Manual de Derecho Comunitario Freeland Lopez Lecube

14
anual
de
d e r e c h o c o m u n it a r io
que se irn presentando, a no dudarlo, entre nosotros) , evaluar

sus defectos (que tambin los tienen) y sus muchas virtudes.
Soy muy crtico, no puedo disimularlo, respecto del sistema
jurdico-institucional ideado y levantado para perseguir los am
biciosos objetivos del Mercosur. Pero tambin un convencido de
la necesidad de que nuestros pases se integren y, por tanto,
de la obligacin de mejorarlo. Por eso intento mostrar las que,
entiendo, son sus carencias e inconsistencias ms evidentes pero,
a la vez, sugiero alternativas fundadas no en verdades abso
lutas, que no tengo, sino en lo que considero son solo buenas
razones.
Dedico, al final de cada captulo, un espacio para la ejercitacin, para la discusin, para la transmisin al lector de
mis propias dudas y cuestionamientos. Tambin he conside
rado til la transcripcin, en esta parte, de discursos funda
mentales en la historia de la construccin europea y de sen
tencias de su Tribunal de Justicia, que no son de fcil acceso
aqu, y que presentan los problemas que cada tema tratado
plante y las soluciones, muchas veces fundamentales, que el
Tribunal ha sabido encontrarles.
En fin, no pretendo ms que compartir lo poco o mucho
que he aprendido, aportar a la discusin y quiz a la solucin
de espinosas cuestiones que ya se enfrentan y que, seguramente,
se multiplicarn.
Quiero agradecer especialmente a los profesores Juan Car
los Cassagne y Ricardo Xavier Basalda. Ambos me instaron
y alentaron para que me animara a encarar este trabajo. E l
primero tuvo, adems, la gentileza de prologar el libro, con
palabras tan sentidas por m como inmerecidas. E l segundo,
la de leer los originales, aportar importantes ideas y corregir
algunos de mis excesos. Tambin a Marcelo Loprete, que ley
el original y me sugiri algunos cambios de estilo. Finalmente,
a Rodolfo Depalma, el editor, a su equipo de correctoras, Vir
ginia, Susana y Corina, y a la Universidad Austral, por su
confianza y paciencia. Muchsimas gracias a todos. Los erro
res, como siempre, son mos; las limitaciones tambin.
E l autor
NDICE
r l o g o
ala br as
b r e v ia t u r a s
GENERAL
............................................................................................
..........................................
13
................................................
27
p r e l im in a r e s
u t il iz a d a s
arte
rimera
INTRO DUCCI N A LAS COM UNIDADES

EUROPEAS Y A L MERCOSUR
C aptu lo Prim ero

LAS C O M U NIDADES EUROPEAS
A) Breve historia, evolucin y perspectivas
1. Antecedentes............................................................ 31
2. Jean Monnet y el nacimiento de la gran idea europea 35
3. El Plan Schuman y la primera de las Comunidades:
la C E C A ................................................................... 37
4. La experiencia se ampla: el nacimiento de la CEE
y de la C E E A .......................................................... ...38
5. La reaccin inglesa y la primera ampliacin......... ...40
6. La evolucin posterior: sucesivas ampliaciones y dos
grandes reformas ...................................... .............. ...41
7. Los desafos del fu tu ro ............................. .............. ...45
B) Caractersticas de las Comunidades
Europeas
8. Federacin de Estados, confederacin o q u ? .......
47
16
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
anual
de
Personalidad jurdica internacional ........................

Una Unin de la diversidad ...................................
Un mercado comn con vocacin de unidad poltica
Los modelos de integracin econmica....................
a) La zona de libre comercio (ZLC) ......................
b) La unin aduanera ............................................
c) El mercado com n.............................................
d) La unin econmica y monetaria (UEM) .........
La cesin, transferencia o atribucin progresiva de
soberanas de los Estados miembros a la supranacionalidad.................................................................
a) Las habilitaciones constitucionales....................
b) El ejercicio de competencias en las Comunidades
c) El principio de la subsidiariedad ......................
Una comunidad de derecho con caracteres espec
ficos ..........................................................................
Duracin ilim itad a...................................................
Autofinanciacin......................................................
50
51
53
53
53
53
54
55
56
56
57
59
59
60
61
C) Anexo prctico
Seccin
Seccin
a)
b)
c)
d)
Seccin
a)
b)
Seccin
1 - Fuentes normativas ..................................

2 - Fuentes documentales ...............................
El discurso de Winston Churchill en Zurich (9/9/46)
El discurso de Georges Marshall en Harvard (5/6/47)
La declaracin de Robert Schuman en Pars (9/5/50)
Prembulos de los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas......................................
3 - Jurisprudencia............................................
Sentencia del TJCE del 5 de febrero de 1963, Van
Gend & Loos .....................................................
Sentencia del TJCE del 15 de julio de 1964, M.
Flaminio Costa c/E.N.E.L. .................................
4 Preguntas y ejercicios.................................
62
62
62
65
68
70
73
73
82
90
C aptulo II
EL
A)
MERCOSUR
Orgenes y evolucin
93
n d ic e
17
general
B)
Objetivos y mtodos
102
C)
Caractersticas principales
17. Un Tratado internacional........................................

a) Subregional ........................................................
b) Abierto ...............................................................
c) M u ltilateral........................................................
d) Provisorio............................................................
e) Programtico......................................................
18. El Mercosur es un esquema gobernado por los Estados
m iem bros.................................................................
19. El Tratado de Asuncin est fundado en la recipro
cidad ........................................................................
103
104
104
104
105
105
105
105
D ) Anexo prctico
Seccin 1 Fuentes normativas ..................................

Seccin 2 - Fuentes documentales ...............................
a) Prembulo del Tratado de Montevideo de 1980
(ALADI) ..............................................................
b) Prembulo del Tratado Constitutivo del Mercado
Comn del Sur (Asuncin, 26/3/91) ..................
Seccin 3 - Preguntas y ejercicios.................................
P a rt e
106
106
106
107
108
S e gu n da
INSTITUCIONES COMUNITARIAS
C aptulo m
LAS IN STITU C IO N E S DE LAS COM U NID A D E S
EUROPEAS
A) Introduccin
................................................................................... na
J I'hmi.anh
18
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
B) La Comisin
20. N atu raleza.................................................................118

21. Composicin y condiciones de nombramiento y desem
peo ..........................................................................119
22. Sesiones y forma de trabajo.................................... .120
23. Poderes..................................................................... .120
a) Poderes de con trol............................................. .121
b) Poderes normativos y de decisin.......................122
c) Poderes de gestin ............................................. .123
C) E l Consejo de Ministros
24.
25.
26.
27.
28.
N atu raleza............................................................... .124

Composicin...............................................................128
Sesiones, trabajo y votacin.................................... .128
La Secretara General del Consejo......................... .133
El Consejo E u ropeo................................................. .133
D) El Parlamento Europeo
29.
30.
31.
32.
N atu raleza............................................................... .134

Composicin...............................................................136
Sesiones y forma de trabajo.................................... .138
Poderes y competencias........................................... .138
a) Deliberativas...................................................... .138
b) De control poltico ............................................. .139
E) E l Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas
33. Naturaleza y competencias ........................................139

a) De atribucin ......................................................140
b) Generales.............................................................140
c) Permanentes ...................................................... .140
34. Composicin...............................................................140
a) Los jueces .......................................................... .141
b) Los abogados generales...................................... .141
c) La secretara........................................................142
35. Jurisdiccin ...............................................................142
n d ic e
general
19
36. El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades

Europeas .................................................................. 143
F)
E l Tribunal de Cuentas
............................. .............................................................
143
G) Referencia a los rganos auxiliares
37. El Comit Econmico y Social (C E S )...................... 144

38. El Comit de las Regiones ( C R ) ............................. 145
39. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) ................ 146
H) Anexo prctico
Seccin 1 - Fuentes normativas ................................... 147

Seccin 2 - Fuentes documentales ............................... 147
Seccin 3 Jurisprudencia............................................ 148
Sentencia del TJCE del 22 de mayo de 1990, Par
lamento Europeo c/Consejo de las Comunidades
Europeas (ChernobyD .....................................148
Seccin 4 - Preguntas y ejercicios.................................153
C aptulo IV
LAS IN STITU C IO N ES D E L MERCOSUH
A ) Introduccin
...........................................................................................157
B) E l Consejo del Mercado Comn (C M C )
40. Naturaleza y composicin........................... ............162

41. Sesiones y votacin .................................... ............162
............163
42. Poderes y atribuciones ......................... .
a) De control .......................................... . ............164
b) De conduccin poltica........................... ............164
c) De representacin internacional ........... ............ 165
d) De produccin normativa y de decisin ............. .Mlfi
e) De administracin o gestin ............ ............. .Ifl7
20
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
C) El Grupo Mercado Comn (G M C )
43. Naturaleza y composicin........................................

44. Sesiones, forma de trabajo y votacin....................
45. Poderes y atribuciones ............................................
a) Poderes de gestin adm inistrativa....................
b) Poderes de decisin............................................
c) Poderes de co n tro l.............................................
d) Poder de iniciativa normativa, pero no en exclu
siva .....................................................................
e) Poder de representacin internacional..............
167
168
169
169
169
169
170
170
D) La Comisin de Comercio del Mercosur
46. Naturaleza y composicin........................................ 170

47. Sesiones y forma de votacin ................................. 170
48. Poderes y atribuciones ............................................ 170
E) La Comisin Parlamentaria Conjunta (C P C )
49. Naturaleza y composicin........................................ 172

50. Sesiones y votacin ................................................. 172
51. Poderes y atribuciones ............................................ 173
F) E l Foro Consultivo Econmico-Social (F C E S )
173
174
H) Conclusiones
175
I) Anexo prctico
Seccin 1 - Fuentes normativas .

Seccin 2 - Fuentes documentales
Seccin 3 Preguntas y ejercicios
176
176
177
n d ic e
arte
general
21
ercera
FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO
C aptulo V
LAS FU E N TE S D E L DERECHO COM UNITARIO
EUROPEO
A)
Clasificacin
........................................................................................... 181
B) E l derecho primario
52.
53.
54.
55.
Caracterizacin........................................................ 182
Enumeracin de los instrumentos........................... 183
Tratados marco o constitucin y tratados leyes 185
Primaca, efecto directo y aplicabilidad directa de las
normas contenidas en los tratados..........................187
C)
E l derecho secundario
56. Los actos tpicos.......................................................188

a) El reglam ento.....................................................189
1. El reglamento tiene alcance general ........... 189
2. Es obligatorio en todos sus elem entos......... 189
3. El reglamento es, adems, directamente apli
cable en los Estados m iem bros.................... 190
b) La directiva........................................................ 191
c) Las decisiones.....................................................194
d) Las recomendaciones y los dictmenes ............. 195
57. Los actos atpicos.....................................................195
a) Los actos internos ..............................................195
b) Los actos sui gneris..........................................195
D)
Las fuentes complementarias
58. Las fuentes del derecho internacional.................... 19(1
22
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
a) El derecho internacional general ...................... .196

b) Los acuerdos concluidos por los Estados miembros
entre s .................................................................196
c) Los acuerdos concluidos por la Comunidad con ter
ceros ................................................................... .197
59. Otras fuentes .......................................................... .198
a) La jurisprudencia............................................... .198
b) Los principios generales del derecho................ .198
c) La costumbre........................................................199
d) La doctrina de los autores..................................200
E ) Anexo prctico
Seccin 1 - Fuentes normativas ....................................200

Seccin 2 - Jurisprudencia.............................................200
Sentencia del TJCE del 7 de febrero de 1973, Co
misin c/Italia ................................................... 200
C aptulo VI
LAS FU E N TE S DEL DERECHO
E N EL M ERCOSUR
A ) Introduccin
...........................................................................................209
B) Clasificacin
60. El derecho prim ario................................................. .211

61. El derecho secundario o derivado........................... .212
a) Actos tpicos .......................................................212
b) Actos at picos .....................................................213
1. Los actos internos .................................. ......213
2. Los actos sui gn eris.................................... .213
62. Las fuentes complementarias.................................. .213
a) Las fuentes del derecho internacional.............. 214
1. En gen era l.....................................................214
2. Los acuerdos concluidos por los Estados miem
bros entre s ................................................. 214
n d ic e
general
23
3. Los acuerdos celebrados por el Mercosur con

otros esquemas de integracin, pases, grupos
de pases u organizaciones internacionales . . 214
b) Otras fuentes ..................................................... 215
1. Los principios generales comunes a los Estados
miembros ...................................................... 215
2. La jurisprudencia..........................................215
3. La doctrina ...................................................215
C)
La pirmide jurdica del Mercosur
216
D) Anexo prctico
Seccin 1 - Fuentes normativas .................................. 216

Seccin 2 - Jurisprudencia............................................ 217
Sentencia de la CSJN del 7 de junio de 1992, Ekmekdjian, Miguel . c/Sofovich, Gerardo y otros 217
Seccin 3 - Preguntas y ejercicios................................ 221
arte
uarta
R ELACIONES DEL DERECHO COM UNITARIO

CO N E L DERECHO INTERNO
C aptulo VII
LA U N I N EUROPEA: PR IN C IPIO S DE PR IM AC A
Y EFECTO DIRECTO
A) Introduccin
....................................................................................... 225
B) El principio del efecto directo
63. Definicin................................................................. *217

64. Diferencias entre los conceptos de aplicabilidad di
recta y efecto directo.............................................
VMM
24
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
65. Efecto directo de las normas de derecho originario.

Efecto directo vertical y horizontal........................... 230
66. Efecto directo de las normas de derecho derivado . . . 232
a) Los reglam entos................................................. 232
b) Las directivas y decisiones.................................234
67. Conclusiones .............................................................237
C) La primaca del orden jurdico
comunitario
68. Definicin y desarrollo ............................................239

69. Conclusiones ............................................................243
D) Anexo prctico

Seccin 2 - Jurisprudencia............................................244
a) Sentencia del TJCE del 21 de junio de 1974, Reyners ................................................................... 245
b) Sentencia del TJCE del 19 de noviembre de 1991,
Francovich y otros c/Repblica Italiana ......... 252
Seccin 3 - Preguntas y ejercicios..................................263
C aptu lo VIII
LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO
DE L MERCOSUR
Y EL O RDEN AM IEN TO INTER NO
DE LOS ESTADOS M IEM BROS
A) Introduccin
................................................................... 265
B) Las normas de derecho
originario
70.
71.
72.
73.
Respecto de su aplicabilidad inmediata.................. 266

Respecto de la p rim aca...........................................267
Respecto del efecto d irecto...................................... .268
Conclusin............................................................... .271
n d ic e
general
25
C) Las normas de derecho derivado
74.
75.
76.
77.
Respecto de la aplicabilidad inm ediata.................. 271

Respecto de la p rim aca...........................................274
Respecto del efecto d irecto ...................................... 274
Conclusin............................................................... 275
D) Anexo prctico

Seccin 2 - Jurisprudencia........................................... 276
Sentencia de la CSJN del 13 de octubre de 1994, Ca
fs La Virginia S.A. ..........................................276
B
ib l io g r a fa
289
C a p t u l o P rim ero
LAS COMUNIDADES EUROPEAS*
A ) Breve historia, evolucin

y perspectivas
1. A n t e c e d e n t e s . La idea de una Europa unida no
es reciente. Cada una de las etapas de la historia muestra
intentos, ms o menos exitosos, de agrupar el continente a
travs de la fuerza, de la conquista y de la guerra. Los em
peradores romanos, Napolen y el mismo Hitler son algunos
ejemplos; sus mtodos marcaron el inicio y el fin de sus planes.
*
Bibliografa: A b e ll n Honrubia, V., y V il Costa, Blanca, Lecciones
de derecho comunitario europeo, Ariel, Barcelona, 1993; B ou lo is, Jean, Droit
institutionnel de L 'U n ion Europenne, 5? d., Montchrestien, Paris, 1995; C a r
tou , Louis, L'U n ion Europenne, 2 d., D alloz, Paris, 1996; C ata la n o, Nicola,
y Scarpa, Riccardo, Principios de derecho comunitario, Tecnos, M adrid , 1988;
C erexh e, Etienne, Le droit europen, Les institutions, Lovaina, 1979; D o n i
c e l l i , Juan L ., y F re e la n d Lpez Lecube, Alejandro, La libre circulacin de
mercancas en la C E E , L L , t. 1992-D, p. 1273; F re e la n d Lp ez Lecube, A l e
jandro, E l derecho penal en la integracin europea. Perspectivas en nuestro
Mercosur, Rev. Lecciones y Ensayos, 1994, n9 60 y 61, ps. 51 y ss.; El T ra
tado de Maastricht, hoy: reflexiones luego de la crisis del sitema monetario
europeo, L L , t. 1994-D, p. 1190; El Tratado de Maastricht, hoy (u n a reflexin
acerca de los motivos del no" dans, del s irlands y del n i francs a
Maastricht y de sus posibles consecuencias, LL, diario del 3/11/92, Secc. A c
tualidad; Europa en perspectiva: un anlisis el Tratado d e Maastricht, L L ,
t. 1994-E, ps. 145 y ss.; La sentencia del Cassis de D ijo n , un hito en lo
evolucin jurisprudencial del Tribunal de Justicia de les Camunidadw Eu
ropeas, L L , t. 1992-E, p. 1077; Maastricht: el Tratado e la nueva Europa,
E D , diario del 29/12/94; Moneda nica o momda comia p a n Europai, /./diario del 27/6/95, Supl. U niversidad A u s tra l; U n fallo d e la Cortv <!* Lu
32
M anual
de d e r e c h o c o m u n it a r io
La Unin Europea/que hoy admiramos asombrados^ fuej,

en cambio,| construida a partir de un compromiso voluntario,
sobre la base del dilogo, del respeto a la ley, del convenci
miento de las bondades del esfuerzo conjunto y de un muy
cuidado equilibrio de poderes entre los Estados miembros. To
do en aras del bienestar de los pueblos europeos y, fundamen
talmente, de la preservacin de la paz.
[ El panorama que presentaba Europa luego de la Segunda
Guerra Mundial era desolador.] Sobre su suelo haban muerto
millones de personas, sus industrias estaban destruidas, 'la
amenaza que representaba el Este) vivid a diario desde el
inicio de la guerra fra,[y la clara desventaja comercial en la
que aparecan colocados los europeos jrespecto de los Estados
Unidos y del Japn] tal como muchos anticiparon con acierto,
presagiaban un futuro sombro.
Fue en ese contexto de posguerra cuando renacieron las
esperanzas de unidad. Se rescataron discursos e ideas de al
gunos de los pioneros, se analizaron crticamente anteriores
experiencias1y se descubri que la nica manera de enfrentar
xemburgo que puede interesarnos ( comentarios a la sentencia Sofrimport
S A R L ), L L , t. 1994-B, p. 972; G arca de E ntrerra , Eduardo y otros, Tratado
de derecho comunitario europeo, Civitas, M adrid, 1986; G utirrez E spada , C e
sreo, E l sistema institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, M adrid,
1988; H allstein , Walter, La unificacin de Europa, antecedentes y problemas,
Intal, Buenos Aires, 1996; H artley , T. C., The foundations o f European Com munity law, 39 ed., Oxford, London, 1994; I saac , Guy, Manual de derecho
comunitario, Ariel, Barcelona, 1992; L inde P a n ia g u a , Enrique, y otros, Derecho
de la Unin Europea, M arcial Pons, M adrid, 1995; Louis, Jean V., E l orde
namiento jurdico comunitario, 49 ed., Comisin de las Comunidades E uro
peas, Luxem burgo, 1980-1991; M angas M artn , Araceli, Derecho comunitario
europeo y derecho espaol, 2- ed., Tecnos, M adrid, 1987; M olina del P ozo ,
Carlos E , M anual de derecho comunitario europeo, Trivium, M adrid, 1990;
O bra colectiva, Treinta aos de derecho comunitario, Comisin de las Comu
nidades Europeas, Luxemburgo, 1984; M onnet , Jean, Mmoires, Fayard, P a
ris, 1976; PlNDER, John, European Community, the building of a union, Oxford
U niversity Press, Oxford, 1995; R ideau , Jol, Droit institutionnel de L Union
et des Communauts Europennes, LJDJ, Paris, 1994; Shaw, Josephine, E u
ropean Community law, M acM illan, Londres, 1993; V erloren V an Them aat,
P., y K apte yn , P., Introduction to the law of the European Communities, K luwer, 1990; W eatherill , Stephen, y B eaumont , Paul, E C law, 2- d., Penguin
B ooIu l London, 1995.
v|_iyMLes hommes nacceptent le changement que dans la ncessit et ils
ne vent la ncessit que dans la crise M on net, Jean, Mmoires, Fayard,
L as
c o m u n id a d e s e u r o p e a s
33
la dramtica situacin era a partir de un profundo replanteo

del esquema de poderes en Europa que se estructuraba sobre
la base del Estado-nacin, germen de los autoritarismos y de
las aniias de hegemona y a quien se responsabilizaba de todos
los males. Se abri as un perodo generoso en tentativas de
agrupar a los europeos en organismos de cooperacin de tipo
poltico, econmico o militar que, aunque no tuvieron el xito
deseado, prepararon en buena medida el terreno para lo que
vendra.
[En el otoo de 1946, Winston Churchill pronunci su fa
moso discurso de Zurich en el que inst a los europeos 2 a
Pars, 1976, p. 129 (trad. del autor: Los hombres solo aceptan los cambios
frente a la necesidad y no ven la necesidad ms que en las crisis).
Hacer una prolija cita de todos aquellos que, de alguna u otra m anera
y en una u otra poca, fueron precursores de l unin de Europa excede el
objetivo de este trabajo. Por eso, me limitar solo a algunos nombres y proyectos.
Fuera de Europa, Alexander Hamilton, uno de los padres de la Constitucin
norteamericana de 1787, llamaba a la unin de los diferentes Estados del norte
porque si se mantuvieran separados unos de otros, estaran sujetos a las vi
cisitudes de la guerra y de la paz ( . . . ) que le han tocado en suerte a todas las
naciones vecinas no regidas por un nico gobierno. Los objetivos principales
que una Unin estaba llamada a lograr eran, para Hamilton, los siguientes:
( . . . ) la defensa comn de sus miembros, el mantenimiento de la paz piblica
frente a ataques externos o frente a posibles revueltas internas, la regulacin
del comercio con los dems pases y tambin entre Estado y Estado y el ccntrol
general de todas las relaciones polticas y comerciales con pases extranjeros.
Como vemos, estos objetivos trasladados al contexto europeo tienen, todava
hoy, una actualidad sorprendente (cit. por Catalano, Nicola, y Scarpa, Riccardo,
Principios de derecho comunitario, Tecnos, Madrid, 1988, p. 15.)L En Europa,
ese sueo proclamado, por ejemplo, por el italiano Jos Garibaldi desde su pridico los Estados Unidos de Europar (1860) se fue gestando de a poco, su
perando diferentes y frustrantes experiencias, como la creacin en Pars (1920),
a instancias del presidente norteamericano W. Wilson, de la Sociedad de las
Naciones con el objetivo de nantener la paz entre los miembros e incrementar
su cooperacin; el proyecto para una Unin Paneuropea* del conde austraco
Koudenhove-Kalergi (Viena, 1923) o el memorndum del ministro de asuntos
oxteriores francs Sr. Aristides Briand de 1930, mismo ao en el que 1 n a
cionalsocialismo triunfaba en Alem ania y preludiaba el horror. Todos ellos se
oatructuraron sobre la base del intergubermentaJismo, como organismos inter
nacionales de cooperacin poltica y, por tanto, flSh un sistema de decisones
adoptadas por unanimidad. La Segunda Guerra M undial demostr, de nodo
pattico, su inoperancia.
2
Sir Winston Churchill, hroe de la guerra y uno d e los artfice d
Iii paz, consideraba, por un lado, que el Reino U n id o no e r a parte dolcon
II,
Km kkund
34
M anual
concretar los Estados Unidos de Europa, piloteados por el

eje Franco-Alemn ! El gran estadista ingls no dijo en su dis
curso cmo hacerlo, aunque lo termin con una sugerencia prc
tica: /el primer pasqj [en la recreacin de la Familia europeal
era crear un Consejo de Europa) 3, organizacin que, como
veremos, no tard mucho en nacer.
\
(Un ao despus, Georges MarshallJ a la sazn^secretario
de Estado norteamericano, ofreci la generosa ayuda de los
Estados Unidos jpara la reconstruccin econmica de Europa
a partir de un plan ideado vejecutado por la mayor cantidad
de Estados europeos posibles4J La ayuda econmica^se someti
a dos condiciones] que resultaron de gran importancia para
el proceso de unificacin: lia primera, que los pases europeos
deban comenzar a desmantelar sus barreras internas al co
mercio; la segunda, que, ms all de la ayuda americana, eran
los mismos europeos los que deban encontrar la solucin para
su recuperacin econmica5.]
'As naci la Organizacin Europea de Cooperacin Eco
nmica (OECE, 1948)6, un pool de pases agrupados en un
organismo de clsico perfil intergubernamental, destinado a
implementar el programa de recuperacin econmica estable
cido, por el Plan Marshall.)
v
En 1949 se cre el Consejo de Europa! fruto de los acuer
dos logrados en el Congreso de La Haya, y'en el que las ideas
de Churchill, su presidente honorario, se vieron reflejadas. Pe
ro el Consejo de Europa era insuficiente. Fue desde e l inicio,
Y es todava, una institucin de cooperacin poltica tpica
mente intergubernamental. Por eso, aunque con logros tan
tinente; y, por otro, que las islas tenan suficiente poder, colonias y relaciones
con el mundo (los E E .U U . y el Commonwealth), como para intentar su re
cuperacin por caminos distintos a los de Europa.
3 Ver el discurso de Zurich en el Anexo prctico de este captulo.
4 Puede leerse su discurso de H arva rd en el Anexo prctico de este
captulo. El Plan M arshall consisti, bsicamente, en la concesin de prs
tamos a los europeos por 12.000 millones de dlares. L a Rusia Sovitica se
rehus a participar en el Plan M arshall y arrastr a otros pases del este
qu haban manifestado su inters.
5 B ainbridge, T., and T ea sd a le, A., The Penguin companion to European
Union, Penguin Books, London, 1995, p. 323.
6 L a O E C E se transform, en 1961, en la Organizacin para la Coo
peracin y el Desarrollo Econmico (O C D E ).
L as
35
significativos para europeos y terceros como el Convenio para

la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales (1950) y las sentencias de su Tribunal, el Con
sejo de Europa no fue lo que los integracionistas estaban bus
cando.
IEn el plano de la cooperacin militar, el 17 de marzo de
1948, con el Tratado de Bruselas, naci la Organizacin del
Tratado del Atlntico Norte (O TAN)7] Las partes contratantes
acuerdan que un ataque armado contra una o ms de ellas
en Europa o Norteamrica ser considerado un ataque contra
todos (. . .) (art. 59). Esta alianza defensiva!tena dos objetivos
bsicos: a) responder a la amenaza del bloque del este y, b)
integrar a Alemania Occidental en una organizacin que ase
gurara su concurso y apoyo]
Tambin/en el mbito militar y de la defensa se cre la
Unin Europea Occidental (UEO), entre cuyos fines figuran
los de la cooperacin econmica, social y cultural^.
El ideal integrador estaba en las mentes yen los corazones,
pero faltaba que alguien sealara el camino. Una integracin
de Estados puede encararse por lo poltico, por lo social o por
lo econmico. Y puede hacerse de una vez o por etapas. En
Europa, la va de la integracin poltica y de una vez haba
tropezado varias veces con el surgimiento de todos estos or
ganismos que se mostraron poco eficaces. Era necesario algo
distinto9.
2.
VEA.
ean
onnet
e l n a c im ie n t o
de la
GRAN ID EA URO-
Jean Monnet (1888-19791?^ naci en Cognac, de una
7
Integrada inicialmente por Blgica, Francia, Luiem burgo, los Tafees
Ilujos y G ran Bretaa, a los que luego se sumaron los E E .U U ., D in a n a rc a ,
Inlundia, N oruega, Portugal, Grecia, Turqua, Alem ania Occidental y Espaa.
H L a U E O naci con el Pacto de Bruselas del 17/3/48. E n los Protocolos
lino posteriormente modificaron el tratado original, qued explicitada su v in
culacin con la O T A N y con el Consejo de Europa.
9
Ver H a lls te in , Walter, La unificacin de Europa, antecedentes y problftmag, Intal, Buenos Aires, 1966, ps. 10 a 27, en especial 13.
&
U n a breve caracterizacin deljDadre de la unidad europea puede e n
contrarse en Jean Monnet, un mensaje para Europa, publicacin de las C o
iminidados Europeas, Luxemburgo, 1991. Para una profundizacin mayor
vAiiiimo sus Mmoires, Fayard, Pars, 1976 (existe una edicin en cantdluno,
36
M anual
familia dedicada a la produccin de esta bebida. Se dedic

a viajar y a conocer el mundo desde muy joven11 y, luego de
convertirse en un importante referente de las empresas y f~
nizas internacionales, fue asesor de diversos gobiernos. Du
rante la guerra colabor decisivamente con los aliados en la
organizacin de los pools de cereales y armamentos en lo que
puede descubrirse el germen de la primera de las Comuni
dades. En efecto, Monnet advirti que los aliados competan
en el mercado paracerse de los nsumos bsicos de la guerra
con su consecuente encarecimiento. Les propuso entonces que
constituyeran agrupaciones de mercado, a fin de lograr mejores
precios y una mejor colocacin en la demanda.
^Terminada la guerra, el gobierno francs le encarg la Di
reccin de la Reconstruccin de la Industria de Francia y fue,
mientras trabajaba en ello, cuando se le ocurri la genial idea.
Bsicamente consista en que dos de los pases claves de Eu
ropa, Francia y Alemania, pusieran en manos de una autoridad
comn (Alta Autoridad) sus producciones de carbn y de acero
^-las dos industrias ms pujantes de la poca y los insumos
bsicos de la guerra- invitando a los dems pases de Europa
a sumarse al proyecto12. Los objetivos eran los de sentar las
bases para una paz estable en Europa y preparar la creacin
de una federacin Europea. Los mtodos consistan en crear
entre los europeos una solidaridad de hecho a travs de reali
zaciones concretas, trabajando primero en la unificacin eco
nmica y creando instituciones y reglas comunes 13.]
editada por Plaza & Janes, pero agotada) y M on n et, Jean, Reperes pour une
mthode; propos sur lEurope a faire, Fayard, Paris, 1996.

11 Cuando parti en mi primer viaje al extranjero, a los dieciocho aos,
mi padre me dijo: N o lleves libros. N adie podr reflexionar por ti. M ira
por la ventana, habla con la gente. Presta atencin a quien tengas a tu
lado (M o n n e t, Jean, Mmoires, Fayard, Paris, 1976, p. 47).
12 Il faut changer le cours des vnements. Pour cela, il faut changer

lesprit des hommes. Des paroles n y suffisent pas. Seule une action inmdiate portant sur un point essentiel peut changer V tat statique actuel, M o n
net, Jean, Mmoires, p. 344 ( trad. del autor: H ay que cambiar el curso de
los acontecimientos. P a ra ello, hay que cambiar el espritu de los hombres.
Las palabras ya no bastan. Solo una accin inmediata sobre un punto esencial
puede modificar el statu quo actual).
13 Olm i, Giancarlo, Introduccin a la obra colectiva Treinta aos de
derecho comunitario, Comisin de las Comunidades Europeas, Luxem burgo,
1984, p. 1.
L as
37
He aqu, desde el inicio,)dos de las claves del xito de la

integracin europea: el mtodoTuncionalsta (step by step) que,
descartando una integracin total y de una vez, intenta al
canzarla a partir de realizaciones concretas en sectores de
terminados (de los que se elige el econmico por su efecto spill
over o bola de nieve que va arrastrando a los dems) y la
institcionalizacin del esquema con organismos dotados de
poder de decisin y virtualidad directa e inmediata en los Es
tados miembros, j
3. [ E
lan
chuman
l a p r im e r a d e l a s
C o m u n id a d e s :
CECA. En^l950 Francia se senta el lder de Europaj y

de alguna manera lo era14. Presionada por los Estados Unidos
y Gran Bretaa, necesitaba resolver el problema alemn 15
con una frmula distinta a la propuesta por Rusia, que pre
tenda crear una zona de proteccin. [El Plan Schumanj ela
borado por Monnet y sus colaboradores- en poco ms de un
fin de Remana, ^persegua tres obietivosij
) El de una Unin Europeaj(en la declaracin Schuman
se la' nombra tres veces)[como solucin a la cuestin del peligro
del rearme alemn y para el reaseguramiento de la paz.)
)(La modernizacin de Francia y especialmente de su
industria, que estaba sobreprotegida y era ineficaz16./
c)
fEl inters francs en convertirse de nuevo en una gran
potencia; lo que, frente la continua prdida de su poder co
lonialista^. solo pareca posible si jugaba un papel protagnico
en Europa.]
la
14
Francia fue hasta 1972, con la adhesin del Reino Unido a las Co
munidades, la nica potencia atmica en Europa y el nico Estado europeo
que ocupaba un lugar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
1R Alem ania, despus de la guerra, haba quedado dividida en dos. miludes: una esclava del bloque sovitico y la otra, libre. E ra vital anclar la
Alemania libre a Occidente y neutralizar cualquier posibilidad de nuevos en
frentamientos en Europa. Recordemos que Francia y Alemania se haban
flocho la guerra tres veces en menos de un siglo.
16 Se tena entonces el convencimiento de que una de las causas prin
cipales de la derrota francesa frente a los alemanes era la ausencia de unn
liwluHtrja moderna.
17 Francia debi abandonar, entre las dcadas de los 40 y los 60 Iuh
enlomas do Indochina, la administracin del C anal de Suez y Arôlia
38
M anual
Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores del go

bierno de la IV Repblica, ley la declaracin18, en Pars, el
y de mayo de 1950. El proyecto fue aceptado de inmediato
por el canciller Adenauer. [Meses despus, el 18 de abril de
1951, naca, tambin en Pars, la Comunidad Europea del Car
bn y del Acero (CECA), con la participacin de Francia, Ale
mania, Italia y los entonces integrantes del Benelux (una unin
aduanera) Blgica, Holanda y Luxemburgo)
( El Tratado CECA, que entr en vigor el 25 de julio de
1952, tiene tres caractersticas distintivas: es un tratado de
integracin parcial, pragmtico y supranacional19. Es decir,
se ocupa solo del carbn (coque) y del acero) (mineral de hierro
y chatarra), excluyendo, por ejemplo, Jos. productos acabados,
en un claro ejemplo de integracin limitada o por sectores.
El Plan Schuman-Monnet daba una respuesta concreta a un
problema concreto: Europa no se har de una vez ni de un
solo golpe, se llevar a cabo por realizaciones concretas, crean
do as una solidaridad de hecho. Era supranacional porque
estableca nuevas instituciones independientes de los seis Es
tados miembros, a las que se les transfirieron^ poderes de le
gislacin y de gestin del carbn y del acero.'(Esta transfe
rencia de soberanas^ desde el limitado espacio internla las
instituciones supranacionales .seala la quiebra con el concepto
tradicional de la cooperacin econmica y el nacimiento de los
esquemas de integracin.)
4. L a e x p e r i e n c i a s e a m p l a :{j e l n a c i m i e n t o d e l a CEE
CEEA. El xito de la CECA fue rotundo, y al poco
tiempo y luego de algunos traspis como la fracasada iniciativa
de la Comunidad Europea de Defensa (CED) que intentaba
una solucin europea al rearme alemn20, se percibi la ne
cesidad y la conveniencia de extender la experiencia a toda
la actividad econmica.
y d e la
18 Vase este texto, fundamental y proftico, en el Anexo prctico de

este captulo.
19 Ver H a lls te in , Walter, ob. cit., p. 16.
20 E l Tratado de la C E D , ratificado por cinco Estados miembros, fue
rechazado el 31/8/54 por la Asam blea Nacional Francesa.
L as
39
^La Conferencia de Messina de 1955,bajo la presidencia

del premierlBelga, Sr. Paul-Henri Spaak, lanz dos proyectos.
[E l de la Comunidad Econmica Europea, tendiente a crear
un amplio mercado comn con vocacin de unidad poltica que
asegurara el bienestar de sus pueblos y el de la Comunidad
Europea de la Energa Atmica (Euratom), destinado a pro
mover en Europa la utilizacin de la energa nuclear con fines
pacficos21.
El 24 de marzo de 1957 los mismos seis Estados (Francia,
Alemania, Italia, Holanda, Blgica y Luxemburgo) firmaron
en Roma los Jaratados constitutivos de la CEE y de la CEEA
Euratom\? Ambos tratados entraron en vigor el 1Qde enero
del ao siguiente, 1958.
El Tratado CEE fija objetivos generales y establece pro
cedimientos, normas y medios precisos a utilizar23. La accin
que la CEE se fij para alcanzar sus objetivos se centr en
la realizacin de las cuatro libertades comunitarias (la libre
21 Los Gobiernos de la Repblica Federal de Alem ania, Blgica, Francia,
Italia, Luxem burgo y los Pases Bajos creen que ha llegado el momento de
franquear una nueva etapa en el camino de la construccin europea. Opinan
que esta debe ser realizada primero en el campo econmico.
"Estim an que hay que proseguir el establecimiento de u n a E u rop a un ida
mediante el desarrollo de instituciones comunes, la fusin progresiva de las
economas nacionales, la creacin de un mercado comn y la armonizacin
progresiva de sus polticas sociales.
"U n a poltica as, les parece indispensable p ara mantener a Europa en
el lugar que ocupa en el mundo, para devolverle su influencia y su resplandor
y para aum entar de m anera continua el nivel de vid a de s u poblacin (ex
tracto de la resolucin adoptada por los Ministros de Asuntos Exteriores de
los Estados miembros de la C E C A reunidos en Messina, el 1! y 2 de ju n io
de 1955; texto recogido de A b e ll n Honrubia, V., y otros pr cticas de derecho
comunitario europeo, Tecnos, M adrid, 1994, p. 18).
22 Solo siete aos separan a la C E C A de la destmccin de la Secunda
G uerra y de la construccin de la m uralla que dividi a Europa. SoJo seis
meses a la C E E y a la C E E A del ingreso de los tanques d e la U.R.S.S. en
Hungra.
23 El art. 2e, T.CEE dice: La Comunidad tendr jor misin promover,
mediante el establecimiento de un mercado ccmn y la progresiva aproxi
macin de las polticas econmicas de los Estados miembros, un desarrollo
armonioso de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad,
una expansin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, u n a elovn
<in acelerada del nivel de vida y relaciones ms estrechas entre los Sitad o *
qut la integran.
40
M anual
circulacin de mercancas, servicios, personas y capitales) y

en el desarrollo de algunas polticas comunes (la poltica co
mercial comn, la de transportes, y la principalsima poltica
agrcola comunitaria -PAC-), junto a estrictas normas tendien
tes a asegurar la libre competencia intracomunitaria) (prohi
bicin de carteles y abusos de posiciones dominantes, normas
sobre dumping y ayudas estatales, etc.).
Los miembros, advertidos de que lo que cedan o transferaif a la spranacionalidad ya no era un sector muy limitado
y especfico, sino buena parte de su actividad econmica,^con
firieron el poder normativo esencial al Consejo de las Comu
nidades Europeas, que agrupa) como veremos,(a los repre
sentantes de los Estados miemoros, dejando a la institucin
comunitaria e independiente por excelencia, la Comisin, un
rol tambin fundamental] pero menos conflictivo entonces, (el
de iniciativa legislativa, el de la guarda del respeto de los
tratados y de las normas derivadas y el de ejecutor de las
decisiones del Consejo.] Es decir, que en el complejo sistema
institucional, a cuyo anlisis dedicaremos luego buen espacio,
la sucesora de la todopoderosa Alta Autoridad CECA, la Co
misin de la CEE y de la CEEA, no exhibe ya los ilimitados
poderes del origen.
5 . L a r e a c c i n i n g l e s a y l a p r i m e r a a m p l i a c i n . De
inmediato* Gran Bretaa] que no se consideraba parte de Eu
ropa y; qu tena sus intereses ms inclinados a fortalecer al
Commonwealth y sus relaciones con los Estados Unidos)(cre
una zona de libreV:omercio con varios de los Estados europeos
que no formaban parte de la CEE. La Asociacin Europea
de Libre Comercio (AELCJ o, en su denominacin inglesa, la
European Free Trade Association, EFTA)24Jpretenda solo que
las mercaderas circularan libremente entre los socios, pero
no implicaba ninguna cesin de soberana j (ni siquiera el es
tablecimiento de un arancel externo comn) que es lo que des
velaba, y an desvela, a los ingleses.
Pero el xito de la CEE fue muy rpido y muy evidente
y el de la EFTA no tanto. En 1962, un ao antes de lo previsto,
24 Tratado constitutivo de la E FTA, hecho en Estocolmo el 20/11/59.
L as
41
la CEE ya haba implantado su arancel aduanero externo co

mn (AAEC) e iba derribando, trabajosa pero implacablemente,
la s barreras de todo tipo que dificultaban o impedan el co
mercio intracomunitario.
[En 1961, rendida ante la evidencia, Gran Bretaa pidi
por primera vez su adhesin a las Comunidades,) pero su
ingreso fue vetado en 1963 y en 1967 por el implacable De
Gaulle25. Hubo que esperar la salida del General del gobier
no francs para la primera ampliacin, |firmada el 22 de
enero def972 y en vigencia desde el Xq de enero de 1973,
que incorpor a Graii Bretaa y Dinamarca (dos pases de
la EFTA) e Irlanda26!
6.
La
e v o l u c i n p o s t e r i o r : s u c e s iv a s a m p l i a c i o n e s y d o s
jDe la Europa de los nueve27 se pas,

con el ingreso de Grecia en 1981, a la Europa de los diez.)
Grecia supona todo un desafo para la Comunidad. Era un
pas del sur, que acababa de salir de una dictadura28, pobre
y con ndices de desarrollo comparativamente muy menores
a los que exhiban todos los dems (de los miembros solo se
grandes reform as.
25 Charles De Gaulle, personaje clave de esta primera parte de la his

toria, rechazaba el Ingreso de un Estado ligado de m anera privilegiada a
los E E .U U ., que ya bastante injerencia tenan en Europa a partir del P lan
M arshall. N o quera que se desnaturalizaran los fines mismos de la cons
truccin comunitaria europea (Rideau, Joel, Droit institucionel de L'U n ion
et des Communauts Europennes, LJDJ, Paris, 1994, p. 5.). A sp iraba a jin a
Europa ms europea ( une europe plus europeen) libre de las influencias
norteamericanas. De G aulle no era enemigo de u n a Europa comunitaria, co
mo injustamente se intenta a veces hacerlo aparecer, sino favorable a la unin
miropea a partir de los propios Estados, con predominio de los ms poderosos,
y, por supuesto, con Francia como uno de ellos. No adhera a la idea de
nHtablecer un poder supranacional, sino que prefera una "iuropa de las~aciones (en rigor de los Estados nacionales, une europe des patries).
26 U n a muy detallada descripcin de la situacin a! momento de la p ri
mera ampliacin y los discursos de bienvenida a las Comunidades pueden
verse en el Bol. C E 12-1972.
27 Destinada a ser de los diez pero que sufri la b a ja de Noruega
lutgo de un referndum popular, en setiembre d< 1972, que rechaz el ingreso
por una mayora del 53 % de los votos.
28 L a llam ada dictadura de los coroneles (1967-1974). En 1914 Ion
uriogos prefirieron, por referndum, la Repblica a la monarqua.
42
M anual
le acercaba Irlanda). Adems, la construccin europea sopor

taba entonces una de sus peores crisis (stagnation period)29.
Cada vez que se proyecta una ampliacin, se enfrentan
en Europa dos ideas: por un lado, la de quienes, enrolados
en la frmula completar-profundizar-ampliar, quieren pro
fundizar la unin, asegurarla, antes de abrir las puertas a
nuevos miembros; y, por el otro, la de quienes entienden que
Europa, mientras los aspirantes cumplan con las condiciones
de ingreso (que sean Estados europeos, democrticos, respe
tuosos de los derechos humanos y que tengan cierto nivel de
desarrollo compatible, en tiempo razonable, con los dems) no
puede negarles su derecho a sumarse al privilegiado grupo.
Estos ltimos fueron los que, como casi siempre, se impusieron.
Con la entrada de Grecia se iniciaron polticas comuni
tarias que an hoy perduran y han sido importantes para su
xito: las polticas de desarrollo regional, de cohesin econ
mica y social y de ayuda para que los Estados o regiones de
Estados menos favorecidos, puedan desarrollarse.
En 1986 se encar la primera gran reforma de los tratados,
que entr en vigencia el l 9 de julio de 1987) Los cambios in
troducidos por el Acta nica Europea (AUE) (dieron un gran
impulso a la construccin europea, dotando a la Comunidad
de un sistema de decisiones ms eficaz y gi| (fundamental
mente reduciendo los supuestos de unanimidad en favor de
los de mayora cualificada),lincqrporando nuevas polticas) (v. gr.,
tde medio ambiente y de investigacin y desarrollo tecnolgico),
(reforzando otrasj(la de cohesin econmica y social)(y esta
bleciendo el objetivo del mercado interior para fines de 1992,
es decir, el de un espacio sin fronteras internas en el que las
mercancas, servicios, personas y capitales puedan circular li
bremente^ (art. 1- A -ex 89A-, T.CE.).
En medio de un clima de gran optimismo marcado por
la reforma, ,se incorporaron como miembros] los peninsulares
Espaa y Portugal,} que tambin haban tenido que esperar
la salida del poder de sendos regmenes autoritarios para ser
aceptados. El ingreso de estos dos pases le daba un nuevo
9 Derivada de serios problemas en el sistema de toma de decisiones,
del frac s de los primeros proyectos de unin econmica y monetaria ,(Planes
"B arre y W erner al principio de los 70) y de la segunda crisis mundial
d ll petrleo.
L as
43
equilibrio norte-sur a Europa, aunque tambin significaba un

desafo por el dficit que exhiban sus sectores industriales
y la competencia que importaban en reas siempre sensibles
para los grandes, como la agricultura y la pesca.
Por esa poca comenzaron a germinar las semillas de la
disolucin del bloque socialista en la Europa del Este, merced
a~Ias reformas iniciadas por Mijail Gorbachov y su perestroi
ka. Sus polticas marcan el fin de la guerra fra, que haba
tenido en vilo a los europeos durante cuarenta aos30.
La Europa de los doce logr concretar el objetivo del
mercado interior. [Europa es, desde el l 9 de enero de 1993,
un Mercado Comn en el que las mercaderas, servicios, ca
pitales y personas31 circulan libremente entre los miembros
como si se tratara de un solo territorio,)
A la vez, se encararon las fundamentales reformas de
Maastricht, que significan un salto cualitativo en la construc
cin europea, manifestado, fundamentalmente, por los objeti
vos de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) y de la Unin
Poltica. El Tratado de la Unin Europea (TUE) firmado el
7 de febrero de 1992 y vigente desde el l 9 de noviembre de
1993, tras un atribulado proceso de ratificacin32, seala el
punto de partida para la nueva etapa de la integracin europea,
la ms perfecta, la final* El TUE, en sus aspectos ms des30 Los acontecimientos alcanzaron su mximo relieve en la segunda m i
tad de 1989. E l 24 de agosto los comunistas fueron desplazados del gobierno
de Polonia; el 23 de octubre se proclam la Repblica de H ungra (que elimina
la voz Popular de su denominacin); el 9 de noviembre Erich Honecker
fue encarcelado en la Repblica Democrtica Alem ana, caa el muro de Berln
y, en medio de una gran algaraba nacional, se reunificaron las dos Alem anias.
Y, finalmente, el 22 de diciembre, el demcrata y poeta Vaclav H avel accedi
a la Presidencia de Checoslovaquia, mientras el dictador Nicolae Ceausescu
era asesinado por el furioso pueblo rumano.
31 El Consejo Europeo de Edimburgo (diciembre de 1992) tuvo que re
conocer que el objetivo de la libre circulacin de personas en la Com unidad
no podra garantizarse completamente para el 171/93. Es que todava queda
bastante por hacer para liberalizar el flujo de personas sin crear riesgos p a ra
la seguridad pblica o sin obstaculizar la lucha contra la inmigracin ilegal.
32 Sobre ello pueden verse mis artculos El Tratado de Maastricht hoy
(una reflexin acerca de los motivos del no dans, del si irlands y dttl
ni francs a Maastricht y de sus posibles consecuencias), LL, diario <i*l
3/11/92, y El Tratado de Maastricht hoy (reflexiones liego de la crian tlvl
Sistema Monetario Europeo), LL, t. 1994-D, ps. 1190 y siguiente.
44
M anual
tacables, dota a las tres Comunidades33 de nuevas competen

cias^4 y acenta su incidencia en otras^5; favorece y coloca a
"los ciudadanos en una posicin privilegiada con la creacin
de l~ciudadana de la Unin 36; otorga al Parlamento Europeo
ms atribuciones y consigue as mitigar, mas no eliminar del
todo, su persistente dficit democrtico en el proceso de ela
boracin y toma de decisiones37. Prev una moneda nica (el
ecu o euro) a ms tardar para el ao 1999, una poltica eco
nmica y monetaria comn (UEM) y, finalmente, introduce una
poltica exterior y de seguridad comn (PESC)38.
Ên 1995 las Comunidades Europeas se ampliaron a su
conformacin actual (la Europa de los 15) con los ingresos
de Suecia, Austria y Finlandia39, Estos pases, ricos en tr
minos de desarrollo y de PBI, si bien no suponen un problema
33
El T U E no unifica a las tres Comunidades postergando ese viejo an
helo. L a C E C A , la C E E A y la ahora CE. (se elimina en el Tratado la voz
Econmica para subrayar su carcter cada vez menos mercantilista y ms
abarcador) siguen desempeando sus tareas y desplegando sus poderes con
forme lo habilitan cada uno de los tratados.
( ) Poltica social, de educacin, de formacin profesional y de juventud,
de cultura, de salud pblica, de proteccin de los consumidores, de redes
transeuropeas, de industria y de cooperacin al desarrollo. A lgunas de ellas
totalmente novedosas; otras a las que las Comunidades se venan dedicando
desde hace mucho (proteccin de los consumidores) por la va de las com
petencias subsidiarias y el art. 235, T.CE (ver ms adelante).
(& E n especial de las introducidas por el Acta nica Europea: poltica
de cohesin y de ayuda al desarrollo, I+ D y Medio Ambiente.
^ . E s ciudadano de la Unin todo aquel que ostenta la nacionalidad
de un Estado miembro (art. 89, T.CE). El ciudadano europeo tiene derecho
a circular y residir libremente en todo el espacio comn (art. 8-. A, T.CE).
Adem s, puede elegir y ser elegido en las elecciones municipales de los Estados
miembros en los que resida, aunque no sea nativo (s, un navarro puede
Ser alcalde de B ru jas!) y ser elector o ser elegido en las votaciones quinque
nales para diputado ante el Parlamento Europeo (art. 8S. B, T.CE).
37 Sobre el dficit democrtico en las Comunidades Europeas y el sis
tema de toma de decisiones, vase el captulo institucional.
38 Sobre el T U E vanse mis trabajos Europa en perspectiva: un anlisis
del Tratado de Maastricht, LL, t. 1994-E, ps. 145 y ss., y Maastricht: el Tratado
de la jiueva Europa , ED, diario del 29/12/94.
39 jLos tratados se firmaron durante la Cum bre de Corf, el 24/6/94 y
entraron en vigor, luego de la ratificacin en los respectivos referndums
poplares. el 1-/1795. A fines de noviembre de 1994, los noruegos tuvieron
otra posibilidad de decirle que no al ingreso a las Comunidades Europeas.
Noruega, que haba firmado el Tratado de Adhesin en Corf, tuvo que re
L as
45
de cohesin40 representan una vuelta al desequilibrio entre

el Norte y el Sur. El sistema de toma de decisiones, que se
analizar ms adelante, es una significativa muestra de ello.
7. Los d e s a f o s d e l f u t u r o . La ahora Unin Eu
ropea, denominacin que agrupa a las tre^s Comunidades, se
enfrenta con un enorme desafo; I Alcanzar, el ms alto de los
peldaos de un sistema de integracin! la unin econmica y
poltica1 que, haciendo frente a las sucesivas ampliaciones* pue
da resultar gil y efectiva, transparente (entendible) para los
ciudadanos y ms "democrtica.
Cada nueva ampliacin significa grandes esfuerzos com
partidos. Para el Estado que se incorpora, la obligacin de
aceptar el acervo comunitario (aquis communitaire), es decir,
no solo los tratados, sino tambin el conjunto de actos adopta
dos sobre su base, y ms en general, todo lo que con diversos
ttulos abarca la obra de las Comunidades desde su creacin41.
Para las Comunidades, la necesidad de adecuar sus institu
ciones para recibir al recin ingresado (un lugar ms en el
Consejo, un comisario ms, un juez, tal vez un abogado general,
una nueva determinacin de las proporciones de diputados en
el Parlamento Europeo, etc.), la necesidad de adaptar el sis
tema de toma de decisiones con cuidado de no perder en tr
minos del tan anhelado equilibrio; la incorporacin de una can
tidad de funcionarios y empleados del nuevo Estado a las
tirarse por segunda vez, luego de otro revs en la consulta popular, por el
52,2 % ôntra el 47,8 % de los votos.
40 Los nuevos miembros son pases con un densidad poblacional b a ja
(aportaron solo 21,6 millones de ciudadanos a la Unin, permitiendo el des
censo del ndice de densidad poblacional en Europa, de 147 a 114 habitantes
por km 2), un nivel de vida elevado (el P IB por habitante a precios corrientes
en 1993 fue para A ustria de 19.453 ecus; para Finlandia de 14.110 ecus y
para Suecia de 18.256 ecus), con legislaciones sociales muy alanzadas, un a
industria desarrollada y diversificada y muy celosos de la proteccin del am
biente y de los consumidores (fuente: Eurostat, LEurope en Chiffrea", 4*
ed., Bruselas, 1995).
41 Isaac, Guy, Manual de derecho comunitario general, 2 ed., Ariel Dorocho, Barcelona, 1991, p. 31, y M angas M a rtn , Araceli, Derecho comunitario
europeo y derecho espaol, 2 ed., Tecnos, M adrid, 1987, p. 18
M anual
46
instituciones de la Unin y, last but not least la de sumar

un nuevo idioma a la torre de Babel comunitaria
Varios son los pases que tocan a sus puertas. En trmite
de estudio estn las solicitudes de Marruecos (que no es un
pas europeo y por tanto no cumple con la condicin bsica),
Turqua, Chipre, Malta, Polonia, Hungra y Suiza43. Y no de
ben olvidarse los pases que integraban la desaparecida Unin
Sovitica, entre los cuales se cuentan varios que ya estn, de
una manera u otra, asociados a Europa44.
B ) Caractersticas de las Comunidades

Europeas
No es sencillo caracterizar a la Unin Europea. Al iden

tificar y enumerar los rasgos esenciales que la convierten en
la experiencia ms rica y exitosa hasta ahora transitada en
materia de integracin econmica de pueblos, culturas y Es
tados distintos, se corre el riesgo de olvidar algunos o de exa
gerar otros. De todas maneras, creo que merece la pena asumirlo
en aras de una mayor claridad expositiva. Aqu voy.
42
Son actualmente once las lenguas comunitarias: alemn, francs, ita
liano, ingls, castellano, portugus, griego, dans, fins, sueco, neerlands.
Todos los documentos deben traducirse a las once lenguas oficiales, aunque
Ijih longuas de trabajo comunitario son primero el francs y luego el ingls.
El caso suizo es bastante particular. Los ciudadanos fueron consul
ta d o por bu gobierno p ara ratificar la adhesin al Tratado del Espacio
Econmico Europeo (E E E ), firmado en Oporto el 2/5/92 entre la C E y los
m ia m h ro a do la E FTA para am pliar a estos pases las cuatro libertades com u n ilitriiiH
Puoh bien, los suizos dijeron que no. A pesar de ello y ante la
inMiHloncin <I<*1 gobierno helvtico, el Consejo de Edim burgo de diciembre de
101)!/ |>idi ii la Comisin que continuara en la elaboracin de su dictamen
N ohr I ii c a n d id a tu r a de Suiza. El E E E , que actualmente asocia a lo que
q u o d a !" la EFTA con la U E , constituye, al igual que los acuerdos bilaterales
do itMimm ion iMil.ru la IJE y a lg n pas en particular (en su momento Portugal,
Gracia a I' tipuna) la antoH ala al ingreso a las Comunidades. Estos pases
d iaV u litn ilii ln " lila irta d a a do circulacin de mercaderas, servicios, capitales
y piMniiiiiin |mmi no participan <mi las dems polticas comunitarias ni, por
aupiiuMlii, im ol |ii i ii'omii da toma do decisiones.
I.hm jimIm. <|n Im Europa control y oriental (P E C O ) son, adems de
Ion yn i i'li'i iilun 1iiliniin v llniiKra, Ion iguitMites: Estonia, Lituania y Letonia,
In RupilM lca CIhmm , I lnva<|iita. Kalovonia, Rumania, Bulgaria, Bosnia, la
ux Yugmmlavla
AII di 111i
L as
8.
F e d e r a c i n
47
de
stados,
c o n f e d e r a c i n ,
qu?
Cuando se intenta clasificar a la Unin Europea dentro de

uno de los tipos de sistemas polticos clsicos, no son pocos
los problemas que aparecen. Es la Comunidad una federa
cin; una confederacin o un sistema intermedio, o, ms bien,
superador? S a r miento G a r c a y F a r r a n d o 45 dedican una parte
de su muy buen trabajo a un anlisis que yo puedo hacer
aqu solo parcialmente.
Con cita de D e l a M o r e n a y D e l a M o r e n a 4^ sostienen
que la Comunidad es mucho ms que una confederacin a
la que el autor que citan conceptualiza como_una unin oca
sional de Estados para fines concretos prefijados en el corres
pondiente tratado, que opera como norma nica de la misma,
y del cual nacen obligaciones nicamente para los Estados fir
mantes y solo exigibles por los cauces del derecho internacional,
al retener aquellos su plena soberana frente a la unin surgida
y a sus dems Estados miembros.
En efecto, creo quera Unin Europea no se parece mucho
a una ^confederacin)* Fundamentalmente( porque:
1) No es una unin ocasional de Estados. Tiene en la letra
de los tratados, y en su espritu, ambiciones de perpetuidad.)
2) Tampoco podemos decir que tiene fines concretos pre
fijados en el correspondiente tratadoj por supuesto que tiene
h u s fines (inmediatos y mediatos) pero ellos son tan abarcadores, los tratados (en especial el T.CE) tan abiertos y pro
gramticos y el juego de las instituciones tan amplio, que no
parece acertado encasillar a las Comunidades en objetivos es
trechos, cualesquiera que ellos sean. La Unin Europea es
una idea de sntesis; es la concepcin comn, global, coherente
de un proyecto cuya realizacin plena no ha llegado a su ho
rizonte final. La indefinicin jurdica y poltica muestra que
In construccin europea sigue abierta (. . . ) es como el univerhiiImente conocido templo inacabado de Gaud. La fascinacin
que produce a todos probablemente est originada por el mis
terio de su impredecible diseo final47.
4fl Sarmiento Garca, Jorge, y Farrando, Ismael, Procesos de integracin
y Morcosur, Depalma, Buenos Aires, 1994, ps. 63 a 71.
4,1 Cit. por S armiento G arca y F arrando , ob. cit., p. 67.
47
Manoas M artn, Araceli, Prlogo al Tratado de la Unin Europm ,
I* id., Tocnos, M adrid, 1994, p. 23.
48
M anual
d e d e r e c h o c o m u n it a r io
(S)\La Unin es fuente de obligaciones y de derechos no

solo para los Estados miembros sino, fundamentalmente, para
los particulares.}
^VEstas obligaciones y derechos son exigibles por meca
nismos muy propios del sistema v no comparables con los del
derecho internacional tradicional)
5)1 Los miembros no retienen su soberana sino que, en
determinadas reas de accin, la ceden o transfieren a la supranacionalidad o la comparten con ella)
Por otra parte, ahora siguen los autores citados^ tampoco
es la Unin Europea una federacin^ porque, segn refiere
D e l a M o r e n a y D e l a M o r e n a 48, sigue sostenida por tratados
internacionales a los cuales [entiende] no se les puede atribuir
el valor de una verdadera constitucin federal o interna, pese
a la renuncia parcial de soberanas, que -afirm a- son teri
camente recuperables (el destacado es mo). Adems, la CE
carece de competencias universales en materia de defensa asu
midas por otra organizacin paralela, pero independiente: la
OTAN. Voy a discrepar aqu con D e l a M o r e n a y D e l a M o r e n a
y con los autores citados49.
Creo que, si debiramos (no s bien por qu) parangonar
a las Comunidades con alguno de los sistemas polticos clsicos,
con todas las dificultades que ello acarrea, deberamos hacerlo
muy cerca de una verdadera federacin50. Ello porque:
48 Sarm iento G arca y Farran do, ob. cit., p. 68.
49 Sarm iento G arca y F arran do, ob. cit., p. 71, quienes concluyen: L a
Com unidad Europea (. . .) no constituye una forma de Estado tpica de las
conocidas tradicionalmente en el derecho constitucional.
50 El profesor Germ n B id a rt Campos en su Tratado elemental de derecho
constitucional argentino, Ediar, Buenos Aires, 1989, p. 150, seala una a una
las notas que distinguen a una federacin de una confederacin de Estados.
Creemos fundamental su cita para fundam entar nuestra afirmacin. Dice
B id a rt Campos: a ) la confederacin surge de un pacto o tratado, y su realidad
consiste en una alianza de Estados independientes y soberanos, que conservan
su soberana; en cambio, el Estado federal surge de una constitucin, y los
Estados miembros son nicamente autnomos, no habiendo ms soberana
que la del poder del Estado federal.
6) la confederacin organiza una dieta permanente como rgano en
cargado de las competencias que establece el pacto de alianza; la federacin
organiza, al contrario, un poder con la plenitud de sus tres funciones y sus
respectivos rganos, y se ejerce en todo el territorio dentro del marco de
competencias que la constitucin le asigna.
L as
49
1) Si bien los tratados no son constituciones, en mucho

se le parecen y han sido as llamadas y aceptadas por el mismo
Tribunal de la CE51 y la mayora de los Estados miembros.
2) La carencia ms significativa es la ausencia de un ca
tlogo de derechos humanos y garantas en los textos. Pero
ello, si bien solo parcialmente cierto (por ejemplo, los principios
de igualdad y no discriminacin estn expresamente enuncia
dos en el art. 69, T.CE), se ha ido superando. Primero por el
acogimiento expreso de las instituciones comunitarias, en es
pecial por el TJCE en As. 29/69 Stauder; 36/75 Rutili; 12/86
Demitel, entre muchos otros) y luego en Maastricht (art. F 2,
TUE) del catlogo de derechos humanos del Convenio Europeo
para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Liber
tades Fundamentales (1950), y la obligatoriedad de su ob
servancia y respeto en todos los actos de la Comunidad. Por
lo dems, son varios ya los intentos de dotar a la Unin de
hu propia constitucin incluyendo este catlogo de derechos
fundamentales; intentos que estn todava muy lejos de ser
abandonados.
3) Tampoco estoy muy de acuerdo en que las parcelas de
Moberana cedidas por los Estados miembros a la supranacionalidad sean pasibles de ser recuperadas. Como sabemos, el
compromiso no tiene lmites temporales; en los tratados no
rxiMten clusulas de renuncia o denuncia (y no es que las hayan
olvidado) y cualquier intento de los miembros de actuar en
Ambitos cedidos a las Comunidades es castigado severamente
M
c) la confederacin carece de poder directo sobre la poblacin de los
I til udoH confederados, porque dicho poder recae exclusivamente en los Estados
imi'inbros; en el Estado federal, su poder se ejerce sobre la poblacin en forma
'lirnctn, Hin perjuicio del que es propio de los estados locales.
"</) El Estado federal es sujeto de derecho internacional con personalidad
dlillivo, no sindolo los estados que lo forman.
V) Los estados que forman una confederacin retienen los derechos de
m.m nrdrtn (para separarse) y de nulificacin (para negarse a aplicar las deciMt.MiuM em anadas del rgano de la confederacin); el Estado federal es, al
nnlrurlo, una unin indisoluble e indestructible; sus miembros no pueden
" iiM'i'urMo, ni resistir las decisiones del gobierno federal. Ver tambin Sar
MIMNto G auca y F arrando , ob. cit., ps. 23 a 30.
8TJC E, 10/5/60, as. 27, 28 y 29/58, Rec. 1960, p. 501. Ver L in d e P a
n i a u h a , y otros, Derecho de la Unin Europea, M arcial Pons, M adrid, 1990,
50
M anual
con los mecanismos comunitarios propios. Por supuesto que

un Estado miembro podra decir, bueno, a partir de ahora,
me separo en los hechos del sistema, pero ello, me parece,
sera poco menos que condenarse al ostracismo.
4)
Es patente, desde el inicio del proceso, la voluntad de
constituir una verdadera unin poltica, en forma de federacin,
entre los Estados de Europa. El mismo Plan Schuman se re
fiere a ella tres veces, en trminos nada ambiguos y, antes
que ella, entre numerosos antecedentes, el discurso de Zurich
de Winston Churchill (9/9/46) habla, tambin en tres oportu
nidades, de los Estados Unidos de Europa, aunque, es cierto,
evitando encasillamientos: if we are to form the United States
of Europe, or whatever ame or form it may take, we must
begin now. Basta leer los prembulos del Tratado de Pars,
de los de Roma o el de la Unin Europea de Maastricht (y
comprobar en este los esfuerzos dirigidos a la unin poltica)
para ver hacia dnde va Europa y cun cerca est, si no lo
es ya, de ser una verdadera federacin52.
9. P e r s o n a l id a d j u r d i c a i n t e r n a c i o n a l . ( Las Comu
nidades Europeas son organizaciones de derecho internacional,
y sujetos del derecho internacional! (arts. 6Q, CECA; 210, T.CE, y
184, T.CEEA).
'
[Se basan en el derecho internacional y sus leyes fundamen
tales, los tratados, se someten a las reglas consuetudinarias
y convencionale^f3. |Pero los tratados no regulan exclusivamen
te relaciones internacionales, sino tambin intersubjetivas, par
ticulares. JLos principales destinatarios del proyecto integrador y de sus normas son los particulares, las personas fsicas
y jurdicas. Este es uno de los aspectos ms originales y ca
ractersticos del sistema, que ha roto el tab de la cooperacin
de naturaleza exclusivamente intergubernamental entre los
Estados.
52 E n contra, o mejor, por una caracterizacin como instituto jurdico
sui gneris, vase Ekmekdjian, M iguel ., Introduccin al derecho comuni
tario latinoamericano, Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 34.
53 En especial la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
L as
51
10. U n a U n i n d e l a d i v e r s i d a d . En la Europa de
los 15, un ciudadano gals puede intentar su bsqueda de tra
bajo en Copenhague, en las mismas condiciones que un dans;
un milans encontrar en el supermercado pat francs en la
misma cantidad y variedad que en Pars; un londinense podr
tener su cuenta de ahorro en Luxemburgo sin ningn lmite
ni trmite extra a los que deba hacer en el Banco de la esquina
de su casa y un cataln podr contratar el seguro para su
coche en Austria, si as lo desea54.
Mientras cualquiera de ellos recorre Europa, solo se en
contrar con algunos pintorescos carteles en azul y con es
trellas amarillas (la bandera comunitaria) que le anuncian,
por ejemplo, que acaba de cruzar los lmites de Blgica para
entrar en Alemania. Nada de fronteras ni de aduanas; nada
de controles fronterizos o de engorrosos trmites55. Es que jus
tamente de todo ello se trata: de hacer, por una parte, que
todos y cada uno de los ciudadanos europeos disfruten de las
ventajas de circular y desarrollarse sin trabas de ningn tipo,
en un nico mercado ampliado, con variedad de productos y
servicios a mejor precio y calidad y, por la otra parte, que
los Estados miembros y los operadores econmicos puedan ex
plorar y explotar un mercado de casi 370 millones de poten
ciales consumidores56.
Todo ello ocurre en un espacio de 3.235.000 km2, en el que
conviven armnicamente diferentes culturas, idiomas y reli
giones. En realidad, lo nico que parecen tener en comn los
europeos es el espacio fsico (de lmites no muy claros)57 y,
54 Estos son ejemplos de las cuatro libertades bsicas; respectivamente
de trabajo y establecimiento (libre circulacin de personas), de mercancias,
do capitales y de servicios.
55 Salvo, por supuesto, los controles policiales de rutina que cada pas
rtmliza en las carreteras.
R6 Como mercados fragmentados, los Estados europeos no pueden com
petir con Japn o los E E .U U . El mercado alemn, el mayor de E urop a en
lo que a bienes industriales se refiere, representa meaos de la mitad del
morcado japons y una cuarta parte del norteamerican. E n cambio juntos,
I o m quince son el mayor importador y exportador de mercancas del mundo.
Kn 1993, la C E particip del 21,5% del total d los intercambios comerciale*
mundiales (sin contar el comercio intracomuriitario) contra el 18 % do Io m
KK U U . y el 10,3 % del Japn (fuente: Eurostat, cit., p. 368).
57
En el informe de la Comisin Europea sobre los criterios y condicionen
pura la udhesin de nuevos miembros a la Comunidad, presentado por la
I iih
52
M anual
para la mayora, una misma tradicin judeo cristiana y occi

dental. Y no se trata de construir artificialmente un tipo eu
ropeo, sino, por el contrario, de permitir, en un marco plural
y democrtico, el desarrollo de las diferencias, y de que el
conjunto se enriquezca con ellas.
La democracia es, de los sistemas de gobierno conocidos,
el que asegura mejor el desarrollo de la persona, de su indi
vidualidad y de sus diferencias con las dems. Por ello es
que los miembros exigen la condicin de Estados democrticos
a los candidatos58, tal como se percibe, sin ambages, en nuestra
propia experiencia.
Comisin al Consejo en la Cum bre de Lisboa de junio de 1992 ( Europe Do
cuments, n9 1790, 3/7/92) existe un captulo titulado Los lmites de E uropa
que en su punto 7 dice: El artculo 237 del Tratado de Roma y el artculo
O del Tratado de Maastricht disponen que todo Estado europeo puede solicitar
convertirse en miembro de la Comunidad/Unin. El trmino europeo no
ha recibido definicin oficial alguna. Esta nocin asocia elementos geogr
ficos, histricos y culturales que, todos juntos, contribuyen a forjar la iden
tidad europea. L a experiencia comn, ligada a la proximidad, el fondo comn
de ideas y de valores y la interdependencia histrica no pueden resumirse
en una frm ula simple, y su contenido puede cambiar en las generaciones
sucesivas. L a Comisin estima que no es posible ni pertinente fijar ahora
las fronteras de la U nin europea, cuyos lmites se trazarn a lo largo de
un perodo de varios aos.
58
E l informe citado en la nota anterior dice, en el captulo referido a
las Condiciones y Criterios de Adhesin: 8. Otras caractersticas esenciales
de la U nin que se mencionan en el artculo F del Tratado de M aastricht,
son los principios democrticos y el respeto a los derechos fundamentales.
U n Estado candidato a la adhesin debe, por tanto, satisfacer las tres con
diciones esenciales de la identidad europea, del estatuto democrtico y del
respeto a los derechos del hombre.
9. Otro conjunto de criterios concierne a la aceptacin, por parte del
Estado candidato, del sistema comunitario y de su aptitud para aplicarlo.
A m edida que el marco jurdico, econmico y poltico de la Comunidad se
desarrolla, las obligaciones inherentes a la calidad de miembro devienen ms
difciles de cumplir. Estas presuponen una economa de mercado eficaz y
competente, dotada de un marco administrativo y jurdico adecuado en los
sectores pblico y privado. Los candidatos que no cumplieren estas condi
ciones no podran ser integrados correctamente; de hecho es ms probable
que su adhesin resultara un inconveniente ms que una ventaja para su
economa, y que la misma perturbara el funcionamiento de la Comunidad.
10. Los Estados candidatos deberan asimismo aceptar y ser capaces
de poner en prctica la poltica extranjera y de seguridad comn, que se
elaborar a lo largo de los prximos aos. U n pas candidato cuyas dispo
siciones constitucionales o su posicin dentro de las relaciones internacionales
L as
53
11. U n m e r c a d o c o m n c o n v o c a c i n d e u n i d a d p o l t i
La frmula que Europa eligi para asegurar la paz y
la prosperidad de sus pueblos fue la constitucin de un mercado
comn. Y puede decirse que los objetivos han sido logrados
con creces. Una guerra que enfrente a los miembros es hoy
prcticamente impensable, y los ndices de desarrollo y el nivel
de vida que exhiben los ciudadanos de la Unin se encuentran
entre los ms altos del mundo. Veamos entonces qu es esto
de un mercado comn.
ca.
12. Los m o d e l o s d e i n t e g r a c i n e c o n m ic a . Existen

cuatro formas de integracin econmica59. Cada una de ellas
supone mayor complejidad que la anterior.) As:
a) ]La zona de libre comercio (ZLC). Esta se limita a la
eliminacin de los obstculos arancelarios y no arancelarios,,
a la libre circulacin de mercancas entre los Estados partes.]
Lo que circula libremente, por tanto, son solo las mercaderas
originarias de los miembros. Mientras tanto, cada pas del
grupo conserva su propia poltica arancelaria con respecto a
terceros Estados. Ejemplos de zonas de libre comercio son el
NAFTA (North American Free Trade Association) y la ya re
ferida AELC,
b)t La unin aduanera.'j La unin aduanera supone, algo
ms. laj eliminacin de los obstculos internos a la/libre
<irculacin de mercancas, se suma la fijacin de un arancel
aduanero externo comn, es decir de un montante (fijo, o va
riable por producto) para el intercambio de bienes (importacin
y exportacin) entre los miembros de la unin y terceros EsIm pidiera p roseguir e l proyecto en el que se han com prom etido los otros Es
tad o m iem bros, no podra in tegrarse en la U n in d e fo rm a satisfactoria.
Kn 1 contexto de la am pliacin ser necesario descartar to d a am bigedad
o m alentendido sobre este punto .
El art. XXIV, prr. 8g, del G A T T define dos de esas formas, la unin
iiiluanora y la zona de libre comercio. Ver Basaida, Ricardo X., E l M ercom r
v las etapas de la integracin, E D , t. 160, p. 818, y E n torno al derecho ti*
Integracin, ED, diario del 6/6/96.
54
M anual
tados^ As, en la unin aduanera, no solo circularn libremente

