ENRIQUE CHIRINOS SOTO: FRANCISCO CHIRINOS SOTO La CONSTITUCION: LecTuRA Y COMENTARIO EDITORIAL RODHAS5ta. Edicién. Mayo, 2006 Primer Uraje 1000 ejemplares 0°15; oH syaet" © 2006. Enrique Chirinos Soto Francisco Chirinos Soto © Dereches de Edicién de EDITORIAL RODHAS sac Hecho el Depésito Legal en la Biblioteca Nacional del Peri N° 2006-3620 Registro del Proyecto Editorial en la Biblioteca Nacional del Pert N° 11501010690299 ISBN 9972-2745-5-1 Diagramacién, Diserio, Montaje ¢ Impresién EDITORIAL RODHAS sac DISTRIBUCION : EDITORIAL RODHAS sac LIMA : Jr. Ho 272 Gf. 103 Telefax: (014) 423-8767 Telf.: 433-6280 Email: ed.rodhas@infonegocio.nel-pe CHICLAYO — : Calle San José 996 A Tell. (074) 23-9963Exaigns Cummos Sore Primer Minisiro designade por el Presidente acude a cada una de las Camaras. y oxpone la politica del gobierno. Este cuenta con mayoria pariamentaria, aunque no tan abrumadora como ta de Odria. La expo- sicion del Premler abre el debate parlamentariv. En seguida, la mayo- ria plantea la confianza, y la oposicion, 1a censura. Bajo cl primer gobterne de Belaunde (1963-68). ol articule 167° deja de aplicarse. en todas sus ampllas consecueneias, por voluntad o inhibiei6n de la propla mayoria parlamentaria. Se aplica, por clerlo, em cuante que los primeros iministros cumplen con la fermalicad de leer una exposicién ante las Camaras. Pero la mayorfa parlamentaria. que es de opusicion, opta por no extender al gabincte recién constitu: do, volo de confianza ni de censura sino de simple expcctativa. Al disponerse que el Presidente del Consejo plates Ta cuestion de confianza, la expasiciin ministerial recupera el detonante parlamen- tario que encerraba ¢) articulo 187* de la Constitucién de 1883, ¥ que habia perdido la Constilucién de 1979, En verdad, sin voto del Con- greso, la éxposicién ministerial daba lugar a un debate tedioso que carecia de conclusién. INTERFELACION. CONTESTACION “ARTICULO 131°.- Es obligatoria la concurrencic cel Consejo de Ministros, 0 de cualquiera de Tos ministros, cutndo et Congre- 80 los lama parc interpelartos. La interpelacién se formula por escrito. Debe ser presentacia Por no menos de quince por cienia del niimero legal de congre- sistas. Para su admisién se requtere el vote det tercio del ni- mero dé representantes hablles; ta votacién se efectiea inde- Jectiblemente en ta siguiente sesion. El Congreso seriaia dia y hora parc. que tes ministros contes- fen la interpeiacion. Esia no puede realizarse mt votarse antes del tercer dia de su adinision ni después del décima". COMENTARIO: El Ministre o el Consejo de Ministros interpelade acude neeesa- namente al Congreso para conteslar el pllego de preguntas que haya sido materia de Ja interpelacion, Una vex contestado el plicga por el mninistro. los parlamentarios hacen uso del derecha de repregania. Se abre asi un largo debate que concluye, de ordinaria. con un voto de confianza o, eventualmente, un voto de censura, En nuestro régimen 342De ta Estreeruns ne. Estano parlamentario, la inlerpelacion ¢s derecho de la minoria. £1 pllego in- terpelatorio se presenta con las Nrmas de no menos del quince por ciento del mimero legal de congresistas. Para gue el pliego de preguntas sca admitido, es decir. para que el ministro. o el Consejo de Ministros sea tnterpelado, se requiere ¢l vota favorable del tercio de representantes habiles, La admisi6n del pliego s¢ vota “indefectiblemente” cn la sesién siguiemte a la presentacién del pliego. Admitido el pliego, cl Congreso senala dia y hora para la interpela- cién. la cual no puede realizarse antes del tereer dia de admitido el pliego interpelatorio ni después del décimo. La practica sefala que un gabincte interpelado es un gabinete herida de muerte, aun si cuenta con mayoria parlamentaria. Tal fue el caso del gabinete Ulloa en cl segundo gobierno de Belaunde, y del gabincte Villanueva en el gobierno de Alan Garcia. Interpelados. am- bos gabinetes tuvieron a poco que dimitir, a pesar de que Ia mayoria parlameniaria les otergo la confianza. RESPONSABILIDAD POLITICA. CENSURA 0 RECHAZO DE La CUES- TION DE CONFIANZA “ARTICULO 132°.