Laletrachicadelagratuidad2016

Apuntesparaladiscusin

VctorOrellana
1
JosMiguelSanhueza
FundacinNodoXXI
Enero2016

Asimismo,colaboraronenellevantamientodedatos2016FabinGuajardoyLuisEspinosa.


1.Introduccin

Las movilizaciones del 2011, bajo la consigna "educacin pblica, gratuita y de calidad",
abrieron la posibilidad de iniciar un nuevo ciclo poltico. Una inmensa mayora ciudadana
exigi una reforma educacional que inaugure el fin a la herencia dictatorial en educacin,
marcando un rumbo distintoaldelasltimasdcadas,enquelasinjusticiasdelmercadose
hanresuelto,unayotravez,conlamismarecetafallida:msmercado.

En ese contexto, la demanda por educacin gratuita se enmarca dentro de una

reivindicacin social mucho ms amplia, orientada a una nueva forma de concebir el
derecho a la educacin. De ah que no basta con discutir demanerafragmentadaoparcial
sobre este asunto, sino que es necesario abordar un debate democrtico sobre el sentido
de la educacin chilena.Hayquesuperarladiscusinquenaturalizaelmercadoconmso
menosregulacinypensarenreconstruirsucarcterpblico.

El Gobierno opt en cambio por una estrategia distinta. En lugar de promover un amplio
dilogo democrtico sobre los horizontes de largo plazo delsistemadeeducacinsuperior,
decidi partir al revs, postergando una discusin ms sustantiva sobre las caractersticas
delsistemayapostandoaimplementar,comofuese,lagratuidaddesde2016.

Luego de meses de tensa discusin corporativa, un enrevesado debate presupuestario, e

incluso la intervencin del Tribunal Constitucional,elproductofinales lallamadaleycorta,
que cristaliza la fisonoma de la gratuidad para este ao. As, la gratuidad finalmente
aprobada es extensiva para los estudiantes pertenecientes a los primeros cinco deciles de
menores ingresos (bajo $155.000 per cpita) que ingresen a alguna de las instituciones
2
elegibles. Estas corresponden a las 16 universidades del Estado
, las 9 instituciones no
3
estatales del Consejo de Rectores y 5 instituciones privadas que cumplen con el requisito
de al menos 4 aos de acreditacin y no poseer relaciones con sociedades con fines de
4
lucro
.

El Gobierno haplanteadoquelagratuidadconstituyeunmecanismode financiamientoalas

instituciones, abandonando la lgica de los subsidios a la demanda. Pero tal aseveracin
es, a lomenos,unexcesodiscursivo.Laasignacin porgratuidadparacadainstitucinser
dependiente del nmero de "estudiantes beneficiarios" (es decir, pertenecientes a los 5
primerosdecilesdeingreso)ydelaranceldelacarrera.Enefecto,elaporteporgratuidad

Universidades de Tarapac, Arturo Prat,Antofagasta,Atacama,La Serena,Valparaso,Playa Ancha, USACH,U. deChile,

UMCE,UTEM,UdeTalca,delBoBo,delaFrontera,deLosLagosydeMagallanes.
3
U. Catlica,Catlica de Valparaso, CatlicadelNorte,Catlica delMaule,CatlicadelaSantsimaConcepcin,Catlica de
Temuco,U.deConcepcin,UTcnicaFedericoSantaMarayU.AustraldeChile
4
U. Diego Portales, CatlicaSilvaHenrquez,AlbertoHurtado,AutnomayFinisTerrae. Alafechaseencuentrapendiente la
situacindelaU.Adventista, a laesperadedecisindeacreditacin porpartedelaComisinNacionaldeAcreditacin(CNA).
Cabe sealar que tambin constituan instituciones elegibles las universidades Adolfo Ibez, Mayor y de Los Andes, no
obstantedecidieronnoadscribir.


corresponde al clculo del producto del
arancel regulado y el nmero de
alumnos
matriculados
, ms
la diferencia entre el arancel real y los derechos de matrcula y el
5
arancel regulado
, esto hasta
un 20% por sobre el arancel regulado, por el nmero de
6
beneficiarios .