los bienes originarios, sino tambin las mercancas llamadas
en libre prctica, es decir aquellas que han sido importadas
para consumo por la frontera comn en cualquiera de los Es
tados miembros y que se desplazan luego por cualquiera de
los dems, como si se tratara de productos originarios. La
fijacin de un arancel aduanero externo comn (AAEC) implica
la necesidad de un posicionamiento del grupo respecto del mundo,
es decir, de una poltica comn en las relaciones con pases
terceros. Un ejemplo de unin aduanera es el Benelux en su
forma original80, integrado por Blgica, Holanda y Luxemburgo61.
^ ^ l mercado comn. Este esquema Lsuma a las carac
tersticas de los anteriores (libre circulacin de mercancas y
arancel aduanero externo comn) la libre circulacin de los
servicios y de los factores de produccin (el trabajo y el capital)
en lo que constituyen las llamadas cuatro libertades funda
mentales6i. Ello, requiere, en lo esencial, la armonizacin de
las legislaciones Jen las reas pertinentes (es decir evitar que
60 E l Benelux empez a funcionar como unin aduanera en el ao 1948.
E l nacimiento de las Comunidades Europeas, que tuvo a los miembros de
la unin aduanera como fundadores y activos participantes, hizo que en 1958
se creara la U nin Econmica del Benelux, con lo que el modelo primario
de unin aduanera se elev al de un mercado comn con tendencia a la com
pleta unin econmica.
61 'No puede dejar de mencionarse, como ejemplo de unin aduanera,
la prim era de la que se tiene noticia. El Zollverein alemn de 1833, creado
a instancia del gobierno prusiano, agrup un gran nmero de estados ale
manes separados por innumerables trabas y barreras aduaneras, lo que de
riv, como suelen hacerlo estos procesos, en la unin poltica del Estado ale
mn con la fundacin del Reich en 1871. Cfr. B asalda, Ricardo X., Derecho
aduanero, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992, p. 273, con citas.
62 L a nocin de mercado comn, tal como el Tribunal ha aclarado en
una jurisprudencia constante, tiende a la eliminacin de todos los obstculos
a los intercambios intracomunitarios en vista de la fusin de los mercados
nacionales en un mercado nico, relizando las condiciones lo ms prximo
posibles a aquellas de un verdadero mercado interior. Importa que las ven
tajas de este mercado sean aseguradas, aparte del comercio profesional, igual
mente a los particulares que estn en la situacin de realizar operaciones
econmicas m s all de las fronteras nacionales (TJC E, as. 15/81, Gastn
Schul Douanes Expediteur B V c/Inspecteur des Droits dImportation et des
Accises de Roosendaal, Rec. 1982, ps. 1430 y 1431).
L as
55
las normas internas, de cualquier rango que sean, puedan obs

taculizar la plena realizacin de las libertades);(la coordinacin
de las polticas macroeconmicas y, especialmente, el estable
cimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no
solo a los Estados miembros, sino a sus ciudadanos) normas
que son fuente de derechos y obligaciones para unos y para
otros. De aqu que, mientras los esquemas ms elementales,
la zona de libre comercio y la unin aduanera, pueden de
senvolverse razonablemente bien, y en un principio6^ con r
ganos de direccin de tipo intergubernamental, el mercado co
mn precisa la creacin de una estructura nueva, distinta,
con poderes autnomos de los Estados miembros, capacidad
para imponerlas de manera uniforme y simultnea y perso
nalidad jurdica propia. El nico ([ejemplo de mercado comn
es la actual, Unin Europea64) Un mercado comn es lo que
el Mercosur aspr a ser.
d)
La unin econmica y monetaria (UEM).\ Es la etapa
de integracin econmica ms compleja y perfecta. Es que,
adems de todo lo anterior, de lo que se trata es de que exista
un nico emisor de una nica moneda para todos los Estados
miembros, y de que todos se rijan por una poltica econmica
comn. Como se ve, de all a la unin poltica hay un paso.
63 E s decir, mientras se queden en una zona de libre cambio o en una
unin aduanera, lo que es harto difcil por la dinmica interna de la inte
gracin que va impulsando, se quiera o no, a una complejidad cada vez mayor.
64 N o conocemos otras experiencias de integracin tan influidas por el
derecho, que impliquen compromisos tan profundos y hayan alcanzado xitos
tan rotundos. Para un estudio de los sistemas de integracin econmica poibles y las experiencias transitadas por nuestro pas en comparacin con
la de las Comunidades Europeas, vase mi artculo, lo s procesos de inte
gracin subregional del Cono-Sur y su dficit institucional: La experiencia
de la Comunidades Europeas, E D } t. 151, ps. 823 y siguientes. E l reciente
Acuerdo de la North American Free Trade Association (N A F T A ) que invo
lucra a los E E .U U ., C anad y Mxico, tiene, como vinos, objetivos mucho
ms limitados. En el mbito europeo, la experiencia d la E F T A , promovida
por el Reino Unido como reaccin al nacimiento de la CEE, ha mostrado su
Inoperancia, patentizada primero por la adhesin del propio Reino U n id a
Imh Comunidades junto con otro integrante de la Asociacin (Dinam arca) y
con las ltim as adhesiones de Suecia, Finlandia y Austria. Los que quedan.
Hui/tt, Noruega, Islandia, Liechtenstein, o ya han pedido s u ingreso a Ihm
Comunidades, o forman parte del Espacio Econmico Europeo (E E E ).
56
anual
Conseguido el objetivo del'.mercado comn con la realizacin

de las cuatro libertades, la unin econmica y monetaria es
la consecuencia lgica] y el salto cualitativo debe darse so pena
de que el proceso se detenga o retroceda inexorablemente. En
efecto, la coexistencia de quince, veinte o treinta monedas en
un espacio comn aparece como un gran obstculo material
y psicolgico65. Europa, en su evolucin permanente, ha pa
sado por todas y cada una de las etapas y se perfila decidi
damente hacia esta ltima luego de los acuerdos logrados en
Maastricht66.
13.
L a c e s i n , t r a n s f e r e n c ia o a t r i b u c i n p r o g r e s iv a d e
SOBERANAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS A LA S UPRANACIONAUDAD.
a) Las habilitaciones constitucionales. Uno de los aspectos ms

originales de la Unin Europea consiste en la cesin o trans
ferencia de soberanas de los Estados miembros a la supranacionalidad.
Para adquirir la calidad de Estado miembro de las Co
munidades, el candidato a la adhesin debe disponer de poder
jurdico para consentir delegaciones de competencias naciona
les a instituciones internacionales67. Por ejemplo, la Consti
tucin espaola de 1978 dispone qiie el Estado puede atribuir
el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin a
organizaciones internacionales68. As, todas las constituciones
65 U n a moneda nica favorece la fluidez de los intercambios, hace ms
predecible el escenario comercial y elimina para los ciudadanos la necesidad
de cam biar su dinero de pas a pas, con el consiguiente perjuicio. Sobre
los pros y los contras de la unificacin de la moneda en Europa y las di
ferentes interpretaciones, puede consultarse mi trabajo Moneda nica o mo
neda comn para Europa ?, LL, diario del 27/6/95, Supl. U niversidad A u stral.
66 Puede ampliarse con el trabajo citado en la nota anterior. Sobre los
exigentes criterios de convergencia econmica que el T U E impone, sus plazos
y etapas y sobre la posibilidad de cumplirlos vase mi trabajo Europa en
perspectiva. . ., cit. en nota 38 del presente captulo.
67 E s lo que se denomina la legitimacin del derecho interno del Estado
candidato para conseguir la adhesin. Vase M angas M a rtn , Derecho co
munitario . . ., ps. 21 y siguientes.
68 Es el art. 93 de la Constitucin espaola, que dice: M ediante ley
orgnica se podr autorizar la celebracin de Tratados por los que se atribuya
a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitucin. Corresponde a las Cortes Generales o al Go
L as
57
de los Estados miembros recogen, en su articulado o prem

bulos, clusulas de habilitacin a la transferencia, cesin, tras
paso o limitacin de soberanas o competencias en favor de
instituciones internacionales o supranacionales69.
El traspaso de competencias se realiz en forma progre
siva. La idea de la declaracin Schuman, de que Europa no
se hara de un solo golpe sino a travs de realizaciones con
cretas en sectores especficos, repetida en los Prembulos de
los tratados, muestra la filosofa o el mtodo elegido por los
padres de Europa: el funcionalismo. Es decir, la decisin de
abandonar los grandes proyectos federalistas para concentrar
se en reas o sectores determinados, cedidos o transferidos
por los Estados nacionales a organismos de administracin su
pranacionales que ejercen sus poderes y competencias de ma
nera independiente a la de los miembros. Las transferencias
parciales son vistas solo como una parte en un proceso con
tinuo. As, un nivel de integracin conducir al siguiente, un
sector a otro, en este mecanismo de spill over que todo lo arrastra.
En la lgica funcionalista, el final es una unin de tipo federal,
pero quebrando paso a paso, una a una, las resistencias70.
b)
(E l ejercicio de competencias en las Comunidades. Las
Comunidades pueden actuar solamente en los sectores de com
petencia que le han otorgado libremente los Estados miembros
bierno, segn los casos, la garanta del cumplimiento de estos Tratados y
de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin.
69 Algunas, como la francesa de 1946 (Prembulo: A reserva de reci
procidad, Francia consiente aquellas limitaciones de soberana necesarias pa
ra la organizacin y defensa de la paz) y la italiana Je 1947 (art. 11, 22)
la Repblica Italiana consiente en condiciones de paridad con los dems
Estados, las limitaciones de soberana necesarias a un orden que asegure
la paz y la justicia entre las naciones fueron redactadas antes de la creacin
de las Comunidades y para posibilitar sus ingresos a las Naciones Unidas.
Iâ Ley Fundam ental de Bonn de 1949, en su art. 24, l e, dice: la Federacin
podr transferir derechos de soberana mediante ley a institaciones inter
nacionales. Sobre las dems clusulas de habilitacin en la s constituciones
do los miembros, vase M angas M a rtn , Derecho com w ita ric. . ., ps. 28 y
siguientes.
70 Shaw, Josephine, European convnunity la w , M acM llan, Londres, 1998,
ps. 10 a 12.
58
M anual
(sus competencias son de atribucin). Estos sectores son tan

variados como la poltica comercial, la agricultura, el trans
porte, la industria, la competencia, el medio ambiente, la pro
teccin de los consumidores, el desarrollo regional, la energa,
los asuntos econmicos y monetarios, la cohesin econmica
y social, la educacin, la cultura, la formacin profesional, la
salud pblica, etctera. En estas reas los socios ponen parte
de su soberana en comn para lograr un mayor beneficio con
junto71. Las competencias cedidas a las instituciones de la Unin
son a veces ejercidas en exclusiva por las Comunidades (como,
por ejemplo, la poltica comercial comn) y otras veces com
partidas por las Comunidades con los Estados miembros72
(icompetencias concurrentes como, por ejemplo, la poltica agr
cola comunitaria). Finalmente, algunas competencias se ejer
cen de manera autnoma y paralela por los miembros y las
Comunidades (competencias paralelas, por ejemplo, en materia
de poltica de competencia). La gestin de los mbitos no ce
didos a la Unin sigue en cabeza de los Estados miembros.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas vi
gila celosamente que las competencias cedidas por los miem
bros a la Comunidad en exclusiva o las compartidas cuando
la Comunidad ha desarrollado su accin en esos sectores, sean
preservadas dentro de la esfera comunitaria y nicamente ejer
cidas por la Comunidad. As, en la clebre sentencia Costa
71 L a idea de que las competencias ms que perderse se comparten
o ejercen de m anera conjunta responde bien a la realidad y adems despierta
menores resistencias. En efecto, la atribucin de competencias a institu
ciones comunes no se traduce en trminos de prdida de soberana del Estado
sino que, por el contrario, su participacin en el poder de decisin dentro
de la organizacin le ofrece la posibilidad de ejercer responsabilidades que,
a escala nacional, se haban convertido en puramente formales para Estados
que han pasado a ser interdependientes (el destacado es del original) (conf.
Louis, Jean V., E l ordenamiento jurdico comunitario, 58 ed., Comisin de
las Com unidades Europeas, Luxemburgo, p. 16).
72 E n estos casos, la adopcin de medidas comunitarias paraliza la com
petencia de los Estados miembros. M ientras no existan normas comunes,
los Estados miembros pueden adoptar medidas nacionales siempre que esas
medidas no dificulten el ejercicio futuro de las Comunidades de sus propias
competencias. Ver Louis, Louis, ob. cit., p. 22, y TJCE, as. acumulados 3,
4, 6/76, K ram er, Rec. 1976, p. 1279, y as. 61/77, Comisin c/Irlanda, Rec.
1978, p. 417.
L as
59
c/E.N.E.L. 73 declar que la Comunidad est dotada de atri

buciones propias ( . . . ) y ms precisamente de poderes reales
surgidos de una limitacin de competencias o de una trans
ferencia de atribucin de los Estados a la Comunidad, los cua
les han limitado en unos mbitos restringidos, sus derechos
soberanos y creado as un conjunto de derechos aplicables a
sus nacionales y a ellos mismos, con ello, los miembros han
consentido una limitacin definitiva de sus derechos soberanos
contra la cual no podra prevalecer un acto unilateral incom
patible con la nocin de Comunidad.
c)
[E l principio de la subsidiariedad., Este principio, ca
racterstico de los sistemas federales, fue introducido por el
Tratado de la Unin Europea como artculo 3e B del T.CE y
est enunciado en los siguientes trminos: en los mbitos que
no sean de su competencia exclusiva( la Comunidad interven
dr conforme al principio de subsidiariedad, solo en la medida
en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros) y,
por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin
o a los efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario.
As, quedan fuera del principio de subsidiariedad las compe
tencias exclusivas de la Comunidad y, dentro, las de ejercicio
compartido en tanto y en cuanto la actuacin de la Comunidad
resulte ms eficaz y el problema sea de tal envergadura o
repercusin que merezca ser tratado por la supranacionalidad.
La Comunidad ha acometido ya una revisin de la legislacin
actual para adecuarla a este principio.
14. 1U n a c o m u n id a d d e d e r e c h o c o n c r a c t e r e s e s p e
. La Comunidad Europea ha sido caracterizada, des
de sus orgenes, como una comunidad de derecho 74.
c f ic o s
73 T JCE , sent. del 15/7/64, Costa c/E.N.E.L., as. 6/64, Rec. 1964, ps.
1158 y 1159. Vasela en el Anexo prctico de este captulo.
74 Caracterizacin muy extendida en la doctrina. Ver, por todos, Bekn
mardt, Rudolf, Las fuentes del derecho comunitario: la constitucin de la
Com unidad en Treinta aos de derecho comunitario, Comisin de las O o
inunidades Europeas, Luxemburgo, 1984, ps. 73 y ss., y Louis, ob. cit., ih.
y siguientes.
60
a n u a l de d e r e c h o c o m u n it a r io
Ello implica75: (aj que el ejercicio de las competencias que

los Estados atribuyen o transfieren a la Comunidad se hace
con sometimiento a normas jurdicas;
b)
que en la Comunidad existe una jerarqua normativa, y
(c]) que la Comunidad ha establecido un control jurisdic
cional de su propia actividad con competencias muy similares
a las que en el orden interno ejercen las jurisdicciones cons
titucional y contenciosoadministrativa.)
Ahora bien, las normas de esta comunidad de derecho
constituyen un orden jurdico propio, integrado en el sistema
jurdico de los Estados miembros y que se impone a sus ju
risdicciones76. Los caracteres distintivos del orden jurdico co
munitario son, sintticamente, los siguientes:
1) la norma comunitaria adquiere automticamente y sin
necesidad de acto alguno de recepcin, estatuto de derecho
positivo en el orden jurdico interno de los Estados miembros
(aplicabilidad inmediata)|
2) la norma comunitaria es fuente de derechos y obliga
ciones no solo para los Estados miembros sino, fundamental
mente, para los particulares (efecto directo), yj
( ^ ) la norma comunitaria prevalece sobre todas las normas
nacionales que se le opongan; anteriores o posteriores y de
cualquier rango que sean {primaca))
Estas caractersticas, a las que dedicaremos especial aten
cin en su captulo respectivo, unidas a la originalidad de su
sistema institucional y a la peculiaridad de sus fuentes, hacen
de las Comunidades Europeas un sistema sin igual hasta ahora
en el mundo77.
15. [ D u r a c i n i l i m i t a d a . La nica de las tres Comu
nidades que tiene un trmino de vigencia determinado en los
tratados es la CECA, para la que se previo una duracin de
75 Ver M a rtn e z L ag e, Santiago, Las fuentes del derecho comunitario
en Estudios de derecho comunitario europeo, Consejo del Poder Judicial, M a
drid, 1989, ps. 163 y siguientes.
76 TJCE, as. 6/64, Flaminio Costa c/E.N.E.L., ya citado.
77 Conf. P e s c a to re , Pierre, International law and community law. A
comparative analysis, C M L R , 1970, n9 7, ps. 170 y siguientes.
L as
61
cincuenta aos78. Las dems, y en especial la fundamental,

la CE, son organizaciones de duracin ilimitada (art. 240,
T.CE.) y que no tienen clusulas de salida (de denuncia o
de renuncia); Ello ha sido de especial significacin en Europa
a la hora de enfrentar crisis como el no dans al referndum
sobre la adhesin a Maastricht, lo que oblig a una ardua
negociacin y a concesiones de los socios, pero evit la renuncia
de un miembro importante.
16. ;A u t o f in a n c ia c i n . La UE conforma su presupues
to con recursos propios] provenientes de:
a)
las exacciones reguladoras agrcolas (prlvements) y
las cotizaciones sobre el azcar y la isoglucosa, previa reduc
cin del 10 % retenido por los Estados miembros en concepto
de gastos de recaudacin;
b) los derechos de arancel aduanero comn y los derechos
de aduana sobre los productos regulados por el T.CECA, con
la misma deduccin prevista en a;
c) la aplicacin de un tipo uniforme (1,40%) para todos
los Estados miembros, a la base imponible del impuesto al
valor agregado (IVA), calculado de la misma manera para los
Estados miembros segn normas comunitarias, La base im
ponible del IVA no puede ser superior al 55 % del PNB, a
precios de mercado, de cada Estado miembro, y
d) una contribucin nacional que se fijar en el marco
del procedimiento presupuestario, teniendo en cuenta todos los
dems ingresos, a partir de una base imponible que represente
la suma de los PNB a precios de mercado79.
Los recursos, para el presupuesto de la UE en 1995, fueron
de 76.500 millones de ecus80, que se gastaron as81:
78 Art. 97, T.CEC A, no reformado por el TCJE. E l plazo vence en el
uAo 2002.
79 Cfr. Louis, Jean V., ob. cit., 5 d., p. 49.
80 Del que participaron los recursos descriptos en la siguiente propor
cin: IVA: 51,4%; derechos de aduana: 16,9 %; aportes de los Estados setfji
I'B N : 28,4 %; prevelements agrcolas: 1,1 %; cotizacin del azcar y de 1c i no
glucosa: 1,5 %; otros: 0,7 % (fuente: Eurostat, 1S95, p. 59).
81 Ibidem.
62
M anual
Agricultura y pesca ............................................46,8 %

Poltica Regional y de Transportes.................... 13,6 %
Poltica Social .....................................................
8,5 %
6,1 %
Cooperacin y ayuda al desarrollo ....... ...........
Investigacin y desarrollo (I+ D )..........................
3,8 %
5,0 %
Gastos de funcionamiento..................................
O tr o s ................................................................... 16,2 %.
C) Anexo p r c tic o
Seccin 1
F U E N T E S N O R M A T IV A S
a) Tratado CECA: Artculos 2, 3.

b) Tratado CEEA: Artculos 1, 2.
c) Tratado CE: Artculos 2, 3, 3 A, 3 B, 4, 4 A, 4 B, 5, 7,
7 A, 8, 8 A, 8 B, 8 C, 9, 10, 12, 13, 16, 30, 34, 36, 48, 52, 59,
67, 74, 75, 85 a 87, 90 a 92, 95, 100, 100 A, 100 B, 100 C,
102, 102 A, 105, 109 E, 109 J, 109 K, 110, 126 a 129, 129 A,
129 B, 130, 130 A, 130 D, 130 R, 130 U, 210, 216, 219, 227,
228, 234, 235, 240.
d) Acta Unica Europea: Artculo 1.
e) Tratado de la Unin Europea: Artculos A, B, D, E,
F, G, J, K.
Seccin 2
FUEN TES DOCUM ENTALES
a) El discurso de Winston Churchill en Zurich (919/46).

He preferido publicar la versin en su idioma original to
mada de Brent N e l s e n y Alexander S t u b b , The European Union,
readings on the theory and practice o f european integration,
Rienner, 1994, y su traduccin al castellano. Ello por dos ra
zones; la primera, porque quien pueda leerlo en ingls dis
frutar de toda la fuerza de uno de los textos de poltica in
ternacional ms impresionantes jams producidos, por lo menos
para m. Demuestra en pocas lneas la altura de estadista
L as
63
y la visin global sobre el futuro del mundo que tena su autor.

La segunda, y no menos importante, es que no conozco tra
ducciones del texto al castellano y, como traduccin libre re
alizada por m, prefiero que el lector pueda compararla con
el original.
1. [ . . . ] I am now going to
say something that will astonish
you. The first step in the re-creation of the European family must
be a partnership between France
and Germany. In this way only
can France recover the moral
leadership of Europe. There can
be no revival of Europe without
a spiritually great France and a
spiritually great Germany. The
structure of the United States of
Europe, if well and trully built,
will be such as to make the
material strength of a single state
less important. Small nations will
count as much as large ones and
gain their honour by their con
tribution to the common cause.
The states and principalities of
Germany, freely joined together for
mutual convinience in a federal
system, might each take their in
dividual place among the United
States of Europe.
2. I shall not try to make a
detailed programme for hundreds
of millions of people who want to
be happy and free, prosperous and
safe, who wish to enjoy the four
freedoms of which the great Presi
dent Roosevelt spoke, and live in
accordance with the principles em
bodied in the Atlantic Charter. If
this is their wish, they have only
to say so, and means can certainly
be found, and machinery erected,
to carry that wish into full fruition.
1. [. . .] Voy a decirles algo

ahora que los sorprender. El
primer paso en la recreacin de
la familia Europea debe ser una
sociedad entre Francia y Alem a
nia. Solo as podr Francia recu
perar el liderazgo moral de E u
ropa. No puede existir un rena
cimiento europeo sin una Francia
espiritualmente grande y una
Alem ania espiritualmente gran
de. U n a estructura eficaz y bien
construida de los Estados Unidos
de Europa minimizar la fortale
za m aterial de un solo Estado.
Las naciones pequeas importa
rn tanto como las grandes y ga
narn su honor mediante su con
tribucin a la causa comn. Cada
uno de los estados y principados
de Alemania, unidos libremente
por su mutua conveniencia en un
sistema federal, podrn ocupar su
lugar individual entre los Estados
Unidos de Europa.
2. No intentar hacer un pro
gram a detallado para cientos de
millones de personas que quieren
sentirse felices y libres, prsperas
y seguras, que desdan disfrutar
de las cuatro libertades que men
cion el gran presidente Roosevelt
y vivir de acuerdo a los principios
contenidos en la C arta Atlntica.
Si ese es su deseo, solo tienen quo
decirlo, y los medios sern sofiiramente hallados y La maquinnrin
construida para concretarlo,
64
M anual
3. But I must give you a

warning. Time may be short. At
present there is a breathing-space.
The cannons have ceased firing.
The fighting has stopped; but the
dangers have not stopped. If we
are to form the United States of
Europe or wathever name or form
it may take, we must begin now.
4. In these present days we
dwell strangely and precariously
under the shield and protection
of the atomic bomb. The atomic
bomb is still only in the hands
of a State and nation which we
know will never use it except in
the cause of right and freedom.
But it may well be that in a few
years this awful agency of destruc
tion will be widespread and the
catastrophe following from its use
by several warring nations will not
only bring to an end all that we
call civilisation, but may possibly
desintegrate the globe itself.
5.
I must now sum up
propositions which are before you.
Our constant aim must be to build
and fortify the strength of U.N.O.
U n d e r and within that world
concept we must re-create the
European family in a regional
structure called, it may be, the
United States of Europe. The first
step is to form a Council of Europe.
I f at first all the States of Europe
are not w illin g or able to join
the Union, we must, nevertheless
proceed to assemble and combine
those who w ill and those who
can. The salvation of the common
people of every race and of every
land from war or servitude must
3. Pero debo advertirles. Pue

de que el tiempo sea breve. V i
vimos un momento de tranquili
dad. El fuego de los caones ha
cesado. L a pelea se ha detenido;
pero los peligros no. Si vamos a
crear los Estados Unidos de E u
ropa, o cualquiera sea su nombre
o forma, debemos empezar ya.
4. Nos debatimos en estos
das, extraa y precariamente,
bajo el escudo protector de la
bomba atmica. La bomba at
mica est todava solo en las m a
nos de un Estado y nacin que,
sabemos, nunca la utilizar, sino
en defensa de las causas del de
recho y de la libertad. Pero bien
puede ser que, en algunos aos,
este horrible agente de destruc
cin se expanda y la catstrofe
que siga a su uso por cualquier
nacin guerrera acabar no solo
con todo aquello a lo que llam a
mos civilizacin, sino que desin
tegrar posiblemente a todo el
planeta.
the 5. Quiero resumir las propo
siciones que tienen ustedes delan
te. Nuestro objetivo constante de
be ser construir y fortalecer a las
Naciones Unidas. Bajo ese con
cepto global debemos recrear la
familia europea en una estructu
ra regional llam ada, puede ser,
los Estados Unidos de Europa.
El primer paso es formar un Con
sejo de Europa. Si, en el princi
pio, no todos los Estados de Eu
ropa quisieran o pudieran aso
ciarse a la Unin, debemos, de
todas maneras, proceder a reunir
y a coordinar a aquellos que quie
ren y a aquellos que pueden. L a
salvacin de los pueblos de cual-
L as
65
be established on solid founda

tions and m\ist be guarded by the
readiness of all men and women
to die rather than submitt to
tyranny.
quier raza y de cualquier suelo de

la guerra y de la servidumbre de
be estar fundada sobre bases s
lidas y custodiada por todo hom
bre y toda mujer dispuestos a mo
rir antes que a someterse a la
tirana.
6.
In all this urgent work, 6.
Francia y Alem ania de
France and Germany must take ben asumir juntos el liderazgo de
the lead together. Great Britain, esta tarea urgente. Gran Breta
The British Commonwealth of a, la Comunidad Britnica de
Nations, mighty America, and I Naciones, la poderosa Amrica y,
trust Soviet Russia -for then in espero, la Rusia Sovitica -q u e
deed all would be well- must be para ello todos son bienvenidosthe friends and sponsors of the deben ser los amigos y patrocina
new Europe and must champion dores de la nueva Europa y de
its right to live and shine. The fender su derecho a vivir y a bri
refore I say you: Let Europe arise! llar. Por todo ello les digo: per
mitan a Europa levantarse!
b)
E l discurso de Georges Marshall en Harvard (5/6147).
Recogido del material de lectura del Diplomado en Estudios
de la Integracin Europea, Colegio de Mxico, 1995.
1. I need not to tell you
gentlemen that the world situa
tion is very serious. That must
be apparent to all intelligent
people. I think one difficulty is
that the problem is one of such
enormous complexity that the
very mass of facts presented to
the public by press and radio
make it exceedingly difficult for
the man in the street to reach a
clear appraisement of the situa
tion [. . .].
2. The breakdown of the bussiness structure of Europe during
the war was complete. Recovery
has been seriously retarded by the
fact that two years after the close
of hostilities a peace settlement
with Germany and Austria has not
6,
F h kkm nii
1. No necesito decirles, ca
balleros, que la situacin mundial
es muy grave. Ello debe ser evi
dente para cualquier persona in
teligente. U n a de las dificultades,
segn creo, es que el problema es
de tal complejidad que la enorme
cantidad de hechos que la prensa
y la radio presentan al pblico h a
cen extraordinariamente difcil al
hombre de la calle una clara v a
loracin de la situacin [ . . .].
2. L a ruptura de la estruc
tura de negocios europea durante
la guerra fue total. L a recupera
cin ha sido seriamente retardada
por el hecho de que, a dos aon
de term inadas las hostilidadH,
un compromiso de paz con Alomu
66
M anual
nia y Austria no ha sido todava

acordado. Pero aunque hubiese
existido una solucin a estos di
fciles problemas, la rehabilita
cin de la estructura econmica
de Europa requerir, evidente
mente, de un tiempo considera
blemente ms extenso y de un es
fuerzo mayor que el previsto has
ta ahora. [ . . .]
3.
Aside from the demorali 3. Adem s de los efectos
desmoralizadores de la guerra y
zing effect on the world at large
and the possibilities of distur las crecientes posibilidades de
bances arising as a result of the disturbios resultantes de la de
desperation of the people con sesperacin de la gente afectada,
cerned, the consequences to the las consecuencias para la econo
economy of the United States ma de los Estados Unidos deben
should be apparent to all. It is ser claras para todos. As, es l
logical that the United States gico esperar que los Estados U n i
should do wathever it is able to dos hagan todo lo que est a su
do to assist in the return of nor alcance para asistir en la recupe
mal economic health in the world, racin de la salud econmica
without wich there can be no mundial, sin la cual no puede ha
political stability and no assured ber estabilidad poltica ni paz
peace. Our policy is directed not asegurada. N u estra poltica no
against any country or doctrine est dirigida contra un determi
but against hunger, poverty, des nado pas o doctrina sino contra
peration and chaos. Its purpose el hambre, la pobreza, la deses
should be the revival of a working peracin y el caos. Su propsito
economy in the world so as to per ser el renacimiento de una eco
mit the emergence of political and noma que funcione en el mundo,
social conditions in which free in posibilitando el surgimiento de
condiciones polticas y sociales en
stitutions can exist.
las que las instituciones libres
puedan existir.
4.
Such assistance, I am con 4. Dicha asistencia, estoy
vinced, must not be on a piecemeal convencido, no puede ser una re
basis as crisis develop. Any assis ceta a la medida de la evolucin
tance that this Government may de la crisis. Cualquier asistencia
render in the future should provide que este gobierno est dispuesto
a cure rather than a mere pallia a brindar en el futuro deber pro
tive. Any government that is will porcionar una cura, antes que un
ing to assist in the task of recovery mero paliativo. Cualquier gobier
will find full co-operation, I am no que est dispuesto a colaborar
sure, on the part of the United con el objetivo de la recuperacin
been agreed upon. But even

given a more prompt solution of
these difficult problems, the re
habilitation of the economic struc
ture of Europe quite evidently will
require a much longer time and
greater effort than had been fore
seen. [.. .]
L as
States Government. Any govern

ment which manoeuvres to block
the recovery of other countries
cannot expect help from us. Fur
thermore, governments, political
parties, or groups which seek to
perpetuate human misery in order
to profit therefrom politically or
otherwise, will encounter the op
position of the United States.
5. It is already evident that,

before the United States Govern
ment can proceed much further
in its effort to alleviate the situa
tion and help start the European
world on its w ay to recovery,
there must be some agreement
among the countries of Europe as
to the requirements of the situa
tion and the part those countries
themselves will take in order to
give proper effect to wathever ac
tion might be undertaken by this
Government. It would be neither
fitting or efficacious for this Gov
ernment to undertake to draw up
u nilaterally a program m e denigned to place Europe on its feet
economically. This is the bussiness of the Europeans. The in
itiative, I think, must come from
Kurope. The role of this country
nhould consist of friendly aid in
the drafting of a European pro
gramme and of later support of
Much programme so far as it may
!> practical for us to do so. The
programme should be a joint one,
agreed to by a number of, if not
ill, European Nations.
6. An essential part of any
uccoBBful action on the part o f
67
encontrar, estoy seguro, la plena

colaboracin de parte del gobierno
de los Estados Unidos. Los go
biernos que maniobren para blo
quear la recuperacin de otros
pases no deben esperar nuestra
ayuda. Es ms, los gobiernos, par
tidos polticos o grupos que bus
can perpetuar la miseria humana
en pos de algn rdito poltico, o
de cualquier otro tipo, se enfren
tarn a la oposicin de los Esta
dos Unidos.
5. Es del todo evidente que,
antes de que el gobierno de los
Estados Unidos pueda avanzar en
sus esfuerzos por aliviar la situa
cin y ayudar al mundo europeo
en el camino de la recuperacin,
debe existir cierto acuerdo entre
los pases de Europa acerca de los
requerimientos de la situacin y
del papel que a cada uno de ellos
tocar en aras de dar el mejor des
tino y efecto a las acciones que
puedan ser encaradas por este go
bierno. N o sera ni apropiado ni
eficaz para este gobierno, abocar
se a di agram ar unilateralmente
un programa destinado a poner a
Europa, de nuevo, econmicamente
en pie. Este es un trabajo de los
europeos. Pienso que la iniciati
va debe provenir de Europa. El
rol de este pas consistir en una
amistosa ayuda en la preparacin
de un program a y en su sosteni
miento posterior, e n tanto y en
cuanto nos resulte prctico hacer
lo. Deber ser un program a con
junto, acordado jo r \arias, si no
todas, las naciones europeas.
6. U n a paite esencial do
cualquier accin exitosa, de partu
68
M anual
the United States is an under

standing on the part of the people
of America of the character of the
problem and the remedies to be ap
plied. Political passion and preju
dice should have no part. With
foresight, and a willingness on the
part of our people to face up to the
vast responsibility which history
has clearly placed upon our coun
try, the difficulties I have outlined
can and will be overcome.
de los Estados Unidos, es el en

tendimiento, por parte de los ciu
dadanos de Amrica, del carcter
del problema y de los remedios a
ser aplicados. L a pasin poltica
y los prejuicios no tendrn cabida.
Con previsin y la buena voluntad
de nuestro pueblo para encarar la
gran responsabilidad a la que la
historia nos ha enfrentado, las di
ficultades que he destacado po
drn y sern vencidas.
c)
La declaracin de Robert Schuman en Pars (9/5/50).
Texto tomado de A b e l l n H o n r u b la , V., y otros, Prcticas de
derecho comunitario europeo, Tecnos, Madrid, 1994, ps. 16 a 18.
L a paz mundial no puede quedar salvaguardada sin esfuerzos
creadores a la medida de los peligros que la amenazan.
L a contribucin que una Europa organizada y con vida puede
aportar a la civilizacin es indispensable para el mantenimiento de
las relaciones pacficas. A l hacerse, desde hace ms de veinte aos,
la campeona de una Europa unida, Francia ha tenido siempre por
objetivo esencial, servir a la paz. Europa no se hizo, y tuvimos la
guerra.
Europa no se har de golpe ni en una construccin de conjunto:
se har mediante realizaciones concretas, creando primero una so
lidaridad de hecho. L a reunin de las naciones europeas exige que
la oposicin secular de Francia y Alem ania sea eliminada. L a accin
emprendida debe tocar en primer trmino a Francia y Alemania.
Con esta finalidad el gobierno francs propone llevar inmedia
tamente la accin sobre un punto limitado, pero decisivo.
El Gobierno francs propone colocar el conjunto de la produccin
franco-alem ana de carbn y acero bajo una alta autoridad comn
en una organizacin abierta a la participacin de los dems pases
de Europa.
L a puesta en comn de las producciones de carbn y acero ase
gurar inmediatamente el establecimiento de bases comunes de de
sarrollo econmico, primera etapa de la federacin europea, y cam
biar el destino de estas regiones, durante mucho tiempo consagradas
a la fabricacin de armas de guerra de las cuales han sido las ms
constantes vctimas.
L as
69
La solidaridad de produccin que de ello resulte manifestar que

toda guerra entre Francia y Alem ania se hace, no ya impensable,
sino materialmente imposible. El establecimiento de esta unidad po
derosa de produccin, abierta a todos los pases que quieran participar
en ella, conduciendo a suministrar a todos los pases que reunir
los elementos fundamentales de la produccin industrial en las mis
mas condiciones, echar los fundamentos reales de su unificacin eco
nmica.
Esta produccin ser ofrecida a todo el mundo sin distincin ni
exclusin, para contribuir a la elevacin del nivel de vida y al progreso
de las obras de paz. Europa podr, con medios incrementados, pro
seguir la realizacin de una de sus tareas esenciales: el desarrollo
del continente africano.
As se realizar simple y rpidamente la fusin de intereses in
dispensable para el establecimiento de una comunidad econmica, y
se introducir el fermento de una comunidad ms ancha y ms pro
funda entre pases mucho tiempo opuestos por divisiones sangrientas.
Por la puesta en comn de una produccin de base y la institucin
de una alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularn a Francia,
Alemania y los pases que se adhieran, esta propuesta realizar las
bases de una federacin europea indispensable para el mantenimiento
de la paz.
P ara proseguir la realizacin de los objetivos as definidos, el
gobierno francs est dispuesto a abrir negociaciones sobre las bases
iguientes:
La misin conferida a la alta autoridad comn ser asegurar
dentro de los plazos ms rpidos la modernizacin de la produccin
y el mejoramiento de su calidad, el suministro en condiciones idnticas
del carbn y del acero en el mercado francs y en el mercado alemn,
iih como en los pases que se adhieran, el desarrollo de la exportacin
comn hacia los otros pases y la igualacin en el progreso de las
condiciones de vida de la mano de obra de estas industrias.
Para alcanzar estos objetivos a partir de las condiciones muy
tNpares en las cuales estn situadas actualmente las producciones
do los pases adherentes a ttulo transitorio, debern ponerse en mar
cha ciertas disposiciones que lleven consigo la aplicacin de un plan
do produccin y de inversiones, la institucin de mecanismos de perocuacin de los precios y la creacin de un fondo de reconversin
c|tio facilite la racionalizacin de la produccin.
La circulacin del carbn y del acero ntre los pases adheridos
Norrt inmediatamente liberada de todo derecho de aduana y no podr
n r afectada por tarifas de transporte diferenciales. Progresivamente
i A11 urgiendo las condiciones que aseguren espontneamente el 10 jmrto ms racional de la produccin al nivel de productividad ms alto
70
M anual
Contrariamente a un cartel internacional con tendencia al re

parto y a la explotacin de los mercados nacionales mediante prcticas
restrictivas y el mantenimiento de beneficios elevados, la organizacin
proyectada asegurar la fusin de los mercados y la expansin de
la produccin.
Los principios y los compromisos esenciales definidos arriba se
rn objeto de un tratado entre los Estados que ser sometido a la
ratificacin de los Parlamentos. Las negociaciones indispensables pa
ra concretar las medidas de aplicacin se llevarn a cabo con la asis
tencia de un rbitro designado de comn acuerdo; ste tendr por
misin velar para que los acuerdos sean conformes a los principios
y, en caso de oposicin irreducible, fijar la solucin que se adoptar.
La alta autoridad comn encargada del funcionamiento de todo
el rgimen estar formada por personalidades independientes desig
nadas sobre una base paritaria por los gobiernos, un presidente ser
elegido de comn acuerdo por los gobiernos, sus decisiones sern eje
cutorias en Francia, en Alem ania y en los otros pases adheridos.
Disposiciones apropiadas asegurarn las vas de recurso necesarias
contra las decisiones de la alta autoridad.
U n representante de las Naciones Unidas cerca de esta autoridad
estar encargado de hacer, dos veces al ao, un informe pblico a
las Naciones Unidas, dando cuenta del funcionamiento del nuevo or
ganismo, especialmente en lo que concierne a la salvaguardia de sus
fines pacficos.
d)
Prembulos de los tratados constitutivos de las Comu
nidades Europeas. Tomados de Tratado de la Unin Europea
y Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas, Tecnos,
3 ed., Madrid, 1994.
1. Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA):
c o n s id e r a n d o que la paz mundial solo puede salvaguardarse
mediante esfuerzos creadores proporcionados a los peligros que la
amenazan,
c o n v e n c id o s de que la contribucin que una Europa organizada
y viva puede aportar a la civilizacin es indispensable para el man
tenimiento de relaciones pacficas,
CONSCIENTES de que Europa solo se construir mediante reali
zaciones concretas, que creen, en primer lugar una solidaridad de
hecho, y mediante el establecimiento de bases comunes de desarrollo
econmico,
L as
71
por contribuir, m ediante la expansin de sus pro
p r e o c u pa d o s
ducciones fundam entales, a la elevacin del nivel de vida y al progreso

de las acciones en favor de la paz,
r e su e l t o s
a sustituir las rivalidades seculares por u n a fusin
de sus intereses esenciales, a poner, m ediante la creacin de un a

com unidad econmica, los prim eros cimientos de u n a com unidad m s
a m p lia y profunda entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divi
siones sangrientas, y a sentar las bases de instituciones capaces de
orien tarla hacia un destino en adelante compartido,
han decidido crear una Comunidad Europea del Carbn y del
Acero [. .
2. Comunidad Econmica Europea (CEE):

r e su e l t o s a sentar las bases de u n a unin cada vez m s estrecha
entre los pueblos europeos,
decididos a asegurar, mediante una accin comn, el progreso
econmico y social de sus respectivos pases, eliminando las barreras
que dividen Europa,
f ija n d o
como fin esencial de sus esfuerzos la constante m ejora
de sus condiciones de vida y trabajo de sus pueblos,

r e c o n o c ie n d o
que la elim inacin de los obstculos existentes exi
ge u n a accin concertada p ara garan tizar un desarrollo econmico

estable, un intercam bio comercial equilibrado y u n a com petencia leal,
p r eo c u pad o s
por reforzar la unidad de sus economas y a se g u ra r
su desarrollo arm onioso, reduciendo las diferencias entre las diversas

regiones y el retraso de las menos favorecidas,
d ese o so s
de contribuir, m ediante una poltica com ercial comn
a la progresiva supresin de las restriccicnes a los intercam bios in

ternacionales,
preten dien do reforzar la solidaridad de Europa con los pases
de ultram ar y deseando asegurar el desarrollo de su prosperidad,

de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas,
r e s u e lt o s a consolidar, mediante la constitucin de este conjunto
de recursos, la defensa de la paz y la libertad e invitando a los dems
pueblos de Europa que participan de dicho ideal a asociarse a su
esfuerzo,
HAN decidido crear una Comunidad Econmica Europea [. .
3. Comunidad Europea de la Energa Atmica (CEEA):

c o n v e n c id o s de que la energa nuclear constituye un recurno
esencial para el desarrollo y la renovacin de la produccin y el pro
Kreso de las acciones en favor de la paz,
72
M anual
convencidos de que solo un esfuerzo comn emprendido sin de

mora puede conducir a realizaciones proporcionadas a la capacidad
creadora de sus pases,
r e s u e lt o s a crear las condiciones para el desarrollo de una po
tente industria nuclear, fuente de grandes disponibilidades de energa
y de una modernizacin de la tecnologa, as como de otras muchas
aplicaciones que contribuyan al bienestar de sus pueblos,
PREOCUPADOS por establecer condiciones de seguridad que eviten
todo riesgo para la vida y la salud de las poblaciones,
d ese o so s de asociar a otros pases a su accin y de cooperar
con las organizaciones internacionales interesadas en el desarrollo
pacfico de la en erga atmica,
han decidido crear una Comunidad Europea de la Energa At

mica (E U R A T O M ) [. . .].*
4. Tratado de la Unin Europea (TU E):

r e s u e lt o s a salvar una nueva etapa en el proceso de integracin
europea emprendido con la constitucin de las Comunidades Euro
peas,
re c o rd a n d o la importancia histrica de que la divisin del con
tinente europeo haya tocado a su fin y la necesidad de sentar imas
bases firmes para la construccin de la futura Europa,
con firm an d o su adhesin a los principios de libertad, democracia
y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales
y del estado de derecho,
deseando acrecentar la solidaridad entre sus pueblos, dentro del
respeto de su historia, de su cultura y de sus tradiciones,
deseando fortalecer el funcionamiento democrtico y eficaz de
las Instituciones, con el fin de que puedan desempear mejor las
misiones que les son encomendadas, dentro de un marco institucional
nico,
RESUELTOS a lograr el refuerzo de la convergencia de sus econo
mas y a crear una unin econmica y monetaria que incluya, de
conformidad con lo dispuesto en el presente Tratado, una m rneda
estable y nica,
decididos a promover el desarrollo social y econmico de sus
pueblos, dentro de la realizacin del mercado interior y del fortaleci
miento de la cohesin y de la proteccin del medio ambiente, y a desa
rrollar polticas que garanticen que los avances en la integracin econ
mica vayan acompaados de progresos paralelos en otros mbitos,
r e s u e lt o s a crear una ciudadana comn a los nacionales de
sus pases,
r e su e l t o s a d esarrollar una poltica exterior y de segu ridad co
m n que incluya, en el futuro, la definicin de una poltica de defensa
L as
73
comn que podra conducir, en su momento, a una defensa comn,

reforzando as la identidad e independencia europeas con el fin de
fomentar la paz, la seguridad y el progreso en Europa y en el mundo,
r e ite ra n d o su objetivo de facilitar la libre circulacin de per
sonas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la defensa de
sus pueblos, mediante la inclusin de disposiciones sobre justicia y
asuntos de interior en el presente Tratado,
r e s u e lt o s a continuar el proceso de creacin de una unin cada
vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones
se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuer
do con el principio de subsidiariedad,
a n te l a perspectiva de las ulteriores etapas que habr de salvar
para avanzar en la va de la integracin europea,
han decidido crear una Unin Europea [. .
Seccin 3
J U R IS P R U D E N C IA
Sentencia del 5 de febrero de 1963, asunto 26/62, Van

Gend & Loos, transcripta.
Sentencia del 15 de julio de 1964, asunto 6/64, M. Flaminio Costa c/E.N.E.L., transcripta.
Sentencia del 17 de diciembre de 1970, Internationale
Handelsgesellchaft mbH (Rec. 1970, p. 1135).
Sentencia del 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, Co
misin c/Consejo A.E.T.R. (Rec. 1971, p. 277).
a)
Sentencia del TJCE del 5 de febrero de 1963, asunto
26/62, Van Gend & Loos.
1.
Los hechos: [.Resumen del autor.] La sociedad holan
desa Van Gend & Loos plante un recurso por ante el Tariefcommissie (Tribunal Superior Administrativo en Materia
Fiscal del Reino de los Pases Bajos) por estimar que la per
cepcin de derechos de aduana establecidos por la adminis
tracin holandesa constitua una violacin al artculo 12 del
T.CEE que prohbe la aplicacin de derechos de aduana nuevos
o ms gravosos que los existentes en el momento de entradu
en vigor del Tratado. El asunto lleg al TJCE por la va pn
74
M anual
judicial (art. 177, T.CEE) solicitando una decisin sobre las

siguientes cuestiones:
l q) Si el artculo 12 del T.CEE tiene un efecto interno;
en otros trminos, si los justiciables pueden hacer valer, sobre
la base de este artculo, derechos individuales que el juez debe
salvaguardar.
2) En caso afirmativo, si la aplicacin de un derecho de
entrada para la demandante en el principal, de urea-formaldehdo proveniente de la Repblica Federal de Alemania, ha
representado un aumento ilcito en el sentido del artculo 12
del Tratado o bien si se ha tratado, en este caso concreto, de
una modificacin razonable del derecho de entrada aplicable
antes del l e de marzo de 1960, que, aunque suponga un au
mento desde el punto de vista aritmtico, no debe ser consi
derada como prohibida segn los trminos del artculo 12.
2. Los alegatos de las partes sobre el fondo: Conforme ex
posicin de los hechos que ha realizado el juez ponente Ch.
L. Hammes [Resumen del autor.].
i)
Sobre la primera cuestin. Van Gend & Loos sostuvo
que el artculo 12 tiene efecto directo. En concreto, que:
- es aplicable sin que deba integrarse previamente a la
legislacin nacional de los Estados miembros, ya que no impone
ms que una obligacin de no hacer;
- tiene efecto directo, sin que sea necesario su desarrollo
por el legislador comunitario; todos los derechos de aduana
aplicados por los Estados miembros en sus relaciones comer
ciales recprocas estn consolidados desde el 1Q de enero de
1957 (art. 14, T.CEE);
- a pesar de que el artculo 12 no habla directamente
de los ciudadanos de los Estados miembros, sino de las au
toridades nacionales, su violacin atenta contra los principios
fundamentales de la Comunidad y no solamente contra esta,
ya que los particulares deben estar protegidos contra una vio
lacin de esta naturaleza. Se presta en concreto a la aplicacin
directa por el juez nacional, que debe controlar el cumplimiento
de los derechos de aduana impuestos o aumentados en violacin
de las normas.
La Comisin seal el inters que planteaba la respuesta
que el Tribunal diera a la primera cuestin pues tendra con
L as
75
secuencias no solo para la interpretacin en un caso concreto

de la disposicin en litigio y sobre el efecto que se le reconocera
en el ordenamiento jurdico de los Estados miembros, sino tam
bin sobre otras disposiciones del Tratado, tan claras y com
pletas como el propio artculo 12. Del anlisis de la estructura
jurdica del Tratado y del orden jurdico que establece, se des
prende en primer lugar, segn la Comisin, que los Estados
miembros no han pretendido nicamente establecer vnculos
recprocos, sino tambin constituir un autntico derecho co
munitario; en segundo trmino, que tampoco han querido sus
traer la aplicacin de este derecho a la competencia ordinaria
de las instancias nacionales. As, el derecho comunitario debe
recibir una aplicacin efectiva y uniforme en el conjunto de
la Comunidad.
Resultaba as, primero, que el efecto del derecho comunitario
sobre el derecho interno de los Estados miembros no se poda
determinar por este derecho interno, sino solo por el derecho
comunitario; segundo, que las jurisdicciones nacionales tenan
la obligacin de aplicar directamente las reglas del derecho co
munitario y, tercero y ltimo, que el juez nacional deba hacer
prevalecer las normas del derecho comunitario sobre las leyes
nacionales contrarias, aun cuando fueran posteriores.
La Comisin resalt, en este contexto, que el hecho de
que una norma comunitaria est destinada a los Estados miem
bros no es suficiente para negar a los particulares que tienen
un inters directo, el derecho a requerir su aplicacin a un
juez nacional.
Por lo que se refiere ms en concreto a la cuestin que
se someti al Tribunal, la Comisin fue de la opinin de que
el artculo 12 contiene una regla de derecho susceptible de
aplicacin efectiva por el juez nacional.
Se trata, dijo la Comisin, de una disposicin perfecta
mente clara, imponiendo a los Estados miembros una obliga
cin concreta y desprovista de ambigedades, que afecta a la
elaboracin de sus derechos internos en una materia que atae
directamente a sus ciudadanos, y no se encuentra afectada o
atenuada por ninguna otra disposicin del Tratado.
Se trata tambin de una disposicin completa y autosuficiente que no exige, en el plano comunitario, ninguna mediiln
para concretar la obligacin que en ella se define.
78
M anual
II. En cuanto a la primera cuestin:

A ) De la competencia del Tribunal. Considerando que el Go
bierno de los Pases Bajos y el Gobierno Belga recusan la competencia
del Tribunal alegando que se tratara en este caso de una demanda
relativa no a la interpretacin sino a la aplicacin del Tratado en
el marco del derecho constitucional de los Pases Bajos;
que ms particularmente, el Tribunal no sera competente para
resolver la preeminencia de las disposiciones del Tratado CEE, sobre
la legislacin holandesa o sobre otros acuerdos concluidos por los
Pases Bajos e integrados en su derecho nacional; que la solucin
de un problema como este caera bajo la competencia exclusiva de
las jurisdicciones nacionales, bajo reserva de un recurso segn las
condiciones fijadas en los artculos 169 y 179 del Tratado;
considerando, sin embargo, que en este caso el Tribunal no ha
sido llamado a pronunciarse sobre la aplicacin del Tratado segn
los principios del derecho interno holands, lo que contina bajo la
competencia de jurisdicciones nacionales, sino que se le pide exclu
sivamente, conforme al artculo 177 a del Tratado, que interprete
el alcance del artculo 12 de dicho Tratado en el marco del derecho
comunitario y desde el punto de vista de su incidencia sobre los par
ticulares;
que este motivo carece, pues, de fundamento jurdico;
considerando que el Gobierno belga subraya tambin la incom
petencia del Tribunal, alegando que la respuesta susceptible de ser
aportada por este a la primera cuestin planteada por la Tariefcommissie no sera relevante para la solucin del litigio sometido a
esta jurisdiccin;
considerando, sin embargo, que para conferir competencia al Tri
bunal en el presente caso es suficiente que la cuestin controvertida
plantee una interpretacin del Tratado;
que las consideraciones que han podido guiar a un rgano ju
risdiccional nacional en la eleccin de sus cuestiones, as como la
pertinencia que entienda atribuirles en el marco de un litigio sometido
a su conocimiento, quedan sustradas a la apreciacin del Tribunal;
considerando que la redaccin de las cuestiones planteadas pa
recen afectar a la interpretacin del Tratado;
que, de esta manera, caen bajo la competencia del Tribunal;
que este motivo tampoco est fundado.
B ) En cuanto al fondo. Considerando que la Tariefcommissie
plantea, en primer lugar, la cuestin de si el artculo 12 del Tratado
tiene un efecto inmediato en el derecho interno, en el sentido de
que los ciudadanos de los Estados miembros podran hacer valer,
sobre la base de este artculo, derechos que el juez nacional debe
salvaguardar;
L as
79
considerando que para saber si las disposiciones de un tratado

internacional tienen tal alcance, hay que examinar su espritu, su
economa y sus trminos;
considerando que el objetivo del Tratado CEE, que es el de ins
tituir un mercado comn cuyo funcionamiento concierne directamente
a los sometidos a la jurisdiccin de la Comunidad, implica que este
Tratado constituye algo ms que un acuerdo que se limitara a crear
obligaciones mutuas entre los Estados contratantes;
que esta concepcin se encuentra confirmada por el prembulo
del Tratado, que ms all de los gobiernos, contempla a los pueblos,
y de manera ms concreta, por la creacin de rganos que institu
cionalizan derechos soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados
miembros como a sus nacionales;
que, por otro lado, hay que sealar que los nacionales de los
Estados reunidos en la Comunidad estn llamados a colaborar, por
medio del Parlamento Europeo y del Comit Econmico y Social, en
el funcionamiento de esta Comunidad;
que, adems, el papel del Tribunal de Justicia en el marco del
artculo 177, cuya finalidad es asegurar la unidad de interpretacin
del Tratado por los rganos jurisdiccionales nacionales, confirma que
los Estados miembros han reconocido al derecho comunitario una
autoridad susceptible de ser invocada por sus nacionales ante sus
jurisdicciones;
que de esta situacin hay que concluir que la Comunidad cons
tituye un nuevo ordenamiento jurdico de derecho internacional, en
beneficio del cual los Estados han limitado, aunque sea en materias
restringidas, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos no son solamente
los Estados miembros sino tambin sus nacionales;
que, en consecuencia, el derecho comunitario, independiente de
la legislacin de los Estados miembros, as como crea obligaciones
para los particulares, est tambin destinado a engendrar derechos
que entran en su patrimonio jurdico;
que estos nacen no solo cuando el Tratado hace una atribucin
explcita en su favor, sino tambin en razn de obligaciones que el
Tratado impone de manera bien definida, tanto a los particulares
como a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias;
considerando que dada la economa del Tratado en m ateria de
derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente, conviene sub
rayar que el artculo 99, que funda la Comunidad sobre una unin
aduanera, contiene como regla esencial la prohibicin de estos derochos y exacciones;
que esta disposicin figura a la cabeza de la parte del Tratado
que define los fundamentos de la Comunidady se encuentra aplicada
y oxplicitada por el artculo 12;
80
M anual
considerando que el texto del artculo 12 enuncia una prohibicin

clara e incondicional que es una obligacin no de hacer sino de no
hacer;
que esta obligacin no est adems sujeta a ninguna reserva
de los Estados de subordinar su ejecucin a un acto positivo de derecho
interno;
que esta prohibicin se presta perfectamente, por su misma na
turaleza, a producir efectos directos en las relaciones jurdicas entre
los Estados miembros y sus administrados;
considerando que la ejecucin del artculo 12 no necesita una
intervencin legislativa de los Estados;
que el hecho de que este artculo designe a los Estados miembros
como sujetos de la obligacin de abstenerse no implica que sus na
cionales no puedan ser los beneficiarios de ella;
considerando, adems, que el argumento fundado en los artculos
169 y 170 del Tratado, que han invocado los tres Gobiernos que
han presentado observaciones al Tribunal en sus memorias, se revela
errneo;
que, en efecto, la circunstancia de que el Tratado, en los artculos
antes citados, permita a la Comisin y a los Estados miembros llevar
ante el Tribunal a un Estado que no ha ejecutado sus obligaciones,
no implica para los particulares la imposibilidad, dado el caso, de
invocar ante el juez nacional esas obligaciones, de la misma m anera
que el Tratado, al poner a disposicin de la Comisin los medios
para asegurar el respeto de las obligaciones impuestas a los sujetos,
no excluye la posibilidad de que en litigios entre particulares pueda
invocarse, ante el juez nacional, la violacin de tales obligaciones;
que una limitacin a los solos procedimientos de los artculos
169 y 170 de las garantas -contra la violacin del artculo 12 por
los Estados miembros, suprimira toda proteccin jurisdiccional di
recta de los derechos individuales de sus nacionales;
que el recurso previsto en estos artculos correra el riesgo de
ser totalmente ineficaz si debiera tener lugar despus de la ejecucin
de una decisin nacional adoptada en desconocimiento de las pres
cripciones del Tratado;
que la vigilancia de los particulares interesados en la salvaguar
dia de sus derechos, lleva consigo un control eficaz que se agrega
al que los artculos 169 y 170 confan a la diligencia de la Comisin
y de los Estados miembros;
considerando que de las conclusiones que preceden resulta que,
segn el espritu, la economa y el texto del Tratado, el artculo 12
debe ser interpretado en el sentido de que produce efectos inmediatos
y engendra derechos individuales que las jurisdicciones internas de
ben salvaguardar.
L as
81
III. En cuanto a la segunda cuestin:

A ) De la competencia del Tribunal. [. . .]
B ) En cuanto al fondo. Considerando que resulta del texto y
de la economa del artculo 12 del Tratado que, para constatar si
los derechos de aduana o las exacciones de efecto equivalente han
sufrido un aumento en desconocimiento de la prohibicin contenida
en l, es necesario tomar en consideracin los derechos y exacciones
efectivamente aplicados a la fecha de entrada en vigor del Tratado;
considerando, adems, que respecto a la prohibicin del artculo
12 del Tratado, tal aumento ilcito puede provenir tanto de una rees
tructuracin del arancel que tuviera por consecuencia la clasificacin
del producto en una posicin ms fuertemente gravada, como de un
aumento propiamente dicho del tipo arancelario;
considerando que es irrelevante saber de qu manera se ha pro
ducido el aumento de los derechos de aduana, desde que, en un mismo
Estado miembro, el mismo producto se encuentra gravado con un
tipo ms elevado despus de la entrada en vigor del Tratado;
que la aplicacin del artculo 12, conforme a la interpretacin
que ha sido dada ms arriba, entra en la competencia del juez na
cional, que debe investigar si el producto objeto del gravamen, en
este caso concreto la urea-formaldehdo proveniente de la Repblica
Federal de Alemania, se encuentra gravado por las medidas adua
neras puestas en vigor en los Pases Bajos, con un derecho de im
portacin superior al que lo gravaba el l 9 de enero de 1958;
que el Tribunal no es competente para comprobar a este respecto
el fundamento de las afirmaciones contradictorias que le han sido
presentadas en el curso del procedimiento, sino que debe dejarlas a
la apreciacin de las instancias nacionales.
Por estos motivos,
e l t r ib u n a l pronuncindose sobre la cuestin que le ha sido plan
teada con carcter prejudicial por la Tariefcommissie, por decisin
del 16 de agosto de 1962, f a l l a :
1. El artculo 12 del Tratado constitutivo de la Comunidad Eco
nmica Europea produce efectos inmediatos y engendra en la esfera
de los justiciables derechos individuales que las jurisdicciones inter
nas deben salvaguardar.
2. Para constatar si un derecho de aduana o una exaccin de
ofecto equivalente han sido aumentados con desconocimiento de la
prohibicin contenida en el artculo 12 del Tratado, hay que tomar
on consideracin los derechos y exacciones efectivamente aplicados
por el Estado miembro de que se trata, en el momento de la entrada
on vigor del Tratado.
Tal aumento puede provenir, tanto de una reestructuracin dol
arancel que tenga por consecuencia la clasificacin del producto on
82
M anual
una posicin gravada ms fuertemente, como de un aumento del tipo

arancelario aplicado.
3.
Corresponde a la Tariefcommissie resolver sobre las costas
en el presente asunto. [. .
b)
Sentencia del TJCE del 15 de ju lio de 1964, asunto
6/64, M. Flaminio Costa c/ E .N .E .L.
1. Hechos: [Resumen del autor.] El Sr. Flaminio Costa,
abogado italiano, se negaba a pagar una factura de 1925 liras
al Ente Nazionale della Energia Elettrica (E.N.E.L.) por el
suministro de electricidad. Demand al E.N.E.L. por entender
que la ley italiana de nacionalizacin de la energa elctrica,
de 1962, violaba los artculos 37, 53 y 102 del T.CEE, y, por
tanto, el artculo 11 de la Constitucin italiana, en virtud del
cual Italia haba decidido autolimitarse en su soberana. El
Giudice Conciliatore de Miln elev el asunto al Tribunal Cons
titucional italiano quien, sin consulta previa al TJCE, rechaz
el planteo de inconstitucionalidad apoyado en el principio de
que la ley posterior (que en el caso era la de nacionalizacin)
derogaba a la anterior (en el caso, las normas del T.CEE de
1957). Pero el Giudice Conciliatore antes de fallar en el asun
to, s concurri en consulta al Tribunal Europeo por la va
prejudicial.
2. La sentencia (Rec. 1964, ps. 1141 y ss.):
En el asunto 6/64, que tiene por objeto una cuestin prejudicial
planteada por el Giudice Conciliatore de M iln en base al artculo
177 del Tratado CE E y tendiente a obtener la interpretacin de los
artculos 102, 93, 53 y 37 del mencionado Tratado, en litigio pendiente
ante este juez: M. Flaminio Costa contra E .N.E .L. (Ente Nazionale
della Energia Elettrica, impresa gi della Edison Volta)
EL t r ib u n a l: compuesto por los Excmos. Sres. A. M. Donner, pre
sidente, Ch. L. Hammes y A. Trabucchi, presidentes de Sala, L. Delvaux, R. Rossi, R. Lecourt (juez ponente) y W. Strauss, jueces, M.
Lagrange, abogado general, A. Van Houtte, secretario, pronuncia la
siguiente SENTENCIA.
[. . .] fundamentos de hecho omitidos.
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Considerando que, por resolucin del 16 de enero de 1964, re

gularmente transmitida al Tribunal, el Giudice Conciliatore de Miln
L as
83
visto el artculo 177 del Tratado de 25 de marzo de 1957 constitutivo

de la CEE, incorporado a la legislacin italiana por la ley nm. 1203
del 14 de octubre de 1957, y vista la alegacin de que la ley nm.
1643 del 6 de diciembre de 1962 y los decretos presidenciales pu
blicados para la ejecucin de esta ley [. . .] violan los artculos 102,
93, 53 y 37 del Tratado, ha suspendido el proceso y ordenado la
transmisin del expediente al Tribunal.
SOBRE LA APLICACIN d e l a r t c u lo 177. Motivo fundado en el texto
de la cuestin: Considerando que el objeto de la cuestin que se trata
de resolver mediante el artculo 177 se refiere a la conformidad de
una ley con el Tratado;
considerando, sin embargo, que segn los trminos de este ar
tculo, los rganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones, como
en el caso concreto, no son susceptibles de ulterior recurso, deben
plantear al Tribunal la cuestin prejudicial sobre la interpretacin
del Tratado cuando tal cuestin sea suscitada ante ellos;
que, por la va de esta disposicin, el Tribunal no puede ni aplicar
el Tratado a un caso determinado, ni resolver sobre la validez de
una medida de derecho interno en relacin con aquel, como le sera
posible hacerlo en el marco del artculo 169;
que puede, sin embargo pronunciarse, a pesar de la literalidad
de la cuestin imperfectamente formulada por la jurisdiccin nacional,
sobre aquellas cuestiones relacionadas con el Tratado;
que no se trata, pues, de pronunciarse sobre la validez de una
ley italiana en relacin con el Tratado, sino solamente de interpretar
los artculos mencionados a la luz de los datos jurdicos expuestos
por el Giudice Conciliatore.
Motivo fundado en la ausencia de necesidad de una interpreta

cin:
Considerando que la jurisdiccin de M iln estima necesaria

una interpretacin del Tratado para la solucin de] litigio sobre el
que debe pronunciarse;
considerando, sin embargo, que el artculo 177, fundado en una
clara separacin de funciones entre las jurisdicciones nacionales y
l1Tribunal, no permite a este ltimo ni pronunciarse sobre los hechos
del asunto, ni censurar los motivos y fines de la solicitud de inter
pretacin.
Motivo fundado en la obligacin del juez de aplicar la ley interna:

Considerando que el Gobierno italiano plantea la inadmisibilidad
absoluta de la cuestin del Giudice Conciliatore, alegando que el
rgano jurisdiccional nacional, obligado a aplicar una ley interna,
no puede hacer uso del artculo 177;
considerando que, a diferencia de los tratados intemacionnloH
ordinarios, el Tratado de la CE E ha instituido un ordenamiento ju
rdico propio, integrado en el sistema jurdico de los Estados m ie m b ro
84
M anual
desde la entrada en vigor del Tratado, y que se impone a sus rganos

jurisdiccionales;
que, en efecto, al constituir una Comunidad de duracin ilimi
tada, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad
jurdica, de capacidad de representacin internacional, y ms parti
cularmente de poderes reales nacidos de una limitacin de compe
tencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados miem
bros a la Comunidad, estos han limitado, aunque en mbitos res
tringidos, sus derechos soberanos, y han creado as un cuerpo de
derecho aplicable a sus sbditos y a ellos mismos;
considerando que esta integracin en el derecho de cada pas
miembro de disposiciones que provienen de fuente comunitaria, y
ms generalmente los trminos y el espritu del Tratado, tienen por
corolario la imposibilidad para los Estados miembros de hacer pre
valecer, contra un ordenamiento jurdico aceptado por ellos sobre la
base de la reciprocidad, una medida unilateral ulterior que no puede,
en consecuencia, serle opuesta; que la fuerza ejecutiva del derecho
comunitario no puede, en efecto, variar de un Estado a otro al amparo
de medidas legislativas internas ulteriores, sin poner en peligro la
realizacin de los objetivos del Tratado contemplados en el artculo
5- (2) ni provocar una discriminacin prohibida por el artculo 79;
que las obligaciones contradas en el Tratado constitutivo de la Co
munidad no seran incondicionales, sino solamente eventuales, si pu
dieran ser cuestionadas por los actos legislativos futuros de los sig
natarios;
que cuando el derecho a actuar unilateralmente es reconocido
a los Estados, lo es en virtud de una clusula especial precisa (arts.
15, 93-3, 223 a 225, por ejemplo);
que, por otra parte, las solicitudes de los Estados de dispensa
de aplicacin del rgimen general, son sometidas a procedimientos
de autorizacin (arts. 8Q-4, 17-4, 25, 26, 73, 93-2 tercer prrafo y 226,
por ejemplo) que no tendran objeto si tuvieran la posibilidad de sus
traerse a sus obligaciones por medio de una simple ley;
considerando que la preeminencia del derecho comunitario est
conformada por el artculo 189, segn los trminos del cual los re
glamentos tienen valor obligatorio y son directamente aplicables a
cada Estado miembro;
que esta disposicin, que no se acompaa de ninguna reserva,
no tendra ningn alcance si un Estado miembro pudiera unilate
ralmente anular sus efectos por un acto legislativo oponible a los
textos comunitarios;
considerando que del conjunto de estos elementos resulta que,
surgido de una fuente autnoma, el derecho nacido del Tratado no
podra, pues, en razn de su naturaleza especfica original, dejarse
L as
85
oponer judicialmente un texto interno, de cualquier clase que sea,

sin perder su carcter comunitario y sin cuestionarse la base jurdica
misma de la Comunidad;
que la transferencia operada por los Estados, de su ordenamiento
jurdico interno en beneficio del ordenamiento jurdico comunitario,
de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones
del Tratado, implica en consecuencia una limitacin definitiva de sus
derechos soberanos contra lo cual no puede prevalecer un acto uni
lateral ulterior incompatible con la nocin de Comunidad;
que, en consecuencia; cabe la aplicacin del artculo 177, a pesar
de cualquier ley nacional, en el caso de que se plantee una cuestin
de interpretacin del Tratado;
considerando que las cuestiones planteadas por el Giudice C o n ciliatore a propsito de los artculos 102, 93, 53 y 37 tienden a saber,
en primer lugar, si estas disposiciones producen efectos inmediatos
y engendran en la esfera de los justiciables derechos que las ju ris
dicciones internas deben salvaguardar y, en la afirmativa, cul es
su sentido.
SOBRE LA INTERPRETACIN d e l a r t c u lo 102. Considerando que,
segn los trminos del artculo 102, cuando exista motivo para temer
que la adopcin de una disposicin legislativa provoque una distor
sin el Estado miembro que quiera llevarla a cabo consultar a la
Comisin pudiendo esta, despus, recomendar a los Estados las me
didas adecuadas para evitar la distorsin temida;
considerando que este artculo, perteneciente al captulo consa
grado a la aproximacin de las legislaciones tiende a evitar que se
agraven las divergencias entre las legislaciones nacionales con res
pecto a los objetivos del Tratado;
que, por esta disposicin, los Estados miembros han limitado
su libertad de iniciativa, aceptando someterse a un procedimiento
de consulta apropiado;
que obligndose ellos mismos, sin ambigedad, a consultar pre
ventivamente a la Comisin en todos los casos en que sus proyectos
legislativos pudieran suscitar algn riesgo, incluso leve, de eventual
distorsin, los Estados han contrado con la Comunidad un compro
miso que los obliga como Estados, pero que no engendra en la esfera
do los justiciables, derechos que las jurisdicciones internas deban
walvaguardar;
considerando que la Comisin est, por su lado, obligada a hacer
respetar las prescripciones de este artculo, pero que esta obligacin
no confiere a los particulares la posibilidad de invocar en el marco
<lol derecho comunitario y por medio del artculo 177, ni el incum
plimiento por parte del Estado en cuestin, ni la abstencin por part*
(! la Comisin;
86
M anual
so b re l a in te rp re ta c i n d e l a r t c u lo 93. Considerando que, se

gn los trminos de los apartados 1Qy 2- del artculo 93, la Comisin
procede con los Estados miembros al examen permanente de los re
gmenes de ayudas existentes en todos los Estados con el fin de poner
en prctica las medidas adecuadas exigidas por el funcionamiento
del Mercado Comn;
que, segn los trminos del prrafo 39 del artculo 93, la Comisin
debe ser informada, en tiempo oportuno, de los proyectos tendientes
a instituir o a modificar ayudas, no pudiendo el Estado miembro
interesado poner en ejecucin las medidas proyectadas antes de la
conclusin del procedimiento comunitario y, dado el caso, del proce
dimiento ante el Tribunal;
considerando que estas disposiciones incluidas en una seccin
del Tratado consagrada a las ayudas otorgadas por los Estados, tien
den, por una parte, a reabsorber progresivamente las ayudas exis
tentes y, por otra parte, a evitar que, en la direccin de los asuntos
internos de dichos Estados, sean instituidas bajo cualquier forma
para favorecer, directa o indirectamente, de manera apreciable, a
empresas, productos, con el riesgo, aunque solo sea potencial, de fal
sear la competencia;
que, por el artculo 92, los Estados han reconocido como incom
patibles con el Mercado Comn las ayudas de que se trata y as se
han comprometido tcitamente a no instituirlas fuera de las excep
ciones previstas en el Tratado, pero que, por el artculo 93, han con
venido nicamente en someterse a procedimientos apropiados, tanto
para suprimir las ayudas existentes, como para instituir otras nuevas;
que, obligndose ellos mismos tambin formalmente a informar
a la Comisin en tiempo oportuno de sus proyectos de ayudas, acep
tando someterse a los procedimientos previstos por el artculo 93,
los Estados han contrado con la Comunidad un compromiso que los
obliga en cuanto Estado, pero que no engendra derechos en la esfera
de los justiciables, salvo en la ltima disposicin del prrafo 39 de
dicho artculo, que no hace al caso;
considerando que la Comisin est, por su lado, obligada a hacer
respetar las prescripciones de este artculo, que la obliga incluso a
proceder con los Estados a un examen permanente de los regmenes
de ayudas existentes, pero que esta obligacin no confiere a los par
ticulares la posibilidad de invocar en el marco del derecho comunitario
y por medio del artculo 177, ni el incumplimiento por parte del Estado
en cuestin, ni la abstencin por parte de la Comisin.
SOBRE LA INTERPRETACIN DEL ARTCULO 53. Considerando que, se
gn I o h trmino del artculo 53, los Estados miembros se compro
meten, rtNurva de Ihm deposiciones previstas en el Tratado, a no
L as
87
introducir nuevas restricciones al establecimiento en sus territorios

de los nacionales de los otros Estados miembros;
que la obligacin as contrada por los Estados se traduce ju r
dicamente en una simple abstencin;
que dicha obligacin no est sujeta a ninguna condicin, ni su
bordinada su ejecucin o sus efectos, a la realizacin de ningn acto
ni de los Estados, ni de la Comisin;
que dicha obligacin es, pues, completa, jurdicamente perfecta
y, en consecuencia, susceptible de producir efectos directos en las
relaciones entre los Estados miembros y sus justiciables;
considerando que una prohibicin expresada tan formalmente,
y que ha entrado en vigor con el Tratado en el conjunto de la Co
munidad, y por este hecho, se ha integrado en el sistema jurdico
de los Estados miembros, constituye la ley misma de estos, y concierne
directamente a sus nacionales en beneficio de los cuales ha engen
drado derechos individuales que los tribunales internos deben sal
vaguardar;
considerando que la interpretacin solicitada del artculo 53 exige
considerarlo en el contexto del captulo relativo al derecho de esta
blecimiento en el que est situado;
que despus de haber dispuesto, en el artculo 52, la supresin
progresiva de las restricciones a la libertad de establecimiento de
los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado
miembro, el captulo en cuestin ha previsto, en el artculo 53, que
estos Estados no introduzcan nuevas restricciones al establecimiento
en su territorio de nacionales de otros Estados miembros;
que se trata, entonces, de saber en qu condiciones los nacionales
de los otros Estados miembros disponen de la libertad de estableci
miento;
que el artculo 52 (2) precisa este punto, estipulando que implica
el acceso a las actividades no asalariadas y a la constitucin y a la
gestin de empresas en las condiciones fijadas por la legislacin del
pas de establecimiento para sus propios nacionales;
que es suficiente pues, para respetar el artculo 53, que ninguna
medida nueva someta el establecimiento de los nacionales de los otros
Estados miembros a una reglamentacin ms severa que la reservada
a los propios sbditos, cualquiera que fuere el rgimen jurdico de
las empresas.
so b re l a in te rp re ta c i n DEL a r t c u lo 37. Considerando que, se
gn los trminos del artculo 37 (1), los Estados miembros adecuarn
progresivamente sus monopolios nacionales de carcter comercial,
a fin de asegurar la exclusin de toda discriminacin entre los na
cionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abnn
tocimiento y de mercado;
88
M anual
que prev, adems, en el apartado 29, la obligacin de los Estados

de abstenerse de toda nueva medida contraria a esta disposicin;
considerando que, de esta forma, los Estados han contrado una
doble obligacin: una activa, destinada a adecuar sus monopolios na
cionales, y otra pasiva, destinada a evitar toda nueva medida;
que es la interpretacin de esta ltima obligacin la que es re
querida, as como la de los elementos de la primera necesarios para
esta interpretacin;
considerando que el artculo 37 (2) enuncia una prohibicin in
condicional que constituye una obligacin no de hacer sino de no
hacer;
que esta obligacin no viene acompaada por ninguna reserva
de subordinar su puesta en prctica a un acto positivo de derecho
interno;
que esta prohibicin, por su naturaleza misma, es susceptible
de producir efectos directos en las relaciones jurdicas entre los E s
tados miembros y sus justiciables;
considerando que una prohibicin expresada tan formalmente,
que ha entrado en vigor con el Tratado en el conjunto de la Comunidad
y por este hecho se ha integrado en el sistema jurdico de los Estados
miembros, constituye la ley misma de estos, y concierne directamente
a sus nacionales en beneficio de los cuales ha engendrado derechos
individuales que los rganos nacionales deben salvaguardar;
considerando que la interpretacin solicitada del artculo 37 exi
ge, en razn de la complejidad del texto y de las interferencias entre
los prrafos l 9 y 29, considerarlos en el conjunto del captulo del que
proceden;
que este captulo est consagrado a la eliminacin de las res
tricciones cuantitativas entre los Estados miembros;
considerando que la remisin hecha por el artculo 37 (2) a los
principios enunciados en el prrafo V tiene por finalidad impedir
el establecimiento de toda nueva discriminacin entre los nacionales
de los Estados miembros en las condiciones de abastecimiento y de
mercado;
que, una vez precisada la finalidad, el artculo 37 (1) describe,
para prohibirlos, los medios por los cuales podra ser contrariada
aquella;
que resultan as prohibidos, por la remisin del artculo 37 (2),
en cuanto tiendan a introducir nuevas discriminaciones en la con
diciones de abastecimiento y de mercado, todos los nuevos monopolios
u organismos contemplados en el artculo 37 (1);
que conviene, pues, al juez en el procedimiento principal, in
vestigar primero si esa finalidad se encuentra efectivamente obsta
culizada, os decir, si resulta de la medida litigiosa o ser consecuencia
L as
89
de la misma, una discriminacin nueva entre los nacionales de los

Estados miembros en las condiciones de abastecimiento y de mercado;
considerando que hay, adems, que tener en cuenta los medios
contemplados por el artculo 37 (1);
que este artculo prohbe la institucin, no de todos los monop
olios nacionales, sino de aquellos de carcter comercial y en la medida
en que tiendan a introducir las discriminaciones apuntadas;
que para caer bajo las prohibiciones de este texto, los monopolios
nacionales y organismos de que se trata deben, por una parte, tener
por objeto transacciones sobre un producto comercial susceptible de
ser objeto de competencia y de intercambios entre los Estados miem
bros y por otra parte, ju gar un papel efectivo en esos intercambios;
que corresponde al juez en el procedimiento principal apreciar,
en cada caso concreto, si la actividad econmica en cuestin recae
sobre un determinado producto que pueda, por su naturaleza y los
imperativos tcnicos o internacionales a que est sujeto, ser objeto
de un papel efectivo en las importaciones o exportaciones entre na
cionales de los Estados miembros.
Por estos motivos,
EL tr ib u n a l, resolviendo sobre la excepcin de in ad m isibilid ad
b a sa d a en el artculo 177, decide y sen ten cia:
Las cuestiones planteadas por el Giudice Conciliatore de M iln

en virtud del artculo 177 son admisibles en tanto que se refieren,
en este caso, a la interpretacin de disposiciones del Tratado CEE,
no siendo oponible a las normas comunitarias ningn acto unilateral
posterior;
dice en derecho:
1. El artculo 102 no contiene disposiciones susceptibles de en
gendrar, en la esfera de los justiciables, derechos que los rganos
jurisdiccionales internos deban salvaguardar;
2. Las prescripciones del artculo 93, que ataen a la cuestin
planteada, no contienen tampoco dichos efectos;
3. E l artculo 53 constituye una regla comunitaria susceptible
de engendrar, en la esfera de los justiciables, derechos que los rganos
jurisdiccionales internos deben salvaguardar;
Estas disposiciones prohben toda nueva medida que tenga por
objeto someter el establecimiento de los nacionales de otros Estados
miembros a una reglamentacin ms severa que la reservada a los
propios sbditos, cualquiera que fuere el rgimen jurdico de las em
presas;
4. El artculo 37 (2) constituye, en todas sus disposiciones, una
rogla comunitaria susceptible de engendrar, en la esfera de los ju
ticiables, derechos que los rganos jurisdiccionales internos deban
itulvaguardar;
90
M anual
En el marco de la cuestin planteada, estas disposiciones tienen

por objeto prohibir toda nueva medida contraria a los principios del
artculo 37 (1), es decir, toda medida que tenga por objeto, o como
consecuencia, una nueva discriminacin entre los nacionales de los
Estados miembros en las condiciones de abastecimiento y de mercado,
por medio de monopolios u organismos que, por una parte, tengan
por objeto transacciones sobre un producto comercial susceptible de
competencia y de intercambios entre los Estados miembros, y, por
otra parte, jueguen un papel efectivo en estos intercambios.
5.
Es competencia del Giudice Conciliatore de M iln decidir so
bre las costas en la presente instancia.
Seccin 4
P R E G U N T A S Y EJ E R C IC IO S
1. Procrese un mapa de Europa, se anima a dibujarlo?

