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Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Adm. Gral. del Estado LOFAGE.

Artculo 1. mbito de aplicacin.


La presente Ley regula, en el marco del rgimen jurdico comn a todas las Administraciones
pblicas, la organizacin y el funcionamiento de la Administracin General del Estado y los
Organismos pblicos vinculados o dependientes de ella, para el desarrollo de su actividad.
Los Organismos pblicos son las Entidades de Derecho pblico que desarrollan actividades
derivadas de la propia Administracin General del Estado, en calidad de organizaciones
instrumentales diferenciadas y dependientes de sta
Artculo 2. Personalidad jurdica y competencia.
1. La Administracin General del Estado, bajo la direccin del Gobierno y con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando
funciones ejecutivas de carcter administrativo.
2. La Administracin General del Estado, constituida por rganos jerrquicamente ordenados,
acta con personalidad jurdica nica.
3. Los Organismos pblicos previstos en el Ttulo III de esta Ley tienen por objeto la
realizacin de actividades de ejecucin o gestin tanto administrativas de fomento o prestacin,
como de contenido econmico reservadas a la Administracin General del Estado; dependen
de sta y se adscriben, directamente o a travs de otro Organismo pblico, al Ministerio
competente por razn de la materia. a travs del rgano que en cada caso se determine.
4. Las potestades y competencias administrativas que en cada momento, tengan atribuidas la
Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos por el Ordenamiento jurdico,
determinan la capacidad de obrar de una y otros.
5. Los rganos que integran la Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos
extienden su competencia a todo el territorio espaol, salvo cuando las normas que les sean de
aplicacin la limiten expresamente a una parte del mismo.
Artculo 5. rganos administrativos.
1. Los rganos de la Administracin General del Estado y de sus Organismos pblicos se
crean, modifican y suprimen conforme a la establecido en la presente Ley.
2. Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan
funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter
preceptivo.
Artculo 42. Personalidad jurdica y potestades.
1. Los Organismos pblicos tienen personalidad jurdica pblica diferenciada, patrimonio y
tesorera propios, as como autonoma de gestin, en los trminos de esta Ley.
2. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas
precisas para el cumplimiento de sus fines, en los trminos que prevean sus estatutos, salvo la
potestad expropiatoria.
Los estatutos podrn atribuir a los Organismos pblicos la potestad de ordenar aspectos
secundarios del funcionamiento del servicio encomendado, en el marco y con el alcance
establecido por las disposiciones que fijen el rgimen jurdico bsico de dicho servicio.
CAPTULO II.
LOS ORGANISMOS AUTNOMOS.
Artculo 45. Funciones de los Organismos Autnomos.
1. Los Organismos autnomos se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en
rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de programas especficos de la actividad
de un Ministerio, la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de
servicios pblicos.

2. Para el desarrollo de sus funciones, los Organismos autnomos dispondrn de los ingresos
propios que estn autorizados a obtener, as como de las restantes dotaciones que puedan
percibir a travs de los Presupuestos Generales del Estado.
Artculo 46. Reglas para el nombramiento de los titulares de los rganos de los Organismos
autnomos.
El nombramiento de los titulares de los rganos de los Organismos autnomos se regir por las
normas aplicables a la Administracin General del Estado.
Artculo 47. Personal al servicio de los Organismos autnomos.
1. El personal al servicio de los Organismos autnomos ser funcionario o laboral, en los
mismos trminos que los establecidos para la Administracin General del Estado.
2. El titular del mximo rgano de direccin del Organismo autnomo tendr atribuidas, en
materia de gestin de recursos humanos, las facultades que le asigne la legislacin especfica.
3. No obstante lo establecido en el apartado 1 de este artculo, la Ley de creacin podr
establecer excepcionalmente peculiaridades del rgimen de personal del Organismo autnomo
en las materias de oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripcin y provisin de puestos y
rgimen de movilidad de su personal.
4. El Organismo autnomo estar obligado a aplicar las instrucciones sobre recursos humanos
establecidas por el Ministerio de Administraciones Pblicas y a comunicarle cuantos acuerdos o
resoluciones adopte en aplicacin del rgimen especfico de personal establecido en su Ley de
creacin.
Artculo 48. Patrimonio de los Organismos autnomos.
Redaccin por Ley 33/2003
El rgimen patrimonial de los Organismos autnomos ser el establecido en la Ley del
Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
Artculo 49. Rgimen de contratacin de los Organismos autnomos.
1. La contratacin de los Organismos autnomos se rige por las normas generales de la
contratacin de las Administraciones Pblicas.
2. El titular del Ministerio al que est adscrito el Organismo autnomo autorizar la celebracin
de aquellos contratos cuya cuanta exceda de la previamente fijada por aqul.
Artculo 50. Rgimen presupuestario de los Organismos autnomos.
El rgimen presupuestario, econmico-financiero, de contabilidad, intervencin y de control
financiero de los Organismos autnomos ser el establecido por la Ley General
Presupuestaria.
Artculo 51. Control de eficacia de los Organismos autnomos.
Los Organismos autnomos estn sometidos a un control de eficacia, que ser ejercido por el
Ministerio al que estn adscritos, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley
General Presupuestaria. Dicho control tendr por finalidad comprobar el grado de cumplimiento
de los objetivos y la adecuada utilizacin de los recursos asignados.
Artculo 52. Impugnacin y reclamaciones contra los actos de los Organismos autnomos.
1. Los actos y resoluciones de los rganos de los Organismos autnomos son susceptibles de
los recursos administrativos previstos en la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
2. Las reclamaciones previas, en asuntos civiles y laborales, sern resueltas por el rgano
mximo del Organismo autnomo, salvo que su Estatuto asigne la competencia a uno de los
rganos superiores del Ministerio de adscripcin