El presente documento busca poner de manifiesto algunos preocupantes riesgos que

entraa la manera en la cual sehaconcebidolaimplementacindelagratuidadparaeste
ao 2016, que se han visto invisibilizados en unadiscusinpblicamarcadaporelenfoque
comunicacionalencasosaislados.

Como se ver a lo largo del presente documento, la opcin del Gobierno deja a la libre
discrecionalidad de las instituciones aspectos crticos de su implementacin,
particularmente lo que dice relacin con el trato respecto a los estudiantes no
beneficiarios. Asimismo, se evidencia que, lejos de la retrica oficial, en la prctica el
mecanismo de financiamientoelegidohaoperadocomounesquema prcticamenteidntico
aldeinstrumentosdesubsidioalademandayaexistentes.

2.Algunosdatosrelevantes

En primer lugar, corresponde sealar que las cifras que se presentan a continuacin se
basan ensutotalidadafuentesoficiales,lasqueseconsignandebidamenteencadaunade
lastablasquesepresentanacontinuacin.SetrabajacondatosdelServiciodeInformacin
sobre Educacin Superior (SIES,
www.mifuturo.cl
), la base de datos de aranceles 2016
publicada por la Comisin Ingresa (
www.ingresa.cl
), los respectivos sitios web de admisin
de los planteles universitarios adscritos a la gratuidad 2016, comunicaciones de prensa
entregadasporelMinisterioylasLeyesdePresupuesto2015y2016.

Un primer elemento a considerar dice relacin con

la cobertura de la gratuidad
. El
Gobierno tras el anuncio de la ley corta proyect una cifra de
178.000 estudiantes a ser
7
beneficiados por la gratuidad , cifra equivalente a un
14,4% de la matrcula del sistema de
educacinsuperiorchilenaalao2015.Sibienelnmerodeestudiantestotalesquecubrir
la gratuidad finalmenteesunacifraanporconsolidarse,hastalafechalosnmerosqueha
8
podido conocer la opinin pblica ascienden a 24.000 alumnos antiguos ms 30.000
estudiantes nuevos, y alrededor de 19.000 estudiantes cuya situacin se encuentra an
9
pendiente
.Encualquiercaso,cabesealarqueelGobiernohabajadoelperfilaestas

Elarancelreguladosecalculaenbasealpromedioponderadodelosarancelesdereferenciaporgruposdeprogramasde
estudiodelasinstitucionesquecuentenconelmismonmerodeaosdeacreditacinylosderechosbsicosdematrcula
promedios.
6
LeydePresupuestosdelSectorPblico2016,Partida9,Captulo01,Programa30,Glosa05.
7
LaTercera,
Gobiernoreorientalagratuidad2016ybajaelnmerodefavorecidos
,Noticiadel22dediciembrede2015.
8
LaTercera,
MinisteriodeEducacin:Msde24miljvenessesumanalaGratuidad2016
,Noticiadel9deenerode2016.
9
LaTercera,
Gratuidad:19.532seleccionadosestnendudahastael9defebrero
,Noticiadel11deenerode2016.


cifras an preliminares, afirmando que cerca de 160.000 alumnos sern en definitiva
10
titularesdelbeneficio
.

En lo que respecta especficamente a

estudiantes nuevos
, el pasado 11 de enero el
11
Ministerio de Educacin hizo pblica a travs de diversos medios de comunicacin la
informacin que se consigna en la Tabla 1. Se trata de unafotografadelmomento que,de
12
todosmodos,permiteidentificaralgunastendencias
.

LaNacin,
Delpiano:160milalumnosestudiarncongratuidaden2016
,Noticiadel13deenerode2016.
VerporejemploLaTercera,
Gratuidad:19.532seleccionadosestnendudahastael9defebrero
,Noticiadel11deenero
de2016
12
Cabelaprecaucindequenosetratadedatosdefinitivos,puessetrataandeestudiantesaceptados(nodematriculados
efectivos).Adems,existealafechaalrededordeun30%delosestudiantesquepostularonalagratuidadmedianteel
FormularionicodeAcreditacinSocioeconmica(FUAS)cuyasituacinesanincierta.EMOL.com,
Educacinsuperior:Al
menosel30%delosjvenesqueoptaronagratuidadnosabensilatendrn
,Noticiadel11deenerode2016.
10
11