1.1. Identifique los pases que integran la UE.
1.2. Queda algn vaco entre ellos? Qu le sugiere?
1.3. Revise el concepto de mercado comn y mire el mapa.
Cules son los obstculos (de cualquier tipo) que se le ocurren
para su concrecin?
2. Qu es Europa, un continente o un apndice de otro?
Cules son sus lmites? Tienen todos los miembros una mis
ma filosofa? Tienen una misma raz cultural? Le sugiere
algo la ampliacin de la UE a, por ejemplo, Chipre, Malta o
Turqua?
3. Consigne un ejemplo concreto de cada una de las li
bertades comunitarias.
4. Refiera tres obstculos que se le ocurran para cada una
de las libertades comunitarias.
5. Lea el discurso de W. Churchill, identifique los temores
y las preocupaciones del momento y las propuestas para su
perarlos. Realice su propia valoracin a cincuenta aos del
acontecimiento.
6. Lea el discurso de G. Marshall y responda: por qu
los EE.UU. ofrecen su ayuda a Europa? A quines la ofrecen?
7. Lea la declaracin Schuman. Identifique los puntos
fundamentales del plan. Comprelo con el Prembulo de la
CECA.
L as
91
8. Analice la evolucin de la integracin europea a partir

de los prembulos de los tratados.
9. Qu beneficios acarrea la constitucin de un mercado
comn?
10. Qu le suma una unin econmica y monetaria?
11. La sentencia Van Gend & Loos.
11.1. Cules son los criterios que el TJCE emple para
decidir que el artculo 12 del T.CEE tiene efectos directos?
11.2. Qu se le ocurre hubiese sucedido de haber decla
rado el TJCE que el artculo 12 no tiene efectos directos, es
decir que creaba obligaciones solo para los Estados miembros?
11.3. Cules son los desafos que representaba una so
lucin distinta a la dada?
11.4. Resuma los argumentos de Blgica, de Holanda y
de Alemania. Qu le sugieren?
11.5. Resuma los argumentos de Van Gend & Loos y de
la Comisin. Qu le sugieren?
12. La sentencia Costa c/E.N.E.L..
12.1. Diferencia el TJCE al T.CEE de un tratado de de
recho internacional ordinario? Cmo lo hace?
12.2. Cmo caracteriza el TJCE a la Comunidad?
12.3. Cmo juegan las normas del T.CEE respecto de las
nacionales? Por qu?
12.4. Pueden los Estados miembros recuperar las par
celas soberanas cedidas a la Comunidad? Fundamente su res
puesta.
12.5. Por qu el TJCE niega efectos directos a los art
culos 93 y 102 del T.CEE? Qu camino de accin alternativo
sugiere; a quin?
12.6. Por qu reconoce dichos efectos a los artculos 37 (2)
y 53? Compare la argumentacin dada en dicho sentido por
el TJCE en este caso y en el anterior
'
C a p tu lo II
EL
A)
M E R C O S U R *
Orgenes y evolucin
( El 26 de marzo de 1991, la Argentina, Brasil, Paraguay

y Uruguay firmaron en Asuncin el Tratado Para la Cons
titucin de un Mercado Comn (MERCOSUR). De acuerdo
con lo dispuesto en su artculo 23, el acuerdo se denomin
Tratado de Asuncin (en adelante T.A.),
*
Bibliografa: A breu B o n il l a , Sergio, Mercosur e integracin, Funda
cin de C ultura Universitaria, Montevideo, 1991; A ftali n , Marcelo, Refle
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tructura general, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995; A m orim , Celso y otros,
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lixto, y P firte r de A rm as , Frida, E l Acuerdo Comercial de la Comunidad
Econmica Europea con la Argentina y su correlacin con los celebrados con
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lmites del Mercosur, diario L a Nacin, supl. Comercio Exterior, 6/12/94;
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t. 1996-A, p. 1095; Hacia la repblica latinoamericana, Depalm a, Bueno* Ai
res, 1991; Introduccin al derecho comunitario latinoamericano, Dtpulrmi,
94
anual
de
El T.A., que entr en vigor el 29 de noviembre de 1991l,

consta de un cuerpo principal~y d cinco anexos. El cuerpo
principal tiene un Prembulo y seis captulos: i. Propsitos,
principios e instrumentos; n. Estructura Orgnica; ni. Vigencia;
iv. Adhesin; v. Denuncia, y vi. Disposiciones Generales. Todo
ello en solo veinticuatro artculos. Los cinco Anexos han sido
sustituidos por normas posteriores, por lo que hoy no tienen
la trascendencia de entonces2.
Buenos Aires, 1994; F reeland L pez L ecube , Alejandro, E l Mercosur en su

estado actual: poco ms que una expresin de deseos, L L , diario del 29/6/95,
Secc. Actualidad; Los procesos de integracin subregional del Cono Sur y
su dficit institucional: la experiencia de las Comunidades Europeas, E D , t.
151, p. 823; G arca M artnez , Carlos, Hacia un esquema realista de integracin
econmica en Amrica Latina, Rev. Integracin Latinoam ericana, octubre
de 1997, ps. 24 y ss.; G hersi , Carlos, Funciones y responsabilidad de la em
presa en el M ercosur, L L , diario del 17/10/95; Mercosur. Economa y derecho
(poltica de integracin y exclusin social), L L , diario del 14/3/95; G r anell ,
Francisco, Realizaciones y futuro de la C E E y su paralelismo con el Grupo
Andino, Rev. Integracin Latinoamericana, agosto de 1979, ps. 45 y ss.; G ross
E spiell , Hctor, E l Tratado de Asuncin y algunas de las cuestiones jurdicas
que plantea, E D , t. 144, p. 913; H a lperin , Marcelo, Dilem as jurdicos e insti
tucionales en el proceso de integracin entre Argentina y Brasil, RD I, n9 38,
mayo-agosto de 1991, ps. 263 y ss.; E l derecho de los particulares ante los
compromisos estatales de integracin econmica, L L , diario del 19/9/95, Secc.
A ctualidad; Las prcticas desleales y la evolucin del Mercosur, L L , t. 1995-D,
p. 1550; M orello , Augusto M. (coordinador) y otros, E l Mercosur, aspectos
institucionales y econmicos, Platense, L a Plata, 1993; P e a , Flix, Deuda,
ajuste y democracia: un nuevo impulso para la integracin de Amrica L a
tina1
?, Rev. Integracin Latinoam ericana, enero-febrero de 1986, ps. 3 y ss.;
Es el de Asuncin un tratado flexible?, Rev. de Derecho Privado y Com u
nitario, n9 2, mayo de 1993, ps. 391 y ss.; Mercosur, tareas y debates, diario
E l Cronista, 20/1/93; Pactar con E E .U U . pero sin sacrificar otros ejes de
integracin, diario El Cronista, l 9/3/93; P rez O term n , Jorge, E l Mercado
Comn del Sur, desde Asuncin a Ouro Preto. Aspectos jurdico institucio
nales, Fundacin de C ultura Universitaria, Montevideo, 1995; R imoldi de L ad m a n n , Eve (coordinadora) y otros, Mercosur y Comunidad Europea, Facultad
de Derecho de la U B A y Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995; S urez A n zorena , Carlos, E l Mercosur: an hoy un necesario destino nacional, Rev.
Propuesta y Control, octubre-diciembre de 1992, ps. 2623 y siguientes.
( 0 Segn lo dispone su art. 19, la entrada en vigencia se producira treinta
das despus de la fecha de depsito del tercer instrumento de ratificacin
por ante el gobierno del Paraguay. Los ltimos instrumentos de ratificacin
que se depositaron fueron los de la Argentina y el B rasil, el 30/10/91, de
all la fecha de vigencia sealada.
2
Conf. P rez O te r m n , Jorge, E l Mercado Comn del Sur, desde A su n
cin a Ouro Preto, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 1995,
E l
m e r c o s u r
95
Segrj dice su Prembulo3, este Tratado debe ser consi

derado como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al de
sarrollo en forma progresiva de la Integracin en Amrica La
tina, conforme al objetivo del Tratado de Montevideo de 1980
(se refiere al Tratado constitutivo de la ALADI] a la que nos
referiremos en seguida).
En efecto, no faltan antecedentes o esfuerzos de integra
cin en la parte central y sur del continente4. Proceres y pen
sadores como San Martn, Bolvar, Monteagudo, Alberdi e In
genieros persiguieron ellos mismos, o instaron a otros, a la
unin de las ex colonias; fundamentalmente con la idea de
conformar una alianza defensiva frente a la agresin de Es
paa, pero tambin como una manera de organizar y desa
rrollar mejor su comercio y de unir a los pueblos en una gran
patria latinoamericana5.
La historia de los procesos de integracin en Latinoam
rica, lnejor, las razones o motivos que los impulsaron, difieren
p. 11. A s el Program a de Liberacin Comercial (A nexo I), por los Regmenes
de Adecuacin y Convergencia; el Rgimen General de Origen (Anexo II),
por las Decisiones del Consejo 6/94 y 23/94; el Sistema de Solucin de Con
troversias (Anexo III), por el Protocolo de Brasilia; el Rgimen de Salva
guardias (Anexo IV ), estaba previsto solo para re gir durante el Program a
de Liberacin Comercial y los Subgrupos de Trabajo del Grupo M ercado Co
mn (Anexo V ) sern reestructurados a partir de Ouro Preto.
3 Coincido con P rez O termn , ob. cit., p. 12, en la importancia de su an
lisis, atento a la parquedad que muestra el articulado. Por lo dems, la im
portancia de los prembulos en la interpretacin de los tratados es pacficamente
destacada por la doctrina, por la jurisprudencia y por la Convencin de Viena
(art. 31), que es ley para todos los pases integrantes del Mercosur.
4 Entre ellos: a ) la Comunidad del Caribe (Caricom ) creada en 1973
por Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago y al que adhirieron
despus todos los dem s pases de la regin caribea. El Caricom tiene como
objetivo nal la constitucin de un mercado comn; b ) el Pacto Andino, creado
por el Acuerdo de C artagena" que se firm el 25>5/69 entre Bolivia, Colombia,
Ecuador, Per (estos dos pases se enfrentaron hace m uy p e o en una gu erra)
y Venezuela, tiene como objetivo promover el desarrolle equilibrado y ar
mnico de los pases miembros mediante el establecimiento de una comu
nidad econmica que, paralela y coordiandamente con la formacin de un
mercado comn subregional, constituye la fase d el proceso de integracin
andina (arts. I 9 y 26 del Acuerdo).
5 Puede am pliarse con una sem blanza de los precursores y cita <l
sus obras en E k m ek d jian , M iguel A., Introduccin a l derecho comunitario la
tinoamericano, Depalma, Buenos Aires, 1994, p . 101 a 112.
96
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
de los de Europa. Es que ellos, como hemos visto, se decidieron

poco despus de terminada la Segunda Guerra por una efectiva
integracin econmica que deba desembocar inexorablemente
eTun unin poltica para diluir la posibilidad de una nueva
confrontacin y, a la vez, por el temor a quedar totalmente
rezagados del mundo. Todo ello con un sello tal de dramatismo
que la mostraba como la. nica solucin. En esta parte de La
tinoamrica, en cambio,los motivos que derivaron en} la per
sistente (decisin de crear un mercado comn fueron,) y son,
distintos. Lejos de los temores de la guerra, (un mejor posicionamiento en el mundo, la bsqueda de mejores y mayores
mercados y la toma de conciencia de que el mapa del siglo
xxi mostrar grandes espacios econmicos interdependientes,
parecen ser los argumentos que justifican, sobradamente, nues
tros esfuerzos. Como vemos, los componentes de dramatismo,
en trminos de guerra o de paz, aqu no existen.
La integracin americana es un proceso importante, quiz
imprescindible, para el desarrollo de nuestros pueblos, pero
responde a causas exgenas, es emptico. As, se destaca y
releva en el mismo Prembulo del T.A. ten ien d o en cuenta la
e v o lu c i n de los a co n te c im ie n to s in te rn a c io n a le s , en esp ecia l
la c o n s o lid a c i n de g r a n d e s espa cios e c o n m ic o s y la im p o r
tancia de lo g ra r u n a adecu a d a insercin p a ra sus p a ses; [. . . ]
e x p re sa n d o q u e este p ro c e s o de in teg ra ci n co n stitu ye u n a r e s
p u e s ta a d e c u a d a a tales a c o n te c im ie n to s .
Respecto de los(esfuerzos integracionistas que tuvieron a

nuestro pas como protagonista, se destacan:
^ a )(h d i Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(AtALC), creada por el Tratado de Montevideo de 1960 y firmado
por la Argentina6, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uru
guay al que luego adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador y Ve
nezuela^
! La ALALC persegua el establecimiento de una z o n a de
lib r e c o m e rc io (art. l p e r o en su Prembulo manifestaba claramente la intencin de perseverar en sus esfuerzos ^tendien
tes al establecimiento, en forma progresiva, de un mercado
comn latinoamericano y de aunar sus esfuerzos en favor
de una progresiva complementacin e integracin de sus eco
6 L a Repblica Argentina aprob el Tratado por ley 15.378.
El
m e r c o s u r
97
nomas, basadas en una efectiva reciprocidad de beneficios.

La ALALC no pudo cumplir con los objetivos que se haba
propuesto^
6)1 La Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), creada por el Tratado de Montevideo del 12 de agosto
de 1980, e integrada por la Argentina7, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Vene~zela, es la continuadora de la ALALC y expresaJ en el arranque,
(objetivos todava ms ambiciosos: ^reconstitucin, en forma
gradual y progresiva de un mercado comn latinoamericano
(art. I 9). Ello se har, mediante el otorgamiento recproco de
una preferencia arancelaria regional y la celebracin de acuer
dos de alcance regional y parcial (arts. 4Q a 79))
c) El Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo,
firmado el 29 de noviembre de 1988 entre la Argentina y Brasil,
dispone que los territorios de los [dos] pases integrarn un
espacio econmico comn (art. I9) y que dicho objetivo se al
canzar en dos etapas mediante la remocin gradual de todos
los obstculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes
y servicios en los territorios de los dos Estados parte y la
armonizacin de polticas aduaneras, de comercio interno y
externo, agrcola, industrial, de transportes y comunicaciones,
cientfica y tecnolgica) y otras que los Estados partes acor
daren; como as tambin la coordinacin de las polticas en
materi fiscal, monetaria, cambiara y de capitales.; Todo ello
mediante la firma de acuerdos especficos sujetos a la apro
bacin legislativa de ambos pases.
Esta somera enunciacin de objetivos en los Prembulos
y primeros artculos de cada uno de los Tratados indica que,
al menos en la fijacin de los objetivos de integracin econ
mica, no hay diferencias sustanciales con la Comunidad Eu
ropea. Todos ellos, salvo el caso mencionado de la ALALC,
apuntan a los niveles ms complejos: la constitucin de un
mercado comn y hasta de una unin econmica.) Para algu
nos, la sola mencin de sus nombres es por dems elocuente.
Pero estos procesos han fracasado. Illo esencialmente, se
gn creo, por varias razones, entre las que se destacan una
7
La A rgentina aprob el TVetado de Montevideo de 1S80 por ley 22.354
del 15/12/80 (B O , 23/12/80).
7.
Fm k k u n i
98
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
asombrosa falta de pragmatismo8 y la reiteracin en la bs

queda de objetivos muy complejos y elevados mediante medios
siempre inadecuados e insuficientes9. Me refiero, en especial,
a la persistente debilidad de los rganos elegidos para encarar
los procesos, tanto en su conformacin, siempre interguber
namental, cuanto en sus atribuciones. El esquema institucio
nal, para el caso del Mercosur, ser analizado en el captulo
correspondiente.
De la necesidad y actualidad de los procesos de integracin
no pueden caber dudas. El mundo se orienta claramente a
la globalizacin, empezando por agrupaciones de pases que
adquieren, en la fuerza del conjunto, otro poder econmico y
poltico. La Argentina, Brasil, Paraguay o Uruguay no pueden
hoy competir en condiciones razonables con el nico poder de
sus limitados territorios y producciones en un mundo cada vez
ms complejo y ms interdependiente. Tampoco podran ha
cerlo Espaa, los Pases Bajos o Grecia; Mxico o Canad o
cualquiera de las ex repblicas del bloque sovitico.
Por eso, ms all de las razones histricas que mueven
a unos o a otros a integrarse, la unin de pases es hoy una
necesidad impostergable para subsistir en el futuro y para con
ferirles peso en la escena mundial10.
El Mercosur, entonces, es la respuesta ms reciente que
se ha dado, en esta parte del continente, al fenmeno de la
Integracin de fines del siglo veinte. La pregunta sigue siendo
si esta respuesta es la ms adecuada.
\E1 Tratado de Asuncin muestra algunas diferencias con
anteriores experiencias.) Entre las positivas se destaca, por
8 Pragm atism o que s exhibieron, por ejemplo, norteamericanos y eu
ropeos.
9 De acuerdo, entre otros, E kmekdjian , Miguel ., Introduccin . . p. 101.
i L a integracin econmica es un medio y no un fin (. . .) permite
alcanzar un mayor desarrollo econmico y este, a su vez, permite satisfacer
mayores necesidades de consumo de nuestros pueblos y ( . . . ) contribuye a
un mayor bienestar general (. . .). Lo hace a travs de distintos medios. P ri
mero a travs de la mayor divisin del trabajo que un mercado ampliado
permite; segundo, mediante la posibilidad de utilizar las economas de escala
en un mercado ampliado (. . .). Adem s la integracin econmica ayuda a
nuestro crecimiento por la va de la mayor eficiencia que provoca la compe
tencia (C o nesa , Eduardo, Conceptos fundamentales de la integracin econ
mica, Rev. Integracin Latinoam ericana, agosto de 1982, p. 3).
E l
m e r c o s u r
99
ejemplo, que, aunque fija un objetivo muy ambicioso, el de

la constitucin de un mercado comn, declara su opcin por
un sistema evolutivo, funcionalista?: el objetivo debe ser alFnzado ( . . . ) con base en los principios de gradualidad, fle
xibilidad y equilibrio. Es decir,|se fijan plazos, que adems
de ordenar o pautar el proceso son He lin a gran ayuda psi
colgica, y se intenta alcanzar el objetivo de mxima por eta
pas, descartando la bsqueda de la unidad poltica o econmica
de una vez y de un solo golpe.! Esto es un avance.
As, el T.A., es un tratado para (destinado a) la cons
titucin de un mercado comn. No es un tratado constitutivo
de un mercado comn. Tiene un carcter transitorio, hasta
el 31 de diciembre de 1994 y ahora renovado, destinado a con
formar (dar forma a) un mercado comn.
Lo que s es del todo evidente es su precariedad; la es
tructura levantada para aspirar, aunque sea a la conforma
cin del mercado comn, es muy pobre. Segn los propios
negociadores del Tratado y alguno de los actuales presidentes
de los miembros, no se pudo, o quiso, en esos momentos, pre
tender ms11.
11 Eso era bien claro en Asuncin y, todava ms, en la prim era gran
reform a del Tratado: el Protocolo de Ouro Preto.
Dice Hctor G ross E s p ie l l , canciller uruguayo, en El Tratado de A su n
cin y algunas cuestiones jurdicas que plantea, E D , t. 144, p. 913, que: en
cuanto al Tratado de Asuncin en s mismo, es cierto que tcnicamente pudo
haber sido mejor y, desde este punto de vista, pudieron haberse alcanzado
frmulas is afinadas. Pero ese perfeccionismo fue imposible. En las cir
cunstancias en que se concibi, negoci y redact, no era factible que resultara
mejor. Por su parte, Fernando E nrique Cardoso, presidente del B rasil, en
el diario L a Nacin del 6/4/96, a la pregunta: A p artir del M ercosur y del
eje Buenos Aires B rasilia hay que pensar en una integracin regional ms
vasta, y no solo comercial, liderada por estos dos pases?, contest: Ms
vasta sin dudas. Chile y a est cerca y m aana yodr ser Venezuela. A cuer
dos polticos podrn darse entre pases, pero estamos muy lejos de llegar a
algo sim ilar a la Unin Europea. A qu no hemos seguido ese camino porque
nos pareci que iba a provocar muchas resistencias, algo que no ocurre con
In integracin productiva y comercial.
Solo acotar que el Brasil aparece como uno de los ms claros opositores
ii la creacin de una estructura que pueda tener algo de supranacional o a
Iii cesin de soberanas a dicha estructura (conf.,entre otros, P r e z O t e r m n ,
ob. cit., p. 24). Lo que no s si se tiene claro es: a ) que la integracin pro
ductiva y comercial provoca tantas resistencias como cualquier otra; />) m i
100
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Bsicamente los miembros, con el objetivo de ampliar las

actuales dimensiones de sus Estados nacionales m e d ia n te el
m s efica z a p r o v e c h a m ie n to de los recu rso s d is p o n ib le s , la p r e
s e r v a c i n d e l m e d io a m b ie n te , e l m e jo r a m ie n to d e las in te rc o
n ex io n es fs ic a s y la c o o rd in a c i n de las p o ltic a s m a c ro e c o n m ic a s y la c o m p le m e n ta c i n de los d iferen tes sectores de la
e c o n o m a
(Prembulo) deciden constituir un [Mercado Comn

del Sur (art. I 9)]
#
Sigue diciendo el Tratado queleste mercado comn implica:
la lib re c irc u la c i n de bien es se rvic io s y fa cto res p r o d u c tiv o s

(c a p ita l y t r a b a jo ) [. . . ] en tre los p a s e s [. . . ] el e s ta b le c im ie n to
d e u n a ra n c e l (a d u a n e r o ) extern o c o m n ; [. . . ] la c o o rd in a c i n
d e p o ltic a s m a c ro e c o n m ic a s y sectoria les [. . . ]; el c o m p r o m is o
(art.
I 9, T.A.).
Hasta all,, de libro. Un objetivo claro y bien definido y
todos los atributos o caractersticas de un mercado comn. El
problema viene despus, es decir con los mecanismos e ins
trumentos puestos a jugar para su conformacin o realizacin.
Ante la precariedad de los que encontramos, solo caben algunas
reflexiones:
) Es indudable quelos pases signatarios no han querido
comprometer su soberana delegando atribuciones y competen
cias fuera de sus propias esferas de control interno) (por lo
menos no todos, el ms decidido en este sentido era el Uruguay).
)^ As, se ha proyectado un modelo de naturaleza estric
tamente intergubernamental (art. 29, POP), ms propia de or
ganismos de cooperacin que de integracin.'
c)
Parece tambin indudable quelos redactores del Trataddj queran, y quieren, avanzar por etapas en el camino de
la integracin econmica] empezando con una unin aduanera
d e a r m o n iz a r las le g isla cio n es en la s rea s p e r tin e n te s
las resistencias de las que se habla se refieren a la transferencia de soberanas,

ya los pases han cedido algunas, por ejemplo*, no son libres de fijar unilafiraim en te aranceles en fronteras internas o exteriores, y c) que si el proceso
avanza, y todos esperamos que as sea, no hay otra posibilidad que la unin
poltica y econmica al final del camino.
Sobre los problemas que podran plantearse, por ejemplo, en el campo
monetario, vase mi trabajo Moneda nica o moneda comn para E uropa?,
L L , diario del 27/6/95, Supl. Universidad A ustral.
E l
m e r c o s u r
101
para llegar, con el tiempo y dotando ms a la estructura ins

titucional, al mercado comn.
Los principios rectores de gradualidad, flexibilidad y equi
librio no parecen indicar otra cosa. Los instrumentos prin
cipales que el artculo 59 enumera, tampoco.
El mercado comn, como ya sabemos, es mucho ms que
una unin aduanera, porque no se limita a eliminar las trabas
a la libre circulacin de las mercancas, sino que aspira a re
mover los obstculos a las otras tres libertades y, fundamen
talmente, establece un mnimo de reglas comunes aplicables
no solo a los Estados miembros, sino tambin a sus ciudadanos
y que son fuente de derechos y obligaciones para unos y para
otros12.
C a t a l a n o y Scar pa dicen que de ello se deduce que, mien
tras una unin aduanera puede ser objeto de un tratado in
ternacional normal, que vincula exclusivamente a los Estados
miembros en cuanto tales, el mercado comn implica necesa
riamente la creacin de una estructura nueva, con poderes
auEonomos y con personalidad jurdica propia, distinta a la
de los Estados miembros 13. Yo voy a disentir con los distin
guidos autores. Creo que el nico esquema que no requiere
de una estructura supranacional es la zona de libre comercio,
sencillamente porque no es un sistema de integracin14. Puede
que C a t a l a n o y S car pa se estn refiriendo, estoy seguro, a unio
nes aduaneras ms sectorizadas o parciales, como pueden ser
la CECA o la CEEA, pero si se habla de una unin aduanera
total, es decir que abarque a todos los productos del universo
arancelario originarios y en libre prctica, es obvio que los
problemas que se plantean no pueden ser resueltos por los sis
temas tradicionales de derecho internacional, ni por los miem
bros, sin la existencia de una estructura distinta y superior.
Con la estructura que tenemos, muchos dicen que ya hemos
alcanzado el estadio de la unin aduanera; creo que exageran
12 C a t alan o , Nicola, y S carpa , Riccardo, Principios de derecho comuni
tario, Tecnos, M adrid, 1988 p. 27.
13 dem, p. 28.
14 Vase al respecto mi trabajo Los procesos de integracin subregional
th'l Cono S ur y su dficit institucional: la experiencia de las Comunidadh
Europeas, E D t t. 151, p. 823. De acuerdo: E k m ejd jia n , M ifu e l ., Introdur
rlrn . .
p. 27.
102
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
en su optimismo. Otros, que tenemos una unin aduanera im

perfecta; creo que tambin son demasiado optimistas. Como
ya sabemos, una unin aduanera implica la constitucin de
un AAEC, lo tenemos, y la libre circulacin de las mercaderas
entre los pases miembros; para eso todava falta mucho15.
B ) Objetivos y mtodos
Para conformar un mercado comn antes del 31 de di

ciembre de 1994, el T.A. describe, en su artculo 59, los si
guientes instrumentos p r in c ip a le s
a ) \ U n P r o g r a m a de L ib e r a c i n C o m e rc ia l, q u e co n sistir
e n r e b a ja s a r a n c e la r ia s p r o g r e s iv a s j lin e a le s y a u to m tic a s,
a c o m p a a d a s de la e lim in a c i n de restriccion es n o a ra n c e la ria s
o m e d id a s de efectos e q u iva len tes, a s c o m o d e otra s re s tr ic
c io n es a l c o m e rc io en tre los E s ta d o s P a r t e s ,[p a r a lle g a r a l 31
de d ic ie m b r e d e 1994 con a ra n cel cero, s in restriccion es n o a r a n
c ela ria s s o b re la to ta lid a d d el u n iv e r s o a ra n c e la rio ) (A n e x o I ) ;
b )u L a c o o rd in a c i n de p o ltic a s m a c ro e c o n m ic a s q u e se
re a liz a r g r a d u a lm e n te y en fo r m a c o n v e rg e n te co n los p r o
g r a m a s de d e s g r a v a c i n a ra n c e la ria y d e e lim in a c i n de r e s
triccio n es n o a ra n c e la ria s j in d ic a d o s en el litera l a n te r io r ;
15
H asta ahora, los miembros se han limitado a desgravar en forma
lineal, progresiva y automtica su comercio recproco. Es decir, a eliminar
las barreras ms visibles: los aranceles a la importacin y a la exportacin.
Por ser las ms visibles, son las ms fciles de derribar, siempre que exista
voluntad poltica para hacerlo. Los problemas empiezan cuando los pases
pierden estos aranceles, que histricamente han sido una fuente importante
de sus ingresos, y buscan reemplazarlos, de cualquier manera, por otros aran
celes encubiertos, por tasas en aduanas, por cuotas o contingentes, por b a
rreras fiscales y tcnicas o por otros recursos tan infinitos como la imaginacin
pueda crear. Estos obstculos ocultos son los ms peligrosos y los que ms
trabajo cuesta eliminar. A Europa, con todo un arsenal de medios defensivos
p ara combatirlos, le llev ms de cuarenta aos y la lucha sigue da a da.
A l respecto, vanse mis trabajos: La libre circulacin de mercancas en la
CE E , aspectos jurdicos (en colaboracin con Juan L. D o n ic e lli ), L L , t. 1992-D,
ps. 1273 y ss.; La sentencia del uCassis de D ijo n : un hito en la evolucin
jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, L L ,
t. 1992-E, p8. 1077 y ss., y tambin El Mercosur en su estado actual, poco
ms que una expresin de deseos, L L , diario del 29/6/95, Secc. A ctualidad.
El
m e r c o s u r
103
c ) |Un a ra n c e l extern o com nJ q u e in c e n tiv e la c o m p e ttiv id a d ex tern a de los E s ta d o s P a r te s ;

d ) ( L a
a d o p c i n de a cu erd o s sectoriales, con el fin de o p
t im iz a r la u tiliz a c i n y m o v ilid a d de los fa ctores de p r o d u c c i n

y de a lc a n z a r esca la s o p e ra tiva s eficien tes* )
Mucho de ello se ha alcanzado durante el perodo de tran

sicin. Esta afirmacin no es contradictoria con las reservas
que vengo realizando, crticas que se pretenden constructivas
para el futuro. En efecto, se ha seguido con rigor y puntualidad
el calendario de rebajas arancelarias convenido en el Anexo
t y ya tenemos un arancel aduanero externo comn, lo que
no es poca cosa. Pero lejos estamos de la eliminacin de res
tricciones de tipo arancelario (exacciones de efecto equivalente
a los derechos de aduana a la importacin o a la exportacin)
o no arancelario (medidas de efecto equivalente a restricciones
cuantitativas, por ejemplo) es decir, del derribamiento de cual
quier obstculo que de manera directa o indirecta, actual o
potencial, dificulte o restrinja el libre intercambio de mercan
cas en la Comunidad del Sur. Ni qu hablar de las otras
tres libertades bsicas, la de circulacin de servicios, personas
y capitales, an en estado por dems embrionario.
Respecto de la coordinacin de polticas macroeconmicas
de los Estados miembros, nos enfrentamos con graves dificul
tades derivadas de las notables diferencias en los ndices de
inflacin, PBI, deuda pblica interna y externa, etc., de los
cuatro pases.
C) C aractersticas p rin cip a le s

17. U n T r a t a d o i n t e r n a c i o n a l . f El Tratado de Asun
cin ya ha sido caracterizado16como un acuerdo internacional,
subregional, abierto y plurilateral, provisorio y programtico, )
caracterizacin que comparto y a la que agregar otros rasgos
que considero distintivos.
16
Vase B asald a , Ricardo X., El Mercosur y las etapas de la integra
cin, E D , t. 160, p. 818.
104
M anual
de
derecho
c o m u n it a r io
La Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados17

define a los tratados en su artculo 2Q, apartado l e, inciso a,
como u n a c u e rd o in te rn a c io n a l c e le b ra d o p o r escrito en tre E s
ta d os y re g id o p o r el d erech o in tern a cio n a l, y a con ste en u n
d o c u m e n to n ic o o en d os o m s in s tru m e n to s con exos y c u a l
q u ie r a q u e sea su d e n o m in a c i n p a r t ic u la r .
(El de Asuncin
es entonces \un tratado:)

a)
( S u b r e g io n a l. En efecto, el Mercosur se enmarca dentro
de un acuerdo regional ms amplio, la ALADI, y tiende a crear
un mercado comn entre cuatro de sus once firmantes. Vincula
a un nmero de Estados con identidad de intereses sobre una
regin geogrfica determinada^
b) (.A b i e r t o . El T.A. est abierto, mediante la aceptacin
unnime de los socios, a la participacin de los restantes
miembros de la ALAD I y solo a ellos.) El art. 20, T.A., pres
cribe que cualquiera de estos pases puede solicitar la ad
hesin, transcurridos cinco aos de vigencia del Tratado o
antes, si es que el candidato no forma parte de (otros) es
quemas de integracin subregional o de una asociacin extrarregional. El Mercosur firm con Chile, el 25/7/96, en la
reunin Cumbre de San Luis, un acuerdo de asociacin que
persigue la conformacin de una zona de libre comercio
para el 80% de los productos en un plazo de 10 aos, me
diante el desgravamiento progresivo, lineal y automtico de
los aranceles, en un calendario que empezar a correr en
1997. As, Chile no se ha incorporado todava como miembro
pleno del Mercosur (como socio), sino como asociado en ma
teria de libre intercambio de mercancas. Con Bolivia y Ve
nezuela estn avanzadas las negociaciones en el mismo sen
tido y se prev que los respectivos acuerdos sean firmados
a principios de 1997.
c) |M u ltila te r a l. O plurilateral, es decir celebrado por va
rios sujetos de derecho internacional.)
17
Convencin do Viona sobre el Derecho de los Tratados, aprobada
por lii Argentina por Iny 19.866 (B O , 11/1/73).
E l
m e r c o s u r
105
d)^Provisorio. El de Asuncin era, en su origen, un Tra

tado provisorio, que estableca un programa a cumplir en un ^
tiempo determinadoj (desde su entrada en vigencia hasta e l )
31 de diciembre dej_1994)Jy sealaba al mercado comn como
el objetivo a lograr, al final de ese perodo transitorio. [El Pro
tocolo de P uro Preto, parte integrante del T.A.,(lo ha modificado
en buena parte manteniendo sus objetivos, y ya no tiene limites
temporales (tendr duracin indefinida, art. 48, POP)]
e) Programtico. Es decir que fija un programa y pone
a carg de las instituciones su desarrollo posterior. Todo ello
basado en los principios de gradualidad, flexibilidad y equili
b rio que orientan la construccin del sistemauPrembulo, T.A.).
18.
E i M ercosur es u n esquem a g obernado po r lo s E s
. Creo que ya me he referido suficientemen

te a esta caracterstica. Quiero solamente destacar otra vez
el riesgo que significa perseguir un objetivo tan ambicioso con
un sistema de gobierno absolutamente dependiente de los
miembrosj _Rescato y apuesto al objetivo, y espero que la evo
lucin propia y necesaria del sistema seale claramente, para
todos, la necesidad de la supranacionalidad por la que muchos
bregamos desde hace algn tiempo.
t a d o s m ie m b r o s
19. \ e l T r a t a d o d e A s u n c i n e s t f u n d a d o e n l a r e c i
El artculo 2Qdel T.A. dice que: El Mercado Co
mn estar fundado en la reciprocidad de derechos y obliga
ciones entre los Estados Partesi
Como ya un autor lo ha sealado18,(en las Comunidades
Europeas no rige este principio| (Los tratado^ no se limitan
a crear obligaciones recprocas entre las diferentes partes con
tratantes, sino que(establecen un orden jurdico nuevo en vir
tud del cual un Estado miembro no puede dispensarse de cump r o c id a d .
18
B asald a , Ricardo X., Derecho aduanero, Abeledo-Perrot, Bueno* Ai
res, 1992, p. 308.
106
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
plir las obligaciones contradas invocando el incumplimiento

de la otra parte19].
\
Âs, los Estados miembros)no quedan sometidos a la vo
luntad de sus socios a la hora de respetar y de hacer respetar
los compromisos contrados, sino que se [someten al derecho
comunitario que prev todos los mecanismos necesarios para
asegurar la aplicacin uniforme del derecho originario y de
rivado en la totalidad del espacio comn)20.
D ) Anexo prctico
Seccin 1
a) Tratado de Montevideo de 1960 (ALA LC ): Artculo 1.

b) Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI): Artculos 1
a 7.
c) Tratado de Asuncin: Artculos 1 a 3, 5, 7, 8, 18, 20
a 23.
d) Protocolo de Ouro Preto: Artculos 34, 35, 45 a 48, 50, 53.
Seccin 2
FUEN TES D OCUM ENTALES
a) Prembulo del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI).

anim ados por el propsito de fortalecer los lazos de amistad y
solidaridad entre sus pueblos.

PERSUADIDOS de que la integracin econmica regional constituye
uno de los principales medios para que los pases de Amrica Latina
puedan acelerar su proceso de desarrollo econmico y social a n
de asegurar un mejor nivel de vida para sus pueblos.
i Santancin Costa c/E.N.E.L., ya citada y transcripta en el Anexo

prctico" d a l captulo antorior.
ao
a
la
VriniiHc
a p lic a c i n
Io n
en p i t i l l o
h u c o s v o s
, e n e s p e c ia l e l i n s t i t u c i o n a l y e l r e f e r id o
d u l c la r u c h o c o m u n i t a r i o
en
lo s e s p a c i o s i n t e r n o s .
E l
m e r c o s u r
107
DECIDIDOS a renovar el proceso de integracin latinoamericano

y a establecer objetivos y mecanismos compatibles con la realidad
de la regin.
SEGUROS de que la continuacin de dicho proceso requiere apro
vechar la experiencia positiva obtenida en la aplicacin del Tratado
de Montevideo del 18 de febrero de 1960.
CONSCIENTES de que es necesario asegurar un tratamiento espe
cial para los pases de menor desarrollo econmico relativo.
DISPUESTOS a impulsar el desarrollo de vnculos de solidaridad
y cooperacin con otros pases y reas de integracin de Amrica
Latina, a fin de promover un proceso convergente que conduzca al
establecimiento de un mercado comn regional.
CONVENCIDOS de la necesidad de contribuir a la obtencin de un
nuevo esquema de cooperacin horizontal entre pases en vas de
desarrollo y sus reas de integracin, inspirado en los principios del
derecho internacional en materia de desarrollo.
TENIENDO EN CUENTA la decisin adoptada por las Partes Con
tratantes del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, que permite
concertar acuerdos generales regionales o generales entre pases en
vas de desarrollo con el fin de reducir o eliminar mutuamente las
trabas a su comercio recproco.
CONVIENEN en suscribir el presente Tratado el cual sustituir,
conforme las disposiciones en el mismo contenidas, al Tratado que
instituye la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio.
b)
Prembulo del Tratado Constitutivo del Mercado Co
mn del Sur (Asuncin, 26/3/91).
L a Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la
Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay, en ade
lante denominados Estados Partes:
co n sid eran d o que la ampliacin de las actuales dimensiones de
sus mercados nacionales, a travs de la integracin, constituye con
dicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo con ju s
ticia social;
ENTENDIENDO que ese objetivo debe ser alcanzado mediante el
ms eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preser
vacin del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones
fsicas, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la complementacin de los diferentes sectores de la economa, con base on
los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio;
ten ien d o EN cu en ta la evolucin de los acontecimientos intor
nacionales, en especial la consolidacin de grandes espacios ocond
108
anual
de
micos y la importancia de lograr una adecuada insercin internacional

para sus pases;
expresan do que este proceso de integracin constituye una res
puesta adecuada a tales acontecimientos;
c o n scien tes de que el presente Tratado debe ser considerado
como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma
progresiva de la integracin de Amrica Latina, conforme al objetivo
del Tratado de Montevideo de 1980;
convencidos de la necesidad de promover el desarrollo cientfico
y tecnolgico de los Estados Partes y de modernizar sus economas
para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles
a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes;
r e a f ir m a n d o su
voluntad poltica de dejar establecidas las bases
p a ra una unin cada vez m s estrecha entre sus pueblos, con la fi

n alid ad de alcan zar los objetivos a rrib a m encionados;
ACUERDAN [. . .].
Seccin 3
P R E G U N T A S Y E J E R C IC IO S
1. En un mapa de Amrica (se anima a dibujarlo?) dis

tinga los grupos de pases que transitan por experiencias de
integracin. Indique cules son los que tienen por objetivo la
constitucin de zonas de libre comercio, uniones aduaneras o
mercados comunes.
2. Qu le sugiere el trabajo terminado?
3. Cules son las trabas, de cualquier tipo, que puede
imaginar a la libre circulacin de personas, mercancas, ser
vicios y capitales entre los pases americanos?
4. Conteste la misma pregunta anterior, pero centrando
su atencin en el Mercosur.
5. Compare estas respuestas con las dadas en el cues
tionario referido a Europa y saque tres conclusiones.
6. Examine el T.A. Es un tratado marco o un tratado
ley? Est abierto a la participacin de otros pases o cerrado
a ella? Es un tratado con trmino de duracin o de duracin
indefinida? Cules son las condiciones de adhesin de un nue
vo Estado al grupo? Podra el Mercosur adherirse al NAFTA?
Por qu?
E l
m e r c o s u r
109
7. En qu se parece el Mercosur a la ALADI? En qu

se diferencia? (Compare, fundamentalmente, los dos prem
bulos y los primeros artculos de los tratados.)
8. Por qu digo que para la constitucin de un mercado
comn es necesario crear instituciones supranacionales? Critquelo.
9. Competencias: Puede decirse que las competencias del
Mercosur son de atribucin? Identifique una competencia ce
dida a las instituciones comunitarias y ejercida en exclusiva
por ellas. Identifique competencias paralelas o concurrentes
entre los rganos o instituciones del Mercosur y los nacionales.
10. D dos ejemplos de cada una de las libertades que
el T.A. enumera.
11. En 1995 se plante un conflicto entre la Argentina
y el Brasil por cupos o contingentes en materia de automviles.
Qu fue lo que pas? Se solucion? Cmo?
12. Consiga un ejemplar del acuerdo de cooperacin UEMercosur. Identifique sus puntos fundamentales. Qu es lo
que se pretende, cules son sus alcances, en qu tiempos?
P a r t e
S e g u n d a
INSTITUCIONES COMUNITARIAS
C a p t u l o I I I
IN S T IT U C IO N E S D E LA S C O M U N ID A D E S
EUROPEAS*
A ) Introduccin
L a s instituciones de la s C o m u n id ad es E u ro p e a s exh iben
u n ca r c te r esen cialm en te dinm ico y h a n evolucionado en fo r
m a m a rc a d a desde su s orgen es h a sta n uestros das.
E s t a evo
lucin responde, por u n lado, a la con sign a de p ro g re s iv id a d

en el proceso que los p a d re s creadores tu v ieron en m en te ( E u
ropa no se h a r de un solo golp e) y, por otro, a dos n ecesidad es
*
Bibliografa: A lo n s o G arca , Ricardo, Derecho comunitario, derechos
nacionales y derecho comn europeo, Civitas, M adrid, 1989; B ies c h e u v e l, Barend, D ell Edmund, y M arjolin , Robert, Relazione sulle istituzioni europee
(el informe de los tres sabios a la Comisin), RDE, 1980, ps. 196 y ss.; B ordchard, K laus D., E l A B C del derecho comunitario, Oficina de Publicaciones
Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1991; F o ye r , Jean, Le
controle der Parlements nationaux sur le fonction normative des institutions
communautaires, RM C, 1979, ps. 161 y ss.; G u ti r re z Espada, Cesreo, E l
sistema institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, M adrid, 1991;
Reflexiones sobre el sistema de constituciones polticas de las Comunidades
Europeas, GJCE E , t. 1989-D, ps. 75 y ss.; L agrange , Maurice, L e pru voir de
dcision dans les Communauts Europennes: therie et realit, R T D E , 1967,
ps. 1 y ss.; L e n a erts, Koen, Some reflections on the sparation o f powers in
th European Community, C M L R , 1991, n9 28, ps. 11 a 35; M an ga s M artn ,
Araceli, Aspectos jurdico institucionales de la realizacin de la U nin E u
ropea en E l derecho comunitario europeo y su aplicacin ju d icia l, M adrid,
Civitas, 1993, ps. 161 a 210; E l Comit de Representantes permanentes de
las Comunidades Europeas (un anlisis del proceso de decisin), Centro du
Estudios Constitucionales, M adrid, 1980; E l Tratado de la U nin Europia:
anlisis de su estructura general, G JC E E , 1992, D. 17, ps. 13 a 62; Sntoma
M. Filli ICI.ANII
114
anual
de
evidentes: la adecuacin de las instituciones tras las sucesivas

adhesiones de nuevos Estados y el aggiornamento de sus es
tructuras y de la extensin de sus poderes para hacer frente
a una realidad cada vez ms compleja, profunda y abarcadora.
La transformacin, lejos de haberse completado, es uno de los
temas centrales en la agenda de revisiones a los tratados que
se convino en Maastricht para 1996l.
En los ya ms de cuarenta aos que transcurrieron desde
el nacimiento de la primera de las Comunidades, la CECA, se
han unificado los organismos que rigen sus destinos, pero no
as las propias Comunidades. La Unin Europea est confor
mada por tres Comunidades, liTCECA, la CE y la CEEAL con
organos de direccin comunes, pero que desarrollan sus compe
tencias en el marco que cada uno de sus Tratados les asignan.)
Sera necesario, por tanto, referirse a cada una de las ins
tituciones en el marco de cada uno de los Tratados, pero solo
describir el sistema actual de la CE, con alguna breve refe
rencia a los dems2.
institucional y jurdico de las Comunidades Europeas, m aterial de estudio
del Diplomado en Estudios de la Integracin Europea, Colegio de Mxico,
1995; Derecho comunitario europeo y derecho espaol, Los rganos auxiliares
de las Comunidades Europeas: el Comit Consultivo C E C A , el Comit Eco
nmico y Social y el Tribunal de Cuentas, 28 ed., Tecnos, M adrid, 1987, ps.
147 a 191; N o el , Emile, Las instituciones de la Comunidad Europea, Oficina
de Publicaciones de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1992; P asetti
B ombardella , Francesco, Le Parlement face au Conseil, RDE, 1987, ps. 67 y
ss.; S chrans , Guy, L a estructura de la Com unidad en Treinta aos de derecho
comunitario, Comisin de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1981, ps.
17 a 32.
1 E l proceso de cambio y acomodamiento es incesante. Iremos sea
lando algunos hitos en el largo y complejo camino. As, por ejemplo, el Con
venio relativo a ciertas instituciones comunes a las tres Com unidades, fir
mado en Roma conjuntamente con los Tratados fundacionales de la C E E y
del Euratom, y en virtud del cual existen, desde entonces, un nico P a rla
mento y un nico Tribunal de Justicia. El Tratado de Fusin de los Eje
cutivos, firmado en Bruselas en 1967 y por el que se unificaron las Comisiones
y los Consejos de las tres Comunidades; el Acta nica E uropea, que se
firm los das 17 y 28 de febrero de 1986, que ampli las competencias de
la Com unidad e introdujo significativas modificaciones en las normas de fun
cionamiento de sus instituciones. Y el m s reciente Tratado de la Unin
Europea (T U E ), firmado en M aastricht el 7/2/92.
2 Ello por varias razones. En primer lugar, porque la C E C A est con
denada a desaparecer, ya que se le previ una vigencia de cincuenta aos
I n s t it u c io n e s
de
las
c o m u n id a d e s
europeas
115
Las instituciones comunitarias asumen la ciclpea tarea

de edificar la unin de Europa da a da. Los Tratados pusieron
los cimientos, pero haba que construir el edificio. Fueron cua
tro los organismos originales: la Comisin (denominada en el
Tratado CECA Alta Autoridad), el Consejo, el Parlamento
Europeo y el Tribunal de Justicia (arts. 7Q, T.CECA; 4Q, T.CE,
y 3Q, T.CEEA). A estas cuatro instituciones principales se ha
sumado, con Maastricht, una quinta: el Tribunal de Cuentas,
que era hasta ahora, y con otros, un rgano auxiliar de la
Comunidad.
Con intencin puramente descriptiva, podramos calificar
a las dos primeras instituciones (la Comisin y el Consejo),
de organismos dinmicos y de decisin, mientras que, a las
tres restantes, de organismos de control poltico (el Parlamen
to), jurdico (el Tribunal de Justicia) y de los ingresos y gastos
comunitarios (el Tribunal de Cuentas). Pero nada es tan sen
cillo en la Unin Europea. Como veremos, las competencias
y atribuciones no son tan definidas y muchas veces se com
parten3.
(art. 97, T.C E C A, no modificado en el T U E ) por lo que su vida se extinguir
en el cercano 2002. N o parece que la intencin sea prorrogar el Tratado
sino, ms bien, que la limitada materia que regula, la creacin de un a unin
aduanera parcial y de un mercado comn que afecta tan solo a la produccin
carbosiderrgica, sea asum ida en el mbito del T.CE. Por su parte, el T .C E E A
o Euratom regula tambin una materia muy especfica, la energa atmica,
y sus disposiciones de carcter institucional son prcticamente idnticas a
las del T.CE. Este ltimo, finalmente, tiene un alcance inmensamente mayor.
Sus objetivos inmediatos no son solo la creacin de una completa unin adua
nera, comprensiva de todas las mercaderas y productos originarios y en libre
trnsito, sino la creacin de un mercado comn, con la puesta en pie de las
cuatro libertades bsicas: las de circulacin de mercancas, personas, servicios
y capitales. Su objetivo mediato - y prxim o-, es el de una completa unin
econmica y, aunque algo resistida, tambin poltica.
3
Refirindose a la separacin de poderes, dice Koen L eanerts (Some
reflections on the separation o f powers in the European Community, C M L R ,
1991, n8 28, p. 12): It simply appears impossible to characterize the several
Community institutions as holders of one or the other powers since a close
analysis, o f their prerogatives certainly does not indicate a clear cut betw een
the legislative and the executive branches o f the Community Goverment
Kn el mismo sentido, S haw dice que: there is no single legislative or execu tive
procedure which can be described in simple terms (S haw , Josephine, B u n >
pean Comm unity law, M acM illan, Londres, 1993, p. 51).
116
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
El Consejo de Ministros, como institucin representativa

de los Estados miembros, es el rgano de expresin de los
intereses particulares de cada uno de ellos. La Comisin sim
boliza y persigue el inters general de la Comunidad, con in
dependencia de los intereses estatales. El Parlamento es el
representante de los pueblos de Europa, y el Tribunal de Jus
ticia acta como custodio de la legalidad y del orden comu
nitario, incluso frente a los dems poderes.
Con esto, pareciera que el esquema toma, desde el origen,
tres instituciones del sistema tripartito clsico (el Parlamento,
el Consejo y el Tribunal), pero en rigor dista mucho de pa
recerse a sus referentes estatales modernos. Como luego com
probaremos, solo el Tribunal de Justicia cumple el rol natural
que le reconocemos en el sistema institucional de los Estados,
el de ejercicio exclusivo de la funcin jurisdiccional. De las
dems instituciones, no puede decirse que sean, en puridad,
legislativos (Parlamento) o ejecutivos (Comisin y Consejo), por
que comparten, en mayor o en menor medida, el ejercicio de
las funciones de direccin poltica, produccin normativa, eje
cucin y control4.
El reparto de poderes entre estas tres instituciones parece
responder, antes que a una diferencia de funciones, a los di
versos elementos e intereses que componen las Comunidades,
al peso que se concede a cada uno de ellos, y a los necesarios
compromisos polticos a los que han debido llegar quienes pu
jan, desde siempre, por un sistema institucional muy fuerte
y efectivo y los que pretenden, tambin desde siempre, recortar
las competencias del sistema supranacional, hacerlo lo ms
intergubernamental posible y ceder lo menos posible en tr
minos de soberana.
Por mi parte, creo que en el estado actual de las cosas
esta discusin, que enfrenta cada tanto a los federalistas
por un lado, y a los intergubermentalistas por el otro, ha
perdido mucho de su sentido5. Es que la Unin Europea, gra
4
G arca dk E n te r r a , Eduardo y otros, Tratado de derecho comunitario
europeo, CivitaH, M adrid, 1986, p. 116. As, por ejemplo, en el desarrollo de
este captulo piiHiiromos revista a la eterna lucha del Parlamento por llegar
a ser el lotfinlndor di* Im Comunidad y veremos sus progresos en dicho sentido.
n Tanto putnLido como I o h discursos independentistas de grupos extremHliiH Km qun, mu nllit del rtmguardo de las identidades nacionales y re-
de l a s
europeas
117
cias a permanentes cesiones o transferencias de soberana de

los miembros y a un esquema institucional dinmico y efectivo,
ha superado largamente la etapa de una unin aduanera, cons
tituyndose en un verdadero mercado comn que se dirige a
pasos muy firmes a la unin econmica y poltica. Detener
el proceso no parece posible o, en todo caso, acarreara con
secuencias nefastas.
Durante estos cuarenta aos, y merced a la prctica funcionalista y al efecto spill over que todo comprometedlas competencias iniciales de la Comunidad, limitadas inicialmente
a mbitos muy especficos (poltica comercial, poltica ct la
competencia, poltica agrcola, etc.) se han visto ampliadas a
una cantidad de reas por entonces ni siquiera imaginadas
(v. gr., poltica de medio ambiente o de proteccin al consu
midor), pero necesarias para el funcionamiento pleno del mer
cado comn. Hoy es muy difcil encontrar un campo de accin
econmico, poltico o social en Europa que no est influenciado,
de algn modo u otro, por la Unin Europea.
Es evidente que la interdependencia es cada vez mayor
y el compromiso con lo comunitario, cada vez ms fuerte.
As, no se puede retroceder, pretendiendo recuperar funciones
cedidas o transferidas o limitar el poderoso andar de las ins
tituciones supranacionales, sino, por el contrario, avanzar, pro
fundizando en lo que se parece ya mucho a una verdadera
federacin de Estados6.
Por supuesto que esto no seduce a todos. As lo demuestra
la decisin del Reino Unido primero y de Dinamarca despus,
de mantenerse, por ahora, fuera {opting out) del captulo de
la poltica social y de la unin monetaria convenida en Maas
tricht (los acerca demasiado a la unin poltica!). Estas re
sistencias debern ceder con el tiempo si se quiere, y a no
dudar que as es, despejar el fantasma de la Europa a la
carta, a dos, tres o diez velocidades o dejar la fabulosa exgionales, en el que todos estn interesados, la realidad de hoy impone In
necesidad de orientar el discurso a la independencia de la m ism a Europn!
lo que no parece posible.
6 Vase sobre ello el captulo primero del presente.
118
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
periencia anclada e impedida de alcanzar lo que est llamada

a ser7.
Las instituciones tienen mucho que ver en todo este com
plejo proceso, y su conformacin, poderes y equilibrios son un
buen ejemplo de las muchas virtudes y de algunos de los de
fectos de esta fascinante Europa.
Ocupmonos entonces de ellas. Describir primero las cin
co principales y luego me referir, ms brevemente, a los r
ganos auxiliares.
B ) La Comisin
20. N a t u r a l e z a . Esta es la institucin comunitaria

por excelencia y la ms original. |La Comisin de las Comu
nidades Europeas es la gestora e iniciadora de la poltica co
munitaria, la garante del inters comunitario y el verdadero
motor de las Comunidades. Tiene su sede en Bruselas] aunque
algunos de sus servicios trabajan en Lmmburgo.
Conforme al artculo 155 del T.CE(a Comisin, con el
objeto de garantizar el funcionamiento y el desarrollo del mer
cado comn^
Debe, ante todo, velar por la aplicacin de las dispo
siciones del Tratado y del derecho derivado de las instituciones.
(b) Dispone de un poder general de iniciativa normativa.
(c) Dispone de un poder normativo para ciertas hiptesis
y participa, a travs de su propuesta, de la labor normativa
del Consejo y del Parlamento, y
d)
Ejerce la competencia que cada Consejo le atribuye para
los actos emanados de l8.
7 Sobre el atribulado proceso de ratificacin de los acuerdos de M aas
tricht y las querellas entre eurfobos y europestas, pueden verse mis trabajos:
E l Tratado de Maastricht, hoy (una reflexin acerca de los motivos del no
dans, del s irlands y del n i francs a Maastricht y de sus posibles con
secuencias), L L , diario del 26/8/93, Secc. Actualidad, y E l Tratado de M a as
tricht, hoy. Reflexiones luego de la crisis del sistema monetario europeo, L L ,
t. 1994-D, ps. 1190 y siguientes.
8 Cfr. C a t a la n o , Nicola, y S c ar pa , Riccardo, Principios de derecho co
munitario, Tecnos, M adrid, 1988, p. 51.
21.
de
l a s c o m u n id a d e s
eu ropeas
119
C o m p o s ic i n y c o n d ic io n e s d e n o m b r a m ie n to y d e s e m
p e o . (L a C om isin se in te g ra con veinte C o m is a rio s 9, dos
n acion ales por cada uno de los g ra n d e s (e l R ein o U n id o , F r a n

cia, A le m a n ia , It a lia y E s p a a ) y uno por cada uno de los
otros d iez. S u m a n d a to d u ra cinco aos y p u ed en ser re e le
gid os indefin idam en te/ vLos C o m isa rio s deben ejercer su s fu n
ciones con a b so lu ta indepen den cia, lib re s de c u a lq u ie r p resin
de sus E stados nacionales y en beneficio del inters gen eral de
la C o m u n id a d ]
iS o n p e rso n a lid a d es p ro p u e sta s por sus respectivos G o b ie r
nos y de sig n ad o s por los qu in ce p re v ia con sulta a l P re sid e n te
de la Com isin. P o r su parte, j b I P re sid e n te de la C om isin
se elige de com n acuerdo por los G obierroi" de los E sta d o s
m iem bros, p re v ia con sulta al P a r la m e n t o ._ U n a vez d e s ig n a
dos, el P re sid e n te y los d em s C o m isario s se som eten cole
g ia d a m e n te a l voto de aprobacin del Parlam ente^10.
ItLos C o m isa rio s term in a n su s m an d ato s a la fin alizacin
del respectivo perodo, o por fallecim ien to, d im isi n v o lu n ta ria ,
cese (si d e jan de re u n ir la s condiciones de in d epen den cia y
cap a c id ad n ece sa ria s p a ra su eleccin), o m ocin de ce n su ra
contra la C o m isin en pleno por p a rte del Parlam ente^
E l cargo de C o m isario a c a rre a el cum plim ien to de estric
tsim os d e be res de secreto profesion al, h on estidad y decoro d u
ran te su actuacin y tam bin lu ego "de que ella fin a liza.
El
T rib u n a l de Ju sticia sanciona, a in stan cias del C o n sejo o de

la p ro p ia C om isin, los in cu m plim ien tos a estos d e b e res con
el cese en la funcin y la privacin de los derechos pasivos
(a rts. 157 y 160, T .C E ).
9 Art. 157, T.CE, reformado por las recientes adhesiones de Suecia, F in

landia y Austria. El nmero de Comisarios y a parece excesivo y, previendo
futuras y seguras ampliaciones de la Comunidad, se estudian la s posibilidades
de reducirlo a un Comisario por Estado miembro o a un nmero todava
inferior.
10 E sta modificacin, introducida por el art. G del T U E , es una m uestra
de los esfuerzos realizados para fortalecer el rol del Parlam ento en el control
del Ejecutivo, al que ahora no solo puede interpelar, pedir informes, censurar
y pedir su dimisin en pleno, sino que tambin puede aprobar o reprobar
desde el inicio en su plan de trabajo y proyecto, tal como en los regmenes
parlam entarios (sesin de investidura). Ntese, adem s, que p ara favorocor
oste control se ha hecho coincidir el mandato de los Comisarios (antes di'
cuatro aos y ahora de cinco) con el de los eurodiputados.
120
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
22. S e s i o n e s , y f o r m a d e t r a b a j o . ( La Comisin es
un rgano colegiada (lo que implica solidaridad y correspon
sabilidad en su actuacin)! en el que las decisiones se adoptan
por mayora simple. Sesiona convocada por su President cada
vez que lo considera necesario, generalmente una vez por sem anaO y a puertas cerradas^ El trabajo interno es coordinado
por el Presidente y existen varios vicepresidentes, quienes tie
nen la nica funcin, como tales, de reemplazar al Presidente
en el supuesto de que no pueda desarrollar normalmente sus
tareas.
El volumen de tareas que maneja la Comisin es enorme.
Para afrontarlo| se recurri al trabajo en Comisiones y en Di
recciones* Generales con determinadas reas de competencia
especfics) (de medio ambiente, de industria, de competencia,
de presupuesto, etc.).
La Comisin tiene dos formas de decidir: a) en la reunin
Jomisarios, con el correspondiente orden del da, o b ) por
el procedimiento escrito que consiste en la elaboracin, por uno
de los Comisarios, de alguna propuesta y su circulacin entre
todos los dems por un plazo determinado, luego del cual, si
no merece reservas u objeciones, se considera adoptada por
la Comisin con constancia en el acta de la reunin inmediata
posterior!
\El trabajo fundamental de la Comisin consiste en la ela
boracin de las propuestas normativas; en el control y guardia
del respeto a los tratados y a las normas comunitarias por
Estados y personas y en su esencial funcin moderadora entre
los Estados miembros o entre el Consejo y el Parlamento!12.
23. P o d e r e s . La ômisin tiene, en el mbito que

cada uno "He los Tratados le asigna y define (arts. 8Q y ss.,
T.CECA; 155 y ss., T.CE, y 124, Euratom), poderes de control,
normativos, de decisin y de gestin.
( 11 (}u o es el mnimo previsto en el Reglamento Interno de la Comisin
del 17/2/93 (I)O C E , n L 230, 11/9/93).
Cflr. M a n ija n M a r t n , Araceli, Sistema institucional y jurdico de las
Com unidad ?h Buropvaa, material de estudio para el Diplomado de Estudios
EuropnoM, CoIpko <!*' Mrixico, 1995, p. 7.
de
la s c o m u n id a d e s
europeas
121
a)
|Poderes de control. Como guar diana de los Tratados
(art. 155, T.CE) vigila el cumplimiento del derecho originario
(tratados, protocolos, anexos y modificaciones) y\derivado (nor
mas emanadas de los organismos comunitarios)] As, entre la
innumerable cantidad de tareas que desarrolla, debe, por ejem
plo, vigilar la correcta aplicacin del derecho comunitario en
los Estados miembros; controlar que los funcionarios de aduana
trabajen adecuadamente; verificar que el arancel externo co
mn y el porcentaje del IVA que los Estados deben aportar
al presupuesto de la Unin sean bien ingresados a las arcas
comunitarias; cuidar que los dineros de la Unin Europea sean
bien aplicados en los Estados miembros y que exista compe
tencia leal entre las empresas.
El Tratado la ayuda porque, adems de dotarla de los me
dios para que pueda cumplir con sus funciones, compromete
y obliga a los Estados miembros a colaborar en la consecucin
de los objetivos comunitarios13.
i
En el caso de que un Estado miembro no cumpla con las
normas del derecho comunitario, la Comisin comunica el in
cumplimiento a dicho Estado y le ofrece la posibilidad de pre
sentar su descargo. Si el Estado no contesta, mantiene la me
dida denunciada, o no justifica suficientemente su conducta,
la Comisin emite un dictamen motivado al que el Estado debe
atenerse en el plazo fijado. De persistir en el incumplimiento,
la Comisin puede recurrir al Tribunal de Justicia por la va
del recurso de incumplimiento (art. 169, T.CE). Un Estado
miembro tambin pueden denunciar a otro por incumplimiento,
sometiendo primero la cuestin a la Comisin y luego al Tri
bunal (art. 170, T.CE). La decisin del TJCE es vinculante,
tanto para el Estado miembro, como para las instituciones co
munitarias!, y el incumplimiento de la sentencia puede acarrear
13
E l art. 59, T.CE, dice: Los Estados miembros adoptarn todas las
medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos
de las instituciones de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima el cumpli
miento de su misin. Los Estados m iembros se abstendrn de todas aquelln*
medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los fines del preaonU
Tratado.
122
anual
de
la imposicin de severas multas a los Estados miembros re

misos (art. 171, T.CE)14.
Por otro lado, la Comisii^ puede tambin dirigirse direc
tamente a los particulares (personas fsicas o jurdicas) e im
ponerles sanciones de multa/ Esta atribucin se observa, fun
damentalmente, en el mbito del derecho de la competencia
(arts. 85 y ss., T.CE y Reglam. 17 del Consejo).
b)( Poderes normativos y de decisin. La Comisin es la
iniciadora del proceso de elaboracin normativa; y como tal,
l motor de las Comunidades. Esta exclusividad de iniciativa
normativa en cabeza de la defensora del inters comunitario,
y la consecuente posibilidad de manejo de la oportunidad,
es yna de las claves del xito del sistema.
Toda iniciativa legislativa parte de la Comisin15 pero se
resuelve en el Consejo o entre el Consejo y el Parlamento)
El dilogo Comisin/Consejo o Comisin/Consejo/ParlameiAo
obliga a una permanente cooperacin entre los rganos comu
nitarios. En efecto, el Consejo, para modificar una propuesta
de la Comisin, necesita la unanimidad (art. 189 A. 1, T.CE).
La Comisin, por su parte, puede, si encuentra oposicin en
el Consejo, modificar su propuesta tantas veces como quiera
para facilitar el logro de las mayoras en el Consejo (art. 189
A.2, T.CE). Es decir, que sin propuesta de la Comisin no exis
te norma comunitaria y, sin la adopcin por parte del Consejo
(o del Consejo y el Parlamento en los casos en que el Tratado
establece el sistema de codecisin), tampoco.
La Comisin est autorizada a dictar reglamentos, direc
tivas y decisiones (art. 189, T.CE), todas normas de carcter
obligatorio. Pero, salvo delegacin del Consejo, .no es habitual
14
E sta es una novedad aadida por el T U E (art. G). H asta entonces,
si bien dotadas de un indudable peso poltico, las sentencias del Tribunal
eran^nQLeramente declarativas.
Q I ^ L a facultad de iniciativa, siempre privativa de la Comisin, se ha
visto enriquecida con un aporte del Tratado de la Unin Europea (art. G,
que aadi el art. 138 A, T.CE). El Parlamento Europeo puede ahora, por
decisin de la mayora, solicitar a la Comisin que presente las propuestas
oportunas sobre cualquier asunto que, a juicio de aquel, requiera la elabo
racin de un acto comunitario para la aplicacin del Tratado.
de l a s
europeas
123
v e r reg lam e n to s (la s leyes de la C o m u n id a d ) dictados por

la Com isin y, en rigor, los que p u eda dictar por d elegacin 16
son casi siem pre de ejecucin.
( P u ede adem s form ular recom endaciones o em itir dictm e
nes (art. 155, T. C E )) que, aun qu e no vinculan a sus destinatarios
(art. 189, T .C E ), son m uy respetados porque constituyen, por lo
general, el nivel inicial de u n a norm a ju rd ic a posterior.
P o r otro lado, la C om isin a d m in istra la s c l u su la s de
s a lv a g u a r d ia , es dcir aqu ellos m ecan ism os qu e p e rm ite n con
ceder exenciones tem p o rale s al cum plim ien to de la s n o rm as
c o m u n itarias en casos excepcionales]! A s, la C om isin , an te
el pedido de u n E sta d o m iem bro afectado, v a lo r a r si existen
p ro b le m a s o circun stan cias especiales qu e lo autoricen a e x i
m irse tem p o ralm e n te del cum plim iento de las n o rm as com u
n ita ria s, procu ran do lim ita r al m xim o c u a lq u ie r alteracin
en el fun cion am ien to del m ercado com n.
c)
^ P o d e re s d e g e s ti n . P o r ltim o, la C om isin a d m in istra
los fondos com unitarios. E stos son:
1 ) el Fondo E u ro p e o de D e sa rro llo ( F E D ) 17;
2)
el Fondo S ocial E u ro peo ( F S E ) 18;
3 ) el Fondo E u ro p e o de O rien tacin y G a ra n ta A g rc o la

( F E O G A ) 19,~~y~~
\
4)
el Fondo de D e sa rro llo R egion al ( F E D E R ) 20]
16 E l Consejo est obligado a delegar poderes de ejecucin en la Comisin

(art. 145, T.CE). Si no lo hace, debe decir por qu.
17 E l F E D es el principal instrumento comunitario, y posiblemente in
ternacional, de cooperacin al desarrollo. Destinado a financiar el desarrollo
principalmente de los pases y territorios de u ltram ar (ex colonias de los
miembros), el sptimo fondo, actualmente vigente, dispone de 10.800 millones
de ecus para 69 pases. Los fondos no provienen de los presupuestos comu
nitarios, sino de aportaciones especficas de los Estados miembros.
18 El FSE est destinado a mejorar las posibilidades de empleo de los
trabajadores de la Unin, fomentando la movilidad geogrfica y la profesionalidad, capacitndolos para adaptarlos a las transformaciones industriales
y a los cambios en los sistemas de produccin.
19 Este fondo se constituy para contribuir a la financiacin del gasto
de la Poltica Agrcola Com unitaria (PAC), que histricamente se ha llevado
(Esta nota contina en la pgina siguiente)
20 El F E D E R es el principal instrumento financiero de la Poltica dn