- El Congreso hace efectiva ta responsabili- dad politica del Consejo de Ministros, o de los ministros por separade, mediante el vote de censura o el rechaze de ta cues- tién de confianza. Esta iltima sdlo se planiea por iniciativa ministerial. Toda mocién de censura centra el Consejo de Ministros, o con- tra cualquiera de los ministros, debe ser preseniada por no menos del veinticinco por ciento del ruimero lege de congre- sistas, Se debate y voila entre el cuarto y el décimo dia natural después de su presentacién. Su aprobacién requiere del voto de mas de la mitad del mimera legal de mlembros del Congreso. #1 Consejo de Ministros, o el ministro cersuraca, debe renun- car, El Presidente de ta Repriblica acepta ia dimisién dentro de las seienia dos horas siguientes. La desaprobacién de una tniciativa ministerial no obtiga at ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestion de confian- za de ta aprobacién". 343:Exrigur Cutinos Suro COMENTARIO: Queda declarada. de modo paladino, la responsabilidad politica del Consejo de Ministras en plcno y de los ministros por separado ante el Cengreso, Dicha responsabilidad se hace efeeliva mediante el voto de ecnsura -que es de iniciativa parlamentaria- 0 mediante el rechazo de la cuestién de conflanza =que es de iniciativa ministerial-. Este e8 uno de los rasgos flagrantemente parlamentaristas que tenian la Constituei6n de 1920 y Ja de 1983. y que retienen la Constitucién de 1979 y la de 1993. Expresamente. como Ia Constituclan peruana de 1979, la Consti- tucion francesa de la V Repiibliea s6lo a la Asamblea Nacional Je reco- noce el derecho de despedir al gabincte. Asi lo dispone et atticulo 50° en los términns sigutentes: “Cuande la Asamblea Nacional adopta una mocién de censura o cuando desaprucha el programa 0 una declara- clan de politica general de] gobierno. el Primer Ministro debe remilir al Presidente de la Republica la dimnision del gobierno”. Es verdad que Ia diluma parte del articulo 49° facutta al Primer Munistro para solicltar del Scnady la aprobaelon de wna declaracion de politica goneral. Pero. cn primer lugar, el Primer Ministro puede o no solicitar de la Camara Alta tal aprobacién. En segundo término, no establece el texto consti- tucienal qué. si el Senado refiisa la aprobacién que le pida el Primer Mintstro, tenga éste ¥ los miembros det galincte la ebligacin de dimilir Porqtie se mantienc cl principto de la responsabilidad politica del gabincte ante ia Asamblea Nacional, y 5 pesar de muchas restricelo- nes, cl régimen constitucional de Francia, a partir de De Gaulle. es todavia. seglin observa Maurice Duverger, un régimen parlamentario. Tal responsabilidad se hace efcctiva. senala el mismo tratadista, de dos maneras ~igual que en el Per. arado yo-: la cuestién de confian- 2a, y la mocién de censura: la primera es de iniciativa del gobierno. y la segunda es de inictativa de Ins diputadas. [en otrés palabras: ear cl ministerio si, en la Asamblea Nacional. se rechaza la cuestion de con- fianza que proponga el Primer Ministro. Cae también el ministcrio si. en la misma Asamblea Nacional, se propone ¥ aprueba el voto de cen- sura. Rechazo de la mocién de confianza y voto de censura son equi- valentes: tienen 1a misma virtualidad juridica. Lo mismo ocurte en el Pert. El vole de censura, como atribucién no de una sino de las dos Camaras, yslaba especilica y reiteradamente legislado en la Constitu- cidn de 1933 4Existia también la cuestlon de conflanza? gPodia el BaaDeus Esrrucrura oe. Esrapo gabinete formular ante el Parlamento una declaraclon de politica ge- peral, y demandar Ja aprobacion de ésta? Sabemos que. segtin el arti- eulo 167° de la Constitucién de 1933, el Primer Ministra, al tlempo de asumir