Embora
haja dois pilares cooperativos (cooperao entre os pases membros
e cooperao triangulada com terceiros), a autora refora a ideia de
que Ibas uma coalizo e aponta para articulao poltica dos pases no mbito internacional.
Os trs pases, principalmente Brasil e ndia, foram reconhecidamente lderes da coalizo de pases em desenvolvimento, o G-20, nas
negociaes comerciais em Cancun, que mudou de forma definitiva
o ambiente das negociaes internacionais na OMC ao tornar clara
a impossibilidade do encaminhamento de propostas sem a participao dos pases em desenvolvimento, o que no ocorria anteriormente
(Narlikar, 2003; Queresh, 2003; Narlikar; Tussie, 2004).
Entretanto, na maioria das vezes as coalizes de pases em
desenvolvimento tm se mostrado eficazes para bloquear as nego125
ciaes (vide Cancun), mas no tm conseguido evoluir para coalizes eficazes nos perodos de efetiva negociao de propostas. A
cooperao entre os pases parece ruir no momento em que fica
evidente a grande diferena de interesses na rea comercial.
Nesse contexto, o grande desafio para os pases em desenvolvimento, e para o Frum Ibas em particular, manter a cooperao
nas negociaes em fruns multilaterais. Esta seo argumenta que
a intensificao do comrcio internacional intra-Ibas poderia contribuir para a manuteno da cooperao entre os pases membros
nessas negociaes.
127
Por outro lado, os pases em desenvolvimento, especialmente os pases membros do Ibas, contestam os limites estabelecidos
pelos pases desenvolvidos nas negociaes multilaterais (Hurrell;
Narlikar, 2005). Apesar de Brasil e ndia terem sido includos
nas reunies que antecedem as negociaes formais na OMC
(Krajeslki, 2000), as demandas de tratamento diferenciado para
pases menos desenvolvidos, de limitao das regras de defesa da
propriedade intelectual e da incluso dos chamados novos temas
como compras governamentais e padres ambientais e trabalhistas,
por um lado, e da incluso da liberalizao e reduo de subsdios
aos produtos agrcolas, por outro, no encontram espao na agenda
de negociaes delimitada pelos pases desenvolvidos.
A liberalizao do comrcio intra-Ibas permite, entretanto, a
experimentao com temas e formas de acordos que sejam compatveis com aquilo que os pases membros gostariam de observar nas
negociaes multilaterais. uma oportunidade para definir novas
normas e procedimentos em linha com as demandas, longe de
serem atendidas, dos pases em desenvolvimento (Celli et al, 2011).
Um tema caro aos pases Ibas permitir flexibilidade de ajuste
aos pases mais vulnerveis liberalizao do comrcio, tanto em
termos de tratamento especial e diferenciado, como na previso da
utilizao de salvaguardas.
Assim, acordos intra-Ibas seriam tambm importante sinalizao para os pases desenvolvidos, que relutam em abrir seus
mercados para os produtos dos pases em desenvolvimento, que a
cooperao para liberalizao do comrcio que beneficie a todos e
gere crescimento e desenvolvimento possvel caso os pases estejam comprometidos. Um dos argumentos para explicar o entrave
das negociaes da Rodada Doha a impossibilidade de um acordo que permita maior exportao agrcola para Europa e Estados
Unidos, por um lado, e acesso aos mercados de servios e manufaturas dos pases em desenvolvimento, por outro. Brasil e ndia,
por exemplo, esto em lados opostos na questo da liberalizao
agrcola e, tambm, na abertura dos mercados de servios. Um
acordo entre esses pases que permita uma maior exportao agrcola brasileira e a importao de servios indianos seria simbli-
128
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Concluses
Este captulo procurou mostrar que existe potencial para o
comrcio intra-Ibas e que ele ainda pouco explorado. Identificouse a necessidade de ampliao dos incentivos governamentais para
superar o problema de distncia e de falta de conhecimento mtuo
das oportunidades disponveis, pois os passos dados at agora nesse
sentido parecem bastante tmidos.
Os dados de fluxo de comrcio mostram que o volume de
comrcio intra-IBSA ainda marginal nos trs pases, embora
tenha havido crescimento expressivo na ltima dcada. H inmeros obstculos a serem enfrentados e o setor privado no tem
incentivos para mudar esse cenrio. Alm do problema da distncia, h barreiras ao comrcio que dependem de negociaes conjuntas entre os governos para que sejam reduzidas. Entretanto, os
movimentos tm sido avaliados como insuficientes para levar a
uma mudana significativa na relao comercial entre os trs pases.
A questo que se coloca sobre a validade do esforo em
aumentar o fluxo e a diversidade do comrcio intra-IBSA. Aqui se
procurou argumentar que o aumento do comrcio, alm dos possveis benefcios diretos, pode ter efeitos positivos sobre a cooperao
intra-IBSA nas negociaes multilaterais.
A criao do Frum em 2003 aconteceu num momento em
que havia claramente o incentivo para a ao coletiva do grupo.
O resultado da reunio da OMC em Cancun mostrou que h
potenciais ganhos na negociao conjunta. A contnua negociao
da Rodada Doha, por outro lado, mostrou tambm as limitaes
de uma coalizo com baixa coerncia interna. Como argumenta
Narlikar (2003), a construo de uma coalizo pode ser resultado
de uma identidade partilhada, mas insuficiente para manter sua
coeso e relevncia ao longo do tempo.
A presena do Ibas representou uma novidade do ponto de vista
da correlao de foras no plano da governana global. A coalizo
tornou-se uma instncia importante de coordenao de posies
dos trs pases para um conjunto amplo de negociaes multilaterais, mas ainda h muito que se avanar.
133
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South: South Africa, Brazil, India and trilateralism. Third World
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Arbor: Michigan University Press, 1989.
134
135
137
BRASIL, CHINA E A
COOPERAO SUL-SUL
Marcos Cordeiro Pires*
Lus Antonio Paulino**
Aline Tedeschi da Cunha***
Introduo
Na nova ordem mundial em construo, pases que tinham
pouca influncia sistmica vm atualmente se consolidando como
importantes atores num realinhamento das relaes de poder da
poltica e economia mundiais. Dentre esses, China e Brasil surgem
como system affecting states1 no redesenho da geopoltica mundial,
j que ambos so global players que exercem papel de peso no mbito internacional. Por isso, a relao bilateral sino-brasileira desperta
um renovado interesse, por se tratar de exemplo de cooperao SulSul, que atingiu em 2012 o status de uma parceria estratgica global.
139
Da passagem de uma formulao poltico-diplomtica retrica para o estabelecimento de aes bilaterais realmente estratgicas, muitas questes se apresentam. Logo, ao longo deste captulo
descreveremos alguns aspectos dessa relao, como uma vigorosa
sinergia poltico-diplomtica, o avano da relao econmico-comercial e ainda um breve balano dos avanos obtidos na cooperao bilateral por meio da Comisso Sino-Brasileira de Alto
Nvel de Concertao e Cooperao (Cosban).
140
Da relao diplomtica parceria estratgica: a construo da relao de tipo Sul-Sul entre Brasil e China
Ainda que as relaes sino-brasileiras sejam datadas desde o
perodo colonial por via dos portos brasileiros que serviam como
escala no trajeto Lisboa-Macau, apenas com o restabelecimento das relaes diplomticas, em agosto de 1974, que ocorre um
maior contato entre o Brasil e a Repblica Popular da China
(RPC). Desde ento, os discursos das autoridades se concentram
em muitos dos pontos de confluncia de suas polticas externas. De
acordo com Comunicado Conjunto sobre o Estabelecimento das
Relaes Diplomticas entre o Brasil e a China:
Os dois governos concordam em desenvolver as relaes
amistosas entre os dois pases com base nos princpios de respeito recproco soberania e integridade territorial, no-agresso, no-interveno nos assuntos internos de um dos
pases por parte do outro, igualmente e vantagens mtuas e
coexistncia pacfica2.
141
A poltica externa brasileira de ento estava apoiada nos conceitos de pragmatismo, responsabilidade e ecumenismo. O primeiro, relacionado eficincia exigida de acordo com a viso realista
da conjuntura em que o pas se inseria, buscando [...] vantagens
no cenrio internacional, independente de regime e ideologia
(Vizentini, 2003, p. 208); o segundo, relacionado no contaminao ideolgica da poltica externa; e o terceiro, correspondia ao carter universalista da poltica externa, de forma a ampliar parcerias no
sistema, e buscar maior autonomia frente aos Estados Unidos. O
estabelecimento de relaes diplomticas com um pas que tambm
primava pela independncia de poltica externa e pelo respeito
soberania, tal como a China, veio a fortalecer o discurso brasileiro3.
Alm de compartilharem posies semelhantes frente aos
temas da agenda internacional, e a despeito das diferenas ideolgicas e do papel desempenhado por cada um na poltica mundial, a aproximao entre ambos foi impulsionada pela trajetria
da conjuntura internacional, que trouxe para ambos os governos,
em diferentes intensidades e por razes diversas, a necessidade
de promover um melhor posicionamento poltico e econmico
no sistema global a RPC necessitava rescindir o isolamento e
se reaproximar do Ocidente, e o Brasil necessitava reagir para
empreender e manter o desenvolvimento do pas por meio da
ampliao de seus parceiros comerciais. Esses foram os pilares
do relacionamento bilateral rumo ao estabelecimento da parceria
estratgica duas dcadas depois.
Os anos de 1980 marcaram profundas transformaes na estrutura de cada pas. Na China, o incio das reformas modernizadoras
lideradas por Deng Xiaoping que propiciaram maior abertura ao
pas e sua integrao ao processo de globalizao econmica. No
Brasil, o restabelecimento da democracia no Brasil, em que pese o
fato de o pas enfrentar a sua maior crise econmica desde a dcada
de 1930, por conta dos efeitos da crise da dvida externa.
Na poca, a vulnerabilidade financeira do Brasil foi potencializada pelos conflitos de interesses comerciais com as potncias
tradicionais e pelas injunes norte-americanas nos mbitos bilateral e multilateral mormente com o posterior receiturio do
Consenso de Washington e no mbito das prescries do Fundo
Monetrio Internacional (FMI)-, o que forou o governo brasileiro a adotar uma estratgia subordinada no mencionado processo de globalizao. Em meio s incertezas polticas geradas pelos
efeitos da dcada perdida, houve [] forte perda da capacidade de negociao do Brasil, que se tornou indisfaravelmente
vulnervel s preces dos pases industrializados e dos organismos
multilaterais (Sennes, 2003, p. 67).
Num balano daquela dcada, constatam-se as diferentes
trajetrias do Brasil e da RPC: enquanto o Brasil experimentou longo perodo de estagnao ocasionada pela crise da dvida
externa, pela consequente crise fiscal e pelo conjunto de polticas
inadequadas fruto dos ajustes liberalizantes aplicados entre 1981
e 1994, a China apresentou vigoroso crescimento impulsionado
pela poltica de modernizao, mercantilizao e abertura da economia controlada pelo Estado.
A partir da dcada de 1990, as alteraes ocorridas na estrutura
do sistema internacional intensificaram o anseio no sentido de permitir maior participao dos pases em desenvolvimento4 e mini-
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2013, uma falha na terceira e ltima etapa do lanamento (propulso) do satlite CBERS-3 fez sua colocao em rbita fracassar, o que levou as partes envolvidas a anteciparem o lanamento
do CBERS-4 para o final de 2014. Nestes dois ltimos satlites, a
diviso de responsabilidade passou a ser de 50% para cada pas.
O lanamento do primeiro CBERS foi considerado um paradigma de Cooperao Sul-Sul, j que significou no s uma soluo ao cerceamento tecnolgico7 e ao oligoplio de dados de
sensoriamento remoto impostos pelas potncias centrais, como
tambm representou iniciativa singular na cooperao de dois
pases em desenvolvimento no setor de tecnologia de ponta.
Tambm foi pioneira a forma particular de como se deu cooperao: um modelo indito de parceria entre dois pases em desenvolvimento o de construo conjunta de dois satlites operacionais de grande porte , feito de maneira distinta do modelo
habitual de assistncia tcnica e intercmbio de pesquisadores.
Isso se deve ao fato de que, at ento, as diversas cooperaes nesse campo davam-se por meio do uso de sistemas operacionais j
estabelecidos, e tal cooperao foi no sentido do desenvolvimento
conjunto desses prprios sistemas (Costa Filho, 2006).
Do lado brasileiro, tais acordos contriburam para a modernizao tecnolgica, tendo em vista a escassez de recursos para a
pesquisa e desenvolvimento (P&D). Para a China, a cooperao
cientfico-tecnolgica serviu como instrumento para viabilizar o
desenvolvimento das foras produtivas no pas justamente num
momento em que a China intensificava o processo de urbanizao do pas, promovendo a continuidade do seu crescimento
econmico, fundamentalmente por meio de esforos em setores estratgicos como de infraestrutura, defesa, energtico e, em
certa medida, agrcola.
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estabeleceram princpios como forma de ampliar as relaes bilaterais: persistir no benefcio recproco e ampliar o intercmbio
econmico e comercial; fortalecer a cooperao no mbito internacional e incentivar o aprofundamento do entendimento mtuo
nas respectivas sociedades civis; e persistir em consultas em p de
igualdade e fortalecer a confiana poltica11.
Na perspectiva brasileira, o objetivo maior da referida viagem
presidencial era sinalizar ao governo central da RPC a importncia estratgica e comercial que o Brasil passava a atribuir China.
Havia grande expectativa brasileira de que o maior estreitamento
das relaes bilaterais conferisse resultados mais palpveis, sobretudo no longo prazo, por meio do comrcio bilateral e de investimentos chineses na infraestrutura do Brasil.
O encontro teve o saldo de nove atos bilaterais e 14 contratos
empresariais assinados no sentido da ampliao do intercmbio
econmico e comercial-, alm da relevante criao da Comisso
Sino-Brasileira de Alto Nvel de Concertao e Cooperao
(Cosban), destinada a promover, no mais alto plano estratgico,
as polticas de desenvolvimento nos planos: econmico, comercial, financeiro, cientfico e tecnolgico, acadmico e cultural12.
Adicionalmente, sob o direcionamento da Cosban, foi assinado
pelos presidentes, em 2009, o Plano de Ao Conjunta 2010-2014,
com o objetivo de constituir espao de negociaes comerciais e de
investimento com a China, na busca por orientar as polticas nas
diversas esferas do relacionamento. Tal Plano tinha por inteno
dotar o relacionamento sino-brasileiro de um carter institucional,
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com o estabelecimento de metas e a criao de mecanismos permanentes de consulta e coordenao entre os dois pases.
Nos anos seguintes criao da Cosban, o relacionamento sino-brasileiro intensificou-se por meio de visitas de alto nvel entre
os pases e de iniciativas no sentido da maior institucionalizao
das mesmas. Assim, logo em 2007 houve a I Reunio do Dilogo
Estratgico Brasil-China, que pde ser interpretado como uma
espcie de termmetro de interesses da RPC, servindo como arena menos burocrtica para negociao de questes comerciais e/
ou como instrumento para incluso de temas na agenda bilateral
e aprimoramento das relaes diplomticas, cujas bases esto no
entendimento de que nada substitui o contato direto e constante
entre principais lderes do governo.
