A questo social no Brasil: a difcil construo da cidadania

Amlia Cohn nos coloca que temas como: violncia, pobreza,

desemprego, trabalho infantil, criminalidade, etc, so identificados pelo senso
comum como problemas sociais, ou como uma questo social. Porm, termos
como questo social, cidadania e cidado, so empregados em diversas
situaes com certa impreciso e simplismo, sendo estes temas complexos.
Reconhecendo tal complexidade, a autora em seu texto visa sintetizar os
vrios contedos e suas consequncias que a questo social assume no
decorrer deste sculo (cabe ressaltar que o texto da autora de 2000).
QUESTO SOCIAL: DE PROBLEMA SOCIAL A OBJETO DA POLTICA
Questo social, na maioria das vezes, entendida enquanto mazelas
sociais, sendo ento sinnimo de problemas sociais. Estes, por sua vez,
seriam fenmenos sociais que ultrapassariam uma condio de normalidade
(ou condio de aceitao), obedecendo determinados critrios. Os critrios
podem ser tanto ticos (fome, pobreza, analfabetismo infantil, velhice
desamparada, etc) como morais (violncia, trfico e consumo de drogas,
homicdios, latrocnio, etc). Em verdade, as dimenses - tica e moral esto
imbricadas, portanto, estando interligadas quando diante de questes sociais
ou problemas sociais.
A autora ressalta que frequente a associao estabelecida entre a
presena de determinada questo social e o que ela representa, em termos
reais mas tambm potenciais, enquanto ameaa seguridade social. Porm,
cabe aqui colocarmos uma distino constatada pela autora. Fenmenos
sociais como pobreza, fome, entre outros, tende a ser indesejveis e
inaceitveis, porm, tais situaes no so entendidas no imaginrio social
como ameaa ordem social, sendo ento tolerveis. J fenmenos como
homicdio, latrocnio, entre outros, so identificados no imaginrio como
ameaa ordem social e, portanto segurana individual do cidado, sendo
assim

intolerveis,

devendo

ento

ganhar especial

ateno

no

seu

enfrentamento. Assim determinados fenmenos tidos como mais ou menos

indesejadas, porm tolerveis, tendem a se tornar socialmente intolerveis

quando associados a fenmenos que ameacem a ordem social, conforme

apresentado acima. Um exemplo bem ilustrativo dessa ocorrncia o caso de
associao frequente que se faz entre pobreza e violncia, assim como
comum a associao da pobreza problemas sociais. justamente a partir
desse tipo de associao que a questo social equacionada, traduzida em
programas e polticas sociais, e implementada.
Na sequncia a autora traz um histrico da questo social no pas a
partir do final do sculo XIX. Ao final deste sculo, marcado por um movimento
inicial de industrializao do pas com a formao de conglomerados urbanos,
os problemas sociais so ligados a dois elementos bsicos: carncia de
recursos, tanto materiais como intelectuais, o que impediria os indivduos de
sobreviverem por conta prpria; pobreza entendida como um problema
individual, sendo o seu combate tambm pertencente esfera individual e
privada de cada um. Assim, como coloca a autora, a questo social e os
problemas sociais so da esfera da responsabilidade da filantropia, portanto,
das aes benevolentes das elites para com os desassistidos. esfera
pblica, o Estado, cabia manuteno da ordem social e a segurana dos
cidados (estes que eram somente s elites econmicas e polticas do pas, a
oligarquia agrria).
O pobre nesse contexto era j o criminoso, o violento, o que ameaa a
ordem pblica e vai ao encontro dos bons costumes, dada sua situao de
carncia, tanto material como intelectual e cultural. Em sntese, naquela
poca, a questo social era algo pertinente esfera privada, de assistncia
filantrpica (ajuda aos necessitados, pobres), uma vez que no era uma
questo do Estado (este que atendia apenas as demandas e interesses dos
considerados cidados [elites], estando os pobres fora da condio de
cidados).
Nas trs dcadas iniciais do sculo XX (at a Revoluo de 1930), o
Brasil passa por transformaes econmicas e sociais, com intensificao do
processo de urbanizao e industrializao, emergncia de novos segmentos
sociais (tendo destaque para as classes assalariadas urbanas, estas formadas
em grande parte por imigrantes europeus com fortes tradies na luta operria
de inspirao anarquista). Esse perodo foi marcado por intensas greves de
trabalhadores (destaque para o movimento operrio), lutando para obteno de