Cohesin Econmica y Social de la Comunidad, es decir para enfrentar y II(Esta nota contina tn la pgina
124
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
C) E l Consejo de M inistros
24. N a t u r a l e z a . El Consejo de Ministros* nica ins
titucin comunitaria en la que estn presentes los intereses
de los Estados miembros^ fue desde el inicio (y fes todava en
esencia),' el legislativo comunitario,
La (Comunidad Europea soporta, desde sus orgenes, la
crtica a su dficit democrtico. La recurrente mencin re
sulta bastante insoportable para los europeos si se piensa, por
un lado, que son los inventores de la democracia en sus formas
clsica y moderna y, por el otro, que una de las condiciones
para ser miembro es, precisamente, la de ser un Estado de
mocrtico. As, se ha llegado a decir que si la Comunidad
Europea solicitara su propia adhesin se vera rechazada . . .
Es que, en rigor, el que dicta las leyes de la Comunidad
que, como ya lo apunt y luego desarrollar, se aplican de
manera automtica y prevalente sobre todo el espacio comu
nitario y afectan no solo a los Estados sino, fundamentalmente,
a los operadores econmicos (los particulares, las empresas)
es el Consejo. Y este rgano est integrado por representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros.
1
El Parlamento Europeo, que es el que representa a los
pueblos de Europa, sigue bregando todava por adquirir el ple
no de la facultad legisferante que le da sentidq21.
(Continuacin de la nota 19)
en subsidios, ayudas directas a los productores y medidas compensatorias,

cerca de las dos terceras partes del presupuesto comunitario. L a PA C est
en franca revisin, por suerte para propios y extraos. E l presupuesto del
F E O G A para 1992 ascendi a 35.800 millones de ecus y el estimado para
1997 es de 37.300 millones (fuente: Breve diccionario del Tratado de la Unin
Europea, Antonio Remiro Brotns (editor), C ER I, M adrid, 1993, p. 134).
m inar las diferencias estructurales entre pases y regiones comunitarias. Los

crditos de los fondos estructurales para el perodo 1989/1993 fueron de 60.315
milloneH do ecua (fuente: dem anterior, p. 132).
ai El Parlamento Europeo se ha mostrado siempre muy insatisfecho
con huh podnroM Io^mIiiLvoh; ha sido muy combativo, tenaz e impaciente y,
finftlmtnU', hi 'm in n id o algunos poderes al Consejo en el reciente Tratado
de la Unin Europtm ( M a n o a h M a r t n , Sistema . . . . p. 16).
de
las
euro peas
125
Aunque es cierto que los miembros del Consejo, los le

gisladores comunitarios, tienen un origen democrtico -par
ticipan de un gobierno elegido por sus respectivos pueblos y
se mantienen gracias al apoyo de los Parlamentos nacionales-,
tambin lo es que los ciudadanos europeos estn acostumbra
dos a que las leyes que rigen sus destinos sean debatidas por
sus representantes legtimos en los respectivos Parlamentos
y sancionadas por ellos, y que su voz (la de sus representantes)
sea escuchada, gane o pierda. Hoy, por ejemplo, un ciudadano
espaol dedicado a la produccin lechera por generaciones y
que no vot al gobierno de turno, debe soportar que un re
glamento dictado all lejos en Bruselas lo obligue, por ejem
plo, a matar todas sus vacas y a dedicarse, en el futuro, a
fabricar tornillos22.
Otra respuesta habitual a la crtica al dficit democrtico
es que la Comunidad solo legisla en aquellos sectores de accin
cedidos o transferidos por los Estados, incorporados en los Tra
tados con la necesaria aprobacin de los Parlamentos nacio
nales, lo que legitimara la actividad desplegada luego en esas
reas por los organismos comunitarios. Esta es una verdad
a medias.
Es que, en la Comunidad, los lmites de la transferencia de
competencias o atribuciones no aparecen demasiado claros23.
Las inicialmente previstas han sido constantemente ampliadas
22 M e gusta este ejemplo porque adem s de que es real, me toc ser
su testigo durante mi estada de estudios en Espaa. E l gobierno de turno
era el del P S O E de Felipe Gonzlez y las vacas que hubo que sacrificar,
fundam entalm ente en Galicia, cerca de 50.000, por el exceso de leche y pro
ductos derivados de los pases del norte.
Pero parece que a las pobres vacas les toca siempre servir de terrible
ejemplo. Escribo esta nota en el momento en que se desata la histeria co
lectiva en Europa por el mal de la vaca loca detectado principalmente en
G ran Bretaa. L a horrible enfermedad, que parece convertir los cerebros
de los inadvertidos consumidores en esponjas, ha obligado a los siempre fle
mticos ingleses a perder la compostura y literalmente correr en busca de
ayuda a la U E para financiar la solucin final de los inocentes rumiantes.
Seguram ente Europa ayudar y, tambin seguramente, llam ar la atencin
a los isleos respecto de lo que es y p ara lo que sirve la Comunidad, instndolos
a una mejor disposicin para colaborar en lo que queda del camino.
23 Como apunta M ill n M o ro , Luca, L a directiva como acto de uno
comunidad de Estados con integracin pa rcial, RIE, 1980, ps. 81 y su., "i'l
problema de competencias compartidas o competencias estatales, lionv mi
126
anual
de
a mbitos no involucrados en los Tratados pero estrechamente

vinculadas a los objetivos bsicos de las Comunidades (com
petencias implcitas)24. Esa ampliacin se realiza recurriendo,
por ejemplo, a la va del artculo 235 del T.CE (no reformado
en Maastricht), que autoriza al Consejo a adoptar cualquier
accin que aparezca como necesaria para lograr, en el funcio
namiento del mercado comn, uno de los objetivos de la Co
munidad. Por esta va, la CE ha legislado, por ejemplo, en
materia medioambiental, la defensa de los consumidores o la
poltica industrial. La indefinicin apuntada, que se justifica
por el carcter esencialmente evolutivo de estos procesos, hace
que sea impredecible determinar a qu sectores o mbitos se
ir extendiendo la legislacin europea. En estos casos, como
vemos, los Parlamentos de los Estados miembros poco o nada
tienen que decir.
Pues bien, el dficit democrtico europeo, sobre el que
se ha escrito mucho, ha sido una espina clavada en el sistema
institucional de las Comunidades. Estos cuarenta aos de his
toria muestran una lenta pero continua democratizacin del
proceso.
As hoy, luego de Maastricht, el Parlamento Europeo fue
elevado a la categora de colegislador comunitario (legisla con
el Consejo). Este claro avance fue considerado insuficiente
por el propio Parlamento, que reclama la exclusividad en el
proceso de decisin normativa25. En efecto, la facultad del PE
de legislar con el Consejo (siempre a propuesta de la Comisin),
se limita a ciertas reas, a saber: mercado interior, libre cir
culacin de los trabajadores, libertad de establecimiento, re
conocimiento mutuo de diplomas, acceso a actividades asala
origen.en el hecho de que las Comunidades Europeas corresponden a un
tipo de sociedad de integracin parcial, en la que tienen que coexistir com
petencias comunitarias, competencias estatales y competencias compartidas,
y sus respectivos mbitos no pueden estar delimitados con nitidez. Amplese
en el punto respectivo.
24 En el caso del T.CE los fines estn enunciados en su art. 2e.
2B El Parlamento, en su res. A3-0123/92, celebra la ampliacin, solo
en n l g u m i H rroiiH, do Ioh poderes legislativos del Parlam ento y de sus posib i l i d a d o N da control poro liunonta que no se haya superado el dficit demo
crtico parlamentario".
de
las
europeas
127
riadas, proteccin del consumidor y algunos aspectos del medio

ambiente.
La puerta est abierta a nuevos progresos con las reformas
de los Tratados que estn en marcha.
Pero quiero ahora trasladar al lector una pregunta que
me hago y hago a otros desde que empec a interesarme por
este admirable fenmeno de la integracin europea. Hubiera
sido posible lo que es hoy Europa sin el dficit democrtico?
Hubiera sido posible con un legislador ms democrticamente
legitimado, pero mucho menos gil?
La Comunidad Europea despacha, todos los das, una enor
me cantidad de normas tpicas (reglamentos, directivas, de
cisiones, recomendaciones, dictmenes, etc.). Basta examinar
un Boletn Oficial, o entrar a un Centro de Documentacin
Europea para asistir, mudos de asombro, a la continua trans
misin de documentos comunitarios desde Bruselas. Hoy Eu
ropa, as como se pens, as como se estructur y "as como
se desarroll, puede mostrar el envidiable trofeo del mercado
comn; es el nico sistema de integracin, en el planeta, que
lo ha logrado.
Vuelvo a preguntar ahora, lo hubiera conseguido si esa
inmensidad de normas hubiese tenido que ser adoptada por
el Parlamento que componen hoy ms de seiscientos diputados,
con sus largusimas (e imprescindibles) discusiones, objeciones,
idas y vueltas?
La pregunta es horrible. Mucho ms para un natural de
estos lares, tan golpeados por sistemas autoritarios y conven
cido de las bondades de todo sistema democrtico.
Para contestarla, como me respondi una vez el querido
profesor Ignacio Sotelo, hay que pensar una ecuacin de dos
trminos simples pero dramticos: democracia-efectividad . Es
decir, intentar que el sistema sea tan democrtico como sea
posible sin perder de vista el complejsimo objetivo.
En Europa han privilegiado la efectividad por sobre la de
mocracia por cuarenta aos. Han logrado sus objetivos. Aho
ra, con cada vez ms participacin y compromiso ciudadano,
el trmino democracia de la ecuacin tiende a prevalecer so
bre el trmino efectividad. Dejo el tema planteado, la <1 m
128
anual
de
cusin en nuestro propio proceso debe producirse algn da

y espero que se encuentre para ambos trminos el equilibrio
ideal.
Vuelvo al Consejo de Ministros. Adems de legislar, el
Consejo es el rgano encargado de coordinar las polticas co
munitarias y de representar a la Unin Europea en los foros
internacionales y frente a terceros Estados. No obstante ello,
es una institucin autnoma e independiente de los Estados
miembros, puede autoconvocarse y sus decisiones deben ser
cumplidas sin necesidad de ratificacin de los Estados.
En el ejercicio de sus competencias est sometido al control,
jurdico por parte del Tribunal de Justicia y al control poltico)
(en forma de muy exigentes interpelaciones orales o escritas)
j del Parlamento^
25. C o m p o s i c i n , (Se integra con un representante
de rango ministerial del gobierno de cada Estado miembro26
-generalmente el Ministro de Asuntos Exteriores o los minis
tros del rea especfica de discusin (agricultura, hacienda,
transportes, energa, etc.)-, por lo que actualmente es un Con
sejo de 15.
El Presidente es la cabeza visible del Consejo y a l le
corresponde convocar a las sesiones, impulsar los trabajos a
desarrollar y representar internacionalmente a las Comunida
des Europeas. La Presidencia se ejerce en forma rotativa cada
seis meses, de acuerdo con un orden preestablecido27,
26. S e s i o n e s , t r a b a j o y v o t a c i n . Su convocatoria
no depende de los Estados miembros.' Se rene, en maratnicas sesiones que duran dos das (lunes y martes), por ini26 Conf. art. 25 del Tratado de Fusin de los Ejecutivos, Bruselas, 8/4/65,
y apart. 8 del Anexo III de las Conclusiones del Consejo de Bruselas.
27 Esto orden est establecido en el apart. 89, Anexo III de las Conclu
siones dol Consejo de Bruselas. En el primer semestre de 1996 la Presidencia
le t o c a a Italia; un el H o g u n d o a Irlanda y luego, para 1997, vienen los Pases
Bajos y LuxomburRo. 101 Consejo puede decidir por unanimidad, a propuesta
do los Estados mlomhroa interesados, que un Estado miembro ejerza la P re
sidencia un un perodo dintinto ni establecido.
de
la s
europeas
129
ciativa de alguno de sus integrantes, convocado por su Pre

sidente o a pedido de la Comisin.
Las sesiones, en principio secretas, pueden hacerse p
blicas si se decide por unanimidad. A sus deliberaciones se
invita a asistir, con voz pero sin voto, a la Comisin, rgano
que participa activamente representado por uno o varios de
sus miembros.
As como la Comisin tiene en los grupos de trabajo o
Direcciones Generales al cuerpo de apoyo tcnico indispensable
para el cumplimiento de sus tareas, el Consejobtiene en el Comit
de Representantes Permanentes (COREPER) la imprescindi
ble cocina de toda su produccin y la primera instancia del
debate. El COREPER est, fundamentalmente, integrado por
embajadores de los Estados miembros. Sus funciones princi
pales son las de preparar los trabajos del Consejo y la de coor
dinar los intereses de los Estados miembros con los comuni
tarios. Los informes que emite por unanimidad se inscriben en
la lista A del orden del da de las sesiones del Consejo en
las que requieren solo su aprobacin formal sin debate, porque
el acuerdo ya fue logrado en el seno del COREPER28. Por contra,
si no se logra la unanimidad en el COREPER, el proyecto se
incluye en la lista B del orden del da de la sesin del Consejo,
sealndose los puntos en los que no se ha logrado acuerdo
para que sea el propio Consejo quien lo intente.
Las decisiones en el Consejo se adoptan por mayora sim
ple, salvo que los Tratados exijan una mayora cualificada o
la unanimidad (art. 148.1 y 2, CE). Lo cierto es que el Tratado
exige la mayora cualificada para la adopcin de casi todas
las decisiones2^;
! Para la mayora simple se exigirn ocho de los quince vo
tos. Para la cualificada 62 de los 87, segn la cantidad pon
derada de votos asignada a cada Estado miembro, que, tras
el reciente ingreso de los nuevos socios, es la siguiente:
28
Ello sin perjuicio de <ue si algn ministro se opone a su aprobacin
automtica, se devuelva al sno del C O R E P E R para su revisin y acuerdo.
2W Vase el extenso listado en G u ti r r e z Ispada, Cesreo, E l sisteme
institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, Madrid, 1991, p. 70, notMi
15 y 16.
K im iu .A N ii
130
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Francia, Alemania, el Reino Unido e Italia . . . . 10 votos.

Espaa ............................................................
8 votos.
Grecia, Portugal, Blgica y Holanda............... 5 votos.
4 votos.
Austria y S u ecia.............................................
3 votos.
Finlandia, Irlanda y Dinamarca ....................
Luxemburgo..................................................... 2 votos./
Como casi todo se decide por mayora cualificada, me pa
rece importante que nos detengamos un poco a reflexionar so
bre este reparto y sobre las importantsimas, y muy vigentes,
minoras de bloqueo.
La pregunta que surge de inmediato es por qu los votos
se reparten as. El objetivo que se persigue es el de intentar
un cierto equilibrio poltico entre los Estados miembros, te
niendo en cuenta las diferencias de poblacin y el potencial
econmico entre cada uno de ellos. Pero lo cierto es que, en
la prctica, se ha atendido ms a compromisos que resultan
de pura oportunidad poltica que a las diferencias de poblacin
y potencial econmico apuntadas30.
As, por ejemplo, un Estado como Portugal, con 9.8 mi
llones de habitantes, tiene cinco votos; y Espaa, con 40 millones
(cuatro veces ms), ocho votos. Portugal y Blgica, que suman
20 millones de habitantes tienen, juntos, ms votos que Es
paa, que los dobla en poblacin: diez a ocho. Alemania, con
80 millones de habitantes, tiene diez votos y no los ha au
mentado luego de la unificacin. Es decir que 8 millones de
alemanes estn representados por un solo voto, mientras que
200 mil luxemburgueses reciben la misma representacin31.
Esta asignacin de votos a cada miembro, tan cuidado
samente buscada en procura del equilibrio a la hora de votar,
tiende a que, por ejemplo, nunca pueda adoptarse una decisin
contraria a los intereses de todos los Estados ms fuertes o
de todos los ms pequeos; o a evitar que una alianza de los
pases del norte pueda imponerse a una de los pases del sur
(o viceversa); o a lograr que en cada decisin del Consejo par
ticipen los Estados fundadores y los posteriormente adheridos;
los del norte y los del sur, los grandes, medianos y pequeos.
30 Ver G utirrez E spad a , ob. cit., p. 70.
31 Sigo en todo osto, casi textualm ente, a Mangas M artn ,
p. 11.
Sistema.
..,
de l a s
europeas
131
Pero lo cierto es que lejos se est hoy del pretendido equi

librio. Es que la minora de bloqueo se sita en veintisis
votos, ya que 62 sobre 87 son los necesarios para lograr la
mayora cualificada.
Si hacemos algunas rpidas cuentas, podemos constatar
que el nmero se alcanza con tres Estados grandes (diez votos
cada uno); o dos grandes y uno medio-grande (Espaa). O,
tambin, con todos los pases mediterrneos (Espaa, Italia,
Portugal y Grecia); o con solo algunos, pero no todos, los del
norte. Evidentemente, el equilibrio tan cuidado entre norte
y sur se ha alterado con los ltimos ingresos de tres pases
-medianos- del norte. Por eso es que Espaa se esforz por
incluir, expresamente, en las actas de adhesin de esta cuarta
ampliacin que, aun aceptando la nueva mayora cualificada
de veintisis votos, cuando se opusieran tres Estados que reu
nieran veintitrs votos y representaran a 100 millones de ha
bitantes, el Consejo no pudiera adoptar el acto, obligando a llegar
a un acuerdo entre la mayora y la minora as formada32.
Este es uno de los temas centrales de discusin en el actual
proceso de reforma. Recuperar el equilibrio en la decisin es
fundamental para Europa.
Finalmente,/para cuestiones de especial importancia] (el
ya referido art. 235, T.CE, sobre extensin de competencias
comunitarias; el art. N, TUE, revisin de los tratados; el art.
O, TUE, adhesin de nuevos miembrosj^se exige la unanimidad.)
En estos supuestos, la abstencin de un Estado miembro no
obsta a la unanimidad (art. 148.3, T.CE), pero su ausencia s
(aunque un miembro puede hacerse representar por otro).
Ê1 proceso de decisin comunitario), se ha ido complicando
a la1 par de la lenta pero constante elevacin del Parlamento a
la categora de colegislador. As, en el origen,fia Comisin pro
pona, y el Consejo decida solo, sin perjuicio de que, para
determinados casos, se requiriera la opinin no vinculante del
Parlamento o de algn rgano auxiliar como el Consejo Eco
nmico y Social (CES). Este procedimiento) que sigue vigente,
se llama simple o de consulta ordinaria,
32
Ma n g a s M a r t n , S is te m a .. ., p. 12. E ste compromiso llam ado di
Iminnina fue finalmente aceptado por los miembros tras recibir E spa a n i
upoyo del Reino Unido.
132
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
El Acta nica Europea, de 1987, recogi, aunque tmida

mente, el reclamo de mayor participacin del Parlamento en
el proceso decisorio el incorpor el procedimiento de coopera
cin (actual art. 189 C, T.CE) en el que, bsicamente el Con
sejo, luego de la propuesta de la Comisin y la opinin del
Parlamento, decide por mayora cualificada una posicin comn
que puede ser:
a)l aprobada por el Parlamento y adoptada por el Consejo;
b) enmendada por el Parlamento (lo que obliga a un di
logo con la Comisin para que incorpore al proyecto las en
miendas propuestas, o a la adopcin por el Consejo del acto
por unanimidad), o
c) rechazada por el Parlamento (lo que obliga al Consejo
a decidir por unanimidad o a convocar al Comit de Conci
liacin entre elj. Consejo y el Parlamento para precisar una
posicin comn).^
Con el Tratado de la Unin Europea, la complicacin lleg
al extremo. (A esos dos procedimientos an vigentes, se ha
sumado el de codecisin (art. 189 B, T.CE)] Esta norma es
un brutal desafo a la inteligencia y a la capacidad de com
prensin.
El procedimiento de codecisin (consta de dos lecturas, un
posible mecanismo de conciliacin entre el Consejo y el PE y
una eventual tercera lectura! Tiene, en su inicio, mucho del
procedimiento de cooperacin. As, el Consejo, a propuesta de
la Comisin y previo dictamen (preceptivo pero no vinculante)
del PE, adopta una posicin comn. Se inicia entonces la
segunda lectura por el PE, que puede emitir un dictamen fa
vorable, proponer enmiendas o rechazar la posicin comn.
Si el PE rechaza la posicin comn, la norma no puede ser
adoptada por el Consejo, ni aun por unanimidad (este derecho
de veto del PE es la primera diferencia con el procedimiento
de cooperacin). Si el PE enmienda el proyecto, se contina
igual que en el procedimiento de cooperacin, es decir que su
aprobacin por el Consejo requiere la previa aceptacin de la
Comisin, caso contrario, el Consejo necesita la unanimidad.
Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas propuestas por
el PE, el Presidente del Consejo, de acuerdo con el PE, deber
convocar a una reunin de un Comit de Conciliacin que,
integrado por I o h miembros del Consejo y un nmero igual
de
las
eu ropeas
133
de representantes del PE, procurar lograr un acuerdo sobre

un texto. Si en el Comit de Conciliacin no se consigue acuer
do, el Consejo puede, por mayora cualificada, confirmar su
posicin comn, en cuyo caso el acto ser definitivamente adop
tado. Ello salvo que el PE, en tercera lectura, lo rechace por
mayora absoluta de sus miembros (es decir, una nueva po
sibilidad de veto a favor del PE).
Se ha conseguido que el Parlamento, por fin, legisle; pero,
como vemos, se ha hecho tan ininteligible y complicado el ca
mino, que ya, a poco de puesto en prctica, se piensa seria
mente en su modificacin.
27.1 L a S e c r e t a r a G e n e r a l d e l C o n s e j o . Finalmen
te, una breve referencia a la Secretara General del Consejo.
Es el rgano que nutre de infraestructura material y tcnica
al Consejo en sus tres niveles (grupos de trabajo, COREPER
y el propio Consejo). El Secretario General es nombrado por
el Consejo por unanimidad. Su estructura se completa con
un gabinete de la Secretara General, un Servicio Jurdico y
siete Direcciones Generales. Ms de dos mil funcionarios tra
bajan en la Secretara General, en tareas tales como la coor
dinacin y preparacin de las reuniones, la redaccin de sus
actas y la cada vez ms complicada! traduccin de los docu
mentos a las once lenguas oficiales de la Comunidadj
28. E l C o n s e j o E u r o p e o . El Consejo Europeo (art.
D, TUE) (no confundirlo con el Consejo de Europa) es la
reunin, al menos dos veces al ao en las llamadas Cumbres,
de los Jefes de Estado o de Gobierno y del Presidente de la
Comisin, asistidos por los ministros de asuntos exteriores y
por un miembro de la Comisin. Aunque no tiene el rango
(le institucin de las Comunidades33, es un rgano de decisin
e impulso poltico fundamental. Su rol ha sido central en la
direccin del proceso, en el dictado de las polticas generales
33
Advirtase su ubicacin en el T U E . Esto es, en el art. D del Captulo
ilt> Disposiciones Comunes (a las tres Comunidades, a la U n i n ) y no un
Iuh correspondientes Captulos de Disposiciones Institucionales de cada uno
lo Ioh Tratados.
134
anual
de
y en su desarrollo34.! En l se discuten los asuntos ms vi

driosos de la Comunidad!, aquellos para los que no se ha en
contrado solucin en las dems instancias polticas, y se con
vienen las grandes lneas de accin del sistema. El Consejo
no puede adoptar actos con efectos jurdicamente exigibles (salvo
que decida actuar como la institucin Consejo ordinario 35).
Pero s puede emitir declaraciones, conclusiones y comunica
dos, que posteriormente remite al Consejo de las Comunidades
para la elaboracin normativa pertinente. Luego de cada reu
nin, el Consejo Europeo debe informar al Parlamento y pre
sentarle, adems, un informe anual relativo a los progresos
realizados por la Unin36.
D ) E l Parlam ento Europeo 37
29. N a t u r a l e z a . Institucin esencialmente dinmica

y cambiante, centro de disputas, de amores encendidos, de crticas feroces y de encarnacin de suspiros e ilusiones euro34 Naci por decisin de la Cum bre de Pars de 1974, confirmada primero
por la Declaracin solemne sobre la U nin E uropea firm ada en Stuttgart
el 19/7/83 y luego por el art. 29 del Acta nica Europea y el art. D del T U E .
35 Tal como seala G utirrez E spada , ob. cit., ps. 167 y 168, nota 2,
la nica condicin para funcionar como Consejo Comunitario es que los in
tegrantes formen parte del Gobierno de los Estados miembros, cosa que evi
dentemente sucede con los jefes de los Gobiernos. En tal caso el Consejo
Europeo, en cuanto Consejo de las Comunidades, puede adoptar, respetando
Ijih dHpoHicionos de los tratados, decisiones de valor jurdico (con cita de
lu " ( ontontacin del Consejo a las preguntas escritas 239/76, D O C E , n9 C
JJflW, 15/11/7, y 294/76, D O C E , n9C 294, 13/12/76). E l T U E acepta exprewuiiumiI.i i ' mI ii poHibilidad en su incorporacin del art. 109 J al T.CE.
1,1 Kwla axlgancia, que antes del T U E no exista, revela la intencin
di fnrlttlni M al rol funcional y poltico del Parlam ento democrticamente
17 A iiih |U* Ion tratados originarios se refieren a esta institucin como
"A muiiiIiIki! , n. lia producido luego un cambio voluntario de denominacin,
I ........... . |n Im lnra voluntad de sus miembros de orientar la institucin
11ii*11ii i iii0|tui ai un vardadaro 'Parlamento. As, el 20/5/58, asumi el nomlu < I A .....ilil . I' i iiininnUt l'luropea, y el 30/5/62, el de Parlam ento Europnu", ............. .
mino nimnmunte se lo conoce. De todas maneras,
ya al A i i Uiih a Murapaa y ahora al T U E recogen esta denominacin y la
incor|Hii aH a lailn il Ti nimio
de l a s
euro peas
135
pestas 38, los hechos ms resaltantes de su evolucin fueron

la realizacin del principio de eleccin directa de los parla
mentarios y el lento pero progresivo aumento de sus poderes.
Esta institucin comunitaria, est integrada por los repre
sentantes de los pueblos de los Estados miembros y ejerce las
competencias de deliberacin (y) de control que cada uno de
los Tratados le atribuye (arts 20, T.CECA; 137, T.CE, y 107,
Euratom). Aunque el Parlamento (o Asamblea) es la primera
de las cuatro instituciones que enumera el artculo 49 del T.CE,
con la clara intencin de remarcar su importancia, sus poderes,
tal como lo fuimos anticipando, fueron muy limitados en el
inicio y han debido transcurrir muchos aos para que, lenta
y progresivamente, se le reconociera en su rol natural.
Veamos lo que deca un autor espaol, Cesreo G u t i r r e z
E spada, en 1991: aunque es claro que el PE detenta algunas
de las competencias de control propias de los legislativos in
ternos (derecho de interpelacin, posibilidad de una mocin
de censura) [. . .], y que, tambin como en los derechos internos,
ejerce, aunque ms limitadamente, el poder o control presu
puestario, y que, en fin, tambin como en el mbito interno
es elegido por sufragio universal y directo [. . .] como la doctrina
mayoritariamente ha destacado,y el PE carece de los poderes
bsicos y consustanciales con la nocin misma del Poder Le
gislativo: uno, precisamente, consistente en su falta de com
petencias para elaborar normas jurdicas, que en lo esencial
y como sabemos, reposan en el regazo del Consejo de Ministros;
el otro radica en su incapacidad de controlar polticamente
al Ejecutivo comunitario. As no puede derribar al Consejo de
las Comunidades en ningn caso, y si bien puede (por medio
de la mocin de censura) hacer dimitir en bloque a la Comisin,
la mayora que se exige a estos efectos (arts. 24, T.CECA; 144,
T.CE, y 114, T.CEEA; dos tercios de los votos emitidos) hace
muy extrao o difcilmente alcanzable la consecucin de tal
objetivo. Las competencias, pues, del PE, en su comparacin
con los legislativos internos, son de carcter tan rudimentario
que solo muy forzadamente cabra reconocerle la misma natu
raleza que se predica de los Parlamentos nacionales 39.
:l8 E mbid I rujo , El Parlamento Europeo en G arca
ob. cit., p. 65.
89 G utirrez E spada , ob. cit., p. 79.
de
E n te r r Ia y otro,
136
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Estas descriptivas y lapidarias palabras se escribieron a

cuarenta aos de la creacin de la primera de las Comunidades
y a pocos meses de que la Comunidad Europea consiguiera
ser un mercado comn y lanzara el ambicioso proyecto de la
Unin Europea en Maastricht. Vuelvo, apenas por un momen
to, a preguntarme si hubiese sido posible lograrlo de otra ma
nera y paso, de inmediato, a contar lo que ha sucedido desde
entonces, que no fue poco.
Con el Tratado de la Unin Europea, fruto de los acuerdos
alcanzados en la cumbre de Maastricht, el Parlamento alcanza
a superar, aunque solo parcialmente, dos de las objeciones prin
cipales. En primer lugar y como ya sabemos, en lo que hace
a sus competencias legisferantes se lo ha elevado al rango de
colegislador comunitario, solo para algunas materias y luego
de un proceso de espantosa complejidad (art. 189 B, T.CE).
Adems, si bien el poder de iniciativa sigue en manos de la
Comisin, puede aconsejar o pedir a esta institucin que ela
bore proyectos normativos. As, la exclusividad de la Comisin
en la eleccin poltica del momento, tan fundamental hasta
ahora, ha sido de alguna manera afectada en aras de dotar
ms al representante popular.
En materia de control poltico, el PE tambin ha acre
centado sus poderes. Ahora no solo puede censurar a la Co
misin sino que puede negarle su voto de aprobacin y con
fianza en el mismo inicio de su gestin (lo que se asimila al
voto de investidura de los sistemas parlamentarios). Final
mente, el Consejo debe rendirle cuentas sobre los progresos
de la Unin cuando lo requiera y, en todo caso, en forma anual.
Como vemos, poco a poco, el PE va adquiriendo las po
testades y tomando el color de un verdadero poder legislativo.
#
iO. C o m p o s i c i n . Hasta el ao 197640, estaba inte
grado por delegados de los Parlamentos nacionales. A partir
do ontonroM H(* decida elegir a los parlamentarios por sufragio
univM Miil droctojj como lo mandan los Tratados. Las primeras
olocciorioM nr realizaron en 1979.
AHm I'I'ImLIvm * I* eltccin de los representantes en la Asam blea
por mitin! iint' "ti liicrto" firmada por el Consejo en Bruselas el 20/9/76
(doo 711/7M7. IMMK, m ' I . .'/ m. H/10/76).
de l a s c o m u n id a d e s
europeas
137
Hoy, despus de la cuarta ampliacin, rene a 626 eu

rodiputados, que, en consideracin al peso poltico y demo
grfico de cada uno de los miembros, se distribuyen as:
Alem ania................................................... 99 diputados.
Francia ..................................................... 87 diputados.
I t a l i a ........................................................ 87 diputados.
Reino U n id o ............................................. 87 diputados.
Espaa ..................................................... 64 diputados.
Pases B ajos............................................. 31 diputados.
Blgica...................................................... 25 diputados.
Grecia ...................................................... 25 diputados.
Portugal ................................................... 25 diputados.
Suecia ...................................................... 22 diputados.
Austria ..................................................... 21 diputados.
Dinamarca ............................................... 16 diputados.
Finlandia ................................................. 16 diputados.
Irlanda .................................................... 15 diputados.
Luxemburgo.............................................
6 diputados.
El voto de los eurodiputados es personal y no se agrupan
en el seno del Parlamento por nacionalidades sino por ideo
logas afines, por grupos polticos organizados a escala comu
nitaria (socialistas, socialdemcratas, conservadores, demcra
ta cristianos, liberales democrticos y reformistas, comunistas,
izquierda unida, verdes europeos, radicales, extrema derecha, etc.).
( Su mandato es de cinco aos. Tienen un estatuto especial
que les confiere derechos y prerrogativas tales como la libertad
de desplazamiento, la inviolabilidad por los votos y opiniones
expresadas y la inmunidad de jurisdiccin41. Los diputados
eligen a un Presidente y a doce vicepresidentes por un mandato
de dos aos y medio, en votaciones a tres vueltas para asegurar
la mayora absoluta. El Presidente abre, dirige, suspende el
debate y levanta la sesin. Somete las cuestiones a votacin
y proclama sus resultados. Es el encargado de mantener el
orden en las sesiones 3 de asegurar el cumplimiento del re
glamento interno. Adem?, representa al Parlamento en sus
relaciones internacionales.'
41 A rts 8 a 10 del Protocolo del 8/4/65 sobre Privilegios e Inmunidiulc*
de las Comunidades Europeas.
138
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
31. S e s i o n e s y f o r m a d e t r a b a j o . El Parlamento Eu
ropeo sesiona en Estrasburgo (Francia) utilizando las instalaciones'clel Consejo de Europa42 en perodos de un ao, una
vez al mes y por espacio de una semana.
Las tres semanas restantes se dedican a reuniones de las
comisiones de labor parlamentaria y de los grupos polticos.
Se trabaja en Comisiones Parlamentarias Permanentes, en
tre las que se cuentan, entre otras, las de poltica, agricultura,
econmica, jurdica, de la juventud, de energa, de medio am
biente y de proteccin de los consumidores.
32. P o d e r e s y c o m p e t e n c ia s . Su importancia es di
ferente segn nos refiramos al Tratado CECA o a los Tratados
CE y CEEA. En el primero, su papel es muy limitado y se
circunscribe al control, ex post, de los actos de la Comisin,
no tiene funciones legislativas ni presupuestarias. En los de
Roma, su papel es ms amplio y ejerce las siguientes funciones:
nos referimos al Consejo, des
decisin en los que tiene par
ticipacin el Parlamento (consulta simple, cooperacin y codecisin); a ello nos remitimos.
Sin embargo, la facultad legislativa ms completa del PE
Hijfuo vinculada, como en el principio, a la sancin del preMupiiPMto. Klaborado sobre la base de un proyecto de la C o
mimhui. mi* aprueba por mayora cualificada del Consejo y se
i ....11' ni PK, quien puede rechazarlo globalmente y solicitar
0 In (ommin un nuevo proyecto (art. 203, T.CE)43. Adems
ri H'! I iimu In ultima palabra en los llamados gastos no oblihiiIhmmm" (i|tir constituyen aproximadamente un 40% del pre
1 I I ii in-i I In mmcI* dol Parlamento es toda una complicacin. Los
Tnilinl......... ! i I h u i i M.ilnt li ode de las instituciones y, desde el principio,
ni l'l'. im lilil ii imi I1ni im bu rgo para hiih plenos, su Secretara en Luxem burgo
y |mn ( iimiIhIiiim'h iImIi mIm<)> mii Brulas. El desgaste y dispersin de recursos
rn i .i. i Im* ni. imiM(i 111 1111 Mobro todo esto, am pliar con G utirrez E spada ,
oli rii , ii Mil
* 1 lini ni *.. |ii111||i ii m u y |io(lt>roao y que el Parlamento ha utilizado varas
vot't'ii (voi I rn i" iiii V I I iirtfanamitrnto jurdico comunitario, 4U ed., Co1n i m 11 ni ili Imi i iiimiiiiiiIiiiIiii limipi'iin, Luxemburgo, 1980-1991, p. 28).
de
las
europeas
139
supuesto comunitario), en tanto que respecto de los obliga

torios solo puede proponer enmiendas, que el Consejo puede
o no recoger.
b)
De control poltico. El PE puede controlar al ejecutivo
comunitario por las siguientes vas:]
1) IA la Comisin: por medio de la mocin de censura, que
la obliga a dimitir en pleno. El PE debe reunir, para ello,
una doble mayora, conformada por las dos terceras partes
de los votos emitidos, que representen, a su vez, a la mayora
de los miembros que componen la Asamblea] (art. 144, T.CE).
El procedimiento se habilita a instancias de uno de los grupos
polticos del PE o de una dcima parte de los diputados. A l
canzar estas mayoras, tal como lo hemos apuntado, resulta
por dems difcil. Recordemos, tambin,f que el Presidente y
los dems miembros de la Comisin designados se someten
colegiadamente al voto de aprobacin del PE antes de ser nom
brados de comn acuerdo por los Gobiernos.) Por otra parte,
la Comisin debe presentarle un informe anual y general acerca
de la situacin de la Comunidad (arts. 24, T.CECA; 143, T.CE,
y 113, T.CEEA). Por ltimo, el PE puede interpelar, oralmente
o por escrito, a los integrantes de la Comisin] (arts. 23, T.CE
CA; 140, T.CE; 110, T.CEEA, y 42 y ss., Reglam. interno PE).
2) JAI Consejo: carece el PE de la posibilidad de hacer di
mitir al Consejo, pero puede controlarlo con interpelaciones
orales y escritas y vetando sus actos normativos^ Recordemos
que el Consejo Europeo debe informar al PE luego de cada
una de sus reuniones y presentar tambin un informe escrito
anual sobre los progresos realizados por la Unin (art. D, TUE).
E) E l Tribunal de Ju sticia
de las Comunidades
Europeas
33. N a t u r a l e z a y c o m p e t e n c i a s , (Encargado de ga
rantizar el respeto del derecho en la interpretacin y aplicacin
de los Tratados (arts. 31, T.CECA; 164, T.CE, y 136 T.CEEA),
es la institucin ms prestigiosa e independiente de todas) I-<m
Tratados, al encargarle el mantenimiento y el desarrollo I*
140
a n u a l de
derecho
c o m u n it a r io
la obra comunitaria, le han confiado una funcin capital: la

de la integracin comunitaria a travs del derecho.
El Tribunal cumpli el encargo con creces, erigindose en
la instancia ms resuelta y decidida de la integracin europea
y asegurndose un papel de excepcin en su sistema institu
cional. Ello, merced a la elaboracin de doctrinas como la de
la primaca y el efecto directo del derecho comunitario, la teora
de la interpretacin teleolgica de los Tratados y el principio
del efecto til, entre otras 44 y sin perjuicio del relevante papel
que en la tutela del derecho comunitario les corresponde a
las jurisdicciones nacionales que son las que verdaderamente
lo aplican, {âs competencias del TJCE son:
a) De atribucin. Es decir que puede y debe expedirse
solo acerca de los temas y materias en los que los Tratados
le atribuyen competencias)
b) Generales. Porque su control se extiende no solo a los
actos de las instituciones comunitarias, sino tambin a los de
todos los sujetos de la Comunidad: Estados miembros y sus
rganos, personas fsicas y jurdicas.;
c) Permanentes. Porque se puede acudir a l en cualquier
momnnto, con la nica condicin de estar activa o pasivamente
Ittgi timado.i
:U Qomi'Ohicin, Son quince los jueces que compo

n e n <1 i.H 'lv uno por cada Estado miembro45. Estos jueces
non u m I m I lilor | mi ocho abogados generales.
** OaimIa ih I mii iiula y otros, ob. c i t . , p. 658.
IOii In " IOiif i|M U* Ion doce *l TJCE se compona de trece jueces,
uno ....... ..
I . i n U ' i i i l i r o y uno ms que rotaba entre los cinco Estados
l{i m u i ' i A I ................ ..
li.iiMhi < o <m i llrotnAu, Italia y Espaa). Con el agregado
d o tro n u i ' l ' . i t i n l i m iAiiM.rln, Hiucii y F i n l a n d i a ) y p a r a e v i t a r q u e e l
nmi'iit il' |ii ...... Ih ......
1 iW im otercor juez de las Comunidades de los
d o r e " , |ii> i i ib* mmi 'Imm uI Ii I.mI I h i l l m w t , p i m o s e r a b o g a d o g e n e r a l .
de
las
141
a) |Los jueces. Los Gobiernos deben elegir a los jueces en

tre personalidades que ofrezcan absolutas garantas de in
dependencia y que renan las condiciones requeridas para el
ejercicio, en sus respectivos pases, de las ms altas funciones
jurisdiccionales, o que sean jurisconsultos de reconocida com
petencia (arts. 32, prr. I 9, T.CECA; 167, prr. I 9, T.CE, y 139,
prr. I 9, T.CEEA). f Son designados con el acuerdo de los pases
miembros por un perodo de seis aos<
Cesan en sus funciones por renovacin peridica, por fa
llecimiento, por dimisin o en caso de que los dems jueces
y abogados generales decidan, por unanimidad, que han dejado
de reunir las condiciones requeridas para su eleccin o han
incumplido las obligaciones que se derivan de su cargo^j
Entre sus deberes generales figuran el de guardar su pro
pia independencia, el de mantener el secreto de las delibera
ciones y el de residir en la ciudad sede del Tribunal (Luxemburgo). Entre sus principales derechos se encuentran los de
inamovilidad e inmunidad de jurisdiccin.
El Presidente es elegido por los dems jueces por un pe
rodo renovable de tres aos. A l le toca presidir las deli
beraciones, distribuir los asuntos en las respectivas salas (de
tres o cinco jueces) en las que se divide el Tribunal, si es
que no debate en pleno, y designar a los jueces ponentes o
instructores)
b) (Los abogados generales: Los abogados generales, figu
ra singular que no se encuentra en otra institucin interna
cional,, tienen la funcin de presentar pblicamente y con total
imparcialidad e independencia conclusiones motivadas sobre
los asuntos .trados ante el Tribunal, con el fin de ayudar a este
en su labor}(arts. 138, T.CECA; 166, T.CE, y 32 bis, T.CEEA).
Ello reviste una importancia prctica excepcional, ya que
supone para el Tribunal la posibilidad de contar, al final de
la etapa oral de cada procedimiento, es decir luego de los ale
gatos de las partes y antes de la clausura del debate, con
una sntesis objetiva de las cuestiones de hecho y de derecho
debatidas y de los argumentos que considera decisivos a ln
luz de los precedentes del propio Tribunal. All termina bu
actuacin, ya que^no asisten a las deliberaciones d e la Corii ^
M anual
142
de
derecho
c o m u n it a r io
Son elegidos por el mismo sistema, con las mismas con

diciones y por igual perodo que los jueces. Asimismo los igua
lan en privilegios e inmunidades. No vdependen de nadie, ni
estn sometidos a instruccin alguna46)
c)
(La secretara. Finalmente, el Tribunal nombra a un
Secretario por un perodo de seis aos y con funciones admi
nistrativas y de gestin del presupuesto que el Tribunal tiene
asignado. Es adems el responsable de las actas y de las pu
blicaciones.. Tanto los jueces como los abogados generales pue
den elegir juristas para colaborar con ellos y documentarlos
acerca de los temas sometidos a su estudio.
35. J u r i s d i c c i n . A diferencia de otras jurisdiccio
nes internacionales (como el Tribunal Internacional de Justicia
de la ONU o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos), cuya
competencia debe ser aceptada por el Estado demandado,( la
jurisdiccin del TJCE es obligatoria para todos los Estados
miembros por el solo hecho de ser miembros, sin necesidad
de ninguna declaracin complementaria de aceptacin]47.
La jurisdiccin del TJCE es muy amplia, pero en grandes
lneas, podemos dividirla en tres bloques:
ah de control de legalidad de los actos emanados de las
instituciones comunitarias (recurso de anulacin, art. 173, T.CE);
lt) de control de los Estados miembros en el cumplimiento
y In ol)M(*rvancia de las normas comunitarias (recurso de in
cumplimiento, art. 170, T.CE);
c )) o r cuestiones prejudiciales, planteadas por los tribumi lm Ir Ioh listados miembros sobre la interpretacin y la
vnliilr/, ili'l dorecho comunitario, lo que asegura su uniformidad
<!c mi ci |>i el acin y aplicacin en todo el territorio de la Comuimlml J[inenente de prejudicialidad, art. 177, T.CE)48.
4" Kl T i II h iiim I oII k ' ii un ahogado gen eral p rin cipal que solo coordina
I iin l u I * " l' imtM poro que no puede in te rv e n ir en el contenido de
hun
oonolualoii*
<7 M am*i v M a iit In , Sintona . .

p. 19.
l'ir>h<iu|it i|iu> ii 1,1'nvdM clr Ion cohos ju rispru d en ciales que seleccion
p a r m i l i uno *1
npltulon, puodan exam inarse las caractersticas de
36.
r ib u n a l
d e . l a s c o m u n id a d e s
de
r im e r a
143
europeas
I n s t a n c ia
de
las
o m u n i
Fue incorporado por el Acta nica Eu

ropea (AUE) d 1986 con el fin de descargar de trabajo al
Tribuna] de Justicia.
Conoce en primera instancia en los asuntos iniciados por
personas fsicas y jurdicas relativos a:
a) la responsabilidad extracontractual de las Comunida
des por daos y perjuicios causados por sus instituciones, o
sus agentes, en el ejercicio de sus funciones;)
b) 'la impugnacin de sanciones impuestas por las Comu
nidades (especialmente por la Comisin en materia de derecho
de la competencia);
c) los recursos vinculados a la legislacin antidumping, y
d) los litigios de funcionarios comunitarios contra las ins
tituciones comunitarias.
No tiene competencia en recursos de las instituciones, ni
de los gobiernos de los pases miembros, ni en los incidentes
de prejudicialidad, cuestiones todas que se han mantenido re
servadas .al TJCE.
Est compuesto por quince jueces, con mandato de tres
aos y reelegibles en el cargo. Las decisiones del Tribunal
de Primera Instancia son recurribles en casacin (solo por cues
tiones de derecho) por ante el TJCE.)
dades
uro peas.
F ) El Tribunal de Cuentas
wmm*
Este organismo, ubicado en sus inicios como auxiliar y

elevado inexplicablemente49 por el TUE a la categora de ins
cada uno de ellos, su alcance y su sentido. A s p a ra los de anulacin y carencia
puede verse Chernobyr, en este captulo; p a ra los de prejudicialidad, los
casos Van Gend & Leos y Costa c/E.N'.E.L., en el captulo primer, y cual
quiera de los transcriptos en los captulos referidos a las fuentes y a la p ri
maca y el efecto directo.
49 Cfr. M angas M a r t n , Sistema.
p. 25. E n efecto, se lo vea m uy
bien en su categora anterior sin la necesidad de elevarlo de rango colocndolo
a la par de las otras cuatro instituciones que, por historia y mrito propio,
estn muy lejos de ella.
144
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
titucin comunitaria50, entr en funciones en el mes de octubre

de 1977. \Cada Estado enva un miembro al Tribunal de Cuen
tas 51 elegido entre personalidades que ofrezcan absolutas ga
rantas de independencia y capacidad para el cargo. ^ Su man
dato dura seis aos (pueden ser reelegidos) y son nombrados
por el Consejo previa consulta al PE. Los miembros se man
tienen en funciones hasta el cese por las causales corrientes
(muerte, trmino del mandato, etc.), o por la declaracin del
TJCE de que han dejado de reunir las condiciones requeridas
o dejado de cumplir las obligaciones que les tocan.)
Son funciones del TC (art. 188 C, T.CE) examinar las cuen
tas de la totlidad de los ingresos y gastos de la Comunidad
y de cualquier organismo comunitario, tanto en su necesidad
(siguiendo el criterio de la buena gestin financiera), cuanto
en su legalidad y regularidad.^ El control de las cuentas es
siempre externo (el objeto de verificacin son las cuentas). Pa
ra ello tiene facultad de pedir informes y de examinar docu
mentacin contable de las instituciones y de. los organismos
comunitarios cuanto de los Estados miembros. Debe elaborar,
al cierre de cada ejercicio, un informe anual que aprueba con
la mayora de sus miembros y que se publica en el Diario
Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE). Por ltimo, el
Tribu nal/debe asistir al PE y al Consejo en el ejercicio de su
funcin ae control de la ejecucin del presupuesto.
G) R eferencia a los rganos

au xilia res
#
.17 K l ('omit; Econmico y Social (CES). El Comit

i<n v Social agrupa a representantes de los diferentes
hddoii'n <!<' la vidu econmica y social de los miembros, en
I
i ( liiilai (poro no solo) a los productores, agricultores, transpiuli iln 11 almiadori M, comerciantes y artesanos, as como a
Iiim |i mIiuiimik libralos y de inters general) (representantes
K c n i H 'm i
mi
A il ti |iim litmliflcm I art. 4U, T.CE, y agrega el art. 188 A, B y C

ni T C I '
** AiIm
ICiiroi....
i Im
M ui
11 l i l , y \ (inl Anexo III de las Conclusiones del Consejo
I I h i > I h i t| lli'iciiihrti d e
199 3.
de l a s c o m u n id a d e s
europeas
145
de las PyMES, funcionarios, organizaciones familiares y de

la tercera edad, ligas de consumidores, asociaciones feministas,
asociaciones culturales, etc.) (art. 193, CE). [Las distintas ca
tegoras se organizan en tres grupos: Grupo I (empresarios);
Grupo II (trabajadores) y Grupo III (intereses varios). [El CES
tiene carcter consultivo, es decir que la Comisin puede con
sultarlo cuando lo considere necesario (dictamen facultativo)
o debe consultarlo (dictamen preceptivo) en los casos previstos
en los Tratados CE y CEEA (nicos que lo incluyen en sus
disposiciones52)) Es decir que si el Consejo o la Comisin no
esperan su dictamen durante el plazo previsto, el acto jurdico
estar viciado de nulidad. Adems, el CES puede emitir dic
tmenes cuando lo juzgue oportuno, sin esperar a ser consultado.
38. E l C o m i t d e l a s R e g i o n e s (CR)^ Este novel or
ganismo (introducido por el TUE y solo previsto para el T.CE
-arts. 198 A a 198 C, T.CE-)| representa los intereses de las
regiones y de los entes locales (municipios)' La creacin del
Comit es un claro esfuerzo tendiente a acercar al ciudadano
a la Unin, y esta a los problemas y preocupaciones concretas
de la gente53. j Agrupa miembros de todos los pases de la Co52 E l Tratado C E C A contempla un sim ilar: el Comit Consultivo.
53 L a relacin de Europa (de la Comunidad) con sus ciudadanos me
recera un libro aparte. E n los primeros aos, la Comunidad, si fcien pensada
para el bienestar y desarrollo de los prueblos de Europa, fue construida muy
lejos de ellos, casi a sus espaldas, por los llamados tecncratas de Bruselas.
H asta donde yo s, fue recin en 1972, en la Cum bre de Pars (prim era cumbre
de la Com unidad Am pliada a 9 con los ingresos del Reino Unido, Irlan d a
y Dinam arca) cuando el presidente y anfitrin G. Pompidou y su amigo y
premier ingls E . Heath, impulsaron, ante lo que p areca u n fracaso de la
Cum bre por no conseguir acuerdos para im p u lsar a la Comunidad a la unin
econmica y monetaria (P la n Werner-1970), la Europa de los ciudadanos.
Es decir, ordenaron a la Comisin la preparacin de diferentes plan es de
desarrollo en reas como la defensa del consumidor y d el medio am biente.
El acercamiento de Europa asus ciudadanos fue, desde entonces, constante,
aunque mucho queda por haceien trminos de transparencia (lo s ciudadanos
todava no entienden muy bien lo que es la Uni:n E u r o p e a y p a ia qu sirve;
y el T U E , complicadsimo en su redaccin, no ayuda mucho). A s y todo,
los esfuerzos realizados en el Tratado de la Unin Europea d e M aastricht
en pos del acercamiento hacia el ciudadano en concreto, son evidente. Su
primera disposicin (art. A ) dice: el presente Tratado constituye una nuovn
etapa en el proceso creador de una Unin cad a vez m s estrecha entre* I o n
10, Fmucura
146
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
munidad, nombrados por el Consejo por unanimidad, a pro

puesta de los Estados para un perodo, renovable, de cuatro
aos. Al igual que el CES, el Consejo y la Comisin pueden
o deben consultarlo, segn lo disponga el Tratado)
El dictamen es preceptivo en|los siguientes mbitos: edu
cacin j(art. 126.4);|^cultura ](art. 128);(salud pblicaj(art. 129);,
redes transeuropes (art. 1'29 A); ^cohesin econmica y social
(art. 130 B, D y E). Adems debe ser consultado siempre que
el Consejo o la Comisin consulten al CES, y puede emitir
opinin cada vez que lo juzgue oportuno, sobre cualquier as
pecto de la Unin. En definitiva tiene, como el CES, un es
pectro ilimitado (competencia universal) de mbitos para ha
cerse escuchar 54.
39. E l B a n c o E u r o p e o d e I n v e r s io n e s ( B E I ) . El BEI
constituye el principal instrumento estructural comunitario en
el mbito financiero. Tiene por misin contribuir al desarrollo
equilibrado y estable del mercado comn en inters de la Co
munidad, recurriendo al mercado de capitales y a sus propios
recursos]
A tal fin, cuando los emprendimientos, por su amplitud
o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados por los
Estados partes, debe facilitar, mediante la concesin de prs
tamo y garantas, y sin perseguir fines lucrativos, la finan
ciacin do proyectos para el desarrollo de las regiones ms
at ramida:!, para la modernizacin y reconversin de industrias,
<> para encarar proyectos de inters comn a varios Estados
mUmbro*.
|ui. U .....I* l mopu, un lo cual las decisiones sern tomadas de la forma ms
( m o ni .... i........ H Inn ciudadanos (vase tambin el Prembulo, con una re............ HMialiir) Y ello i* vo reflejado a lo largo de todo el Tratado por el
i|in' ................ i ....... imi Im li in ii i de la Unin, se democratiza algo ms el proceso
ili'i tm<** i....... i (luiii. ...... mu dol Parlamento, se le da a este ms facultades
ilu lonlrali **
' I ( Mioit de Iuh Regiones y se lo hace participar, junto
til C I
mi .............. 4i i l l i l m l U ilmbitos, se crea la figura del Defensor del
PiimIiIu iiIi i Ikih I'him ni|illMr( vdaao mi trabajo Europa en perspectiva: un
(Milita! /. / /I#.#./
M<uitricht, LL, t. 1994-E, ps. 145 y siguientes.
M MAM'iAH M Alt IIM
, p. 30.
de
l a s c o m u n id a d e s
europeas
147
H ) Anexo prctico
Seccin 1
FUENTES NORMATIVAS
a)
b)
c)
d)
a J 11,
Tratado CECA: Artculos 7 a 45 C, 77.

Tratado CEEA: Artculos 107 a 170, 189.
Tratado CE: Artculos 4, 5, 137 a 209 A, 235.
Tratado de la Unin Europea: Artculos C, D, E, J 2
K 3 a K 9, L, N.
Seccin 2
FUENTES DOCUMENTALES
a) Convenio sobre determinadas instituciones comunes a
las Comunidades Europeas, Roma, 25 de marzo de 1957.
b) Tratado por el que se instituye un Consejo nico y una
Comisin nica de las Comunidades Europeas, Bruselas, 8 de
abril de 1965 (DOCE, n9152 del 13 de julio de 1967).
c) Reglamento interno del Consejo, del 6 de diciembre de
1993 (93/662/CE; DOCE, n9 L 304, del 10 de diciembre de 1993).
d) Reglamento interno de la Comisin, con ltima modi
ficacin el 17 de febrero de 1993 (DOCE, n9 L 230, del 11 de
setiembre de 1993).
e) Reglamento interno del Parlamento Europeo de octubre
de 1993 (DOCE, nQC 268 del 4 de octubre de 1993).
f) Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades de las Co
munidades Europeas, anexo al Tratado del 8 de abril de 1965,
modificado por el TUE.
g) Acta relativa a la eleccin de les representantes en el
Parlamento Europeo por sufragio universal directo, del 20 de
setiembre de 1976 (DOCE, n9 L 278, del 8 de octubre de 1976).
h) Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, del 19 dtjunio de 1991 (DOCK,
n L 176 el 4 de julio de 1991, ps. 7 j ss.).
148
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
i)
Reglamento de procedimiento del Tribunal de Primera
Instancia de las Comunidades Europeas, del 2 de mayo de
1991 (DOCE, nQL 136, del 30 de mayo de 1991, ps. 1 y ss.).
Seccin 3
Sentencia del TJCE del 22 de mayo de 1990, asunto C70/88, Parlamento Europeo c/ Consejo de las Comunidades
Europeas* ( Chernobyl) .
En el asunto C-70/88, Parlamento Europeo [. . .] parte deman
dante, contra Consejo de las Comunidades Europeas [. . .] parte de
mandada, apoyada en sus pretensiones por el Reino Unido de Gran
Bretaa e Irlanda del Norte [. . .] y por la Comisin de las Comu
nidades Europeas [. . .], partes coadyuvantes, que tiene por objeto,
en la fase en que se encuentra actualmente la tramitacin del pro
cedimiento, la admisibilidad de un recurso interpuesto, con arreglo
a los artculos 173 del Tratado CE E y 146 del Tratado CE EA, soli
citando la anulacin del Reglamento (Euratom ) n9 3954/87 del Con
sejo, del 22 de diciembre de 1988, por el que se establecen tolerancias
mximas de contaminacin radioactiva de los productos alimenticios
y de los piensos [en general, alimento para el ganado] tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiolgica (D O
CE, nwL 371, p. 11).
NI, TRIBUNAL DE JUSTICIA [. . .] dicta la siguiente SENTENCIA
I
Mediante recurso presentado en la Secretara del Tribunal
<l" .lunl inn el 4 do marzo de 1988, el Parlamento Europeo, con arreglo
ii Iom mtile til o h 146 del Tratado C E E A y 173 del Tratado CEE, solicit
Im imiiliiririii del Reglamento (Euratom ) n(J3954/87 del Consejo, del
U'J <le diciembre de 1988 [. . .].
* l i ' Reglamento, que se basa en el artculo 31 del Tratado
< T I \ define el procedimiento que debe seguirse para determinar
Im
i nivele uta minos admisibles de contaminacin radioactiva de aque111ni |ii ihhiIoh ullmonticios y piensos que puedan comercializarse tras
un mi nli'iiii iiiH'leiir, o en cualquier otro caso de emergencia radio.............. ni lie del cual no hayan contaminado radioactivamente
de I*1111 <i Imi |mu |iint<* dichos productos y piensos o exista un riesgo
en .......enlato No pudran comercializarse los productos alimenticios
o pieiwiim 111 \mnivel de i nnlammacin sobrepase los niveles mximos
iidmltdlilu! que -i lei ugerrtn on una norma que deber adoptarse
de conformidad mui Ii previsto un el Reglamento impugnado.
de
europeas
149
3. Durante el procedimiento de elaboracin del Reglamento im

pugnado, el Parlamento Europeo, que fue consultado por el Consejo,
de conformidad con lo previsto en el artculo 31 del Tratado CE EA,
expres su desacuerdo en relacin con el fundamento jurdico tomado
como base por la Comisin, y pidi a esta ltima que le presentara
una nueva propuesta apoyada en el artculo 100 A del Tratado CEE.
A l no atender la Comisin esta peticin, el Consejo adopt el Re
glamento ns 3954/87 sobre la base del artculo 31 del Tratado CE EA.
Contra dicho Reglamento, el Parlamento interpuso el presente recurso
de anulacin.
4. E l Consejo interpuso una excepcin de inadmisibilidad, al
amparo del prrafo primero del apartado l 9 del artculo 91 del Re
glamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, solicitando a
este Tribunal que se pronunciara sobre la misma sin entrar al fondo
del asunto.
5. En la fase escrita del procedimiento, cuando an no se haba
dictado la sentencia del 27 de setiembre de 1988 Parlamento Europeo
c/Consejo Comitologa (302/87, Rec., p. 5615), el Consejo esgrimi,
en apoyo de esta excepcin, argumentos anlogos a los ya invocados
en apoyo de la excepcin de inadmisibilidad propuesta en el asunto
302/87. En la vista, celebrada el 5 de octubre de 1989, el Consejo
expuso que la cuestin de la legitimacin activa del Parlam ento Eu
ropeo para interponer recursos de anulacin la haba y a resuelto este
Tribunal en sentencia del 27 de diciembre de 1988 y que, por lo
tanto, proceda declarar la inadm isibilidad del presente recurso.
6. E l Parlamento Europeo solicit se desestimase la excepcin.
Alegaba que el presente recurso contena un elemento nuevo en re
lacin con el asunto 302/87. P a r a justificar, en efecto, la negativa
a reconocer al Parlamento Europeo la legitimacin activa para in
terponer recursos de anulacin, el Tribunal de Justicia seal que,
en virtud del artculo 155 del Tratado CEE, corresponde a la Comisin
velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, e interponer,
a tal efecto, los recursos de anulacin que fueran necesarios. Ahora
bien, el asunto que nos ocupa dem uestra que no se puede considerar
que la Comisin cumpla con esta funcin, en la medida en que bas
su propuesta en un fundamento jurdico distinto del que el P a rla
mento consideraba adecuado. Por consiguiente este ltim o no puede
contar con la Comisin para que defienda sus prerrogativas mediante
recurso de anulacin.
7. Aade el Parlamento Europeo que la adopcin p o r el Consejo
del acto impugnado no puede considerarse como una negativa im
plcita a actuar que permita al Parlamento interponer un recurnu
por omisin. Por otra parte, la proteccin de sus frerroffativiiH fu*
150
anual
de
diante recursos interpuestos por particulares es completamente alea

toria y, por lo tanto, carente de eficacia alguna.
8. Existe, por consiguiente, un vaco jurdico que este Tribunal
debe colmar, reconociendo al Parlamento Europeo legitimacin activa
para interponer recursos de anulacin en la medida necesaria para
la salvaguardia de sus propias prerrogativas.
9. Mediante resolucin del 13 de julio de 1988, se admiti a
la Comisin de las Comunidades Europeas para que interviniera como
coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
Tras solicitar que se desestimara el recurso en cuanto al fondo del
asunto, la Comisin solicit igualmente, en la vista oral, que se de
sestimase la excepcin de inadmisibilidad propuesta por el Consejo.
Por otra parte, y mediante resolucin del 18 de enero de 1989, se
admiti al Reino Unido para que interviniera como coadyuvante en
apoyo de las pretensiones de la parte demandada. El Reino Unido
no manifest pretensin alguna en relacin con la admisibilidad del
recurso.
10. P ara una ms amplia exposicin de los hechos, del desarrollo
del procedimiento, as como de los motivos y alegaciones de las partes,
el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo solo
se har referencia a estos elementos en la medida exigida por el
razonamiento del Tribunal.
11. Procede observar, con carcter previo, que, dado que la base
jurdica del Reglamento impugnado es una disposicin del Tratado
C E E A , la admisibilidad del recurso de anulacin interpuesto contra
dicho acto deber apreciarse a la luz de este Tratado.
12. Como se desprende de la ya citada sentencia del 27 de se
tiembre de 1988, el Parlamento carece de legitimacin activa para
interponer recursos de anulacin, con base en los artculos 173 del
Tratado C E E o 146 del Tratado CE EA, ambos de idntico tenor.
13. Por un lado, en efecto, en el prrafo primero del artculo
173 o del artculo 146 no se menciona al Parlamento entre las Ins
tituciones que, junto con los Estados miembros, pueden ejercitar las
acciones de anulacin contra actos de otra Institucin.
14. Por otra parte, y dado que no es una persona jurdica, el
Parlamento no puede entablar recurso alguno ante el Tribunal de
Justicia con base en el prrafo segundo de los dos artculos citados,
cuya sistemtica de todos modos no se adaptara a un recurso de
anulacin interpuesto por aquel.
15. En la misma sentencia del 27 de diciembre de 1988, tras
recordar las razones por las que el Parlamento no tena legitimacin
activa para ejercitar acciones al amparo de lo dispuesto en el artculo
173 del T.CEE, este Tribunal record que, para garantizar el respeto
de las prerrogativas del Parlamento existan otras vas procesales.
de
europeas
151
Como se sealaba en esta sentencia, no solo el Parlamento dispone

de la posibilidad de ejercitar una accin por omisin, sino que, ade
ms, los Tratados ofrecen distintos medios para someter al control
jurisdiccional del Tribunal de Justicia, los actos del Consejo o de la
Comisin que se adopten infringiendo las prerrogativas del P arla
mento.
16. Tanto las circunstancias que han rodeado el presente litigio,
como el contenido de los debates de las partes, muestran, no obstante,
que por tiles o variadas que puedan ser, las distintas vas procesales
previstas en el Tratado C E E A y en el Tratado CEE, pueden revelarse
ineficaces o inciertas.
17. En primer lugar, un recurso por omisin no puede utilizarse
para impugnar el fundamento jurdico de un acto ya adoptado.
18. En segundo lugar, el planteamiento de una cuestin preju
dicial en apreciacin de la validez de dicho acto o la interposicin
por los Estados o por los particulares de un recurso de anulacin
contra el mismo, no constituyen sino meras eventualidades con cuya
realizacin efectiva el Parlamento no puede contar.
19. Por ltimo, si bien es cierto que la Comisin debe velar
por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, esta funcin no
puede concebirse extensiva hasta el punto de forzar a dicha Insti
tucin a plegarse a la postura del Parlamento y a interponer un
recurso de anulacin que, por su parte, pudiera estimar no ajustado
a Derecho.
20. Se deduce de lo expuesto, que la existencia de estas vas
procesales no basta para garantizar, en toda circunstancia y de ma
nera cierta, el control jurisdiccional de un acto del Consejo o de la
Comisin que infrinja las prerrogativas del Parlamento.
21. Ahora bien, estas prerrogativas constituyen uno de los ele
mentos del equilibrio institucional creado por los Tratados. Estos
han instituido, en efecto, un sistema de reparto de competencias entre
las distintas Instituciones de la Comunidad, que atribuye a cada una
un mbito de actuacin propio dentro de la estructura institucional
de la Comunidad y en el marco de la ejecucin de la s funciones a
ellas asignadas.
22. El respeto del equilibrio institucional implica que cada una
de las Instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las
de los dems. Exige tambin que cualquier incumplimiento de esta
regla, en caso de que se produzca, pueda ser sancionado.
23. Este Tribunal, que, en virtu d de los Tratados, ha de velar
por el respeto del Derecho en su interpretacin y aplicacin, debo
igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio insti
tucional, y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto dn
las prerrogativas del Parlamento cuando, a ta l efecto, esto illllmo
152
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
interponga ante este Tribunal el correspondiente recurso a travs

de una va procesal adaptada al objetivo por aquel perseguido.
24. Bien es cierto que, en el ejercicio de esta funcin, este Tri
bunal no puede elevar al Parlamento al rango de aquellas Institu
ciones que pueden interponer un recurso, al amparo del artculo 173
del T.CEE o del artculo 146 del T.CEEA, sin necesidad de justificar
un inters en el ejercicio de la accin.
25. No obstante, incumbe a este Tribunal, garantizar la plena
aplicacin de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio
institucional y efectuarlo de manera tal que, al igual que las restantes
Instituciones, no puedan menoscabar las prerrogativas del Parlam en
to sin que este, de manera cierta y eficaz, pueda disponer de una
de las vas procesales previstas en el Tratado.
26. El hecho de que en los Tratados no exista una disposicin
que confiera al Parlamento Europeo la legitimacin activa para in
terponer recursos de anulacin puede constituir una laguna de orden
procesal; pero esta laguna no puede prevalecer contra el inters fun
damental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional
definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
27. Por consiguiente, el Parlamento tiene legitimacin activa
para interponer ante este Tribunal un recurso de anulacin contra
un acto del Consejo o de la Comisin, a condicin de que el objeto
del mismo no sea otro que la salvaguarda de sus prerrogativas propias
y que en el mismo se invoquen nicamente motivos basados en la
violacin de estas ltimas [ nota del autor : el T U E modific el art.
173, TCE, y legitim al PE para interponer recursos de anulacin
con el fin de salvaguardar sus prerrogativas]. Con esta reserva, el
recurso de anulacin interpuesto por el Parlamento queda sujeto a
las mismas disposiciones de los Tratados reguladores de los recursos
de anulacin ejercitados por las restantes Instituciones.
28. Entre las prerrogativas conferidas al Parlamento, figura su
participacin, en los casos previstos en los Tratados, en el procedi
miento de elaboracin de los actos normativos; y, en particular, su
participacin en el procedimiento de cooperacin previsto en el T ra
tado CEE.
29. En el caso de autos, el Parlamento alega que el Reglamento
impugnado se basa en el artculo 31 del Tratado C E EA, que nica
mente prev la consulta del Parlamento; cuando aquel hubiera tenido
que basarse en el artculo 100 A del Tratado CEE, que exige la aper
tura del procedimiento de cooperacin con el Parlamento.
30. De lo dicho, este ltimo extrae la consecuencia de que la
base jurdica por la que opt el Consejo condujo a un quebranto de
l sus prerrogativas, privndole de la posibilidad que ofrece el proce
dimiento de cooperacin de participar de manera ms intensa y activa
de
las
europeas
153
en la elaboracin del acto, que lo que permite el procedimiento de

consulta.
31. Dado que el Parlamento alega que se han menoscabado sus
prerrogativas como consecuencia de la base jurdica del acto impug
nado por la que opt el Consejo, ha lugar a declarar, en virtud de
todo lo expuesto, la admisibilidad del recurso. Por consiguiente, pro
cede desestimar la excepcin de inadmisibilidad propuesta por el Con
sejo y proseguir la tramitacin del procedimiento para que se examine
el fondo del litigio.
32. c o s ta s . Procede reservar la decisin sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto, e l t r ib u n a l d e ju s t ic ia decide:
1) Desestimar la excepcin de inadmisibilidad propuesta por el
Consejo.
2) Proseguir la tramitacin del procedimiento por lo que respecta
al fondo del litigio.
3) Reservar la decisin sobre las costas.
Seccin 4
1 . La Comisin.
1 .1 . A quin representa? Qu intereses defiende?
1.2. Por qu se la caracteriza como el motor de las Co

munidades?
1.3. Cules son sus tareas fundamentales?
1.4. Qu es lo que hace la Comisin cuando un Estado
miembro incumple el derecho comunitario? (ver art. 169, T.CE).
1.5. Puede la Comisin sancionar a los particulares y a
las personas jurdicas de los miembros? Por medio de qu
acto tpico? (ver arts. 189 y 155, T.CE).
1.6. Cul es la participacin de la Comisin en el proceso
de decisin comunitario?
2 . El Consejo.
2 . 1 . A quin representa el Consejo de las Comunidades?
2 .2 . Qu se quiere decir cuando se habla del dficit de
mocrtico europeo?
2.3. Cmo le parece a Ud. que podra superarse?
2.4. Cmo se adoptan las decisiones en el Consejo?
2.5. Calcule el tiempo que demora el Consejo para tomar
cualquier decisin, suponiendo que a cada ministro se le con
154
M anual
de
ceden, por ejemplo, diez minutos para expresarse. Qu le pa

rece?
2.6. Por qu decimos que el equilibrio de votos ponde
rados ha sido afectado? Est de acuerdo? Cmo le parece
que podra recuperarse el equilibrio?
2.7. Describa los tres mecanismos utilizados en Europa
para elaborar las normas de derecho derivado.
3. El Consejo Europeo.
3.1. A quines rene el Consejo Europeo?
3.2. Qu importancia tiene en el sistema institucional?
3.3. D tres argumentos a favor de su existencia y tres
en contra, pensando en la Comisin, el Consejo y el Parlamento.
4. El Parlamento Europeo.
4.1. A quin o quines representa el Parlamento Europeo?
4.2. Cmo se eligen los diputados?
4.3. Le parece que antes del TUE poda cumplir bien
con sus objetivos? Por qu?
4.4. Qu cambi con Maastricht? Por qu? Le parece
suficiente?
4.5. Puede el PE controlar a las dems instituciones?
A cules; cmo?
5. El Tribunal de Justicia de las Comunidades.
5.1. Es la jurisdiccin del TJCE voluntaria u obligatoria?
Qu significa?
5.2. De qu se ocupa el TJCE?
5.3. Son sus sentencias meramente declarativas?
5.4. Puede, o debe, un juez de cualquier pas miembro
incurrir ni TJCE? Para qu, por cul mecanismo?
/Vf> Cul es el recurso a intentar cuando un pas miem
bro Incumple las normas comunitarias? Quines son los letfiMmmlmi pura interponerlo?
H (I Cul oh el recurso apto para impugnar un acto leHlnlitlivn di Inri ( !omunidades, que ha sido dictado violando
ol puM odlmlmilo que los Tratados establecen? Quines son
Iom It'xil,Inutiln* pura interponerlo?
(I L ii mnimcla Chernobyl.
(1 I Curt lun ni planteo del demandante?
i\V,
oHmpoln nrticul el Consejo? Con qu argu
mento*?
de
europeas
155
6.3. La Comisin fue parte coadyuvante en apoyo de la

demandada: el Consejo. Apoy la Comisin su excepcin de
inadmisibilidad? Podra decir por qu?
6.4. Qu fue lo que advirti el TJCE respecto de la le
gitimacin activa del Parlamento para impugnar los actos de
otras instituciones?
6.5. Cules eran las consecuencias que de ello se deri
vaban?
6 .6 . Qu fue lo que resolvi el Tribunal? Cmo lo justific?
6.7. Elabore tres argumentos a favor y tres en contra de
la decisin del TJCE.
C a p t u l o I V
LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR*
A ) Introduccin
El esquema institucional que se cre en Asuncin para

la administracin y ejecucin del Tratado, de los acuerdos y del
derecho derivado, durante el perodo transitorio -es decir hasta
el 31 de diciembre de 1994- fue de lo ms simple. Solo dos
.instituciones,, el Consejo del Mercado Comn (en adelante el
Consejo o CMC) y el Grupo Mercado Comn (en adelante el Gru
po o GMC), tenan a su cargo la menuda tarea de conformar
el Mercosur (art. 99, T.A.).
*
Bibliografa'. B a rra , Rodolfo C., Derecho de la integracin: ordenamiento
jurdico y funcin judicial (reflexiones tiles de cara al Mercosur), E D , t. 154,
p. 969; Bercun, Horacio, Solucin de controversias. Control de supranacionalidad normativa, L L , t. 1995-C, ps. 1012 y ss.; D a lla VIa, Alberto, Sobre
el derecho y la justicia en el Mercosur, E D , t. 148, p. 892; D e la Cruz, Andrs,
E l paso a la realidad en el Mercosur, L L , t. 1992-B, ps. 1147 a 1157; D reyzln
de K l o r , Adriana, E l sistema de solucin de controversias en el Mercosur,
L L , t. 1995-B, ps. 1194 y ss.; F reelan d L p e z Lecube, Alejandro, Atribuciones
y limitaciones de los organismos de administracin del Mercosur (Consejo y
Grupo Mercado Com n), L L , t. 1993-E, ps. 960 y ss.; E l Mercosur en su estadc
actual: poco ms que una expresin de deseos, L L , diario del 29/6/95, Secc.
Actualidad; Los procesos de integracin subregional del Cono Sur y su dficit
institucional: la experiencia de las Comunidades Europeas, E D , 1 .151, p. 823;
G ross Espe l l , Hctor, E l Tratado de Asuncin y algunas de las cuestiones
jurdicas que plantea, E D , t. 144, p. 913; H a lp e rin , Marcelo, Dilemas jurdicos
e institucionales en el proceso de integracin entre Argentina y Brasil, RDI,
mayo-agosto de 1991, n Q38, ps. 263 y ss.; E l derecho de los particulares ante
los compromisos estatales de integracin econmica, L L , diario del M)/1J/flft
Secc. Actualidad; Kem elm ajer de C a r lu c c i, Ada, E l juez frent* al 'rw /n'
158
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
El Tratado prevea, adems, dos rganos auxiliares: la Secretara A dministrativa del Grupo Mercado Comn (art. 15,
T.A.), con sede en Montevideo y Funciones entonces limitadas
a la guarda de documentos y a la comunicacin de actividades
del Grupo; y la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercsur, con el declarado objetivo de facilitar el avance hacia
la conformacin del Mercado Comn aunque sin poderes ni
atribuciones especficas en el Tratado (art. 24, T.A.).
Tanto las instituciones como los rganos auxiliares creados
por el T.A. son de naturaleza estrictamente intergubernamen
tal (por su composicin y por sus atribuciones). No existe en
ellos ni una pizca de supranacionalidad. Su .carcter fue pro^
visorio, transitorio, destinado a ser superado, en los tiempos
concretos que el Tratado estableci, por una estructura ins
titucional definitiva (art. 18, T.A.).
En efecto, el esquema original ha sido superado por dos
reformas al Tratado constitutivo. La primera, el Protocolo de
Brasilia del 17 de diciembre de 1991 que, en cumplimiento
del artculo 39 y del Anexo III del T.A., cre un Tribunal Arbitral
destinado a resolver las controversias entre los Estados parte,
cuando los procedimientos de negociacionesjlirectas entre ellos
y la intervencin del GMC que el mismo protocolo establece,
comunitario, E D , t. 148, p. 825; M aureen W il l ia m s , S y lvia , Acerca de la Corte
de Justicia de la Unin Europea, L L , d iario del 14/11/95; M o rello , Au gu sto,
y O t e iz a , E duardo, E l sistem a de solucin de con troversias en el M ercosu r
en E l Mercosur,; aspectos institucionales y econmicos, P laten se, L a P la ta ,
1993, ps. 215 y ss.; N icho lso n , Pedro, y V iz io l i , Lu is H., Organizacin mundial
del comercio. N uevo sistema para la resolucin de disputas en el comercio
internacional, L L , d iario del 2/2/95; P e a , F lix , La experiencia institucional
de la integracin econmica de Amrica Latina, Rev. In teg ra ci n L a tin o a
m erican a , diciem bre de 1979, ps. 56 y ss.; R ain fo r d , R oderick, E l proceso
de adopcin de decisiones y la estructura institucional de la Comunidad del
Caribe, Rev. In teg ra ci n L atin oam erican a , ju n io de 1994, ps. 21 y ss.; Rim oldi de L a d m a n n , E ve, L a estru ctura in stitucional a p a rtir del P rotocolo
de O uro P re to en Mercosur y Comunidad Europea, F acu ltad de D erecho de
la U B A y C iudad A rge n tin a , Buenos A ires, 1995, ps. 205 y ss.; T e m pesta ,
G u illerm o, Aspectos institu cion ales y legales de la relacin de cooperacin
com ercial, econm ica y poltica de la Com unidad E uropea y A m rica L a tin a ,
con especial referen cia al M ercosur en M o re llo , A u gu sto y otros, E l Mercosur,
aspectos institucionales y econmicos,^ Platen se, L a P la ta , 1993, ps. 11 y ss.;
V iter b o r i , Juan C., Solucin de controversias en el sistema del Mercosur, L L ,
t. 1995-A, p. 717.
del
ercosur
159
_no hubieran resultado efectivas; y, fundamentalmente, el Pro

tocolo de Puro Preto (en adelante POP), del 17 de diciembre
de 1994 que, acatando aquel mandato del artculo 18 del T.A.,
nos presenta una remozada estructura institucional del esque
ma. El Protocolo no dice que esta sea la estructura definitiva
del Mercosur -tal como lo ordenaba el T.A.-, seguramente ad
vertido de la precariedad del trmino para este tipo de procesos
de evolucin permanente.
As, despus de Ouro Preto, y por ahora, los rganos que
componen la estructura institucional del Mercosur son los si
guientes:
i. el Consejo del Mercado Comn (CMC);
ii. el Grupo Mercado Comn (GMC);
m. la Comisin de Comercio del Mercosur (CCM);
iv. la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC);
v. el Foro Consultivo Econmico-Social (FCES);
vi. la Secretara Administrativa del Mercosur (SAM).
El Protocolo habilita, adems, la creacin de los rganos
auxiliares necesarios para la consecucin de los objetivos del
T.A. (art. I 9, PO P)jr mantiene el sistema de solucin de con
troversias del Protocolo de Brasilia, con una ltima instancia
decisoria en cabeza del Tribunal Arbitral.
Por los poderes y atribuciones que distribuye el POP, pa
rece claro que existen rganos principales (que orientan y
dirigen el proceso) y otros que no lo son (de carcter consultivo
o de apoyo tcnico). Aunque todos sean rganos del esquema,
prefiero llamar a los principales instituciones, es decir ôr
ganismos instituidos para gobernar o desempear una funcin
capital1 para diferenciarlos de aquellos que no desempean
un rol tan fundamental. As, porque eran las_dos nicas ins
tituciones que el T.A. contemplaba y porque siguen desempe
ando un papel principal en la orientacin y direccin del pro
ceso, podramos denominar instituciones al Consejo MprraHn
Comn y al Grupo Mercado Comn y, ms modestamente, r
ganos que participan del esquema institucional pero sin ese
rol fundamental, a la Comisin de Comercio del Mercosur a la
1
M o lin e r , M ara, Diccionario del uso del espaol, Gredos, M adrid , 1991,
y Diccionario de la Real Academia E sp a ola , Espasa Calpe, M adrid, 19IH
160
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
.Comisin Parlamentaria Conjunta, al Foro Consultivo Econmico y Social y a la Secretara Administrativa del Mercosur2.
As, el Protocolo, atentos a la dinmica implcita en todo
proceso de integracin y a la consecuente necesidad de adaptar
la estructura institucional [ . . . ] a las transformaciones ocurridas
(Prembulo, prr. 5Q) lo que hace es confirmar en su rol director
a las dos instituciones originales (CMC y GMC), elevar a la Co
misin Parlamentaria Conjunta al lugar de rgano comunitario
(si bien con una funcin auxiliar, consultiva); jerarquizar y dotar
de ms atribuciones3 a la Secretara, convirtindola en Secretara
del Mercosur -no ya del GMC, como deca el T.A.- y, por ltimo,
crear dos rganos nuevos laJICM y-fi Foro, aunque la primera
ya vena funcionando de manera irregular4.
Las instituciones Consejo del Mercado Comn v Grupo
Mercado Comn y el rgano Comisin de Comercio del Mer
cosur son los nicos con capacidad decisoria, es decir que pue
den dictar normas obligatorias (art. 42, POP). Ni los dems,
ni los rganos auxiliares que los nombrados puedan crear5,
tendrn esa facultad, salvo modificacin del Tratado6.
2 En Europa, como vimos, existen cinco instituciones, as se las llam a
en los Tratados. Su descripcin, roles y funcionamiento figuran en un captulo
aparte al de los rganos auxiliares, marcando su jerarqua fundamental. N o
puedo, sin embargo, llam ar en el Mercosur instituciones a unas, y rganos
auxiliares a los otros, porque el mismo Tratado, como vimos, autoriza a los
rganos creados, a crear ms rganos auxiliares a medida que las necesidades
lo aconsejen, y dudo que puedan ponerse en un pie de igualdad a los que
instituye el Tratado o sus reformas con los que puedan crear sus rganos.
3 M uchas de ellas en realidad ya haban sido creadas por el G M C al
redactar su Reglamento interno (Cap. V III, art. 33).
4 L a Comisin de Comercio empez a funcionar el 6/10/94 por decisin
9/94 del Consejo. Decimos de manera irregular, pues el Consejo no tena
por el T.A. el poder de crear rganos o instituciones comunitarias, por lo
que su nacimiento deba ser producto, como ahora, de una modificacin al
Tratado constitutivo.
5 El C M C tiene amplias facultades de creacin, modificacin y extincin
de rganos auxiliares (art. 89, incs. V I y V II). El Grupo puede crear rganos
auxiliares, como Subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, dentro del
lmite de sus objetivos (art. 14, inc. V ) y, finalmente, la C C M puede crear
Comits tcnicos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones
(art. 19, inc. IX).
6 P rez O te r m n , Jorge, E l Mercado Comn del Sur, desde Asuncin a
Ouro Preto. Aspectos jurdico institucionales, Fundacin de Cultura U n iv e r
sitaria, Montevideo, 1995, p. 78.
del
M ercosur
161
Antes de pasar a la descripcin del sistema institucional

del Mercosur, podemos adelantar algunas conclusiones:
a) El Protocolo mantiene la naturaleza intergubernamen_al de todo el esquema institucional y ahora lo dice expresa
mente (art. 29, POP). Es decir que se esfuerza en aclarar que
los Estados miembros, no han aceptado que sean instituciones
supranacionales las que orienten, dirijan, conduzcan o intenten
el desafo de concretar los objetivos del Tratado.
b) En el sistema institucional del Mercosur no existe un
rgano o institucin que represente el inters comunitario,
distinto muchas veces, y siempre superior al de los Estados
miembros.
Podemos imaginar, sin esfuerzo, dos de las consecuencias
ms evidentes, e inquietantes, de este esquema: 1) cualquier
miembro puede oponerse a cualquier medida en cualquier momento. v trabar el avance del proceso (mxime si las decisiones
se toman por consenso, como es el caso y como veremos luego),
y 2) que un esquema de naturaleza exclusivamente jnterguJifimamenta] y con ausencia de un organismo que persiga el
inters comn, depende en buena medida de la voluntad po
ltica de los gobernantes de turno. Las caractersticas apun
tadas colocan al Mercosur ms cerca de un clsico organismo
de cooperacin de derecho internacional, que de un verdadero
sistema de integracin.
c) Nxl existe un Tribunal comn, de jurisdiccin permanente v obligatoria que pueda decir el derecho e interpretarlo
de manera uniforme. Existe s un sistema de solucin de con
troversias con un tribunal arbitral qu solo atiende conflictos
planteados entre los Estados miembros7, o entre los particulares y los Estados miembros8.
7 La necesidad de un verdadero T rib u n a l de Justicia Comunitario es
sealada unnimemente por la doctrina n acional y hasta por los autores ex
tranjeros que nos visitan. Vanse, por caso, los comentarios del profesor An
tonio L a P rgola , abogado general del T J C E , ex juez del mismo Tribunal y
ex eurodiputado, en el diaric la N aci n del 19/4/96, p. 9.
8 Art. 25 del Protocolo de Brasilia y art. I 9 del Anexo al POP. N o
han considerado los conflictos que puedan suscitarse entre los part cu litro*
por violacin a las normas de derecho prim ario o secundario de] M orco* r.
11.
FlIKRIANIt
162
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
B ) E l Consejo del Mercado