No incio do sculo XXI, tambm emerge um novo horizonte
na parceria estratgica sino-brasileira, qual seja: a percepo de que
o multilateralismo era fundamental para ampliar suas aes em prol
de buscar maior voz nos processos decisrios internacionais, e lanar
pilares para a construo de uma nova ordem poltica e econmica
internacional de caracterstica no hegemnica. Diversos momentos
intensificaram o relacionamento sino-brasileiro neste sentido como
o ingresso da China na OMC e participao na Rodada Doha de
negociao comercial, sua incorporao ao G20 comercial, em
2003, o reconhecimento brasileiro da China como economia de
mercado, em 2004, e o lanamento pelo governo central da RPC,
em 2006, do primeiro Livro Branco para a regio latino-americana:
Chinas Policy Paper on Latin American and the Caribbean.
Diante da percepo de similaridades de interesses no mbito
multilateral respeito soberania nacional e no ingerncia em
assuntos internos de outros pases, por exemplo , o Brasil apresentou inteno em obter assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU, vislumbrando o apoio chins, sendo a China
o nico pas considerado emergente em tal posio. No obstante os aportes por parte do Brasil, o apoio chins esperado reivindicao brasileira de um assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU no vingou, em grande parte pela incluso
de Japo, ndia e Alemanha no pacote reformista do Brasil. Da
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O acrnimo que virou um grupo foi criado pelo economista Jim ONeill, do
banco Goldman Sachs, em um estudo de 2001 (Dreaming with the Brics) em
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Dilma Rousseff e o Primeiro Ministro da China, Wen Jiabao, decidiram por elevar o status da parceria sino-brasileira, considerando
que a partir da sua parceria estratgica ultrapassaria os assuntos
bilaterais e incorporaria as mais relevantes questes globais de poltica e economia, a serem discutidas pelos respectivos chanceleres.
Assim, os dois pases:
Reconheceram o aprofundamento da confiana poltica mtua
e o dinamismo do relacionamento entre os dois pases, em sua
vertente bilateral e em sua crescente projeo multilateral, com
perspectiva de longo prazo. Reiteraram o compromisso de promover salto qualitativo das relaes sino-brasileiras, por meio
da intensificao do dilogo poltico e da ampliao da agenda
de cooperao bilateral18.
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Na reunio de trabalho antes da Sesso Plenria, o VicePresidente Michel Temer e o Vice-Primeiro-Ministro Wang
Yang avaliaram a evoluo recente das relaes bilaterais e a
situao poltico-econmica internacional e forneceram orientaes para a conduo da agenda sino-brasileira. Assinalaram
o estabelecimento do Plano Decenal de Cooperao e do
Dilogo Estratgico Global e a elevao das relaes ao nvel de
Parceria Estratgica Global. As Partes avaliaram positivamente
o desempenho do comrcio bilateral e dos investimentos recprocos. Comprometeram-se a envidar esforos com vistas a seu
aumento e diversificao, com especial ateno aos segmentos
de maior valor agregado, ao agronegcio, e a projetos-chaves
de energia e infraestrutura. Saudaram a intensificao das relaes na rea financeira e a trajetria da cooperao nos campos
da cincia, tecnologia e inovao, espacial, cultura e educao.
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somaram US$ 3,6 bilhes. Enfatiza-se que a observncia do declnio em valor dos investimentos decorre do fato de que as empresas chinesas tm desenvolvido maior planejamento de suas aes,
passado o momento de euforia em relao ao Brasil como novo
destino de investimentos, alm do fato de que questes relativas
burocracia e ao sistema tributrio brasileiro dificultam a atuao
de empresas chinesas no pas. Apesar disso, o nmero de projetos
confirmados tem sido constante (13 projetos em 2010 e 11 projetos em 2013), e, com os investimentos direcionados para projetos
de maior probabilidade de concretizao, a taxa de efetivao dos
mesmos tambm tem aumentado de 45% entre os anos de 2007 e
2011, para 81% entre 2012 e 2013 (CEBC, 2014).
Os investimentos chineses tm como foco a busca de fornecedores de energia e de alimentos, e adicionalmente, como parte da
estratgia going global, buscam diversificar sua cadeia produtiva em
setores e mercados em potencial onde a prpria indstria comea
a florescer, como a automobilstica, a de informtica, a de telecomunicaes, entre outros, ainda que tenha um potencial mercado
domstico a explorar21. Assim, o Brasil apresentou-se como o parceiro preferencial no continente. Desde ento, o Pas figura como
um dos principais destinos dos fluxos de IED da China na Amrica
Latina por meio de, principalmente, parceria em joint ventures,
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Comrcio e Investimento
Em que pese a ampliao da corrente de comrcio entre Brasil
e China, que passou de US$ 3,2 bilhes, em 2001, ano de entrada
da China na OMC, para US$ 83,3 bilhes, em 2013, as relaes de
comrcio entre os dois pases so marcadas pela j assinalada assimetria representada pelo fato de que os principais produtos exportados pelo Brasil so produtos bsicos e semimanufaturados enquanto as importaes brasileiras da China so de produtos acabados.
As exportaes de soja, minrio de ferro e leos brutos de petrleo,
somadas, representam 81% da pauta brasileira exportadora para a
China. No sentido oposto, mais de 90% das importaes brasileiras da China so de produtos acabados. As compras de mquinas e
aparelhos eltricos e mecnicos, somados, correspondem a cerca de
50% do montante das importaes. Em diversas ocasies o governo brasileiro manifestou o interesse no apenas de aprofundar as
relaes bilaterais de comrcio, mas tambm de diversificar a pauta
exportadora brasileira nela incluindo produtos acabados de maior
valor agregado. Com esse objetivo, no tem poupado esforos para
ampliar a exportao brasileira de avies, produzidos pela Embraer,
bem como superar as barreiras impostas pela China exportao
brasileira de produtos agrcolas e alimentos. No momento os esforos brasileiros concentram-se em eliminar as barreiras chinesas
para a exportao brasileira de carnes, milho e rao animal. H
no momento 42 frigorficos habilitados a exportar para China,
sendo sete de carne bovina, seis de suna e 29 de aves. O Brasil
tem insistido para que a China agilize os trmites na habilitao
de novos estabelecimentos. No caso do milho, embora em novembro de 2013 tenha sido assinado um protocolo para exportao do
milho, o mercado chins permanece fechado, pendente da aprovao, pelas autoridades chinesas, do gnero transgnico MIR 116,
utilizado pela maioria dos produtores brasileiros.
No que diz respeito ao investimento direto, a partir de 2010 o
Brasil passou a figurar como um dos principais destinos do IDE
chins. Segundo o Conselho Empresarial Brasil-China, no perodo
2007-2012, 60 projetos de investimentos totalizando cerca de US$
68,5 bilhes foram anunciados por empresas chinesas. Observa-
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Agricultura
Alm das dificuldades j mencionadas relativas ao embargo
carne brasileira, raes animais e milho, o Brasil encontra limitaes na exportao de fumo, que atualmente esto limitadas
produo dos Estados da Bahia, Rio Grande do Sul e Alagoas. O
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Energia e Minerao
As reas de minerao e energia tm importncia estratgica para ambos os pases. Como maior consumidora mundial de
minrio de ferro e energia, alm de outras commodities minerais, a
China um importante mercado para as empresas brasileiras. Pela
mesma razo, o IDE chins na rea de minerao e energia vem
crescendo bastante nos ltimos anos no Brasil. Diversas empresas chinesas, como a Shandong Iron and Stell, a Wuhan Iron and
Stell Company (Wisco) e o Bir de Explorao e Desenvolvimento
Mineral do Leste da China (ECE) tm feito grandes investimentos no Brasil por meio de compras de participao em empresas mineradoras locais como Sul Americana de Metais (SAM),
MMX, Itaminas Comrcio de Minrio e outras. Na rea do petrleo, as empresas chinesas CNPC e CNOCC, em consrcio com
Petrobrs, Shell e Total foram as vencedoras do primeiro leilo do
pr-sal sob o regime de partilha de produo, realizado em outubro
de 2013. As possveis reas de cooperao entre Brasil e China no
setor de minerao e energia seriam na explorao de terras raras
e na realizao de investimentos conjuntos em terceiros pases na
rea de minerao.
Cooperao Espacial
Como j foi anteriormente mencionado, o programa CBERS
a mais importante parceria na rea de alta tecnologia entre pases em desenvolvimento. No mbito do programa, iniciado em
1988, foram desenvolvidos quatro satlites: O CBERS 1 (1999),
o CBERS 2A (2003), o CBERS 2B (2007) e o CBERS 3 (2013),
cujo lanamento falhou. Est em desenvolvimento atualmente
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Educao
No plano educacional duas iniciativas merecem destaque.
A primeira delas a criao dos Institutos Confcio em parceria
com universidades brasileiras. At o momento j foram inauguradas sete unidades: Unesp (2008), UNB (2009), PUC-Rio (2011),
Faap (2012), UFRGS (2012), UFMG (2012) e Universidade de
Pernambuco (2013). Durante a visita do presidente Xi Jinping, em
julho de 2014, foram assinados mais trs acordos para criao de
novas unidades na Universidade Federal do Par, na Universidade
Federal do Cear e na Unicamp. O Instituto Confcio na Unesp
alm de ser o mais antigo, o que tem desenvolvido trabalho mais
abrangente de intercmbio educacional entre os dois pases. Conta
atualmente com cerca de 2.000 alunos e 24 professores chineses
que oferecem cursos de lngua china em 13 campi da universidade, alm de um acordo com a Secretaria Estadual de Educao do
Cultura
Em setembro de 2013, foi realizado o Ms do Brasil na China
em sete cidades (Pequim, Xangai, Hong Kong, Macau, Hanzhou,
Nanjing e Chongqing) com eventos na rea de msica popular e
erudita, dana, capoeira, fotografia, grafite, cinema, design, literatura e gastronomia. J o Ms da China no Brasil foi organizado
pelo governo chins e ocorreu de 15 de outubro a 15 de novembro
de 2013. Contou com apresentaes de bal, concerto de msica
tradicional, exposio de cartoons e festival de cinema. O evento
ocorreu em Braslia, Rio de Janeiro (Petrpolis) e So Paulo. O
interesse pelo cinema chins no Brasil crescente. Em agosto de
2014, foi realizada em So Paulo, no Cine Belas Artes, uma mostra de filmes do diretor chins Jia Zhangke, com grande sucesso
de pblico. Na rea editorial tambm tem havido esforos mtuos
de publicao de obras literrias e acadmicas. A editora Unesp,
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Esportes
O grupo de trabalho de Esportes no mbito da Cosban j realizou duas reunies: Pequim (2012) e Braslia (2013). Na primeira reunio do GT (Pequim/2012) foram definidas potenciais reas
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Defesa
Os governos do Brasil e da China assinaram, em 2004,
Memorando de Entendimento que instituiu o Comit Conjunto
de Defesa bilateral, cujo principal objetivo promover debates
sobre cooperao, trocas de informao e fortalecimento da confiana entre as Foras Armadas. A primeira reunio ocorreu em
abril de 2013, em Pequim.
Consideraes finais
Tal como descrevemos, verifica-se um grande potencial para a
cooperao de perfil Sul-Sul na relao sino-brasileira. Em diversos
campos temos assistido a uma forte interao entre os pases, cujos
frutos possuem repercusses globais, destacando-se a recente criao
do Novo Banco de Desenvolvimento, o Bird dos Brics, e o Fundo de
Contingenciamento de Reservas, uma espcie de FMI para os pases
do bloco, ou ainda o papel desempenhado na OMC e nos G-20s
comercial e financeiro. Ademais, alguns aspectos da cooperao bilateral tm se mostrado paradigmticos, como o caso da cooperao
para o desenvolvimento de tecnologia de satlites e, mais recentemente, na rea de biocombustveis e outras energias alternativas.
De forma geral, verifica-se a ampliao da cooperao, muito
mais por uma viso chinesa de longo prazo do que pelo amadurecimento de uma estratgia brasileira frente China. Ainda persiste certo improviso por parte de nossas autoridades, como j havia
declarado o ex-Chanceler Celso Amorim, em 2010,
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Referncias bibliogrficas
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O BRASIL, A TURQUIA E
O IR: DIMENSES DE
COOPERAO ESTRATGICA
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Abre-se mo de uma diplomacia de carter universal, restringindo a atuao em naes do Sul de uma forma geral, afetando
as parcerias e interesses brasileiros na frica e no Oriente Mdio.
Mesmo o Mercosul, quando criado em 1991, surge com um carter complementar abertura econmica neoliberal e s agendas dos
Estados Unidos para a Amrica Latina, retirando-se o carter autnomo e politizado dos laos regionais. As tendncias de perda de
espao e visibilidade poltica global se acentuam, e somente foram
matizadas com o impeachment de Collor e a chegada de Itamar
Franco presidncia (1992/1994), que tentou retomar a viso global-multilateral e reativou o carter autnomo da integrao.
A situao econmica adversa no permitiu a retomada plena desse curso, e mesmo a sociedade brasileira continuava no
apoiando uma percepo internacional descolada do eixo estadunidense. A estabilidade alcanada com o Plano Real em 1994, e a
subsequente eleio e reeleio do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995/2002), foram acompanhadas pela defesa de uma
viso de alinhamento (ainda que pragmtico) aos Estados Unidos.
Somente a partir de 1999, o governo FHC comea a inserir retricas mais autnomas e a incrementar a integrao sul-americana, at
como medida compensatria ao fracasso do bilateralismo-hemisfrico. Alm da Amrica do Sul, outros espaos comearam a ser
sinalizados como opes de parceria econmica, em particular com
Rssia, ndia e China: o processo era compensatrio ao fechamento dos mercados ao Norte.
Esse processo de reforma em nvel global limitava-se s grandes naes-chave, sem o avano em direo recuperao do perfil
do Brasil como lder do Terceiro Mundo e com esforos sistemticos para aprofundar a CSS. Regies como a frica e o Oriente
Mdio mantinham-se margem, o que limitava, inclusive, oportunidades de expanso de negcios. Ou seja, era uma poltica externa
apoltica e presa s relaes verticais. Nessa dimenso, mesmo o
surgimento da retrica da globalizao assimtrica era moderada
e no criticava a viso dominante em si. Essa realidade somente
comea a se alterar a partir de uma nova quebra externa e interna,
agora com o governo Luis Incio Lula da Silva (2003/2010).
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Se a dcada de 1990 foi caracterizada pela retomada do paradigma de aliana especial com os Estados Unidos e a valorizao das
relaes Norte-Sul, mediadas pela integrao regional na Amrica
do Sul, os anos 2000 reabrem perspectivas de uma projeo internacional autnoma. Tal projeo tem como base os referenciais
do paradigma multilateral-global, a partir da ascenso do projeto
da administrao Lula, na qual existe uma forte interdependncia
entre a agenda interna e externa. Em termos abrangentes, a presidncia retoma a viso do Brasil como pas do Terceiro Mundo,
com uma postura independente e no subordinada, que tem como
objetivos o reforo do poder nacional, sustentado por programa
internacional slido e um setor interno estvel e em reforma.