Principio de jerarqua
La jerarqua normativa es un principio del ordenamiento jurdico, que impone la subordinacin
de las normas de grado inferior a las de rango superior. Jerarqua es el orden de los elementos
de una serie segn su valor.
La jerarqua administrativa se caracteriza por cuatro notas principales: supervisin, direccin,
inspeccin y resolucin de conflictos.
Es la ordenacin vertical y gradual de los rganos de la admn, de unos rganos subordinados
a unos superior, crea un sistema de relaciones entre el superior y el subordinado y en su
sentido inverso.
Estas son las potestades que posee el superior jerrquico sobre el subordinado:
Dictar rdenes
Dirigir la conducta del inferior
Inspeccionar su actividad
Resolver conflictos
Anular o reformas actos del inferior
Avocar atribuciones
Sustituir al inferior en el ejercicio de su funcin
Delegar ejercicio de la funcin
Ejercer potestad disciplinaria
Resolver conflictos positivos o negativos de atribuciones
Delegar ejercicio de funciones
Ejercer potestades disciplinarias
Delegar, cuando la ley lo indique o no lo prohba
Resolver recurso de alzada interpuesto contra las resoluciones y actos de los rganos
inferiores.
El principio de jerarqua, aun desprovisto de su carcter mtico y cuasi sagrado, y reducido a
sus contornos actuales (32), es fundamental no slo desde el punto de vista del modelo
burocrtico de organizacin pensado por WEBER, sino de su vigencia en la Administracin de
todos los pases, y concretamente de la espaola, por razones de ndole tcnica, jurdica y
poltica (33).
Desde un punto de vista tcnico, la divisin del trabajo y especializacin de tareas que lleva
aneja exige una direccin unitaria de las mismas en armona con los fines de la organizacin,
que se realiza precisamente a travs de la jerarqua.
Desde el punto de vista jurdico, la Administracin se define en la Ley de Rgimen Jurdico (art.
1.) como conjunto de rganos jerrquicamente ordenados, las competencias se distribuyen de
acuerdo con la situacin de cada rgano en la escala jerrquica, las normas o actos jurdicos
emanados de los rganos de la Administracin valen segn el nivel jerrquico de la autoridad
de que proceden (34), etc.
(34) LPEZ ROD, en su defensa de la enmienda al artculo que comentamos en
la Comisin de Asuntos Constitucionales del Congreso, defendi la inclusin del
principio de jerarqua con las siguientes palabras:
Digo que propongo que se introduzca el principio de jerarqua porque, si bien
son de gran importancia el principio de descentralizacin y de desconcentracin,
no menos importancia tiene para la Administracin del Estado el principio de
jerarqua, puesto que los rganos mltiples de la Administracin del Estado, con
personalidad jurdica nica, han de estar ante todo jerrquicamente ordenados.
La prueba de que existe esta jerarqua administrativa es que en el articulo 97 del
proyecto de Constitucin, en su apartado d), uno de los principios que se sealan
es el de jerarqua normativa. Pues bien, no podra haber jerarqua normativa en
las resoluciones administrativas si a su vez no hay una jerarqua en la Administracin.
Por tanto, consagrar en el artculo 97 el principio de la jerarqua normativa
de las resoluciones administrativas y no consagrar en el artculo 95 el principio de
jerarqua en la Administracin, me parece por lo menos una falta de simetra
en dos preceptos constitucionales (Diario de Sesiones, nm. 81, de 6 de junio
de 1978, p. 2957).