Comn (C M C )
40. N a t u r a l e z a y c o m p o s i c i n . El Consejo es el rga

no superior del Mercado Comn, correspondindole su conduc
cin poltica y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos para la constitucin definitiva
del mercado comn.
Tal el texto del artculo 10 del T.A., que, con mnimas
variantes, fue repetido en Ouro Preto (art. 3Q, POP). En el
texto original nada ms se deca acerca de sus atribuciones
y funciones y con la nica herramienta de su poder para dictar
decisiones (de cuya virtualidad y caractersticas tampoco se
deca ms) se lo comprometa a asegurar el cumplimiento de,
los objetivos en los plazos del Tratado. Debemos reconocer que
bastante ha hecho esta institucin con tan poco.
El Consejo se integra con los Ministros de Relaciones Ex
teriores y de Economa, o sus equivalentes, de los Estados
partes (arts. 11 T.A., y 4Q, POP). Su Presidencia se ejerce en
perodos de seis meses por rotacin de los Estados miembros
(arts. 12, T.A., y 59, POP).
41. S e s i o n e s y v o t a c i n . Se rene todas las jaeces

que lo considera necesario9 pero por lo menos una vez cada
seis meses10 con la participacin de los Presidentes de los Es
tados miembros (arts. 11, T.A., y 6 Q, POP). Las reuniones son
coordinadas por los respectivos Ministerios de Relaciones Ex
teriores y jmeden ser invitados a participar otros ministros
o autoridades de nivel ministerial (arts. 12, T.A., y 79, POP).
9 U n a descripcin de las reuniones del Consejo y de las decisiones que
se tomaron en cada una de ellas puede verse en E k m ek d jian , M iguel ., In
troduccin al derecho comunitario latinoamericano, Depalm a, Buenos Aires,
1994, ps. 210 y ss. y addenda.
10 En el T.A. se exiga la participacin de los Presidentes en una reunin
por ao.
del
M ercosur
163
El Consejo puede, adems, convocar a reuniones de mi

nistros de otras reas y luego pronunciarse sobre sus reco
mendaciones o propuestas (art. 8 9, POP).
El Consejo se pronuncia a travs de decisiones, obliga
torias para los Estados parte. Las decisiones y toda otra ma
nifestacin del Consejo deben adoptarse por consenso de todos
los Estados partes11^ Ya nos hemos referido a los problemas
que esta forma de decidir, ms propia de sistemas de coope
racin que de integracin, supone y lo que ha significado para
Europa cuando estuvo vigente. Aunque si bien es cierto que
cuesta pensar en otro sistema de toma de decisiones (mayora
cualificada o simple) en un esquema con cuatro socios de las
caractersticas de los que componen el Mercosur (dos grandes
-uno mcho ms que otro- y dos pequeos) 12 el desafo que
representa la constitucin de un mercado comn, y la com
probada ineficacia del voto por unanimidad, bien merece que nos
esmeremos en buscar una alternativa que lo haga posible13.
Quiero insistir en esto:_la regla en un sistema de integracin
jdebe^ser la mayora y no la unanimidad.
42. P o d e r e s y a t r i b u c i o n e s . Ouro Preto pretendi
ser ms generoso a la hora de describir sus atribuciones y
funciones y dedic buen espacio (art. 8 9, POP) a enunciarlas.
Como veremos, algunas son reiterativas de las que se describen
en su artculo 3Q, y otras meramente enunciativas, o de pura
voluntad poltica, atento a la falta de medios o instrumentos
11 Arts. 16, T.A. y 37, PO P; es decir, por unanimidad. E n efecto, con
senso es conformidad, aprobacin y unanimidad se define como declaracin,
acuerdo, ley u otra medida adoptada por asentimiento o aprobacin de todos,
o al menos, sin discrepancia expresa (el destacado es mo) ( O s s o r i o , M anuel,
Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Helios S.R.L., Buenos
Aires, 1974). As, la conformidad o aprobacin pueden ser de todos o solo
de algunos. Cuando es de todos, como s el caso, no veo la forma de dis
tinguirla conceptualmente de la unanimidad.
12 R imoldi de L a d m a n n , Eve, L a estructura institucional a partir del
protocolo de Ouro Preto en Mercosur y Comunidad Europea, Facultad do
Derecho U B A y Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 207.
13 Person alm en te, con la conform acin actual, m e in clin ara m s por
un sistem a de m ayoras sim p les que cualificadas.
164
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
en el Tratado para concretarlas. Estas atribuciones o poderes

son14:
a) De control. El POP le ordena velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncinde sus protocolos y de los acuerdos
firmados en su marco.
Es decir solo del derecho originario15. Las preguntas son
tres: 1) cmo Vela por dicho cumplimiento (qu mecanismos
tiene para hacerlo); 2) qu tan efectivo puede ser el guardin
cuando l mismo es el vigilado, y 3) quin vela por la aplicacin
del derecho secundario16.
b) De conduccin poltica. El CMC debe formular p ol
ticas y promover las acciones necesarias para la conformacin^
del Mercado Comn._
Se repite aqu su condicin de conductor poltico y motorL
del proceso enunciada en el artculo 39. Vimos que, en Europa,
la conduccin y el impulso poltico lo tiene el Consejo cuando
rene a los mximos responsables de los Estados miembros
en las llamadas Cumbres. Tambin el T.A. obliga al CMC
a reunirse por lo menos una vez cada_eis_meses, en su forma
ampliada 17, es decir en Cumbres con la_participacin de los
Presidentes. La pregunta aqu es si solo del Consejo as con
formado (ampliado) surgir la orientacin y el impulso poltico
o tambin del Consejo reunido como Consejo de Ministros.
14 Vase una clasificacin similar en R imoldi de L ad m ann , ob. cit., p. 210.
15 Salvo que se entienda a las normas dictadas por sus rganos (derecho
derivado), como acuerdos firmados en el marco de los Tratados y de los pro
tocolos, lo que es, a lo menos, discutible. Adems, el art. 41, POP, al hablar
de las fuentes, se refiere (num. II) a los acuerdos celebrados en el marco
del Tratado de Asuncin y sus Protocolos y, en el prrafo siguiente, a las
normas de derecho derivado. Como vemos, en el mismo Protocolo, se marca
la diferencia.
16 Como veremos, el Grupo es custodio del cumplimiento de las deci
siones del Consejo, y la Comisin de Comercio de la aplicacin y cumplimiento
del arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial, pero
y todas las dems normas de derecho derivado?
17 Tomo la denominacin de la U E . Aqu la ha utilizado ya E k m e k d jian ,
Introduccin . . ., p. 210.
del
ercosur
165
Vimos tambin que, en Europa, la Comisin, que encar

na el inters de la Comunidad, es el motor del sistema. Aqu,
el motor es el rgano intergubernamental, es decir que el proce_so no se moviliza a partir del inters comunitario, sino del
de cada uno de los Estados partes.
Por otro lado, el CMC puede, segn esta habilitacin del
Protocolo, y sin cortapisas visibles, formular polticas comu
nes. Pero creemos que no puede hacerlo en cualquier rea,
sino solo en materia comercial del grupo con relacin a terceros,
que parece la nica habilitada por el artculo l 9 del T.A. (de
las polticas de comercio exterior de los miembros individual
mente considerados, agrcola, industrial, fiscal, monetaria,
cambiara, etc., solo habla el mismo artculo de coordinacin,
es decir que no ha habido, en el Tratado, cesin o transferencia^
en estas reas, de los miembros a los organismos comunitarios).
Me pregunto cmo formular polticas comunes en otros m
bitos de fundamental importancia, si los Estados se resisten
tan claramente a ceder un pice en trminos de soberana.
Finalmente creo que, en materia de polticas comunes, lo
mejor es formularlas en el Tratado y dejar a las instituciones
su desarrollo, dotndolas de los medios adecuados para hacerlo.
c) De representacin internacional. Estas atribuciones
aparecen en incisos separados en el Protocolo aunque deberan
haberse redactado juntas, pues una es manifestacin de la otra.
As, por un lado, dice que corresponde al Consejo ejercer la
titularidad de la personalidad jurdica del Mercosur y ms
abajo negociar y firm ar acuerdos en nombre del Mercosur, con
terceros pases, grupos de pasesjy organismos internacionales,
funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso en
el GMC.
d) De produccin normativa y de decisin. 1) El CMC de
be pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por
el Grupo Mercado Comn.
Puede hacerlo rechazando, modificando o aprobando la pro
puesta y convirtindola en norma comunitaria mediante el di<
tado de la respectiva decisin. Analizaremos en el captulo
respectivo algunas de las cuestiones que aqu se plantean, como
166
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
por ejemplo: a) si la facultad de iniciativa normativa egt solo

fin cabeza del Grupo (o tambin en el mismo Consejo), y b)
si el Consejo puede modificar, en cualquier caso, la propuesta
_dfL Grupo.
2) El CMC puede crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas.
Esta redaccin, que no es muy clara -en tanto y en cuanto
el Consejo es una reunin de ministros y se pronuncia sobre
los acuerdos que se logran en su seno- se refiere a la posi
bilidad que tiene el CMC de convocar reuniones con ministros
de otras reas de competencia, distintas de las de Relaciones
Exteriores y Economa.
3) A clarar, cuando lo estime necesario> el contenido y.Jilcance de sus decisiones.
Me parece muy acertada esta atribucin, mucho ms cuan
do se comprueba que ningn otro rgano puede hacerlo con
la estructura actual (de nuevo la necesidad de un Trihimalyno solo para_definir el alcance y sentido de las decisiones del
CMC, sino el de las dems normas de derecho derivado y, sobre
todo, de las del Tratado, que plantean dudas importantes).
4) Adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.
En el Mercosur, los ingresos y los gastos han sido siempre
soportados por los Estados miembros que los generan. El POP
tiene un captulo titulado Presupuesto y su nico artculo,
el 45, dice: la Secretara Administrativa del Mercosur contar
con un presupuesto para atender sus gastos de funcionamiento
y aquellos que disponga el Grupo Mercado Comn. Tal pre
supuesto ser financiado, por partes iguales, por contribuciones
de los Estados Partes.
Como vemos, el nico presupuesto comunitario del Mer
cosur es eLdestinado al funcionamiento de uno de sus rganos
auxiliares, la Secretara. Esta elabora su proyecto de Presu
puesto y, aprobado por el Grupo Mercado Comn, lo ejecuta.
As, pareciera que sobre lo nico que pueden versar las de
cisiones del Consejo en materia presupuestaria es sobre las
orientaciones que puede dar el CMC al GMC en materia
de ingresos y gastos limitados al presupuesto de la Secretara
(art. 14 IX, POP).
del
ercosur
167
e)
De .administracin o gestin. 1) El CMC puede crear,
modificar o suprimir los rganos auxiliares que estime perti
nentes, facultad que comparte con otros rganos (GMC y CCM)
y a la que ya nos hemos referido.
2) Designar al Director de la Secretara Administrativa
del Mercosur. Figura esta, la del Director, que aparece con
Quro Preto y.Que tiene, como veremos, cierta importancia. Co
mo todo lo que decide el CMC, la designacin debe ser por
consenso.
3) Homologar el Reglamento Interno del Grupo Mercado
Comn. El Grupo debe someter a aprobacin del Consejo su
reglamento interno. Ello, unido a la voluntad de que el Grupo
sea el ejecutor de las decisiones del Consejo y a la jerarqua
de las normas que enumera el artculo 41, POP (en la que
las decisiones estn sobre las resoluciones), marca la prevalencia jerrquica del Consejo sobre el Grupo.
C ) E l Grupo Mercado Comn (G M C )
43. N a t u r a l e z a y c o m p o s ic i n . El Grupo Mercado Co

mn es el rgano ejecutivo del Mercosur (arts. 13, T.A., y 10,
POP), aunque, como veremos, sus competencias no se agotan
en ello.
Est integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por pas, designados por sus respectivos gobiernos y
entre los cuales deben figurar representantes de los Ministerios
deJRelaciones Exteriores, de Economa o equivalentes y de los
Bancos Centrales (arts. 14, T.A., y 11 y 12, P O P )18.
18
E sta integracin de carcter exclusivamente diplomtico y econmico
ha sido criticada con razn (ver por todos, E kmekdjian , Introduccin . .., p. 219).
En realidad, el Tratado dice que de los cuatro lugares destinados a titulares
y de los cuatro destinados a alternos, tres deben estar ocupados por los
representantes indicados. Pero queda un lugar que bien podra ser destinado
a representantes de otras reas distintas a la exclusivamente diplomtica o
econmica. Creo que esta objecin podra ser fcilmente salvada. Lo quo
habra que hacer es modificar el Reglamento interno del G M C que, npnr
tndose de la letra del Tratado, destina todos los lugares a los miniatorio*
y organismos indicados.
168
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
44. S e s i o n e s , f o r m a d e t r a b a j o y v o t a c i n . Se rene
en sesiones ordinarias o extraordinarias todas las veces que
lo considere necesario pero, por lo menos, una vez cada tres
meses. Las reuniones se realizan en los Estados partes en
forma rotativa y por orden alfabtico19. Ni el Tratado, ni el
Protocolo, ni el reglamento interno del GMC dicen quin es
el que convoca a sus reuniones. De todas maneras creemos que:
a) El Consejo puede convocarlo, porque es su superior je
rrquico y porque la naturaleza del Grupo es, fundamental
mente, ejecutiva de las decisiones del Consejo;
b) que_puede autoconvocarse. v
c) finalmente, que cualquier seccin nacional del Grupo
puede solicitar su reunin.
El T.A. lo habilitaba a crear los Subgrupos de Trabajo que
fueran necesarios para el cumplimiento de sus cometidos. Se
crearon inicialmente diez Subgrupos (Anexo V, T.A.). Ellos son:
1) asuntos c o m e r c i a l e s ; 2) asuntos aduaneros; 3) normas tc
nicas; 4) poltica fiscal y monetaria relacionada con el comercio;
5)Jransporte terrestre; 6) transporte martimo; 7) poltica in
dustrial y tecnolgica; 8) poltica agrcola; 9) poltica energ
tica, y 10) coordinacin de polticas macroeconmicas.
Los Subgrupos estn integrados por un funcionario gu
bernamental por cada Estado parte y su funcin, en lo esencial,
ha sido hasta ahora la de relevar las legislaciones de los Es
tados miembros, identificar las asimetras existentes y elevar
propuestas normativas al Grupo con el fin de armonizar o uni
ficar legislaciones, segn corresponda, en las respectivas reas
de competencia. Los Subgrupos suelen invitar a representan
tes de la actividad privada de los Estados miembros a las reu
niones preparatorias, pero en las reuniones decisorias estn
excluidos, y solo participan los integrantes de los Subgrupos
(cap. VII, Reglam. interno, GMC).
Como analizaremos en el numeral siguiente, el GMC tiene
poder de decisin, pero tambin puede, y debe, elevar proyectos
de-decisiones al CMC y elaborar planes de trabajo o de accin.
19
U n a lista de las reuniones celebradas y de las resoluciones adoptadas
por el Grupo, puede verse en E km ek d jian , M iguel ., Introduccin . . ., ps.
210 y siguientes.
del
ercosur
169
Todas las decisiones en el seno del GMC se toman por consenso

(art. 10, Reglam. interno, GMC).
45. P o d e r e s y a t r i b u c i o n e s . El POP reestructur y
ampli los poderes y atribuciones del GMC20. As tiene:
a) Poderes de _gestin administrativa. Es, ante todo, el
ejecutor de las polticas y de las acciones que el Consejo le
indique. Puede, adems, fijar programas de trabajo para cum
plir con los objetivos del T.A.
b) Poderes de decisin. 1) Puede dictar normas obliga-tori&S (art. 29, POP) que se l l a m a n rpstnlu.rinnt>f (art. 15 , POP)
y manifestarse (rechazando, aprobando o modificandoLlas_propuestas o recomendaciones que le fueran sometidas por los
dems rganos del Mercosur.
2) Puede crear, modificar o suprimir rganos auxiliares.
Adems de los Subgrupos de trabajo, a los que nos hemos
referido ya, el GMC puede crear comisiones ad-hoc o reu
niones especializadas, para el estudio de determinados temas.
As, por ejemplo, la que prepar la reforma institucional de
Ouro Preto.
3) El Grupo elige al Director de la Secretara Adminis
trativa y aprueba su presupuesto y rendicin de cuentas anua
les. Por ltimo, homologa los reglamentos internos de l a Comi.sin de Comercio y del Foro Consultivo Econmico y Social.
c) Poderes de control. 1) Debe velar por el cumplimiento
del derecho originario (como el Consejo pero cada uno dentro
del lmite de sus competencias) y, adems,, velar por la aplicacin o tomar las medidas necesarias -sin especificar cules
pueden ser estas- para el cumplimiento de las decisiones del
Consejo.
2)
El GMC supervisa las actividades de la Secretara ad
ministrativa.
20 Ver R imoldi
de
L ad m an n , Eve, ob. cit., p. 211.
170
anual
de
d)
Poder de iniciativa normativa, pero no en exclusiva.
El GMC puede proponer proyectos de decisin al Consejo en
cualquier mbito o rea de accin, pero nada obsta en el Tra
tado a que el Consejo pueda dictar sus decisiones sin propuesta
o proyecto del Grupo.
p) P n d e r de representacin internacional. El Grupo puede, solo por expresa delegacin del Consejo, ejercer la repre
sentacin jurdica del Mercosur, .negociando acuerdos con terceros pases, grupos de pases, u organismos internacionales.
Puede, a su vez, delegar esta funcin en la CCM, con auto
rizacin expresa del Consejo (art. 14 VII, POP).
D ) L a Comisin de Comercio
del Mercosur
46. N a t u r a l e z a y c o m p o s i c i n . Este rgano aparece

incorporado al Tratado por el POP pero, como ya dijimos, tiene
un origen anterior (decisin 9/94 del Consejo). La Comisin
de Comercio est subordinada al GMC a quien se le encarga
asistir, pero lejos de ser un simple rgano de asistencia tcnica
es uno de los tres rganos del Mercosur que tiene poder de
decisin y una amplsima esfera de accin y: competencias de fun
damental importancia para el sistema.
Se integra con cuatramiembros titulares y cuatro alternos
|hi K lado parte y es coordinada por los Ministerios de Re
laciones Exteriores (art. 17, POP). Se rene por lo menos una
vez ul mes o cuando fuera convocada por el GMC o por cual<lr Ion Estados miembros (art. 18, POP).
47 Sksionks y f o r m a d e v o t a c i n . LA CCM puede
ditlm ihui'tiuaH y propuestas. Las directivas son obligatorias
pun Inn Im Iiu Io m miembros (art. 20, POP).
#
4M /(/Mi** y ATHinucioNEs. A la Comisin de Comernn I nimpnln vnlm por la aplicacin de los instrumentos
do lu polt ico i'oiniui tul t untn acordados por los Estados partes
del
ercosur
171
para el funcionamiento de la unin aduanera, as como efectuar

e l seguimiento y revisar los temas y las materias relacionados
con las polticas comerciales comunes, con el comercio intraMercosur y con terceros pases (art. 16, POP). Es decir que
tiene injerencia directa en buena parte de lo que concierne
o a lo que se refiere un mercado comn.
Las funciones y atribuciones de la CCM que el artculo
19, POP, enumera, son las siguientes:
Velar por la aplicacin de los instrumentos comunes
de poltica comercial intraJercosur y con terceros pases, or
ganismos internacionales y jacuerdos de comercio;
//. Considerar y-pronunciarse sobre las solicitudes pre
sentadas pojlos Estados Partes con respejeo, a la aplicacin
y al_ cumplimiento del arancel externo comn y de los dems
irisrumentos de poltica comercial comn;
///. Efectuar el seguimiento de la_ aplicacin de los ins
trumentos de poltica comercial comn en los Estados Partes;
iv. Analizar la evolucin de los instrumentos de poltica
comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera
y formular propuestas a este respecto al Grupo Mercado Comn;
nv. Tomar las decisiones vinculadas a la administracin
y a la aplicacin del arancel externo comn y de los instru
mentos de poltica comercial comn acordados por los Estados
Partes;
vi. Informar al Grupo Mercado Comn sobre la evolucin
y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn,
sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y sobre las
decisiones adoptadas respecto de las mismas;
vn. Proponer al Grupo Mercado Comn nuevas normas
o modificaciones de las normas existentes en materia comercial
y aduanera del Mercosur;
vii. Proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de
tems especficos del arancel externo comn, inclusive para con
templar casos referentes a nuevas actividades productivas en
el mbito del Mercosur;
ix. Establecer los comits tcnicos necesarios para el adr
cuado cumplimiento de sus funciones, as como dirigir y su
pervisar las actividades de los mismos;
x. Desempear las tareas vinculadas a la poltica comn
cial comn que le solicite el Grupo Mercado Comn;
172
anual
Adoptar el Reglamento Interno, que someter al Grupo

Mercado Comn para su homologacin.
Como vemos, no ser poco lo que tenga para hacer la CCM,
ni de relativa importancia; tendremos que esperar un tiempo
para evaluar sus tareas.
x i .
E ) La Comisin Parlam entaria

Conjunta (C P C )
49. N a t u r a l e z a y c o m p o s i c i n . En Ouro Preto se ha

mantenido su denominacin a pesar de la acertada crtica que,
desde el comienzo, viene realizando un distinguido autor21. En
efecto,_ninguno de los Estados miembros del Mercosur tiene
un rgimen parlamentario sino presidencialista y, por tanto,
susjegislaturas no se llaman Parlamentos sino Congresos.
Esta voz, o la de Asamblea, deberan ser las utilizadas^
Este rgano _no es una asamblea comunitaria, como en
las Comunidades Europeas, sino una representacin de las legislaturas nacionales tendiente a facilitar la comunicacin en
tre ellas y los_respectivos gobiernos en todo lo que hace a la
incorporacin del derecho comunitario a los derechos internos
(art. 22, PO P)22.
Est integrado por un nmero igal de legisladores por
cada Estado miembro (diecisis), que son designados por las
legislaturas nacionales de acuerdo con sus procedimientos in
ternos (arts. II, Reglam., y 24, POP) y con mandatos no infe
riores a dos aos (este trmino coincidir, seguramente, con
el mandato de cada legislador en su pas de origen). La CPC
puede dictar su propio reglamento interno, nico que no precisa
ser homologado.
50. S e s i o n e s y v o t a c i n . La CPC se reunir por los
menos dos veces al ao en sesiones ordinarias y en extraor
dinarias mediante convocatoria especial de los cuatro Presi
21 E k m ek d jian , M iguel ., Introduccin. .
p. 241 y, antes, en Hacia
la repblica latinoamericana, Depalm a, Buenos Aires, 1991, p. 62, nota 83.
22 R imoldi de L a d m a n n , Eve, ob. cit., p. 215.
del
M ercosur
17a
dentes (arts. VI y VII, Reglam.) y se pronunciar mediante

recomendaciones adoptadas por consenso de las delegaciones
de todos los Estados partes, expresadas por la votacin de la
mayora de sus integrantes (art. XIII, Reglam. -otra vez el
consenso-), que remitir al Consejo del Mercado Comn por
medio del Grupo Mercado Comn (arts. 26 y 27, POP). Esta
circulacin de sus propuestas pareciera mostrar la intencin
de mantener el poder de iniciativa en el Grupo, aunque, como
vimos, este no tiene la exclusividad en la iniciativa normativa
comunitaria. Finalmente, diremos que el Consejo puede pedir
a la CPC el examen de temas prioritarios, cuando lo considere
necesario (art. 25, POP).
51. P o d e r e s y a t r i b u c i o n e s . A la CPCM le corres
ponde acelerar los procedimientoa_internos de los Estados
miembros para la pronta entrada en vigor del derecho derivado
y contribuir a la armonizacin de-legislaciones, tal como lo
requiera el avance del proceso de integracin (art. 25, POP).
Ello as, en tanto y en cuanto lajadecuacin del derecho interno
djependade la modificacin, derogacinârmonizacin, o el dictado de leyes en los pases miembros. Cuando esta adecuacin
dependa de la modificacin, dictado o adaptacin de otras nor
mas de derecho interno diferentes a las leyes, cada uno de
los poderes nacionales o provinciales debern actuar en con
secuencia, posibilitando la plena vigencia de la norma comu
nitaria en el espacio interno (art. 38, POP).
F ) E l Foro Consultivo Econmico-Social

(F C E S )
Es el rgano de representacin de los sectores econmi

co-sociales jie los pases miembros (aunque no se especifica
de qu sectores) y est integrado por igual nmero de repre
sentantes de cada Estado parte (art. 28, PO P)23.
23
Tampoco se dice cuntos son los representantes que componen el Foro
Seguram ente su composicin -cuali y cuantitativa- se decidir al rodnclni
el reglamento interno.
174
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
Tiene una funcin nicamente consultiva, y como el Tra

tado no la limita, presumimos que lo ser en cualquier tema
que tenga incidencia econmica y social (es decir en casi todos).
Se manifiesta .por recomendaciones al Grupo Mercado Comn
(art. 29, POP) (lo que marca, de nuevo, la idea de preservar
el-poder de iniciativa en el GMC). Tampoco est claro si la
consulta es preceptiva (obligatoria) o facultativa, ni si puede
expedirse sin que otras instituciones (Consejo o Grupo) se lo
pidan.
Puede dictar su reglamento interno que deber ser ho
mologado por el GMC (arts. 30 y 14, inc. XIV, POP).
G) L a S ecreta ra A d m in istra tiva

del M ercosur (SA M )
Est encargada del apoyo tcnico y operativo a todos los
rganos del Mercosur (y no solo al Grupo, como el T.A. dispona
inicialmente), y debe_ servir de archivo oficial de Ja documen
tacin del Mercosur y de rgano de publicacin y difusin de
las normasjle.derecho derivado. As, le compete (art. 32, POP):
a) traducir a los dos idiomas oficiales todas las decisiones
adoptadas por los rganos (los otros actos, recomendaciones,
etc.) y edita el Boletn Oficial del Mercosur;
b) organizar los aspectos logsticos de las reuniones de
I o h rganos, cuando se celebren en su sede permanente (Mon
tevideo) y colaborar en las que se realicen fuera de. ella;
c) informar regularmente a los Estados miembros sobre
el proceso de incorporacin de las normas de derecho comu
nitario al derecho interno;
(/) rotfiHtrar las listas de rbitros y expertos;
r) doHompeftar las tareas que el CMC, el GMC y la CCM
le oliciton;
f)
ilftborur u proyecto de presupuesto que debe ser apro
bado pot o| (JMC y ejecutarlo, y
H)
rondli riuMituH e informar de sus actividades en forma
nnunl nI (JMC
EnU ti rnrgo do un Director de nacionalidad de uno de
Ioh Km|.iiIom mu iithinn lotfido por el GMC de forma rotativa,
del
ercosur
175
previa consulta a los Estados miembros, y designado por el

CMC. El mandato dura dos aos y no es reelegible.
H ) Conclusiones
El sistema institucional vigente dista mucho de ser el apro

piado para encarar el desafo de la constitucin de un mercado
comn. Las competencias de las instituciones y rganos mu
chas veces se entremezclan y confunden, sus poderes e ins
trumentos para alcanzar los. elevadsimos objetivos que per
siguen son, unas veces, inexistentes y, otras, insuficientes,
meras enunciaciones o expresiones de deseos. Tal ha sido la
mezquindad a la hora de proyectar el marco institucional en
el T.A., que se han debido suplir sus vacos mediante la creacin
de rganos en forma irregular (CCM) o mediante el recurso
de la atribucin de competencias y poderes mediante el inslito
mecanismo de que sea el propio rgano quien se las atribuye,
al redactar su reglamento interno (bien visible en el CCM y
en la CPCM).
Coincido, con otros24, en que_ los objetivos no se pueden
cumplir, si no se dota a las instituciones de medios efectivos
para hacerlo. Es necesario crear una nueva estructura ins
titucional pero solo y en la medida en que los miembros en
tiendan, y acepten de una vez, que integracin no es coopera
cin. Que para integrarse es necesario transferir a un sistema
supranacional la administracin de parcelas de soberana que,
lejos de perderse, se enriquecen en su despliegue conjunto.
Que es necesario, entonces, que exista una institucin tpica
mente supranacional, independiente de los miembros y que
persiga el objetivo integrador como su razn de ser. Es ra
24
E n especial con M. . E k m e k d jia n , Introduccin.. . quien h a insistido
mucho y sealado una y otra vez, las fragilidades del esquema. Tambin
H a l p e r in , Marcelo, Dilemas jurdicos e institucionales en el proceso de inte
gracin entre Argentina y Brasil, R D I, ns 38, p. 271. Por mi parte, lo êngo
haciendo desde hace tiempo; ver, por ejemplo, Los procesos de integracin
subregional del Cono Sur y su dficit institucional: la experiencia de lan ( \>
munidades Europeas, E L, t. 151, p. 823, y Atribuciones y limitaciones dr la*
organismos de administracin del Mercosur ( Consejo y Grupo Mercad < '<
m n), L L , t. 1993-E, ps. 960 y siguientes.
176
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
zonable que a esta institucin se le otorgue, en exclusiva, la

facultad de iniciativa normativa. Que exista s una institucin
que represente los intereses de los miembros, el Consejo, y
que funcione como una cmara de senadores a la hora de
legislar, pero con unajsegunda cmara, de diputados, confor
mada por los representantes de los pueblos de los Estados
miembros elegidos por voto popular directo. Se hace impres
cindible tambin la creacin de un Tribunal de Justicia de
carcter permanente, con sede permanente, con jueces que puedan interpretar el derecho comunitario primario y secundario
de manera uniforme y constante, y entender en conflictos que
se planteen no solo a nivel de Estados sino, tambin, entre
Estados y particulares, entre los particulares y las institucio
nes, entre los mismos particulares, o entre las mismas insti
tuciones, y que pueda ejercer el control de legalidad de los
actos y de la formacin de la voluntad comunitaria. Como ve
mos, no es poco lo que queda por hacer.
I ) Anexo prctico
Seccin 1
FUENTES NORMATIVAS
a) Tratado de Asuncin: Artculos 9 a 16, 18, 24.
b) Protocolo de Ouro Preto: Artculos 1 a 33, 37.
Seccin 2
FUENTES DOCUMENTALES
ii)
Protocolo de Brasilia para la solucin de controversias
(dorinion 1/91 dol Consejo del Mercado Comn) del 17 de diciomhro di' 1991.
li) KotfUtmoito Interno del Grupo Mercado Comn (aprobado jm11 <I * i ion 4/91 del Consejo Mercado Comn).
c) I{i11[Imo o*o to do la ('omisin Parlamentaria Conjunta del
Mercnmir
del
ercosur
177
d)
Creacin de una Comisin bicameral del Mercosur (ley
24.109 de la Repblica Argentina, sancionada el 1Qde julio de
1992, promulgada el 30 de julio de 1992; BO, 5 de agosto de 1992).
Seccin 3
PREGUNTAS Y EJERCICIOS
1. Cules son las instituciones y los rganos del Mercosur
despus de la reforma de Ouro Preto? A quines representa
cada uno de ellos?
2. Existe algn rgano que represente el inters comu
nitario? D tres argumentos a favor de su creacin y tres en
contra.
3. Cul es la denominacin de los actos que dictan cada
una de las instituciones y rganos del Mercosur? Cules son
sus alcances?
4. Cmo se adoptan los actos normativos en el Mercosur;
qu puede decir de ello?
5. Examine el Protocolo de Brasilia y el anexo al Protocolo
de Ouro Preto sobre el procedimiento para reclamaciones ante
la Comisin de Comercio del Mercosur.
5.1. Imagine tres hiptesis de conflicto y explique el me
canismo a utilizar para resolverlos.
5.2. Exprese y fundamente una opinin sobre el sistema
ideado.
6. Existe un Tribunal de Justicia del Mercosur? Le pa
recera importante que existiera? Por qu?
7. Qu pasa si el Grupo no eleva al Consejo una reco
mendacin de la Comisin Parlamentaria? Puede el Grupo
modificarla o rechazarla?
8. Qu pasa si el Consejo no se pronuncia sobre las pro
puestas elevadas por el Grupo?
9. Qu hacer si el Grupo no eleva propuestas de decisin
al Consejo?
10. Haga su propia evaluacin del sistema institucional
del Mercosur. Si no es favorable, imagine un sistema que
pretenda equilibrado y que represente todos los interese im
juego.
12. Fhkkmno
P arte
T ercera
FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO
: '
C a p t u l o V
LAS FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO EUROPEO*
A ) Clasificacin
El ordenamiento jurdico comunitario comprende dos ca

tegoras bsicas de normas*
a)' eLderechL originario o primario, formado por los Tra
tados constitutivos y aquellos otros que los han modificado o
completado, y
b) el -derecho- derivado, j o secundario. constituido por los
actos normativos emanados de las instituciones comunitarias.
*
Bibliografa: Boulois, Jean, D ro it institutionnel de U Union Europenne, 5S ed., Montchrestien, Pars, 1995, ps. 193 y ss.; Bueno Arus, Fran
cisco, Caractersticas del ordenamiento jurdico comunitario en Estudios de
derecho comunitario europeo, Consejo General del Poder Judicial, M adrid,
1989 ps. 186 y ss.; F re e la n d Lpez L ecube, Alejandro, L a s fuentes del derecho
comunitario europeo, L L , t.l993-B , ps. 766 y ss.; Gonzlez Rivas, Juan J,,
Reflexiones sobre las relaciones entre el derecho comunitario y los derechos
internos en reciente jurisprudencia, N o ticias C E E , C ISS, ju lio de 1978, ps.
65 y ss.; Grabitz, E b erh ard , Las fuentes del derecho comunitario: los actos
de las instituciones comunitarias en Treinta aos de derecho comunitario,
Comisin de las Com unidades E u ro p ea s, Luxemburgo, 1984, ps. 87 y ss.;
Louis, Jean V., El ordenamiento ju rd ic o comunitario, Comisin de las C o
munidades Europeas, Luxemburgo, 1980-1991, ps. 93 y ss.; M artnez Lace,
Santiago, Las fuentes del derecho com un itario en Estudios de derecho co
munitario europeo, Consejo del Poder Judicial, Madrid, 1989, ps. 163 y hh
M olin a del Pozo, Carlos F., Manual de derecho comunitario europeo, Trivium,
M adrid, 1990, ps. 296 y ss.; rodrguez I g l e s i a s , Gil C.,E1 derecho comunilaim
europeo", cap. LXVIII, d e la obra Instituciones de derechc internacional ni
blico, de M. Diez de V e l a z c o , Madrid, 1981, t. II, ps.338 y ss; E l ordtntinih>nh>
182
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Los autores suman a estas dos categoras bsicas una tercera:

c)(el derecho complementario 1 conformado por el derecho
internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados
miembros entre s o con terceros, y por la Comunidad con ter
ceros; los principios generales del derecho; la costumbre; la ju
risprudencia del Tribunal de Luxemburgo y, finalmente, la doctrina de los autores!
Examinaremos a continuacin cada uno de ellos.
B ) E l derecho p rim a rio 2
52. C a r a c t e r i z a c i n . Est constituido por los tra

tados fundacionales (con sus anexos, protocolos, declaraciones
jurdico de las Comunidades Europeas: caracteres generales y elementos cons
titutivos, RIE , 1976 ps. 597 y ss.; V a n D er A vo o r t , Alexander, E l ordenamiento
jurdico de la Comunidad Econmica Europea, trad. por Renato Rabbi-B aldi
C abanillas, E D , diario del 22/2/91; V a n G e r v e n , Walter, Fuentes del derecho
en la comunidad, Rev. Foro Internacional, Colegio de Mxico, abril-junio
de 1993, ps. 206 y siguientes.
1
Aunque se advierten en doctrina clasificaciones muy diversas. As,
por ejemplo, Louis distingue los tratados, los actos de las instituciones, el
derecho internacional y los principios generales del derecho; R o d r g u e z I g l e nia.n las clasifica en: a ) el derecho primario; b ) el secundario o derivado; c)
I o n convenios complementarios entre los Estados miembros; d ) las decisiones
de Ion representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos
n i*l modo del Consejo; e ) la costumbre; f ) los principios generales del derecho;
tf) Im |urHprudencia, y h ) el derecho internacional general y convencional;
rliiMlflciiolAn Nimilar a la que realiza M a r t n e z L a g e y que sigo con pequeas
v iirtd iil * n uto trabajo, quien las divide en: a ) derecho primario; b ) derecho
ili*i ivmln, y r ) derecho complementario (en el que incluye el derecho interiitirloiiul v Iiim otras fuentes como la jurisprudencia, la costumbre y los prinitlpIdM KmivrnltiN del derecho). Por su parte, B o u l o is las clasifica en: a ) dei.mIm HHHlimrio; b ) derecho derivado, c) derecho complementario, y d)
I h lm inimptudoncial M o l in a del Pozo distingue entre fuentes: a ) obliHlmi (un (I..... lio oritfinurio, derecho derivado, actos convencionales, princi
pio .......mili* ili*l ilnrncho comunitario, jurisprudencia del TJ C E ); 6) no obli(Esta nota contina en la pgina siguiente)
J I(hm|ihiiIii mmii (luitominacin como derecho originario, M a r t n e z L a g e

ii|iiiiiIii 111 |hi. i. i.Miilim <M|uvoca al interpretar la voz originario para
r*r*rlvM* I"" 11*di un lu como fueron firmados en principio, en contraste
MlornM roNultantes de sus varias modificaciones (Las
c o n Iiih ...... .
auMilnM !! .1. m . 1...... 11 ni m1 1ii i lu" on Estudios de derecho comunitario europeo,
( iiiifi'|o !) I'mli'i .ImiIi. mi, Mmlrlil, 1 98 9, p. 1 6 5 ).
F uentes
d e l d e r e c h o c o m u n it a r io
europeo
183
y convenios relativos a su aplicacin)|y por aquellos jorros que

han venido a completarlos, adaptarlos o modificarlos.
53. E n u m e r a c i n d e l o s i n s t r u m e n t o s . Los instru
mentos ms importantes son los siguientes:
1) [E l Tratado del 18 de abril de 1951, que crea la Co
munidad Europea del Carbn y del Acero (CECAU sus anexos,
protocolos, declaraciones y convenios relativos a s aplicacin.
2 ) ( El Tratado del 25 de marzo de 1957, que crea la Co
munidad Econmica Europea (CEE, ahora Comunidad Europea
CE), as comosus anexos .protocolos, declaraciones y_convenios
relativos a su aplicacinj
3) (El Tratado del 25 de marzo de 1957. que crea la Co
munidad Europea de lavEnerga Atmica (CEEA o Euratom),
sus anexos y protocolos)
4 ) 1 .El Convenio relativo a algunas Instituciones Comunes
a las _Comunidades Europeas del 25 de marzo de 1952* en
virtud del cual el_Inbunal de Justicia y la Asamblea .pasaron
a ser rganos comunes a las tres Comunidades)
5)( El Tratado de Fusin de los Ejecutivos del 8 de abril
de 19o5, en vigor desde el l 9 de julio de 1967, que establece
un Consejo nico v de una Comisin nica de las Comunidades.
Europeas.]
6){ El Tratado del 22 de ajpril de 1970, que modific ciertas
disposiciones, presupuestarias, tanto de los Tratados constitu
tivos de las Comunidades Europeas, cuanto del Tratado de
Fusin.
7) La decisin del Consejo de las Comunidades Europeas
del 22 de enero de_ 1972, relativa a laadhesin a la CECA
de Dinamarca, el ReinoÛnido e Irlanda. El Tratado del 22 de
gatorias (dictmenes o recomendaciones emanadas del Consejo o de la Co

misin); c) actos sui gneris (obligatorios: reglamentos internos y disposi
ciones que no poseen destinatario), no obligatorios: resoluciones, informes,
declaraciones, program as de accin), y d ) complementarias (derecho suple
torio: internacional pblico e interno de los Estados miembros, principio
generales del derecho, costumbre, doctrina); Cerexhe prefiere la siguiente
divisin: a ) fuentes obligatorias (tratad os, derecho derivado, actos conv<u
cionales y principios generales); 6) fuentes no obligatorias; c) fuentn m i |
gneris, y d ) derecho supletorio.
184
M anual
de
derecho
c o m u n it a r io
enero de 1972 relativo a la adhesin de Dinamarca, del Reino

Unido y de Irlanda a la CEE y a la CEEA y el Acta relativa
a las condiciones de adhesin y a las adaptaciones de los Tra
tados, as como sus anexos, protocolos, declaraciones y acta final.
8) El Tratado del 10 de julio de 1975, relativo a la mo
dificacin de ciertas disposiciones dl protocolo sobre los es
tatutos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
9) El Tratado del 22 de julio de 1975, relativo a la mo
dificacin de ciertas disposiciones financieras de los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas^ del Tratado que
crea un Consejo nico y una Comisin nica.
10) El Acta relativa a la eleccin de los representantes
en la Asamblea por sufragio universal directo, anexa a la de
cisin del Consejo del 20 de setiembre de 1976.
del 24 desmayo de 1979, relativa a la adhesin de la Repblica
helnica a la CECA. El Tratado del 28~de mayo de 1979 re
lativo a la adhesin de la Repblica helnica a la CEE y a
la CEEA y el Acta relativa a las condiciones de adhesin y
las adaptaciones de los tratados, as como sus anexos, proto
colos, declaraciones y acta final.
12) El Tratado del 13 de marzo de^ 1984 por el que se
modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Eu
ropeas en lo que respecta a Groenlandia.
<l*l 11 de junio de 1985, relativa a la adhesin de Espaa y
rmiur ti a la ( KCA. El Tratado de 12 de junio de 1985 relativo
ii lu adhonln a la CEE y a la CEEA de Espaa y Portugal,
jimI como <*l Acta relativa a las condiciones de adhesin y a
Iiim adaptaciones de los tratados, sus anexos, protocolos, derlanu loni'H y actn final3.
//) I I Actn nica Europea (AUE) del 17 y 28 de febrero
<|r
<n viôr desde el l 9 de julio de 1987, primera gran
11ii m11111 iirmn mirara! de los Tratados constitutivos.
//I I I Ii utndo di* la Unin Europea firmado en MaasIrlrhl, I 7 11 lbrm*o de 1992, en vigencia desde el l e de no1
I iimtioiit hn luitinilit <1 Maniah MaktIn, Araceli, Derecho comunitario
rifMi/HM
*
-</ " I Titiion, Madrid, 1987, ps. 51 y 52. Vase
UiiiIiI*ii I "mu I..... ... / / onhna m im to jurdico comunitario, 4fl ed., Comisin
d<< Iti i iiiiiihihUiIi h I ............ I nxtunhurgo, 1980 1991, p. 75.
F u entes
del
europeo
185
viembre de 1993, que modific sustancialmente los tratados

constitutivos de Iai- tres Comunidades, agreg disposiciones
Comunes a la Unin e incorpor nuevas polticas y campos
de accin comunitaria.
16) Los Tratados de adhesin de Austria, Finlandia y Sue
cia del 24 de junio de 1994, en vigor desde el l 9 de enero de 1995.
54. T r a t a d o s m a r c o o c o n s t i t u c i n y t r a t a d o s l e
y e s " . \ Tras esta larga, y quiz tediosa, enumeracin de do
cumentos, dedicaremos algunos prrafos al tratamiento de un
interrogante que se plante en el origen de las Comunidades
y estar presente tambin entre nosotros a la hora de redactar
la nueva constitucin del Mercado Comn del Sur que reem
place al hbrido Tratado de Asuncin. Plantearemos la pregun
ta en estos trminos: Pertenecen los instrumentos constitu
tivos de las Comunidades Europeas a la familia de los tratados
leyes o a la de los tratados constituciones?
La jloctrijria suele referirse a los tratados como las constituciones de las comunidades 4.
Materialmente su contenido presenta cierta similitud con
las constituciones internas: enunciado programtico, estable
cimiento de poderes y rganos y reparto de competencias. Sin
embargo, tambin hay normas cuyo contenido no es propia
mente constitucional, que no atribuyen competencias a la Co
munidad, sino que recogen simples obligaciones que incumben
a los Estados miembros5.
( El Tratado CE es un tratado marco o constitucin, ya
que contiene normas de carcter bsico, que exigen un desa
rrollo, normativo por parte de los rganos comunitarios. As,
el Tratado fija los objetivos mediante clusulas programticas
4 Ver M a r tn e z L a g e , ob. cit., p. 168, y Louis, ob. cit., p. 79.
5 C a talan o , Nicola, j S c a r p a , Riccardo, Principios de derecho comuni
tario, Tecnos, M adrid, 1988, p. 71, a firm a n que nicamente en relacin con
estas ltimas disposiciones puede ponerse en duda la asimilacin con loa
preceptos de carcter constitucional, y a que recogen meras obligaciones an
logas a las previstas en cualquier otro tratado. A pesar de ello, hay un
diferencia fundamental, ya que las infracciones a dichas normas tam ban
pueden ser sancionadas por los rga n o s comunitarios, en especial por I 'M
bunal de Justicia.
186
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
y confa su realizacin a las instituciones, dotndolas de los

mecanismos y de los poderes necesarios.
El carcter de Constitucin que presenta el Tratado se
pone claramente de manifiesto en el control de legalidad ejer
cido por jil Tribunal] ya se trate del cumplimiento de los ob
jetivos generales o particulares del Tratado, de la garanta
de la estructura institucional o del respeto de los derechos
fundamentales 6. .
Formalmente^los tratados^como las constituciones, gozan
de supremaca sobre el resto del ordenamiento comunitario y
estn dotados de una especial r i g i d e z Su supremaca se refleja
en el artculo 173 del T.CE, que asigna el control de legalidad
al Tribunal de Justicia sobre los actos de las instituciones co
munitarias, habilitndolo a declarar la nulidad de cualquier
acto violatorio del Tratado7.
6
Louis, ob. cit., p. 81. L as diferencias se explican por la ndole misma
de las m aterias que regulan, muy restringidas en el caso de los Tratados
C E C A (la produccin y comercializacin carbo-siderrgica) y C E E A (la pro
duccin nuclear), y mucho ms amplio en el caso del T.CE, que pretende la
regulacin de gran parte de la actividad econmica y debe, por tanto, ser
Nusceptible de adaptarse a las cambiantes condiciones de la economa. Ante
In extensin del objeto de la integracin a realizar, hubiese sido absurdo pre
tender prever todo y codificar todo ( . . . ) hubiera sido materialmente imposible
no yn escribir sino hasta concebir un tratado de m illares de artculos, que
iiMtituyeran una especie de summa de la legislacin econmica comn, an<luda un la contingente situacin existente en el momento de la redaccin
v ImmI iniid por ello a envejecer rpidamente, incluso antes de su entrada
mu vlMor* (conf. C a talan o y S c a r p a , ob. cit., p. 74).
' MI urt. 173, T.CE, que prev el recurso de anulacin, dice en la parte
|Mi> lio iiiUm-unii: El Tribunal de Justicia controlar la legalidad de los actos
iitptadiiH conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los
mHhn *\ 1 "nni.|o, de la Comisin y del B C E que no sean recomendaciones
H dli Miiimo*" 'I" Ion actos del Parlam ento Europeo destinados a producir
nIhHhn |iii 1*11 un 11 m i o n terceros. A tal fin, ser competente para pronunM ftf Imii Ihn iih uinoh por incompetencia, vicios sustanciales de forma, vioItVHNt ||mI piiHMHilM Ti ntado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejePUp^N) N iImvIhHoh i | poder, interpuestas por un Estado miembro, el Consejo
h Im iiMilNlHn I I Ullmttiil Mor competente en las mismas condiciones para
^N IIM H ir| fNl I" mm'uimoh interpuestos por el Parlamento Europeo y
I*" " ....... 1 oim| Mmiojiuo con el fin de salvargu ardar prerrogativas de
alO|
lio!* MNWIM n . lr i o jurdica podr interponer, en las mismas condlilonH.............
1m ilin Inm tUrUiones de las que sea destinataria y contra
!* dn ..........
im nmmhmn ftvlNlun la forma de un reglamento o de una
dtti'lNliln dlilpliU > "lu |im omi, I afecten directa e individualmente.
F uentes
del
de r e c h o c o m u n it a r io
europeo
187
Con el trmind rigidez se alude a la necesidad de un

(procedimiento especial para reformar los tratados -tal como
exigen la mayora de las constituciones de los mieinbros-, en
dos fases bien diferenciadas. La primera es exclusivamente
comunitaria.: el Consejo, a instancias de un Estado miembro
o de la Comisin, y tras consultar a la Asamblea, se pronuncia
sobre la conveniencia de la reforma. La segunda fase es. in
terestatal; as, en el marco de una conferencia diplomtica con
vocada por el Presidente del Consejo, se adopta la modificacin
correspondiente* que entrar en vigor una vez ratificada por
todos y cada uno de los Estados miembros, conforme sus res
pectivos procedimientos internos (art. N, T U E
Los Tratados CECA.y CEEA pertenecen, en cambio, a la
categora de los tratados ley, conjuntos complejos y completos
de regulaciones materiales bastante detalladas y que dejan
a las instituciones una actividad de carcter predominante
mente administrativa, ya que son normas que casi no requie
ren, o no permiten, un desarrollo posterior)
55.
r im a c a , e f e c t o d ir e c t o
y a p l ic a b il id a d
d ir e c t a d e
Dedicaremos un ca
ptulo entero al examen de estas caractersticas decisivas de las
Comunidades Europeas. Solo adelantaremos aqu que las nor
mas del tratado prevalecen sobre las normas internas^son siempre directamente aplicables, por lo que no requieren,, para des
plegar sus efectos, de actos de incorporacin de los Estados
miembros. Adems, que pueden ser invocadas directamente por
los particulares frente a los poderes pblicos o frente a otros
\
particulares siempre que contengan un mandato claro e incon
dicional, no sometido a reserva o apreciacin por parte del Estado
miembro ni supeditado a un plazo (o extinguido este)]
l a s n o r m a s c o n t e n id a s e n l o s t r a t a d o s .
C) El d erech o secundario
(:El derecho secundario o derivado es el conjunto de actos

adoptados por las instituciones comunitarias con vistas a cum
plir los objetivos de los tratados8)
8 El acfetivo derivado se u tiliza para indicar la funcin do unto* m u n
y su subordinacin a los tratados. L o preferimos al trmino "NocunilfMlH*1
188
anual
de
ice la mayor parte de la doctrina,

en'
56. !Los a c t o s t p i c o s . Son aquellos actos de las ins- _
tituciones cuyo alcance est definido por los mismos tratados.
As, los artculos 19 del T.CE, y 161 del T.CEEA esta
blecen que9: Eara el cumplimiento de su misin, el Parlamento
Europeo y eL Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisin
adoptarn reglamentos y directivas, tomarn decisiones, formularn recomendaciones y emitirn dictmenes, en las con
diciones previstas en el presente Tratado^
E1 reglamento tendr un alcance general. Ser obliga=_
torio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada
Estado miembro.
La directiva obligar al Estado miembro destinatario en
cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin em
bargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y
de los medios.
La decisin ser obligatoria en todos sus elementos para
todos sus destinatarios.
Las recnmendadones y los dictmenes no sern vincu
lantes).
De su enunciado podemos extraer las siguientes conclu
siones *?:
a)
Las instituciones comunitarias solo pueden, en prin<11u<*. :i<lu|i;u los artos necesarios para cumplir sus objetivos
on Iiim riMiH y en los casos en que los tratados as lo han
Dm vimIo (recordemos quejas competencias comunitarias son
do iit.rihucin).
M Kxinton don tipos de actos: los vinculantes u obligatorios
(nr.lamrnluM. directivas y decisio 3) y los no vinculantes (las
rccoiiMiuIacloiHM y los dictmem
< l * l I ........ ................ ...... iMitMirlit, oNtoH actos innovan el contenido de los tratados
y o ii I it'iH'n ............
i-i liiuiriiiH co m parab les a las que establecen la s leyes
nnc'ioiiMI* h 1. t. . I mi tin...... ntido, vor Louis, ob. cit. p. 81).

" Pm mu |uiil< I l CMCA haco una clasificacin con diferentes denomiriHrlotM'M ......... 1
mIiiiiIm........ Iim ton, como se ver ms adelante.
"
M a m t Ih i
........... I
i'H , |
170.
F u entes
del
d er ec h o
c o m u n it a r io
europeo
189
c\ Unos y otros pueden emanar del Parlamento y del Con

sejo en forma conjunta^ (procedimiento de codecisin del art.
189 B), del Consejo o de la Comisin, cada uno dentro del
marco de sus propias competencias*.
d) Los Tratados dejan, a veces, una total libertad a las
instituciones en la eleccin del instrumento normativo para
regular un rea determinada. En otros casos, sealan cul
ha de ser el instrumento a utilizarse (v. gr., en materia de
libre establecimiento, el art. 54, prr. 2Q, T.CE, dispone que el
Consejo actuar adoptando directivas). Asimismo, los Tra
tados indican cul es la institucin competente para dictar
, la norma y cul es el procedimiento que debe seguirse (ver, por
ejemplo, el mismo art. 54, prr. 2Q, y arts. 49, 63, o 69, T.CE).
4---- a)(i/ reglamento. No debe confundirse este trmino con
el significado que tiene en los ordenamientos internos. Si hu
biera que hacer un paralelismo o buscar un/equivalente] con
estos sera ms propio y acertado referirse \a la ley 11).
Sus caracteres aparecen en la propia definicin que de
ellos hace el artculo 189 del T.CE12:
^
1. E l reglamento [tiene alcance general: Al ser un instru
mento de carcter esencialmente normativo, no es aplicable
a_unos destinatarios determinados sino a categoras determi
nadas de forma abstracta y global 13, rasgo que lo distingue
de la decisin.
2. \e s . obligatorio en todos sus e le m e n to s Por lo que no
cabe, a su respecto, la adopcin je reservad que originan
una inaplicacin total o parcial dlas normas en los Estados
11 Conf M a r t n e z La g e , ob. cit., p. 171.
12 Y art. 161, T.CEEA. El T .C E C A , en su art. 14, habla de decisiones
generales y solo dice que sern obligatorias en todos sus elementos. No
obstante, el T J C E las ha asimilado e n cuanto a sus alcances y efectos a los
reglamentos C E (ver, en este sentido, G rj^btz , E berh ard, Las fuentes dol
derecho comunitario: los actos de las instituciones comunitarias en 7Yeinta
aos de derecho comunitario, Com isin d las Com unidades Europeas, I .u
xemburgo, 1984, p. 88).
13 TJCE, asuntos acumulados 16 y 1*7/62, Confederation nationuli*
"
produceurs de fruits et legumes c/Consejo, Rec. 1962 p. 918.
190
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
que las formulan. El TJCE ha decidido que no se puede ad

mitir que un Estado miembro aplique de manera incompleta
o selectiva las disposiciones de un reglamento de la Comuni
dad, obstaculizando as la aplicacin de algunos elementos de
la legislacin comunitaria respecto a los cuales hubiera ma
nifestado su oposicin o considerado contrarios a determinados
intereses nacionales. Tambin ha dicho que L alcance obje
tivo de las normas adoptadas por las instituciones comunes
no puede ser modificado por las reservas u objeciones que los
Estados miembros hayan formulado durante la elaboracin 14.
3.
E l reglamento
ademsj( directamente aplicable en los
Estados miembros: Lo que lo diferencia de las directivas. Es
tos actos tpicos no requieren, no necesitan y hasta excluyen
cualquier interpsicin normativa de las instituciones de los
Estados miembrosj15. No existen, a su respecto, los mecanis
mos que los Estados utilizan normalmente para incorporar las
reglas de derecho internacional clsico. Entran en vigor con
su sola publicacin en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas (DOCE )Jen la fecha en que ellos mismos determinan
o, en su defecto, a los veinte das de su publicacin (arts. 191,
T.CE, y 163, T.CEEA).
Por su propia naturaleza, y por su funcin en el sistema
de fuentes del derecho comunitario, el reglamento toroduce efec
tos inmediatos y, como tal, puede conferir a los particulares
derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la obligacin
do proteger] 18.
Antes de las reformas introducidas por el TUE, el Consejo
diclithit Ioh reglamentos, siempre a propuesta de la Comisin
y provn consulta, vinculante o no segn lo dispusieran los
Iralathm, al Parlamento o al Consejo Econmico y Social. Con
I TIIK /ir aj/reg el procedimiento de codecisin, que, como
vinmn. mi v ir i Ir al PE en colegislador comunitario. Tampoco
' T.H i:. " " W/7U lo 7/2/73, Comisin c/Italia, Rec. 1973, p. 115.
,r' "|,n i mmIihm h mi ni tocto directo establecido en el art. 189 del T.CE
no dnlii* O m it.........i mi/ <lo (HpoHiciones o prcticas internas (conf. P e s CATOHK. I'Im ih
/'/ i/*i Iti nr nf "dlrnct effect: an infant disease o f community
law, " K u i0 |i"in l.iiw IC**v
|im 157 y sh.).
I H I
mi I i /l iM
14/ia/71, "PolittT, Rec. 1971, p. 1049.
F u entes
d e l d er ec h o c o m u n it a r io
europeo
191
olvidemos que la Comisin puede dictar reglamentos de eje

cucin de los reglamentos de base dictados por el Consejo17.
Los reglamentos tienen una Juerza superior a las leyes
nacionales^ ya que se imponen de pleno derecho sobre ellas
(incluso sobre las de orden constitucional).
El reglamento es el autntico poder europeo. A travs
de l, la Comunidad adquiere el derecho de legislar directa
mente para las poblaciones de los Estados miembros, sin pasar
\ajtravs de las instancias nacionales. As pues, en los sectores
en los que se prev un poder reglamentario, hay una autntica
delegacin de soberana de los Estados miembros en beneficio
de la CEE 18.
b)| La directiva. La directiva, acto obligatorio desde el mo
mento de su notificacin a los destinatarios19, obliga a todos
los Estados miembros en cuanto al objetivo o resultado a al
canzar, pero les permite elegir la forma y los medios para re
alizar, en el marco de sus propios ordenamientos jurdicos in
ternos, los objetivos definidos en el plano comunitario20. Sus
rasgos esenciales' son los siguientes:
17 Art. 155, T.CE, siempre q ue el Consejo le atribuya dicha competencia.
L a diferencia entre reglamentos del Consejo y reglamentos de aplicacin de
la Comisin es anloga a la existente en el mbito de los ordenamientos
nacionales entre ley y reglamento de ejecucin (conf. C atalan o y S car pa , ob.
cit., p. 77). Ello se compadece tam bin con la estructura institucional y el
reparto interno de las competencias que despliegan las instituciones, que
muestra al Consejo como el Legislativo comunitario y a la Comisin como
el Ejecutivo (vase el captulo III).
18 Del mensaje a la A sam b le a Nacional Francesa de A lain Savary, po
nente del proyecto de ley que au torizaba al Presidente de la Repblica a
ratificar el Tratado constitutivo d e la C E E (A.N. sesin ordinaria 1956-1957,
del 26/6/57, anexo n9 5266, p. 2365). Texto y citas tomadas de Louis, ob. cit.,
p. 85 y nota 1.
19 Su incumplimiento en los plazos de adaptacin interna o por la des
naturalizacin de los objetivos, pued e significar que la Comisin, previo ago
tamiento de la va negociadora d e l art. 169, T.CE, denuncie al Estado incumplidor ante el Tribunal (art. 170, T.CE).
20 Conf. G r a b it z , ob. cit., p. 89; arts. 189 prr. 32, T.CE, y 161, pdrr. S9,
T.CE E A . E n el marco del T .C E C A encontramos a las recomendaciones" (nrf
14) cuando estn dirigidas a los E stad os miembros, ya que, a diforoneiu
las directivas, la recomendacin C E C A tambin puede dirigirse ii I jun
ticulares.
192
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
a)[ Imponen una obligacin de resultado., dejando librada

a los Estados la eleccin de la forma y de los medios para
darle qumplimiento21.
b) A diferencia de los reglamentos,_requieren la interven^
cin normativa de los Estados_^miembros para transformarse
en derecho interno^ En algunos casos se requerir una ley,
en otros un decreto o una orden ministerial. Carecen de aplicabilidad directa pero pueden, en algunos casos y reunidas
determinadas condiciones,_desplegar efectos directos, como lue
ngo veremos22.
c) (Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden
ser uno, varios o (lo ms usual) todos los Estados miembros.
La misma directiva concede a los Estados un plazo para su
desarrollo interno23, mediante el dictado de las normas per
tinentes âra_aue_desplieguen todos sus efectos y la anulacin
o derogacin de todas aquellas normas internas que se le opon
gan o que puedan frustrar su alcance.
d) Son el instrumento preferido por las instituciones para
la armonizacin de las legislaciones de los pases miembros24.
En contraposicin con los reglamentos (caracterizados por la
uniformidad formal y material de sus disposiciones y por la con
temporaneidad en su aplicacin), en las directivas, la fuente
21
Pero lo cierto es que las directivas se han desnaturalizado y cada
vez son ms tcnicas, precisas y autosuficientes, dejando escaso m argen, o
ninguno, al legislador nacional para su desarrollo y ejecucin. U n a directiva
as dictada se asemeja mucho a un reglamento (ver sobre este punto infra
y MlLLAN M oro, Luca, La directiva como acto de una comunidad de Estados
con integracin parcial, RIE, 1980 p. 94).
M Las directivas obligan a un procedimiento dividido en dos etapas.
Kn primor lugar, el dictado de la propia norma comunitaria que, una vez
notificndn, vincula a los Estados partes. En segundo lugar, y a fin de hacer
olwtiVH 1 obligacin que imponen, los Estados deben dictar, de conformidad
con lo que Imponen sus leyes contitucionales, leyes o reglamentos, de suerte
que
dorveho nacional termine por ajustarse a las disposiciones de la dirm'Uvtt (tumi' Van Dkr A v o o r t , Alexander, E l ordenamiento jurdico de la
Comunitlnil l'i nnntloa Europea, E D , diario del 22/2/91).
Poi lo WKnoriil non plazos largos, de doce, dieciocho o veinticuatro
m oM i
Uniru |muvIm!o pura (.al fin (art. 100, T.CE), hasta que la reforma
dl Trntiiilo |mh *1 Ach Unica Kuropoa de 1986 incorpor el art. 100 A, que
prcHurili" '|io ul ( 'tiiiMujo, ii lo hora do armonizar legislaciones, puede optar
por ni uno di* 11 <|111mm( , dlroctivan o duciniones.
F u entes
d e l derecho
c o m u n it a r io
europeo
193
material, aunque sea indirecta, es siempre comunitaria, pero

,^desde el punto de vista formal tan solo el acto normativo, adop
tado por cada Estado miembro para cumplir con la directiva,
constituye la fuente del derecho25.
e)
Las directivas establecen, por lo general, la obligacin
para los Estados miembros de informar a la Comisin acerca
de las medidas nacionales relativas a su desarrollo y ejecucin.
HEllo permite a la Comisin, encargada de controlar su apli
cacin como garante del funcionamiento^. eLdesarrollo del mercado comn (art. 155, prr. 1Q, T.CE), actuar en contra del Estado
miembro que incumple la directiva por la va del procedimiento
de incumplimiento (art. 169, T.CE).
Terminaremos el anlisis de las directivas haciendo una
breve referencia26 a sus efectos y aplicabilidad.
Como ya vimos/las directivas carecen de aplicabilidad directa, ya que requieren de su obligado desarrollo en el mbito
interno para desplegar sus efectosA Pero la cuestin no es tan
clara respecto a su eventual efecto directo, es decir, a su invocabilidad o no por los particulares o empresas en sus re
laciones con los poderes pblicos (efecto directo vertical), o con
otros particulares o empresas (efecto directo horizontal).
.Aunque, en principio, las directivas no tienen efecto directo. el Tribunal ha resuelto ya, en numerosas sentencias27
querra vez vencido el plazo de ejecucin y desarrollo sin que
este tenga lugar adecuadamente, las directivas pueden desple
gar efectos directos) esto es, ser invocadas por los particulares
y aplicadas por los jueces, en aquellos preceptos cuya formu
lacin sea suficientemente clara, precisa, incondicional y no
estn sometidos a la apreciacin o discrecionalidad por parte
del Estado28.
Preciso es destacar que lo que jurisprudencialmente se ha
reconocido, en las condiciones apuntadas, es un efecto directo
25 Conf. C a t a la n o y S c a r p a , ob. cit., p. 82.
26 Vase el cap. VII.
27 TJCE, as. 9/70, del 6/10/70, G rad , Rec. 1970, p. 825; as. 41/74, dol
4/12/74, Van Duyn, Rec. 1974, p. 1337; as. 148/78, del 5/4/79, R a U i, Um
1979, p. 1629.
28 M ism as condiciones que el Tribunal ya haba desarrollado on '<m jti
risprudencia respecto de las normas contenidas en los tratado.
19.
Fmkkun
194
M anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
vertical, habiendo el Tribunal rechazado expresamente la po

sibilidad de reconocerles efecto directo horizontal29 lo que ha
sido muy cuestionado por la doctrina30.
c) Las decisiones. (Las decisiones sonjictos que vinculan
y obligan solo a sus destinatarios, JEstados miembros o perso
nas fsicas o jurdicas^(arts. 189 prr. 49, T.CE, y 161, prr. 4Q,
T.CEEA)31.
La decisin es, por tanto, un acto individual32. Dirigida
contra una empresa-declara, por ejemplo, la nulidad absoluta
de un acuerdo entre empresas, contrario a las normas de coml petencia comunitaria y le impone una multa. Destinada a un
Estado puede tratarse, por ejemplo, de una autorizacin de
la Comisin para adoptar medidas de salvaguardia33.
El Tribunal tambin ha reconocido a las [decisiones efectos
directos, siempre que cumplan con los mismos requisitos y con
diciones ya sealados para las normas de los tratados, los reglamentos y las directivas; es decir que sean claras yjprecisas
y que no dejen margen para la interpretacin por parte del
destinatario|34.
Tanto las decisiones, como las directivas y los reglamentos,
deben ser motivados36 para permitir al Tribunal de Justicia
el pleno ^control sobre la legalidad del acto y a los destinatarios
conocer su alcance real y hacer valer sus derechosj36.
29 T JCE , as. 152/82, M arsh all, Rec. 1986, p. 723.