Segundo Visentini (2013), as relaes internacionais do Brasil
tornam-se mais complexas no governo Lula sob a gesto do
Embaixador Celso Amorim, no s porque recuperam prioridades Sul-Sul e intercmbios regionais e globais, mas porque somam
esses esforos aos de fortalecimento da posio brasileira vis a vis o
Norte. De acordo com o autor, ainda que esse no seja um objetivo
imediato, ele deriva naturalmente da recuperao da projeo do
poder brasileiro internacionalmente, o que nos leva poltica externa dos eixos combinados Sul-Sul e Norte-Sul (Pecequilo, 2008) ou
autonomia pela diversificao (Oliveira, 2014). O Brasil reconhecido como pas emergente ao lado dos demais Brics, caso utilizemos os conceitos contemporneos, ou como piv regional e
potncia mdia. Nesse sentido, o Sul do sculo XXI como citado,
demonstra-se mais complexo do que em surgimento, estando dividido entre os pases emergentes e os PMDRs.
Avaliando os pilares dessa agenda, internamente a mesma busca o empoderamento econmico e social por meio da correo
das assimetrias, com a efetivao de projetos de combate fome,
acesso a medicamentos gratuitos para tratamento de doenas crnicas, democratizao do ensino superior, investimentos em infraestrutura e programas habitacionais: Fome Zero, Farmcia Popular,
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a regio. Enquanto a primeira dimenso classificada como de retomada, como citado, a segunda, de ineditismo4.
Em termos inditos, estabelece-se uma plataforma de cooperao estratgica, comercial, social e poltica birregional. Assim,
cria-se mecanismo especfico, denominado de Cpula Amrica do
Sul Pases rabes (Aspa), cuja primeira reunio ocorre em 2003
e permanece ativa. No que se refere retomada, a mesma ocorre de forma abrangente em diversos nveis econmicos, polticos e
estratgicos. Um de seus resultados mais expressivos foi o aumento
de cerca de 300% no comrcio Brasil Oriente Mdio na ltima
dcada, conforme dados do MDIC (MDIC, 2014). Essa evoluo
foi sustentada em produtos de mdio e baixo valor agregado, com
destaque aos setores ligados ao agronegcio.
Em termos polticos existe uma reaproximao sustentada na
CSS e na agenda de reformas defendida pelo Brasil, assim como a
reafirmao de prioridades da diplomacia: apoio causa palestina,
incluindo em 2010 o reconhecimento do direito do Estado palestino pertencer s Naes Unidas e existncia, princpio reafirmado desde a dcada de 1970; defesa de um processo de paz isento e
equilibrado; condenao dos atos de violncia existentes na regio
e do unilateralismo; repdio interveno e/ou ingerncia externa
das potncias sobre o Oriente Mdio e, por fim, o compromisso
com a soberania e a autonomia dos Estados.
Na agenda estratgica, foram preservadas as parcerias no setor
energtico, havendo um esvaziamento natural do papel do Brasil
na indstria de defesa que, nos anos 1970, havia sido um forte
componente da agenda. Uma vez que o pas promoveu o desmonte do setor de segurana, essa base de cooperao no tinha sustentao. A defesa do acesso tecnologia nuclear foi recuperada e
tornou-se essencial nesse perodo, em particular na relao do pas
com Turquia e Ir. Essa relao de CSS engloba aspectos econmi-
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cos, polticos e estratgicos, e representa uma agenda de intercmbio entre Estados definidos como pivs regionais em seus espaos
geopolticos e geoeconmicos.
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Essa ofensiva teve como resultado no campo bilateral o estabelecimento do Plano de Ao para a Parceria Estratgica entre a
Repblica Federativa do Brasil e a Repblica da Turquia (Action
Plan, 2010), assinado pelo Presidente Lula e o Primeiro Ministro
Erdogan em 2010. Em retribuio visita de Lula Turquia,
Erdogan esteve no Brasil e reafirmou a importncia da cooperao
entre as potncias, destacando o Acordo Tripartite com o Ir, que
ser analisado no prximo item (Erdogan, 2010).
O Plano de Ao estabelece como reas prioritrias (dentre
as quais se inclui a nuclear): o dilogo poltico e a cooperao
em foros multilaterais, comrcio e investimentos, energia, biodiversidade, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, defesa,
combate ao crime organizado e preveno do terrorismo, cincia,
inovao e alta tecnologia, educao e cultura. Tambm se define
com apoio dos Estados Unidos, visando a consolidao do que define como um
Ocidente Vital e Ampliado.
193
como vlidas as negociaes entre o Mercosul e a Turquia, estabelecendo fruns de contato comerciais.
Esse documento final produto de um processo de aproximao iniciado em 2003, e que j fora antecedido pelo incremento
dos fluxos comerciais pelo aprofundamento das parcerias no setor
energtico. Segundo dados da Apex (2013), a Petrobras atua desde 2006 na Turquia, em parceria para a explorao de petrleo em
guas profundas no Mar Negro (Sinop), com a Exxon Mobil e a
Turkey Pertolleri Anonim Ortakligi (TPAO). Na ltima dcada os
fluxos comerciais subiram 330%, com o supervit ao Brasil, impulsionados pelo crescimento da economia turca e por sua demanda
por produtos de exportao, em particular do setor de agronegcio.
Nesse sentido, foi lanado o documento A Estratgia Turca das
Exportaes para 2023, visando uma maior convergncia de interesses e identificao de zonas de oportunidade.
Para a Apex (2013), existem duas categorias de oportunidades
comerciais para o Brasil na Turquia: as de setores j consolidados,
mas que podem crescer em escala e outros em escala inicial ou inexistentes que podem ser explorados pelo Brasil. A Apex indica que
essa pauta sustentada ainda por bens primrios ou de baixo valor
agregado em sua maioria (e com maior participao) e recomenda
a diversificao. Os setores consolidados so,
(...) acar e lcool; animais vivos; autopeas; bicicletas;
demais produtos de borracha e suas obras; caf; calados; cereais em gros e esmagados; mate e especiarias; colas e enzimas;
couros; derivados e ovos; farinhas para animais; ferramentas
e talheres; frutas; fumo; gorduras e leos vegetais e animais;
higiene pessoal e cosmticos; instrumentos e aparelhos de tica
e preciso; madeiras e obras de tranaria; mquinas e motores; materiais eltricos e eletrnicos, metais e pedras preciosas;
metais no ferrosos; papel e celulose; produtos farmacuticos;
produtos metalrgicos; produtos minerais; produtos qumicos;
soja; sucos; txteis; tintas; veculos automotores e suas partes;
vidros e suas obras (Apex, 2013, p. 6)
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Ambas as dimenses encontram-se presentes tambm na pauta bilateral com o Brasil, estabelecida na dcada de 1970. Aps um
perodo de baixa e distanciamento, a reaproximao no sculo XXI
ganha forte sentido estratgico. Economicamente, o Brasil manteve
seu supervit comercial nas transaes com o Ir, mantendo-se um
saldo estvel entre 2003 e 2011 (Apex, 2011). Essa situao de no
ampliao das exportaes reflete, em maior parte, a crise da economia iraniana, e as limitaes de receita da mesma alm do petrleo e
o resultado do embargo Estados Unidos Unio Europeia. A pauta
de exportaes no decaiu, mas como citado, permaneceu estvel.
Porm, essa pauta sofreu importante alterao em comparao
aos anos 1970: nesse perodo inicial, a entrada de produtos brasileiros no mercado iraniana era diversificada, com a pauta sendo composta de produtos de alto, mdio e baixo valor agregado. Setores
como o de energia no qual se observava uma cooperao equilibrada, atualmente encontram-se mais favorveis ao Ir, constituindo
o maior foco de importaes do Brasil do pas (algo em torno de
76% em extrao de petrleo e gs natural). Refletindo essa mudana, desde 2003 houve reduo da participao de setores de alto e
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(...) 3. . Acreditamos que a troca de combustvel nuclear instrumental para iniciar a cooperao em diferentes reas, especialmente no que diz respeito cooperao nuclear pacfica, incluindo
construo de usinas nucleares e de reatores de pesquisa. 4. Com
base nesse ponto, a troca de combustvel nuclear um ponto de
partida para o comeo da cooperao e um passo positivo e construtivo entre as naes (...) 5. Baseado no que precede, de forma
a facilitar a cooperao nuclear mencionada acima, a Repblica
Islmica do Ir concorda em depositar 1200 quilos de urnio
levemente enriquecido (LEU) na Turquia. Enquanto estiver na
Turquia, esse urnio continuar a ser propriedade do Ir. O Ir e
a AIEA podero estacionar observadores para monitorar a guarda
do urnio na Turquia. 6. O Ir notificar a AIEA por escrito, por
meio dos canais oficiais, a sua concordncia com o exposto acima
em at sete dias aps a data desta Declarao. Quando da resposta
positiva do Grupo de Viena (EUA, Rssia, Frana e AIEA), outros
detalhes da troca sero elaborados por meio de um acordo escrito
e dos arranjos apropriados entre o Ir e o Grupo de Viena, que se
comprometera especificamente a entregar os 120 quilos de combustvel necessrios para o Reator de Pesquisas de Teer. (...) 10.
A Turquia e o Brasil apreciaram o compromisso iraniano com o
TNP e seu papel construtivo na busca da realizao dos direitos
na rea nuclear dos Estados-Membros. A Repblica Islmica do
Ir apreciou os esforos construtivos dos pases amigos, a Turquia
e o Brasil, na criao de um ambiente conducente realizao dos
direitos do Ir na rea nuclear. (Acordo, 2010, s/p)
disso, o que prevaleceu na poltica norte-americana foi a condenao do Acordo por presso dos grupos conservadores, e, com
isso, a temtica e o Acordo foram colocados em segundo plano
tambm nas Naes Unidas.
Ignorando as aes prvias dos Estados Unidos e das Naes
Unidas, no Brasil, em ano de eleio presidencial (2010), essa situao foi explorada pela oposio como prova de que o pas estaria
novamente se isolando na comunidade internacional ao defender
pases agressivos como o Ir e que estaria se metendo em questes alm de sua capacidade e em lugares remotos nos quais
no detinha interesses ou presena significativa. questo nuclear
somou-se a dos direitos humanos sintetizada na acusao de que
o Brasil estaria apoiando Ahmadinejad na condenao de Sakineh
Ashtiani morte por apedrejamento. Ignorava-se o fato de que o
Ministrio das Relaes Exteriores negociava o perdo a Ashtiani e
a suspenso da sentena. Explorada na mdia, aps a eleio o tema
desapareceu desde 2011.
Ora, como analisado, o envolvimento brasileiro no Oriente
Mdio no novidade do sculo XXI, e nem uma viso estratgica sobre a arena nuclear. O que ocorreu foi um abandono dessa
projeo no ps-Guerra Fria e que foi retomada a partir de 2003,
no mbito de uma poltica externa de eixos combinados, associada
ao paradigma da autonomia, colocando em xeque o alinhamento.
Alm disso, essas iniciativas inserem-se em uma perspectiva de CSS
mais abrangente e na transformao do poder global. O Acordo
Tripartite era apenas uma, dentre vrias iniciativas assertivas do
Brasil e outros emergentes, que questionavam estruturas de poder e
negociaes multilaterais em andamento.
Com isso, a reao negativa dos Estados Unidos e aliados a
essas agendas renovadas de CSS reflete um momento de mudana, no qual essas naes perdem espao e, como resposta, pressionam os Estados que, como o Brasil, ganham. Entretanto, ganhos
que nem sempre so aceitos como reais dentro de casa e geram
alternncias e recuos nas relaes internacionais do pas devido a
polarizaes internas.
202
203
As reflexes de Amorim demonstram a complexidade da poltica internacional e seus atuais jogos de poder, nos quais a CSS
insere-se como parte significativa. As perspectivas de sua evoluo
e consolidao no formato abrangente aqui analisado, social, poltico, estratgico e econmico encontram-se condicionadas superao de dois desafios: um interno, que possa solidificar os meios
e o consenso em torno da sua importncia como parte da poltica
externa, e de um projeto de Estado; e um externo, ligado resistncia s presses dos pases desenvolvidos a essas agendas e suas
contrarreaes perda de espao que o sucesso da CSS implica.
A CSS Brasil-Turquia, Brasil-Ir, e sua triangulao, exemplar
desses dilemas, assim como da importncia do aprofundamento de
aes autnomas globais.
Referncias bibliogrficas
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THE FEDERATIVEREPUBLIC OF BRAZIL AND THE
REPUBLICO OF TURKEY. Disponvel em. http://dai-mre.serpro.
gov.br/atos-internacionais/bilaterais/2010/action-plan-for-strategicpartnership-between-the-federative-republic-of-brazil-and-therepublic-of-turkey/. Acesso em: 01 set. 2014.
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www2.apexbrasil.com.br/media/estudo/ira_17102012140855.pdf.
Acesso em: 26 set. 2014.
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www2.apexbrasil.com.br/media/estudo/Turquia_20130524175833.pdf.
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PECEQUILO, Cristina Soreanu. Os Estados Unidos e o sculo XXI.
Rio de Janeiro: Ed. Campus Elsevier, 2013.
___________. A poltica externa do Brasil no sculo XXI:os eixos
combinados de cooperao horizontal e vertical.Revista Brasileira
de Poltica Internacional, Braslia, v.51, n.2, p.136-156, dezembro
de 2008.
208
Introduo
A cooperao entre pases em desenvolvimento no uma
novidade da poltica internacional do sculo XXI. As primeiras
ocorrncias de maior expresso desse tipo de cooperao internacional ocorreram ainda durante a Guerra Fria, quando os pases em desenvolvimento promoveram o Movimento dos NoAlinhados, no mbito da Conferncia de Bandung (1955) da
Organizao das Naes Unidas (ONU)1. A finalidade inicial do
movimento era a adoo de uma posio comum contra o colonialismo que no se alinhasse ideologicamente a nenhum dos
dois polos de poder dominantes poca.
Desde aquela ocasio, dentro de instncias da ONU e em
negociaes no mbito de diversos regimes internacionais, os
pases em desenvolvimento vm cooperando entre si para tentarem fazer prevalecer seus interesses na formao das regras que
orientam a governana global, tendo o Brasil participado na
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
Nesse caso especfico, o Brasil no participou do movimento, uma vez que
em funo do Tratado de Amizade e Consulta de 1953, o pas subordinava
suas posies sobre as colnias portuguesas na frica aos interesses de
Portugal (Saraiva, 1996, p. 55).
210
211
maioria das ocasies. Destacam-se como exemplos emblemticos a formao do G-77 em 1964 no mbito da Conferncia das
Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD)
e a proposta conjunta pelos pases em desenvolvimento, em
1974, de uma Nova Ordem Econmica Internacional (Noei) na
Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU).
