Capitulo XIV La Descentralizacién Administrative. << Antes de explizar lo que oe entiende por “descentralizaclén administra mdmenoinmodiatamente anterior, es doce, Como se sabo“entralizacia® deriva del verbo “centralizar” que, sein 1 Dieelonario de a Real Academia Eepasol,sigaiieareunir Yaris esas fn un centro comin, o hacerlas dependor de un pdr etatal, Llamar ast ‘lyobiemo supreme la autoridad atbulds 4 organisiaos sci ‘Quiere decir que habré “entralizacion” cuando las funciones estata- le B61) sean ejeridas por ol Poder Supresso del Estado, Pengecnoa un semplo: en nuestro pais bajo la Consitnein de 1620, ias respectivas finclones del Estado solo podian ser cumpidas en toda el tarritrio na onal sea por el Poder Legislative, sea por el Poder Ejecutivo, sea por el Poder Judeta Bn cambio, en nuestro actusl ordenamiento juridie-constitucional tanto la funeién legislativa como la fancién administrative pueden ser ‘eres por otros rganes. Ast, por ejemplo, as Juntas Departamentales 9, ay ota at tt ton en ie ‘SputaAPAGUES a0, Bun “Tumis dt Deo Amat, ‘tse, 174 pag. Came dango tn fn ‘Steep dicta yalsjercen Ia func logisativa dentro de cada Departamento (art 273 do la {Constitucin dela Republica). Lo mismo sucade co la uncién adminis ‘iva gue ya noes atribucin exclusiva dal Poder Ejeeaiv en feta low Bt tos Auténomos, los Servicion Descentralizados, os Golersoa Departaien tale, el Tribunal de Cuentas y ln Corte Electoral tambidn gern Inf thin adminstrativa dentro desu jurisdiecén respectiva, En log Estados Feeralee ex donde se apreca major el fenduneno de Ia \leseentralizcin de las funcanoseetatales a que hay un gobierno supremo, ‘gobierno federal, ue cumple as tea funclane esttale, pro en aa ind ‘lela Entadsfaderade,provincas orion, también se eeeen In funei- ‘es estatales Es lo que suede en In Argentina (Provinces, en low Estados Unidos Estado), en Brasil Estado), en la CEL, Canfoderacin de Fatados Independienteseneabezados por Ia Federacén Rusa ete, donde cada uno de los Eotados, Provincia o Regones tienen su propio Poder Leillvo, Pad ‘Rpeutivey Poder Jada enclue en algune de ells hast la incon ens Lutyentela gerceaibremente. Enseda Mextz que “El Estado unitariedispone de un solo centro que td rferido a las tres fanciones capitals. Las Idens do cntralizacion to lade descentralizacin re vinewlan sin embargo onicamente laf ‘ibn eieeativao de adannieracion por ser la dnien que smite esta iItina tin comprometer Ia naturelesa del sistema. Bl Estado federal, en casi presenta tanto cenros como Estados miembros, mas el comin, “La centralizscén y la descentralzacién s concibenentances en cnsi- \deracién a eada uno de ellos yaberca, en tales condiciones, las funciones pitas: legislative, jusadiscional y gobernatvs, inciayend - trativa porgus para todos hay wn centro comus, federal, cantrospartic- ares, estadales" (152) Cabs anotar que nuestro pats es un Estado unitario, pero que tiene escenteliscién legalativa (Gobiernoe Depararmentales) por serviios (antes Autinomo y Servicios Deseentralizada) ‘Tedrcamente el grado maximo de entralizacion oo configuraria evan do tas las funcioneseetatals fueron aereidas por ua slo drgano. Quid [ued assirge con la frase histrien de Late XIV "El Estado soy yo" En sitesis; entendemos por eentralizacién’ en sentido ampli, cuando fodas las funcionesastatalee estan reunidas en el Gclarno supremo del tad, ee decir, coando hay un sla centro de pode. 1st, MENDED, Aparea “Suamay Orgnier, EA Ju, Amal M. Ferdoden Mec ix eae, lg Eri oe el [Rteyetig dure "de PORSIHOFY “snd ae Dow ‘itor debt Potn Md it ag 20. 