direitos bsicos com vistas a melhorarem suas condies de vida e trabalho.

Dentro deste contexto, em que pese a atuao episdica e pontual do Estado
no que tange s questes sociais, a responsabilidade filantrpica ainda segue
predominando sobre a questo.
Na dcada de 1920, e sobretudo na dcada de 1930, sob o Governo
Vargas, depois das muitas lutas operrias nas dcadas anteriores, se cria a
concepo de associar a questo social ao trabalho. Nesse contexto, cidado
(inserido via trabalho) se diferencia dos pobres. A questo social dos
trabalhadores (urbanos) torna-se uma questo de cidadania. Aqueles que
esto fora do mercado de trabalho os pobres continuam sendo
dependentes das aes filantrpicas. Sendo assim, a questo social da
pobreza continua sendo de responsabilidade da esfera privada.
Portanto, via trabalho que determinados problemas sociais da
realidade brasileira transformam-se em questo social, e como algo pertinente
esfera pblica, (...) ao mbito da poltica, sendo agora de responsabilidade
do Estado, que agiria de modo regulamentado e permanente. Assim tem-se
uma diferenciao entre problemas sociais e questes sociais: enquanto os
primeiros dizem respeito a coisas e fenmenos indesejveis, porm aceitveis
de com eles se conviver (portanto os problemas sociais seguem sob
responsabilidade

da

filantropia),

as

segundas remetem

esfera

do

reconhecimento de alguns desses fenmenos como legtimos, e como tal

devendo ser enfrentados pela coletividade, constituindo-se e regulando-se
assim determinados padres de solidariedade social.
QUESTO SOCIAL E DIREITOS SOCIAIS: CIDADANIA E TRABALHO
No que tange questo social, o Estado brasileiro sempre evitou onerar
os cofres pblicos. Portanto, nunca houve um pacto distributivo dos recursos.
Junto a isso, tem-se a questo de que no Brasil, a questo social ao estar
vinculada ao mercado de trabalho, no sendo, portanto, vinculada ideia de
cidadania (em um sentido amplo e universal), acabou por criar uma perversa
situao nas polticas sociais implementadas.
Segunda a autora, os direitos sociais no Brasil at hoje (ano 2000)
traduzem-se em polticas e programas sociais que se dirigem a dois pblicos