Tabla1CoberturaGratuidadporInstitucinal11deenerode2016

Fuente:DatosMINEDUCpublicadosenmediosdeprensa,Lunes11deenerode2016

Si se considera exclusivamente a las instituciones del Consejo de Rectores, se pueden

observar proporciones que no difieren sustantivamente de las cantidades de estudiantes
13
beneficiarios de la Beca Bicentenario en los aos recientes (Tabla 2), donde se aprecia
unaleveprimacadelasinstitucionesdelEstado.Laincorporacindeloscincoplanteles

13

La Beca Bicentenario se entrega anualmente a estudiantespertenecientesal70% demenoresingresosdelapoblacin,

matriculados en las universidades del Consejo de Rectores que se encuentren acreditadas.Lacoberturade estabecaes
equivalentealaranceldereferenciadelacarrera.


privados ajenos al CRUCH a la gratuidad, por el contrario, hacen quelabalanzaencuanto
acantidaddeestudiantesbeneficiadosseinclinehacialasinstitucionesprivadas.

Cabesealarquelacomparacinesrelevanteencuanto,comoseverms adelante,parte
importante de los recursos involucrados en la glosa de gratuidad en la prcticaconstituyen
dineros desplazados de las asignaciones abecas,principalmentelaBecaBicentenario,con
lo que en la prctica representara una suerte de ampliacin de la cobertura de estaltima
(queabarcasolamentehastaelmontodelaranceldereferencia).

Tabla2
NBeneficiariosnuevosBecasBicentenario(20122014*)portipodeinstitucin

Fuente:DatosMINEDUC.
*CifrasBecaBicentenario2015nodisponiblesaniveldesagregadoporinstitucin.

Ahora bien, adems de las diferencias que finalmente lleguen a existir entre la cobertura
esperada por el Gobierno y la que efectivamente se materialice, y de la potencial
preferencia por la educacin privada que puede llegar a tener la gratuidad como est
concebida, existen tambin otros aspectos que abren interrogantes y potenciales
preocupaciones para el amplio universo de estudiantes y familias que no acceden a la
gratuidad.

Uno de ellos dice relacin con

los aumentos de aranceles
. Al contrastar los aranceles a
estudiantes nuevos para el ao 2016 respecto del aoanterior,sepuedeobservarquetres
de las seis instituciones privadas queadscribieronalagratuidadseencuentranentrelas10
quesubieronmssusarancelesdeunaoaotro.

Destaca muy especialmente el aumento en la Universidad Autnoma, con un alza en

trminos agregados del 4,5% en los aranceles de sus carreras. Cabe recordar que la
Universidad Autnoma es una de las instituciones universitarias investigadas por lucro, de
acuerdo al informe de la Comisin Especial Investigadora encargada deestudiarafondoel
14
Sistema de Educacin Superior Chileno (Informe Lucro 2
), aprobado por la Cmara de
Diputadoselao2014.

14

CmaradeDiputados(2014)
InformedelaComisinEspecialInvestigadoraEncargada deEstudiar aFondo elSistemade
EducacinSuperiorChileno

Tabla3
AlzasdeArancelesdePrimerAo20152016,porinstitucin

Fuentes:

Aranceles2015BasededatosdeOfertaAcadmica,SIES(
www.mifuturo.cl
).Cifrasajustadasporinflacinde
3,94%Diciembre2014Diciembre2015(Fuente:
http://encina.ine.cl/CALCULADORA/
)

Aranceles2016SitiosWebdeAdmisindelasUniversidades+ComisinIngresa(
www.ingresa.cl
)
(*)Considerandosolamentecarrerasyprogramasregularesenjornadadiurna


El comportamiento de la Universidad Autnoma se apreciaconmayornitidezaldesagregar
el anlisis al nivel de las carreras ofrecidas por el grupo de universidades adscritas a la
gratuidad. Del total de carreras que muestran un alza superior al 5% en trminos reales
del2015al2016,msdelamitadcorrespondenadichainstitucin.

