MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL 378 DISTRITO FEDERAL

EMENTA
DIREITO
CONSTITUCIONAL.
REGIME
DE
RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DA REPBLICA. CRIMES
DE RESPONSABILIDADE. IMPEACHMENT. EXIGNCIA DE LEI
ESPECFICA. LEI 1.079/1950. FILTRAGEM CONSTITUCIONAL.
DEVIDO PROCESSO LEGAL. CONTRADITRIO E AMPLA
DEFESA.
APLICAO
SUBSIDIRIA
DOS REGIMENTOS
INTERNOS DAS CASAS DO CONGRESSO. RECEBIMENTO DA
DENNCIA. CMARA DOS DEPUTADOS. DEFESA PRVIA AO
RECEBIMENTO DA DENNCIA PELO PRESIDENTE DA CMARA.
FORMAO E COMPOSIO DA COMISSO ESPECIAL NA
CMARA DOS DEPUTADOS. AUTORIZAO DA CMARA DOS
DEPUTADOS PARA O PROCESSAMENTO E JULGAMENTO NO
SENADO FEDERAL. INSTAURAO DO PROCESSO NO SENADO.
AFASTAMENTO DO PRESIDENTE DA REPBLICA.
1. O impeachment integra, luz da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 e da Lei 1.079/1950, o rol de procedimentos
presentes no Estado Democrtico de Direito, configurando-se em
processo de ndole dplice, de natureza jurdico-poltica para o fim de
examinar a imputao e definir a ocorrncia ou no de crime de
responsabilidade por parte de Presidente da Repblica, devendo o
Supremo Tribunal Federal assegurar a realizao plena do procedimento
nos estritos termos da lei e da Constituio.
2. O contedo do juzo exclusivamente poltico no procedimento de
impeachment imune interveno do Poder Judicirio, no sendo
passvel de ser reformado, sindicado ou tisnado pelo Supremo Tribunal
Federal, que no deve adentrar no mrito da deliberao parlamentar.
3. Restringe-se a atuao judicial, na hiptese, garantia do devido

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processo legal. A forma do procedimento de impeachment deve
observncia aos direitos e garantias do acusado, especialmente aos
princpios da legalidade, do devido processo legal, do contraditrio e da
ampla defesa, previstos pela Constituio da Repblica e pela Conveno
Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica).
4. Sendo a lei existente sobre a matria anterior Constituio de
1988, e no tendo havido pelo Parlamento edio de lei especfica para o
respectivo regramento, em termos procedimentais e formais pode o Poder
Judicirio luz de filtragem constitucional examinar a legislao pretrita
iluminada por preceitos fundamentais previstos no Texto Constitucional
e na Conveno Americana de Direitos Humanos, em sede de Ao de
Descumprimento de Preceito Fundamental, a teor do inciso I, do
pargrafo nico, do artigo 1. da Lei 9.882/1999.
5. A atuao judicial pode, assim, adequar, em tais limites e naqueles
definidos pelos pedidos na presente ADPF, o procedimento quando
necessrio observncia de regras e preceitos constitucionais.
6. Deve-se adotar, na espcie, a tcnica da interpretao conforme
ao artigo 38 da Lei 1.079/50, de maneira a consignar que a nica
interpretao passvel de guarida pela ordem constitucional
contempornea se resume na seguinte assertiva: os Regimentos Internos
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal somente possuem
aplicao no rito do impeachment naquilo que dizem respeito autoorganizao interna dos referidos rgos legislativos, mas no para a
autorizao, processamento e julgamento do impeachment.
7. No h violao reserva de lei exigida pelo art. 85 da
Constituio de 1988 na aplicao de regras dos regimentos internos das
Casas Legislativas, desde que no sirvam para regulamentar a
autorizao, processamento e julgamento do impeachment.