70, Contralizacton administrativs ‘Ahora blen, nuestro andlisis etd refrido eapetfeamente ala fancién ‘udminisentiva (153) por lo que entendemos por “antemizacion adminis- {ratio la directa por un Srgana central de toda Ia actividad adi ‘isteaivn, os decir “cuando todos os drgunos adminstrativos estan en ‘ad bajo a resin de sn Organo central Snes” (154) 0“el sistema or. ‘nico orentadeedianterlacin jerarguiea" (158). ‘Grafleanenta, pwd expla centalizcin por una prémie, de don- ‘dl wten etainseupado pore jerarea Gryano central as aristas sean Ta nase que eostnican al gape central con cada uno de os ‘na aubrdnados yn cote ive Wratavesals dela pikmide compres “leva grad en que star casks distin gos) ‘Nuestro régimen constitueional de 1890 consagrs tna ntensa cetral- sacion adminiatatia, Ia que fue disminuyendo a fines del sigo pasado ¥ prineipas de eta con Ta ereaciin de Tos entea stores (Banco de la Re- Publin, Banco de Seguros, UT 171, Rlementos de la centralizacién Loe elementos que caracterizan a la centalincién come tl, son dos 1) un Organ Central que dig a toda ol conjnto, slando el vértic, Imeabexn dl sistema! 1) elaclones Jerdrguicos ante lo nganos del sistema centralizado. to on obliga n defini 0 a precienr al concepto de Jerarguia: es la relacin jridea que vnculaeatre a os deganos de administraciony lor fincionarion, medlanta poderes de rubordinacin, para asegurar unided In eet 287) 100 osha las an ot sl ean Segoe ‘ceuanterequaren secon prices, medina oon jie que pueden ‘Boho Administ 10, ae Seis ait ar aeemmeer ns sa MUM sd a ete HEN tae Es elias rea Seca ear re ane a Cosa ae SE ec rn cent tee ‘Danco, drtaprudeods 7 Adinstracton, Montevideo, 02,1 pg. vo. ei aaa ag ae pa ih i : 4 i : F i iz“Esta definicén, propuesta por SAYAGUES LAso, en primer lugar, expre- sa que es “rolacin juriaiea” con lo que resalta ol Hecho de que las hormas ‘que regulan I estructura y funclnamento dels adiministracisn son noe ‘as urdieas, sunquo materialmente puedan ser tenieaa. Ea segundo Ia far, dicharelacin juridieavineula a drganos y fencionarios, porque como 5 cabo no toe los funionarios so titlares de ganoe. Yen tercer Io. tr, la vinculacion so haco mediante poderes de subordinecién 0 poderes tle taando camo prefiers al Dr Mxoez (158). Con el mando ia vluntad dal Jerarea ding ia accion de los drganos y funconariossubordinades, pul indo canteniendo In misma 172, Descentralizaciénadministrativa Es noessario estudiar, on primer lugar, ol eoncopta de descontraliza: cién adminstrativa. Sep el Dicconaro dela Real Academia expatls, “Descentralizar” signifies “Diviir In astoridad del Gobierno ripremo del Estado, transfriendo una parte de ella diversas corporaciones perso nas La descentralzacién administrative, entances, es el proceso por madio ‘el cual se transfieren los poderes juridcns de administracin del érgano ‘conial Gerarea) a otros Grganos pare que ls eertan como competancia ropa, pro bajo cierto eontralar (159) ‘Ctandextudiamoe Ia centralizacin vines que el proceso era centri: eto, o sea, todos los drganos administativos dependian del rgano central fics Ba earblo, ea la deectralizectén el proses sa cetags, © oot ‘nay un aljamlento de los poderes de adminltracisn del rgano central hnaia otros érganes. Se produce un desprendimiento de poderes de adi intracn del jorevea hate otros Grganoy sean subordinados oo. Pongamos un ejemplo: sistema centralizado administrativamente era que extn en nsestro pats bajo la