Tabla4
PrincipalesAlzasdeArancelesdePrimerAo20152016,porcarrera

Fuentes:
Aranceles2015BasededatosdeOfertaAcadmica,SIES(
www.mifuturo.cl
).Cifrasajustadasporinflacinde
3,94%Diciembre2014Dic.2015(Fuente:
http://encina.ine.cl/CALCULADORA/
)
Aranceles2016SitiosWebdeAdmisindelasUniversidades+ComisinIngresa(
www.ingresa.cl
)
(*)Considerandosolamentecarrerasyprogramasregularesenjornadadiurnaqueexperimentanalzasreales
superioresal5%

Adems de los aranceles, otra dato que parece preocupante dice relacin con las fuentes
de financiamiento. Al comparar los presupuestos 2015 y 2016 se observa que la
incorporacin de la glosa de gratuidad trae aparejada una
fuerte disminucin en la
asignacin por concepto de becas de arancel
, destacando especialmente la Beca
Bicentenariocomofueanteriormenteenunciado.


Tabla5
AsignacionesPresupuestariasBecasdeArancel2015y2016(enM$)

Fuente:LeyesdePresupuestosdelSectorPblico2015y2016.Partida9,Captulo01,Programa30,Glosa04.
Cifras2015ajustadasporinflacinde3,94%Diciembre2014Diciembre2015(Fuente:
http://encina.ine.cl/CALCULADORA/
)

Cabe sealar que en total la disminucin real de recursosasignadosabecasdearanceles

de 276.520.779 miles de pesos, equivalentes al
51,5% del monto contemplado en la glosa
de gratuidad (M$ 536.620.149). Asimismo, corresponde sealar que otra de las fuentes
principales de financiamiento en el caso de Universidades del Consejo de Rectores, como
15
es el Fondo Solidario, para este ao 2016 disminuye en M$ 76.919.975
, equivalentes al
14,3% de los recursos involucrados en la gratuidad. De este modo,
un 65,8% de los
montos involucrados en la gratuidad 2016 corresponde a reemplazo de otros
mecanismos
definanciamientoestatal.

La situacin inversa ocurre con el Crdito con Aval del Estado. Se puede apreciar que
los
recursos involucrados en el CAE aumentan en un 35,7%
, considerando la totalidad de
los montos comprometidos para la aplicacin de la Ley N 20.027, ms los dineros que
desde 2012 en adelante se asignan para subsidiar la rebaja de la tasa de inters a un 2%
16
(LeyN20.634
).

15

De M$ 80.568.177(cifra ajustadaporinflacinde3,94% Diciembre2014Dic.2015)en2015sepasaaM$3.648.202para

2016 (Fuente: LeyesdePresupuestosdelSectorPblico2015 y2016. Partida9,Captulo01, Programa 30,Denominacin
AplicacinLetraa)Art.71bisdelaLeyN18.591)

16
Enabrildedicho aose anunciunproyecto de reformaal CrditoconAvaldelEstado,condos ejesdecambio:por un
lado,unarebaja en la tasayporotro,ladesaparicin delosbancoscomointermediariosdel Crdito,crendose unaagencia
pblica para efectos de la administracin del sistema de financiamiento. La tramitacin posterior del proyecto decantara
finalmenteenque,si bien no reemplazaalosbancos,la rebajadelatasadeintersserealizaatravsde subsidio adicional
delfiscoalabancaprivadaporesteconcepto.

Tabla6
AsignacionesPresupuestariasCrditoconAvaldelEstado2015y2016(enM$)

Fuente:LeyesdePresupuestosdelSectorPblico2015y2016.Partida9,Captulo01,Programa30,Glosa17.
Cifras2015ajustadasporinflacinde3,94%Diciembre2014Dic.2015(Fuente:
http://encina.ine.cl/CALCULADORA/
)

3.Anlisis

Integrando el anlisis de las cifras anteriormente expuestas, se puede observar en primer

lugar que existe una diferencia significativa entre la cobertura originalmente proyectada
pblicamente por el Gobierno y lo que potencialmente puede llegarse a alcanzar en la
prctica. Esta diferencia tiene implicancias concretas en el impacto que tiene una poltica
con pretensiones de gratuidad universal y superacin del financiamientotipobeca/
voucher
,
en la medida que no es capaz siquiera de tener el alcance que se fij y, adems, afecta
presupuestariamente a medidas existentes como las Becas Bicentenarios que acotan su
cobertura.