A nomenclatura que tem sido dada para se referir atuao
concertada entre pases em desenvolvimento na poltica internacional cooperao Sul-Sul (Lima, 2005; Oliveira; Onuki; Oliveira,
2006; Saraiva; 2007; Rodrigues, 2010). Ao mesmo tempo, outros
autores, inclusive algumas publicaes institucionais de organizaes internacionais, tambm tm utilizado esse termo para se referir cooperao para o desenvolvimento tcnica, financeira, cientfica ou tecnolgica prestada por pases emergentes a outros pases
do Sul (Ecosoc, 2009; Aylln, 2009; Hirst, 2011; Segib, 2011;
Burges, 2012). Entretanto, por se tratarem de expresses diferentes do fenmeno, importante esmiuar o conceito de cooperao
internacional do tipo Sul-Sul a fim de evitar que o mesmo, por
exagerada amplitude, acabe perdendo poder explicativo. Conforme
comenta Puente (2010, p. 223), referindo-se ao prprio discurso
diplomtico brasileiro,
Dessa forma, pode-se afirmar que existem duas formas importantes de expresso da cooperao entre pases em desenvolvimen212
213
a autora, a cooperao Sul-Sul com os pases sul-americanos esteve relacionada construo de um projeto de liderana regional
brasileiro articulado segurana regional, defesa da democracia,
aos processos de integrao regional e s perspectivas de desenvolvimento nacional (Saraiva, 2007, p. 48).
Para tornar-se um ator global e aumentar sua influncia na formao das regras que orientam a governana global, o Brasil buscou
a concertao tambm com atores do Sul externos ao continente.
Encontram-se nesse grupo de iniciativas o Frum de Dilogo Ibas
(ndia, Brasil e frica do Sul), o ora mencionado G-20 agrcola, as
Cpulas dos Bric (Brasil, Rssia, ndia, China), alm das Cpulas
Amrica do Sul Pases rabes e Amrica do Sul frica.
Conforme apontam Hirst, Lima e Pinheiro (2010, p. 30),
a participao do Brasil nos foros de governana global reflete no apenas uma poltica pr-ativa de constituio de coalizes de geometria varivel, envolvendo algumas naes
emergentes, como os limites derivados das carncias de recursos de poder que permitam ao pas uma carreira solo em
instncias globais.
216
217
a Argentina ps-crise, fraca, solitria e ensimesmada, reconheceu-se mais latino-americana e viu na sociedade com o
Brasil o melhor caminho para ganhar autoestima coletiva e
retornar a um mundo que, em sua grande maioria, havia lhe
dado as costas.
218
220
221
Amrica do Sul. A partir de 2003, com a inaugurao do governo Lula, a poltica externa brasileira sofreu uma inflexo, passando a apresentar maior assertividade na busca de seus objetivos.
Conforme analisa Lima (2005, p. 11-13), e com base tambm nos
apontamentos do ento Ministro das Relaes Exteriores, Celso
Amorim (2010, p. 215), a mudana da estratgia de insero internacional ocorreu em funo de uma alterao na prpria leitura
que o novo governo fazia do cenrio internacional. Na gesto anterior, o pas buscava credibilidade perante as grandes potncias a
partir da adoo dos padres do bloco ocidental globalizado, pois
acreditava que extrairia benefcios de uma insero entendida como
modernizadora. A partir do governo Lula, o pas passou a buscar
autonomia por meio da conformao de espaos polticos alternativos que de alguma maneira deslegitimassem a ordem unipolar
e promovessem a desconcentrao de poder, posto que, ao examinar a globalizao como um fenmeno gerador de desigualdades8,
instava-se a se tornar um ator global com as devidas capacidades
para enfrentar os desafios do desenvolvimento.
Para contextualizar, deve-se ter em mente que, do ponto de vista do ambiente internacional, a Guerra Contra o Terror promovida
pelos Estados Unidos na administrao de George W. Bush (20012009), em momentos emblemticos executada de forma unilateral
(Guerras do Afeganisto e do Iraque), abalou em parte a capacidade de liderana global da superpotncia, em especial com relao
perda do apoio de determinados parceiros tradicionais da Europa
Ocidental (Buzan, 2007). Alm disso, com a conduo dessa poltica em nvel global, os Estados Unidos acabaram dando menos
ateno s relaes internacionais da Amrica Latina. Desse modo,
o cenrio dos anos 2000 se mostrou propcio para o lanamento de
iniciativas de pases em desenvolvimento que, mesmo sem adotar
222
O adensamento das relaes polticas e econmicas entre os pases sul-americanos contribuir para o desenvolvimento socioeconmico da Amrica do Sul e a preservao da paz na regio; o
desenvolvimento do mercado interno sul-americano e o aumento da competitividade dos pases no mercado internacional; e
o fortalecimento da capacidade de atuao do Brasil em outros
foros internacionais. A integrao sul-americana se baseia em
dois pilares: a Unasul e o Mercosul (Brasil, 2010, p. 18).
Vale adicionar ainda como demonstrao da insero do bloco regional na estratgia maior da poltica externa brasileira que,
em trs das cinco novas iniciativas de coalizo internacional SulSul promovidas pelo Brasil, os demais pases do Mercosul estavam inseridos: i) o G-20 comercial, no mbito das negociaes da
Rodada Doha da OMC, em defesa da eliminao das barreiras ao
comrcio de bens agrcolas; ii) as cpulas Amrica do Sul Pases
rabes (Aspa); iii) e as cpulas Amrica do Sul frica (ASA)9.
Conforme sintetizou o ento Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim (2010, p. 231),
As outras duas iniciativas so o Frum de Dilogo Ibas (ndia, Brasil e frica
do Sul) e as cpulas anuais dos Bric (Brasil, Rssia, ndia e China), aos quais
veio se somar a frica do Sul em 2011.
9
223
Com esse contexto de iniciativas em mente, torna-se mais simples compreender os motivos pelos quais, em 2004, o Mercosul
e a CAN assinaram acordo comercial e, em seguida, Colmbia,
Equador, Peru e Venezuela vieram se somar lista de pases associados do bloco do Cone Sul10 passando a participar de suas cpulas semestrais. Em 2012 foi a vez de Guiana e Suriname tambm
se associarem ao Mercosul, perfazendo no bloco regional os mesmos membros da Unasul. Afinal, trata-se de partes de um mesmo
projeto, voltado a aumentar a participao e marcar as posies do
continente nos mecanismos multilaterais em que so negociadas as
regras da governana global.
Nesse sentido, ao examinar os comunicados conjuntos emitidos semestralmente por esses pases nas cpulas presidenciais do
Mercosul entre 2003 e 2012, percebe-se ter ocorrido ampliao na
quantidade de temas convergentes e aprofundamento no tratamento e na abordagem conferida a cada um deles. Num esforo de sntese, a tabela 1 abaixo traz uma lista dessas questes.
Abordagem
Alca
Armas de destruio
em massa
Crise financeira de
2008
Cuba
Direitos humanos
Malvinas
224
225
Migrantes
Mudanas climticas
Objetivos de
Desenvolvimento do
Milnio
Para que sejam alcanados, enfoque na necessidade de contar com projetos e recursos regulares
e previsveis de cooperao por parte dos pases
desenvolvidos, de maior acesso de seus produtos
de exportao aos mercados internacionais, bem
como da criao de mecanismos inovadores de
financiamento
Palestina
Propriedade intelectual
Reforma da ONU
Rodada Doha
226
Terrorismo
227
Ano
Convergente
Divergente
Total
2003
56
20
76
2004
50
22
72
2005
61
13
74
2006
75
12
87
2007
65
12
77
2008
61
12
73
2009
58
11
69
2010
53
62
2011
56
65
2012
59
68
2003-2012
594
129
723
Pas
Casos
Argentina
46
36%
Brasil
34
26%
Uruguai
18
14%
Paraguai
7%
228
229
Pares de pases
22
17%
TOTAL
129
100%
16
18
Tema
Casos
Parcela correspondente
Direitos Humanos
42
33%
Questo nuclear
34
26%
Palestina / Oriente
Mdio
25
19%
Desenvolvimento
13
10%
Controle de armamentos
5%
Sistema ONU
4%
230
231
Segurana
2%
Meio ambiente
0%
TOTAL
129
100%
Percentual
Direitos Humanos
28%
Questo nuclear
26%
Sistema ONU
17%
14%
Segurana
14%
Desenvolvimento
13%
Controle de armamentos
8%
Meio ambiente
0%
232
233
235
Contudo, apesar das semelhanas, houve uma importante diferena entre os dois contextos que no pode ser perdida de vista.
Enquanto com estes pases africanos os projetos de cooperao para
o desenvolvimento foram realizados essencialmente pela via bilateral, com os parceiros do bloco regional houve outra via fundamental de relacionamento: os projetos financiados pelo Focem. Por
isso, esse tema receber ateno mais detalhada na seo seguinte.
20
Essa mdia foi calculada sem contar o projeto 03/10, Construo da Linha
de Transmisso 500 kV Itaip Villa Hayes, da Subestao Villa Hayes e da
ampliao da Subestao Margem Direita Itaipu, o qual foi feito em regime
especial, com aporte extraordinrio brasileiro de US$ 300 milhes em 2010.
21
237
Tabela 9: Principais pases doadores da assistncia oficial para o desenvolvimento recebida por Argentina, Paraguai
e Uruguai (2007-2010) Em milhes de US$ correntes
238
Argentina
2007
2008
2009
Pas
Valor Pas
Valor Pas
Valor
Pas
Espanha 21,63
Frana
16,80
Japo
15,09
Espanha
29,67
Alemanha 22,12
Frana
12,75
Japo
40,33
Espanha
22,96
Alemanha 21,93
2007
2008
Espanha
24,14
Alemanha 22,70
Frana
12,27
2010
Valor
Paraguai
Pas
Japo
EUA
Valor
28,90
24,90
Espanha 13,26
2009
Pas
Japo
EUA
Valor
30,85
29,67
Pas
Espanha
Japo
Valor
38,89
37,31
Espanha
23,03
EUA
26,52
2010
Pas
EUA
Espanha
Coreia do
Sul
Valor
28,00
21,84
11,63
Uruguai
2007
2008
2009
Pas
Valor Pas
Valor Pas
Valor
Pas
Valor
Espanha 12,65
Frana
2,88
Japo
2,59
Japo
Itlia
Espanha
11,36
8,61
8,41
Espanha
Frana
Canad
9,36
1,36
1,06
Itlia
Espanha
Japo
13,34
12,23
2,43
2010
Fonte: OCDE.
Elaborada pelo autor.
239
240
Angola
Pas
Valor
EUA
54,82
Japo
37,62
Coreia do Sul 18,83
Guin-Bissau
Pas
Japo
Portugal
Espanha
Moambique
Valor
Pas
16,11 EUA
15,72 Portugal
8,29
Reino Unido
Valor
277,91
112,62
104,42
Fonte: OCDE.
Elaborada pelo autor.
Afinal, por mais que US$ 100 milhes anuais possam parecer
um montante diminuto para um fundo com as grandes pretenses
do Focem, deve-se ter em mente que os dados apresentados dimensionam seu verdadeiro tamanho se examinado em comparao com
a AOD que os scios menores do Mercosul recebem das naes
desenvolvidas. Dessa maneira, a avaliao desses valores deixa claro
como a cooperao para o desenvolvimento e a reduo das assimetrias com os scios menores do bloco regional se tornou uma preocupao importante da poltica externa brasileira no tratamento do
Mercosul a partir da criao do Focem.
Portanto, se na estratgia brasileira de cooperao Sul-Sul a explorao de reas para promoo da cooperao para o desenvolvimento se apresentou recorrentemente como um objetivo paralelo ao da
coordenao de posies para a atuao conjunta na poltica internacional, na Amrica do Sul os rumos perseguidos no se mostraram
de forma alguma diferentes. Com efeito, no caso do bloco econmico regional, a prestao de cooperao para o desenvolvimento tambm foi empreendida, priorizada e institucionalizada de maneira
indita. Com as dimenses que ela adquiriu, o Brasil se posicionou
desde 2007 como o principal parceiro mundial dos dois scios
menores do bloco nesse campo, frente mesmo de todas as grandes
potncias situao que no logrou conquistar com nenhum outro
parceiro com quem tenha cooperado no mesmo perodo em outra
parte do mundo, com destaque para a frica lusfona.
241
Concluso
Desde a aproximao brasileira com a Argentina promovida no
governo Sarney em 1985 at a construo da Unasul no final da
gesto do governo Lula em 2008, o sentido estratgico conferido
pelo Brasil integrao regional passou por importantes mudanas. Ainda que essas alteraes tenham ocorrido sucessivamente
conforme as diferentes estratgias de projeo externa foram efetivadas pelos governos que chegaram ao poder, deve-se sublinhar que
a integrao no perdeu em momento algum seu carter de grande
prioridade entre os objetivos nacionais.
Nesse sentido, na viso da diplomacia do governo Sarney, em
que predominava ainda o paradigma globalista26 de insero internacional, a aproximao proposta com os argentinos deveria ser
realizada gradualmente e com a interveno estatal na economia.
Politicamente, ela servia essencialmente ao objetivo de pacificar as relaes bilaterais, deixando para trs desconfianas que se
baseavam no nacionalismo dos regimes militares. Dessa maneira,
demonstrava tambm o compromisso mtuo com suas consolidaes democrticas, melhorando sua imagem externa.
A partir do governo Collor de Mello, no qual ganhou espao o paradigma americanista, preconizou-se a adoo dos padres
ocidentais capitalistas e a aliana especial com os Estados Unidos
como formas de modernizar o pas. Ao Mercosul, institudo sob
a filosofia do regionalismo aberto, coube duas funes: constituir
um espao de liberalizao de fluxos econmicos a partir do qual
os setores produtivos nacionais se preparariam para a posterior
abertura competio global; e, como atesta o Acordo 4+1, agregar capacidades para a negociao de uma eventual rea de livre
comrcio hemisfrica.
Esse paradigma tem trs caractersticas: 1) crtica nacionalista matriz
americanista da poltica externa brasileira tradicional; 2) viso das relaes
econmicas internacionais sob o prisma centro-periferia; 3) concepo terica
realista das relaes polticas internacionais, em que se entende que o sistema
internacional anrquico e os pases tm o dever de defender seus interesses
nacionais (Lima, 1994, p. 35).
26
242
A crise poltica domstica permitiu que a tradio formuladora em poltica externa do corpo diplomtico brasileiro atenuasse a
maneira como esse paradigma viesse se expressar nos anos seguintes na poltica externa. Assim, preocupado com as investidas americanas, o governo Itamar props a criao da ALCSA, insistindo
em um ainda maior sentido estratgico de coalizo internacional
para a integrao regional. Para o Mercosul, imprimiu um relativo
retorno ao gradualismo no processo de convergncia econmica,
buscando resguardar a autonomia de ao do pas.
Com a chegada do governo Cardoso, a participao nos regimes internacionais, entendida como uma forma de elevar a credibilidade externa do pas, passou a ser o eixo central da ao externa, buscando assim seguir abandonando a clivagem Norte-Sul na
insero internacional. Para o bloco econmico, diante das negociaes da Alca e da presso domstica contra esse projeto, consolidou-se a viso de que o Mercosul contribua estrategicamente para reforar a autonomia do pas nas relaes internacionais,
pois representava, ao mesmo tempo, fonte de fluxos econmicos
e coalizo internacional contra o avano do processo hemisfrico. Contudo, esse sentido econmico do bloco acabou ficando
em suspenso por ocasio da crise que perdurou de 1998 a 2002.