Constitcén do 1890, dande el Podor ‘Bjecutivo era el jerareamxime; en cambio, sistema deseontralizadoadmi- istraivaments ese que existe sctualments en nuestro pais Ym Que c0- Fenny, Menten 1973, 8°, pg 23, dle rari” come una lain CS ean y tern ean, mp mee a 1 SNe purines pane Nae pugs PT SS ir ALTAIR, Pere Guten, Cary de Dek Araneta” 4 Depa. Secon Ae ih pepe DEMUCAEL Alero es Aue Miura Toe Nt Pun ENTRENA COST afl, Car dr Decks ‘Amino, a Tecan lea 0, N 3, ph’ 30-96 FRAC, Coie, ‘Gera Adminuraneg” BA Ror” Mer ara. aa pig 2 MARKER. Mest Sob i. 29 Se SAYAGUES LASO, roo aT Ne i pag 22h WALDME, Ma tna Blane OB ‘Adina, Reo ry, Part, 189, pg 227 Deseo Consrmvcin Cormeuree.e9 ma stan varias administracione, sl Poder Hjecutivo,loe Gobiernos Departs ‘mentale, le Entes Autonome 9 Servis Descentralizados, cada uno con ‘Mt reppedivojerarea. ‘Quiee decir que ol sistema poblic wragusyo es descentralizado, au que internamenta cada uno de los érganos del sistema est fuertemente ‘ntralizado. Expliquemos la estructure estatal vgente de la Administra ‘in en nuestro pair acoge Ia descentralizacion territorial (Gobieraos De- partameatales) J funcional Entas Descntralizados, pero dentro de cada lino los dnganos descentralizados, sea Gobierno Depar‘amental, Bate ‘Ratsnomo o Servieo Descentrallzado,rigo ol sstoma ceatralizado, es de- ‘Sra todos los Grgonoe esta eabordinades al jorazca. Por ejemplo, UTE. ea un Ente Auténomo que no depende jertrquica- manta del Pade Ejecuiv; os un Grqano decentralizado dentro do la es- fuctara esata. Pero interaaments, UTE. ets organieada como un it~ ‘tema contralisado porque cada tna de as Gerenias de Division, Departa- thento ySetronen aa! com tds lo feionarne, extn subordinados al Jorerea que el Directorio de UTE. 173, Bvolueigahistériea istércamente, la descentralizaisn se produse con Ia intervencn det Estado on diversas actividades o tares que antes estaben reservadas alos partculnres El Estado elsico Individuals dl siglo XIX ora juez¥ gear ‘ene gue ona caro depts defena ner np- ‘ida interior, la relaconesexterlores Ie justcia las actividades naa ‘Geres basins Gucaudattn de impuerton) 60) En cambio l Ext de ‘ipo intarvencionsta dl siglo 0, toma a 2u cargo divrsos cometides ot ene (161) somo por sjmplo, Ia ensesanan, Ia salud publica, 1s transpor. te, eneriaelctrien, ol agua potable, a seguridad social ol crédito pi Vico, Ie roglacisn dela monede, ete et. (162) 30, FRAG. ati eo mien. eri, Maen, 07 I Wd pup of SAHAGESdo niin ee etn esata Elan an ead ota Ie niacin con nbd de pale ep on forma més eficaz con dichos cometidos, A. ‘Ota ruin isin de advent, octal bch de la resistencia dens cnanidadn nas a Pots Cone tensa al proceso strc de a astnonia logradn por muse Ceberon De ‘efamentles oon Conus Se 16 eae 174, Tipos de descentralizacion CConviene precisarelaramente que existan dos tposo clases de dosen ea 4 ios o clases de deseo 8) Territorial w horzontat: ol eritero que oe toma en cuenta ese ter torio, Departamenta, Comuna, Provincia, Region, Lacalidad). 