Consecuencia de lo anterior, se corre el riesgo de que sea necesario reasignar recursos

para mitigar una situacin de mayor pauperizacin respecto a los estudiantes del sexto
decil, y superiores, quenoaccedenalagratuidad.Esprecisovisualizarquelascondiciones
que determina lapertenenciaalquintodecilrespectoalsextoelsptimo,incluso,el octavo
no pasa de ser una distincin tcnica, de focalizacin de recursos, que poco tiene que ver
conlasconstriccioneseconmicasquesuponefinanciarlaeducacin.

Para ponerlo de manera ms grfica: un estudiante de una familiaquetengauningresoun

poco superior a $155.001 per cpita, no accede a la gratuidad, y junto con ello se ver
enfrentado al riesgo de una precarizacin an mayor, riesgoqueseanclaenvariosriesgos
esbozadosapartirdelosdatosantesdescritos.

En primer lugar, la necesidad de cuadrar la caja con los estudiantes que no acceden ala
gratuidad, constituye un potencial incentivo al incremento sustantivo de los aranceles,
especialmente en un marco de escaso control pblico como el que caracteriza a las
institucionesdeeducacinsuperiorprivadas.

El casodelaUniversidadAutnomapermiteponerdemanifiestoalgunosdelosriesgosque
encarna la gratuidad como ha sido concebida en este proceso 2016. Por un lado, el
fortalecimientoconrecursospblicosdeproyectoseducativosprivadosconescasa

17
regulacin, incluso investigados por prcticas lucrativas ilegales
. En el ejemplo, esta
universidad queda con el potencial mayor nmero dematriculadoscongratuidadyconcasi
el 50% de su matrcula de primer ao cubierta por este beneficio. Y, de manera
complementaria, la falta de regulacin permite alzas de aranceles que difcilmente puede
justificarse a partir de la estructura de costos de las carreras involucradas. Cabe recordar,
nuevamente, que esta es una de las universidades investigadas por lucro por parte del
MinisterioPblico.

Por otra parte, las noticias de prensa que revelaron la firmadepagarsendichainstitucin

18
en el marco de su proceso de admisin resultan menos sorprendentes a la luz de estos
datos. En la prctica, en la relacin de la institucin con sus estudiantes, la gratuidad
pareciera operar de forma no muy distinta a una beca/
voucher
, en donde cada institucin
decide los trminos de control del cumplimiento de este
voucher,
definiendo tambin de
maneraunilateralsurelacinconlosnobeneficiarios.

Este funcionamiento tipo

voucher es consistente con la constatacin de la procedencia de
ms de la mitad de los recursos de la glosa de gratuidad. Se pudo observar anteriormente
que el monto asignado en la glosa presupuestaria para la gratuidad (M$536.620.149)est
conformadoenmsdeun50%porrecursosanteriormenteasignadosabecas.

Se configura as un escenario potencialmente preocupante para los estudiantes del sexto

decil, y superiores,quenoaccedanalagratuidad.Unescenariode mayordesproteccin en
cuanto a la posibilidad de acceder a becas, y en contraste una asignacin sustantiva de
recursos adicionales al Crdito con Aval del Estado, con losconsiguientesmayoresniveles
deendeudamientoyprecarizacin.

Por otra parte, en el caso de los estudiantes que s acceden a la gratuidad 2016, la
19
eliminacin de las becas de mantencin (quepermitencubrir gastospropiosdela vidadel
estudiante tales como transporte, material de estudio, alimentacin, etc.) puede tener un
efecto potencialmente negativo en cuanto a la posibilidad de que dichos jvenes puedan
continuarcursandosusestudios.

De este modo, una poltica como la gratuidad2016,concebidabajounaretricainclusiva,

corre el riesgo de introducir nuevas barreras ficticias entre lo que algunos denominan los
verdaderos pobres y un amplio segmento de la poblacin que no presenta diferencias
demasiadosignificativasconestosltimos.

17

CIPER Chile,
Universidad Autnoma:Las pruebasdellucrodela privadaqueingresalagratuidad
.Artculo del 20 de
enerode2016.
18
EMOL.com,
Universidad Autnoma pidi firmar pagar a alumnos beneficiados con la gratuidad
. Noticia del 28 de
diciembrede2015.
19
BoBoChile,
ConfechcriticaaMineducpor terminar con becasdemantencinparauniversitarios
.Noticia del13de enero
de2016.