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8. Considerando que o recebimento operado pelo Presidente da
Cmara dos Deputados configura juzo sumrio da admissibilidade da
denncia para fins de deliberao colegiada, no h obrigatoriedade de
defesa prvia a essa deciso. No se reconhece que a exigncia de defesa
prvia ao recebimento da denncia constitua derivao necessria da
clusula do devido processo legal. Reconhecido o direito de manifestao
anterior aprovao do primeiro parecer proferido pela Comisso
Especial, h contraditrio prvio admissibilidade conclusiva, o que
suficiente para garantir o devido processo legal.
9. As causas de impedimento, suspeio e outras limitaes impostas
aos magistrados, prprias do processo jurisdicional, que visam garantia
de um juzo dotado da mais absoluta imparcialidade, no se
compatibilizam com o processo jurdico-poltico do impeachment.
10. No que diz respeito formao e composio da Comisso
Especial na Cmara dos Deputados, uma autntica filtragem
constitucional da Lei 1.079/50 exige a equiparao normativa dos blocos
parlamentares aos partidos polticos, tanto quanto for possvel, nas
circunstncias passveis de legtimo alvedrio por parte do Legislativo.
No cabe ao Poder Judicirio tolher uma opo feita pela Cmara dos
Deputados no exerccio de uma liberdade poltica que lhe conferida
pela ordem constitucional, conforme art. 58, 1, da Constituio da
Repblica de 1988.
11. Tendo em vista o disposto no art. 58 da Constituio da
Repblica de 1988 no h ofensa direta normatividade constitucional
quando as instncias competentes da referida casa legislativa deliberaram
em favor do modelo de votao fechada para a eleio da Comisso
Especial.
12. O direito ao contraditrio e ampla defesa implica: (i) dar
interpretao conforme ao art. 20, 2 da Lei 1.079/50 a fim de firmar o

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entendimento de que antes da discusso em plenrio seja lida a
manifestao do Presidente da Repblica sobre o parecer preliminar
elaborado pela Comisso Especial; (ii) declarar a recepo do art. 22,
caput da Lei 1.079/50 para que, no caso de o plenrio decidir que a
denncia deve ser objeto de deliberao, o Presidente da Repblica
dever ser notificado para contestar a denncia, indicando meios de
prova; (iii) dar interpretao conforme ao art. 22, 3 a fim de firmar o
entendimento de que a oportunidade de contradizer o parecer final da
Comisso Especial configura meio inerente ao contraditrio.
13. A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de
processamento, na medida de responsabilizao do Presidente da
Repblica nas hipteses prvia e taxativamente estabelecidas.
14. Em relao ao art. 23, 1, da Lei 1.079/50, deve-se dar
interpretao conforme a Constituio vigente para inferir que
expresso decretada a acusao, constante no art. 59, I, da Constituio
de 1946, deve ser dirigida uma interpretao evolutiva, luz do art. 51, I,
da Constituio da Repblica de 1988. Portanto, deve-se fixar
interpretao constitucional possvel ao 1 do art. 23 da lei em comento,
isto , o efeito lgico da procedncia da denncia na Cmara dos
Deputados a autorizao para processar o Presidente da Repblica por
crime de responsabilidade. Dessa forma, declara-se a no recepo dos
artigos 23, 5; 80, caput, ab initio; e 81 da Lei 1.079/50.
15. luz do disposto no art. 58 da Constituio da Repblica, bem
como do art. 24, caput, da Lei 1.079/50, inexiste competncia do Senado
para rejeitar a autorizao expedida pela Cmara dos Deputados. O
comando constitucional claro ao indicar, no art. 86, que admitida a
acusao contra do Presidente da Repblica, ser ele submetido a
julgamento, no havendo faculdade da Mesa do Senado pois, quando
recebe a autorizao, deve ela instaurar o processo.