distintos: os cidados e os pobres. Aos cidados (contribuintes) garantem-se

direitos sociais, como um sistema de proteo social, por exemplo, a
previdncia social. Aos pobres (no contribuintes) restam as polticas e
programas sociais de carter filantrpicos e/ou focalizados em determinados
grupos reconhecidos como mais carentes e socialmente mais vulnerveis.
No pas configuram-se trs tipos de polticas sociais: as dependentes
dos recursos da Unio, como sade pblica; as que dependem do oramento
da Unio, mas com recursos previamente vinculados, caso da educao; e as
com recursos no provenientes dos cofres pblicos, como o caso da
previdncia social.
Desse modelo de configurao de polticas sociais (vinculado aos
recursos da Unio) que emerge a construo de um trao paternalista e
clientelista do Estado brasileiro em relao questo social. Assim, as
polticas sociais do Estado reproduzem a subalternidade dos segmentos mais
pobres da populao, reforando assim seu auto-reconhecimento como
sujeitos dependentes dos favores personalizados do Estado ou indivduos de
membros das elites polticas, locais, estaduais e/ou nacionais.
Segunda a autora, duas caractersticas marcam o modo como a
questo social enfrentada no pas: a relao antinmica (ou antagnica)
entre polticas econmicas e polticas sociais; e o carter centralizador do
Estado, que ao implementar polticas sociais verticalizadas, concebe-se como o
agente modernizador da sociedade, sendo, portanto, um Estado de carter
tutelar.
Com relao ao Estado tutelar, tem-se uma herana permanente no
sistema de proteo social, que em decorrncia do vinculo do trabalho
questo social acabou por colocar as classes assalariadas em condio de
subalternidade em relao ao Estado, impossibilitando uma cidadania plena,
tendo-se no lugar, pois, uma cidadania regulada.
Assim, coloca a autora, verifica-se no pas a consolidao de um
sistema de proteo social que apesar de se desenvolver em duas vertentes
paralelas a dos direitos sociais e a da filantropia no as diferencia quanto
ao seu trao paternalista e conservador, associando a igualdade perante a lei
poltica do favor, do compadrio, do favoritismo.

Em resumo, segundo Cohn, o enfrentamento da questo social no pas

sempre estreitamente vinculado modernidade atribuda s nossa elites
polticas, e por consequncia ao Estado Brasileiro, que a regula e legitima
segundo seus prprios interesses, preservando assim sempre por antecipao
a ordem social vigente.
QUESTO SOCIAL: CIDADANIA E MERCADO
No Brasil, coloca a autora, vive-se uma situao paradoxal no que tange
s polticas sociais. O primeiro paradoxo consiste no fato de que a
implementao dos direitos sociais tenham ocorrido nos perodos de regimes
autoritrios. Junto a esse paradoxo que se construiu o paradoxo seguinte: os
segmentos sociais que mais se beneficiam das polticas e programas de
proteo social so respectivamente os no-pobres, depois os pobres, e em
seguida os mais pobres entre esses, caracterstica essa do modelo criado
pelos regimes autoritrios do pas. Com isso, vrios analistas apontaram que
as polticas sociais aqui implementadas no s reproduzem as desigualdades
sociais j existentes (...) como tambm reproduzem a subalternidade dos
dominados.
Esse modelo criou no imaginrio social de que direitos sociais devem ser
pagos, e que servios gratuitos (servios estatais) so caridade, filantropia do
Estado. Assim os usurios desses servios no se veem enquanto cidados,
portadores de direitos, mas sim enquanto carentes, que dependem da boa
vontade estatal. Segundo a autora, em nossa cultura poltica, as redes sociais
e as amizades transformam-se em valioso capital social, uma vez que
atravs delas que o cidado comum ter alguma chance de acesso aos bens
de consumo coletivo e aos benefcios sociais bsicos.
Vejamos agora como se estabeleceram as relaes entre cidadania e
mercado ao longo da trajetria de polticas sociais no Brasil Republicano.
Em 1923, surge o sistema de proteo social, calcado na previdncia
social via contribuio compulsria de setores assalariados urbanos da
iniciativa privada e dos prprios empregadores. No ps-1930 (com a criao
da legislao trabalhista) passam a se organizar por ramos de atividade e no
mais por empresa. Tem-se assim, como padro de proteo social: a