sus funciones, tenia que exponer ante las Camaras la politica general del gobierno, y que, por supuesto, podia solicitar entonces la aprobacton parlamentaria de su programa. Ademés. zpodia el Consejo en pleno o podian los ministros por separado plantear la cuestién de confianza, es decir, comprometer la existencia del gabinete delante del Parlamento? Si podian hacerlo, conforme al articulo 174° de la Consttucién de 1933, cuyo tenor era el sigulente: ~La no aprobacién de una inleiativa ministerial no obliga al Ministre a dimitir, salvo que hublese hecho de la aprobacién una cuestién de conflanza”. En el articulo 132°, bajo comentario, s¢ ha repetido ese precepto casi lte- ralmente. En la expostcién de la politlea del goblerno que farmulé el Primer Ministre Pedro G. Beltran -y que yo redacté-, al tiempo de asumir sus funciones en agosto de 1959, hay un pedido expreso del vote de con- flanza y una teoria del sistema parlamentario del gobierno. En aquella ocasion, Beltran expresé, entre otros conceptos, los siguientes: “El mandate constitucional que sefiala al Presidente del Consejo de Mi- mistros, la obligacién de comparecer ante las Camaras, suministra una oportunidad democraética para someter a la consideraclén del Parla- mento y, por intermedio del Parlamento, a la consideraclén del pais entero. la politica general del gobierno... Las consideracioncs perso- nales no tienen sentido delante de las conveniencias de la Patria. Por eso, yo somete a la aprobacién de las Camaras no a los individuos que componen el equipo ministerial, sino la polilica que ha puesto en marcha el Poder Ejecutivo... Si el Parlamento, dentro del genuino fun- cionamiento de los mecanismos democraticos. esta de acuerdo con Jas finalidades que seriala el Ejecutivo, y con los medios indispensa- bles para llegar a ellas, entonces, sefiores representantes, quiero dar a ustedes la mas completa seguridad de que los hombres del gobierno han de hacer honer, inflexiblemente. a la confianza que el Parlamento les acuerde”. Los Ministros en el Pera pueden, pues, plantear la cuecstién de conflanza. El rechazo de ésta obligaria al Ministro a dimitir, segin establece, contrario sensu. el articulo bajo comentario. “Esle procedi- miento, copiado de paises europeos -ya advertia Manuel Vicente Vi- laran- ¢s nuevo en nuestro derecho constitucional. Aparece. por pri- 345Exnigue Crnawos Soro mera vez. sin antecedentes consuetudinarios. en Ja Constitucién de 1933, No ha habido todavia ticmpo para ensayarlo en la practica’, Hay que anadir que los ministros en ¢] Peri no sc han mostrado excesiva- mente descosos de plantear la cuestién de confianza porque, de ordi- nario, no se han animade a arriesgar ante el Parlamento su precaria y tan efimera investidura. Con frecuencia, por gjcmplo, ¢l Ministre de Hacienda de antano -cualquicra que hubiese sido él titular de la car- tera- elevaba quejas porque las Camaras aumentaban y. en general, modifican el proyecta de presupueste remitido por el Ejecutivo, pero no s¢ decidia a plantear, como cucstlon de conflanaa, la intangibilidad del proyecio presupuestal, y a colocar asi a las Camaras ante la clara alternativa de mantener el presupuesto, tal como habia sido concebi- do por el Ejecutivo, o despedir al Ministro. En el debate presupuestul de 1968, el Ministro de Hacienda Tulio de Andrea, quiza por vez pri- mera, planted formalmente la cuestién de confianza y Ie fue rechaza- da. Tuvo que dimitir. Respecto det voto de censura, se han adoptado, en el arliculo bajo eomentario. deierminadas garantias que faltaban en la Constitucion de 1933 o astaban expresamenute denegadas por ésta. én la Constitu- clén de 1979, y en la de £993. la mocién de consura debe ser presen- tada por no menos del veinte por ciento del niimero legal de diputa- dos. En la Constilucién de 1933, podia ser presentada por “sélo un diputado o senador” [articulo 172°}. En la Constitucién de 1933, la mocién