0 sem la tansferencia de peers de edministracin se hace en favor de detorn ‘dos entes teritriales Ea nuestro pats el jemplo lo constituyen ts Gi biernos Departamentals las Juntos Locale art, 203, 287 ) 288 de (Constitulén) (164, By Funciona, por servicios o vertical: ea Ia tansfeencia» asignacion de determinado cometido o tarea a un Srgano piblice esta, H semple ‘arncteratico es el do nuestros Entes Axeonomos y Servicio Descent aden, a uo dee cules an cng ina avd nein ge “ bjelivo ha puesta a au eargo (preducionodstbucin de ener bia elite, ee) 175, Hlementoscaracterizantes os elementos que caractarizan a la descentraliascén adminstrativa son dos (168): 8) Transferencia de poderes de administracisn; 3) Contraon 162. Yaa MARTINEZ, Marcin, Ane le muse Costin. Cs Ura ose 15 tpt = vo AOS a sh mars ae re eee coca 8) El primer elerents, la transorenci ltaspasn de poderes de adm isn a earactristicn een do la dascentralzacion. Para gue eate- ‘ne feat alfendepeno a estudio ve rogiere que haya en desprendimento, ina pra de poderes Ge administrocin del Srgano central en favor det ‘gnno subardindo ono. Por empl, cuando se atribuye m un érgano das ‘enalizad la petancia para la preducicn ycomercalizeci de comin tiles, cen eonserena, oda Ine demde atrbucones para poder cumplir om eat comet, em por ejemplo nombar y dst personal, se le at ‘uitando al Poder Bjectvo determinados poderes de administra, 1 Hl conteaor que eer el egano central esa otra earacterstica de 1a desentraizaion administrativa, Es deci, que si bien hay un traspaso sl pederes del organo central a otro Gegano, ol primero se reerva la fecul- ‘td de eontrolarebmo ae ere en 176. Btapas de a descentralizacién administrativa Doctrinarlamenta se dstinguen tes etapas o grados de In descentrali- ‘acim administrativn: a) In desconcantraign la descentralizcién pro- plamente dicha;e Ia descentealizaciénautondmica, ‘En qué diferencia estas tron etapas 0 gradae de la descentaliza- ite ‘La diferencia ertriba en doe cosas: 1) el euantum do oe podores de administacin transferides; 1) In intenidad de oe pederes de contralor del Grgano central. (Cuanto mayor san ls podoes de administraciontranaferido, menor sort el contrlor del Srgana entra. Yala inversa cuanto menores sean dos, ms Intenso sera el sontralr (16). 177. La desconcentractén Bs la primera etapa, quo se configure por la transfooncia del jerarea a un Grgnno subordinado de potestades de administracén, en un sector Limi- ‘ado, para que lasers como competencia propia (167), ee, SAYAGUES LAO, Eagan ob oT. NO 181 pg 298-240, {et SAYAGUES CASO, arn, ote sh pay dei MENDED, para “Taree i Smarr sop ee 16h Fas CASSELL MUNGE, orc“ agin ec he Scotian csi tt Dt Cre5 ‘Rn ConneaFremas [Ee decir que el fendmeno de In desconcentracion se da dentro del sste- sma centraliado: no hay ruptura del vincuojerarauica (168) I érgano n> bordinado a quien se leben conerige determinades poterades pars que Tat slersa como competenea propia, tendra paderes prpios de Secissn, ‘ero dentro de a materia expresamente desenesntrada Las caracteres de -deseencentracién" on lo siguientes 1 Atribucin de podores propos de administrcin timitados en de- ferminada materia 1) a tranaferencia de poderes ae produce del érgan central hacia un érgano subordinada, Por ejemplo, del Poder Bjecutivo a lon Mnaton ©) Bl origen dela deaconcentracién puede ser constitucons, legal 0 reglamentara (169, 4) Eh contralor que se sjerce es intenso. En nuestro pats dicho contrat se realiza través del recurs jersrquic art. 317 de la Conatits: fen) (170). Un ejemplo pretin de desconcentencisn a clin, que establee ls atriouiones de oo Ministos. ‘Como se sab, los Ministrs son subordinados jerdrquicamente del Po- er Bjeutivo. Pro la Constitucion do la Republia les ha aribuido deter mminadas atribuciones para que las ejerzan como eompetencia propia. Bl Dr. Menosz haco un profunde estudio de ada uno de lee numerals del art 181, lgando ala conclusion de que nieamente el numeral, que a toriza of page de las deudas reconocidas del