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RELATRIO
O Senhor Ministro Edson Fachin (Relator): Trata-se de Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Partido
Comunista do Brasil (PC do B) com pedido de medida liminar. Impende,
ao incio, deduzir um sumrio dos inmeros pedidos formulados.
Em resumo, a pretenso objetiva que esta Corte reconhea a no
recepo de diversos dispositivos da Lei n 1.079/1950, que define os
crimes de responsabilidade e regula o seu processo de julgamento, bem
como reconhea a recepo de outras regras da referida lei, e ainda
proceda interpretao conforme Constituio de preceitos tambm ali
contidos, alm de suprir lacunas na regulamentao respectiva.
Para tanto, o requerente elaborou 11 (onze) sub-tpicos.
Preliminarmente, aduz o Requerente sua legitimidade e o cabimento da
medida.
No mrito, pugna por uma filtragem constitucional da Lei 1.079.
Sustenta, em sntese: a necessidade de defesa prvia em todas as
fases do processo; o afastamento da aplicao do regimento interno da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal no rito delimitado pela Lei; o
reconhecimento de que a defesa deva participar por ltimo de todas as
fases instrutrias; a incompatibilidade com a atual Constituio da
previso que permite Cmara funcionar como tribunal de acusao; o
reconhecimento de que o afastamento do Presidente s ocorre aps a
instaurao do processo pelo Senado Federal; e que, durante o
julgamento, os Senadores no poderiam exercer, simultaneamente, a
funo acusatria e a julgadora.
Declina, por fim, as razes para o deferimento de liminar.
Foram solicitadas informaes Presidncia da Repblica, ao
Senado Federal, Cmara dos Deputados, bem como Advocacia-Geral
da Unio e Procuradoria-Geral da Repblica.
O Partido requerente apresentou pedidos em medidas cautelares

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incidentais, especialmente sobre a forma de votao aberta na formao e
composio da Comisso Especial.
Concedi, com eficcia at a sesso plenria de 16 de dezembro
corrente, o pedido liminar requerido e solicitei novas informaes.
A Cmara dos Deputados prestou informaes; assim tambm o
Senado Federal.
Foram admitidos amici curiae.
A Advocacia-Geral da Unio manifestou-se; a Presidncia da
Repblica prestou informaes, e a Procuradoria-Geral da Repblica
ofertou parecer.
Eis a sntese do relatrio que, agora, para fins de integral informao
segue pormenorizado na presente Arguio de Descumprimento de
Preceito Fundamental proposta pelo Partido Comunista do Brasil (PC do
B) com pedido de medida liminar, objetivando:
a) reconhea a no recepo dos 1 e 5 do art. 23, do art. 38, do
art. 80, e do art. 81, da Lei 1.079/50, que define os crimes de
responsabilidade e regula o seu processo de julgamento;
b) reconhea a recepo dos 1, 2 e do caput do art. 20, do art. 21,
do art. 22, caput e 1 a 4, da Lei 1.079/50;
c) proceda interpretao conforme Constituio do art. 16, do art.
18, do art. 19, do art. 20, do art. 22, caput e 1 e 2, do art. 24, caput e
pargrafo nico, do art. 25, do art. 27, do art. 28, caput e pargrafo nico,
do art. 29, da Lei 1.079/50;
d) supra lacuna na regulamentao do disposto no art. 52, I, e 86,
1, II, da Constituio da Repblica, determinando a aplicao analgica
do disposto nos arts. 44 a 49, da Lei 1.079/50.
Preliminarmente, aduz o Requerente sua legitimidade e o cabimento
da medida luz do postulado da segurana jurdica, especialmente a fim