Como tentativas de renov-lo, destacam-se o lanamento da Iirsa
e a retomada da ideia de Amrica do Sul que, com alteraes,
resultaria na formao da Unasul.
Paralelamente, o Mercosul desenvolveu ao longo do governo Cardoso a institucionalizao do sentido estratgico de ordem
poltica que o bloco exibia desde os contatos Sarney-Alfonsn.
Entres as iniciativas efetuadas com a participao de Bolvia e
Chile esto o mecanismo de defesa da estabilidade democrtica regional (Protocolo de Ushuaia), a declarao da regio como
zona de paz (que inclui o estmulo da cooperao militar e da instituio de medidas de fomento da confiana), alm do estmulo
da atuao global dos membros em coalizo (Frum de Consulta e
Concertao Poltica do Mercosul FCCP). Localiza-se no governo Cardoso, assim, o embrio para a conformao do bloco como
espao de governana regional. Mais do que isso, considerando que
243
244
245
agenda poltica global, de forma a coordenar as posies de poltica externa. No se pode deixar de mencionar como fator explicativo, adicionalmente, a convergncia de vises poltico-ideolgicas dos governos no poder dos Estados Partes desde as eleies
de Luiz Incio Lula da Silva no Brasil (2003), Nstor Kirchner na
Argentina (2003), Tabar Vzquez no Uruguai (2005) e, um pouco
mais tarde, Fernando Lugo no Paraguai (2008).
O tratamento do bloco como destino da cooperao para
o desenvolvimento, por sua vez, indito na histria da poltica
externa brasileira para o Mercosul. A partir da criao do Focem,
quando foi institudo o compromisso brasileiro de contribuir anualmente com US$ 70 milhes para o financiamento de projetos
para a reduo das assimetrias no bloco, alterou-se significativamente a concepo que vinha sendo atribuda ao processo regional.
Em outras palavras, o Mercosul deixou de ser idealizado apenas
como um ambiente no qual as empresas brasileiras se preparavam para a competio global, para se transformar tambm num
espao em que o Brasil, ao contribuir com o desenvolvimento dos
scios menores, passaria a construir parcerias duradouras visando
integrar cadeias produtivas, por exemplo e conquistar prestgio
internacional. Em decorrncia, serviria de insumo para o reconhecimento como potncia emergente que cumpre com suas responsabilidades regionais.
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Cooperao_Brasileira.pdf>. Acesso em: 4 fev. 2013.
desenvolvimento
249
Introduo
Muito se tem escrito sobre o novo papel assumido pelo Brasil
nos ltimos doze anos no universo da cooperao internacional
para o desenvolvimento, ou seja, sobre a vontade do governo brasileiro de dar um sentido prprio aos esforos de poltica pblica
voltados para a as relaes com pases de igual ou menor nvel de
* Doutor e Mestre em Cincia Poltica pela USP, Diretor de Projetos da
Fundao Friedrich Ebert Brasil, Fellow do Transnational Institute (Holanda) e
assessor da Secretaria da Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (Rebrip).
Membro do Grupo de Reflexo sobre Relaes Internacionais (GRRI). Seu
ltimo artigo publicado foi Um tratado que obrigar s transnacionais: a via
expressa para a defesa dos direitos humanos, Papeles, N127, Otoo 2014,
Madrid.
** Maria Abramo Caldeira Brant formada em relaes internacionais pela
PUC-SP e mestre em direitos humanos pela LSE (London School of Economics
and Political Science). diretora do INCIDE (Instituto de Cooperao
Internacional para o Desenvolvimento).
251
desenvolvimento, muitos deles localizados no que pode ser chamado de Sul Global. As reflexes giram em torno da apropriao e
da prtica da ideia de cooperao Sul-Sul, dos conceitos de cooperao estruturante e cooperao tcnica, assim como da solidariedade, do imperativo da cooperao on demand como forma
de respeito aos interesses do pas parceiro e, claro, da inteno
de compartilhar com outros povos pobres as frmulas de polticas
sociais sade, educao, combate fome, distribuio de renda
etc. e produtivas que tiveram sucesso na luta contra a pobreza e
outras mazelas socioeconmicas no Brasil. Os debates sobre o tema
versam tambm sobre os sucessos e, principalmente, sobre os desafios enfrentados por essa poltica: a fragilidade do rgo responsvel (ABC), a disperso institucional e multiplicidade de agncias
estatais envolvidas na cooperao, os entraves legais para as doaes
e transferncias de fundos, os dilemas sobre os princpios ou condicionalidades da cooperao e, mais recentemente, sobre a crise
produzida pelos cortes oramentrios.
Tem sido crescente o interesse tambm de organizaes e movimentos sociais brasileiros pela nova relevncia dessa poltica de
Estado. Suas motivaes so diversas e encontram expresso em
vrias formas de envolvimento na cooperao internacional promovida pelo Brasil. Dentre as motivaes, destacam-se: 1 O desejo
de expandir sua atuao para o plano internacional como fornecedoras de expertise ou servios especficos vinculados ao tipo de atividade desenvolvido no Brasil ou a demanda por esse know-how,
no mbito da cooperao oficial; 2 Uma crescente preocupao
com os impactos das aes do Estado brasileiro e de empresas
e bancos envolvidos a partir da ao deste sobre as populaes,
o ambiente e as polticas dos Estados parceiros; 3 Um interesse
poltico no debate global sobre a cooperao internacional para o
desenvolvimento, incluindo o destino e as modalidades da cooperao brasileira; e, finalmente, muitas vezes vinculada ao interesse
anterior, 4 Uma motivao poltica associada a uma viso, que
podemos chamar internacionalista, de disputa poltica global.
Alguns think tanks e entidades de pesquisa tambm tm contri-
252
254
255
Finalmente, uma forma particular de envolvimento na cooperao exercida pelo Instituto Lula, organizao fundada pelo
ex-presidente com a misso de estimular o exerccio pleno da
democracia e a incluso social aliada ao desenvolvimento econmico em outros pases, sendo seu principal eixo de atuao a cooperao do Brasil com a frica e a Amrica Latina. Na Amrica
Latina, o Instituto foca em aes de incentivo integrao regional
e, na frica, o incentivo a investimentos no continente africano e
o intercmbio social, poltico e cultural entre instituies, fundaes, empresas e personalidades do Brasil e dos pases da frica.
Na prtica, o Instituto atua como uma ABC informal, dando
continuidade aos princpios que nutriram a poltica de cooperao
do Brasil nos mandatos do presidente Lula. Essencialmente, recebe
delegaes de pases africanos em busca de cooperao em programas
sociais e media seu contato com rgos governamentais, alm de servir de ponto de contato entre empresrios brasileiros e africanos.
257
na divulgao de informaes sobre a cooperao (Inesc)5, dilogo com populaes afetadas (Fase) ou respeito aos princpios
constitucionais de direitos humanos (Conectas), por exemplo
acabaram tendo que se voltar, primeiro, ao problema da fragilidade institucional da cooperao.
Em anos recentes, organizaes como Abong, Articulao Sul,
Brics Policy Centre, Incide e o prprio Inesc tm se dedicado a produzir estudos e debates para informar esse trabalho de incidncia.
Abong, Articulao Sul, Incide e FES, por exemplo, tm promovido desde 2013 uma srie de debates com pesquisadores, ativistas,
funcionrios pblicos e outros stakeholders diretamente envolvidos
com a cooperao internacional brasileira, intitulada O Brasil como
Ator na Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, com o
objetivo de compartilhar experincias e reflexes visando incidir
nos debates e iniciativas governamentais sobre o tema. O primeiro debate explorou o atual estado da cooperao promovida pelo
Brasil, buscando abordar o processo de cooperao internacional
para o desenvolvimento como poltica pblica; o segundo centrou-se nas potencialidades edesafios dos modelos atuais de cooperao
e o terceiro, nos princpios e procedimentos a pautar a cooperaobrasileirapara o desenvolvimento.
Alm do trabalho de incidncia junto ao governo brasileiro,
algumas organizaes tm procurado influenciar politicamente o
debate internacional sobre a cooperao ou ajuda ao desenvolvimento. Em 2011, organizaes da sociedade civil brasileira articularam-se para participar do 4 Frum de Alto Nvel sobre a Eficcia
da Ajuda, em Busan (Coreia do Sul). O evento foi um marco
porque, pela primeira vez, pases da OCDE que, por meio de
seu Comit de Ajuda ao Desenvolvimento, ou DAC, tradicionalmente lidera as decises sobre a cooperao ou ajuda internacional
ao desenvolvimento prestada pelos pases do Norte incluram a
sociedade civil no debate oficial sobre o tema.
258
259
O envolvimento das OSCs no tema teve continuidade durante a Rio+20, onde um grupo de organizaes brasileiras tomou
a iniciativa de promover uma conferncia paralela, a chamada
Cpula dos Povos, e, mais recentemente, nas discusses sobre
os Objetivos de Desenvolvimento Sustentveis (ODSs). No caso
dos ODSs, as organizaes participaram de eventos organizados
pelo governo brasileiro para consultar a sociedade civil antes das
discusses oficiais em Nova York em 2014/2015 e tambm promoveram encontros autnomos para influenciar a posio brasileira, capitaneados pela Abong. A rede vem atuando tambm
como facilitadora da rede internacional Beyond 2015 no Brasil
para incidir nas discusses sobre Finance for Development (FfD),
em preparao para a terceira conferncia sobre o tema, a ser realizada em julho de 2015 na Etipia.
Denncia de violaes cometidas pelo Brasil ou por empresas atuando com apoio governamental
Na ltima dcada, diversas organizaes brasileiras tais como
Ibase, Fase, Inesc, Justia Global, Pacs, MPA tm se engajado
com organizaes ou grupos de indivduos e comunidades fora do
pas afetados por aes de rgos governamentais ou empresas brasileiras, principalmente grandes mineradoras e construtoras.
A Articulao Internacional dos Atingidos pela Vale, por exemplo, rene organizaes sociais e sindicatos, assim como movimentos sociais, ambientalistas e religiosos do Brasil, Canad,
Moambique, Peru, Chile, Indonsia e Argentina. Fundada em
2009, a rede monitora e documenta violaes de direitos cometidas pela mineradora. As prprias organizaes que formam a
rede tambm atuam globalmente por meio de redes internacionais de atingidos por mineradoras. Esse o caso da Justia nos
Trilhos, que atua nacionalmente apoiando grupos e movimentos
afetados negativamente pelas aes da Vale no Brasil, principalmente no Maranho, e internacionalmente articulando-se com
redes tais como o Observatrio de Conflitos da Minerao na
Amrica Latina (OCMAL). Movimentos religiosos tm ocupado
papel relevante na articulao internacional dessas organizaes. O
260
http://www.ibase.br/pt/2014/10/avanco-no-
261
A outra cooperao
Com maior fora a partir dos anos 2000 e, no caso sindical,
definitivamente nesse ltimo perodo organizaes sociais brasileiras, e em particular os movimentos sindical e campons, tm
iniciado prticas de cooperao e solidariedade com parceiros
iguais de outros pases do Sul. Tendo como caracterstica principal uma inspirao em vises de solidariedade setorial ou de classe,
observa-se uma relao de maior autonomia poltica em relao ao
Estado brasileiro, o que no impede que, em ocasies especficas,
existam canais de dilogo, formas indiretas de financiamento, e
acordos que envolvem no s organizaes mas tambm parceiros
estatais no brasileiros. essa motivao central que nos permite
propor a ideia de outra cooperao, uma cooperao proativa que
se produz de forma autnoma em relao ao universo das polticas
pblicas promovidas pelo Brasil.
Neste texto, analisamos trs iniciativas levadas adiante pelo movimento campons brasileiro, aglutinado em La Va
Campesina (LVC) Brasil: a cooperao com a Venezuela liderada
pelo Movimento de Trabalhadores Sem Terra (MST) que culminou na criao do Instituto Universitrio Latino-americano de
Agroecologia Paulo Freire (Iala); a brigada Dessalines, no Haiti;
e a experincia de intercmbios do Movimento de Pequenos
Agricultores (MPA) no mbito do Programa de Sementes Crioulas
em Moambique. No campo do sindicalismo, analisamos a criao
do Instituto de Cooperao da Central nica dos Trabalhadores
(CUT) e o que ela significa no universo da cooperao sindical
para o desenvolvimento, que, no sentido Norte-Sul, desenvolvida
no mnimo desde a dcada de 1980.
Cooperao camponesa
Ao longo dos anos 2000, o MST consolidou sua poltica internacional de fortalecimento de La Va Campesina, organizao que,
nas Amricas, foi criada em dilogo com a Coordenao Latinoamericana de Organizaes Camponesas (Cloc), mas sem que
necessariamente houvesse uma identidade clara entre ambas. Essa
262
263
agrcolas em equilbrio com o meio ambiente. Os assentamentos e comunidades rurais devem produzir prioritariamente alimentos sem agrotxicos para o mercado interno.
produo agroecolgica a preparao da semente certificada que os mesmos produtores podem desenvolver no stio sem
ter que comprar. Essa uma forma de se tornar independentes das empresas que as vendem, e nem vo ter que comprar
agroqumicos. A gente ensina tambm como melhorar a produtividade dos seus plantios... a proposta principal garantir
a soberania alimentar. Todos sabemos que a Venezuela tem o
seu calcanhar de Aquiles na produo de comida13, afirmou o
membro do MST.
Op. cit.
264
13
Op. cit.
14
Op. cit.
265
dencia en todas sus formas y la depredacin ambiental. El trabajo esta directamente orientado hacia el logro de la soberana
alimentaria y la integracin solidaria de los pueblos de Amrica
Latina, el Caribe y el mundo, en el marco de la Alternativa
Bolivariana de los Pueblos de Nuestra Amrica (Alba) (Iala).
Brigada Dessalines
A Brigada Internacionalista da Via Campesina Brasil no Haiti
chegou a esse pas em janeiro de 2009 e recebeu o nome de JeanJacques Dessalines, em homenagem a um dos heris da revoluo haitiana que conquistou a independncia do pas em 1804.
Segundo os ativistas envolvidos, a brigada surge como resposta
cooperao militar por meio da Misso das Naes Unidas para
Estabilizao no Haiti (Minustah), e foi parte da demanda das
organizaes de LVC no Haiti, entre elas os movimentos camponeses Tet Kole, MPP, MPNKP e Kros.
De forma similar ao que ocorreu na Venezuela, mas com ateno
precria situao do Haiti, o centro da atuao da Brigada a formao voltada para a agroecologia e a organizao dos camponeses.
Segundo o testemunho de Leonel Silva Ferreira, militante do
MST que participou da Brigada em 2010,
antes do terremoto, os camponeses haitianos plantavam mandioca, inhame e batata no pas inteiro. O terremoto quebrou
trs cidades grandes do Haiti, incluindo Porto Prncipe, e as
pessoas da cidade foram para o campo, comendo as sementes.