previdncia social, que institui um padro de solidariedade entre os

trabalhadores do setor privado da economia; a legislao trabalhista e sindical,
que regulamentam as relaes entre capital e trabalho. Esse padro tem o seu
ncleo na condio do trabalho livre e assalariado, estando inserido no
mercado formal de trabalho. Porm, esse padro ser modificado no final da
dcada de 1990, quando as propostas de reforma do Estado atingem esse
sistema de proteo social, com a elite combatendo esse sistema que era
considerado oneroso para o modelo de flexibilizao e competio da
economia global.
A partir dos anos 1950 tem-se uma nova forma de articulao entre
cidadania e mercado. Nesse contexto a um processo de privatizao dos
servios sociais com o Estado comprando servios produzidos pela esfera
privada da economia. Segundo a autora, atravs de subsdios e da compra de
servios privados pelo Estado, floresce e se constitui um robusto setor privado
de produo de servios, cabendo educao e sade os ramos de
atividade paradigmticos que ilustram esse processo. Assim, o Estado
fomenta o mercado privado produtor desses servios (processo esse que se
acentua ps-golpe de 1964, contribuindo para o processo e acumulao e
reproduo do capital).
A partir de meados da dcada de 1990 (governo FHC) articula-se uma
nova relao entre cidadania e mercado: no mais via mercado de trabalho
que se estabelece os padres de solidariedade social, mas sim via mercado de
consumo. Nesse contexto tambm se promove ajustes estruturais na
economia, que acarretou no processo de desinstitucionalizao de direitos,
tanto da esfera do trabalho como aqueles que garantiam o acesso a bens
essenciais de consumo coletivo. Essa fase foi marcada pela flexibilizao das
relaes de trabalho, terceirizao de setores do processo produtivo (com
vista a diminuir custos sociais da produo, visando promover maior
competitividade na economia global), medida essa que afetou e corroeu
direitos sociais que eram de responsabilidade do Estado. Esse ajuste realizado
na economia parte de dois pressupostos: reduo da atuao do Estado na
economia (levando terceirizaes e privatizaes); reduo dos gastos
pblicos (estes que afetam diretamente os direitos sociais). Tem-se assim, uma
reforma no sistema de proteo social, onde passa prevalecer no mais a

condio de cidado no mercado de trabalho, mas sim a condio de cidado

enquanto capacidade de consumo e de poupana individual. Com isso, o
acesso satisfao de necessidades sociais bsicas diferencia-se dos direitos
sociais, e torna-se funo da capacidade de poupana individual de cada um.
De um modelo de solidariedade social passa-se para a lei de cada um por si,
retirando-se desse sistema de proteo social todo e qualquer carter de
solidariedade social redistributiva e compensatria das desigualdades sociais.
instigante o fato do desmonte dos direitos sociais bsicos do
cidado ocorrer dentro da ordem democrtica recm-reconstituda. Tal
ocorrncia demonstra que as elites polticas do pas ainda no enfrentam a
questo de articular democracia poltica democracia social.
Como j mencionado, com a destituio dos direitos sociais, esses
passam a pertencer esfera individual. Com isso os direitos passam a ser
individuais e no mais sociais, dependendo assim das condies de consumo
dos indivduos e sua capacidade de poupana para pagar pela garantia de
seus direitos, no levando em conta a condio de insero dos indivduos no
mercado de trabalho. Em ltima instancia o que vale a condio de
contribuinte dos indivduos, sendo assim a proteo social no mais um
direito, mas sim uma mercadoria a ser consumida por aqueles que podem
pagar.
Em sntese, a questo social no Brasil (...) no () mais uma questo
de incluso social via trabalho, (...) mas via consumo, (...) (prevalecendo) novos
padres de regulao social e que consistem exatamente num processo de
desregulao dos direitos de cidadania regulada at ento vigentes e de
ruptura de contratos sociais preestabelecidos.
QUESTO SOCIAL: A NATURALIZAO DA POBREZA
No que tange questo social, tem-se um deslocamento de uma
anlise global do sistema (...) para uma perspectiva focalizada nos segmentos
mais vulnerveis da populao. Tal movimento gerou uma simplificao do
social por parte do coletivo alm de reforar a perda das identidades coletivas,
uma vez que se faz uma distino interna entre os grupos considerados mais

vulnerveis e os considerados cidados por se inserirem no sistema de

proteo social via mercado de consumo.
Segundo a autora, as desigualdades sociais no Brasil tendem a se
acentuar, sendo percebidas enquanto velha pobreza (de carter estrutural de
longa durao na nossa histria) e nova pobreza (est gerada pelo ajuste
estrutural recente da economia).
Cohn coloca que, no prevalecendo mais o padro de incluso/excluso
social pautado pelo trabalho, e com a impossibilidade de integrao social pelo
mercado de consumo, cria-se novas formas de polarizao que vo alm da
questo

de

classe

social.