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de se evitar a judicializao de cada fase de eventual processo de
impeachment.
Em sua viso, no obstante as dvidas que pairam sobre o rito a ser
observado, no houve, desde a ltima deciso sobre o processo de
impedimento de Presidente da Repblica, deliberao para adequar a Lei
1.079/50 Constituio.
O cabimento da medida poderia ser sintetizado nos seguintes
termos:
a) teriam sido violados os seguintes preceitos fundamentais:
a1) princpio da separao de poderes (arts. 2 e 60 4, III, CRFB);
a2) princpio democrtico (arts. 1, caput, e pargrafo nico, e 60, 4,
II, CRFB);
a3) princpio do devido processo legal (art. 5, LIV, CRFB);
a4) princpio do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LV, CRFB);
a5) o instituto constitucional do impeachment (art. 86, CRFB);
a6) o princpio do juiz natural (art. 5, LIII, CRFB);
b) trata-se de lei anterior Constituio da Repblica, amoldando-se
ao disposto no art. 1, pargrafo nico, I, da Lei n 9.882/1999;
c) no haveria outro instrumento, no mbito do controle abstrato de
constitucionalidade, apto a sindicar o equacionamento da questo
constitucional posta, atendido, no caso, o requisito da subsidiariedade
(art. 4, 1, da Lei n 9.882/1999);
d) no se aplica ao caso o parmetro de autoconteno de
insindicabilidade de questes polticas, nem tampouco se trata de questo
interna corporis.
Ainda em carter antecedente aos argumentos de mrito, fixam-se

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como premissas tericas e dogmticas da ADPF ajuizada:
a) a distino entre o processo do impeachment no sistema de
governo presidencialista e a moo de desconfiana no sistema
parlamentarista;
b) a necessidade de se proceder filtragem constitucional da Lei
1.079/50, objeto de controle, em razo da diferente sistemtica para o
processo de impeachment adotada pela Constituio frente aos textos
constitucionais anteriores; bem como, por fim,
c) a necessidade de se proceder releitura da Lei luz da
jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, que afirma
a necessidade de se aplicar ao processo de impeachment as garantias
tpicas do Processo Penal e do Processo Administrativo Sancionador.
No mrito, o Requerente alega em defesa de sua pretenso que:
a) o direito defesa prvia em todas as fases do processo de
impeachment deve ser assegurado, sob pena de violao s garantias
constitucionais da ampla defesa e do contraditrio, inclusive quanto ao
recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara dos Deputados,
aplicando-se por analogia o art. 4 da Lei n 8.038/1990;
b) seria impossvel a aplicao do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, diante da no recepo integral do art. 38, da Lei 1.079/50 em
face do art. 85, CRFB;
c) os arts. 18, 22, 1, 27, 28 e 29 da Lei 1.079/50 devem ser lidos luz
dos princpios da ampla defesa e do contraditrio, de modo que toda a
atividade probatria seja desenvolvida em primeiro lugar pela acusao e
posteriormente pela defesa, bem como que, em cada fase, a ouvida do
acusado seja o ltimo ato da instruo;

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d) os arts. 80 e 81 da Lei 1.079/50 seriam incompatveis com os arts.

51, I, 52, I, 86, 1, II, CRFB; do mesmo modo o art. 24 da Lei 1.079/50
deveria receber interpretao conforme Constituio, de modo que se
aplicasse por analogia, em relao ao juzo de admissibilidade do pedido
de impeachment pelo Senado, o disposto nos arts. 44 a 46 e 48 a 49 da Lei
1.079/50;
e) o art. 23, 1, da Lei 1.079/50, no foi recepcionado luz do art. 86,
1, II, CRFB;
f) no processo de impeachment, luz da imparcialidade como
corolrio do devido processo legal (art. 5, LIV, CRFB), deve-se garantir
que os Senadores da Repblica se apartem da funo acusatria.
Declina, por fim, as razes para o deferimento de liminar,
reafirmando, quanto plausibilidade do direito, os argumentos antes
sintetizados. Quanto ao periculum in mora, o Requerente alega o fato de
o Presidente da Cmara dos Deputados ter recebido, em 02.12.2015,
pedido de impeachment contra a Presidente da Repblica.
Em sede de pedido cautelar, requer o seguinte:
a) seja realizada interpretao conforme Constituio do art. 19 da
Lei n. 1.079/50, para se fixar, com efeito ex tunc abrangendo os processos
em andamento , a interpretao segundo a qual o recebimento da
denncia referido no dispositivo legal deve ser precedido de audincia
prvia do acusado, no prazo de quinze dias;
b) seja declarada a ilegitimidade constitucional (no recepo) das
expresses regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado
federal, constantes do art. 38 da Lei 1.079/50;