de censura tenia qué votarse en la misma scsién en la que habia sido presentada (articulo 172°). En la Constitucion de 1993, la mocion de censura se vota entre el cuarto y ¢] décimo dia después de su prescnlacion, En Ja Constitucion de 1933, basta, en vista del silencio al respec- to, la mayorfa simple para censurar ai Consejo © al Ministro. En la Constitucion de 1993. se requiere cl voto conferme de mas de la mitad del twimero legal de congresistas. En ja Constitucion de 1933, una votacién de serpresa podia, pue: traer por lierra a un ministerio. Lo cual era dificil de concebir si las mesas directivas respondian a la misma orlentacién de] Poder Ejeeu- tivo, pero era enteramente posible en case contrario. En mayo de 1932, el Primer Ministro y Ministro de Goblerno Luis A. Fiores. lider de la Unién Revolucionaria, el mismo partido del Presidente Sanchez Ce- 1ro, fue derribado en una votactén de sorpresa, Presidia c] Congreso Constituyente, Luis Antonio Egulguren. Para entonces, los represen- 346De ta Esraticrura pei, ESTADO antes apristas ya habian sido expulsados. En cl debate censtilucio- nal de 1931-33, Manzanilla dijo: “Tampoco puede admitir que cl voto de censura se vote al dia siguiente de presentado. es decir, que se vote en frio. La politica es ardor. La serenidad puede existir en medios de otra naturaleza”. Con la eleccién popular del Presidente de Ja Republica y con la facultad que éste Uene de nombrar y remover Nbremente al Presidente del Cansejo, la Constitucion de 1993 conserva cl rasgo por excelencia del sistema presidencial. Con el voto de censura a los ministros 0 de falta de conflanza, conserva el rasgo esencial del sistema parlamenta- no, Es una Constitucién mixta entre presidencial y parlamentaria. Como dije en el debate, es de presidencialismo moderado -moderado por el vote de censura- o de atenuado parlamentarismo -atenuado por la elecci6n popular del Presidente-. Vale la pena recordar, a propdsito, el peculiar sistema de gobierno que preveia la Constitucién de Wetmar. Consagraba ésta cl principic de la responsabilidad polilica del gabinete ante el Parlamento. Al mis- mo tempo. disponia la eleccién popular directa del Presidente del Reich. Combinaba asi la principal caracteristica del sistema presiden- clal -la elecctén popular del Jefe del Estado- con ¢) rasgo tipico del sistema parlamentario -cl derecho de las Camaras 0, por lo menos, el derecho de la Camara Baja de censurar a lus gabinetes-. Se ha habla- do, por eso, det presidencialismo atenuado de Ja Constitucién de Wei- maar. Podria clasificarse como presidencialismo weimariano el sistema ¢n el que el Presidente de la Republica es elegido por el pueblo. pero en cl que se retiene la norma parlamentania de la responsabilidad poli- Uca del gabinete ante las Camaras. Puede sefialarse el parentesco entre Ia Constitucién alemana de Weimar de 1919, la Constitucién francesa de 1958. tal come fue modi- ficada por De Gaulle en 1962, y la Constitucion peruana de 1993. En las tres consUituciones. el Presidente es elegido por el pueblo. En las tres constituciones, cl gabinete es responsable ante el Parlamento. En. las tres constitucioncs. el dereche de disolucion corresponde al Presi- dente de la Republica, si bien en el Peru dicha hipotesis esta muy restringida. como veremos enscgulda. José Matias Manzanilla dice: “La censura ministerlal Iniciada el 47 por Pedro Quintana se desenvuelve con perseverancia y presenta aplicaciones nuevas desde el 87, en que el Senado aprobé un voto 347Exwaue Curios Soro adverso al Gabinete y los diputados {mpusieron Ia diinision...”