Estado, configura "desconcen. {racién” (171), Cabe anotar que el numeral & de dicho art. 181 perats la dlcconeentracién lagl la reglamentaria, pero eta iltma dbe sr era ‘da pore Poder Bjeeuivo en Conasj de Miniatros (72). Bn nuestra doctrina nacional, CAJ4RVI hace Ia diatincéa entre Ia “desconcentracisn privativa”y Ia “destoncentracion no pivativa”. Veamos: ‘nla “deseoncentraionprivativa” odesconcantracn propiamente dicha 0 {Upls, la atribucia de compatencin Al drgano subordinadeojerarquzade debe ser exclusiva, para que la ejorza como propia privando al jerarea que teanafini lw podereselercrios, quien “no polrd darle ordenas sobre el ‘erect de esos poderes desconcentrados, nl rovisar,revecar,refomar 0 Susie do fico To actoado por el subordinado en eeciio de oss pod st, 181 dela Constita- sn rreararicee ee ee ot 13 Geena esas acer i LHL. MENDES, Ap, tenes or {TL MENDRG, Apr, Sties ogéncor 1.10, ph Denso Conserucona ComrErosso m es ni avacarse el conceimienta da azuntoscomprendidos en la descentra- (eseidn (173) La "desconcentracin no pivatva”o aipea, se da cuando fe tribuje a un Gegano subordinado una poteiad propia de decisién en ‘loterminada setae, peo tin que el jrarea se prive de dicha potestad © Competencia, Cazanize da com ejemplo el caso de atribucin a funcions- Fioe de jrarula en los Entesestaales, de potestades de reolucién dentro tle eri limites, por sobre los cuales debe resolver necesariament el Di- fectoroy no quedando privado ol Directorio de resolver dentro de ls imi. {es alribuldos alos jertreassubordinadoe (174) Bn esta hipotesis MENDEZ frafere hablar de Amnputacién funcional” que ex caando el jrarca en el ‘Gere dela eompetencia propia “imputaTunciones” los inferires su ‘ordinados (175). ‘En sintanis: en la desconcentracién hay un “mimun” de traspaso de poderes de-administraci de un Grganojerarea a tre subordinado, con un [Menso cotralor, Pero el rganosubordinado ve ampliada su eompeteneis ftonque em materia expec y mitada, 178, La deseontralizacion En nuestra exposiciin hemos seguido ol esquema que admite nia mente nuestra dacrina nacional en el sentido de distingur tes etapas 0 ral do la descentrlisacion, sunque cabo hacer notar que parte de la Aoctrina extranjra, sabre todo Ia taliana yla argentina, distingue éaiea- ‘nent dor rma "In bororiicaojerdrquicn, aye caractaristia es 1a de que el Sega fo correspondiente carece de personalidad Juridica. Como see, huivae alo que etnne denominado"dosconcentracion"; 1) Ta'aueirgiea cya earncteratiea esque el rgano tiene personali- {ded jrtdice,Byuivaldia a nuestra “descentralizacin autonémice ate). Ahora bien, uéles son los elementos que deinen la “descentraliza- ci proplamente dich? En primer lugar, a raspaso de la generalidad 9 ‘Bea tovalidad de los pueres de administracin del Grgano central al érga- 1. CAIARYILLE, Jou Pablo ‘Doe Beier de Deke Amina, Ba. Ue. ea, tp 100. sre, GAIAM, Jas Pe ot bg. 22. HS, MENDEZ, Aarne’ O88 8 190, 1. BIBLEA RD int” La ay, Bore Al, 9647.1 pi BE ape Pilar Deckman, Boao Ae, eee cae cy gat BE VALLES fai" i Ds ‘Monit’ Eau Par Sainlartiat, Sh Seem Se sialnans tar 000.a8 wen Coma Psa ‘no deseentralizado. En segundo lugar, la transferencia de loa poderes de ‘dministracin debe tener origenconaitconalo legal “an terer lugar el contralor quo crc el rgano central puede ser més manos Intenso, pero hay romplmiento del vineuo jerérquico, En euarto lugar, puede atrbutrsole ono la personalidad jurdieaalentedescentrali- sao (177). Quiere detir que pueden exstirentes desantralizados