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c) seja declarada a recepo dos artigos 19, 20, 21, 22 e 23, caput, da
Lei 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a qual o art. 218 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados substitui o procedimento
previsto nos referidos preceitos legais;
d) seja realizada interpretao conforme a Constituio do art. 19 da
Lei 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a qual a formao da
comisso especial deve se dar com representantes dos blocos
parlamentares no lugar de representantes dos partidos polticos;
e) seja realizada interpretao conforme dos artigos 18, 1, 22, 27,
28 e 29 da Lei 1.079/50, para se fixar a interpretao segundo a qual toda a
atividade probatria deve ser desenvolvida em primeiro lugar pela
acusao e por ltimo pela defesa;
f) seja realizada interpretao conforme do 1 do art. 22 e dos
artigos 28 e 29, todos da Lei 1.079/50, para se fixar a interpretao
segundo a qual, em cada fase processual perante a Cmara Federal e
perante o Senado Federal , a manifestao do acusado, pessoalmente ou
por seus representantes legais, seja o ltimo ato de instruo;
g) seja realizada interpretao conforme a Constituio do artigo 24
da Lei 1.079 para se fixar a interpretao segundo a qual o processo de
impeachment, autorizado pela Cmara, pode ou no ser instaurado no
Senado, cabendo a deciso de instaur-lo ou no respectiva Mesa,
aplicando-se analogicamente o disposto no artigo 44 da prpria Lei
1.079/50, no sendo tal deciso passvel de recurso;
h) seja realizada interpretao conforme a Constituio do artigo 24
da Lei 1.079/50 para se fixar a interpretao segundo a qual a deciso da
mesa do Senado pela instaurao do processo deve ser submetida ao
Plenrio da Casa, aplicando-se, por analogia, os artigos 45, 46, 48 e 49 da
prpria Lei 1.079/50, exigindo-se, para se confirmar a instaurao do

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processo, a deciso de 2/3 dos senadores;
i) seja declarada a ilegitimidade constitucional no recepo dos
1 e 5 do art. 23, e dos artigos 80 e 81 da Lei 1.079/50;
j) seja realizada interpretao conforme dos artigos 25, 26, 27, 28, 29 e
30 da Lei 1.079/50, para se fixar a interpretao segundo a qual os
Senadores s devem realizar diligncias ou a produo de provas de
modo residual e complementar s partes, sem assumir, para si, a funo
acusatria;
k) seja realizada interpretao conforme do art. 19 da Lei 1.079/50,
com efeitos ex tunc alcanando processos em andamento , para fixar a
interpretao segundo a qual o Presidente da Cmara dos Deputados
apenas pode praticar o ato de recebimento da acusao contra a
Presidente da Repblica se no incidir em qualquer das hipteses de
impedimento ou suspeio, esta ltima objetivamente afervel pela
presena de conflito concreto de interesses.
Postula, ao final, o deferimento da liminar e o julgamento definitivo
de procedncia da ADPF.
Em 03.12.2015 foram solicitadas informaes Presidncia da
Repblica, ao Senado Federal, Cmara dos Deputados, bem como
Advocacia-Geral da Unio e Procuradoria-Geral da Repblica, no prazo
comum de 05 (cinco) dias, nos termos do art. 5, 2, da Lei 9.882/1999
(eDOC 14). Tal prazo expirou em 11/12/2015, sendo que a primeira sesso
ordinria subsequente do Tribunal Pleno desta Corte dar-se- em
16/12/2015.
Em 08.12.2015, o Partido requerente apresentou pedido de medida
cautelar incidental (eDOC 31) para que se anule a deciso de recebimento
da denncia pelo Presidente da Cmara dos Deputados contra a