. “Aun- que la primera ley que estatuys la censura, Hene fecha 4 de diciembre del 56. Pedro Quintana, en la sesiin del 23 de agosto de 1847. presen- t6 un proyecta, cuya parte dispositiva dice textualmente: E] Congreso resuelvye que sc haga presente al Gubfemmo wn voto para que remueva al Ministro don José Gregorio Paz Soldan”. El Congreso Licne dos grandes poderes: el de legislar y el de. fisea- lizar. Al respecte, dice Montesquieu: “Liamo facultad de estatuir al derecho de legislar por si mismo o de corregir lo que haya ordenado otra. Llano facultad de tmpedtr al derecho de anular una resolucién tomada por cualquiera vtro: ésie era el poder de ios tribunos en Roma”. PLANTEAMIENTO DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE MINISTROS “ARTICULO 133°,- El Presiderie del Consejo de Mtnistros pue- de plantear ante el Congreso una cuestion de confianza @ nom- bre det Consejo. Sila confianza le es rehusada, o si es censu- rado, o si renuncia oes removido por el Presidente de li Rept blica, se produce ia crisis total del gabinete™. COMENTARIO: Cualquier ministre puede plantear una cueslién de confianza que potiga cn juego exclusivamente su cartera. Pero él Presidente del Con- sejo puede, 2 nombre de éste. plantear ante ef Congreso la cuestidn de confianza, y comprometer de ese modo fa existencia del gabincte, Desechada que fuere la cuestién de ronfianza, el gabinete es renun- cjante El articulo bajo comentario aclara defimitivamente. respecto det Presidente de] Consejo, que si la confianza le es rehusada a éste. 0 si Tecibe un voto de censura, o si renuncia, 0 si el Presidente lo remueve, hay crisis total de gabinete, Ocurre que el Presidente del Consejo ha propuesto los nombres de los demas ministros. A falta de Presidente del Consejo, queda sin sustento juridico el nombramiento de los de- mas ministros. Por lo tanto. cn esa hipétestis la crisis es total. Se nece- sita, en dicha conlingencia, un nuevo Presidente del Consejo que pro- ponga al Presidente de la Repwiblica los nombres de los ministros. Con el articuly bajo comentario y con el articulo 123° queda per- fecta e Inequivoramente definida la magistratura de la presidencia del Consejo. 348Dr ta Estruciiua net. Estapo DISOLUCION DEL CONGRESO Y CONVOCATORIA A ELECCIONES “ARTICULO 13¢*.- El Presidente de la Republica esté facuitado para disolver et Congreso si éste ha censuracio 0 negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolucién contiene ta convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realtzan den- tro de los cuatro meses de la fecha de disolucién, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el tiltimo aio de su man- dato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comi- si6n Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentarin. Bajo estaro de sitio, el Congreso no puede ser disuelta”. COMENTARIO: El articulo 134° repile cl articulo 227° de la Constitucién de 1979, con una diferencia: que, en la nucva Constituctén, ¢1 Presidente de la Republica puede disolver al Congreso si éste ha derribado a dos gabl- netes, en tanto que. en la Constitucién de 1979, el Presidente podia disolver la Camara de Diputados si esta hubiere derribado a tres gabi- netes. Hay un gabinete de diferencia. Hasta la propucsta constitucio- nal del PPC conlemplaba dos gabinetes en vez de tres. El derecho de disolucién, tal como ha sido legislado, conticne {m- portantes limitaclones y condiciones: a) La disolucién apareja autormnaticamente la convocatoria de elec- clones pata nuevo Congreso, b) En el ultimo aro de periodo cunstitucional. no hay disolucién. e) Ladisolucién no comprende la Comision Permanente. la cual, como el antigua Senado. no puede ser disucita. qd) No hay otras formas de revocatoria de! mandato parlamentano: ‘mportante disposiclén de mi Iniciativa para conlener la exagera- da propensién a la democracia directa de clertos parlamentarios, algunos de ellos de la mayoria. Y e] No hay disoluciin en estado de sitio. Contra Jo que pudiera pensarse. la potestad de disolver el Congre- $0 no ¢s propia del sistema presidenclal. Es. por el contrario, propia del sistema parlamentario. En los Estados Unidos, el Presidente no puede disulver Ja Camara de Representantes ni cl Senado. La razon es 349