que Ro teagan persnalded jurtdia (178). "En nuestro derecho positivo esta extaporzac se correspond con lot Servicios Desentralzados(Coastitusién, Sein XI, Capitulo are. 185, 186, 187, 188, 190, 191, 192, 185, 197, 198, 200 y 20%) aunque dexpus de la ckime Constitucisn de 1967 Ia dierencin ont Enter Autinomoe y Set iis Descontralizados cs mds sul (179) No obatante l regimen juridicn ‘onstituclonal de loe Servicios Descentraizados en el Uruguay ee diloren. ‘ade los Eas Auténomas po los sigulentescaracteres "Se erean y ae suprimen por mayorin absolute de votos dl Srganolegslativo (at. 185 de la Constitulén). — Contra los actos administatives det Disctorioo del Director General eaben los recursos jerarquico¥ do anulacin para ante ‘ol Poder Bjcutivo (art. 317 dela Consituien. 1 sintesis, el grado de descentralisacin ext detarminado por la in tensidad de los poderes de cotralr del rgano central. Bala segunda eta. ‘pe que hemos descrpto, hay un traspaso de la generalidado dela totall- 4d de oe poderes de administracin, pero conn cotralor mts menos ‘ntonso (en auestro derecho postive se llama la “tatela” dal Poder Recut vo) del gaa jeratea, pero ya ao habré mas contol Jerdrquey” no “ts tela" porque de lo oatrario estarfamas ante la “deasoncentracin” en I que ao hay rompiaienta del vindloersrquic (160) Yer tn, SAYAGUES LASO, Bau oh 1 N15, pe 2680285. AH Jae eae ERM Perse Noto, CASSELL MUON, Harn Prine reine wef ae Catai’ AL pe 07 ten PRAT JA "Lon Bn Aamo” W158 179, Ladescentrallzacién autonémica El grado maximo de descntralizacion se configura cuando ae tragpa- san In ttalidad dele poders de administracin del rgano central al en {e descntralizada, signdndole personerta juridica, patrimonio propio y ‘on un mimo decontraor. Bs la que se ha denaminado or la doctrina como la autonomia (181), 0 seals capcidad de nutodoterminacin yautogesticn del organ. Las earactristicasfandamentales sn: Origen constitueonal legal = Latraneferenca de poderes, en principio, es general o total ‘= Fl organo autsnomo tiene personalidad jurdica y patrimonio prop. = Elcontralor del jerarea es minim, al menos, poco intonso sz Una caracteriatcn que hacen resaltar ls autores franceses como RIVE no y VEBDEL es ln de que las nutoridades de los ceganos descenralizados feben sr elogidas por la ciudadaaao por la clectividad interesada, por ‘tu, dee, esque aroqura I aston (183) En questo derecho postive, como afimérames precedentementa, os lamas Ente Astinomos perdieran un poco de eutoaomfa on ta dltims (Conatitueln, suv los Enos AutSnomos de Enaedaza (arts. 202 a 208 do 1 Constibacién, que concervaron el grado de autonome compatible eon ‘ita tarera etapa que hemos doacrpt. Por ejemplo, cada Hate Autonome 4d Ensotanza (Universidad dela Repablica, ANEP) proyeta y aprueba el ‘Exatuto de aus funconarios (art. 204 inciso segundo de la Consituciéa Aasigna y destitaye a ros fncionaris, ls actos adminsteativos defini ‘or 4) de estas Bates (come loe de los dems Entes Autdnomos, por sn, Uap nny SAYAGUES ASD, argos, 0126 pe. 205-248 ERO J ho pay 2 Sg. pa =1% one Conaea Fras «jemplo, UTE, ANCAP, ete) elo pueden dar lugar s aciones ante el Tri- ‘Banal de lo Contencioso Administrative ola Justicia Ordinaria (art 194 por remisign del 208 de Ia Constitucia) En aintesi: 1a Yautonomia” es el grado maximo de descentralizacién, caracterizada por la transfarencia total de los poderes de administracion {el crgano central al ente descentralizad y la atibucién de la personeria juriien, pero con un minima de contralor.