30 Ver supra, captulo respectivo.
31 E l art. 14, prr. 29, T.CE C A, se refiere a las decisiones de carcter
individual (para diferenciarlas de las de carcter general, asim ilables a los
reglamentos T .CE ) con similares efectos jurdicos en los tres sistemas.
32 Louis, ob. cit., p.90.
33 Es la forma de accin apropiada para el cumplimiento de acciones
ejecutivas de la Comunidad; en esta medida puede compararse con el acto
administrativo del derecho alem n (conf. G r a b itz , ob. cit., p. 91).
34 TJCE, as. 9/70, G rad , Rec. 1970, p. 840. N o hay discusiones en lo
que se refiere a las decisiones dirigidas a los particulares, que tienen, sin
dudas, efectos directos.
36 Arta. 190, T.CE, y 162, T.CEEA. Obligacin que en el mbito del
T .C E C A so extiende, adems, a los dictmenes no obligatorios (art. 15, prr.
l c, T.CE C A).
3,1 T JCE , a. 18/57, N old , Rec. 1958, p. 93.
F u entes
del
derecho
c o m u n it a r io
europeo
19fi
d)
yLas recomendaciones y los dictmenes. Estos son actos
que carecen de fuerza vinculante y] que, por lo tanto,/ no entcaarLobligacin jurdica para_sus destinatarios) vA pesar de
ello, (tienen un gran valor poltico y psicolgicoY37, porque
la mayora de las veces constituyen el antecedente inmediato
de una. medida vinculante.
Las recomendaciones son invitaciones a los Estados
miembros para que acfren de determinada manera en materias
concretas.^Se utilizan como.instrumento indirecto para la armonizacin de las legislaciones! funcin en la que se diferencian
de las directivas por su carcter obligatorio (arts. 189 prr.
59, T.CE, y 161, prr 59, T.CEEA).
Los dictmenes, que pueden tener como destinatarioa a
los Justados miembros, a los particulares o a las empresas,
son utilizados por la Comisin o por el Consejo para expresar
una opinin (arts. 189, prr. 59, T.CE; 161, prr. 5-, T.CEEA,
y 14, prr. 4Q, T.CECA).
57.( Los a c t o s a t p i c o s 38. Se llama as a aquellos ac

tos no enumerados en el artculo 189 del T.CE. Algunos tienen
un alcance puramente interno: otros despliegan efectos ju r
dicos fuera del mbito institucional comunitario]
a )' Los actos internos. Se incluyen en este grupo los actos
relativos a la organizacin y. al funcionamiento de los rganos
comunitarios (reglamentos internos) y los actos funcionales
preparatorios (como las propuestas de directivas o de regla
mentos elevadas por la Comisin al Consejo)}
b) Los actos sui gneris. Corresponden a esta categora
las declaraciones,înformes, resoluciones y programas de
accin comn.
Es preciso destacar que el control jurisdiccional del Tri
bunal de Justicia puede ejercerse sobre todos los actos adop
tados por las instituciones en el marco de sus competencias
37 Conf. G h ab itz , ob. cit., p. 92.
38 Tam bin llamadoa sui gneris ( M
minacin (Louis).
o l in a d e l
Pozo) o "actoi i n
196
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
que hayan superado la fase de estudio preparatorio y mediante

los cuales se impongan o asuman obligaciones39]
D) Las fuentes com plem entarias

En este punto nos referiremos, primero, a(las normas de
derecho internacional general y a los acuerdos celebrados por
los Estados miembros entre s y con terceros, y por la Co
munidad con terceros; y, luego, a otras fuentes )no menos
importantes del derecho comunitario, (como la costumbre, los^
principios generales del derecho, lajurisprudencia y la doctrina,
de los autores40.
58. ( L a s f u e n t e s d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . a) E l
derecho internacional general. Las Comunidades Europeas,; al
igual que cualquier organizacin internacional, se encuentran
sometidas al derecho internacional general g u r es ser aplicado en materias tales como el derecho de los tratados, la
funcin pblica internacional, los privilegios e inmunidades,!
etc., en la medida que no posean su propia regulacirj/'
b)
Los acuerdos concluidos por los Estados migmhmsêniSL
sL Son acuerdos alentados por el propio T.CEE que, en su
artculo 220, diceipLos Estados miembros entablarn, en tanto
neo necesario, negociaciones entre s, a fin de asegurar en favorde* huh nacionales:
ln proteccin de las personas, as como el disfrute y
In tu tola d<* los derechos, en las condiciones reconocidas por
ida I .Miado a sus propios nacionales;
lu supresin de la doble imposicin dentro de la Co
munidad;
tl reconocimiento recproco de las sociedades definidas
un i)| jnU ralo nogundo del artculo 58,) el mantenimiento de
I mhm
.11
|i 0 4 ; TJOE, as. 22/70, del 31/3/71, Comisin c/Consejo
(AETItr, M.m 11)71. |. 277

Mltfn mi In 1 1. iihi urirt y desarrollo de M ar t n e z L a c e , ob. cit., ps.
170 y HlKtiiMithiM
F u en tes
del
derecho
c o m u n it a r io
europeo
197
la personalidad jurdica en caso de traslado de su sede de

un pas a otro, y la posibilidad de fusin de sociedades sujetas
a legislaciones nacionales diferentes;
la simplificacin de las formalidades a que estn so
metidos el reconocimiento y la ejecucin recprocos de las de
cisiones judiciales y de los laudos arbitrales.
Con base en este artculo se han firmado convenios, como
el del 27 de septiembre de 1968 (en vigor desde 1973) sobre
competencia judicial y ejecucin de sentencias en materia civil
yjiiercantil; el del 29 de febrero de 1968 sobre reconocimiento
mutuo de sociedades y personas jurdicas, con un Protocolo
de la misma fecha y que no ha entrado en vigor por falta de
ratificacin de los Pases Bajos; el de Cooperacin Aduanera
del 7 de septiembre de 1967 y el de creacin del Instituto
Universitario de Florencia del 9 de abril de 1972, entre muchos
otros41.
Al no tener naturaleza comunitaria y no ser actos de las
instituciones no estn sujetos a control jurisdiccional del TJCE,
salvo que el propio convenio atribuya dicha competencia al
Tribunal42.
Por su parte, el artculo 234 del T.CE establece que: Las
disposiciones del presente Tratado no afectarn a los derechos
y obligaciones que resulten de convenios celebrados con an
terioridad a la entrada en vigor del presente Tratado, entre
uno o varios Estados miembros por una parte, y uno o varios
terceros Estados por otra. En la medida en que tales convenios
sean incompatibles con el presente Tratado, el Estado o los
Estados miembros de que se trate recurrirn a todos los medios
apropiados para eliminar las incompatibilidades que se hayan
observado.
c)
( Los acuerdos concluidos por la Comunidad con terceros.
Cada una de las Jj^s_Gomunidades tiene capacidad jurdica
internacional y celelran acuerdos con terceros pases u orga
nizaciones internacionales.j Estos acuerdos^ que^vinculan a la
41 Ver, en este punto, M a r t n e z L a c e , eb. cit., p. 178, con citan bil lio
grficas.
42 Caso del Convenio de Com petencia Judicial (protocolo d*l ,'IW7 I)
y del Convenio de Patente C om u n itaria (art. 73).
198
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Comunidades, a sus instituciones y a los Estados miembros

(art. 228, T.CE), estn subordinados a los tratados, pero prevalecen sobre el derecho derivado.
59. O t r a s f u e n t e s . Analizaremos a continuacin tres
fuentes clsicas del derecho, tambin utilizadas en el derecho
comunitario. Ellas son: la jurisprudencia, los principios ge
nerales del derecho y la costumbre.
(a))(La jurisprudencia. La labor del TJCE ocupa un rol
\trascendental en el proceso~^~construccin europeo.] Su ac
tividad ha dado lugar a la creacin de una verdadera legislacin jurisprudencial 43 con la afirmacin de principios tales
como el efecto y la aplicabilidad directa de las normas comu
nitarias, la doctrina del efecto til, la primaca del orden co
munitario sobre el interno y muchos otros, a partir de una
interpretacin eminentemente teleolgica o finalista de los pre
ceptos insertos en los tratados.
El Tribunal tiene el monopolio de la interpretacin del
derecho comunitario (arts. 177, T.CE, y 150, T.CEEA). Pero
no solo por ello se merece la consideracin que tiene como
institucin clave de la integracin europea; el prestigio de sus
integrantes y la estatura doctrinal, coherencia y progresividad
de hus sentencias, tambin lo afirman en dicha posicin pri
vilegiada.
I) Los principios generales del derecho44. El Tribunal acu
d* con frecuencia a los principios generales del derecho, ampliunuMit admitidos en las jurisdicciones internas. Entre ellos,
podoinoM citar el principio de proporcionalidad, el del menor
" Vomim*. 'm 'Mil* Mentido, M a r t n e z L a g e , ob. cit., p. 181.
DihiildiiM |ir Oatalano y Scarpa, ob. cit., p. 72, como aquellas reglas
u Itt t|Ut>
|urldloOdn ha do ajustarse, aun cuando no sean recogidas
iX|ir '"iimh'mIk |m. iitinimn Nerita, pues son inmanentes a la realidad jurdica
cotminlhii Im |ot |mniMltr <mi I o n ordenamientos de los Estados miembros
y, por lo Iiiiil> pii Im tanolinoll di los europeos, como fundamentos de su
civilir.Miiriii |HI 111mh"
F u entes
del
d er ec h o c o m u n it a r io
europeo
199
dao, el de enriquecimiento sin causa, el de buena fe, el de

legalidad y el de seguridad jurdica.!
El artculo 215 del T.CE hace referencia a los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros
como norma para regular la responsabilidad extracontractual
de la Comunidad por los daos causados por sus agentes o
por sus instituciones en el ejercicio de sus funciones.
Pero tambin existen principios generales propios y es
pecficos del derecho comunitario, que lo han informado y estn
~F la base de la construccin comunitaria. Se trata de los
de subsidiariedad (al que ya nos referimos en el captulo pri
mero), igualdad', libertad, solidaridad y unidad.
E de igualdad (o no discriminacin) se consagra en el
artculo 6- del T.CE (ex art. 7Q, T.CEE)45 y se refleja en todo
el articulado referido a la libre circulacin <le personas (tra
bajadores) y mercancIasT El de libertad est muy vinculado
U anterior, y es de unaimprtncia crucial para la construccin
~'13^n~mercado comn que tiene a la libertad como pilar de
su filosofa y de sus objetivos. El de solidaridad (como el
de reciprocidad), tantas veces Invocado por el Tribunal ante
la negativa deliberada de un Estado miembro a cumplir con
sus obligaciones comunitarias; por ltimo, el de unidad (es
pecialmente el de unidad del mercado comn), tambin de im
portancia capital en un sistema que intenta, como objetivo prio
ritario, la constitucin de un mercado nico, argumentos que
se repiten en la jurisprudencia del Tribunal, referida, sobre
todo, a las cuestiones aduaneras (exacciones y medidas de efec
to equivalente)46.
0)
La costumbre. Es una fuente del derecho casi inexis
tente en la Comunidad, debido a su corta vida. Pero, de a
poco, se van perfilando algunos usos habituales. Por ejemplo,
46 Que dice: E n el mbito de aplicacin del presente Tratado, y sin
perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibir
toda discriminacin por razn de la nacionalidad.
4 Vase un desarrollo del sistem a aduanero europeo en DoNlCELLI, J u a n
L.> y F r e e la n d Lpez Lecube, A lejan dro, La libre circulacin de mercanca
en la C E E , LL, t. 1992-D, ps. 1273 y ss.; respecto a la histricn Hi'iiUiu m
del C assis de Dijn puede verse mi comentario en L L , t. 1992-E, |>* 1077
y siguientes.
200
anual
de
los tratados no prescriben la publicacin de las directivas o

de las decisiones en el Diario Oficial de las Comunidades Euro
peas (DOCE), como s lo hacen con los reglamentos (art. 191, T.CE).
Sin embargo, es prctica corriente que todos los actos tpicos
se publiquen en el DOCE, en la seccin L de legislacin47.
(d) La doctrina de los autores.j Y por ltimo, pero no menos
imporfante, la doctrina de los autores. Los trabajos de estu
diosos del derecho comunitario en manuales, tratados y re
vistas, son frecuentemente invocados por las instituciones co
munitarias (en especial por la Comisin y por el Tribunal de
Justicia) a la hora de fundamentar sus normas y sus sentencias.
E ) Anexo prctico
Seccin 1
a) Tratado CE: Artculos 5, 100, 100 A , 164 a 189, 189 A,

189 B, 189 C y 235.
b) Tratado de la Unin Europea: Artculo N.
S eccin 2
Srntvncia del TJCE del 7 de febrero de 1973, asunto 39/72,

"('omxin c/ltalia>, (Rec. 1973, p. 101).
I
I funda montos de hecho omitidos.
I'Unuamicntoh de d er e c h o
I <'onNidomndo quo, por medio de demanda presentada en la
Mu. i ni ni tu .1 l i|<* |iilio do 1972, la Comisin ha interpuesto un recurso
mili .1 1111 ' 11 ii/t I, un virtud del artculo 169 del Tratado CEE, soli-
A I niiiimn mH o i h , (v er por todos C at a la n o y S c a r p a , ob. cit., p. 65)

(h U iiihii |u Miiiiil ii mi t iiiinlilornr n la costum bre como fu ente del derecho com iinltm lH. >** i Ih im h i I mi
iMiipuro, 1 p a ric i n fu tu ra de u n a v e rd a d e ra cos-
tumlit'M liirlilti h i Imii I im i |ii U ( 'iiinunidad.
F uentes
del
europeo
201
citando que se reconozca que, al no tomar las medidas necesarias

para permitir en su territorio la aplicacin efectiva y en los plazos
apropiados del rgimen de primas para el sacrificio de vacas lecheras
(en adelante llamadas primas por el sacrificio) y de primas por la
no comercializacin de la leche y los productos lcteos (en adelante
llamadas primas por la no comercializacin), la Repblica italiana
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Re
glamento del Consejo n9 1975/69, del 6 de octubre de 1969, que ins
tituye un rgimen de primas al sacrificio de vacas y a la no comer
cializacin de la leche y de los productos lcteos (JO, L 252, p. 1 1 )
y del Reglamento de la Comisin n 9 2195/69, del 4 de noviembre de
1969, que establece las modalidades de aplicacin relativas al re
glamento precitado (JO, L2 7 8, p. 6 ).
2 . Considerando que el reglamento n 9 1975/69 [. . .] ha introdu
cido, con miras a reducir los excedentes de leche y de productos lcteos
existentes en la Comunidad en aquel momento, un rgimen de primas
destinado a fomentar el sacrificio de vacas lecheras y la no comer
cializacin de la leche y de los productos lcteos.
Que las modalidades de aplicacin de dicho rgimen han sido
fijadas por la Comisin en el reglamento n 9 2195/69, modificado y
completado repetidamente despus.
Que, en virtud de tales disposiciones, incumba a los Estados
miembros establecer, en los plazos fijados, un conjunto de medidas
de aplicacin en lo que respecta, sobre todo, a la presentacin y a
la verificacin de las solicitudes de los agricultores, al registro del
compromiso por el que los peticionarios renuncian total y definiti
vamente a la produccin o a la cesin de leche, a la notificacin a
la Comisin del nmero y de la importancia de las solicitudes reci
bidas, al control de la ejecucin de los compromisos firmados, y, por
ltimo, al pago de las primas a los beneficiarios de ellas.
3. Que, por lo que respecta, por un lado, a las primas por el
sacrificio, los reglamentos precitados han establecido, del l 9 al 2 0
de diciembre de 1969, el perodo en el que las solicitudes de concesin
de la prima deban ser presentadas ante la autoridad nacional com
petente y del 9 de febreio al 30 de abril de 1970 el perodo de sacrificio,
con una prrroga de 30 das despus del da del parto para las vacas
lecheras que parieran entre el l 9 de abril y el 31 de mayo de 1970.
Que el pago de las primas deba tener lugar [. . .] en un plazo
de dos meses a contar desde la verificacin del sacrificio, salvo en
lo que respecta a las cantidades debidas a los agricultores que po
seyeran ms de cinco vacas lecheras, cuyo pago se difera a 1 nx
piracin de un perodo de tres aos.
4. Que, por lo qu respecta, por otro lado, a las primn pur lt
no comercializacin, las solicitudes deban ser recibidnH por Im mi $
202
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
toridad nacional competente a partir del 1Q de diciembre de 1969,

mientras que el primer anticipo deba ser pagado en los tres meses
siguientes al compromiso suscripto por el beneficiario.
5. Que, dada la mejora constatada en el sector de la leche y
de los productos lcteos, el Consejo ha derogado, con el reglamento
1290/71 [. . .] el rgimen de primas por el sacrificio y por la no co
mercializacin previsto por el reglamento 1975/69.
6 . Considerando que, con posterioridad a la entrada en vigor
de los reglamentos 1975/69 y 2195/69, el gobierno italiano ha pre
sentado al Parlamento un proyecto de ley con las disposiciones ne
cesarias para la aplicacin, en Italia, del rgimen de las primas por
el sacrificio y por la no comercializacin.
Que, por circular de 23 de marzo de 1970, el Ministro de A gri
cultura ha cursado directrices a las inspecciones provinciales refe
rentes a la tramitacin de las solicitudes ya presentadas, en espera
de la aprobacin de la medida legislativa que deba, especialmente,
liberar los fondos necesarios para la aplicacin de los reglamentos.
Que, segn las explicaciones dadas por el Gobierno italiano, ha
biendo surgido dudas durante las discusiones parlamentarias sobre
la oportunidad de ejecutar las disposiciones comunitarias relativas
a las primas por la no comercializacin, los preceptos correspondientes
del proyecto de ley han sido separados, y el Parlamento ha aplazado
su decisin respecto de ellos.
Que, en tales condiciones, el rgimen de las primas por la no
comercializacin no ha sido objeto de ninguna medida de aplicacin
en la Repblica italiana.
7. Que, de esta manera, la ley n9 935 del 26 de octubre de 1971,
relativa a la aplicacin de los reglamentos comunitarios en el sector
zootcnico y en el de los productos lcteos, no comporta ms que
diHpoHiciones que autorizan al Gobierno a tomar las medidas de apli
cacin relativas al pago de las primas por el sacrificio y prev los
mmlioH financieros para el pago de estas primas.
Qiip en ejecucin de esta ley, la aplicacin del rgimen de primas
pin <l rmerificio ha tenido lugar por un decreto del 22 de marzo de 1972,
mltmtra quo un decreto ulterior [. . .] ha puesto a disposicin de la
admlnlNt moln I o h medios financieros necesarios para el pago de las
priman por ol Nacrificio.
ijtin 1 Iiim informaciones suministradas en la tramitacin del
prttw<wtl<' MMunlo, i multa que el pago de las primas a los beneficiarios
ha comnu/mlo o Iortivamente hacia fines del mes de octubre de 1972.
Sohrv Iii en t'/iriOri preliminar:
M
( !ouftii|i<i liad o quo la p arto d e m a n d a d a , sin e n t r a r en el fond o
del IU k I". Hpium ipii U
con tin u acin de la accin in ic ia d a p o r la
ComiMin vo im c 11 m 1 1 f i< u in . d u d a las c ircu n stan c ias.
F u en tes
del
derecho
c o m u n it a r io
eu r o p e o
203
Que, en efecto, como las dificultades que haban retrasado ini

cialmente el pago de las primas por el sacrificio haban sido elimi
nadas, el pago de estas primas estara realizndose y por ello la
razn de ser del procedimiento iniciado por la Comisin habra de
saparecido.
Que, en cuanto a la inexistencia de pago de la prima por la no
comercializacin, la situacin se habra hecho entre tanto irrevocable,
dado que ya no sera posible materialmente satisfacer con efecto re
troactivo las obligaciones que hubieran debido ser ejecutadas en el
perodo contemplado por las disposiciones comunitarias de que se
trata.
Que, en estas condiciones, la accin de la Comisin habra per
dido su objeto en los dos mbitos, de manera que el Tribunal no
tendra ms que declarar el sobreseimiento en el proceso.
9. Considerando que el objeto de un recurso introducido al am
paro del artculo 169 es fijado por el dictamen motivado de la Comisin
y que incluso en el caso de que el incumplimiento hubiera sido sub
sanado con posterioridad al plazo fijado en virtud del apartado 2o
del mismo artculo, la continuacin del proceso conserva su inters.
Que este inters subsiste, en el caso presente, dado que por lo
que respecta a las primas por el sacrificio, la obligacin impuesta
a la Repblica italiana dista an mucho de haber sido ejecutada,
que la cuestin del pago de intereses moratorios a los beneficiarios
est an abierta y que las acusaciones desarrolladas por la Comisin
durante el proceso conciernen no solo al retraso sufrido en la ejecucin
de los reglamentos, sino tambin a ciertas modalidades de aplicacin
que habran tenido por efecto debilitar la eficacia de estes.
10. Que, por lo que respecta a lainejecucin de las disposiciones
relativas a las primas per la no comercializacin, la parte demandada
no podra de ningn modo ser oda cuando invoca, por escapar a
una accin judicial, un hecho ya ocurrido del que e lla misma es autora.
1 1 . Que, por lo dems, en presencia tanto de un retraso en la
inejecucin de u n a obligacin como de una inejecucin definitiva, una
sentencia del Tribunal fundada en los artculos 169 y 171 del Tratado
puede comportar un inters m aterial para establecer la base de una
responsabilidad en la que un Estado miembro pueda estar incurrien
do, a consecuencia de su incumplimiento, respecto d e los otros E stados
miembros, de la Comunidad o de los particulares.
12. Que, en consecuencia, la excepcin preliminar planteada por
la parte demandada tiene que se r rechazada.
Sobre el fondo:
13. Considerando que hay qu e examinar separad amonto, d t un

parte, las condiciones e i las que la parte demandada ha ludo ruin
plimiento a las disposiciones relativas a la s prima** por ilm i U i-Im
204
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
y, de otra parte, su negativa a ejecutar las disposiciones relativas

a las primas por la no comercializacin.
i. E n cuanto a las prim as p or el sacrificio. 14. Considerando
que la aplicacin del rgimen de las primas por el sacrificio ha sido
subordinado por los reglamentos del Consejo y de la Comisin a plazos
precisos.
Que la observacin de estos plazos era imperativa para la eficacia
de las medidas acordadas, ya que estas no podan alcanzar su meta
plenamente ms que a condicin de ser cumplidas simultneamente
en todos los Estados miembros, en el momento fijado en funcin del
objetivo de poltica econmica perseguido por el Consejo.
Que, adems, tal como el Tribunal lo constat en su sentencia
del 17 de mayo de 1972, asunto 93/71, Leonesio c/Ministerio de A g ri
cultura de la Repblica de Italia [. . .] los reglamentos 1975/69 y
2195/69 conferan a los agricultores un derecho al pago de la prima
a partir del momento en que todas las condiciones previstas por los
reglamentos se hubieren cumplido.
Que resulta, en consecuencia, que por s mismo, el retraso de
la Repblica italiana en la ejecucin de las obligaciones que para
ella se derivan de la institucin del rgimen de primas por el sacrificio,
constituye un incumplimiento de las obligaciones que le incumban.
15.
Considerando que, fuera de este retraso en la ejecucin, la
Comisin ha planteado, adems, ciertas acusaciones en lo que res
pecta a las modalidades de la aplicacin, por la Repblica de Italia,
de las disposiciones del rgimen de que se trata.
Que estas crticas conciernen, ms especialmente, al hecho de
quo 1iih disposiciones reglamentarias de la Comunidad habran sido
dimnaturalizadas por el procedimiento de ejecucin utilizado por las
nutoridados italianas y que estas mismas autoridades no habran
tonido on cuenta una prrroga del plazo del perodo de matanza.
MI onNidorando que si la ley ne 935 se limita a establecer las
llNpuNit iott"* financieras necesarias para la ejecucin del rgimen
ilr |i Iiiiiiw por el Hiicrificio as como a habilitar al Gobierno a establecer
lint modilln administrativas apropiadas al objeto de dar efecto a los
iih r 1111 ni comunitarios, el decreto del 22 de marzo de 1972 prev,
on mu oi l(rulo lu, quo las disposiciones de los reglamentos son conMhlm ihIom ...mo Incorporadas al presente decreto.
Quo, m MiiNlimcn, dicho decreto, fuera de algunas disposiciones
l< i|li tu too *1* itntrter nacional, se limita a reproducir las dispoNirlonio I* Ion i i lomimt.oM comunitarios.
17 Quo. con lu utilizacin de tal procedimiento, el Gobierno
itallnno Io i'i omln un qutvoco on lo que respecta tanto a la naturaleza
jurdu i ilo ImmiI|m|mimo limn aplicables como al momento de su entrada
on viôi
F uentes
del
der ec h o
c o m u n it a r io
europeo
205
Que, en efecto, segn los trminos de los artculos 189 y 191

del Tratado, los reglamentos, en cuanto tales, son directamente apli
cables en todos los Estados miembros y entran en vigor en virtud,
nicamente, de su publicacin en el Diario Oficial de las Comuni
dades, en la fecha en que fijan o, en su defecto, en el momento de
terminado por el Tratado.
Que, en consecuencia, son contrarias al Tratado todas las mo
dalidades de ejecucin cuya consecuencia podra ser la de dificultar
el efecto directo de los reglamentos comunitarios y de comprometer
de esta manera su aplicacin simultnea y uniforme en el conjunto
de la Comunidad.
18.
Considerando que, adems, las medidas de aplicacin pre
vistas tanto por la ley n9 935 como por el decreto del 22 de marzo
de 1972, no toman en cuenta la prrroga del plazo introducido para
el sacrificio por el reglamento 580/70, de manera que los agricultores
italianos han sido inducidos a error en lo que concierne a la extensin
del plazo para el sacrificio de las vacas que habran parido entre el
l e de abril y el 30 de mayo de 1970.
Que el incumplimiento de la Repblica italiana queda, pues, es
tablecido en razn no solamente de un retraso en la ejecucin, sino
tambin de ciertas modalidades de aplicacin introducidas por el de
creto.
II.
E n cuanto a las primas p o r la no comercializacin. 19. Con
siderando que la no ejecucin de las disposiciones de los reglamentos
1975/69 y 2195/69 relativas a las primas por la no comercializacin
se debe a una negativa deliberada de las autoridades italianas.
Que la parte demandada justifica esta negativa por la dificultad
-teniendo en cuenta a la vez la s caractersticas particulares de la
agricultura italiana y la falta de una infraestructura administrativa
adecuada- de asegurar una vigilancia y un control eficaces y serios
de las cantidades de leche no comercializadas destinadas a otros usos.
Que, en todo caso, segn el Gobierno italiano, las medidas des
tinadas a reducir la produccin de leche hubieran sido inadecuadas
a las necesidades de la economa italiana, caracterizada por una pro
duccin alimenticia insuficiente.
Que durante los trabajos preparatorios del Reglamento del Con
sejo 1.975/69, la delegacin italian a habra hecho valer tales dificul
tades y habra expresado desde aquel momento reservas claras res
pecto de la aplicacin de] reglamento.
Que, en tales condiciones n o se podra acusar a la Repblica
italiana de haber rechazado la ejecucin en su territorio nacional
do disposiciones puestas en vigor a pesar de la oposicin que habra
manifestado.
206
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
20. Considerando que, segn el artculo 43, prrafo 29, apartado

tercero, del Tratado, fundamento del reglamento 1975/69, los regla
mentos son vlidamente aprobados por el Consejo desde que las con
diciones fijadas por dicha disposicin se han cumplido.
Que segn los trminos del artculo 189, el reglamento es obli
gatorio en todas sus disposiciones para los Estados miembros.
Que, en consecuencia, no se podra admitir que un Estado miem
bro aplique de manera incompleta o selectiva las disposiciones de
un reglamento de la Comunidad, de modo que frustrara la aplicacin
de ciertas disposiciones de la legislacin comunitaria respecto de los
cuales hubiera manifestado su oposicin o las hubiera estimado con
trarias a ciertos intereses nacionales.
21. Que, en particular, tratndose de la aplicacin de una me
dida de poltica econmica destinada a eliminar excedentes de ciertos
productos, el Estado miembro que omite tomar, en los plazos reque
ridos y simultneamente con los dems, aquellas disposiciones cuya
aplicacin le incumbe, ataca la eficacia de la medida decidida en
comn y, al mismo tiempo se apropia, teniendo en cuenta la libre
circulacin de mercancas, de una ventaja indebida en perjuicio de
los otros Estados miembros.
22. Considerando, en lo que concierne a la justificacin deducida
por la parte demandada de los trabajos preparatorios del reglamento
1975/69, que el alcance objetivo de las reglas establecidas por las
instituciones comunes no podra ser modificado por reservas u ob
jeciones que los Estados miembros hubieren formulado en el momento
de su elaboracin.
Que, asimismo, dificultades de aplicacin aparecidas en la etapa
de la ejecucin de una disposicin comunitaria no podran permitir
ii un Estado miembro liberarse unilateralmente del cumplimiento de
muh obligaciones.
Quo I sistema institucional de la Comunidad ofrece al Estado
miembro interesado los medios necesarios para que se tengan en cuen
ta, do un modo razonable, sus dificultades dentro del respeto de los
principios dol Mercado Comn y de los intereses legtimos de los
listados miembros.
7.1
(un, tx sto respecto, el examen de los reglamentos de que
ho 11 ni ii y di miin notos modificativos revela que, en varios aspectos,
el U'Minli"!....... mnnitario ha tenido en cuenta, por medio de clusulas
onpiM iii Iom, lim dlhoullndoM propias de la Repblica italiana.
Que, un Ulus condiciones, no se podra admitir como causa ju s
tificativa Inri Kvmihiiilnn dificultades de aplicacin invocadas por la
parta iliunnntlndn
F u entes
d e l d e r e c h o c o m u n it a r io
europeo
207
24. Considerando que, al permitir a los Estados miembros el

aprovecharse de las ventajas de la Comunidad, el Tratado les impone
tambin la obligacin de respetar sus reglas.
Que el hecho, para un Estado, de romper unilateralmente, segn
la concepcin que l se forma de su inters nacional, el equilibrio
entre las ventajas y las cargas que se derivan de su pertenencia a
la Comunidad pone en entredicho la igualdad de los Estados miembros
ante el derecho comunitario y crea discriminaciones en perjuicio de
sus administrados y, muy en particular, de los del mismo Estado
que se sita fuera de la regla comunitaria.
25. Que esta falta a los deberes de solidaridad aceptados por
los Estados miembros por el hecho mismo de su adhesin a la Co
munidad afecta a las bases esenciales del ordenamiento jurdico co
munitario.
Que consta, pues, que al negarse deliberadamente a dar ejecucin
en su territorio a uno de los regmenes previstos por los reglamentos
ns. 19 7 5 /6 9 y 2195/69, la Repblica italiana ha incumplido, de ma
nera caracterstica, las obligaciones que ha asumido en virtud de
su pertenencia a la Comunidad Econmica Europea.
Por estos motivos,
EL TRIBUNAL, rechazando cualesquiera otras conclusiones ms am
plias y contrarias, d e c la r a y f a l l a :
1.
L a Repblica italiana, al no tomar las medidas necesarias
para permitir, en su territorio, la aplicacin efectiva y en los plazos
apropiados del rgimen de primas por el sacrificio de vacas lecheras
y de primas por la no comercializacin de la leche y de los productos
lcteos, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Reglamento del Consejo 1975/69 y del Reglamento de la Comisin
2195/69 [. . .].
Seccin 3
1. Cules son las caractersticas de los reglamentos co

munitarios?
2. Cules son las caractersticas de las directivas?
3. Cul ser el acto tpico ms apropiado a la hora de
unificar legislaciones? Por qu?
4. Cul para armonizarlas? Por qu?
5. Qu acto normativo se utiliza en la Comunidad para
imponer sanciones a los particulares? Quin es el habilitado
a dictarlo?
208
M anual
de
derecho
c o m u n it a r io
6. La sentencia Comisin c/Italia.

6.1. Cules son las polticas y libertades comunitarias
comprometidas en el caso?
6.2. Qu finalidad busc el Consejo al dictar el regla
mento 1975/69?
6.3. Por qu le parece que la Comisin utiliz el ins
trumento del reglamento y no de la directiva para reglamentar
la norma del Consejo?
6.4. Por qu va, y transcurridas qu etapas, lleg el caso
al Tribunal?
6.5. De qu acusaba la Comisin a Italia?
6.6. Puede un Estado miembro cumplir slo parcialmente
las disposiciones de un reglamento? Por qu?
6.7. Puede un Estado miembro formular reservas a la
aplicacin de alguna clusula de un reglamento? Por qu?
6.8. El TJCE dice, en la parte final de los considerandos,
que el sistema institucional del Tratado ofrece a los miembros
mecanismos para que se tengan en cuenta, de modo razonable,
las dificultades que pudieran encontrar dentro del respeto de
los principios del mercado comn. Cules son esos medios?
C a p t u l o V I
LAS FUENTES DEL DERECHO

EN EL MERCOSUR*
A ) Introduccin
En el Tratado de Asuncin no se enumeraron las fuentes

del derecho del Mercosur ni se estableci una jerarqua entre
las distintas normas que integran su ordenamiento jurdico.
De todas maneras, y como en Europa, poda realizarse, ya antes
de las modificaciones que analizaremos, una primera clasifi
cacin entre derecho primario u originario (el Tratado y sus
anexos) y derecho secundario o derivado (las decisiones del
Consejo y las resoluciones del Grupo-arts. 10 y 16, T .A -).
El Protocolo de Brasilia enumer las fuentes a las que
poda recurrir el Tribunal Arbitral para decidir una contro
versia sometida a su jurisdiccin.
As, el artculo 19 dice: 11E l Tribunal A rbitral decidir la
controversia sobre la base de las disposiciones del Tratado de
1 """
-
-
^
*
Bibliografa : B a r r a , Rodolfo C., Derecho de la integracin: ordena
miento jurdico y funcin judicial (reflexiones tiles de cara al Mercosur),
E D , t. 156, p. 969; C a s s a g n e , Juan C., E l Meicosur y las relaciones con el
derecho interno , L L , t. 1995-C, ps. 875 y ss.; F eeeland L p e z L e c u b e , A lejan
dro, L as fuentes del derecho comunitario europeo, L L , t. 1993-B, p. 766; G ross
E s p ie l l , Hctor, E l Tratado de Asuncin y algums de las cuestiones jurdicas
que plantea, E D , 1 . 144, p. 913; H a l p e r i n , Marcelo, D ilem a s jurdicos e ins
titucionales en el proceso de integracin entre krgentina y Brasil, R D I, m a
yo-agosto de 1991, n9 38, p. 263; V a n D er A v o o r i , Alexander, E l ordenamiento
jurdico de la Comunidad Econmica Europea, trad. por Renato Rabbi-Baldi
(Sabanillas, E D , diario del 22/2/91.
14.
F iim u a n h
210
anual
de
Asuncin, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo,

de las decisiones del Consejo Mercado Comn, de las resolu
ciones del Grupo Mercado Comn\ como as tambin de los
principios y disposiciones del derecho internacional aplicables
en la materia.
Ello signific, por un lado, un avance porque estableci
una jerarqua normativa del derecho comunitario del Mercosur,
pero por otro, limit la obligacin de observar dicha jerarqua
al Tribunal Arbitral (a cuya creacin estaba destinado el ins
trumento que contiene la norma), dejando a los dems rganos
del Mercosur hurfanos de una disposicin que sealara los
diferentes niveles de jerarqua normativa2.
Finalmente, la reforma ms reciente, el Protocolo de Ouro
Preto)} dedic, en su Captulo V, un ttulo a las Fuentes Ju
rdicas del Mercosur. Ahora s, no solo existe un orden de
prelacin para que el rgano arbitral pueda decidir una con
troversia, sino una enumeracin de las fuentes y de su jerar
qua para todo el sistema. El artculo 41 dice: [ Las fuentes
jurdicas del Mercosur son^
(El Tratado de Asuncin, sus protocolos, y los instru
mentos adicionales o complementarios;
11. Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de
Asuncin y sus protocolos;
111. Las decisiones del Consejo del Mercado Comn, las
resoluciones del Grupo Mercado Comn y las directivas de la
Comisin de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la en
trada en vigor del Tratado de Asuncin)
Creo, con otros, que la enumeracin que se hace no es,
taxativa sino/meramente enunciativa8. Es decir que ella no
impide que, d la hora de completar las lagunas que todo or(Imamicmto jurdico presenta, el intrprete del derecho positivo
dol M m oHur recurra, por ejemplo, a los principios generales
' Kl Protocolo do Ouro Preto (art. 43) sum las directivas de la Comisin
de ('omnri'ln
Ah, Kmmnkikiian, Miguel ., Introduccin al derecho comunitario latlno<wirh'nnt>, Dopitlmn, liiicnos Aires, 1994, p. 270.
' l'i ni / OiuiimIm. Jorge, El Mercado Comn del Sur, desde Asuncin a
Ouro h v h t AnftivfnN lurdito lnnttucionales, Fundacin de Cultura UniverMilurlii, M ontevideo, lUUft, p A4
L as
fuentes
del
der ec h o
en
el
e r c o su r
211
del derecho comunitario y del derecho internacional, a la cos

tumbre, a los laudos que pueda haber dictado el Tribunal Ar
bitral, a la doctrina de los autores, a los principios generales
comunes a los ordenamientos nacionales, etctera.
B ) Clasificacin
Podemos entonces intentar una clasificacin de las fuentes

del derecho del Mercosur en normas de derecho originario o
primario, normas de derecho derivado o secundario y fuentes
complementarias. As:
60. (E l d e r e c h o p r i m a r i o . Est conformado por el
Tratado de Asuncin, sus protocolos y Anexos, el Protocolo de
Brasilia y por el Protocolo de Ouro Preto y su Anexo)
E1 Tratado de Asuncin se encuadra dentro de la categora
de los tratados marco o constitucin) es decir que contiene
reglas de carcter programtico que deben ser desarrolladas por
los rganos comunitarios a los que atribuye competencia nor
mativa. ,
Perol tambin contiene normas que recogen simples obli
gaciones, de hacer o de abstenerse, dirigidas a los Estados
miembros,v, como las de sus artculos 49 y 79.
Las caractersticas de supremaca del Tratado sobre el res
to del ordenamiento jurdico comunitario y de rigidez en lo
que hace a su modificacin se verifican en los artculos 41 y
47 del POP.
Las normas del Tratado son directamente aplicables, es
decir que, una vez ratificado este poi el Estado miembro, con
forme a su respectivo procedimiento interno, no necesitan de
otro acto de incorporacin para desplegar sus efectos.
Las normas de derecho primario tienen, adems, para la
Argentina, primaca sobre todo el ordenamiento jurdico in
terno, excepto sobre el constitucional A
Por ltimo, sostengo que las nonnas de derecho primario
despliegan efectos directos, verticales y horizontales, siembro
que contengan un mandato claro, preciso e incondicionado. Aun
1izaremos todo ello con mayor detalle en el prximo captulo
212
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
61. E l d e r e c h o s e c u n d a r io o d e r i v a d o . Podemos dis

tinguir, como en Europa, entre actos tpicos y atpicos y dividir
estos, a su vez, en actos internos y sui generis.
a)
Actos tpicos. Llamo as a aquellos enumerados en el
artculo 41 del POP: las decisiones del Consejo, las resoluciones
del Grupo y las directivas de la Comisin de Comercio*
Lamentablemente, el POP no define el alcance y las ca
ractersticas de cada una de estas normas, tal como lo hace
el artculo 189 del T.CE. Se limita a identificar el rgano com
petente para dictar cada uno de los actos tpicos y a sealar
la relacin de jerarqua que existe entre ellos (entre los rganos
y entre las normas de ellos derivadas). As, el Consejo solo
puede dictar decisiones; el Grupo, resoluciones, subordinadas a
las decisiones del Consejo (generalmente de desarrollo o de eje
cucin de estas) y la Comisin de Comercio, directivas, de rango
inferior a las dems.
Adems* el Protocolo de Ouro Preto dispone que estos actos
son obligatorios i
En este trabajo se defender la tesis de que las decisiones,
las resoluciones y las directivas crean derechos y obligaciones
tanto para los Estados miembros como para sus ciudadanos,
que los poderes internos del Estado tienen la obligacin de
garantizar o de hacer cumplir. Ello, en tanto y en cuanto di
chas normas sean claras, precisas e incondicionadas o cuando
el Estado parte obligado no desarrolle, en tiempo oportuno,
la norma que confiere derechos u obligaciones en su derecho
interno. Es decir, que las normas tpicas dotadas de las ca
ractersticas apuntadas tienen efectos directos. Esta afirma
cin ser desarrollada en el captulo siguiente.
La caracterstica de obligatoriedad de los actos tpicos in
dica tambin que lo son en todos sus trminos, por lo que
loh Untados miembros no pueden realizar reservas totales o
pnmiftlt'H (jue originen la inaplicacin, en todo o en parte, de
la norma comn4.
Tmih|hhm croo quo puedan admitirse reservas en el momento de la
Ello obstara su vigencia y eficacia uniforme y creara
vt iitiOuM |o m unan v ItiNViuitiijaH para otros. En cualquier caso, y como todas
Ium ib imuhii'ii t u I MtwTiiNur no toman por consenso, el Estado miembro
que* m t i i i t l i . n l , M'Mi'i vmm p o i l n l v o t a r el dictado de la norma.
*
Mtutnoii il.
lu hu ti i ti
L as
fuentes
d e l derecho
en
el
ercosur
213
En cuanto al alcance general o particular de las decisiones,

resoluciones y directivas, creo que esta cualidad tpica de las
leyes de estar dirigidas a la generalidad y no a unos desti
natarios determinados, aparece ms clara en el caso de las
decisiones que en los dems. Ello porque las resoluciones, por
las caractersticas y competencias del rgano de las que ema
nan (el Grupo) sern casi siempre de ejecucin y de regla
mentacin de las decisiones del Consejo; y en cuanto a las
directivas, estn demasiado abajo en la escala normativa del
Mercosur como para que pueda predicarse de ellas esta ca
racterstica tan propia de las leyes.
b) Actos atpleos. Son aquellos no enumerados en el ar
tculo 41. Como en la CE, algunos tienen un alcance mera
mente interno, otros despliegan efectos jurdicos fuera del m
bito comunitario,
(J) Los actos internos: Esta categora, incluye: a) los re
lativos a la organizacin y al funcionamiento de las institu
ciones y rganos (los reglamentos internos), y b) los proyectos
normativos preparatorios (las propuestas de decisiones del
Grupo al Consejo, las propuestas de la Comisin de Comercio
al Grupo (art. 20, POP), las recomendaciones de la Comisin
Parlamentaria Conjunta al Consejo por intermedio del Grupo
(art. 26, POP), las recomendaciones del Foro Consultivo Eco
nmico y Social al Grupo (art. 29, PO P)
(% ( los actos sui gneris: Podemos agrupar en esta cate

gora los programas de trabajo o de accin que el Consejo o
el Grupo puedan elaborar (arts. 89 y 14, POP) y a los informes
y rendiciones de cuentas, como los de la Secretara Adminis
trativa al Grupoj (art. 32 V III, POP).
62. [ L a s f u e n t e s c o m p l e m e n t i as . Si se interpreta,
como yo lo hago, que la enumeracin de fuentes del POP oh
meramente enunciativa, pueden identificarse aqu fuentes qu<
van desde los aportes del derecho internacional general y Ion
principios generales del derecho comunitario (o del don lm
de la integracin) en especial, hasta la doctrina de Ion mi tu
214
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
a)) [Las fuentes del derecho internacional. 1. E n general:

El Mercosur, como organizacin internacional que es, est so
metido, tal como las Comunidades Europeas, a las reglas del
derecho internacional general que le sern aplicadas en la me
dida que no posea una reglamentacin particular)(as las nor
mas que rigen el derecho de los tratados, o el sistema de pri
vilegios e inmunidades, etc.).
( 2 ) Los acuerdos concluidos por los Estados miembros entre
s: Me refiero a los acuerdos anteriores a la vigencia del T.A.
o que, posteriores a su entrada en vigor, vinculan a algunos,
y no a todos los miembros del grupo entre s o con terceros
Estados!
Estos acuerdos no tienen naturaleza comunitaria ni son
actos de las instituciones del sistema, pero en el Mercosur
tienen una gran importancia. As, los Tratados de Montevideo
de 1960 y 1980 constitutivos de la ALALC y de la ALADI
(este ltimo todava vigente y que vincula a todos los miembros
del Mercosur) o los llamados Acuerdos 4+1 que, cuando el Mer
cosur no tena personalidad jurdica internacional, es decir an
tes del POP, vinculaba a los cuatro miembros con algn otro
contratante.
1
Todos estos tratados, si son anteriores al T.A., deben adap
tarse a l eliminando las incompatibilidades que se observen5
y, si son posteriores al T.A., debern cuidarse de contradecir
su letra y las normas de derecho derivado.
(3) Los acuerdos celebrados por el Mercosur con otros es
quemas de integracin, pases, grupos de pases u organiza
ciones internacionales: Por ejemplo, el Acuerdo de Coopera
cin InU'rinstitucional entre el Mercosur y las Comunidades
KuropoiiM" (Santiago de Chile, 29/5/92); el Acuerdo Marco so
bro ( -nmorcio e Inversiones entre Mercosur y los EE.UU. (Was
hington, 19/8/91); el Acuerdo de Asociacin entre la UE y el
l'il Mino lo <linpono, un casos similares, el art. 234, T.CE.
" Kilo, 1101 'I compromiso que supone el art. 38, POP, y por la primaca
que, poi lo mutloM pnni lo Argentina, tienen las normas comunitarias sobre
lfin InturiiNM. NngiUi
iluMprand do ln nueva clusula constitucional que
liiugo un uiinll/iiin
L as
fu en tes
del derecho
en
el
e r c o su r
215
Mercosur (Bruselas, diciembre de 1955), y el Acuerdo de Aso

ciacin entre el Mercosur y la Repblica de Chile (San Luis,
25/7/96). El art. 41 del POP, punto II, que integra el Captulo
V de las fuentes jurdicas del Mercosur, se refiere a ellos como
los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asuncin
y, sus protocolos. Estos acuerdos, posibles a partir del reco
nocimiento de personalidad jurdica de derecho internacional
al Mercosur (art. 34, POP), estn subordinados a las normas
de derecho originario, pero prevalecen sobre las normas de
derecho derivado.
Esta es la jerarqua que parece indicar el propio art. 41,
que coloca a las normas de derecho originario por sobre ellas
y, por debajo, a las dictadas por las instituciones del sistema.
b)
Otras fuentes. 1. Los principios generales comunes a
los Estados miembros: Son aquellos ampliamente admitidos
y reconocidos en las jurisdicciones internasj como los de pro
porcionalidad, el de enriquecimiento sin causa, el de buena
fe negocial, el de legalidad y el de seguridad jurdica, entre otros.
Q. La jurisprudencia: A falta de un Tribunal del Mercosur
debern tenerse en cuenta los laudos que el Tribunal Arbitral
creado por el Protocolo de Brasilia pueda dictar y la juris
prudencia de los tribunales internos) En ese sentido, la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin Argentina ha elaborado, a
partir de los casos Ekmekdjian c/Sofovich 7 y los posteriores
Servini de Cubra s/amparo 8, Fibraca Constructora S.C.A.
c/Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande 9 y e l ltimo y fun
damental Cafs La Virginia S.A. s/apelacin 10 una jurispru
dencia asaz progresista que contribuir, a no dudarlo, al de
sarrollo futuro del esquema.
(3. La doctrina:. Los trabajos de los especialistas en de
recho de la integracin, nacionales y extranjeros, debern te
nerse en cuenta a la hora de decidir un laudo arbitral, o de
7 E D , t. 148, p. 339. Verla en el Anexo prctico d e este captulo,
s E D , t. 149, p. 245.
E D , t. 154, p. 161.
10 Vaselo en el Anexo prctico del cap. V III.
216
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
que el Consejo fije el alcance de alguna norma por l dictada,

o cuando se invoquen normas comunitarias por ante las ju
risdicciones internas.
C) La pirm ide ju rd ica

del Mercosur
!,En la base de la pirmide est el derecho originario o

primario que es la constitucin de la comunidad del Mercosur,
los tratados, sus anexos y modificaciones.
Los acuerdos firmados por el conjunto, con terceros Estados
o entre ellos mismos, deben estar de acuerdo con la letra y
con el espritu del Tratado. As tambin todas las normas de
derecho derivado, por lo que, en caso de contradiccin, deber
1 1 derecho primario sobre el secunadems, una prelacin entre las
lita a dictar a sus rganos. As,
las decisiones del Consejo prevalecen sobre las resoluciones
del Grupo y, ambas, sobre las directivas de la Comisin de
Comercio del Mercosur.
Finalmente, los actos tpicos prevalecen sobre los atpicos.

Analizaremos en el captulo siguiente cmo se relaciona
oste ordenamiento jurdico comunitario del Mercosur con los
respectivos ordenamientos jurdicos internos.
D ) Anexo prctico
Seccin 1
FUENTES NORMATIVAS
ii) 'Datado (ir Asuncin: Artculos 10, 16.
I) l'mtontlt) </< Hrasilia: Artculo 19.
i) Protornlo dtt Ouro Preto: Artculos 41, 42.
n V a m m i * h i i u l 'l o i t Cammaunic, Juan C., El Mercosur y las relaciones con
el (Ivnulm ..... ...... / I l Il*U5 < , pi. 875 y as., punto IV.
L as
fu en tes
del
d er ec h o
en
el
ercosur
217
Seccin 2
Sentencia de la CSJN del 7 de junio de 1992, recurso de

hecho, Ekmekdjian, Miguel ., c /Sofovich, Gerardo y otros
(LL, t. 1992-C, ps. 543 y ss.).
c o n s id e r a n d o :
1. Que la Sala H de la Cm ara Nacional de Apelaciones en lo

Civil rechaz el amparo interpuesto por Miguel ngel Ekmekdjian,
en ejercicio del derecho de rplica, contra Gerardo Sofovich. Contra
dicho pronunciamiento el actor dedujo recurso extraordinario, cuya
denegacin motiva la presente queja.
2. Que, de acuerdo a lo expuesto por el recurrente, lesionado
profundamente en sus sentimientos religiosos, a fs. 84/85 promovi
demanda de amparo contra Gerardo Sofovich, para que se lo conde
nara a leer en el programa L a noche del Sbado -q u e se emita
por el canal 2 de televisin-, u na carta documento que le remitiera
contestando a Dalmiro Senz, quien expres frases que consideraba
agraviantes en relacin a Jesucristo y a la Virgen Mara, en la au
dicin del sbado 11 de junio de 1988. Que, como la carta no fue
leda, debi iniciar juicio de amparo, fundado en el derecho de rplica
que, segn su criterio, le concede el artculo 33 de la Constitucin
Nacional y el artculo 14.1 del Pacto de San Jos de Costa Rica,
aprobado por ley 23.054 y vigente para la Repblica Argentina desde
el depsito del instrumento de ratificacin, el 5 de setiembre de 1984.
3. Que el fundamento central utilizado por el a quo para re
chazar las pretensiones del actor consiste en considerar que el artculo
14.1 del Pacto de San Jos de Costa Rica consagra el derecho de
respuesta en las condiciones qu e establezca la ley, razn por la cual
el propio tratado inhibe la autofuncionalidad de la respuesta norm ada
en l, mientras no se reglamenten sus requisitos sustanciales y se
regule procesalmente su ejercicio. Considera, en consecuencia, que
el derecho de rplica no tiene carcter operativo. [. . .]
7.
Que, en este caso [.. .] el ncleo de la cuestin a decidir radica
en la tensin entre la proteccin del mbito privado de la persona
de cuanto lesione el respeto a s u dignidad, honor e intimidad; y el
derecho de expresar libremente las ideas, ejercido por medio de ln
prensa, la radio y la televisin. Es decir, se trata del equilibrio y
la armona entre derechos de je ra rq u a constitucional, y, en definitivi,
de la tutela de la dignidad hum ana, en tanto se vea afoctmln mi
el ejercicio abusivo de la informacin. En particular, corroBpond <!*
218
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
cidir si el denominado derecho de rplica o respuesta integra nuestro

ordenamiento jurdico como un remedio legal inmediato a la situacin
de indefensin en que se encuentra el comn de los hombres frente
a las agresiones a su dignidad, honor e intimidad cuando son llevadas
a cabo a travs de los medios de comunicacin social.
13.
Que entre las tcnicas de prevencin y de seguridad para
evitar, atenuar y reparar los abusos y excesos en que incurren los
medios de comunicacin se encuentra el ejercicio de los derechos de
respuesta y de rectificacin. [. . .]
15. Que en nuestro ordenamiento jurdico, el derecho de res
puesta o rectificacin ha sido establecido en el artculo 14 del Pacto
de San Jos de Costa Rica que, al ser aprobado por ley 23.054 y
ratificado por nuestro pas el 5 de setiembre de 1984, es ley suprema
de la Nacin conforme a lo dispuesto por el artculo 31 de la Cons
titucin Nacional. Cabe entonces examinar si, como lo afirma el re
currente, aquella disposicin resulta directamente operativa en nues
tro derecho interno o si, por el contrario, es menester su complementacin legislativa.
16. Que, en tal sentido, la violacin de un tratado internacional
puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que
prescriban una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la
omisin de establecer disposiciones que hagan posible su cumplimien
to. Am bas situaciones resultaran contradictorias con la previa ra
tificacin internacional del tratado; dicho de otro modo, significaran
el incumplimiento o repulsa del tratado, con las consecuencias per
judiciales que de ello pudieran derivarse.
17. Que un tratado internacional constitucionalmente celebrado,
incluyendo su ratificacin internacional, es orgnicamente federal,
pues ol Poder Ejecutivo concluye y firma tratados (art. 86, inc. 14,
Const. nac.), el Congreso Nacional los desecha o aprueba mediante
leyos fderales (art. 57, inc. 19, Const. nac.) y el Poder Ejecutivo N a
cional ratifica los tratados aprobados por ley, emitiendo un acto fedoral do autoridad nacional. L a derogacin de un tratado interna
cional por una loy del Congreso violenta la distribucin de compe
tencias impuesta por el sistema de la Constitucin Nacional, porque
modianto una loy se podra derogar el acto complejo federal de la
colubratiin do un tratado 1. . .].
IM Quo la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados
probada por loy 19.866, ratificada por el Poder Ejecutivo Nacional
ol
di dlnombrii do 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980conltao primarla ni dorocho internacional convencional sobre el derocho InUtrnn Ahora osla prioridad de rango integra el ordenamiento
jurdico a i k<miIino La convencin os un tratado internacional, constitucinnalmonln viiilo, i|tio asigna prioridad a los tratados interna-
L as
fuentes
del
derecho
en
el
e r c o su r
219
dnales frente a la ley interna en el mbito del derecho interno,

esto es, un reconocimiento de la primaca del derecho internacional
por el propio derecho interno [. . .]. Tal fundamento normativo radica
en el artculo 27 de la Convencin de Viena segn el cual: U n a parte
no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como ju s
tificacin del incumplimiento del tratado.
19. Que la necesaria aplicacin del artculo 27 de la Convencin
de Viena impone a los rganos del Estado argentino asignar primaca
al tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna
contraria o con la omisin de dictar disposiciones que, en sus efectos,
equivalgan al incumplimiento del tratado internacional en los tr
minos del citado artculo 27.
Lo expuesto en los considerandos precedentes resulta acorde con
las exigencias de cooperacin, armonizacin e integracin interna
cionales que la Repblica Argentina reconoce y previene la eventual
responsabilidad del Estado por los actos de sus rganos internos,
cuestin a la que no es ajena la jurisdiccin de esta Corte en cuanto
pueda constitucionalmente evitarla. En este sentido, el Tribunal debe
velar porque las relaciones exteriores de la Nacin no resulten afec
tadas a causa de actos u omisiones oriundas del derecho argentino
que, de producir aquel efecto, hacen cuestin federal trascendente.
20. Que en el mismo orden de ideas, cuando la Nacin ratifica
un tratado que firm con otro Estado, se obliga internacionalmente
a que sus rganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a
los supuestos que ese tratado contemple, siempre que contenga des
cripciones lo suficientemente concretas de tales supuestos de hecho
que hagan posible su aplicacin inmediata. U n a norma es operativa
cuando est dirigida a una situacin de la realidad en la que puede
operar inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba es
tablecer el Congreso.
En el supuesto del artculo 14.1 su redaccin es clara y term i
nante en cuanto otorga, en las situaciones que all se describen, el
derecho de rectificacin o respuesta, aunque remitiendo a la ley a q u e
llas particularidades concernientes a su reglamentacin.
La norma expresa: 1) Toda persona afectada por informaciones
inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a travs de m edios
de difusin legalmente reglam entados y que se dirijan a l pblico en
general, tiene derecho a efectuar p o r el mismo rgano d e difusin
su rectificacin o respuesta en las condiciones que establezca la loy.
2) En ningn caso la rectificacin o la respuesta eximirn do lim
otras responsabilidades legales en q u e se hubiere incurrido 3) l'iu n
la efectiva proteccin de la honra y la reputacin, toda publion-....
o empresa periodstica, cinematogrfica de radio o telovHirtn, leu hit
220
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
una persona responsable que no est protegido por inmunidades ni

disponga de fuero especial.
La interpretacin textual segn la cual toda persona tiene de
recho a . . . despeja la duda sobre la existencia de la alegada operatividad.
21.
Que la interpretacin del Pacto debe, adems, guiarse por
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
uno de cuyos objetivos es la interpretacin del Pacto de San Jos
[. . .]. Ante la consulta hecha a dicho tribunal acerca de si cuando
el artculo 14.1 dispone que el derecho de rectificacin o respuesta
se ejercer en las condiciones que establezca la ley, quiere decir
que dicho derecho slo es exigible una vez que se emita una ley formal
que establezca las condiciones en que el mismo puede ser concreta
mente ejercido, contest rechazando este argumento y afirmando que
all se consagra un derecho de rectificacin o respuesta en favor de
toda persona, ya que el sistema mismo de la Convencin est dirigido
a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a
los Estados para hacerlo (opinin consultiva OC-7/86, Exigibilidad
del derecho de rectificacin o respuesta (arts. 14.1, l e.l y 2), Serie
A, nQ7, p. 13, prr. 14) lleg a la opinin unnime en el sentido de
que el artculo 14.1 reconoce un derecho de rectificacin o respuesta
internacionalmente exigible (ibdem, p. 19, letra A ) y que la frase
en las condiciones que establece la ley se refiere a cuestiones tales
como si los afectados tienen derecho a responder en espacio igual
o mayor, cundo debe publicarse la respuesta una vez recibida, en
qu lupso puede ejercerse el derecho, qu terminologa es admisible,
ote. (ibdem, p. 14, prr. 27), pero que el hecho de que los Estados
partea puedan fijar las condiciones del ejercicio del derecho de recLi(tencin o de respuesta, no impide la exigibilidad conforme al derecho
internacional de las obligaciones que aquellos han contrado conforme
ni artculo l u. 1 I. . .]. En consecuencia, si por cualquier circunstancia,
al dariM'ho de rectificacin o respuesta no pudiera ser ejercido por
lodo ptii Honn- Miyeta a la jurisdiccin de un Estado parte, ello consMliiirn una violacin de la Convencin (p. 15. prr. 28).
'/'/ Que un dicha opinin consultiva, la Corte Internamericana
mim1 ovo <|iim 'todo Extado Parte que no haya ya garantizado el libre
y pimo '(.M irin <!<! derecho de rectificacin o respuesta, est en la
olili^m ii>n I- luy.uu ene resultado, sea por medio de legislacin o
cimli'Ht|nii>i ii nii mu oiedidiiH que fueren necesarias segn su ordena
miento jui hlko Interno pura cumplir ese fin.
|
| ICnI m Corte roniideru que entre las medidas necesarias en
el orden )nv lll< < Interno para cumplir el fin del Pacto deben considei o........ .
kiu IiiImn lnn Nantenciai judiciales. En este sentido, pue
L as
fuentes
del
derecho e n
el
e r c o su r
221
de el Tribunal determinar las caractersticas con que ese derecho,

ya concedido por el Tratado, se ejercitar en el caso concreto [. . .].
[. . .] Por ello: se hace lugar a la queja, se declara procedente

el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Se con
dena al demandado, seor Gerardo Sofovich, a dar lectura nicamente
a la primera hoja de la carta del actor obrante a fs. 61, en la primera
de las audiencias que, con ese nombre u otro similar, actualmente
conduzca el demandado (art. 16, 2- parte, ley 48). Costas por su orden
en razn de la complejidad de la causa [. . .]. Ricardo Levene (h.)
(en disidencia), Mariano A. Cavagna Martnez, Carlos Fayt, Augusto
C. Beluscio (en disidencia), Enrique Petracchi (en disidencia), Rodolfo
Barra, Eduardo Molin OConnor (en disidencia), Julio Nazareno, A n
tonio Boggiano.
S e cci n 3
P R E G U N T A S Y E JE R C IC IO S
1. Qu relacin, si alguna, encuentra usted entre esta

sentencia y el derecho de la integracin (o ms concretamente,
del Mercosur)?
2. Cul era, en la poca del fallo, la prelacin normativa
que la Constitucin nacional estableca?
3. Cules eran las circunstancias que creaban dudas res
pecto al efecto y aplicabilidad directa del artculo 14.1 del Pacto
de San Jos de Costa Rica?
4. Puede una ley del Congreso derogar una disposicin
de un tratado internacional anterior? Por qu?
5. Cul es la norma que invoca la Corte para declarar
la primaca del derecho internacional sobre el interno?
6. En cabeza de quin coloca el Tribunal la obligacin
de respetar dicha prevalencia? Por qu?
7. A qu condiciones sujeta la Corte el efecto directo de
las normas contenidas en los tratados internacionales? Com
prelas con los criterios sustentados por el TJCE.
8. Qu dijo al respecto la Corte Interamericama? Por
medio de qu mecanismo? Encuentra Ud. relacin con alguno
de los recursos utilizados en la Unin Europea?
9. Ha variado en algo la situacin con la reforma coiim
titucional argentina? En qu?
P a r t e
C u a r t a
RELACIONES DEL DERECHO COMUNITARIO

CON EL DERECHO INTERNO
C a p t u l o V I I
LA UNIN EUROPEA: PRINCIPIOS DE PRIMACA

Y EFECTO DIRECTO*
A ) Introduccin
Analizar en este captulo los dos pilares que informan
el derecho comunitario europeo en sus relaciones con los de
rechos internos de los Estados miembros: los principios de la
primaca y del efecto directo de las normas comunitarias. Am
bos han sido objeto de numerosos y exhaustivos estudios y
tema central de gran cantidad de sentencias del Tribunal de
Luxemburgo.
*
Bibliografa: A y r a l , Michel, La transposition des directives dans les
droits nationaux, R M C, 1977, ps. 411 y ss.; Bouz V id a l , N u ria, Significado
y alcance de la armonizacin de legislaciones en la Com unidad Europea, RIE ,
1981, ps. 397 y ss.; F r e e l a n d L pez L e c u b e , Alejandro, De la primaca y el
efecto directo en el ordenamiento jurdico comunitario, Rev. Jurdica de B u e
nos A ires, t. 1991-III, ps. 107 y ss.; K ovar , Roberto, Relaciones entre el de
recho comunitario y los derechos nacionales en Treinta aos de derecho co
munitario, Com isin de las Com unidades Europeas, Luxem burgo, 1984;
M a n c in i , G. Federico, Uincorporazione del diritto comunitario nel diritto in
terno degli stati membri delle comunit europee, R D E , 1988, ps. 87 y ss.;
M iaja de l a M u e l a , Adolfo, La primaca sobre los ordenamientos jurdicos
internos del derecho internacional y del derecho comunitario europeo, R IE ,
1974, ps. 987 y ss.; M il l n M o r o , Luca, Aplicabilidad directa y efecto directo
en derecho comunitario segn la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, R IE ,
1984, vol. 11, ps. 445 y ss.; La directiva como acto de una comunidad de
Estados con integracin parcial, RIE, 1980, ps. 81 y ss.; La eficacia directa
de las directivas: evolucin reciente, RIE, 1991, vol. 18, ns 3, ps. 845 y h ;
M u o z M ac h a d o , Santiago, Los principios de articulacin de las relacin*
entre el derecho comunitario y el interno y las garantas jurisdiccin!*' |intu
1A .
K h n ru n h
226
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Como decamos en el captulo inicial, la Comunidad cons

tituye un orden jurdico propio en favor "3el cual los Estados
Kan limitado, en mbitos especficos, sus derechos soberanos1.
El derecho comunitario naci en virtud de atribuciones de com
petencias exclusivas de los Estados miembros a las Comuni
dades, desde el momento mismo de la adhesin a los Tratados.
A partir de entonces, los Estados miembros quedaron despro
vistos de las competencias cedidas, que pasaron a ser ejercidas
por las instituciones comunitarias. El derecho de la Comu
nidad y el derecho interno de los Estados aparecen entonces
como sistemas jurdicos autnomos y distintos, aunque coor
dinados segn el reparto de competencias establecido y ga
rantizado por los Tratados2. Por eso, hay que situar las re
laciones del orden comunitario con los rdenes internos en la
lnea que parte de los principios de atribucin de competencias
y de la colaboracin o complementariedad funcional de los dos
ordenamientos3.
El compromiso asumido por los miembros es enorme. Tan
to el derecho originario, como el derivado, se imponen sobre
los nacionales y el Tribunal de Justicia de las Comunidades
acta como Poder Judicial europeo que custodia la aplicacin
efectiva del derecho comunitario.
su aplicacin efectiva, en G a r c a de E n t e r r a , Eduardo y otros, Tratado de
derecho comunitario europeo, Civitas, M adrid, 1986, cap. XII; P e ll ic e r Z a
m o r a , Rafael, Condiciones y tipos de invocabilidad de la directiva comunitaria,
R IE , 1985, vol. 12, ps. 59 y ss.; P escato r e , Pierre, Aspectos judiciales del acervo
comunitario, R IE , 1981, ps. 331 y ss.; S n c h e z R o d r g u e z , Luis I., Los tra
tacin conntitutivos y el derecho derivado en G a r c a de E n t e r r a , Eduardo
y otro*, Tratado de derecho comunitario europeo, Civitas, M adrid, 1986, cap.
IX, V an Dkh A v o o r t , Alexander, E l ordenamiento jurdico de la Comunidad
l'in >!>" 'i "I '!< IvVnntu Rabbi-Baldi Cabanillas, E D , diario del 22/2/91.
1
V ' umi' Iii noatnncia Costa c/E.N.E.L. en el Anexo prctico del captulo
primero
' Vio, pun lio, el cap. primero .
' i '| M a n ij a n M artn, Araceli, Derecho comunitario europeo y derecho
cM/miiol, y* imI Tim'iion, Madrid, 1987, p. 86. H abr que indagar entonces si
ol KmI mo noiiHTVit oompotuncias para legislar en una m ateria concreta, o
ni "Hit ilnini iniomlu <oinpH.onciii nacional ha resultado transferida por el Tratudo o Iun lunilla..... hu comunitarias y pasa a ser regularmente ejercida por
untan Kn unu runo, ni lOntudo yn no puede dictar normas individualmente
o mo m hii Iiih non otro* l'irttndoM iniombros.
La U
n i n
E u ro pea:
p r in c ip io s
de p r im a c a
.. .
227
Los principios de efecto directo y de la primaca del orden

jurdico comunitario se convierten as en un ariete impres
cindible para introducir las normas europeas en los rdenes
jurdicos internos y explica la importancia que les ha dado
el Tribunal de Justicia de las Comunidades, convirtindolos
en herramientas capaces de vencer cualquier resistencia de
los Estados.
B ) El principio del efecto directo

63. D e f i n i c i n . El efecto directo de una norma co
munitaria es un concepto elaborado por el Tribunal de Justicia
de las Comunidades con el que se expresa que los destinatarios
de las normas europeas son tanto los Estados miembros como
los ciudadanos, que quedan inmediatamente obligados por las
mismas y que pueden exigir su observancia ante los tribunales
internos4. Es decir, que la norma comunitaria crea derechos
y obligaciones no solo para los Estados firmantes (como es lo
tradicional) sino tambin respecto de los particulares (empre
sas o individuos) que pueden invocarlas en sus relaciones con
otros particulares, con el Estado al que pertenecen o con otros
Estados miembros.
La doctrina del efecto directo, si bien desarrollada por el
TJCE, no es una creacin original del derecho comunitario.
Son bien conocidas las disposiciones self executing del derecho
internacional, reglas jurdicas aplicables directamente a los
particulares y exigibles ante los rganos del Estado (judiciales
o administrativos)^ sin necesidad de actos de desarrollo, me
diacin o recepcin.
Pero, mientras en los tratados internacionales estas dis
posiciones son escasas y excepcionales, en el mbito comuni
tario constituyen la regla ordinaria, tanto en lo que hace al
derecho originario, cuanto al derivado. Ello, como consecuen
cia de la propia naturaleza y finalidad de las relaciones en
4 Cfr. M u o z M a c h a d o , Santiago, Los principios de articulacin de litn
relaciones entre el derecho comunitario y el interno y las garantas juri
diccionales para su aplicacin efectiva, en G arca de E n t e r r , Eduardo, y
otros, Tratado de derecho comunitario europeo, Civitas, M a d rid , 19H, p 6<)H
2 28
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
tabladas por los Estados miembros, que no pretenden una coo

peracin ms o menos acentuada, sino una integracin efectiva
mediante la creacin de un sistema institucional dotado de
poderes propios y autnomos, de los que los Estados se han
desprendido, y de un sistema de reglas comunes al conjunto
de los Estados miembros.
El TJCE ha dicho, en fallo fundamental, que: la Comu
nidad constituye un nuevo orden jurdico internacional, en
favor del cual los Estados han limitado, aunque en mbitos
restringidos, sus derechos soberanos y en el que los sujetos
no son solamente los Estados miembros, sino, igualmente, sus
nacionales 5.
Que los individuos tambin sean los destinatarios de las
normas comunitarias contribuye en forma decisiva a la aplica
cin uniforme del derecho comunitario en los Estados miembros
y refuerza su eficacia, porque todo particular puede solicitar
al juez interno que no aplique el derecho nacional contrario al
comunitario directamente aplicable6.
Los obstculos al desarrollo de esta doctrina radicaron,
desde el origen de las Comunidades, en la concepcin dualista
sobre las relaciones entre el derecho comunitario y el interno
que la mayora de los Estados miembros tena. Segn los par
tidarios de esta teora, el pacto formalizado en los tratados
solo vinculaba y obligaba a los Estados, quienes fueron los
que asumieron los derechos y obligaciones correspondientes.
As, para que las normas comunitarias penetraran el espacio
de los miembros y fueran directamente aplicables a sus ciu
dadanos deban, previa y necesariamente, ser incorporadas,
transformadas, adaptadas o desarrolladas por las instancias
nacionales. El Tribunal de Justicia se opuso a esta interpreta
cin y construy, en cambio, una doctrina de las relaciones de
Ion dos ordenamientos, sobre la base de la cual se ha consagrado,
corno principio general, el efecto directo, concebido como una
caracturfltica propia y esencial a la que no pueden oponerse
condicioniuniontof derivados de la voluntad de los Estados
miembro,
T.M'IO, mn "Vim G *nd & Loos, Rec. 1963, p. 72. Vase esta sentencia
l*l captulo primero.
en I ...........
w YW IrfiUlM, ilnnii V , Kl ordenamiento jurdico comunitario, 4B ed., CominiAn d' U < 'miimihMimIhh ICuropeaa, Luxemburgo, 1980-1991, p. 114.
L a U n i n E u r o p e a :
64.
p r in c ip io s
d e p r im a c a
...
229
D i f e r e n c i a s e n t r e l o s c o n c e p t o s d e a p u c a b ilid a d d i
re c ta y e fe c to d ir e c to .
Preciso es distinguir los trminos

aplicabilidad directa y efecto directo. No son sinnimos. Con
aplicabilidad directa se indica que la norma dotada de esa
caracterstica se integra por s misma al ordenamiento jurdico
interno sin precisar de ningn acto de recepcin, incorporacin,
transposicin o desarrollo del Estado para darle efectividad
dentro de su territorio. Las normas comunitarias no necesitan
ser incorporadas al derecho interno (las normas de derecho
internacional convencional, s) y, segn ha declarado el TJCE,
no solo no lo precisan sino que excluyen cualquier modo de
nacionalizacin (como por ejemplo la publicacin en el Boletn
Oficial de los Estados miembros; solo basta la publicacin en
el Diario Oficial de las Comunidades Europeas).
Tambin ha dicho el Tribunal que, como requisito indis
pensable para la integracin europea, las normas de derecho
comunitario deben desplegar la plenitud de sus efectos de ma
nera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de su
entrada en vigor y a lo largo de todo su perodo de validez 7.
En cambio, el que la disposicin est dotada de efecto di
recto significa, como vimos, algo ms: que la norma genera
derechos u obligaciones que pueden ser invocados directamente
por los ciudadanos por ante los tribunales internos. Dicha vir
tualidad existe cuandyala norma forma parte del orden ju
rdico interno y afecta las relaciones jurdicas internas, lo que
puede derivarse de que sea estructuralmente completa o ser
una construccin del TJCE para normas que, en principio, no
la tienen, como es el caso de las directivas o de las decisiones
que luego analizar.
Estas dos cualidades no tienen por qu coincidir. Y ello
aparece claro en el caso de los reglamentos, normas siempre
directamente aplicables, pero que, a veces, requieren un de
sarrollo normativo posterior por parte de la Comisin, del Con
sejo o de los Estados miembros para lograr su aplicacin efec
tiva, es decir para que puedan ser invocadas. A s sern normas
directamente aplicables pero privadas de efecto directo hasta
tanto sean desarrolladas8.
i TJCE, as. 106/77, Simmenthal , Rec, 1978, p. 643, consid. U
8
Pinsese tambin en el caso de u n reglamento que se limite a (La Ii Im!
un programa de actuacindel que no deriven derechos d e ninKn tipo |>nt
230
65.
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
E f e c t o d ir e c t o d e la s n orm a s d e d e r e c h o o r ig in a r io .
a ) El efecto directo
vertical de una disposicin comunitaria es el derecho de un
particular a invocar, frente a los rganos jurisdiccionales de
su Estado, los efectos inmediatos que se desprenden de una
obligacin impuesta a los Estados miembros por el Tratado.
En los tratados hay disposiciones que tienen, claramente,
efecto directo vertical. As lo ha reconocido el Tribunal, por
ejemplo, con la prohibicin de los Estados miembros de in
troducir nuevas restricciones al establecimiento, en su terri
torio, de nacionales de otros Estados miembros (art. 53, T.CE,
y sentencia Costa c/E.N.E.L.); o la prohibicin de introducir
nuevas restricciones cuantitativas y medidas de efecto equi
valente en el comercio intracomunitario (art. 31, T.CE, y sen
tencia Salgoil 10).
Los tratados contienen o b lig a c io n e s para los Estados miem
bros, a lg u n a s d e a b s te n e r s e y o t r a s d e a c t u a r . Un ejemplo de
las primeras es el artculo 12 del T.CE que dice: Los Estados
miembros se abstendrn de introducir entre ellos nuevos de
rechos de aduana a la importacin y a la exportacin o im
puestos de efecto equivalente, y de aumentar los que aplican
en sus relaciones comerciales mutuas.
Un ejemplo de las obligaciones d e h a c e r es la contenida
en el artculo 95, prrafo 3Q, del T.CE: Los Estados miembros
derogarn o modificarn, a ms tardar al comienzo de la se
gunda etapa, las disposiciones vigentes a la entrada en vigor
del presente Tratado contrarias a las normas precedentes
E f e c t o d i r e c t o v e r t i c a l y h o r i z o n t a l 9.
lo ciudadanos.
Esta norma, directamente aplicable, no tiene efectos directos
(cfr. M uoz M achado , ob. cit., p. 519).