Fomos para l, identificamos isso e fizemos um projeto com o
governo brasileiro, que mandou 60 toneladas de sementes de
arroz, feijo e milho para o Haiti.19
16
266
267
Fazem parte do grupo membros do MST e de outros movimentos da LVC na Amrica Latina que receberam, antes da
chegada ao Haiti, treinamento na Escola Nacional Florestan
Fernandes. O grupo recebeu apoio especial quando o Haiti sofreu
o terremoto que matou mais de 200 mil pessoas. Na poca, a
Brigada chegou a ter 76 pessoas.20
Na atualidade, a Brigada trabalha na regio rizicultora de
Artibonite, dando aulas de educao ambiental e agroecologia
e formando agentes comunitrios para a produo de alimentos,
alm de trabalhar para a capacitao de novas lideranas polticas.
Tem sido fundamental tambm o trabalho para a recuperao do
solo e a produo de sementes de legumes, a fim de combater a
dependncia do produto importado, assim como viveiros de reflorestamento no pas onde a atividade de extrao contnua e o carvo vegetal, a principal fonte de renda alternativa do campons.21
Semente Crioula
O trabalho em torno da questo da semente como uma
dimenso da soberania alimentar uma das constantes da cooperao iniciada pelos membros da LVC nas diversas experincias, mas, no caso da parceria entre o MPA Movimento de
Pequenos Agricultores do Brasil e a Unac Unio Nacional de
Camponeses de Moambique, foi esse o foco principal do intercmbio. O objetivo o fortalecimento da soberania alimentar a
partir do resgate, da multiplicao, do melhoramento e da conservao de sementes nativas.22
Receberam formao poltica e tcnica mais de 100 camponeses; criou-se um grupo de estudo sobre os sistemas camponeses de produo com foco na questo das sementes, que
envolve lderes da Ucam, tcnicos da rea de desenvolvimento
rural da Ucam e camponeses de 11 associaes ou cooperativas comunitrias. Todos os campos instalados foram em reas
coletivas, o que possibilitou uma maior aprendizagem por
parte dos camponeses. Dos dez campos previstos no planejamento, foram efetivados sete: dois campos de milho, um de
feijo nhemba, dois de amendoim e dois campos de mandioca.
Colheu-se os dois campos de milho, os dois de amendoim e o
feijo nhemba. Os dois campos de mandioca se perderam em
virtude das cheias. As trs espcies colhidas so de cinco variedades diferentes. Outro resultado importante a organizao
da casa de sementes, que a partir das colheitas dos campos,
parte da produo foi destinada para alimentar a casa.24
militante-do-mst-relata-sua-experiencia-na-brigada-de-solidariedade-ao-haiti.
html. Acesso em: 26 jan. 2015.
GOMBATA, Marslea. Com a Brigada Dessalines, Sem Terra ajudam
movimentos sociais no Haiti. Disponvel em: http://antigo.mst.org.br/
node/16392. Acesso em: 26 jan. 2015.
20
21
Op. cit
268
23
Op. cit.
269
Cooperao Sindical
Em agosto de 2013, o Instituto de Cooperao da CUT
(ICCUT), fundado oficialmente no dia 18 de dezembro de
2012, assina o primeiro acordo formal de parceria com uma contraparte sindical de outro pas. Acordado com o Sindicato dos
Trabalhadores da Cobal (Companhia Bananeira Atlntica, conhecida como Chiquita), da Costa Rica, filiada central CTRN, apoia
uma campanha de conscientizao e filiao dos trabalhadores que atuam na cadeia produtiva da banana, dentro da
estratgia de transformar-se em sindicato por ramo de atividade (desde o plantio at a colheita, distribuio e processamento industrial). 25(ICCUT)
a CUT constituir um Instituto de Cooperao, com a responsabilidade de executar os planos de cooperao e solidariedade definidos pela Secretaria de Relaes Internacionais
(SRI) e aprovados pela Executiva Nacional, contendo aes
planejadas de acordo com a estratgia geral da CUT, projetos que podem ser de carter financeiro, tcnico ou tcnicofinanceiro.27(CUT)
importante assinalar que a estratgia do debate sobre a cooperao internacional sindical para o desenvolvimento tem um
histrico similar ao que identificamos nos casos de vrias organizaes da sociedade civil do Norte. Confederaes e centrais sindicais
tambm de pases desenvolvidos tm se engajado nos mecanismos
institucionais de ajuda pblica para o desenvolvimento nos seus
pases. Organizaes tais como o Congresso Laboral Canadense,
26
270
271
as Comisiones Obreras de Espaa, a CGIL italiana, a LO norueguesa ou a AFL-CIO dos Estados Unidos tm usado esses fundos
para financiar o trabalho de centrais de pases em desenvolvimento, como a CUT no Brasil, ao longo das ltimas trs dcadas ou
mais. H um reconhecimento explcito dessa dvida, mas, simultneo a essa gratido, h um desejo de protagonismo por parte do
sindicalismo do Sul, que atribui uma nova relevncia ao Brasil,
sua populao e s suas organizaes, empresas, e instituies. Para
o Secretrio de Relaes Internacionais da CUT, Joo Felcio, a
Central trava uma luta nos espaos sindicais internacionais... para
trazer o movimento como um todo para a esquerda, vencendo
resistncias onde houver.
H, no entanto, algumas diferenas na forma pela qual os sindicatos do Norte e a CUT se aproximam da cooperao internacional. O Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo (Iscod),
vinculado UGT da Espanha, por exemplo, destaca a importncia
de fortalecer as organizaes sindicais do Sul:
La Cooperacin Sindical al Desarrollo representa el compromiso de los sindicatos democrticos pilares del sistema de
democracia participativa junto a los gobiernos y las organizaciones de empleadores para lograr que se oiga la voz de los
trabajadores de los pases en desarrollo en los procesos de dilogo social, garantizando un movimiento sindical fuerte y articulado, con capacidad para mejorar las condiciones de desarrollo de sus pases.29(Iscod).
ICCUT. CUT cria seu Instituto de Cooperao http://ic.cut.org.br/noticias/cutcria-seu-instituto-de-cooperacao-1584/ Acesso em: 27 jan 2015.
28
272
Nessa oportunidade, Kjeld Jakobsen, ex-dirigente da CUT e consultor em relaes internacionais, afirmou que
lutar pela construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel, ou seja, um modelo que subordine o crescimento indispensvel para a produo de riquezas a trs
outros pilares alm do econmico propriamente dito: social,
ambiental e poltico... sempre na perspectiva de que os sindicatos livres, autnomos e classistas so agentes indispensveis de
desenvolvimento e mudana social.
274
275
No que diz respeito s organizaes atuando na segunda frente, identificamos tambm aes desenvolvidas com base na solidariedade para com populaes afetadas por polticas pblicas brasileiras em terceiros pases. Nesse sentido, os esforos iniciais tm
focado na compreenso do alcance dos impactos e na elaborao
de interpretaes, anlise e conhecimento sobre os mesmos, assim
como no estabelecimento de vnculos com organizaes dos pases
onde o Brasil atua com o intuito de construir um entendimento
comum sobre os problemas e as estratgias de ao. So esforos
pontuais, centrados na maioria dos casos nos impactos das obras e
de outras aes de empresas financiadas pelo BNDES, da exportao de agricultura do agronegcio brasileiro. Outro caso, de natureza diferente por se tratar de participao brasileira em uma misso de paz, o da solidariedade com as organizaes haitianas que
demandam a sada da Minustah.
Verificamos ainda que certas organizaes, por sua atuao
internacional prvia ou pelo fato de estarem envolvidas como
receptoras de cooperao internacional nos debates, tm um acmulo maior na interveno em relao poltica externa brasileira e uma capacidade maior de transferir essa experincia para essa
outra dimenso da PEB. Ao mesmo tempo, so fundamentalmente
elas as que demandam maior transparncia, informao e abertura
de espaos de participao nos processo decisrios dessa poltica.
No artigo, procuramos nos aprofundar nos casos de engajamento poltico de organizaes sindicais e movimentos de camponeses e os chamamos de outra cooperao porque, diferentemente dos
casos de cooperao tradicional, exercido por organizaes que
investem fundos prprios em projetos de cooperao, de forma
independente do Estado brasileiro. Alm disso, apesar de participarem do debate nacional e internacional sobre polticas pblicas
de cooperao para o desenvolvimento, no so condicionados
diretamente por ele. Finalmente, so motivados por vises polticas
internacionalistas oriundas da pertena setorial no caso, sindical
ou camponesa ou de uma leitura poltico-estratgica da situao
do capitalismo global contemporneo.
Notas finais
Sem a pretenso de esgotar o tema, procuramos neste texto apresentar um panorama do envolvimento de atores sociais na
cooperao internacional para o desenvolvimento promovida pelo
Brasil. Como vimos, h significativa diversidade de modalidades de
atuao nessa rea, que talvez possam ser agrupadas em duas frentes
principais: a da execuo de projetos acordados entre Estados, via
MRE ou outros departamentos do governo, e a do engajamento
poltico, seja via incidncia no debate, tanto nacional e internacional, sobre os objetivos e estratgias a serem adotados pelos governos
em suas estratgias de cooperao internacional, seja via articulao
poltica direta com organizaes e comunidades em outros pases.
33
276
277
Referncias bibliogrficas
ABONG. Declarao de Organizaes da Sociedade Civil Brasileira
sobre a Cooperao Internacional e a Eficcia do Desenvolvimento:
Pas Cooperante, Sociedade Cooperante. So Paulo, 2011.
278
COMRCIO, INVESTIMENTOS
E NEGOCIAES
INTERNACIONAIS: UMA
BREVE ANLISE DAS
RELAES ECONMICAS
ENTRE O BRASIL E OS PASES
EM DESENVOLVIMENTO
NAS LTIMAS DCADAS
Jos Luiz Pimenta Junior*
284
285
Introduo
O desenvolvimento econmico das naes emergentes durante
as ltimas dcadas passou a influenciar diretamente os fluxos de
comrcio e investimento em nvel mundial. Esses movimentos provocaram profundas alteraes em termos de estrutura produtiva,
mercado consumidor e alocao de recursos em escala global. Para
se ter uma ideia, a mdia de crescimento dos pases em desenvolvimento (PEDs) entre 2003 e 2013 foi de 6,4% ante 1,8% das economias avanadas (FMI, 20141). Atualmente, os PEDs so responsveis por 54% da recepo global de investimentos estrangeiros
diretos (IED), enquanto os pases desenvolvidos (PDs) correspondem a 39%2. Ademais, em 2013, as economias emergentes representaram 45% das exportaes e 42% das importaes globais3.
Em face dessa nova realidade, o Brasil intensificou suas relaes polticas e econmicas com diversos PEDs durante as ltimas
dcadas. Por meio de aes de distintas naturezas, governo e setor
privado ampliaram seus escopos de atuao em diferentes setores e
regies do mundo emergente. Nesse sentido, o presente captulo
busca mapear parte dessas aes, sistematizando-as em trs eixos
analticos: comrcio, investimentos e negociaes internacionais.
A anlise sobre comrcio apresenta os principais parceiros
(PEDs) comerciais do Brasil, bem como algumas iniciativas de
diplomacia empresarial colocadas em prtica pelo setor privado
nos ltimos anos. A segunda parte, relacionada ao investimento brasileiro direto (IBD) no exterior, mapeia os principais plos
e atividades relacionadas internacionalizao recente pela qual
passaram e ainda passam alguns setores da economia brasileira.
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI) World Economic Outlook
database. Disponvel em: http://www.imf.org/external/data.htm#dat Acesso em:
20 dez.2014.
1
Idem.
286
287
O perfil das exportaes brasileiras tambm sofreu transformaes desde o incio da dcada passada. De acordo com a tabela 1, a
seguir, os dez principais produtos exportados pelo Brasil em 2000
representavam algo em torno de 36% do total exportado, enquanto em 2013 os top dez passaram a representar aproximadamente
47%. Outro elemento importante a diminuio da presena de
produtos manufaturados (avies, qumicos, calados, por exemplo)
na lista dos dez itens mais exportados no mesmo perodo.
Tabela 1 Perfil das exportaes brasileiras
principais produtos (2000-2013)
Exportaes 200
Exportaes 2013
Produto
Part.
Produto
Part.
Avies
6,2%
Minrios de ferro
13,4%
Automveis de passageiros
3,2%
Acar, em bruto
3,8%
3,2%
2,9%
Farelo de soja
3,0%
Farelo de soja
2,8%
Pastas qumicas de
madeira
2,9%
Milho em gros
2,6%
Caf em gro
2,8%
Automveis de passageiros
2,3%
2,8%
2,2%
Semimanofaturados de
ferro ou aos
2,5%
Pastas qumicas de
madeira
2,1%
36,1%
Subtotal (top10)
46,9%
Total
100,0%
Total
100,0%
288
5,4%
289
Tambm ganhou destaque no perodo o aumento da corrente de comrcio com a sia, liderado pelo incremento do fluxo
comercial com a China ao longo da ltima dcada, bem como
com o Oriente Mdio, impulsionado pela intensificao das trocas com importantes parceiros como Arbia Saudita e Emirados
rabes Unidos.
Exportaes 2000
US$
Milhes
%Total
Exportaes 2013
US$
Milhes
%Total
Variao
20002013
1 Estados Unidos
13.190
23,9%
1 China
46.026
19,0%
4141%
2 Argentina
6.238
11,3%
2 Estados Unidos
24.653
10,2%
87%
3 Pases Baixos
(Holanda)
2.796
5,1%
3 Argentina
19.615
8,1%
214%
4 Alemanha
2.527
4,6%
4 Pases Baixos
(Holanda)
17.333
7,2%
520%
5 Japo
2.474
4,5%
5 Japo
7.964
3,3%
222%
6 Itlia
2.146
3,9%
6 Alemanha
6.552
2,7%
159%
7 Blgica
1.785
3,2%
7 Venezuela
4.850
2,0%
544%
8 Frana
1.731
3,1%
8 Coreia do Sul
4.720
2,0%
713%
9 Mxico
1.713
3,1%
9 Chile
4.484
1,9%
259%
10 Reino Unido
1.499
2,7%
10 Panam*
4.423
1,8%
5290%
11 Chile
1.248
2,3%
11 Mxico
4.230
1,7%
147%
12 China
1.085
2,0%
12 Proviso de
Navios e Aeronaves
4.135
1,7%
337%
13 Espanha
1.005
1,8%
13 Itlia
4.098
1,7%
91%
14Proviso de
Navios e Aeronaves
945
1,7%
14 Reino Unido
4.067
1,7%
15 Paraguai
832
1,5%
15 Blgica
3.594
16 Venezuela
753
1,4%
16 Espanha
17 Uruguai
669
1,2%
17 Frana
18 Coreia do Sul
581
1,1%
19 Canad
566
20 Colmbia
516
Subtotal - Top 20
Total
Bloco Econmico
Var. C.C
2000-2013
Amrica Latina e
Caribe
13.921
11.818
25.739
53.555
40.781
94.336
267%
sia (exclusive
6.327
ORIENTE MDIO)
8.600
14.927
77.659
73.231
150.891
911%
Oriente Mdio
1.333
1.561
2.894
10.954
7.369
18.323
533%
2.907
4.254
11.087
17.446
28.533
571%
171%
frica (exclusive
1.347
ORIENTE MDIO)
2.292
4.320
53.967
47.057
101.024
2239%
101%
3.546
1,5%
253%
Brasil, Rssia,
ndia, China, frica
do Sul (BRICS)
2.028
1,5%
3.394
1,4%
96%
9.124
17.616
29.533
20.450
49.983
184%
3.339
1,4%
602%
Mercado
Comum do Sul 5
(MERCOSUL 5)
8.493
18 Hong Kong*
1,0%
19 ndia*
3.130
1,3%
1339%
0,9%
20 Paraguai
2.997
1,2%
260%
44.300
80%
Subtotal - Top 20
177.151
73%
300%
55.119
100%
Total
242.034
100%
339%
Em relao evoluo da balana comercial brasileira com blocos selecionados de PEDs, entre os anos 2000 e 2013, percebe-se
um crescimento expressivo da corrente de comrcio (C.C) com
todas as naes analisadas, conforme indica a tabela 3, abaixo. Em
nvel regional, por exemplo, as exportaes brasileiras para Amrica
Latina e Caribe cresceram quase 300% no perodo analisado, ao
passo que as importaes advindas desses mercados tambm sofreram um crescimento de cerca de 250%.