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Presidente da Repblica e que, assim, outra deciso seja proferida por ele
com a devida observncia do direito de defesa prvia da Presidente da
Repblica.
Ainda em 08.12.2015, foi apresentado pelo requerente segundo
pedido de medida cautelar incidental (eDOC 35)para que, no momento
de formao da Comisso Especial da Cmara dos Deputados, a eleio
de seus membros observe a regra de indicao pelos partidos, por meio
das lideranas partidrias, atravs de voto aberto e que a composio da
Comisso Especial se d segundo a representao proporcional dos
partidos, e no dos blocos partidrios.
Tendo em vista a urgncia do feito e a relevncia respectiva para que
esta Corte chancele a segurana jurdica constitucional ao procedimento,
pedi dia para julgamento na sesso ordinria do Tribunal Pleno desta
Corte em 16.12.2015 (art. 172 RISTF) das demais medidas cautelares
requeridas (eDOC 37).
Em relao ao pedido cautelar incidental que requereu a suspenso
da formao da Comisso Especial em decorrncia da deciso da
Presidncia da Cmara dos Deputados de constitu-la por meio de
votao secreta, ante a plausibilidade jurdica do pedido, bem como o
perigo de dano pela demora, concedi em 08.12.2015, com eficcia apenas
at 16 de dezembro corrente, o pedido liminar requerido e solicitei novas
informaes Presidncia da Cmara dos Deputados no prazo de 24
horas (eDOC 37).
Em 08.12.2015 tambm requeri Secretaria que remetesse cpia do
presente Relatrio a todos os Ministros (art. 172 RISTF), sem prejuzo de
seu posterior aditamento quando do recebimento tempestivo das
informaes requeridas em 03.12.2015 e em 08.12.2015.
Em 09.12.2015, em virtude da concesso do pedido liminar, a

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Presidncia da Cmara dos Deputados prestou informaes
complementares e requereu a imediata revogao da liminar (eDOC 51),
aduzindo que:
a) no consta, na fundamentao e nos pedidos formulados na
presente ADPF, qualquer aluso s modalidades de votao (secreta ou
ostensiva) na eleio dos membros da Comisso Especial, tampouco s
espcies de candidatura (por indicao dos lderes ou avulsas),
sustentando que os fatos apresentados pelo Autor, na pea incidental, no
possuem suporte regimental, legal ou constitucional, vez que distorcidos
e dissociados da realidade;
b) a comisso especial a ser formada para a anlise de denncia por
crime de responsabilidade contra Presidente da Repblica, por expressa
determinao legal (Lei 1.079/50), deve ser eleita pelo Plenrio da Cmara
dos Deputados, sendo imprestveis as disposies regimentais que
tratam do preenchimento das vagas em comisses nas quais bastam as
indicaes dos lderes;
c) em virtude da omisso da Constituio Federal, da Lei 1.079/50 e
do Captulo VII do Livro VI do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados (que trata do processo nos crimes de responsabilidade do
Presidente e do Vice-Presidente da Repblica), as disposies regimentais
adequadas a disciplinar a composio da referida comisso especial so
as que tratam da eleio para a Mesa Diretora, previstas no Captulo III
do Ttulo I do RICD, j que a nica outra comisso para os quais so
eleitos os membros;
d) aps aplicar a regra da proporcionalidade prevista no artigo 19 da
Lei 1.079/50 e no artigo 23 do RICD, concluiu-se que a comisso especial
teria 65 membros titulares e 65 membros suplentes;
e) em virtude da ausncia de pacificao nas bancadas no tocante s