" Algunos autores llam an al efecto directo vertical aplicacin directa
Htrlctu nruHU" o plena y completa, y al efecto directo horizontal, aplicacin
directa <#7itu lata" o lim itada (ver, por todos, Bouz V idal, N u ria, Significado
y alean ir #/ la armonizacin de legislaciones en la Comunidad Europea, RIE ,
19H1, p 420, notn 78 con citas). He preferido, en cambio, la denominacin
mrin oxti'mllda y utilizada, entre otros autores por J. V. Louis (ob. cit., 5*
t'd , p IIH)
i TJU<!, .
Rec. 1968, p. 673. En Louis, ob. cit., ps. 114 a 116
y, un
< o li notn 1 do la p. 116, puede el lector encontrar una lista
do Iiim dinpoNli toiuwi dr Ion Tratados a las que el TJCE ha reconocido efecto
directo V irlnl y 1n ulln do Ion respectivos fallos. Algunos de ellos son los
artn
til, 10, II, 111, 117 (2), y 52.
p r in c ip io s
de p r i m a c a .
. .
231
(prohibicin de trato fiscal discriminatorio para productos de

otros Estados miembros).
La jurisprudencia del Tribunal ha venido desarrollando
la doctrina del efecto directo para estas disposiciones de los
Tratados que contienen una obligacin clara, precisa e incondicionada de hacer o de abstenerse, dirigida al Estado miembro,
declarando que ellas son susceptibles de generar derechos y
obligaciones de los justiciables que las jurisdicciones internas
estn obligadas a salvaguardar y exigir11.
b)
Pero, adems de esta posibilidad del justiciable de ale
gar ante un juez nacional los efectos de una obligacin im
puesta al Estado por los Tratados, el Tribunal reconoce la po
sibilidad de que ciertas disposiciones de aquellos tengan efecto
directo entre los particulares, y ello es lo que se conoce como
efecto directo horizontal: el derecho de un particular de invocar
frente a otro particular las normas del derecho comunitario.
Hay normas de los Tratados que no ofrecen duda respecto
de su invocabilidad directa entre los particulares. As, las re
lativas a la competencia intracomunitaria (en especial, arts. 85
y 86, T.CE) pueden ser invocadas directamente por una em
presa contra otra, ante las jurisdicciones nacionales. Los par
ticulares pueden, adems, hacer valer los derechos reconocidos
en los Tratados no solo frente a las normas dictadas por las
autoridades nacionales, sino tambin frente a las reglamen
taciones colectivas no emanadas de la autoridad pblica. Es
el caso, por ejemplo, de cualquier discriminacin por razn
de la nacionalidad, prohibida por les artculos 6- (antes 79),
48 y 59 del T.CE y respecto de las que el TJCE se pronunci
en la sentencia Walrave 12, asunto en el que se cuestion una
reglamentacin de la Unin de Ciclistas Internacional que
exiga la misma nacionalidad para el conductor de la moto
que para el corredor con el que formaba equipo.
Tambin el artculo 119 del T.CE,que consagra el principio
de la igualdad de retribucin entre los trabajadores masculinos
y femeninos para un mismo trabajo, se impone no solo a las
11
U n a lista completa de todos lo s artculos del T .C E que el Tribunal
hn declarado surgen efecto directo p u e d e emontrarse en la respuesta do ln
Comisin a la pregunta del parlam entario Boude, publicada en el JOCF, lol
29/11/82.
i T J C E , as. 36/74, Roe. 1974, p. 1405.
M anual
232
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
autoridades pblicas, sino tambin a todo convenio que regule

de forma colectiva el trabajo asalariado, as como los contratos
entre particulares13.
c)
Por ltimo, existen normas de los Tratados a las que
el Tribunal les ha negado efecto directo por no ser disposiciones
claras, precisas e incondicionadas y quedar libradas, para su
aplicacin efectiva, a la discrecionalidad, tanto de las insti
tuciones comunitarias, como de los Estados miembros14.
66.
E f e c t o d i r e c t o d e la s n o rm a s d e d e r e c h o d e r iv a
Decidir si una norma de derecho secundario o derivado

tiene o no efecto directo no es tarea sencilla. Suscita algunos
problemas vinculados, primero, con el tipo de norma de que
se trata y, segundo, segn cules sean las relaciones jurdicas
reguladas por las mismas (efecto directo horizontal o vertical).
A diferencia de la primaca, que, como veremos, es una
nocin absoluta que se predica de toda norma comunitaria,
concluir que una norma tiene o no efectos directos requiere
un examen caso por caso. As, en los Tratados encontramos
disposiciones que estn claramente dotadas de dicha virtua
lidad y otras en las que ella aparece implcita, ya que no ne
cesitan un desarrollo posterior para surtir los efectos queridos.
En cuanto al derecho derivado, la cuestin aparece acla
rada por el mismo Tratado en el caso de los reglamentos y
mucho menos consistente y necesitada de un trabajo de in
terpretacin ingenioso en el caso de las directivas y de las
decisiones, normas estas ltimas que, por definicin, no son
directamente aplicables. Analizar, a continuacin, cada uno
de estos supuestos.
do.
ii)
Loh reglamentos. Los reglamentos o leyes comunitanormas de derecho derivado directamente apli
cables por oxcolancia. No ofrecen dudas, por tanto -en la mayorn <Ip I o n c u n o y con las salvedades mencionadas arribariiiN" Non Iiih
" T.H 1 un 411/70, "Dufronno II, Rec. 1976, p. 455, consid. 39.
i* I' iiik Ii* iMtttblAn encontrarse mi,a lista en la respuesta de la Comisin
del
1/NSI. Non Ion aifuientea artculos: 5, 32 (2), 33, 67, 71, 90 (2), 97
(1), 102, y 107
an/l
p r in c ip io s
de
p r im a c a
...
233
acerca de su efecto directo, tanto horizontal como vertical. La

redaccin del artculo 189 del T.CE parece despejarlas: el re
glamento tendr un alcance general. Ser obligatorio en todos
sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miem
bro (el destacado me pertenece).
El TJCE no ha dejado de repetir que en razn de su na
turaleza misma y de su funcin en el sistema de fuentes del
derecho comunitario, [el reglamento] produce efectos inmediatos
y es, en cuanto tal, apto para conferir a los particulares derechos
que las jurisdicciones tienen obligacin de proteger 16.
Tambin ha dicho que segn los trminos de los artculos
189 y 191 del T.CE, los reglamentos son, en cuanto tales, di
rectamente aplicables en todos los Estados miembros y entran
en vigor con su sola publicacin en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas desde la fecha que ellos fijan o, en
su defecto, desde la fecha prevista en el Tratado. Por consi
guiente, son contrarios al Tratado todos los mtodos de apli
cacin que pudieran tener por efecto constituir un obstculo
al efecto directo de los reglamentos comunitarios o poner en
peligro su aplicacin simultnea y uniforme en la Comunidad
en su conjunto 16.
Pero, tal como lo seala M a n g a s M a r t n , la sola denomi
nacin de reglamento no es decisiva para calificar al acto
de directamente aplicable, pues es el contenido material de
un reglamento y no su forma lo que asegura su aplicacin 17.
Hay reglamentos que requieren, para su aplicacin, de un de
sarrollo normativo por parte de los Estados, lo que significa
que no tendrn eficacia directa hasta tanto no se hayan apro
bado las necesarias normas internas. El TJCE sostuvo al res
pecto, que las disposiciones de un reglamento, para gozar de
efecto directo, deben ser claras y precisas y no deben dejar
margen de apreciacin a las autoridades18.
15 Ver, entre muchos, TJCE, as. 43/71, Politi, Rec. 1971, p. 1049; as.
93/71, Leonesio, Rec. 1972, p. 287; as. 84/71, M arim ex, Rec. 1972, p. 97;
18 . 39/72, Comisin c/Italia,Rec. 1973, p. 113; as. 34/73, Variola, Rec. 1973,
p. 990; as. 50/76, Amsterdam B ull, R ec. 1977, p. 146; as. 94/77, Zerbone",
Rec. 1978, p. 116.
16 TJCE, as. 39/72, Comisin c/Italia, Rec. 1973, p. 101.
17 M angas M artn , ob. cit., p. 73.
1 TJCE, as. 9/73, Schlilter, Rec. 1973, p. 1158.
234
M anual
de
derecho
c o m u n it a r io
b)
Las directivas y decisiones. Estos actos tpicos, tam
bin de carcter obligatorio, plantean mayores problemas que
los reglamentos a la hora de descubrir la presencia o ausencia
de efectos directos. Ellos parten de la misma redaccin del
artculo 189 del T.CE que, recordemos, dice: la directiva obli
gar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades
nacionales, la eleccin de la forma y de los medios. La decisin
ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus des
tinatarios.
Ya hemos estudiado que los destinatarios de las directivas
pueden ser solo los Estados miembros, y de las decisiones aque
llos a los que designa, Estados miembros o personas fsicas
0 jurdicas19. Se omite, en ambos apartados del artculo 189
del T.CE, toda referencia a la aplicacin directa.
En un principio, esta redaccin llev, a los autores y a
la mayora de los Estados, a sostener que las directivas y las
decisiones dirigidas a los Estados miembros carecan de efecto
directo20.
Pero la Corte dio, otra vez, un paso adelante y reconoci
efecto directo vertical a ciertas disposiciones contenidas tanto
en directivas como en decisiones. Comenz por sealar en reite
rados fallos21 que si en virtud de las disposiciones del artculo
189 del T.CEE, los reglamentos son directamente aplicables
y, en consecuencia, por su naturaleza misma susceptibles de
producir efectos directos, no resulta de ello que otras categoras
de* netos contemplados por este artculo no puedan producir
10 Vune, Hupra, el captulo respectivo.
Tul como MOfltiene M uoz M achado , ob. cit, p. 512, la directiva es,
1m11 iMtinciii, un inHtrumento que apela a la colaboracin normativa entre
iltui iirI mielen Kn mu versin comunitaria, la directiva, como dice el Tratado,
)ln in*' ii li'M KmIimIoh quienes son los encargados de transform ar su contenido
mi luuiinut
derecho interno. Por esta razn, se conviene que la directiva
vincule m Iiih Mnludo, no a los ciudadanos directamente; estos quedarn ullei |mi hh iiIi <i|i|||hh|i>m por las normas estatales que transpongan el contenido
<1 ln directiva mi 1*1 Mno del ordenamiento interno. Se comprende que el
reriuiiM (menle l<< efecto directo a una norma de las caractersticas de la
dlrecHvn lm\.i i'liiiileittlo notiihloH problemas.
I l i l i '|<1, iin 11/70, H(Iritd", Roe. 1970, p. 838; as. 41/74, Van Duyn, Rec.
11)74 |i i Un hm i \i\ , m R attr, Roe. 1979, p. 1642; as. 8/81, Becker, Rec.
IIIH, ji 70, km Jhh/MI, "(Jnindel", Roe. 1982 p. 2312.
p r in c ip io s
de p r im a c a
235
efectos anlogos; ( . . . ) sera incompatible con el efecto obliga

torio que el artculo 189 T.CEE reconoce a la decisin, excluir
en principio que la obligacin que la misma impone, pueda
ser invocada por personas afectadas. El Tribunal abri as
el camino a la posibilidad de reconocer efectos directos a otras
disposiciones distintas de los reglamentos, prescindiendo de
la calificacin formal de los actos a la hora de atribuirles o
no efectos directos y atendiendo al contexto y a los objetivos
que persiguen para averiguar si crean o no derechos y obli
gaciones para los particulares22. La Corte argument tambin
a travs del artculo 177 del T.CE, que permite a los nacionales
recurrir al Tribunal sobre la validez y la interpretacin de
todos los actos de las instituciones sin distincin, lo que implica
que tales actos son susceptibles de ser invocados por los ad
ministrados ante los rganos jurisdiccionales23.
Pero, tal como los reglamentos, para que las directivas y
las decisiones tengan efecto directo (vertical), deben reunir los
mismos requisitos de claridad y precisin y no dejar margen
de apreciacin al legislador nacional24.
Y, en el caso de las directivas, an queda un requisito
por cumplir para atribuirles efectos directos. Es que las di
rectivas, obligatorias en cuanto a su cumplimiento, precisan
de un posterior desarrollo interno para su aplicacin; recin
entonces sus efectos alcanzan a los particulares. La directiva
22 Conviene pues examinar, en cada caso, si la naturaleza, la economa
y los trminos de las disposiciones de que se trate, pueden producir efectos
directos en las relaciones entre el destinatario del acto y terceros, de lo
contrario, el efecto til del acto comunitario se encontrara debilitado si los
particulares no pudieran alegarlo en va judicial jlo s rganos jurisdiccionales
nacionales no pudieran tomarlo en consideracin como elementos del derecho
comunitario (T JC E , as. G rad , consids. 5 y 6).
23 Sentencia G rad , consid. 6.
24 Esto ha llevado a que las directivas, tradicionalmente utilizadas por
la Com unidad como instrumentos de armonizacin d e las legislaciones, sean
cada vez ms tcnicas y ms precisas, dejando menos m argen de apreciacin
a los Estados miembros, y cerrando as las posibilidades de desarrollo nor
mativo que el Tratado asigna a los rganos internos de los Estados, con lo
que se desnaturaliza un tanto su sentido. Sobre ete punto puede consultar,
entre otros trabajos, el de S a n t a o l a l l a G a d e a , Francisco, La aplicacin <it*l
derecho comunitario en E spaa, en G a r c a d e E e t e r r a , y otros, Tratado . ,
p. 462, y M i l l A n M o r o , Luca, La directiva comoacto de una com unidad i
Estados con integracin parcial, R I E , 1980, p. 94.
236
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
constituye una obligacin de resultado, en cabeza de los Es

tados miembros, que debe ser ejecutada al vencimiento del
plazo fijado en la misma directiva. El problema surge cuando
el Estado miembro no ejecuta correctamente la directiva o
cuando, expirado el plazo para ejecutarla, no ha adoptado las
medidas de desarrollo necesarias. La Corte ha dicho que el
Estado miembro que no haya adoptado en los plazos las me
didas de ejecucin impuestas por la directiva, no puede oponer
a los particulares el incumplimiento por l mismo de las obli
gaciones que comporta 25.
As, el efecto directo de la directiva surge como correctivo
en caso de que el Estado no haya adoptado, en el trmino
fijado, los actos necesarios para su ejecucin26. Debido a su
efecto directo solo vertical (invocable nicamente en las rela
ciones entre el particular y los Estados miembros y no en las
relaciones entre particulares)27, los ciudadanos pueden alegar
los derechos que les confiere la directiva, pero el Estado no
puede exigirles las eventuales obligaciones que les correspon
T JCE , as. 301/81, Comisin c/Blgica, Rec. 1983, p. 478.
26 Cfr. M angas M artn, ob. cit., p. 86.
27 E l Tribunal se ha pronunciado claramente en contra del efecto directo
horizontal de las directivas. En la sentencia M arsh all (as. 152/84, Rec.
1986, p. 723) subray que, segn el art. 189, T.CE, el carcter obligatorio de
una directiva en el cual se funda la posibilidad de invocarla ante un rgano
jurindiccional nacional no existe, sino con respecto al Estado miembro deslinntario. Una directiva no puede crear por s misma e independientemente
do Iiih mwlidiiH internas de desarrollo adoptadas por los Estados miembros,
oMitfitcionoH pura un particular y, por lo tanto, no puede ser invocada ante
uii Tribunal nacional en contra de un particular. L a doctrina se ha manir<i( mo mnynril,unamente contraria a esta interpretacin. Ver, por todos, Mil.l a ri Moho, Luca, La eficacia directa de las directivas; evolucin reciente,
1(1 K. IWUI, |m H47 y H48, con citas bibliogrficas. Esta autora sostiene que
I Ti iImiiiiiI, unto <l problema de reconocer o no efecto directo a las directivas,
Imm11 1 ii liulii'i optado, como lo hizo, por negrselo en cualquier caso, con la
iiiiivm ni'l< l< iiMiiin q u rilo supondra para los particulares, o por habrselo
ritMHiMi ............ iplvto, vertical y horizontal, si de lo que se trataba era de
111 ni ii|i*i n ! i itiiliiriiinoH y do defender sus derechos en caso de incumpli
miento iIm |nn I Hhitloi miembro. Con esta interpretacin, sostiene la autora,
n ............. . iliin i litiiiiurlonoa entre los particulares, por ejemplo en razn
iln Iii iiiii iiiiiiilliliiil M iImI NtXo, que estn prohibidas por el Tratado (arts. 7ttluirn o
y i mu yu quii, mi NtipuoHtos jurdicos idnticos, la situacin del
pnrtliMilio unI iim ii it" |Mi>ltgidu, riitpondiendo nicamente de que la relacin
Mr unUlilo mu i l l *!mIh ii mu ntro particular.
25
L a U n i n E u r o p e a : p rin cip io s d e p rim aca . . .
237
dan. Vencido el plazo sin que las medidas internas se hayan

adoptado, los particulares tienen derecho a invocar la directiva
como una garanta mnima derivada de su propio carcter obli
gatorio. Cada vez que las disposiciones de una directiva sean,
por su contenido, incondicionales y suficientemente precisas,
pueden ser invocadas ante el Juez por los particulares en el
caso de que el Estado miembro afectado no haya ejecutado
correctamente la directiva en el marco de la legislacin na
cional 28.
67. C o n c l u s i o n e s . Una norma es directamente apli
cable cuando no est subordinada, para desplegar sus efectos,
a ningn acto de incorporacin o de recepcin de los Estados
miembros y tiene efectos directos en tanto clara, precisa y cir
cunstanciada, una vez que ha penetrado el ordenamiento in
terno, generando obligaciones y derechos individuales que las
jurisdicciones internas deben salvaguardar.
Segn hemos visto, los criterios generales para atribuirle
efectos directos, caso por caso, a una norma comunitaria pri
maria o secundaria, son los siguientes:
a) la norma debe ser contemplada a la luz del espritu,
la economa y los trminos de los Tratados;
b) no debe atenderse tanto a su denominacin sino a su
contenido;
c) este debe ser claro, incondicional, bien definido y pre
ciso, jurdicamente perfecto y completo;
d) las disposiciones de los Tratados y los reglamentos que
renen estas condiciones tienen efecto directo vertical y ho
rizontal;
e) las directivas no tienen, por regla general, efecto di
recto. Sus disposiciones solo adquieren efecto directo vertical
si renen los requisitos de claridad, precisin y perfecta de
terminacin y una vez que se ha agotado el plazo otorgado
al Estado miembro para su desarrollo y entrada en vigor. El
efecto directo acta as enmendando dicha inejecucin;
28
ya citados.
TJCE, as. 5/83, Rienks, Rec. 1983 p. 4245; as. Ratti y a s . u]Backm
238
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
f)
esta eficacia alcanza tanto las obligaciones de hacer
como las de no hacer, siempre que se presten a producir efectos
directos en las relaciones entre los Estados miembros y sus
justiciables.
Las consecuencias de que una norma tenga efecto directo
son las siguientes:
a) por el efecto directo vertical (en el caso de las normas
del derecho originario y de los reglamentos, las directivas y
las decisiones) que vincula en la relacin jurdica al Estado,
a las instituciones comunitarias y a los particulares, estos pue
den invocar las normas comunitarias ante los tribunales na
cionales en busca de proteccin a sus derechos individuales;
b) pero las normas de derecho originario y los reglamentos
pueden desplegar tambin efecto directo horizontal, habili
tando a los particulares a invocar, en sus relaciones inter
subjetivas, derechos y obligaciones derivadas del derecho co
munitario;
c) las disposiciones dotadas de efecto directo son una fuen
te inmediata de derechos y obligaciones para quienes afecte,
ya se trate de Estados miembros o de particulares que sean
parte en relaciones jurdicas de derecho comunitario;
d) las jurisdicciones nacionales estn especialmente en
cargadas de asegurar esos derechos individuales generados por
la norma de efecto directo29, de manera que todo juez nacional,
en tanto que rgano de un Estado miembro, tiene la obligacin
de aplicar ntegramente el derecho comunitario y de proteger
los derechos que este confiere a los particulares. As, el juez
nacional debe determinar si una norma es de efecto directo,
y si lo es, velar para que despliegue todos sus efectos30;
<*) para desplegar sus efectos, los reglamentos solo requie
ran Mor publicados en el Diario Oficial de las Comunidades
Km opnin En cambio, tanto las directivas como las decisiones,
dotwn Mor notificadas a sus destinatarios y despliegan sus efec
to ii partir do tal notificacin (ver art. 191, T.CE.).
I Ir concluido aqu el anlisis referido al efecto directo de
Inri nonniiM comunitarias. Pero se plantean de inmediato otras
proponan <|iio ol 'IVibunal ha tenido que responder. As, suMniiiniH tu
Van Cland & Loos, cit. punto 1 del resolutorio.
|W H*rUn< lM "/Untin*nthtlNi cit. consids. 21 y 24.
L a U n i n E u ro p e a : p rin cip io s d e prim aca . . .
239
pongamos, por ejemplo, que una norma comunitaria colisiona

con una nacional anterior o posterior, cul prevalece?
Aparece entonces el segundo principio rector, el de la pri
maca. Es en el juego armonioso de estos dos pilares, y en
su interdependencia, donde el derecho comunitario muestra
su mayor originalidad y adquiere una profunda e indispensable
fuerza de penetracin en los ordenamientos internos.
C ) La prim aca del orden ju rd ico

'
comunitario
68. D e f i n i c i n y d e s a r r o l l o . Las normas de dere

cho comunitario prevalecen siempre sobre cualquier norma de
derecho interno, anterior o posterior, y cualquiera sea su rango,
incluso por sobre las constitucionales17. El TJCE construy este
principio a partir de la clebre sentencia Costa c/E.N.E.L. 32,
en la que defendi la primaca del orden comunitario en razn
de su naturaleza especfica original33. Como tuvimos opor
tunidad de examinar, el TJCE declar entonces que: El T.CE,
a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, ha crea
do un ordenamiento propio, autnomo del derecho interno e
internacional, que se integra en los sistemas jurdicos de los
Estados miembros y se impone a sus jurisdicciones. La Co
munidad est dotada de poderes efectivos que emanan de
31 Ello porque la base de la p rim aca se encuentra en los tratados fu n
dacionales y no en las constituciones d e los Estados m iem bros. Toda pre
tensin de~un Estado miembro, de h a c e r prevalecer sus propios criterios
constitucionales sobre el derecho comunitario, constituye un ferm ento de dis
locacin de la Comunidad y es contrario al principio de adhesin sobre una
base de reciprocidad (TJCE,as. S tau d er , 12/11/69, y N o ld , 14/5/74). Tam
bin el T JCE , en el as. Siinmenthal y a citado, dijo estas disposiciones y
actos forman parte integrante, con ra n g o de proridad, del ordenam iento j u
rdico aplicable en el territorio de cada uno de los Estados m iem bros J .. . ]
los Estados miembros no pueden oponer normas internas e n contra de un
ordenamiento jurdico que han aceptado sobre la base de la reciprocidad.
32 Ver la sentencia en el Anexo prctico del captulo primero.
33 Idntico principio que inspir la sentencia Van Gend y Loos (vasoln

en el mismo lugar) la Comunidad constituye ua orden ju rd ic o en el campo
del derecho internacional, en virtud del cual los Estados h a n limitado, ti
mbitos restringidos, sus derechos soberanos.
240
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comu

nidad, transferencia que entraa una limitacin definitiva, en
esas esferas delimitadas, de sus derechos soberanos en favor
del orden jurdico comunitario,jio pudiendo prevalecer una nor
ma posterior sobre esos derechos definitivamente transferidos.
Como vemos, en esta sentencia, como en todas las pos
teriores, se habla de transferencia de derechos soberanos; de
transferencia de atribuciones; de limitacin voluntaria de com
petencias. Se subraya, una y otra vez, que las competencias
que han sido transferidas ya no pueden ser ejercidas por los
Estados miembros.
El principio de primaca forma parte de la nocin misma
de la Comunidad, es necesario que cada uno de los Estados
miembros se someta a la regla comn que se vera condenada
a desaparecer si se admitiese que un Estado miembro la puede
derogar a su gusto de manera unilateral 34. Si en un Estado
miembro se respetaran los principios que en otro no se res
petan, se quebrara el equilibrio y se generara una discrimi
nacin entre los nacionales de los Estados miembros35 que ten
dran derechos y obligaciones en ciertos Estados comunitarios
no reconocidos para sus pares en otros.
En la sentencia Simmenthal 36, el Tribunal llev a sus
ltimas consecuencias el principio de la primaca. Los hechos,
sucintamente relatados, fueron los siguientes: la sociedad ita
liana Simmenthal importaba carne bovina desde Francia. En
la aduana italiana, esta carne era sometida al pago de unos
derechos de control sanitario en virtud de una ley italiana
del ao 1970. En 1976, la sociedad italiana demand a la administracin de aduanas italiana el reembolso de las cantidftdnM pagadas porque ello constitua, en su opinin, una me1i<1a <!< oferto <><|uivalente a una restriccin cuantitativa,
prohibida por el Tratado de Roma (ver art. 30, T.CE). El juez
Itu lu no (jrntort de Susa) acudi, en interpretacin al Tribunal
dr Jimdii do las Comunidades, por la va prejudicial. El
Vi t Mahuam M a h t I n , ob. cit., p . 88, y Costa c/E.N.E.L..
rtn IMmi i iinlimrln prohibida por el art. 69, T.CE, que en su prr. I 8 dice:
"Wn *'l ImiIiHi>
uplluitcin del presente Tratado, y sin perjuicio de las dispoNit'lottiMi |mit Mi*111mi < |iruvMtiiN on el mismo, se prohibir toda discriminacin
en rtiinriii U I% imeluttMlldMd*.
T.M
Mittitftenthnl".
La U
n i n
E u ropea:
p r in c ip io s
de
p r im a c a
241
TJCE entendi que, efectivamente, la tasa impuesta por la

ley italiana constitua una medida de efecto equivalente a res
tricciones cuantitativas a la importacin de productos de un
pas miembro en otro y, por tanto, era contraria a los Tratados.
El juez italiano conden entonces a la Aduana a devolver a
Simmenthal las cantidades indebidamente percibidas, pero la
Aduana se opuso al pago, argumentando, ahora, que la ley
en cuestin era posterior a la que aprob la adhesin italiana
a la CE. El juez acudi nuevamente en interpretacin al TJCE
por la va prejudicial, para que se pronunciara acerca de qu
temperamento deba adoptar ante una ley nacional posterior
contraria a una norma comunitaria, es decir, si deba declararla
inaplicable de pleno derecho sin esperar su derogacin por el
legislador o su declaracin de inconstitucionalidad por el r
gano competente. El Tribunal respondi de manera conclu
yente a las preguntas planteadas y sostuvo que:
a)
una norma comunitaria hace inaplicable de pleno de
recho, desde su entrada en vigor, toda disposicin contraria
TeTIa legislacin nacional existente;
z'
6) para el supuesto de normas nacionales posteriores, la
vigencia de la norma comunitaria impide la formulacin vlida
de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que
fueran incompatibles con las normas comunitarias, y
c)
respecto de lo que el juez nacional debe hacer ante el
conflicto de su derecho nacional con el comunitario, el TJCE
dijo que el juez nacional tiene la obligacin de asegurar el
pleno efecto de las normas comunitarias dejando inaplicada
toda disposicin eventualmente contraria de la ley nacional,
ya sea anterior o posterior a la regla comunitaria*37.
As, la norma comunitaria no deroga la norma interna
contrria. T,a sancin es mnima, pero suficiente: la hace ina
plicable para el caso concreto. Ello ao limita (.7.) 1 capa
cidad de las jurisdicciones nacionales competentes para aplicar,
37 Esta obligacin, puesta inicialm ente encabeza del juez, se extiende
a partir de la sentencia Fratelli C on stanzo, as. 103/88, Ree. 1989 p. 1839,
al resto de las instituciones dl Estado y cualquiera sea s u estructura, federal,
autonmica o centralizada. En el caso citado, sedeclar que un ayuntamiento
debe descartar las horias emanadas d e otro rgano interno, en muchos canon,
de su superior jerrquico. Ello p orq u e el obligado es el Estado todo, com o
sujeto de derecho internacioial.
Ut. Fhrrianu
242
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
entre los diversos procedimientos del orden jurdico interno,

los que resulten apropiados para salvaguardar los derechos
individuales conferidos por el derecho comunitario 38. La ley
contina vigente, y es tarea de los rganos competentes de
cada Estado miembro, conforme a los procedimientos que dis
ponen sus respectivas constituciones internas, proceder a la
anulacin, derogacin o declaracin de inconstitucionalidad d
la norma interna contraria al derecho comunitario39.
En la misma lnea se sitan las sentencias Luck40 (la
aplicabilidad directa excluye las medidas de derecho interno
incompatibles) y Marimex41, donde se afirma que el efecto
de los reglamentos se opone a la aplicacin de las medidas
legislativas incompatibles con sus disposiciones.
Cabe preguntarse entonces, si el mero mantenimiento de
las disposiciones legislativas internas contrarias a los Tratados
o a las normas derivadas, aun sin actos de aplicacin, cons
tituye en s mismo una infraccin al orden comunitario, o, dicho
de otro modo, si el Estado miembro debe derogar las dispo
siciones internas incompatibles con normas directamente apli
cables. El Tribunal, en su sentencia Code du Travail Maritime42 conden al Estado francs, a instancias de la Comisin
y por la va del recurso de incumplimiento de los arts. 169/171
del T.CE, no solo por mantener vigente una ley que estableca
que un porcentaje de los marineros de los buques franceses
deba ser francs, lo que significaba una clara violacin a los
principios de no discriminacin por la nacionalidad en materia
laboral y de libre circulacin de trabajadores (arts. 6Q-ex 7Q-,
y 48, T.CE), sino, adems, porque Francia, con su demora en
derogar esta ley (escudada en la indecisin de su Parlamento),
croaba una situacin ambigua y equvoca para los justiciables,
lo (|U<\ de por s, constitua una discriminacin.
1ii juriHprudencia del Tribunal ha evolucionado luego de
"Simmnnthnr, y afirma, desde 1986, la obligacin de derogar
w r.lOBJ, mn I4/H7, "Firm a Gebrder Lck c/Hauptzollamt Koln-Rhei-
nmi", ltt'n l (107, |>

Km
:m
"* T,n T . mn 120/7.'), "Lorenz", Rec. 1973, p. 1484; as. 121/73, M arkm an,
1 0 7 |i I n()D, y m n 122/73, Nordsee, Rec. 1973, p. 1525, entre otros.
T.l( . 'i 114/(17, y citudo.
T,f< I1 km M4/7I, y citado.
TJC'W
I#17/711, IUo, 1074, p. 850.
L a U n i n E u ro p e a : p rin c ip io s de p rim aca . . .
243
las normas contrarias al derecho comunitario. As, por ejem

plo, conden a Italia por mantener vigente una ley contraria
a los Tratados a pesar de reconocer este pas el efecto directo
y la primaca del derecho comunitario43.
69. C o n c l u s i o n e s . a ) Los Tratados y el derecho de
rivado constituyen un ordenamiento jurdico propio, integrado
al sistema jurdico de los Estados miembros y que se impone
a estos.
b) Los Estados miembros no pueden hacer prevalecer, en
contra de un ordenamiento jurdico aceptado por ellos sobre
una base de reciprocidad, una medida unilateral anterior o
posterior de sus legislaciones internas.
c) La primaca del orden comunitario opera sobre cual
quier tipo de texto normativo interno, aun sobre las consti
tuciones de los Estados miembros.
fFTTa aplicacin prevalente de las normas comunitarias
frente a las normas internas es una obligacin de los jueces
ordinarios de los Estados miembros. Al actuar as, no solo
dan cumplimiento efectivo a las exigencias institucionales de
la Comunidad, sino que hacen valer los derechos que las nor
mas comunitarias reconocen a los particulares.
e)
El juez nacional, en caso de conflicto entre una norma
comunitaria y una norma interna, est obligado a aplicar siem
pre la primera y a dejar inaplicada la segunda sin esperar
a que se derogue. La responsabilidad del propio Estado va
comprometida en ello.
43 TJCE, as. 165/85, Comisin c/Italia, Rec. 1986, p. 2945. Extracta
mos de esta sentencia, por su claridad e importancia, los siguientes prrafos:
el mantenimiento sin cambios, en l a legislacin de u n E stado miembro, de
un texto incompatible con una disposicin del Tratado, aunque sea directa
mente aplicable en el ordenamiento jurdico de los Estados miembros, da
lugar a una situacin de hedi am b ig u a que mantiene a los sujetos de derecho
interesados, en una situacin de incertidum breen cu anto a sus posibilidades
de recurrir al derecho comunitario. Dicho mantenimiento constituye por lo
tanto, en lo que se refiere a dicho E stad o , un incum plim iento de las obli
gaciones que le incumben en virtud del Tratado (consid. 11), y la incom
patibilidad de la legislacin nacional co n las disposiciones de] Tratado, aunque
sean directamente aplicables, solo p u ed e quedar definitivam ente eliminada
mediante disposiciones internas de carcter obligatorio que tengan el minino
valor jurdico que aquellas que d eben modificarse (consid. 13).
244
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
f)
Los Estados miembros deben eliminar de sus ordena
mientos jurdicos las normas que contradigan o de cualquier
modo obstaculicen (traben, retrasen, etc.) la plena vigencia del
derecho comunitario.
D ) Anexo prctico
Seccin 1
a) Tratado CEEA: Artculo 161.

b) Tratado CECA: Artculos 14, 15, 86.
c) Tratado CE: Artculos 5, 7, 169 a 171, 189, 191, 192.
Seccin 2
Sentencia del 5 de febrero de 1963 (asunto 26/62, Van

Gend & Loos).
Sentencia del 15 de julio de 1964 (asunto 6/64, Costa
c/E.N.E.L.).
Sentencia del 6 de octubre de 1970 (asunto 9/70, Grad).
Sentencia del 21 de junio de 1974 (asunto 2/74, Reyners),
transcripta.
Sentencia del 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77, Simmenthal).
Sentencia del 5 de abril de 1979 (asunto 148/78, Ratti).
Sentencia del 26 de febrero de 1986 (asunto 152/84, Marhall").
Sentencia del 24 de marzo de 1988 (asunto 104/86, ComiMin c/hnli").
Sentencia del 19 de noviembre de 1991 (asuntos acumuI i m I o n fl/tt() y 9/00, Francovich), transcripta.
Adem* de litn que se transcribirn aqu, deben agregarse,
por m u t ni H<erulen tal importancia, las sentencias Costa
c/K N K I , " v "Vun (Jeiwl & Loos (ver Anexo prctico del ca
ptulo prim era)
L a U n i n E u ro p e a : p rin c ip io s de p rim aca .
245
a)
Sentencia del TJCE del 21 de junio de 1974, asunto
274, Reyners.
1. Los hechos: [Resumen del autor.] El Sr. Reyners naci
en Blgica, de padres de nacionalidad holandesa. Reyners con
serv su nacionalidad holandesa, pero vivi en Bruselas donde
estudi y se doctor en Derecho. Cuando quiso matricularse
para ejercer la profesin de abogado, se encontr con una ley
belga que se lo impeda y no fue admitido. En efecto, el artculo
428 del Cdigo Judicial Belga (ley del 10 de octubre de 1967)
afirmaba: Nadie puede tener el ttulo de abogado ni ejercer
la profesin, si no es belga, ni tener el ttulo de Doctor en
Derecho si no ha prestado juramento y no est inscripto en
el tableau de lOrdre
Sin embargo, segua diciendo la ley,
esta condicin de nacionalidad podr ser inaplicada en de
terminados casos mediante sancin real, previo informe del
Consejo General de la Abogaca. Como imaginarn, el Dr.
Reyners intent una y otra vez que se lo incluyera en esta
excepcin, pero no tuvo xito. Present entonces una demanda
ante el Consejo de Estado belga, alegando que el real decreto
de 1970 violaba los artculos 52, 54 y 55 del Tratado CEE,
que se refieren a la libertad de establecimiento de los ciuda
danos de un Estado miembro de las Comunidades, en otro
Estado miembro. El Consejo de Estado belga decidi paralizar
el proceso y someter al TJCE algunas cuestiones prejudiciales
(ver arts. 6Q [ex 7Q]; V [ex 8Q1, y 52 a 57, T.CE).
2. La sentencia:
[. . J fundam entos de hecho omitidos.
f u n d a m e n t o s de dekecho :
1 . Considerando que por escrito del 2 1 de diciembre de 1973,

recibido en la secretara del Tribunal el 9 e enero de 1974, el Consejo
de Estado de Blgica ha formulado, en virtud del artculo 177 del
Tratado CEE, dos cuestiones referentes a la interpretacin de los
artculos 52 y 55 del Tratado relativos al derecho de establecimiento,
en relacin con el ejercicio de la profesin de abogado.
2. Que estas cuestiones se h a n planteado en el marco de un
recurso interpuesto por un sbdito holands, titular del diploma legal
que en Blgica da acceso a la profesin de abogado, quien no puodc
ejercerla a causa de su nacionalidad por disposicin del decreto
246
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
de 24 de agosto de 1970 (relativo al ttulo y a la profesin de abogado

( M on iteu r belge, 1970 p. 9060);
SOBRE LA INTERPRETACIN DEL ARTCULO 52 DEL TRATADO CEE. 3.
Considerando que el Consejo de Estado pregunta si el artculo 52
del Tratado C E E es, desde el fin del perodo de transicin, una dis
posicin y ello, a pesar de la ausencia de las directivas previstas
en los artculos 54, prrafo 2- y 57, apartado l e, del Tratado;
4. Considerando que los Gobiernos belga e irlands han hecho
valer, por motivos en gran medida concordantes, que no se puede
reconocer tal efecto al artculo 52;
5. Que, situado en el contexto del captulo relativo al derecho
de establecimiento, al cual los trminos en el marco de las dispo
siciones siguientes le reenvan expresamente, este artculo no cons
tituye, dada la complejidad de la materia, ms que el enunciado de
un simple principio, cuya ejecucin est necesariamente subordinada
a un conjunto de disposiciones complementarias, tanto comunitarias
como nacionales, previstas por los artculos 54 y 57;
6 . Que la forma escogida por el Tratado para estos actos de
ejecucin -establecimiento de un programa general ejecutado a su
vez por un conjunto de directivas- confirma la ausencia de efecto
directo del artculo 52;
7. Que no es competencia del juez ejercer un poder de apre
ciacin reservado a las instituciones legislativas de la Comunidad y
de los Estados miembros;
8 . Que esta argumentacin ha sido apoyada sustancialmente
por los Gobiernos britnico y luxemburgus, as como por el Colegio
nacional de abogados de Blgica, parte que interviene en el fondo;
9. Considerando que el demandante observa, por su parte, que
de lo que se trata en su caso es, nicamente, de una discriminacin
por nacionalidad, ya que se lo somete a condiciones de admisin a
la profesin de abogado que no son aplicables a los sbditos belgas;
10. Que, a este respecto, el artculo 52 constituye una disposicin
clara y completa, susceptible de producir un efecto directo;
11. Que el Gobierno alemn, apoyado sustancialmente por el
Gobierno holands, invocando la sentencia del Tribunal de Justicia
dol 1(i <l< junio <1< 1966 en el asunto 57/65, Ltticke (Rep. 1966, p.
293 ) QHtimn quo las disposiciones que imponen a los Estados miembros
un obligacin que estos deben ejecutar en un plazo determinado
son d irtftn m o n lo aplicables cuando, una vez expirado el plazo, la
obligacin no lu nido cumplida;
12. Qno, I trm ino del perodo de transicin, los Estados miembroN no tiznn pui, ya la posibilidad de mantener restricciones a
la libortud do nNiitlilvoimionto, ya que el artculo 52 posee, a partir
p r in c ip io s
de p r im a c a
.. .
247
de tal momento, el carcter de una disposicin por s misma completa

y jurdicamente perfecta;
13. Que, en estas condiciones, el programa general y las di
rectivas previstas por el artculo 54, no tenan importancia ms que
para el perodo de transicin, habindose realizado plenamente la
libertad de establecimiento a finales de dicho perodo;
14. Que la Comisin, a pesar de las dudas que tiene en lo que
respecta al efecto directo de la disposicin sometida a interpretacin
-tanto por el hecho del reenvo, por el Tratado, al programa general
y a las directivas de aplicacin, como por el hecho del sentido literal
de ciertas directivas de liberalizacin ya dictadas, que no llegan a
alcanzar una igualdad perfecta de trato en todos los puntos- estima,
sin embargo, que el artculo 52 tiene, al menos, un efecto directo
parcial, en la medida en que prohbe especficamente las discrimi
naciones por nacionalidad;
15. Considerando que el artculo 79 del Tratado, que forma parte
de los principios de la Comunidad, dispone que, en el mbito de
aplicacin del Tratado y sin perjuicio de las disposiciones particulares
que este prev, est prohibida toda discriminacin practicada a causa
de la nacionalidad;
16. Que el artculo 52 asegura la ejecucin de esta disposicin
general en el mbito particular del derecho de establecimiento;
17. Que, con las palabras en el marco de las disposiciones si
guientes, reenva al conjunto del captulo relativo al derecho de es
tablecimiento y pide, en consecuencia, ser interpretado en este marco
general;
18. Que, tras haber indicado que la s restricciones a la libertad
de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el
territorio de otro Estado miembro sern progresivamente suprimidas
durante el perodo transitorio, el artculo 52 enuncia el principio
director en la m ateria al disponer que la libertad de establecimiento
comprende el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio
en las condiciones fijadas por la legislacin del pas de establecimiento
para sus propios nacionales;
19. Que, para la realizacin progresiva de este objetivo durante
el perodo de transicin, el artculo 54 prev la elaboracin, por el
Consejo, de u n programa gen eral y, para la ejecucin de este pro
grama, de directivas destinadas a realizar la libertad de estableci
miento para las diferentes actividades de que se trata;
2 0 . Que, adems de estas m edidas de liberalizacin, el artculo
57 prev directivas destinadas a asegurar el reconocimiento mutuo
de diplomas, certificados y otros ttulos y, de m anera general, la coor
dinacin de legislaciones en m ateria de establecimiento y de jorricio
de actividades no asalariadas;
248
M anual
21. Que, de lo que precede resulta que, en el sistema del captulo

relativo al derecho de establecimiento, el programa general y las
directivas previstas por el Tratado estn destinadas a cumplir dos
funciones, la primera, la de eliminar, durante el perodo de transicin,
los obstculos que se oponan a la realizacin de la libertad de es
tablecimiento, la segunda consistente en introducir, en la legislacin
de los Estados miembros, un conjunto de disposiciones destinadas
a facilitar el ejercicio efectivo de esta libertad, con miras a favorecer
la interpretacin econmica y social en el interior de la Comunidad,
en el mbito de las actividades no asalariadas;
22. Que este objetivo es el que persiguen, por un lado, ciertas
disposiciones del artculo 54, apartado 3e, que se refieren particu
larmente a la colaboracin entre las administraciones nacionales com
petentes y la adaptacin de los procedimientos y prcticas adminis
trativas y, por otro lado, el conjunto de disposiciones del artculo 57;
23. Que el efecto de las disposiciones del artculo 52 debe ser
determinado en el marco de este sistema;
24. Considerando que la regla de trato nacional constituye una
de las disposiciones jurdicas fundamentales de la Comunidad;
25. Que en cuanto reenva a un conjunto de disposiciones le
gislativas efectivamente aplicadas por el pas de establecimiento a sus
propios nacionales, esta regla es, en esencia, susceptible de ser invo
cada directamente por los nacionales de todos los Estados miembros;
26. Que al fijar, al final del perodo de transicin, la realizacin
de la libertad de establecimiento, el artculo 52 prescribe una obli
gacin de resultado precisa, cuya ejecucin deba ser facilitada, pero
no condicionada, por la realizacin de un programa de medidas pro
gresivas;
27. Que el hecho de que esta progresividad no haya sido res
petada deja ntegra la obligacin misma, ms all del trmino previsto
para su ejecucin;
28. Que esta interpretacin es conforme al artculo 8 9, apartado
7U, dol Tratado, segn cuyos trminos la expiracin del perodo tran
sitorio constituye el plazo extremo para la entrada en vigor del con
junto do I h h reglas previstas por el Tratado y para la ejecucin del
conjunto do las realizaciones que el establecimiento del mercado co
mn conllovn;
29. Coniidorando que no se puede invocar, contra tal efecto, la
circunstancia do que el Consejo no haya aprobado las directivas pre
vista por Ion artculos 54 y 57 o aun el hecho de que ciertas directivas
efectiviunont" "Mtnblocidas no hayan conseguido plenamente el ob
jetivo do no diN<Timinncin indicado por el artculo 52;
30. Cju\ mi "furto, tras la expiracin del perodo transitorio las
diroctivnn pinvinhin por "I captulo relativo al derecho de estableci
U n i n E
u r o p e a : p r in c ip io s
de p r im a c a
24
miento son ya superfluas para la ejecucin de la regla del trato na

cional, habiendo sido esta consagrada desde entonces, con efecto di
recto, por el mismo Tratado;
31. Que, a pesar de ello, estas directivas no han perdido, sin
embargo, todo su inters, ya que conservan un mbito de aplicacin
importante en el conjunto de las medidas destinadas a favorecer el
ejercicio efectivo del derecho de libre establecimiento;
32. Considerando que conviene, pues, responder a la pregunta
formulada en el sentido de que, desde el fin del perodo transitorio,
el artculo 52 del Tratado es una disposicin directamente aplicable
y ello, no obstante la ausencia eventual, en un mbito determinado,
de las directivas previstas en los artculos 54, apartado 2S, y 57,
apartado l 9, del Tratado.
SOBRE LA INTERPRETACIN DEL ARTCULO 55, APARTADO l 9, DEL TRA
TADO. 33. Considerando que el Consejo de Estado pide, adems, que
se precise lo que hay que entender, en el artculo 55, apartado 1,
por actividades que participan en este Estado, incluso a ttulo oca
sional, en el ejercicio de la autoridad pblica;
34. Que se trata de saber, m s exactamente, si en el seno de
una profesin como la de abogado, se exceptan de la aplicacin del
captulo relativo al derecho de establecimiento nicamente las acti
vidades inherentes a esta profesin que participan en el ejercicio de
la autoridad pblica, o si esta profesin habra que exceptuarla en
su conjunto por el hecho de que ella comprende actividades que par
ticipan en el ejercicio de dicha autoridad;
35. Considerando que el Gobierno luxem burgus y el Colegio
Nacional de Abogados de Blgica estiman que la profesin de abogado
est sustrada, en su conjunto, a las reglas del Tratado en materia
de derecho de establecimiento por el hecho de que participa orgni
camente en el funcionamiento del servicio pblico de justicia;
36. Que esta situacin resulta tanto de la organizacin legal
del foro, que comporta nn conjunto de condiciones de admisin y una
disciplina rigurosas, como de las funciones realizadas por el abogado
en el marco del procedimiento ju dicial en el que su participacin es,
en gran medida, obligatoria;
37. Que estas actividades q u e hacen del abogado un auxiliar
indispensable de la justicia forman u n todo coherente cuyos elementos
no pueden ser disociados;
38. Considerando que el demandante, por su parte, hace valer
que, en todo caso, ciertas actividades de la profesin de abogado par
ticipan en el ejercicio dla autoridad pblica y que nicam ente ellun,
en consecuencia, entran en la excepcinque el artculo 55 implica
al principio de la libertad de establecimiento;
250
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
3 9 . Que para los Gobiernos alemn, belga, britnico, irlands

y holands, as como para la Comisin, la excepcin del artculo 55
se limita nicamente a las actividades que, en el marco de las di
ferentes profesiones afectadas, participan efectivamente en el ejercicio
de la autoridad pblica, a condicin de que se puedan disociar del
ejercicio normal de la profesin;
40. Que subsisten, sin embargo, ciertas divergencias entre los
Gobiernos mencionados en lo que respecta a la naturaleza de las
actividades as exceptuadas del principio de la libertad de estable
cimiento, dada la organizacin distinta de la profesin de abogado
de un Estado miembro al otro;
41. Que, en particular, el Gobierno alemn considera que dada
la participacin obligatoria del abogado en ciertos procedimientos ju
diciales, sobre todo en materia penal o de derecho pblico, existen
relaciones tan estrechas entre la profesin de abogado y el ejercicio
de la autoridad judicial, que habra que exceptuar de la liberalizacin,
al menos, amplios sectores de la profesin;
42. Considerando que segn los trminos del artculo 55, apar
tado 1 Q, estn exceptuados de la aplicacin de las disposiciones del
captulo relativo al derecho de establecimiento, en lo que respecta
al Estado miembro interesado, las actividades que en dicho Estado
estn relacionadas, aunque solo sea de manera ocasional, con el ejer
cicio del poder pblico;
43. Que, teniendo en cuenta el carcter fundamental, en el sis
tema del Tratado, de la libertad de establecimiento y de la regla de
no discriminacin por nacionalidad, las derogaciones admitidas por
el artculo 55, apartado l e, no pueden recibir un alcance que exceda
el n para el cual esta clusula de excepcin ha sido establecida;
44. Que el artculo 55, apartado 1 Q, debe permitir a los Estados
miembros, en el caso en que ciertas funciones que comportan el ejer
cicio de la autoridad pblica estn ligadas a una de las actividades
no asalariadas contempladas en el artculo 52, excluir el acceso a
los no nacionales a tales funciones;
45. Quo OBta necesidad queda satisfecha plenamente desde el
momonto en que la exclusin de estos nacionales queda limitada a
a qu ella* actividades que, consideradas en s mismas, constituyen una
participacin dirocta y especfica en el ejercicio del poder pblico;
4(1 Que una extensin de la excepcin permitida por el artculo
55 a una proloitin on su conjunto, no puede admitirse ms que en
Ion CUMON mi <|tio Imh actividades as caracterizadas se encontraran
ligadan n i ' l l n d r tal manera que la liberalizacin del establecimiento
tuviora por nlncto i*l imponer al Estado miembro interesado la obli
gacin do adm itir hI njurcicio do funciones, incluso ocasional, por no
nacionalt'M (|UP ilnpundan dal poder pblico;
L a U n i n E
u r o p e a : p r in c ip io s de p r im a c a
25 1
47. Que, por el contrario, no se puede admitir tal extensin cuan

do, en el marco de una profesin independiente, las actividades que
participan eventualmente en el ejercicio del poder pblico constituyen
un elemento diferenciable del conjunto de la actividad profesional
en cuestin;
48. Considerando que, en ausencia de toda directiva dictada en
virtud del artculo 57 para armonizar las disposiciones nacionales
relativas, en particular, a la profesin de abogado, el ejercicio de
esta ltima queda regido por el derecho de los diferentes Estados
miembros;
49. Que la aplicacin eventual de restricciones a la libertad de
establecimiento previstas por el artculo 55, apartado l s, debe, en
consecuencia, ser apreciada separadamente, para cada Estado miem
bro, tomando en consideracin las disposiciones nacionales aplicables
a la organizacin y al ejercicio de esta profesin;
50. Que esta apreciacin debe tener en cuenta, sin embargo,
el carcter comunitario de los lmites establecidos por el artculo 5 5
a las excepciones permitidas al principio de libertad de estableci
miento, a fin de evitar que el efecto til del Tratado quede frustrado
por disposiciones unilaterales de los Estados miembros;
51. Que servicios profesionales que comportan contactos, incluso
regulados y orgnicos, con las jurisdicciones, como una ayuda incluso
obligatoria a su funcionamiento, no constituyen, a pesar de ello, una
participacin en el ejercicio del poder pblico;
52. Que, en particular, no se pueden considerar como una par
ticipacin en tal poder las actividades ms tpicas de la profesin
de abogado, tales como la consulta y la asistencia jurdica, as como
la representacin y la defensa de la s partes en juicio, incluso cuando
la intervencin y la asistencia del abogado es obligatoria o constituye
el objeto de una exclusividad establecida por la ley;
53. Que, en efecto, el ejercicio de estas actividades deja intactos
la apreciacin de la autoridad ju dicial y el libre ejercicio del poder
jurisdiccional;
54. Considerando que conviene, pues, responder a la cuestin
formulada que la excepcin a la lib ertad de establecimiento prevista
por el artculo 55, apartado l 9, debe ser restringida a aquellas ac
tividades contempladas por el artculo 52 que, por s mismas, com
prendan una participacin directa especfica en el ejercicio del poder
pblico;
55. Que en ningn caso se puede dar a esta calificacin, en 1
marco de una profesin liberal como la del abogado, a actividadom
como la consulta y la asistencia jurdica, o la representacin y 1m
defensa de las partes enjuicio, incluso si la realizacin do owt* no*
252
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
tividades constituye el objeto de una obligacin o de una exclusividad

establecidas por la ley;
Por estos motivos,
EL t r ib u n a l, decidiendo sobre las cuestiones a l sometidas por
el Consejo de Estado de Blgica, seccin administracin, S ala III,
en sentencia de 21 de diciembre de 1973, f a l l a :
1 . Desde el fin del perodo transitorio, el artculo 52 del Tratado
C E E es una disposicin directamente aplicable, y ello no obstante
la ausencia eventual, en un mbito determinado, de las directivas
previstas en los artculos 54, apartado 2e, y 57, apartado l e, del
Tratado.
2. L a excepcin a la libertad de establecimiento prevista en el
artculo 55, apartado l 9, del Tratado CEE, debe ser restringida a
aquellas actividades contempladas por el artculo 52 que, por s mis
mas, comprendan una participacin directa y especfica en el ejercicio
del poder pblico. No se puede dar tal calificacin, en el marco de
una profesin liberal como la del abogado, a actividades tales como
la consulta y la asistencia jurdica, o la representacin y la defensa
de las partes en juicio, incluso si la realizacin de estas actividades
constituye el objeto de una obligacin o de una exclusividad esta
blecidas por la ley
b)
Sentencia del TJCE del 19 de noviembre de 1991, asun
tos acumulados C-6/90 y 9/90, uFrancovich y otros c/Repblica
Italiana (Rec. 1991-9, ps. 5403 y ss.).
En los asuntos acumulados C-6/90 y 9/90, que tienen por objeto
sendas peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artculo 177 del T.CEE, por la Pretura de Vicenza (Italia) (as. C-6/90)
y por la Pretura de Bassano del Grappa (Italia) (as. C-9/90), desti
nada a obtener, en los litigios pendientes ante dichos rganos jurisdiccionales entre Andrea Francovich y la Repblica italiana y entre
Danilft Bonifaci y otros y la Repblica italiana, una decisin preju
dicial dobre la interpretacin del prrafo tercero del artculo 189 del
T C K K , j i m como de la directiva 80/987/CEE del Consejo del 20 de
octuhro do 1980 , obre la aproximacin de las legislaciones de los
KmLimIom m lo m hroM relativas a la proteccin de los trabajadores asa
lariados mi rano do innolvencia del empresario (DOCE, nQL 283, p. 23;
EE, 06/02, p 2 1 ),
ICL TMIMHNAI, l>IC JUSTICIA: integrado por los Sres. O . Due, Presidonlo; Mu (onlou Nlynn, R Joliet, F. A. Schockweiller, F. Grvisse
y P .1 <1 Kapb'vn. I'i ' Mid'nt(H de Sala; G. F. Mancini, J. C. Moitinho
de Almoyida, ( i < ItodrlKiioz Iglesias, M. Diez de Velazco y M. Zuleeg,
p r in c ip io s
de
p r im a c a
253
Jueces; Abogado General Sr. J. Mischo; Secretario: Sra. D. Louterman,

Administrador Principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas [ . . . ] ;
habiendo considerado el informe para la vista [. ..];
odas las alegaciones de las partes [. . .]; dicta la siguiente SEN
TENCIA:
1. Mediante resoluciones del 9 de julio y del 30 de diciembre

de 1989, recibidas por el Tribunal de Justicia respectivamente el 8
y el 15 de enero de 1990, la Pretura de Vicenza (asunto C-6/90) y
la Pretura de Bassano dal Grappa (asunto C-9/90), plantearon, con
arreglo al artculo 177 del Tratado CEE, diversas cuestiones preju
diciales sobre la interpretacin del prrafo tercero del artculo 189
del T.CEE, as como de la directiva 80/987/CEE del Consejo del 20
de octubre de 1980, sobre la aproximacin de las legislaciones de
los Estados miembros relativas a la proteccin de los trabajadores
asalariados en caso de insolvencia del empresario (D O C E , n9 L 283,
p. 23; EE, 05/02, p. 219).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de los litigios
planteados contra la Repblica Italiana por Andrea Francovich y por
D anila Bonifaci y otros (en lo sucesivo, los demandantes).
3. L a directiva 80/987 pretende garantizar a los trabajadores
por cuenta ajena un mnimo comunitario de proteccin en caso de
insolvencia del empresario, sin perjuicio de las disposiciones ms fa
vorables que existan en los Estados miembros a este respecto, prev,
en particular, garantas especficas p a r a el pago de su s crditos im
pagos, en lo que se refiere a la retribucin.
4. Segn el artculo 11, los Estados miembros deban establecer
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias
para adecuarse a la directiva en un plazo que expir e l 23 de octubre
de 1983. Como la Repblica Italiana no cumpli dicha obligacin,
el Tribunal de Justicia declar su incumplimiento m ediante sentencia
del 2 de febrero de 1989,Comisin c/Italia (22/87, Rec. 1989, p. 143).
5. El Sr. Francovich, parte del litigio principal en el asunto
C-6/90, haba trabajado para la empresa C D N Elettronica S .N .C .
en Vicenza y no h a b a percibido a cambio ms que anticipos espo
rdicos sobre su salario. Por lo tanto, interpuso una dem anda ante
la Pretura de Vicenza, quien conden a la empresa dem andada al
pago de una suma de alrededor de se is millones de lira s italianas.
Durante la fase de ejecucin de la sentencia, el ufficiale giudiziario
adscrito al Tribunale de Vicenza tuvo que extender u n a diligencia
negativa de embargo. El Sr. Francovich invoc entonces el derecho
a obtener del Estado italiano las garantas previstas p o r la diroct vm
80/987 o, con carcter subsidiario, u n a indemnizacin.
254
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
6 . En el asunto C-9/90, la Sra. Danila Bonifaci y otras treinta

y tres trabajadoras por cuenta ajena interpusieron una demanda ante
la Pretura de Bassano de Grappa, indicando que haban prestado
sus servicios en la empresa Gaia Confezioni S.R.L. declarada en
quiebra el 5 de abril de 1985. En el momento de la extincin de
las relaciones laborales, las demandantes eran acreedoras de una
suma de ms de 253 millones de liras italianas, que haba sido in
cluida en el pasivo de la empresa declarada en quiebra. M s de cinco
aos despus de la quiebra, an no se les haba pagado cantidad
alguna y el sndico de la quiebra les haba comunicado que era ab
solutamente improbable que hubiese un reparto, incluso parcial, en
su favor. Por consiguiente, las demandantes presentaron demanda
contra la Repblica Italiana en la que solicitaban, habida cuenta de
la obligacin que le incumba de aplicar la directiva 80/987 a partir
del 23 de octubre de 1983, que se le condenase a pagarles los crditos
que les correspondan en concepto de atrasos de salarios, por lo menos
en lo que respecta a las tres ltimas mensualidades o, con carcter
subsidiario, a pagarles una indemnizacin.
7. En este contexto, los rganos jurisdiccionales nacionales plan
tearon a este Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones preju
diciales, idnticas en ambos asuntos:
1 ) En virtud del derecho comunitario vigente, puede el parti
cular que haya resultado perjudicado por la falta de ejecucin, por
parte del Estado, de la directiva 80/987 -fa lta de ejecucin declarada
por el Tribunal de Justicia- exigir que ese Estado cumpla las dis
posiciones contenidas en dicha directiva que sean sucientemente
precisas e incondicionales, invocando directamente, frente al Estado
miembro que ha incumplido sus obligaciones, la normativa comuni
taria para obtener las garantas que el propio Estado deba asegurar
y, en cualquier caso, reclamar la indemnizacin de los daos sufridos
on lo que respecta a las disposiciones que no renan dichos requisitos?
2 ) Deben interpretarse las disposiciones del artculo 39, en re
lacin con las del artculo 49, de la directiva 80/987 del Consejo, en
el Nontido ! que, en caso de que el Estado no haya utilizado la
(acuitad I* unLa blecer las limitaciones contempladas en el artculo 49,
dicho Kulado tiene la obligacin de pagar los crditos de los trabaja
d o r a poi monta jyena on la medida establecida por el artculo 39?
3 ) 10n caso do respuesta negativa a la segunda cuestin, se pide
al Tribunal lo Justicia que indique cul es la garanta mnima que
el Estado doli anomirar con arreglo a la directiva 80/987, al traba
jador honollciatu do muera que la parte de la retribucin que se
Jo daba pnMiu |nioda considerarse como ejecucin de la misma di
rectiva.'
p r in c ip io s
de
p r im a c a
255
8.
P ara una ms am plia exposicin de los hechos de los asuntos
principales, del desarrollo del procedimiento, as como de las obser
vaciones escritas presentadas, el Tribunal se remite al informe para
la vista. En lo sucesivo, solo se har referencia a estos elementos
en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la prim era cuestin : 9. La primera cuestin sometida por
el rgano jurisdiccional nacional plantea dos problemas que deben
examinarse por separado. Se refiere, por un lado, al efecto directo
de las disposiciones de la directiva que definen los derechos de los
trabajadores y, por otro lado, a la existencia y alcance de la respon
sabilidad del Estado por los daos resultantes del incumplimiento
de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho comunitario.
SOBRE EL EFECTO DIRECTO DE LAS DISPOSICIONES QUE DEFINEN LOS
10. Mediante la primera parte de

la cuestin planteada por el rgano jurisdiccional nacional se pretende
saber si las disposiciones de la directiva que definen los derechos
de los trabajadores deben interpretarse en el sentido de que los in
teresados pueden invocar esos derechos contra el Estado ante los
rganos jurisdiccionales nacionales a falta de medidas de ejecucin
adoptadas dentro del plazo sealado.
11. Es jurisprudencia constante de este Tribunal de Justicia que
el Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo sealado, las
medidas de ejecucin impuestas por una directiva, no puede invocar,
frente a los particulares, el incumplimiento en el que l mismo ha
incurrido, de las obligaciones que implica la directiva. Por tanto,
en todos los casos en que las disposiciones de una directiva resultan,
desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficien
temente precisas, dichas disposiciones pueden ser invocadas, a falta
de medidas de ejecucin adoptadas en el plazo sealado, en contra
de cualquier disposicin nacional no conforme a la directiva, o tambin
si son de tal naturaleza que definan derechos que los particulares
pueden invocar frente al Estado (sentencia del 19 de enero de 1982,
Becker, 8/81, Rec. 1982, p. 53, aparts. 24 y 25).
12. Por tanto, procede exam inar sd las disposiciones de la di
rectiva 80/987 que definen los derechos de los trabajadores son in
condicionales y suficientemente precisas. Dicho exam en debe refe
rirse a tres aspectos, a saber, la determinacin de los beneficiarios
de la garanta prevista por ellas, el contenido de esa garanta y, por
ltimo, quin es el obligado a prestarla. A este respecto, surge es
pecialmente la cuestin de si puede considerarse que el obligado a
prestar la-garanta es el Estado, porque no adopt, en el plazo halado, las medidas necesarias p a r a adaptar el derecho nacional ii%
la directiva.
d e re c h o s de lo s tra b a ja d o re s .
256
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
13. Por lo que respecta, en primer lugar, a la determinacin

de los beneficiarios de la garanta, procede destacar que, segn el
apartado l s de su artculo l e, la directiva se aplica a los crditos de
los trabajadores asalariados que resulten de contratos de trabajo o
de relaciones laborales, frente a empresarios que se encuentren en
estado de insolvencia, en el sentido del apartado l e del artculo 2 9,
disposicin que precisa los supuestos en los que debe considerarse
que un empresario se encuentra en tal estado. El apartado 29 del
artculo 2 Q se remite al derecho nacional para la determinacin de
los conceptos de trabajador asalariado y de empresario. Por ltimo,
del apartado 29 del artculo l 9 prev que los Estados miembros pueden,
a ttulo excepcional y bajo ciertas condiciones, excluir del mbito de
aplicacin de la directiva algunas categoras de trabajadores que se
enumeran en el Anexo de la directiva.
14. Estas disposiciones son lo suficientemente precisas e incon
dicionales como para permitir al juez nacional determinar si una
persona debe o no ser considerada como beneficiaria de la directiva.
En efecto, el juez solo tiene que comprobar, por una parte, si el in
teresado tiene la condicin de trabajador asalariado en virtud del
derecho nacional y si no est excluido, con arreglo al apartado 2 9
del artculo l 9 y al Anexo I, del mbito de aplicacin de la directiva
(vanse, en lo que respecta a los requisitos necesarios para tal ex
clusin, las sentencias del 2 de febrero de 1989, Comisin c/Italia,
22/87, antes citada, aparts. 18 a 23, y del 8 de noviembre de 1990,
Comisin c/Grecia, C-53/88, Rec. 1990, ps. 1-3917 y ss., especialmente
aparts. 1 1 a 26), y luego, por otra parte, si se trata de uno de los
supuestos de insolvencia previstos por el artculo 2 9 de la directiva.
15. Por lo que respecta, en segundo lugar, al contenido de la
garanta, el artculo 39 de la directiva prev que debe asegurarse el
pago de los crditos impagos que resulten de contratos de trabajo o
di* relaciones laborales y que se refieran a la retribucin correspond iinte al perodo anterior a una fecha determinada por el Estado
miomhro, que, a este respecto, puede elegir entre tres posibilidades,
a naber a ) la fecha del momento en que se produce la insolvencia
d e l ompi Hnrio; b ) la del preaviso de despido del trabajador asala
riado alo< tdo, dado en razn de la insolvencia del empresario; c)
la d e l momento en que se produce la insolvencia del empresario o la
t e m marlrin del contrato de trabajo o de la relacin laboral del trabn jn d o i amilwrlado afectado, producida en razn de la insolvencia
d e l omprtfNMrlo
MI Kii Imirlrtn de esta eleccin, el Estado miembro tiene la fa

cultad, i l o m tu id ..... o I o n apartados l u y 2t del artculo 49, de limitar
la o l d l K a r l O n d o p a ^ o o portados de tres meses o de ocho semanas,
Mogiin el rano, i aliMiIndoM en la forma que se especifica en dicho ar
La U
n i n
E uropea:
p r in c ip io s
de
p r im a c a
257
tculo. Finalmente, el apartado 3Q del mismo artculo prev que los