4.Conclusiones

El presente documento busca contribuir a la discusin pblica con algunos elementos que
se han visto escasamente reflejados en un debate extraviado entre los avatares de la
discusin presupuestaria, y en los das recientes marcado tambin por la apelacin
comunicacional constante a casos de familias beneficiarias de la gratuidad 2016. Una
apelacin que no solamente oculta el hecho de que no pocos de aquellos casos en aos
anteriores habran sido cubiertos por la Beca Bicentenario ms otros mecanismos de
financiamiento existentes, sino que adems esconde el hecho ms sustantivo y profundo:
el extravo que ha experimentado la reforma educacional a partir de la errtica conduccin
llevadaporelentoncesMinistroEyzaguirre,conduccinqueanpareceimperar.

Y es que una reforma educacional sustantiva no puede construirse en trminos como los
quehanmarcadoeldebateentornoalagratuidad.Lafaltadediscusindemocrticallevaa
un absurdo tecnocrtico donde finalmente el estudiante del sexto decil de ingreso puede
terminar peorenrelacinasusituacinanterior.As,un estudiantedeunafamiliaquetenga
un ingreso unpocosuperiora$155.001percpitapuedeacabar enunasituacininciertae,
incluso, perjudicado por una poltica que, una vezms,poneelprincipiodefocalizacinpor
sobreeldeconsolidarderechossociales.

En la situacin que algunas universidades adscritas a lagratuidadaumentansusaranceles

reales, estos estudiantes disponen casi como nica alternativa el Crdito con Aval del
Estado, una poltica comprobadamente irracional, ineficiente einjusta,queentregaelfuturo
demilesdejveneschilenosalaespeculacinbancaria.

El escenario de reformas, abierto gracias a las masivas movilizaciones sociales, pone al

Gobierno ante un dilema. Mediante la gratuidad de la educacin superior, el Estado puede
terminar pagando la cuenta de lo que durante 35 aos ha hecho el mercado o puede
encarnar una nueva forma de concebir el derecho a la educacin, lo que requiere
acompaarladeunaverdaderareformaeducacional.Elpasesperalosegundo.

Para ello, la propuesta de reforma sistmica de la educacin superior que el Gobierno ha

anunciado para este ao, debe superar la gratuidad basada en el arancel y comenzar a
concebir a las instituciones de educacin superior como parte de una sistema en que las
instituciones se articulan ycolaboran,ynocomounespaciodeinteraccinentreoferentesy
demandantes. Un sistema donde la forma de garantizar el derecho a la educacin sea un
cupo en una institucin pblica y no simplemente un bono focalizado para comprar
educacinenunmercadodondeabundalaespeculacinyelescasocontroldemocrtico.

Desde la Fundacin Nodo XXI hemos intentado aportar al debate, trabajando en conjunto
condistintaspersonasdelmundosocialyeducacionalenlainiciativaCompromisoporuna


Nueva Educacin (
www.compromiso.cl
). Nos asiste la plena conviccin acerca de la
importancia crucial de la reforma para que la poltica recupere conexin con la sociedad, e
impulse una ampliacin de la democraciasobreterrenoshoy comandadosporelmercadoy
sus desigualdades. Recuperar la educacin para el espacio pblico es condicin de
posibilidad para cualquier proceso de democratizacin social y poltica que emprendamos
comosociedad.

En ese marco, resulta fundamental que no se pierdan los amplios consensos sociales
alcanzados sobre la superacin del mercadoeneducacin.Esdecir,quesepuedaarticular
en torno a la construccin de una nueva educacin pblica unaampliamayoraciudadana.
Ms all de discutir aisladamente sobre financiamiento u otros aspectos puntuales o
parciales, es necesario repensar el sentido de marcha de la educacin chilena:sirecupera
su carcter pblico, o siguepresadeunmercadomsomenosreguladoyfinanciadoporel
Estado. Esa es la gran discusin que debemos ser capaces de recuperar este ao2016,y
ofrecemostodanuestracolaboracinparaavanzarenaquelladireccin.