290
292
http://www3.apexbrasil.com.br/
293
294
Pas
Exportaes
Nmero de
brasileiras - 2013 iniciativas
US$ (Milhes)
Exemplos
China
46.026
43
Argentina
19.615
18
Venezuela
4.850
Chile
4.484
27
Reunio - SOFOFA (Sociedad de Fomento Fabril) - 2011; Recpo Delegao de empresrios da Cmara Chilena de la Construccin - 2012
Panam
4.423
Mxico
4.230
13
ndia
3.130
24
Paraguai
2.997
19
Rssia
2.974
Arbia
Saudita
2.839
Emirados
rabes
Unidos
2.589
Colmbia
2.558
Egito
2.202
Peru
2.147
23
Uruguai
2.071
14
Indonsia
1.999
frica
do Sul
1.836
22
Tailndia
1.654
10
Bolvia
1.534
Malsia
1.372
Arglia
1.200
Vietn
1.192
Om
1.107
Turquia
957
35
Filipinas
880
Nigria
876
10
Equador
820
Marrocos
689
Brasil
181.344 220.621 309.668 287.697 400.808 682.346 696.507 745.089 724.644 19%
300%
Rssia
180.228 265.873 491.052 215.756 378.837 490.560 454.949 496.396 575.658 16%
219%
ndia
43.202
425%
China
272.094 292.559 327.087 378.083 473.083 587.817 711.802 832.882 956.793 17%
252%
70.870
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variao
2005-2013
2005
frica do
96.693
Sul
2006
Crescimento
Mdio Anual
Pases
45%
2008
2006
Brasil
79.259
270%
Rssia
146.679 216.474 370.129 205.547 302.542 366.601 361.750 406.295 501.202 17%
242%
ndia
9.741
27.036
44.080
1130%
China
57.206
75.026
973%
frica do
31.038
Sul
41.102
55.214
209%
49.439
80.839
70.296
2010
96.901
83.248
2011
2012
2013
Variao
2005-2013
2005
63.338
2009
Crescimento
Mdio Anual
Pases
97.051
111.780 95.760
15%
Pas
Nmero de empresas
Estados Unidos
41
Argentina
35
Chile
30
Colmbia
23
Uruguai
23
Mxico
22
Peru
22
China
21
Reino Unido
19
Paraguai
17
Venezuela
17
Portugal
16
10
Frana
13
No que se refere ao continente africano, a ampliao das exportaes e dos investimentos brasileiros nas ltimas dcadas ocorreu
concomitantemente ao incremento dos esforos de aproximao
promovidos pelo governo brasileiro com diversos pases da regio.
298
299
300
mao e atuao do G2012 fez com que o pas se projetasse internacionalmente e se tornasse um eminente player nas negociaes
agrcolas da Rodada. Esse processo fez com que o pas entrasse de
maneira definitiva no alto nvel decisrio da Organizao, ocupando um lugar de destaque na arena comercial multilateral ao lado de
EUA, Unio Europeia, ndia, Japo e China.
O G20 foi criado em 2003, durante a V Conferncia
Ministerial da OMC, em Cancun, Mxico, e atuava13 no mbito
das negociaes para o estabelecimento de parmetros voltados
liberalizao de produtos agrcolas, um dos principais entraves para a concretizao da Rodada. A coalizo era responsvel,
poca de sua criao, por cerca de 60% da populao mundial,
70% da populao rural em todo o mundo e 26% das exportaes agrcolas mundiais.
Os principais membros do G20 eram PEDs que buscavam,
desde o incio da RDD, estabelecer medidas efetivas acerca das
disparidades do comrcio agrcola internacional, principalmente
quelas relacionadas a subsdios s exportaes e a acesso aos mercados. Em linhas gerais, a Conferncia em que o Grupo foi criado
foi marcada pela ao pragmtica da Coalizo durante as negociaes agrcolas, instituindo-se uma nova dinmica negociadora ao
longo de toda a negociao. Essa dinmica certamente abriu o
caminho para que outros grupos de PEDs agissem conjuntamente em prol de seus interesses, como o caso do G33 (que contava com diversos membros do G20 com posio mais defensiva
na esfera agrcola), o Grupo Africano, o Grupo frica-Caribe-
12
O G-20 (23) formado por: frica do Sul, Bolvia, Argentina, Brasil, Chile,
China, Equador, Egito, Cuba, Filipinas Guatemala, ndia, Guatemala, Indonsia,
Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Peru, Tanznia, Tailndia, Uruguai,
Venezuela e Zimbbue. Disponvel em: http://www.wto.org/english/tratop_e/
dda_e/negotiating_groups_e.pdf Acesso em: 12 dez. 2014.
14
15
13
304
A fora do G-20 baseia-se em dois pilares: seu objetivo de integrar plenamente a agricultura em um sistema multilateral de
comrcio justo e fundado em regras; e sua capacidade de conciliar interesses agrcolas divergentes dentro do prprio grupo.
Esses dois pilares outorgaram ao G-20 credibilidade sem precedente e evidenciaram que possvel encontrar um meio termo nas negociaes quando h honestidade nos propsitos e
probidade na abordagem.15
A despeito do impasse ocorrido na RDD em 2008, a perspectiva de atuao dos PEDs por meio de coalizes, sobretudo a do
G20, entendida como um ganho substancial em vista dos procedimentos decisrio e negociador no Sistema Multilateral de
Comrcio (SMC), sobretudo no que tange regulao da agricultura em nvel multilateral.
O G20 foi objeto de speras crticas e fortes presses das principais potncias, mas a legitimidade de suas posies e a firme
conduo do Brasil permitiram sua consolidao [...] deu provas de grande consistncia tcnica em suas propostas, coerncia
poltica em seu discurso e atuao e, acima de tudo, de profun-
305
306
307
ciais com os pases dos Brics e diversos pases africanos; (iv) Agenda
OMC; (v) assinatura de Acordos de Cooperao e Facilitao de
Investimentos (ACFI); (vi) assinatura de Acordos para Evitar a
Dupla Tributao Internacional e, por fim (vii) fortalecimento institucional do Comrcio Exterior brasileiro21.
Fonte: MDIC
308
Consideraes Finais
Como se pode perceber, o Brasil tem ampliado seus esforos
visando a uma maior integrao com PEDs. Em nvel poltico, as
ltimas dcadas foram cruciais para o maior engajamento do pas em
projetos de cooperao Sul-Sul, os quais visaram transferncia da
expertise brasileira para outros pases, em temas-chave para o desenvolvimento econmico de regies como frica e Amrica Latina.
Ao longo da presente anlise, possvel evidenciar o esforo que
governo e empresariado passaram a empreender nos ltimos anos,
com vistas a diversificar os destinos das exportaes brasileiras.
Apesar de incipiente, crescente o nmero de PEDs que passaram
a figurar entre os principais compradores de produtos brasileiros
na ltima dcada. Nesse sentido, destaca-se a atuao de entidades governamentais, agncias especializadas, federaes e associaes que, por meio de aes de inteligncia comercial e diplomacia empresarial, atuam como verdadeiros facilitadores do acesso de
produtos brasileiros a novos mercados.
Em relao aos investimentos brasileiros no exterior, buscou-se
destacar o pujante processo de internacionalizao de alguns setores da economia nacional, que tiveram como foco o mundo em
desenvolvimento. Pases que crescem a taxas elevadas e com mercados cada vez mais consolidados, passaram a ser destino dos mais
diversos tipos de iniciativas brasileiras nas ltimas dcadas.
Apesar dos avanos, essa dinmica precisa ser aprofundada. O
Brasil precisar capturar cada vez mais as crescentes oportunida Para maiores informaes, consultar: http://www.fiesp.com.br/indicespesquisas-e-publicacoes/propostas-de-integracao-externa-da-industria/ Acesso
em: 12 dez. 2014.
21
309
des presentes nas economias emergentes. Nesse sentido, iniciativas como a proposio de Acordos de Cooperao e Facilitao de
Investimentos (ACFIs), em curso pelo governo brasileiro a pases
da frica e, futuramente, Amrica Latina devem ser ampliadas. Os
ACFIs foram concebidos em conjunto com o setor privado brasileiro, atendendo a diversas prerrogativas e prioridades estabelecidas
pelo setor produtivo. Cabe, a partir de agora, a ampliao dessa
agenda, com a assinatura de acordos comerciais ambiciosos e equilibrados que atendam aos interesses do setor privado brasileiro.
fundamental que o Brasil amplie e consolide sua presena no
exterior de maneira estruturada, sobretudo em pases emergentes.
Para tanto, o planejamento e a combinao de polticas de curto,
mdio e longo prazos devem ser foco de atuao conjunta do
governo e do setor produtivo brasileiro.
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exterior
AGRICULTURA, COMRCIO
INTERNACIONAL E
COOPERAO SUL-SUL:
O CONTENCIOSO DO
ALGODO BRASIL-EUA
Carlos Henrique Canesin*
Adriana Mesquita Corra Bueno**
Introduo
O ambiente internacional sofreu sensveis alteraes desde os
tempos da balana de poder do concerto europeu at o atual estgio liberalizante. O que encerrou, mas tambm abriu, novos instrumentos de poltica internacional. Embora a poltica de poder
no possa ser a priori descartada das relaes interestatais, seu uso
tem sido cada vez mais restrito e tm prevalecido mecanismos de
conciliao e acomodao diversos (Pease, 2003).
O que se observa que os instrumentos de poltica a que podem
recorrer os Estados se alteraram com a reestruturao do sistema
internacional. Mas o mesmo no verdade a respeito de suas moti* Doutorando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia. Analista A de Cooperao
Internacional da Embrapa-SRI.
** Doutorando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia. Analista A de Cooperao
Internacional da Embrapa-SRI.
314
315
vaes. Com isso no se sugere aqui que os Estados estejam exclusiva ou principalmente preocupados com questes de segurana, o
que no era uma realidade absoluta mesmo sob a ordem precedente, mas sim que os mesmos, assim como qualquer indivduo racional, possuem preferncias inerentes aos seus sistemas domsticos
de legitimidade e que esses mesmos Estados buscam no ambiente
internacional a realizao dessas preferncias.
Ora, uma vez que os Estados, enquanto atores racionais, so
capazes de definir objetiva e coerentemente seu conjunto de preferncias, devem tambm ser capazes de avaliar os custos e benefcios
envolvidos na consecuo das mesmas, dadas as restries impostas
pelo meio externo. E dessa forma, so capazes de escolher o melhor
meio de ao para maximizar seu bem-estar.
Resulta da, como observa Helen Milner (1997), que o sistema
internacional oferece tanto a possibilidade de cooperao quanto
de conflito, a depender das preferncias externalizadas pelo ator-Estado em questo, dos incentivos do sistema (meios de ao factveis) e da prpria natureza da questo (temtica).
Todo Estado, assim como os indivduos, procura maximizar
seu bem-estar. O bem-estar de um Estado significa em ltima
instncia o bem-estar de sua sociedade e assim de cada indivduo que a constitui. Dessa forma, o bem-estar do todo, Estado,
no pode ser diversamente definido em relao ao bem-estar de
suas partes constituintes. O que implica que para o Estado, assim
como para o indivduo, o bem-estar pode ser definido por meio
da teoria econmica e a maximizao do bem-estar implica na
maximizao de seus recursos materiais (Nicholson, 2005). Bem
verdade, existam conflitos distributivos em torno dessas dotaes,
a renda per capita mdia um bom indicador de desenvolvimento
econmico por sua correlao positiva com uma diversa gama
fatores que indubitavelmente contribuem para o bem-estar dos
indivduos (Jones, 2005).
Os Estados, atores racionais no ambiente internacional, tendem assim a buscar a maximizao de seu bem-estar pela realizao de ganho econmico, sobretudo o comercial como se pode
facilmente observar nas recorrentes negociaes multilaterais na
OMC. Os arranjos multilaterais, bilaterais ou regionais so adotados conforme a percepo de que avanam os interesses particulares de seus aderentes.
importante notar, no entanto, que assim como existem
assimetrias no ambiente internacional o mesmo vale para o
acesso de determinados grupos privilegiados ao aparato estatal,
mais facilmente transmitindo as suas prprias preferncias s
formulaes governamentais. Tal dinmica depende do poder
relativo dos grupos mobilizados domesticamente e, embora obedea a mecanismos competitivos, sofre dos problemas naturais
de qualquer formulao de ao coletiva (Olson, 1965; Olson;
Zeckhauser, 1966).
O que fica patente que, embora as preferncias dos Estados
possam ser traduzidas em termos econmicos, os mecanismos
sua disposio para avan-las so eminentemente polticos.
nesse sentido que no se pode descartar a priori a utilizao de
quaisquer instrumentos, dadas as condies restritivas de ganhos
e custos em cada situao especfica, ao alcance dos Estados no
sistema internacional inclusive a guerra e a poltica de poder
no so a priori descartadas, no entanto, seus custos tanto de curto quanto de longo prazo so to absurdamente imensurveis que
sua utilizao se torna virtualmente improvvel dados os ganhos
possivelmente auferidos.
Isso sugere que o atual sistema internacional penaliza pesadamente atitudes belicistas, mas no coage de forma alguma em favor
da cooperao interestatal, esta continua a ser uma deciso autnoma dos atores, tanto quanto o conflito (Milner, 1997). Definida a
estratgia cooperativa, para um caso particular, como aquela que
maximiza o bem-estar do Estado, inicia-se a barganha com outros
Estados para extrair da cooperao os maiores dividendos possveis.
A barganha cooperativa se d, assim, fundamentalmente em
torno do aspecto distributivo. E embora seja eficiente em seu sentido paretiano no equitativa, sendo permeada por linkages com
outras reas temticas e outros tabuleiros, assim como pela interdependncia assimtrica (Keohane; Nye, 1989). Dessa forma, as
compensaes (sidepayments) ou as retaliaes (shadow price), so
316
317
318
dos atores convergem em uma dada rea das relaes internacionais (Krasner,
1982, p. 2). Outros expoentes dessa corrente so Susan Strange, Robert
Keohane e Robert Axelrod.