Estados miembros pueden establecer un tope mximo para la garanta
de pago a fin de evitar el pago de sumas que excedan de la finalidad
social de la directiva. Cuando los Estados miembros hagan uso de
esta facultad, deben comunicar a la Comisin los mtodos conforme
a los cuales fijan el tope. Por otra parte, el artculo 10 precisa que
la directiva no afecta la facultad de los Estados miembros de adoptar
las medidas necesarias para evitar abusos y, especialmente, de re
chazar o de reducir la obligacin de pago en determinadas circuns
tancias.
17. A s pues, el artculo 39 de la directiva permite al Estado
miembro elegir la fecha a partir de la cual debe proporcionarse la
garanta del pago de los crditos. N o obstante, como ya se desprende
implcitamente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sen
tencias del 4 de diciembre de 1986, FNV, 71/85, Rec. 1986, p. 3855;
24 de marzo de 1987, Me. Dermott y Cotter, 286/85, Rec. 1987, p.
1453, apart. 15), la facultad del Estado miembro de elegir entre una
multiplicidad de medios posibles para conseguir el resultado prescripto por una directiva no excluye la posibilidad, p a ra los particu
lares, de alegar ante los rganos jurisdiccionales nacionales los de
rechos cuyo contenido puede determinarse con suficiente precisin
basndose nicamente en las disposiciones de la directiva.
18. En el presente asunto, el resultado que prescribe la referida
directiva es la garanta del pago a los trabajadores de los crditos
impagos, en caso de insolvencia del empresario. El hecho de que el
artculo 39 y los apartados l 9 y 2 9 del artculo 49 concedan a los Estados
miembros una cierta discrecionalidad en lo que respecta a los mtodos
de fijacin de esa garanta y a la limitacin de su importe no afecta
el carcter preciso e incondicional del resultado prescripto.
19. En efecto, como han sealado la Comisin y los demandan
tes, es posible determ inarla garanta mnima prevista en la directiva,
basndose en la fecha cuya eleccin ocasione la carga menos gravosa
para la institucin de garanta. Esa fecha es la del momento en que
se produce la insolvencia del empresario, dado que la s otras dos, a
saber, la del preaviso del despido del trabajador y la de la terminacin
del contrato de trabajo o de la relacin laboral son, segn los requisitos
establecidos por el artculo 39, necesariamente posteriores al momento
en que se produce la insolvencia y delimitan, por tanto, un perodo
ms largo durante el cual debe garantizarse el pago d e los crditos.
2 0 . E n cuanto a la facultad, prevista en el apartado 2 9 del a r
tculo 49, de limitar esa garanta, procede sealar que dicha facultad
no excluye que pueda determinarse l a garanta m nim a. En efecto,
del tenor de este artculo resulta que los Estados m iem bros tienen
la facultad de limitar las garantas concedidas a los trabajadoron ii
17,
FlIKKMNti
258
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
determinados perodos anteriores a la fecha contemplada por el ar

tculo 3 Dichos perodos se fijan en funcin de cada una de las
tres fechas previstas en el artculo 3e, de modo que es posible, en
cualquier caso, determinar hasta qu punto habra podido el Estado
miembro reducir la garanta prevista por la directiva segn la fecha
que hubiera elegido si hubiese adaptado el derecho nacional a la
directiva.
2 1 . En cuanto al apartado 3Q del artculo 49, segn el cual los
Estados miembros pueden establecer un tope para la garanta de
pago con el fin de evitar el pago de sumas que excedan de la finalidad
social de la directiva y respecto del artculo 1 0 , que precisa que la
directiva no afecta la facultad de los Estados miembros de adoptar
las medidas necesarias con el fin d evitar abusos, procede sealar
que un Estado miembro que haya incumplido sus obligaciones de
adaptar el derecho nacional a una directiva no puede hacer m alograr
el ejercicio de los derechos que resultan de la directiva para los par
ticulares basndose en la facultad de limitar el importe de la garanta
que habra podido ejercer en caso de que hubiera adoptado las me
didas necesarias para la ejecucin de la directiva (vase acerca de
una facultad anloga a la relativa a la prevencin de abusos en el
mbito fiscal, la sentencia del 19 de enero de 1982, Becker, 8/81,
Rec. 1982, p. 53, apart. 34).
22. Por lo tanto, procede hacer constar que las disposiciones
de que se trata son incondicionales y suficientemente precisas en lo
que respecta al contenido de la garanta.
23. En lo que se refiere, por ltimo, a quin es el obligado a
prestar la garanta, el artculo 59 de la directiva prev que: Los E s
tados miembros fijarn las modalidades de la organizacin, de la
financiacin y del funcionamiento de las instituciones de garanta,
observando en especial los principios siguientes:
a) el patrimonio de las instituciones deber ser independiente
dol capital de explotacin de los empresarios y estar constituido de
tal forma que no pueda ser embargado en el curso de un procedimiento
en cano do insolvencia;
b) Ioh ompresarios debern contribuir a la financiacin, a menos
quo nl.it pmL garantizada ntegramente por los poderes pblicos;
V) la obligacin de pago de las instituciones existir indepondiantomonto del cumplimiento de las obligaciones de contribuir
a la nimtidiacin'.
24 Nn lia mantenido que, dado que la directiva prev la posi
bilidad d* financiacin ntegra de las instituciones de garanta por
Ion podcnu.
orla inadmisible que un Estado miembro pu
diera onoi vai Ion i Irrloh do la directiva alegando que habra podido
p r in c ip io s
de
p r im a c a
259
hacer que la carga financiera que le incumbe recayese total o par

cialmente sobre otras personas.
25. Este razonamiento no puede acogerse. Del tenor de la di
rectiva se desprende que el Estado miembro est obligado a establecer
todo un sistema institucional de garanta adecuado. En virtud del
artculo 59, el Estado miembro dispone de una amplia discrecionalidad
en cuanto a la organizacin, al funcionamiento y a la financiacin
de las instituciones de garanta. Debe destacarse que el hecho, in
vocado por la Comisin, de que la directiva prevea la posibilidad,
entre otras, de que dicho sistema sea financiado ntegramente por
los poderes pblicos, no puede justificar que quepa considerar al E s
tado como deudor de los crditos impagos. L a obligacin de pago
corresponde a las instituciones de garanta y el Estado nicamente
puede prever la financiacin ntegra de las instituciones de garanta
por los poderes pblicos al ejercer su facultad de establecer el sistema
de garanta. En tal caso, el Estado asume una obligacin que en
principio no es la suya.
26. De ello resulta que, aun cuando las referidas disposiciones
de la directiva sean suficientemente precisas e incondicionales en lo
que respecta a la determinacin de los beneficiarios de la garanta
y al contenido de esta ltima, dichos elementos no bastan para que
los particulares puedan invocar esas disposiciones ante los rganos
jurisdiccionales nacionales. En efecto, por una parte, dichas dispo
siciones no precisan quin es el obligado a prestar la garanta y,
por otra parte, el Estado no puede ser considerado como obligado
solo por no haber adoptado, en el plazo establecido, la s medidas de
adaptacin de su derecho nacional a la directiva.
27. A s pues, procede responder a la primera parte de la cues
tin, que las disposiciones de la directiva 80/987 que definen los de
rechos de los trabajadores deben interpretarse en el sentido de que
los interesados no pueden invocar esos derechos contra el Estado
ante los rganos jurisdiccionales nacionales, a falta de medidas de
aplicacin adoptadas dentro del plazo sealado.
SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS DAOS QUE RESULTEN
DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES QUE LE INCUMBEN EN VIRTUD
DEL d e re c h o com u n itario. 28.
M ediante la segunda p a rte de la pri

mera cuestin, el rgano jurisdiccional nacional pretende saber si
un Estado miembro est obligado a reparar los daos que resulten
para los particulares, de la no adaptacin del derecho nacional a la
directiva 80/987.
29.
El rgano jurisdiccional plantea de este modo el problema
de la existencia y del alcance de una responsabilidad d e l Estado por
los daos resultantes del incumplimiento de las obligaciones quo I'
incumben en virtud del derecho comunitario.
260
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
30.
Este problema debe examinarse a la luz del sistema general
del Tratado y de sus principios fundamentales.
a)
Sobre el principio de responsabilidad del Estado. 31. Debe
sealarse en primer lugar, que el Tratado CE E ha creado un orde
namiento jurdico propio, integrado en los sistemas jurdicos de los
Estados miembros y que se impone a sus rganos jurisdiccionales,
cuyos sujetos no son solo los Estados miembros, sino tambin sus
nacionales y que, al igual que impone cargas a los particulares, el
derecho comunitario tambin genera derechos que entran a formar
parte de su patrimonio jurdico; estos se crean no solo cuando el
Tratado los atribuye de modo explcito, sino tambin debido a obli
gaciones que el Tratado impone de manera bien denida tanto a los
particulares como a los Estados miembros y a las instituciones co
munitarias (vanse las sentencias del 5 de febrero de 1963, Van Gend
& Loos, 26/62, Rec. 1963, p. 3, y del 15 de julio de 1964, Costa,
6/64, Rec. 1964, p. 1141).
32. Procede recordar tambin, que es jurisprudencia reiterada
de este Tribunal, que incumbe a los rganos jurisdiccionales nacio
nales encargados de aplicar, en el marco de sus competencias, las
disposiciones de derecho comunitario, garantizar la plena ecacia de
tales normas y proteger los derechos que confieren a los particulares
(vanse principalmente las sentencias del 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. 1978, p. 629, apart. 16, y del 19 de junio de
1990, Factortame, C-213/89, Rec. 1990, p. 1-2433, apart. 19).
33. H ay que sealar que la plena eficacia de las normas comu
nitarias se vera cuestionada y la proteccin de los derechos que re
conocen se debilitara, si los particulares no tuvieran la posibilidad
de obtener una reparacin cuando sus derechos son lesionados por una
violacin del derecho comunitario imputable a un Estado miembro.
34. La posibilidad de reparacin a cargo del Estado miembro
os particularmente indispensable cuando, como ocurre en el presente
asunto, la plena eficacia de las normas comunitarias est supeditada
a la condicin de una accin por parte del Estado y, por consiguiente,
I o h particulares no pueden, a falta de tal accin, invocar ante los
rganoN ju riH d iccion ales nacionales los derechos que les reconoce el
dorocho comunitario.
:ir> Di todo ello resulta que el principio de responsabilidad del
I'InUuIo p o r laAoi causados a los particulares por violaciones del de
r e c h o c o m u n i t a r i o que le son imputables es inherente al sistema del
Ti |t |d0
Mi l. a obligacin do los Estados miembros de reparar dichos
dafloN no liana htmbirin on ol artculo 59 del Tratado, en virtud d e l
c u a l I o n KhUkIon mitunbroi deben adoptar todas las medidas generales
o p a r t i o u l a r i ' M apnipladaN para asegurar el cumplimiento de las obli
L a U n i n E u ro p e a : p rin cip io s d e p rim aca . . .
261
gaciones que les incumben en virtud del derecho comunitario. Entre

esas obligaciones se encuentra la de eliminar las consecuencias ilcitas
de una violacin del derecho comunitario (vase, en lo que respecta
a la disposicin anloga del artculo 86 del Tratado CECA, la sentencia
del 16 de diciembre de 1960, Humblet, 6/60, Rec. 1960, p. 1125).
37.
De todo lo expuesto resulta que el derecho comunitario im
pone el principio de que los Estados miembros estn obligados a re
parar los daos causados a los particulares por las violaciones del
derecho comunitario que les sean imputables.
b)
Sobre los requisitos necesarios para dar lugar a la respon
sabilidad del Estado. 38. Si bien el derecho comunitario impone el
principio de responsabilidad del Estado, los requisitos necesarios para
que dicha responsabilidad genere un derecho a indemnizacin de
penden de la naturaleza de la violacin del derecho comunitario que
origine el perjuicio causado.
39. Cuando, como ocurre en el presente asunto, un Estado miem
bro incumple la obligacin que le incumbe, en virtud del prrafo 3 9
del artculo 189 del Tratado, de adoptar todas las medidas necesarias
para conseguir el resultado prescripto por una directiva, la plena
eficacia de esa norma de derecho comunitario impone un derecho a
indemnizacin siempre y cuando concurran tres requisitos.
40. El primero de estos requisitos es que el resultado prescripto
por la directiva implique la atribucin de derechos a favor de par
ticulares. El segundo requisito es que el contenido de esos derechos
pueda ser identificado basndose en las disposiciones de la directiva.
Por ltimo, el tercer requisito es que exista una relacin de causalidad
entre el incumplimiento de la obligacin que incumbe al Estado y
el dao sufrido por las personas afectadas.
41. Estos requisitos son suficientes para generar, en favor de
los particulares, un derecho a indemnizacin que est basado direc
tamente en el derecho comunitario.
42. Con esta reserva, el Estado debe rep arar las consecuencias
del perjuicio causado en el m arco del derecho nacional en materia
de responsabilidad. En efecto, a falta de una normativa comunitaria,
corresponde al ordenamiento jurdico interno de cada Estado miembro
designar los rganos jurisdiccionales competentes y regular las mo
dalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar
la plena proteccin de los derechos que corresponden a los justiciables
en virtud del derecho comunitario (vanse las sentencias del 2 2 de
enero de 1976, Russo, 6/75, Rec. 1976, p. 45; del 16 de diciembre
de 1976, Rewe, 33/76, Bec. 1976, p. 1989, y del 7 de julio de 1981,
Rewe\ 158/80, Rec. 1981, p. 1805).
43. Debe sealarse, adem s, que las condiciones, de fondo y do
forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionaloa or mi*
262
M anual
de
derecho
c o m u n it a r io
teria de indemnizacin de daos no pueden ser menos favorables

que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna
y no pueden articularse de manera que hagan prcticamente impo
sible o excesivamente difcil obtener indemnizacin (vase en lo que
respecta a la materia anloga del reembolso de gravmenes percibidos
en contra de lo dispuesto por el derecho comunitario, especialmente
la sentencia del 9 de noviembre de 1983, San Giorgio, 199/82, Rec.
1983, p. 3595).
44. En el presente asunto, una sentencia del Tribunal de Justicia
ha declarado la violacin del derecho comunitario por parte de un
Estado miembro, por no haber adaptado el derecho nacional a la
directiva 80/987 dentro del plazo sealado. El resultado prescripto
por dicha directiva implica la atribucin a los trabajadores asalariados
del derecho a una garanta para el pago de sus crditos impagos en
lo que se refiere a la retribucin. Tal como resulta del examen de
la primera parte de la cuestin, el contenido de este derecho puede
determinarse sobre la base de las disposiciones de la directiva.
45. En tales circunstancias, corresponde al rgano jurisdiccional
nacional garantizar, en el marco del derecho nacional en materia de
responsabilidad, el derecho de los trabajadores a ser indemnizados
por los daos resultantes de la no adaptacin del derecho nacional
a la directiva.
46. As pues, procede responder al rgano jurisdiccional nacional
que un Estado miembro est obligado a reparar los daos que resultan
para los particulares de la no adaptacin del derecho nacional a la
directiva 80/987.
Sobre las cuestiones segunda y tercera : 47. Habida cuenta de
la respuesta dada a la primera cuestin prejudicial, no procede pro
nunciarse sobre las cuestiones segunda y tercera.
Costas : 48. Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano,
britnico, neerlands y alemn as como por la Comisin de las Comunidttdos Europeas, que han presentado observaciones ante este
Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que
rl proccd imiento tiene, para las partes del litigio principal, el carcter
do un incidente promovido ante el rgano jurisdiccional nacional, corrtmpondu n esto resolver sobre las costas.
I'ln virtud de todo lo expuesto
i i TltlHUNAL DE JUSTICIA, pronuncindose sobre las cuestiones
planteada por I Pretura de Vicenza (asunto C-6/90) y por la Pretura
de Hamiann dnl Urappa (asunto C-9/60), respectivamente, mediante
roMolucione del l> dol julio y 30 de diciembre de 1989, d e c la r a :
I
liiin d i n p o N i r i o n o N de la directiva 80/987/CEE del Consejo, del
20 d e o c t u b r e d e 11)80, relativas a la aproximacin de las legislaciones
de I o n K n I i h I om miembro relativas a la proteccin de los trabajadores
p r in c ip io s
de
p r im a c a
263
asalariados en caso de insolvencia del empresario, que definen los

derechos de los trabajadores, deben interpretarse en el sentido de
que los interesados no pueden invocar esos derechos contra el Estado
ante los rganos jurisdiccionales nacionales a falta de medidas de
ejecucin adoptadas dentro del plazo sealado.
2.
U n Estado miembro est obligado a reparar los daos que
resultan para los particulares de la no adaptacin del derecho na
cional a la directiva 80/987/CEE.
Seccin 3
1. La sentencia Reyners.
1.1. Qu problemas suscit el artculo 52 a la hora de
determinar si desplegaba o no efectos directos?
1.2. Cules fueron los argumentos del gobierno belga?
1.3. Cules fueron los argumentos del demandante, Sr.
Reyners?
1.4. En qu dos principios fundamentales apoy el TJCE
su interpretacin favorable al reconocimiento de efectos di
rectos al artculo 52 del T.CE? Defina brevemente estos prin
cipios.
1.5. Cmo deT)e ser interpretada, segn el Tribunal, la
regla de excepcin del artculo 55 del T.CE? Qu consecuen
cias hubiera tenido, a su criterio, una interpretacin distinta?
2. La sentencia Francovich.
2.1. Qu fue lo que les pas al Sr. Francovich y a la
Sra. Bonifaci y sus compaeras?
2.2. Cules sen los objetivos que persigue la directiva
80/987/CEE del Consejo?
2.3. Cumpli Italia con lo dispuesto por la directiva?
Por qu?
2.4. Por qu Ta lleg el caso al TJCE?
2.5. Intente reformular las cuestiones prejudiciales plan
teadas por los jueces internos en trminos ms claros.
2.6. Qu condiciones deben reunir las disposiciones de
una directiva para tener efectos directos?
2.7. Puede imocar, un Estado miembro que ha incum
plido sus obligaciones derivadas del derecho comunitario, rm
incumplimiento frente a los particulares? Por qu?
264
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
2.8. Explique las razones que da el Tribunal, y el razo

namiento que sigue, para reconocer efectos directos a algunas
de las disposiciones de la directiva y negrselo a otras.
2.9. En qu fundamenta el Tribunal la responsabilidad
de los Estados miembros por los daos resultantes de sus obli
gaciones derivadas del derecho comunitario? Extraiga de ello
tres conclusiones.
C a p t u l o
VIII
LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO

DEL MERCOSUR
Y EL ORDENAMIENTO INTERNO
DE LOS ESTADOS MIEMBROS*
A ) Introduccin
El Tratado de Asuncin y sus instrumentos modificatorios
y complementarios crean un derecho propio, distinto del de
cada uno de los Estados miembros y que debe coexistir con
ellos. Es un derecho autnomo, dotado de sus caractersticas
propias, con fuentes de produccin y de conocimiento distintas
de las nacionales, y un sistema institucional que, ms all
* Bibliografa: A ndueza , Jos G., La aplicacin directa del ordenamiento
jurdico del Acuerdo de Cartagena, Rev. Integracin Latinoam ericana, enero-febrero de 1985, ps. 3 y ss.; B a s z , Victoria, y F e ldstein de C r d e n as , Sara,
E l derecho internacional privado frente a la reforma constitucional, L L , t.
1995-E, ps. 1127 y ss.; C assagne , Juan C., E l Mercosur y las relaciones con
el derecho interno, L L , t. 1995-C, ps. 875 y ss.; D reyzin de K lo r , A drian a, y
U riondo de M a r t in o l i , Amanda, Implicancia de la integracin en el derecho
internacional privad o, L L , t. 1995-B, ps. 1194 y ss.; F reeland L pez L ecube ,
Alejandro, D e la primaca y el efecto directo en el ordenamiento jurdico co
munitario, Rev. Jurdica de Buenos Aires, t. 1991-III, ps. 107 y ss.; H a lp e r in ,
Marcelo, E l derecho de los particulares ante los compromisos estatales de
integracin econmica, L L , diario del 19/9/95, Secc. Actualidad; L egarre ,
Santiago, E l tratado internacional y su ley aprobatoria en el derecho argentino,
L L , t. 1996-A, p. 1009; P ardo , A lberto J., La naturaleza jurdica del derecho
extranjero, L L , diario del 22/8/95; R am rez C alvo , Ricardo, La Constitucin
reformada y los tratados internacionales, L L , t. 1995-B, p. 773; Travieso, .Jim
A., La reforma constitucional argentina de 1994 (relaciones entre derecho l/i
ternacional, derecho interno y derechos humanos), L L , t. 1994-R, p. l.'IIM
266
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
de sus debilidades, fue especialmente diseado para la con

formacin de un mercado comn.
Nos toca ahora ocuparnos de las relaciones entre el or
denamiento jurdico del Mercosur y el derecho de los Estados
miembros, concretamente con el argentino. S que sera ms
propio referirse a las relaciones del derecho comunitario con
cada uno de los ordenamientos jurdicos de los, todava hoy,
cuatro socios, pero nos enfrentamos para ello con algunas di
ficultades cuya superacin no parece sencilla. En primer lugar,
las carencias de los Tratados que hemos apuntado, que no de
finen con claridad el alcance y la fuerza de penetracin dentro
de los espacios jurdicos internos de las normas originarias
y derivadas y, en segundo lugar, la ausencia de un Tribunal
que pueda hacerlo.
Pero mientras esperamos que estas dificultades sean sub
sanadas, tenemos un Tratado de Asuncin que est vigente ya
desde hace cinco aos y sus instituciones producen permanen
temente actos normativos, por lo que necesitados estamos de
descubrir su virtualidad en nuestros pases y el uso que el mismo
Estado y los destinatarios del proyecto, el ciudadano comn y
las empresas de los cuatro integrantes, pueden hacer de ellas.
Examinaremos entonces, a la luz de las disposiciones del
Tratado original y de sus modificaciones, de la jurisprudencia
de nuestro Superior Tribunal y de los principios que deben
orientar el proceso, si las normas de derecho primario y se
cundario del Mercosur tienen las caractersticas de aplicabilidad inmediata o directa, de efecto directo y de primaca que
homo observado en la Unin Europea.
B ) Las normas de derecho

originario
ty 70. R k h p k c t o d e s u a p l i c a b i l i d a d i n m e d i a t a . Ya hemoM (*hI.ikIindo que la expresin aplicabilidad inmediata o
u p lit'ith illilitd directa quiere decir que el acuerdo, pacto o tra
tado inloi mmionnl, o las normas que dicten sus instituciones,
una vi*/
mi.>M , ronvirrlrn <n derecho vigente en los
Estadon mlomhroH "directamente sin necesidad de que el Es
tado tom* ninguna tundida de recepcin o incorporacin.
L a s r e la c io n e s e n t r e e l d e r e c h o d e l M e r c o s u r . . .
267
El artculo 26 de la Convencin de Viena sobre Derecho

de los Tratados de 1969 (incorporado a nuestro ordenamiento
jurdico por ley 19.865) recoge un principio fundamental para
la subsistencia de las relaciones internacionales: los pactos se
hacen para ser cumplidos (o, en el aforismo latino, p a c ta s u n t
s e r v a n d o ). Dice el artculo 26: T od o tra ta d o en v ig o r o b lig a
a las p a r te s y d e b e se r c u m p lid o p o r ella s de b u e n a fe .
El de Asuncin es un tratado, es decir
u n a c u e rd o i n
te rn a c io n a l c e le b ra d o p o r escrito en tre E s ta d o s y
re g id o p o r
el d erech o in te r n a c io n a l
(art. 2-, apart. 1Q, Conv. de Viena).

Los firmantes tienen la obligacin de cumplirlo, bajo pena de
incurrir en responsabilidad internacional o puedelTenunciarlo
'mediante el mecanismo que el propio'Tratado prev en su ar
tculo 21. En tal sentido, la violacin de un tratado inter
nacional puede darse tanto por el establecimiento de normas
internas que prescriban una conducta manifiestamente con
traria, cuanto por la omisin de establecer disposiciones que
hagan posible su cumplimiento. Ambas situaciones resulta
ran contradictorias con la previa ratificacin internacional del
Tratado [. . .] con las consecuencias que de ello podran deri
varse 1.
El Tratado de Asuncin fue incorporado al ordenamiento
jurdico argentino por ley 23.981, es decir que se ha operado
su recepcin aqu y en los dems Estados miembros, conforme
a sus respectivos procedimientos constitucionales, por lo que
no necesitan de otro acto para desplegar sus efectos^ Su apli
cacin por sus rganos administrativos y jurisdiccionales es
necesaria y obligatoria.
71. R e s p e c t o d e l a p r i m a c a . Las normas de derecho
primario tienen para la Argentina, adems, primaca sobre todo
el ordenamiento jurdico interno, excepto sobre el constitucional,
ên lo que podemos apreciar una diferencia con la Unin Europea
que acarrear, en el futuro, seguras dificultades2. Ello surge:
1 C S J N , Ekm ekdjian cVSofovich, consid. 16 (ver en cap. V I).
2 D erivadas de ]a necesidad de someter e] derecho originario y derivado
del Tratado a las clusulas constitucionales de los distintos Estados mioinlwnn
y a las diferencias que entre ellas se constaten.
268
a)
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Del artculo 27 de la Convencin de Viena que dice:
U n a p a r te n o p o d r in v o c a r las d isp o sic io n e s de su d erech o

in te rn o c o m o ju s tific a c i n d el in c u m p lim ie n to de u n tra ta d o
b ) De la interpretacin que ha hecho nuestra Corte Su
prema sobre la jerarqua de las normas enumeradas en el ar
tculo 31 de la Constitucin nacional. En efecto, a partir de
la sentencia Ekmekdjian c/Sofovich la Corte abandon la teorardlsta que defenda la igual dd jerrquica entre las dis
posiciones de los Tratados y las leyes nacionales (con lo que
una ley posterior poda derogar un tratado anterior) y consagr
el xito de la teora monista que sostiene que las normas de
los tratados tienen preeminencia sobre las nacionales.
c) Esta interpretacin se plasm definitivamenteên la re
forma constitucional de 1994. La disposicin del artculo 75,
inciso 24, de la nueva Constitucin nacional dice:
C o r r e s p o n d e a l C o n g r e s o [. . . ] 24.
A p r o b a r tra ta d o s de
in te g ra c i n q u e d e le g u e n co m p eten cia s y ju r is d ic c i n a o r g a n i
za c io n e s su p ra esta ta les en co n d ic io n e s de re c ip ro c id a d e ig u a l
d a d , y q u e resp eten el o rd e n d e m o c r tic o y los d erech os h u
m a n o s.
L a s n o r m a s q u e se d icten en su con secu en cia tien en
je r a r q u a s u p e r io r a las leyes
Esta clusula, reclamada por muchos desde hace tiempo,

constituye un gran avance, pues despeja las incertidumbres
derivadas de la ausencia de una norma clara que solucionara
los conflictos de las normas del derecho del Mercosur con las
internas. As, y a lo menos en la Argentina, cualquier ley o
norma de derecho interno que se oponga a una comunitaria
debe recibir, por lo menos, la misma sancin que en Europa,
oh decir la no aplicacin por el juzgador en beneficio de la
regla comunitaria. Ello ms all de la obligacin que tienen
I o h Estados partes de adecuar sus legislaciones internas a la
legislacin comn (primaria y secundaria), derogando o modiflnmdo la ley, el decreto o cualquier otro acto normativo in
terno <|iio Impida o dificulte su plena eficacia y cumplimiento
(art. H, POP).
# 72 liKsrKci'o dkl efecto directo. No son pocas las
dudas < p "
* plunliMin a la hora de determinar si las normas
del dim lio primario del Mercosur tienen o no efecto directo.
Se trata dn riesnibrir si illas crean derechos y obligaciones
mi
269
invocables ante los jueces internos no solo por los Estados miem
bros, sino tambin por los particulares frente al poder pblico
(efecto directo vertical) o frente a otros particulares (efecto
directo horizontal).
Son claros, como hemos sealado varias veces, los esfuer
zos realizados por los Estados miembros para despojar al Mer
cosur de cualquier viso de supranacionalidad^ Los rganos crea
dos son de neto corte intergubernamental y, al parecer, nos
hemos negado claramente a ceder soberanas a instituciones
superiores que las administren en conjunto.
Pero tambin aparece muy claro que: a) Los destinatarios
del proyecto no son solo los Estados miembros sino, funda
mentalmente, los ciudadanos que los habitan y las empresas
en ellos radicadas. Se trata de edificar un Mercado Comn
(art. 1Q, T.A.), para asegurar a los ciudadanos mejores condi
ciones de vida y de progreso (Prembulo, T.A.). Y un mercado
comn, como ya sabemos, implica, entre otras cosas, el ase
guramiento de las libertades de circulacin de personas, mer
cancas, servicios y capitales entre los miembros.
b)
Que, aunque no se perciba muy claramente, los Estados
partes han cedido parcelas de soberana a los rganos de la
Comunidad. Es decir, por ejemplo, que ya no son libres de
fijar unilateralmente el arancel externo frente a los terceros
Estados, sino que ahora existe un arancel externo comn y
su modificacin es solo competencia de las instituciones co
munitarias habilitadas al efecto.
Para reconocer efectos directos a las normas del Tratado,
habr que afirmar, como se hace en la UE, que tendrn dicha
virtualidad en tanto y en cuanto contengan un mandato claro,
preciso e incondicionado de hacer o de no hacer determinada
cosa. El efecto directo de las normas primarias no ser solo
vertical (invocable por el particular o la empresa frente al Es
tado miembro) sino horizontal (invocable entre los particulares
o empresas entre sQÊl voto del Dr. Boggiano en la sentencia
Cafs La Virginia es por dems clarificador en este sentido.
Invocando nuestro ya conocido precedente del TJCE, Van Gend
& Loos, seala, en el considerando 29, que si bien es evidente
que median diferencias entre el caso reseado y esta causa
-fundamentalmente la actual inexistencia de un tribunal hu
pranacional en el mbito de la ALADI destinado a reaolvcti
270
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
este tipo de controversias y la eventual distincin entre tra

tados internacionales y derecho comunitario, ellas no impiden
otorgarle un tratamiento semejante a reclamos como el incoado
por la actora en esta causa, en razn del grado de integracin
que entraan los acuerdos previstos en el artculo 79 del Tra
tado de Montevideo de 1980 respecto de los pases que los
suscriben [. . .]. Ms an si se toma en cuenta la reciente firma
del Tratado de Asuncin de 1991, que sienta las bases de la
organizacin del Mercosur, que mantiene a la integracin re
gional como un objetivo claro de la poltica internacional ar
gentina 3.
Y, efectivamente, en el Tratado de Asuncin podemos en
contrar normas a las que es posible reconocerles efectos di
rectos. Por ejemplo la de su artculo 79, que dice: En materia
de impuestos, tasas y otros gravmenes internos, los productos
originarios del territorio de un Estado Parte, gozarn, en los
otros Estados Partes, del mismo tratamiento que se aplique
al producto nacional.
Esta norma establece una regla de igual trato impositivo
para evitar que productos originarios de un Estado miembro,
similares a otros de otro Estado miembro, reciban un trata
miento diferenciado o ms gravoso. La obligacin que impone
es compleja: por un lado de eliminar cualquier impuesto, tasa
o gravamen interno que derive en ventajas para el producto
nacional respecto del de otros socios (obligacin de hacer) y,
por otro lado, la de abstenerse de crear nuevos gravmenes
de los que se deriven las mismas consecuencias (obligacin
de no hacer). La norma identifica claramente a los destina
tarios (los Estados Partes), es precisa en las obligaciones
que impone y no est sujeta a ninguna condicin. Se puede
concluir entonces que tiene efectos directos y que los part
cula ion pueden invocarla en las jurisdicciones internas para
' AriviArlttM, mu ombargo, que el Ministro vena refirindose a la priI Ion tmtndos internacionales sobre las leyes internas y que el precedunltt c i t a d o , y I conclusin que del mismo deriva, se refiere al efecto
d iro c lo
Milu li i n t l t ' M i ' o i i o c o r que Van Gend & Loos tambin examina el as
p e c t o d n lii p r l i m u ' l u
Mu quo, como ya se habr podido comprobar, la aplicabiliditd diioi lM I '!i'i'to dirocto y la primaca, son conceptos ntimamente
m n cin
relacionado*
271
que el derecho que el Tratado contempla sea debidamente re

conocido.
73. C o n c l u s i n . Por todo lo expuesto podemos sos

tener que las normas del Tratado de Asuncin son directamente
aplicables, que tienen primaca sobre todo el ordenamiento in
terno, excepcin hecha del constitucional, y que tienen efectos
directos en tanto y en cuanto contengan una obligacin de
hacer o de no hacer manifestada en trminos claros y precisos
y no sujeta a condicin.
C ) Las normas de derecho derivado

Como examinamos en el captulo anterior, el T.A. deter
mina quines son los rganos habilitados a dictar las normas
de derecho secundario y su prelacin. Adems, dice que sern
obligatorias. Resta determinar si son directamente aplicables,
sTtienen primaca sobre las normas internas y si de ellas sur
gen derechos y obligaciones invocables por los particulares y
que las administraciones y jurisdicciones internas tengan el
deber de respetar y garantizar.
74. R e s p e c t o d e l a a p lic a b ilid a d

ptulo IV est referido a la A p lic a c i n de
in m e d ia ta .
El Ca
la s n o r m a s e m a n a d a s
de los rg a n o s d e l M e r c o s u r
El artculo 38 dice que
los E s ta d o s P a r t e s se c o m p r o m e te n
a a d o p ta r todas las m e d id a s n ecesarias p a r a a seg u ra r ; en sus

resp ectivo s territorios, el c u m p lim ie n to de la s n o rm a s e m a n a d a s
de lo s rg a n o s d e l M e r c o s u r p r e v is to s en el a rtc u lo 2 de este
P r o t o c o lo
y adems, que
ulo s E s ta d o s P a r te s in fo r m a r n a
la S e c re ta ra A d m in is t r a t iv a d el M e r c o s u r las m e d id a s a d o p
ta d a s p a r a este f i n .
Esta norma recuerda otra que ha sido de fundamental

importancia para el desarrollo de las Comunidades Europeas.
Se trata del artculo 59 del T.CE, que dice: Los Estados miem
bros adoptarn todas las medidas generales o particularon
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas del presente Tratado o resultantes de los acto <!<'
272
anual
de
las instituciones de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima

el cumplimiento de su misin. Aunque la de nuestro Protocolo
no se refiere a las normas de derecho primario, como s lo
hace el artculo 5Q del T.CE, parece claro que la obligacin
solidaria de su respeto y observancia no puede suscitar dudas
ya que, como vimos, surgen de un compromiso internacional
de carcter imperativo.
El artculo 40 del POP dice: C o n la fin a lid a d de g a r a n tiz a r
la v ig e n c ia s im u lt n e a en los E s ta d o s P a r te s de las n o r m a s
e m a n a d a s de los rg a n o s d el M e r c o s u r p r e v is to s en el a rtc u lo
I T de este P ro to c o lo , d e b e r seg u irse el sig u ie n te p r o c e d im ie n to :
i )
U n a vez a p r o b a d a la n o rm a , los E s ta d o s P a r te s a d o p -
ta r rT la s m e d id a s n ecesa ria s p a r a su in c o rp o ra c i n al o r d e
n a m ie n to ju r d i c o
n a c io n a l y c o m u n ic a r n las m is m a s a la
S e c re ta ra A d m in is t r a t iv a d el M e r c o s u r ;
i i )
C u a n d o tod os los E s ta d o s P a r te s h u b ie r e n in fo r m a d o
la in c o rp o ra c i n a su s resp ectivo s o r d e n a m ie n to s in tern os, J a

S e c re ta ra A d m in is t r a t iv a d el M e r c o s u r c o m u n ic a r el h ech o
a ca d a E s t a d o P a r t e ;
ni i i ) L a s n o r m a s e n tra r n en v ig o r s im u lt n e a m e n te en los
E s ta d o s P a r te s 30 d a s d esp u s de la fech a de c o m u n ic a c i n
efectu a d a p o r la S e c re ta ra A d m in is t r a t iv a d e l M e rc o su r, en
los t rm in o s d el lite ra l anterior.
C o n ese o b je tiv o , los E s ta d o s
P a rte s , d e n tro d el p la z o m en cio n a d o , d a r n p u b lic id a d d e l i n i

cio de la v ig e n c ia de las referid a s n o r m a s p o r in te rm e d io de
su s resp ectivo s d ia rio s oficia les
Para decirlo sin tapujos, creo que el artculo 40 es un aten

tado a la viabilidad futura del Mercosur y que, de seguirse
por mucho tiempo ms con el procedimiento que describe, el
onfuerzo por construir el necesario mercado comn terminar
Minndo, otra vez, una expresin de deseos.
MI POP, como alternativa al principio de la aplicabilidad
imiimmIijiIm. <!* probada eficacia en Europa, ha optado por el
priin lpo de la a p lica ci n s im u lt n e a , propio de la mayora
<1< Inri 111111111>;t multilaterales. El problema radica en que ade
mn <lt* ilomorur enormemente el proceso de integracin (que
requloi f 'I diri mi do unu apreciable cantidad de normas)jcrea
utm aiIimi il i i i.ii nnmincln do inseguridad, ya que un Estado parte,
lu<*K do mom ohtfonoMoa trmites internos, incorporar a su
L as
r e l a c io n e s
entre
e l derecho d el
ercosur
...
273
derecho la norma comunitaria sin saber si los dems harn

lo mismo.
Pero, en seguida, aparece el artculo 42 del POP y con
l las preguntas. En efecto, dicho artculo, ya fuera del ca
ptulo de la Aplicacin interna y dentro del de las Fuentes
jurdicas del Mercosur establece que: Zas normas emanadas
d los rganos del Mercosur previstos en el artculo 2 de este
Protocolo tendrn carcter obligatorio y, cuando sea necesario,
debern ser incorporadas a los ordenamientos jurdicos internos
mediante los procedimientos previstos en la legislacin de cada
pas (el destacado me pertenece).
Es decir, que las normas de carcter obligatorio, o sea,
las mismas a las que se refiere el artculo 40, deben ser in
corporadas al ordenamiento interno solo cuando ello usea ne
cesario. Cmo compatibilizar el artculo 42 con el 40?
La intencin del legislador, esencial principio en materia
de hermenutica legal, permite, en mi opinin, armonizar am
bas disposiciones con el ordenamiento jurdico del Mercosur
en su totalidad y con las dems normas que integran nuestro
ordenamiento jurdico interno, sin forzar su letra ni su espritu.
La finalidad de los Estados miembros ha sido la de cons
tituir un mercado comn, objetivo clave de la poltica de todos
y cada uno de los contratantes. Este mercado comn debe ase
gurar a las partes, en condiciones de igualdad y de recipro
cidad, la libre circulacin de las mercaderas y de los factores
de produccin. Para ello el T.A. y sus acuerdos modificatorios
establecen un sistema institucional y jurdico. Las institucio
nes que se crean estn habilitadas a dictar normas que son
obligatorias para los socios.
El Tratado establece que algunas normas deben ser in
corporadas y que otras no precisan de ningn acto de incor
poracin para desplegar sus efectos. Habr que descubrir, en
tonces, cules son las normas que no necesitan ser incorporadas.
Creo que la norma secundaria solo necesita ser incorporada
cua3o exige un desarrollo posterior, es decir, cuando no es
clara y precisa o est sujeta a condiciones; _que no requiere
de actos de incorporacin en caso contrario.
As, deber entenderse que las normas que renen las ca
ractersticas que las dotan de efectos directos y las hacen
invocables por todos y cada uno de los destinatarios del proyecto
IB. F m k u n
274
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
de integracin, son directamente aplicables en los Estados

miembros.
75. R e s p e c t o d e l a p r i m a c a .
partir de la sancin
del artculo 75, inciso 24, de la Constitucin nacional, no pue
den caber dudas, en la Argentina, de que las normas derivadas
de los rganos del Mercosur prevalecen sobre las leyes internas:
las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarqua su
perior a las leyes.
Me hago cargo de esta afirmacin y de lo que ello implica.
Es decir que, como vimos que ha pasado en Europa, surge la
necesidad de legitimar democrticamente el derecho secundario
con la intervencin de un rgano legislativo comunitario que rep
resente los intereses de los ciudadanos. Sera preciso entonces
crear un Congreso o Asamblea del Mercosur al que se le d
participacin en las tareas de elaboracin normativa.
76. R e s p e c t o d e l e f e c t o d i r e c t o . El artculo 42 del
POP dice que los actos tpicos del Mercosur son obligatorios.
Bien, pero para quin?
No olvidemos que en este tipo de procesos, de evolucin
continua, se van creando, da a da, vnculos y relaciones cada
vez ms estrechas entre los miembros (Estados participantes)
pero tambin entre los destinatarios de la actividad (las per
sonas fsicas y jurdicas). D ello se trata. Tampoco olvidemos
que las normas derivadas de la Comunidad (y tambin las
originarias) crean no solo obligaciones sino tambin derechos
y que, tanto unos como otros, afectan directamente a los sbditoH de los Estados.
A h , no parece razonable que si una norma comunitaria
do dorocho derivado obliga a los Estados parte a eliminar cual
q u i e r medida obstaculizadora de los intercambios intracomunituroH, un agente del mercado, empresa o particular, se vea
impedido d e invocarla para ejercitar su derecho a circular li
b r e m e n t e ' |x>t el espacio comn o de hacer circular una mercuncii o un nervicio, atacando cualquier normativa contraria
omamulii 1 mu Kmtado de origen o de otro Estado parte.
Pot ew*, eren q u e Iiih decisiones, las resoluciones y las directlvriN, ereuti dei erhuH y obligaciones, tanto para los Estados
L as
r e l a c io n e s
entre
el derecho
del
ercosur
.. .
275
miembros como para sus ciudadanos que los poderes internos

del Estado tienen la obligacin de garantizar. Ello, en tanto
Y~e cuanto dichas normas sean claras, precisas e incondicionadas o cuando el Estado parte obligado no desarrolle, en tiem
po oportuno, la norma confirente de derechos u obligaciones
en su derecho interno4. Es decir que las normas tpicas, do
tadas de las caractersticas apuntadas, tienen efectos directos.
/
77. C o n c l u s i n . Las normas de derecho derivado del
Mercosur tienen aplicabilldad inmediata y efectos directos, en
tnto contengan un mandato claro y preciso que no est so
metido a condicin. Las normas obligatorias dictadas por los
rganos del Mercosur prevalecen sobre la legislacin interna.
Ya imagino algunas de las-crticas que esta tesis acarrear.
Seguramente surgirn, por ejemplo, preocupaciones derivadas
de las dificultades para los dems Estados miembros de una
interpretacin similar (porque no tienen constituciones adap
tadas para el proceso de integracin o una Corte Suprema
tan progresista como la nuestra); ello, se dir, nos colocar
en desventaja respecto de nuestros socios comunitarios. Solo
puedo decir que los compromisos internacionales estn para
ser cumplidos por nosotros y tambin por los dems. Si nues
tros socios incumplen el derecho comunitario, nos quedar la
va del reclamo internacional que hubiera que realizar, pero,
por nuestra parte, habremos honrado nuestros compromisos
internacionales como se debe.
D) Anexo prctico
Seccin 1
FUENTES NORMATIVAS
a) Tratado de Asuncin: Prembulo y artculos 1, 2, 4,
7, 10, 13, 16, 21.
b) Protocolo de Brasilia: Artculo 19.
4 U tilizara para ello los mismos criterios que el TJCE ha d e sa rr o ll a do
en la Com unidad Europea.
276
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
c)
Protocolo de Ouro Preto: Artculos 1 a 3, 8 a 10, 14
a 16, 19, 20, 37 a 40, 42, 47.
Seccin 2
Sentencia de la CSJN del 13 de octubre de 1994, Cafs

La Virginia S.A. s/ apelacin, por denegacin de repeticin*
(ED, t. 160, p. 246).
"c o n s id e ra n d o : [. . .] 5. Que la primera cuestin consiste en di
lucidar si se ha producido una autntica colisin entre las disposi
ciones de un tratado internacional y la norma que emana de una
resolucin ministerial.
Corresponde sealar que no se halla controvertido que la mer
cadera correspondiente al despacho 92.251 -u n a partida importada
para consumo de caf crudo verde en grano, originario del B r a s ilse encuentra comprendida en los productos cuyo tratamiento aran
celario fue negociado en el acuerdo de renegociacin de las concesiones
otorgadas en el perodo 1962/80 (acuerdo de alcance parcial n9 1),
suscripto entre la Argentina y el Brasil el 30 de abril de 1983 (en
vigencia al tiempo de producirse el despacho a plaza que interesa
en este litigio), dentro del marco de acuerdos internacionales con
templados en la Seccin III del Tratado de Montevideo de 1980 (arts.
7 y ss.). P ara tal producto, el acuerdo n9 1 prev un gravamen re
sidual del 0 %, que significa el compromiso de no establecer impuestos
-cualquiera que fuese su denominacin- por encima del nivel previsto
(en el caso, del 0 %). Por su parte, la resolucin dictada por el M i
nistro de Economa el 26 de febrero de 1986 aclara, en su artculo
1 , el incremento de preferencias porcentuales dispuesto por la an
terior resolucin 476/85 y en su inciso 29 -q u e es el que interesa
en la cau sa- establece que las importaciones de mercaderas am
paradas por instrumentos de negociacin [.. .] que prevean grav
menes residuales, estarn sujetas al pago de un derecho de impor
tacin adicional del 10 % hasta el 31 de marzo de 1986\ Posterior
mente, mediante la resolucin del mismo ministerio n9 258/86, la
modidu le prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1986.
<1 IJtie la interpretacin que propone el recurrente del Tratado
que esl nlilerr I j i Al ADI y del acuerdo de alcance parcial n9 1 [. . .]
no Niit'H1' '* de lu letra del artculo 47 del Tratado de Montevideo
de 10HO pimili'Mwln en su contexto, ni de su espritu. En efecto, los
tratados deben * Interpretados de buena fe -artculo 31, inciso l v
de la (ionvonrtrin I' Vlenn sobre Derecho de los Tratados, aprobada
L as
r e l a c io n e s
entre el
derecho
del
ercosur
...
277
por ley 19.865 [. . . ] - y desde esta pauta hermenutica esencial no

es coherente sostener que el Tratado solo consagra un compromiso
tico pero no jurdico, una expresin de buena voluntad de los pases
signatarios para tratar de aplicar ventajas, favores, franquicias, et
ctera. Por el contrario, el Tratado habla de los derechos y obliga
ciones que se establecen en los acuerdos de alcance parcial, de pro
cedimientos de negociacin y de revisin peridica -q u e no tendran
sentido si los compromisos asumidos solo fueran ticos- y de clusulas
de salvaguardia y de denuncia, lo cual desvirta la tesis de la com
patibilidad entre el marco vinculante del Tratado y la modificacin
natural de los beneficios negociados (arts. 79 y 99, Secc. III, Cap. II).
El artculo 63 (disposiciones finales) del Tratado de Montevideo de
1980 permite descartar sin mayores argumentos la inteligencia que
el recurrente otorga a la flexibilidad como principio rector del sis
tema. En efecto, la citada norma regula el mecanismo para desli
garse del Tratado, para formalizar la denuncia y para suprimir la
vigencia de los derechos y obligaciones emergentes de un acuerdo
de alcance parcial respecto de un pas miembro denunciante. [. . .]
8 . Que en atencin a la imperatividad de los compromisos asu
midos por nuestro pas en el marco del acuerdo de alcance parcial
n 1 , la norma m aterial contenida en el artculo 2 e de la resolucin
ministerial 174/86 entra en abierta colisin con la norma material
que surge del Tratado binacional. L a aplicacin por los rganos del
Estado argentino de una norma interna que transgrede un tratado
-adem s de constituir un incumplimiento de una obligacin inter
nacional- vulnera el principio de la supremaca de los tratados in
ternacionales sobre las leyes internas (CSJN, Fibraca Constructora
S.C.A. c/Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande, 7/7/93, E D , t. 154,
p. 161; arts. 31 y 75, inc. 2 2 , Const. nac.).
9. Que lo afirmado por esta Corte en la causa citada [. . .1 - y
que modifica la doctrina de F a llo s , 257:99, y 272:7- en el sentido
de que el artculo 27 de la Convencin de Viena sobre el Derecho
de los Tratados impone a los rganos del Estado argentino -u n a vez
resguardados los principios de derecho pblico constitucionales- ase
gurar la primaca a los tratados ante un conflicto con una norma
interna contraria, pues esa prioridad de rango integra el orden ju
rdico argentino y es intocable con sustento en el artculo 31 de la
Carta Magna, bastara jara rechazar el agravio del Fisco nacional.
Pero es pertinente precisar las consecuencias que tal posicin
comporta desde el punte de vista de la validez constitucional de la
delegacin de funciones que consagran los artculos 664 y 665 dol
Cdigo Aduanero, cuya interpretacin tambin se ha controvertido
en autos.
278
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
10. Que es indudable que la facultad de imponer gravmenes

y contribuciones corresponde al Congreso de la Nacin (arts. 17 y
52, Const. nac.) y que este principio de legalidad fiscal determina
que el poder administrador no pueda recaudar ninguna contribucin
que no haya sido creada por acto legislativo formal. Sin embargo,
se acepta que el legislador confiera cierta autoridad al Poder Ejecutivo
o a un cuerpo administrativo a fin de reglar pormenores de la obli
gacin tributaria, siempre que la poltica legislativa haya sido cla
ramente establecida [. ..]. Esta delegacin impropia se concreta en
el art. 664 de la ley 22.415 que autoriza al Poder Ejecutivo al ejercicio
de facultades delegadas dentro de la orientacin prefijada por la ley.
Ahora bien, segn lo expresado, el legislador no tiene atribucin
para modificar un tratado por ley y si bien podra dictar una ley
que prescribiese disposiciones contrarias a un tratado, o que hiciese
imposible su cumplimiento, ese acto legislativo comportara una
transgresin al principio de la jerarqua de las normas (art. 31, Const.
nac.) y sera un acto constitucionalmente invlido.
Habida cuenta de que el legislador no puede delegar una facultad
que no tiene, desde el punto de vista de la legitimidad de una de
legacin siempre est presente -lo diga la norma delegante en forma
expresa o n o - esa directiva de que ni una ley ni otra norma de rango
inferior puede violar un tratado internacional.
1 1 . Que lo anterior significa que es irrelevante discutir el al
cance de la limitacin contenida en el artculo 665 del Cdigo adua
nero pues es un principio implcito que todas las facultades que delega
el legislador debern ejercerse respetando los convenios internacio
nales vigentes. Visto desde otra ptica, la participacin del Congreso
en el acto complejo federal que culmina con la aprobacin y ratifi
cacin de un tratado (arts. 75 inc. 22, y 99, inc. 1 1 , Ley Fundamental),
comporta siempre la exigencia de una directiva poltica que queda
incorporada en todo acto de delegacin y en el ejercicio de la facultad
delegada.
En conclusin, la resolucin ministerial 174/86 constituye, en
este orden de ideas, un acto ilegtimo de ejercicio de atribuciones
f u o r a dul marco jurdico de la delegacin y ello es definitivo para
f u n d a r el rechazo del recurso del Fisco nacional.
1 2 . Quo, en su memorial [. . . ] Cafs L a Virginia S.A. se agravia
do In resolucin dictada en Cm ara respecto del cobro del gravamen
GHtnhlorido m i el art. l u del decreto 179/85, en ejercicio por parte
del INmIi i l'.Jooutivo de facultades impositivas delegadas por el art.
2l <!i In Iny 2'A 101. Argumenta que no es posible suponer'que el
legittliidor linyn cometido la inconsecuencia de obviar el acuerdo de
alcnnr" pimin! ii" I colobrado con el Brasil y que, por tanto, la nica
intorprulitcirin posible do aquella norma es la que deja a salvo lo
279
atinente a mercaderas importadas para el consumo pero al amparo

de negociaciones bilaterales, como el Convenio con el Brasil, bajo el
rgimen del arancel residual del 0 %, que constituye una norma bi
lateral especial. Aduce que la ilicitud reside en el decreto que ha
omitido exceptuar de la regla general -le y 23.101- las mercaderas
comprendidas en el marco de los beneficios de la A L A D I excediendo
toda interpretacin razonable de la delegacin contenida en el artculo
23 de la ley 23.101. [. . .]
14. Que el gravamen destinado a la formacin del Fondo N a
cional de Promocin de Exportaciones fue sometido por el legislador
(art. 23, ley 23.101) a las previsiones del art. 761 de la ley 22.415,
es decir, asimilado a un tributo con afectacin especial. En sus efectos
-d e ser aplicado a las mercaderas que estn involucradas en el sub
l i t e - constituira una restriccin no arancelaria, que habra podido
ser objeto de una previsin especfica en el acuerdo de alcance parcial
celebrado con Brasil en el marco de la A L A D I (art. 99, inc. g, Tratado
de Montevideo de 1980). Sin embargo, tal norma no fue adoptada
y la directiva del Tratado es que se tendrn en cuenta las disposi
ciones que establezcan los pases miembros en las respectivas m a
terias, con alcance general (inc. g, cit.).
15. Que la ley 23.101 crea el gravam en sobre las importaciones
realizadas bajo el rgimen de destinacin definitiva de importacin
para el consumo (art. 23). U n a primera interpretacin permitira
considerar comprendido en el mbito materia de aplicacin del a r
tculo, el ingreso al pas de caf crudo (verde) en grano originario
de Brasil.
Ello comportara sostener que el legislador argentino ha dictado
una norma que contradice el rgim en de beneficios negociados en
un acuerdo internacional; dicho en otros trminos, que ha incurrido
en una transgresin a un tratado internacional y que la aplicacin
de esa norma colisiona con otra de rango superior y debe ser dese
chada por incompatible con el principio de supremaca de los tratados
sobre las leyes internas (arts. 31 y 75, inc. 22, Const. nac.).
16. Que de conformidad con el principio esencial en materia
de hermenutica legal que consiste en dar pleno efecto a la intencin
del legislador, tendiendo a arm onizar la ley de que se trate con el
orden jurdico restante j con los principios y garantas de la Cons
titucin nacional, a fin deevitar su invalidez [. . .] corresponde admitir
el agravio de la actora pues la interpretacin valiosa es la que, sin
forzar la letra ni el espritu de la norma, mejor favorece su compatibilidd constitucional. En efecto, la ley 23.101 no consider expl
citamente la mercadera amparada por tratados internacionales. Por
ello no es posible tomarlaen cuenta com odisposicin de la respoctivi
materia* a los efectos del artculo 9Q, inc. g, in fine , del Trnulo (Ir
280
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
Montevideo de 1980. Ese silencio no puede, pues, interpretarse como

una voluntad de gravar incluso las importaciones sobre las merca
deras amparadas por acuerdos internacionales en violacin de estas,
propsito que estara en pugna con los objetivos expresados en los
debates parlamentarios que precedieron al dictado de la norma. [. . .]
17.
Que cabe concluir que ni la ley 23.101 ni el decreto 179/85
abarcan en su mbito de aplicacin material al producto negociado
en el acuerdo de alcance parcial n 9 1 y que, en consecuencia, no
justifican el cobro de derechos pretendidos por ese concepto por el
Fisco nacional, que debe ser condenado a restituir los importes per
cibidos. [. . .]
Por ello, se confirma el fallo apelado en lo atinente al agravio
del Fisco nacional y se lo revoca respecto del agravio de Cafs L a
Virginia S.A. En consecuencia se ordena la devolucin de la suma
pagada en concepto de gravamen Fondo ley 23.101 [. . .]. Con costas.
Augusto Belluscio, Ricardo Levene (h.), Julio Nazareno, Eduardo Molin O Connor (en disidencia), Guillermo Lpez, Antonio Boggiano (se
gn su voto), Gustavo A. Bossert.
Voto del Dr. A ntonio B oggiano: [. . .]
6.
Que son mltiples las cuestiones que deben resolverse. En
primer lugar, si el acuerdo n9 1 constituye para la Argentina una
obligacin internacional y, en caso afirmativo, determinar cul sea
el alcance con relacin a ella de la resolucin 174/86 y de la ley
23.101. En segundo trmino si el pas puede apartarse unilateral
mente de un compromiso internacional por medio de una norma in
terna. Por ltimo, y en inmediata vinculacin con ello, si ante el
incumplimiento de un acuerdo internacional por los rganos ejecutivo
0 legislativo, los tribunales argentinos pueden prevenir las conse
cuencias de un ilcito internacional y aplicar prioritariamente la nor
ma internacional.
Dado que al dictarse esta sentencia se halla en vigencia la re
forma constitucional sancionada el pasado 2 2 de agosto, conviene acla
rar que, no obstante, el caso est regido por el texto anterior a dicha
reforma on razn del momento de los hechos relevantes de la litis.
10.
Que la elucidacin de la cuestin relativa a si los compromiHON uMumidoB on el marco de la A L A D I tienen un alcance pleno
o atenuado, m non obligaciones o sugerencias, es de capital impor
tancia, por Iji oxtroma gravedad que revestira que el mximo Tri
bunal de Juatioia do la Nacin establezca como doctrina la inexis
tencia d' imprnitividad de los compromisos de nuestro pas con po
tencian 'xlrnnJiMna que, por no tener mayor rigor para una parte
que pun Ijin oirn, no podran, segn esta tesis, ser invocados por
la Rnpbllca Argentina para reclamar cumplimientos de los dems
281
pases firmantes. Como dijera A lb e r d i, al referirse a los tratados:

Cuantas ms garantas deis al extranjero, mayores derechos asegu
rados tendris en vuestro pas (Bases . . ., Eudeba, Buenos Aires, 1966
p. 69). En efecto, la capacidad de nuestro pas y de sus ciudadanos,
de exigir el cumplimiento obligatorio de compromisos, depende di
rectamente de que se les reconozca imperatividad, de modo que re
chazar esta demanda sobre la base de que el Estado argentino pudo
apartarse de un acuerdo de alcance parcial por no ser ms que in
dicativo supone un anuncio con consecuencias que van mucho ms
all de la composicin de la presente litis, y que no se detienen en
la poca a la que ella se refiere.
1 1 . Que, en efecto, la Repblica Argentina no ha denunciado
el Tratado de Montevideo de 1980. E l Mercosur, con ser complejo
y de metas cimeras, se adeca a las previsiones del artculo 79 de
dicho Tratado, relativo a los acuerdos de alcance parcial, y prev
expresamente reglas para el cumplimiento de las cargas que a dichos
acuerdos son impuestas; por ejemplo, est abierto a los dems miem
bros de la A L A D I (cfr. art. 9Q, inc. a, del Tratado de Montevideo de
1980 y art. 20 del Tratado de Asuncin de 1991). En el mismo orden
de ideas, cabe tener en cuenta el consid. 49 del Tratado de Asuncin
que encuadra al Mercosur en los objetivos de la A L A D I, as como
los arts. 49, 59, 11 y 12 del Anexo I que establecen reglas para las
relaciones con otros acuerdos de alcance parcial celebrados dentro
del marco del Tratado de Montevideo. En tales condiciones, parece
claro que la tesis propugnada por el representante del Fisco tambin
resultara aplicable a las obligaciones contradas en el marco del
Mercosur.
No vaya a ocurrir que, al tiempo de disponernos a construir la
cpula, debilitemos los cimientos.
12. Que la inteligencia del artculo 47 del Tratado de Montevideo
ensayada por el Fisco es incorrecta pues, tal como lo destaca la actora
en su contestacin del recurso extraordinario, la norma no se refiere
a los derechos de importacin cuando alude a los tributos u otras
medidas internas. Abarca, en cambio, las restricciones precisamente
no arancelarias por medio de las cuales indirectamente se pudieran
afectar los acuerdos internacionales. A ellas se refiere tambin el
artculo 46 del Tratado cuando establece que: En materia de im
puestos, tasas y otros gravmenes internos, los productos originarios
del territorio de un pas miembro gozarn en el territorio de los dems
pases miembros de un tratamiento no menos favorable al que se
aplique a productos similares nacionales. En el caso de los productos
aludidos por esta norma, que cuentan con similares nacionales, ho
establece una regla de igual trato impositivo, para evitar la afectacin
referida. En cambio, para la s mercaderas que no sean producida
282
anual
de
o no se produzcan en cantidades sustanciales en el territorio del pas

(art. 47, cit.) dado que la comparacin con un producto nacional es,
por definicin, imposible, se establece una solucin diferente. Se dis
pone que las partes tratarn de evitar que los tributos u otras medidas
internas que se apliquen deriven en la anulacin o reduccin de cual
quier concesin o ventaja obtenida por cualquier pas miembro como
resultado de las negociaciones respectivas. Por ejemplo, un impuesto
que grave exclusivamente mercaderas mencionadas en el artculo
47, puede servir de subterfugio para desvirtuar las ventajas acordadas
en sede internacional. P ara la determinacin de la real incidencia
econmica de una medida interna de esa naturaleza sobre dichas
ventajas, el Tratado prev el siguiente mecanismo: si un pas miem
bro se considera perjudicado por las medidas mencionadas en el p
rrafo anterior, podr recurrir al Comit con el fin de que se examine
la situacin planteada y se formulen las recomendaciones que co
rrespondan (art. 47, prr. 2e).
13.
Que prueba de que los artculos examinados no se refieren
a los derechos de importacin cuando hacen similar alusin a im
puestos, tasas y otros gravmenes internos (art. 46) y a los tributos
u otras medidas internas (art. 47) es que, de lo contrario, el primero
de ellos vendra a impedir toda negociacin sobre derechos de im
portacin superiores al 0 % En efecto, no es difcil advertir que, en
la inteligencia que se rechaza, solo negociando en ese nivel sera
factible acordar igual tratamiento tributario a una mercadera im
portada que a otra anloga nacional, ya que sobre esta ltima, como
es obvio, no recaen derechos de importacin y, entonces, cualquier
arancel mayor al 0 % que se aplicase a la primera violara el Tratado.
Si, como se percibe, la consecuencia es inadmisible es porque tambin
10 oh la interpretacin de la que deriva. Y si la conclusin resultara
clara on ol sentido de que el artculo 46 no ha podido aludir a los
doradlos de importacin con su referencia a los gravmenes internos,
oh legtima igual comprensin en relacin con lo que establece, con
imroju terminologa, el artculo 47.
14 Qu<\ adems, esta inteligencia es la que mejor se adeca
11 Im rngln Mftumida por nuestro pas segn la cual los tratados deben
un inii'i prtUdos y cumplidos de buena fe (cfr. art. 31 inc. I 9, y 26,
Cnnv di* Vloiia). En este orden de ideas cabe atender a que, como
principio,
<l< Iii naturaleza de un tratado concretar compromisos
y no i'iitihHm huonos propsitos. N ada hay en el Tratado de MonUivIdiHi i|i< linio quct haga pensar que este escapa a esta caracterizaoirin Ante lilon, *l artculo 7, al explicitar el contenido de los
acuerdo* 1' ni mir parcial -categora a la que pertenece el acuerdo
nw I nli' AiK'oitlnii y liranil- se refiere a derechos y obligaciones.
A mu vi*, ni milenio Mu trntubloce, on su inciso d, que dichos acuerdos
L as
r e l a c io n e s
entre
e l derecho
del
ercosur
...
283
contendrn procedimientos de negociacin para su revisin peridica

a solicitud de cualquier pas miembro que se considere perjudicado
y, en su inciso g, que podrn incluir normas especficas sobre retiro
y renegociacin de condiciones y denuncia.
Estas disposiciones perderan toda virtualidad y sentido si las
partes pudieran unilateralmente desligarse de su vnculo mediante
normas de derecho interno.
15. Que cabe concluir, entonces, respecto de la primera cuestin,
que el cumplimiento del contenido del acuerdo nQ1, constituye para
la Argentina una obligacin internacional.
Corresponde, a continuacin, determinar el alcance de la reso
lucin 174/86 y de la ley 23.101 con relacin a ella. L a dilucidacin
de este delicado asunto debe realizarse con suma cautela pues puede
comprometer la responsabilidad del Estado argentino, por lo que debe
guiarse por una pauta interpretativa fa vor tractatus : si existen varias
interpretaciones posibles de una norma internacional relacionada con
un tratado internacional, debe elegirse aquella que deje a salvo el
cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas; solo si
la colisin con el tratado fuera inevitable y palm aria debe estarse
a la hiptesis de su incumplimiento, con las consecuencias que ello
entraa.
16. Que el artculo 2- de la resolucin del Ministerio de Economa
174/86 establece que las importaciones de mercaderas am paradas
por instrumentos de negociacin previstos en la A L A D I que prevean
gravmenes residuales estarn sujetas a un derecho de importacin
adicional del diez por ciento. N o cabe duda, en tales condiciones,
de que la mercadera de que se trata en autos se halla comprendida
por los trminos de la resolucin. [. . .1 Tambin resulta claro e ine
vitable que, dado que dicha mercadera gozaba de un gravam en re
sidual del cero por ciento [. . .] la resolucin ministerial constituye
una violacin de aquel y un incumplimiento de la obligacin inter
nacional contrada por nuestro pas.
17. Que el artculo 23 de la ley 23.101 de promocin de las
exportaciones faculta al Poder Ejecutivo Nacional a imponer un gra
vamen de hasta cincuenta centsimos por ciento (0,50 % ) sobre las
importaciones realizadas bajo el rgim en de destinacin definitiva e
importacin para el consumo, con destino al Fondo Nacional de Pro
mocin de Exportaciones [...]. El Poder Ejecutivo ejerci la facultad
otorgada mediante el dictado del decreto 179/85 y no incluy a la
mercadera de que se tra ta en autos entre las excepciones al gravamen
[. ..]. Parece claro entonces que el impuesto creado por el Congreso,
al referirse con carcter general a las importaciones realizadas bajo
el rgimen de destinacin definitiva de importacin para el conHumo'
comprende al caf crudo verde originario del Brasil que fu o objeto
284
anual
de d e r e c h o
c o m u n it a r io
del acuerdo nQ1 [. . .]. Cabe sealar que [. . .] no se efectu en el

acuerdo ns 1, ni en los protocolos que lo modificaron y prorrogaron,
reserva alguna respecto de la aplicacin, por parte de la Argentina,
del tributo creado por la ley 23.101 [. . .] y ello a pesar de que el
art. 9-, inc. g, del Tratado de Montevideo establece que los acuerdos
de alcance parcial podrn contener normas especficas sobre restric
ciones no arancelarias. Por tanto, la inevitable aplicacin en el caso
del gravamen aludido conllevara igual consecuencia que la referida
en el considerando anterior: incumplimiento del compromiso inter
nacional que la Argentina asumi al celebrar el acuerdo.
18. [. . .] cabe examinar si la alegada posibilidad de apartarse
de un compromiso internacional surge de alguna otra regla o principio
de nuestro ordenamiento y, en particular, analizar la cuestin en el
mbito de los convenios en materia arancelaria [. . .].
19. Que al respecto, la Cm ara de Apelaciones sostuvo -sobre
la base del art. 31, Const. n ac.- que los tratados poseen igual je ra r
qua normativa que las leyes nacionales y que, por lo tanto, el pas
puede modificar unilateralmente los tratados internacionales de los
que sea parte, mediante una ley del Congreso. Y declar [. . .] la
validez de la ley 23.101 [. . .] aplicando implcitamente el principio
segn el cual, a igualdad de rango, prevalece la norma posterior.
20. Que la citada tesitura adoptada por la Cm ara fue sostenida
por esta Corte en F a llo s , 257:99 y 271:7 [. . .].
21. Que si bien es cierto que la solucin del problema de la
relacin entre el derecho interno argentino y los tratados interna
cionales remite a la organizacin constitucional del pas [. . .] no lo
es que del enunciado del artculo 31 de la Constitucin nacional se
siga que un tratado puede ser derogado por una ley posterior, pues
los tratados no son leges, en el sentido del adagio latino. En efecto,
como afirm John Jay, con referencia al artculo V I de la Constitucin
do los Estados Unidos [. . .] antecedente directo de nuestro artculo
31: 'Otros, aunque conformes con que los tratados se celebren de la
manera propuesta no lo estn con que se les considere como la Ley
Suprema do la Nacin. Sostienen y hacen profesin de creer que
I o h tratado!, como los dems actos de una Asam blea Legislativa, de
beran poder rovocarse cuando parezca conveniente. Esta idea parece
Hor nueva y original en nuestro pas, pero tanto pueden surgir nuevas
verdades como nuovos errores. Estos seores haran bien en refle
xionar (|Uo ni tratado os solo otro nombre que se aplica a un contrato,
y (jun Mora Impolible oncontrar una Nacin dispuesta a celebrar cual
quier nmtrato con nonotros, que los comprometiera a ellos de modo
abHolulii v " noMotroM n o I o tanto tiempo y hasta el grado que se nos
antojara
l.<> < qvin limn la loyos pueden, sin duda alguna, enmen
darla o diwoKnrlm, y Inmpoco He discute que quienes hacen los tra
L as
r e l a c io n e s e n t r e
el derecho
del
ercosur
. . .
tados pueden alterarlos o cancelarlos; pero no olvidemos que loa tra

tados estn hechos no solo por una de las partes contratantes sino
por las dos y, consiguientemente, que as como el consentimiento de
ambas es indispensable para su conclusin original, as tambin lo
es siempre para alterarlos o cancelarlos {E l Federalista , Mxico, Fon
do de Cultura Econmica, 1974, nQ64, p. 275).
22. Que a diferencia de lo que sucede con otras constituciones
ms modernas, la Argentina no ha resuelto explcitamente lo atinente
al emplazamiento de los tratados en el ordenamiento jurdico limi
tndose a declarar, en el artculo 31 que, junto con la Constitucin
y las leyes de la Nacin, constituyen la Ley Suprema de la Nacin.
Sin embargo, tanto el lenguaje creado por el constituyente como el
mecanismo diseado para la celebracin de los tratados, permiten
sostener las afirmaciones transcriptas ut supra. As, ante la ausencia
de una indicacin expresa en contrario, es razonable atribuir al tr
mino tratado, mencionado en los artculos 27; 31; 67 inc. 19; 86,
inc. 14 y 100, su significado habitual y profundo, recordado en la
frase de Jay, que excluye -e n principio- la posibilidad de que una
de las partes lo derogue o revoque unilateralmente sin que ello cons
tituya un incumplimiento del mismo. [.. .]
23. Que desde esta perspectiva, cobra pleno sentido el meca
nismo diseado por el constituyente para la celebracin de acuerdos
internacionales, pues la complejidad de su articulacin contribuye
al mantenimiento de los vnculos asumidos. En efecto, un tratado
internacional [. . .] es orgnicamente federal. [. . .]
24. Que, adems, en el plano internacional, la Convencin de
Viena sobre Derecho de los Tratados [. . .] confiere expresamente pri
maca al derecho internacional convencional sobre el interno. Ahora
esta prioridad de rango integra el ordenamiento jurdico argentino.
Esta convencin [. . .] ha alterado la situacin del ordenamiento ju
rdico argentino, contemplada en los precedentes fallos [. . .1 pues ya
no es exacta la proposicin jurdica segn la cual no existe fundamento
normativo para acordar prioridad de rango al tratado sobre la ley
[. . .1. Tal fundamento normativo radica en el artculo 27 de la Con
vencin de Viena. [. . .]
25. Que la necesaria aplicacin del artculo 27 de la Convencin
de Viena impone a los rganos del Estado argentino dar prioridad
a un tratado internacional ante un eventual conflicto con una norma
contraria que equivalga a su incumplimiento [. . .]. Sin perjuicio, cla
ro est de la supremaca constitucional, asegurada, en general, por
su tipologa rgida (art.30, Const. nac.) y respecto de los Tratadow
por el artculo 27 [. . .]. Principios cuyo resguardo tambin se hallara
asegurado por la propia Convencin de Viena, en cuanto establon
en su artculo 46 la nulidad de un tratado celebrado por un patn n
286
anual
de
derecho
c o m u n it a r io
violacin manifiesta de una norma de importancia fundamental de

su derecho interno. [. . .]
26. Que, adems, el artculo 27 de la Convencin de Viena cons
tituye la necesaria consecuencia de un principio crucial del derecho
de gentes -q u e rige tambin en el mbito contractual interno-, de cuya
efectiva vigencia depende en buena medida la subsistencia de las
relaciones internacionales: los pactos se hacen para ser cumplidos;
pacta sunt servanda, en los trminos del conocido aforismo latino [.. .].
Este principio tuvo recepcin normativa expresa en el artculo 26
de la Convencin, que dice: Todo tratado en vigor obliga a las partes
y debe ser cumplido por ellas de buena fe. A l ser un tratado un
acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, carece
de sentido postular, como principio general, la posibilidad de su re
vocacin unilateral. Esta, entraa incumplimiento del acuerdo, con
la consiguiente responsabilidad por los daos. Con excepcin, como
es lgico, de los supuestos en que el propio derecho internacional
autoriza a dar por terminado un tratado, verbigracia como conse
cuencia de su violacin por una de las partes, imposibilidad subsi
guiente de cumplimiento, o cambio fundamental de las circunstancias
(arts. 60, 61 y 62, Conv. de Viena [. . .]).
27. Que lo expuesto en los considerandos precedentes resulta
acorde con las exigencias de cooperacin, armonizacin, e integracin
internacionales que la Repblica Argentina reconoce, y previene la
eventual responsabilidad del Estado por los actos de sus rganos in
ternos. [. . .1
28. Que no escapa a la consideracin de esta Corte el hecho
de que la actor a en este juicio es una empresa argentina, ni que la
Repblica Federativa del Brasil ha sido ajena al desarrollo de esta
causa. Pero no cabe duda de que este pas - y sus em presas- se
veran indirectamente afectados si se aplicaran al caso de autos las
normas cuestionadas por la repercusin que ello seguramente tendra
en el intorcambio comercial con la Argentina, que el acuerdo n9 1
procura resguardar y fomentar. Por ello, el reconocimiento en cabeza
de los importadores amparados -au n qu e no se los mencione- por el
acuerdo, cuya vigencia y operatividad no fueron cuestionados en nin
guna instancia, es coherente con la finalidad de constituir un mercado
comn latinoamericano, expresada en el artculo l 9 del Tratado de
M o n te v id e o de 1980.
29 . Que a igual conclusin arrib, en el derecho comparado, el

Tribunal <lc* Justicia de las Comunidades Europeas respecto de un
tema (|iie gunula cierta analoga con el presente: el de la invocacin
dirocta de lim normas comunitarias por los particulares ante los tri
bunales n ac io n a le s (cfr caso 'Van Gend & Loos [. . .]). [. . .]
287
Si bien es evidente que median diferencias entre el caso reseado

y esta causa -fundam entalm ente la actual inexistencia de un tribunal
supranacional en el mbito de la A L A D I destinado a resolver esto
tipo de controversias y la eventual distincin entre tratados inter
nacionales y derecho comunitario-, ellas no impiden otorgarle un tra
tamiento semejante a reclamos como el incoado por la actora en esta
causa, en razn del grado de integracin que entraan los acuerdos
previstos en el artculo 7Qdel Tratado de Montevideo de 1980 respecto
de los pases que lo suscriben, es decir, en lo que al caso respecta,
la Argentina y Brasil. M s an si se toma en cuenta la reciente
firma del Tratado de Asuncin de 1991, que sienta las bases de or
ganizacin del Mercosur, que mantiene a la integracin regional como
un objetivo claro de la poltica internacional argentina.
30. Que en el mbito de los acuerdos internacionales sobre los
derechos de importacin, el Cdigo Aduanero contiene una regla que
se adeca armoniosamente con el artculo 27 de la Convencin de
Viena y con los principios que lo sustentan. En efecto, despus
de otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de establecer o modificar
derechos de importacin con el objeto de cumplir determinadas metas
polticas que se enumeran (art. 664, aparts. I 9 y 29), el legislador or
den que: las facultades otorgadas en el apartado l 9 del artculo
664 debern ejercerse respetando los convenios internacionales vi
gentes.
31. Que en virtud de lo dispuesto por el artculo 27 de la Con
vencin de Viena y, concordantemente y con mayor precisin con re
lacin al caso de autos, por el art. 665 del Cdigo Aduanero, la reso
lucin 174/86 del Ministerio de Economa no puede aplicarse al su b
lite en la medida que supone una patente contradiccin con el acuerdo
n9 1 entre la Argentina y Brasil [. . .].
Seccin 3
PR E G U N T A S Y E J E R C IC IO S
1. Identifique en el T.A. y en sus instrumentos comple

mentarios o modificatorios normas que puedan desplegar efec
tos directos.
2. Busque normas del ordenamiento jurdico argentino,
de cualquier rango que sean, que se muestren incompatibles
con los objetivos del TA.
3. Utilizando dichas normas o imaginando cualquier si
tuacin que evidencie una contradiccin con las disposiciones
de la Comunidad del Mercosur, realice un planteo de inconstitucionalidad.

Manual de Derecho Comunitario Freeland Lopez Lecube

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14

que se irn presentando, a no dudarlo, entre nosotros) , evaluar

INTRO DUCCI N A LAS COM UNIDADES

C aptu lo Prim ero

A) Breve historia, evolucin y perspectivas

8. Federacin de Estados, confederacin o q u ? .......

Personalidad jurdica internacional ........................

1 - Fuentes normativas ..................................

17. Un Tratado internacional........................................

Seccin 1 Fuentes normativas ..................................

20. N atu raleza.................................................................118

N atu raleza............................................................... .124

N atu raleza............................................................... .134

33. Naturaleza y competencias ........................................139

36. El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades

G) Referencia a los rganos auxiliares

37. El Comit Econmico y Social (C E S )...................... 144

Seccin 1 - Fuentes normativas ................................... 147

40. Naturaleza y composicin........................... ............162

C) El Grupo Mercado Comn (G M C )

43. Naturaleza y composicin........................................

D) La Comisin de Comercio del Mercosur

46. Naturaleza y composicin........................................ 170

49. Naturaleza y composicin........................................ 172

Seccin 1 - Fuentes normativas .

FUENTES DEL DERECHO

56. Los actos tpicos.......................................................188

Las fuentes complementarias

58. Las fuentes del derecho internacional.................... 19(1

a) El derecho internacional general ...................... .196

Seccin 1 - Fuentes normativas ....................................200

60. El derecho prim ario................................................. .211

3. Los acuerdos celebrados por el Mercosur con

La pirmide jurdica del Mercosur

Seccin 1 - Fuentes normativas .................................. 216

R ELACIONES DEL DERECHO COM UNITARIO

63. Definicin................................................................. *217

65. Efecto directo de las normas de derecho originario.

68. Definicin y desarrollo ............................................239

Seccin 1 - Fuentes normativas .................................. 244

Respecto de su aplicabilidad inmediata.................. 266

C) Las normas de derecho derivado

Respecto de la aplicabilidad inm ediata.................. 271

Seccin 1 - Fuentes normativas .................................. 275

LAS COMUNIDADES EUROPEAS*

A ) Breve historia, evolucin

La Unin Europea/que hoy admiramos asombrados^ fuej,

la dramtica situacin era a partir de un profundo replanteo

concretar los Estados Unidos de Europa, piloteados por el

significativos para europeos y terceros como el Convenio para

Jean Monnet (1888-19791?^ naci en Cognac, de una

familia dedicada a la produccin de esta bebida. Se dedic

mthode; propos sur lEurope a faire, Fayard, Paris, 1996.

12 Il faut changer le cours des vnements. Pour cela, il faut changer

He aqu, desde el inicio,)dos de las claves del xito de la

CECA. En^l950 Francia se senta el lder de Europaj y

Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores del go

18 Vase este texto, fundamental y proftico, en el Anexo prctico de

^La Conferencia de Messina de 1955,bajo la presidencia

circulacin de mercancas, servicios, personas y capitales) y

la CEE ya haba implantado su arancel aduanero externo co

jDe la Europa de los nueve27 se pas,

25 Charles De Gaulle, personaje clave de esta primera parte de la his

le acercaba Irlanda). Adems, la construccin europea sopor