Nesse

momento

tem-se

polarizao

globalizveis/no-globalizveis, ou seja aqueles que esto includos no

processo de globalizao econmica via mercado de consumo, e aqueles que
se encontram margem desse sistema, portanto, os excludos.
Dentro desse contexto, a pobreza naturalizada como fruto do processo
de globalizao da economia. Esse discurso nos remete volta do
entendimento da pobreza como um problema social, somente entendida
enquanto questo social quando est, por meio de uma avaliao tcnica,
considerada como ameaa ordem social vigente. Segundo a autora, a
pobreza ento enfrentada por meio de polticas pblicas sociais focalizadas
naqueles grupos identificados segundo determinados parmetros tcnicos
como socialmente mais vulnerveis, conclamando o setor privado e a
sociedade para colaborarem nessa empreitada que busca promover o alvio da
pobreza.
Com o debate poltico voltado para a questo do alvio da pobreza,
perde-se de vista a questo da desigualdade social vigente no pas. As
polticas de combate a pobreza sempre so acompanhadas pelo discurso
sobre a escassez de recursos para prover tais programas, e para tanto, ao
dizer que o Estado no consegue fazer tudo, as elites polticas conclamam
esfera privada e a sociedade para auxiliar no combate da pobreza por meio de
aes filantrpicas como meio de garantia da satisfao de determinadas
necessidades sociais bsicas. Essa a medida que atua (ineficiente, alis)
numa sociedade marcada por grande desigualdade social, fruto da enorme
concentrao de renda existente no pas.

A autora coloca que diante de tamanha desigualdade social, se torna

imprescindvel a presena do Estado, devendo este atuar de forma a promover
polticas redistributivas. Assim, para autora, urgente a presena de um
Estado que enfrente o desafio de conciliar democracia formal e democracia
real, democracia poltica e democracia social, comeando pela democratizao
do prprio Estado, para ento se enfrentar o problema da desigualdade social.
CONSIDERAES FINAIS: NEM TUDO EST PERDIDO
A autora coloca que necessrio ultrapassarmos as velhas fronteiras
clssicas que delimitam o espao da poltica numa ordem burguesa, que
destri o espao pblico do pas. Assim, para Cohn, devemos lutar para a
construo de uma ordem social mais democrtica, em que se supere de vez
a

subordinao

das

questes

sociais

aos

ditames

dos

parmetros

econmicos. Com isso torna-se necessrio a consolidao de uma ordem

democrtica, para que se desloque a questo social do mbito da pobreza
para o da desigualdade social, transformando a questo social numa questo
redistributiva de riqueza e poder.
Assim, a questo social est na melhor distribuio de renda, como
elemento fundamental para a construo da cidadania plena, com os cidados
sendo entendidos como sujeitos que possuem direitos. Para tanto preciso,
como j mencionado, deslocar a questo social da pobreza (alvio da pobreza
num curto prazo com polticas focalizadas) para o campo da desigualdade
social (visando resultados de superao da pobreza [no mdio e longo prazo]
estrutural gerada pela grande concentrao de renda, o que implica a ao do
Estado como agente de redistribuio de renda com vistas a combater s
desigualdades sociais). Tais medidas, segundo a autora, possibilitaro assim a
constituio de novos espaos de construo de novas identidades sociais, e
de novos padres de integrao social.

* Todos os trechos entre aspas so citaes do texto.

COHN, Amlia. A questo social no Brasil: a difcil construo da cidadania. In:

MOTA, Carlos Guilheme (org.). Viagem incompleta: a experincia brasileira
(1500-2000): a grande transao. So Paulo: SENAC, 2000.