A estas razones de orden jurdico an se pueden aadir otras no

menos importantes. En un modelo liberal democrtico de Estado, el


poder debe residenciarse en una ltima instancia poltica responsable
ante el Parlamento, como representante de la soberana popular. Pues
bien, el principio jerrquico permite responsabilizar, al menos formal
y politicamente, a quienes ocupan la cspide del poder ejecutivo de
las acciones de los funcionarios que ocupan los escalones inferiores de
la escalera jerrquica, los cuales son teledirigidos, en definitiva, por
las rdenes, instrucciones y orientaciones de los que ocupan los primeros
lugares de la cadena jerrquica (35).
No obstante, este montaje formalmente lgico es cuestionado desde
diversos ngulos, tanto por razones tcnicas como por razones polticas
(36).
En primer lugar, como han demostrado ampliamente los psicosocilogos,
el principio de jerarqua es fuente de importantes disfunciones
en el funcionamiento de la organizacin de modelo burocrtico que
ocasionan la escasa eficacia de sta, falta de iniciativa, servilismo, conformismo,
favoritismo, etc., y si bien algunos de estos defectos han
intentado soslayarse con medidas jurdicas de refuerzo de las garantas
jurdicas de los funcionarios contra la accin arbitraria de los
superiores jerrquicos, estas medidas se han demostrado ineficaces;
la reglamentacin del ingreso en la Administracin, la tipificacin de
las faltas, la concrecin del procedimiento disciplinario y de las tareas
que corresponden a cada funcionario se han convertido en un segundo
muro que acenta las disfunciones del sistema jerrquico de organizacin
a que nos hemos referido antes.
Desde el punto de vista poltico, el principio jerrquico tiene su
justificacin en el hecho de ser la Administracin, dentro del esquema
liberal, intrprete y ejecutora del inters general, postura rechazada
no slo por la doctrina marxista, sino por la doctrina liberal por diversas
causas, en cuyo anlisis no podemos entrar en este momento
(37).
Todo ello conduce a cuestionar la legitimidad misma del sistema
burocrtico de organizacin de la Administracin misma y de la propia
Administracin como ejecutora del inters general.
Por ello, frente al modelo de organizacin burocrtica periclitado
se han buscado nuevos modelos de organizacin de la Administracin
pblica. Entre ellos, el modelo participativo que funda la eficacia y
la propia legitimidad de la Administracin en el dilogo, en el consenso
y en la concertacin, dando lugar a una nueva Administracin,
la Administracin participada.
(35) T. R. FERNNDEZ dice: Los ministros responden ante el Congreso de !a
accin desarrollada en sus Departamentos, precisamente porque todos los agentes
que trabajan en ellos estn estrictamente jerarquizados (Lecturas sobre la Conctitucin
Espaola, UNED, Madrid, 1978, p. 359, I).

La participacin aparece as como el remedio milagroso capaz no


slo de humanizar a la Administracin, sino de aumentar su eficacia,
profundizar la democracia en la Administracin, conseguir una mayor
satisfaccin individual y la disminucin de las tensiones dentro de ella.
Ahora bien, la implantacin del principio de participacin encuentra
numerosos obstculos y resistencias no slo de los detentadores
del poder, sino de los sindicatos y de los propios interesados. Adems
est sujeto a una serie de limitaciones por la ambigedad del concepto
(38), que puede comprender desde un mero derecho a la informacin
hasta un modelo de organizacin autogestionario.
La reticencia de los administrados, funcionarios y sindicatos a la
implantacin del principio de participacin se basa en la creencia de

que se trata de un nuevo y poderoso elemento de manipulacin en


manos de quienes ostentan el poder para atenuar las tensiones propias
de una sociedad radicalmente injusta. Por otra parte, la ausencia
de unas condiciones previas, imprescindibles para el ejercicio del derecho,
como son una informacin adecuada, obstaculiza su implantacin.
En todo caso, hay que tener en cuenta que la participacin ha de
desenvolverse dentro de unos lmites sealados, en primer lugar, por
la Ley, que ha de conservar su soberana (39), por lo que no podrn
legitimarse formas de participacin al margen de la ley, y en segundo
lugar, que corresponde al Gobierno fijar las grandes lneas de la poltica
general del pas, de acuerdo con el artculo 97 de la nueva Constitucin.
Pero no son stos los nicos lmites; la participacin ha de configurarse
de una forma flexible y con diversos grados, porque no es lo
mismo la participacin que puede alcanzarse en la gestin universitaria
y de pequeos municipios, que la participacin cuando se trata
del llamado ncleo duro de la Administracin, es decir, la justicia,
las fuerzas de seguridad y de defensa.
Pese a estas razones, la participacin parece como uno de los medios
ms eficaces de atenuar la alienacin que la organizacin burocrtica
produce, reafirmar la democracia y legitimar la propia accin
administrativa, a la vez que se aumenta su eficacia.
En consecuencia, con todas las limitaciones y deficiencias que hemos
sealado, debe darse entrada al principio de participacin como
atenuacin a una Administracin de estilo autoritario y como complemento
del principio de jerarqua, que, a nuestro entender, debe subsistir
con unas nuevas caractersticas.

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