319
320
321
322
323
Assim, a ao diplomtica brasileira do governo Lula aprofundou a nfase aos aspectos polticos e sociais e s parcerias
com outros pases em desenvolvimento de renda mdia como
ndia, frica do Sul, China e Rssia,4 que j estavam presentes
na ao do Itamaraty desde o governo interino de Itamar Franco
e que, no limite, uma diretriz da PEB desde a dcada de 1960.
Destarte, a poltica externa recuperou, parcialmente, pontos da
agenda da Poltica Externa Independente (PEI) e do Pragmatismo
Responsvel e Ecumnico.5
Nesse contexto, as grandes linhas de atuao da poltica exterior
do governo Lula foram:
Cumpre destacar que, embora China e Rssia sejam considerados neste
estudo como pases intermedirios, seus aspectos econmicos, militares,
demogrficos e at geogrficos permitem que sejam denominados por alguns
autores grandes potncias (Almeida, 2004, p. 162-184). Nesse sentido, a
coordenao poltica com esses pases torna-se mais complexa e dificulta a
conformao de coalizes nos mesmos moldes da iniciativa IBAS, por exemplo.
4
324
325
alinhamentos automticos, trabalhando com parceiros diversos: pases desenvolvidos, em desenvolvimento e demais intermedirios e a
capacidade de fornecer bens pblicos globais, ou seja, intervir em
assuntos variados, que atenderiam no apenas aos interesses brasileiros imediatos mas tambm os de longo prazo ou mais difusos.
Essa autonomia pela diversificao revelou-se em dois eixos
principais: regionalismo e integrao regional, por meio do papel
de liderana que o pas procurou desenvolver na Amrica Latina
e, em especial, na Amrica do Sul, desde a ascenso de Lula
Presidncia; e nfase nas relaes Sul-Sul, por intermdio de parcerias e alianas como o G-208 e o Frum IBAS.9
Andrew Hurrell (2007) examina o surgimento das regies na
poltica internacional e afirma ser necessrio incorporar as sociedades internacionais regionais ou sistemas de Estados regionais em uma adequada compreenso da sociedade internacional
contempornea como um todo. O regionalismo10 um processo
instvel e indeterminado de sete lgicas mltiplas que competem entre si, sem um ponto de fim nico. As lgicas concorrentes
apontadas por Hurrell so: econmica, transformao tecnolgica, integrao societal, competio por poder poltico, segurana,
identidade e comunidade.
Ainda, o impacto do regionalismo na poltica internacional
entendido como uma resposta s crises e falncia econmi-
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331
Nesse perodo, foram gastos R$ 252,6 milhes com a cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica; j no ano de 2010, a cooperao tcnica representou R$ 101,0 milhes (Brasil, 2010). Em
termos porcentuais, entre o perodo de 2005 a 2010, o aumento de
recursos financeiros investidos em cooperao tcnica foi de mais
de 300%, passando de R$ 25 milhes para R$ 101 milhes (Brasil,
2013). As principais reas da cooperao tcnica brasileira so: sade, agricultura e educao e formao profissional.
Ainda, a cooperao tcnica Sul-Sul brasileira busca promover
projetos e programas com abordagem estruturante. Conforme o
relatrio Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, referente aos anos 2005 a 2009 (Idem, 2010, p. 33):
332
333
O algodo uma planta de mltiplos usos, sendo comercializada nos mercados mundiais como fibrosa (fibra e lnter), como
oleaginosa ( a sexta mais importante fonte de leo da humanidade) e como fonte de protenas de elevado valor biolgico. A fibra
do algodo o insumo txtil mais importante no mundo, representando mais de 40% da matria prima dos vesturios. As fibras
mais curtas so utilizadas na preparao do algodo hidrfilo, na
fabricao de papel para escrever, de pelculas fotogrficas e chapas
de radiografia, dentre outros; e a fibrila usada na indstria qumica de plsticos e de explosivos. Por sua vez, o caroo do algodo
tem considervel interesse alimentar (leo comestvel e margarina)
e industrial (sabo), e constitui uma das mais importantes alternativas para uso como matria prima para a produo de biodiesel. A
torta de algodo aproveitada para a alimentao animal dado seu
alto valor proteico (40% a 45%).
Nesse extraordinrio contexto de mercado, o agronegcio do
algodo no mundo um dos mais importantes do ponto de vista social e econmico, movimentando em toda a cadeia por ano
mais de 300 bilhes de dlares e cerca de US$ 12 bilhes apenas
no comrcio internacional direto de algodo, que mobiliza cerca
de 350 milhes de pessoas entre produo, logstica e trading. O
algodo explorado em mais de 60 pases em todos os continentes
e atualmente so plantados, em mdia, 35 milhes de hectares no
mundo todo, sendo uma das culturas que mais empregam mo de
obra no setor rural e distribuem renda. Segundo a Organizao das
Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO), a cultura
do algodo no mundo envolve cerca de 90 milhes de famlias.19
No longo prazo, o algodo considerado como uma das atividades do agronegcio de maior valor estratgico para o desenvolvimento regional de zonas deprimidas e com escassas oportunidades
Disponvel em: http://www.abrapa.com.br/estatisticas/Paginas/Algodao-noMundo.aspx. Acesso em: 19 set. 2014.
19
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335
O programa norte-americano de crdito e os subsdios aos produtores e aos exportadores de algodo (definidos nos mecanismos
Farm Security and Rural Investment Farm Bill, GSM-102, GSM103 e SCGP) foram responsveis, no perodo 1999-2002, por
uma queda abrupta dos preos internacionais do algodo. Apenas
no ano anterior ao pedido de abertura de consultas do Brasil aos
EUA na OMC sobre o tema (2001), a perda estimada para o setor
no Brasil foi de cerca de US$ 600 milhes, pois, tais mecanismos
deprimiram os preos internacionais em 12,6% e elevaram artificialmente a produo e as exportaes americanas em 28,7% e
41,2%, respectivamente.
No perodo questionado pelo contencioso originalmente
(1999-2002), os prejuzos economia brasileira foram da ordem
de US$ 3,2 bilhes. Tais distores levaram a uma grande mobilizao do setor, representado pela Abrapa, e a uma parceria estreita
entre o governo brasileiro a associao, que contratou uma firma
de advocacia norte-americana para atuar no contencioso em apoio
ao governo brasileiro e arcou com parcela significativa dos custos
de abertura e manuteno do contencioso durante vrios anos.
Assim, em 27 de setembro de 2002, o Brasil solicitou formalmente a abertura de consultas na OMC com os EUA para discutir
os mecanismos em questo e seu efeito sobre o comrcio internacional de algodo. Em 18 de maro do ano seguinte, deu-se a instalao do Painel do contencioso no OSC contra os EUA (Caso
DS267). Em maio de 2003, foi encaminhado um manifesto
OMC contra a prtica de subsdios ao cultivo do algodo por parte
dos pases desenvolvidos, pouco aps a abertura do painel do Brasil
contra os EUA no contencioso do algodo, por um grupo de pases
africanos conhecido como Cotton-4 ou C-4.
Esse grupo composto por Benin, Burkina Faso, Chade e
Mali21, sendo todos pases de menor desenvolvimento relativo e
dois deles (Benin e Chade) ingressaram no contencioso do algodo (DS267) ao lado do Brasil como partes interessadas. Juntaramse ao contencioso tambm como partes interessadas: Argentina,
Austrlia, Canad, China, Taipei, Unio Europeia, ndia, Nova
Zelndia, Paquisto, Paraguai, Venezuela, Japo e Tailndia.
importante notar que o problema dos subsdios aplicados
ao algodo pelos pases desenvolvidos j estava consolidado
como um dos temas importantes da Agenda Doha na OMC,
especialmente relevante para os LDCs, desde a reviso da Agenda
Doha conhecida como Pacote de Julho de 2004, que na verdade
foi a deciso WT/L/579 adotada pelo Conselho Geral da OMC
em 1 de agosto de 200422, como efeito do rescaldo do fracasso
da Conferncia Ministerial de Cancun no ano de 2003 e em um
ambiente de crescente polarizao entre PDs e PEDs:
21
o alto nvel de subsdios ofertado a produtores de algodo em alguns pasesmembros da OMC uma das maiores causas dos problemas enfrentados pela
produo global de algodo.
336
337
339
cioso e ao painel de apelao. A introduo efetiva do projeto iniciou-se durante a fase de compliance do caso e a grande visibilidade
e simpatia internacional angariada pelo Brasil em torno do projeto
em diversos foros internacionais foi um elemento importante de
presso nas negociaes entre o Brasil e os EUA.
A deciso final do rgo de Apelao do OSC sobre o caso foi
proferida em 20 de junho de 2008 e como consequncia do no
cumprimento das disposies do OSC por parte dos EUA, o Brasil
solicitou o direito de adotar medidas compensatrias na forma de
retaliao direta sobre o setor e cruzada com a quebra de direitos de
propriedade intelectual do setor farmacutico norte-americano. O
direito de retaliao foi concedido pelo OSC ao Brasil no dia 19 de
novembro de 2009 no montante anual de US$ 147,3 milhes de
dlares. At o final do ano de 2009, os EUA no haviam se mostrado propensos a alterar sua legislao domstica conforme determinado pelo OSC ou a chegar a um acordo com o Brasil.
A presso exercida sobre os EUA por diversas frentes, dentre
elas uma das menos conhecidas e tratadas na literatura at este
momento esta conexo com o tabuleiro da cooperao Sul-Sul,
fez com que a situao se revertesse em favor do Brasil. Em 08 de
maro de 2010, o Brasil notificou o OSC que iniciaria as retaliaes contra os EUA em 07 de abril daquele ano. No entanto,
uma mudana da posio americana permitiu que uma soluo
negociada para o caso passasse a ser gestada entre os dois pases. O
primeiro passo nessa direo foi a assinatura do Memorando de
Entendimento entre o Governo dos Estados Unidos da Amrica
e o Governo da Repblica Federativa do Brasil sobre um Fundo
de Assistncia Tcnica e Capacitao com Relao ao Contencioso
do Algodo (WT/DS267) na Organizao Mundial do Comrcio
(MdE-1 DS267) entre os dois pases em 20 de Abril de 2010 em
Punta del Este, Uruguai.
O MdE-1 DS267 estabeleceu trs pontos importantes: i) o
entendimento entre os dois pases de que uma soluo mutuamente negociada para o contencioso era do melhor interesse de
ambas as partes; ii) at 22 de abril de 2010 o Brasil publicaria no
Dirio Oficial da Unio um adiamento de 60 dias na aplicao de
340
Atividades autorizadas so as atividades de assistncia e capacitao tcnica, excluindo pesquisa, relacionados com o sector do algodo no Brasil e relacionadas com a cooperao
internacional no mesmo setor em pases da frica subsaariana, Estados membros e associados ao Mercosul, Haiti, ou em
qualquer outro pas em desenvolvimento que as partes virem a
acordar. [Traduo nossa]
Para operacionalizar a cooperao Sul-Sul brasileira promovida com os recursos geridos pelo IBA, foram assinados entre o
Instituto e o Ministrio das Relaes Exteriores em 10 de outubro e 15 de dezembro de 2011, respectivamente, os seguintes instrumentos: Protocolo de Intenes entre o Ministrio
das Relaes Exteriores da Repblica Federativa do Brasil e o
Instituto Brasileiro do Algodo para Cooperao Tcnica no
341
342
Disponvel
em:
http://www.cebri.com.br/midia/documentos/
minmarcofaranichinanaafrica972003.pdf. Acesso em: 22 set. 2014.
25
343
Sul-Sul brasileira. Essa medida representa rompimento unilateral do acordo firmado em 2010 com o Brasil, pois ela s poderia
ocorrer caso o Congresso dos EUA aprovasse uma nova lei agrcola
(Farm Bill), o que ocorreu somente em fevereiro de 2014, e se essa
fosse considerada em conformidade com as obrigaes dos EUA
na OMC conforme estabelecido no MdE-1 DS267 e no Acordoquadro entre Brasil e EUA.
Embora o Conselho de Ministros da Cmara de Comrcio
Exterior (Camex) do Brasil tivesse autorizado o Brasil a abrir
novo painel na OMC, ainda em fevereiro de 2014, para avaliar
se a nova Farm Bill americana atende s recomendaes adotadas pelo rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, no mbito
do contencioso DS 267, o Brasil optou por mais uma vez buscar uma soluo negociada. Assim, em 1 de outubro de 2014,
ambos os pases anunciaram o encerramento definitivo do contencioso DS267 sobre algodo na OMC com a assinatura de
um novo Memorando de Entendimento entre os dois pases:
Memorandum of Understanding Related to the Cotton Dispute
WT/DS267 (MdE-2 DS267).
A partir do novo acordo, os Estados Unidos se comprometeram
a ajustar seu programa de crdito e garantia exportao (GSM102) no mbito da Farm Bill 2014, cujos critrios sero bilateralmente negociados. Ademais, o MdE-2 DS267 inclui pagamento
adicional de US$ 300 milhes ao Instituto Brasileiro do Algodo e
prev, semelhantemente ao primeiro Memorando, que os recursos
sejam utilizados em atividades autorizadas relacionadas assistncia tcnica e ao fortalecimento de capacidades no Brasil e em
cooperao internacional com frica Subsaariana, Mercosul e associados, Haiti ou em quaisquer outros pases em desenvolvimento
acordado pelas partes. Porm, com maior amplitude, permitindo o
financiamento de atividades de pesquisa,26 infraestrutura e logsti-
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Consideraes finais
Embora a cooperao brasileira em algodo tenha se iniciado
anteriormente vitria brasileira no contencioso do algodo, possvel afirmar que a ampliao da estratgia desenvolvida pelo Brasil
para o fortalecimento do setor cotoncola de pases em desenvolvimento resultante direta de sua poltica externa comercial no
mbito multilateral na OMC.
Em funo da relevncia e eficcia do linkage estabelecido pelo
Brasil entre o sistema multilateral de comrcio e sua poltica de
cooperao Sul-Sul, o sucesso do pas no OMC se expressou diretamente na ampliao e aprofundamento de sua poltica de cooperao Sul-Sul e a ampliao da cooperao promovida pelo Brasil
nessas bases reforou o seu prprio sucesso no sistema multilateral
de comrcio, promovendo a simpatia e o apoio de seus parceiros de
cooperao e da comunidade internacional mais ampla para suas
posies no primeiro tabuleiro.
Pode-se concluir que as diretrizes e o modo de operao estabelecidos para a Poltica Externa Brasileira no perodo 2003-2010
foram capazes de configurar um vetor de profunda conexo de
dois subsistemas internacionais de grande relevncia para a PEB
(comercial e cooperao). A eficincia dessa conexo das duas reas permitiu uma ampliao do poder relativo, prestgio e liderana brasileiros em ambas as reas e no sistema internacional. Como
resultados indiretos da liderana brasileira nessas reas pode-se
elencar a eleio de dois brasileiros como Diretores Gerais de duas
importantes organizaes multilaterais: Roberto Azevedo, negociador-chefe e representante do Brasil na OMC durante o contencioso do algodo, para a OMC; e Jos Graziano da Silva para a FAO,
sendo a rea de agricultura prioritria para a cooperao brasileira
e a que responde pela maior parte da cooperao tcnica prestada
pelo pas, especialmente por meio dos fundos do IBA.
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