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indicaes oficiais dos partidos, a Presidncia da Cmara adiou a votao
dos integrantes da comisso especial, estabelecendo as regras para que as
candidaturas avulsas fossem registradas, tendo como parmetro os
artigos 7, inciso I e 8 do RICD;
f) nesse sentido, os deputados que desejassem concorrer deveriam
registrar chapas com pelo menos 33 integrantes (metade mais um da
composio da comisso especial, respeitando-se a proporcionalidade das
bancadas e o nmero de vagas destinadas a cada partido). Caso fossem
registradas chapas incompletas, far-se-ia eleio suplementar para o
preenchimento das vagas restantes;
g) formaram-se duas chapas: uma constituda com os candidatos
indicados pelos lderes de partidos e de blocos parlamentares e outra
integrada por candidatos avulsos;
h) em votao realizada em 8.12.2015, o Plenrio da Cmara dos
Deputados elegeu a chapa integrada por 39 candidatos avulsos, ficando
pendente, portanto, de complementao por nova eleio, o que tambm
ocorreria se fosse eleita a chapa oficial, visto que ela tambm no possua
o nmero total de 65 integrantes;
i) esclarece que se apenas os partidos fossem considerados para o
clculo, desprezando os blocos parlamentares, haveria uma nica
alterao: o Partido Republicano da Ordem Social PROS perderia uma
vaga e o Democratas DEM ou o Partido Republicano Brasileiro PRB
(empatados em n de deputados eleitos) seria beneficiado;
j) cita outras oportunidades nas quais foram considerados os blocos
parlamentares, sustentando que sua desconsiderao no afetaria a
eleio da chapa avulsa porque o PROS, partido eventualmente
prejudicado, no a integrou, estando, portanto, habilitado a participar da
eleio complementar;

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k) no tocante forma de votao, esclarece que a Emenda

Constitucional n 76/2013 no extinguiu a possibilidade de haver votao
secreta nas eleies internas ocorridas na Cmara dos Deputados e no
Senado Federal. Afirma que referida emenda encerrou a votao secreta
apenas e to somente para os casos de cassao de mandatos e apreciao
de vetos presidenciais;
l) defende a ocorrncia do escrutnio secreto em virtude da
possibilidade de eventual constrangimento por parte do eleitor,
articulando com a previso contida no Regimento Interno do Supremo
Tribunal Federal (arts. 12, 1 e 355, caput) e no Cdigo Eleitoral (art. 16, I,
alnea a);
m) por fim, afirma no haver qualquer dvida quanto
constitucionalidade ou legalidade da votao ocorrida na sesso do dia
8.12.2015, sustentando a prevalncia da norma de organizao interna da
Cmara.
Em 10.12.2015, a Cmara dos Deputados, em face da primeira
intimao, prestou, no prazo regular, informaes (eDOC 49),
sustentando, em sntese:
a) o no cabimento da presente ADPF em virtude da ausncia do
requisito de subsidiariedade previsto no 1 do artigo 4 da Lei 9.882/99,
asseverando que seria o mandado de segurana o meio processual eficaz
para levar diretamente apreciao do Supremo Tribunal Federal todas
as questes relativas ao procedimento de instaurao de processo de
impeachment em desfavor da Presidente da Repblica; Noutro ponto,
afirma que a pretenso da parte autora em ver declarada, por via
transversa, a inconstitucionalidade de norma ps-constitucional o artigo
218 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, impugnvel apenas
por meio de ao direta de inconstitucionalidade traduz erro grosseiro e

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impede a aplicao do princpio da fungibilidade;
b) no mrito sustenta, inicialmente, ser incabvel a aplicao
analgica do artigo 4 da Lei 8.038/90, de modo a assegurar Presidente
da Repblica o direito de manifestar-se previamente deciso inicial do
Presidente da Cmara dos Deputados relativa admissibilidade da
denncia, em virtude de:
b1) ausncia de lacuna normativa, na medida em que o artigo 218,
4 do RICD garante Presidente da Repblica a apresentao de defesa
antes da emisso do parecer da Comisso Especial referida no 2 do
artigo citado, bem como antes do recebimento da denncia pelo Plenrio
da Cmara dos Deputados, sendo de mera delibao o juzo monocrtico
do Presidente da Cmara dos Deputados;
b2) violao ao princpio da separao dos poderes, visto que o
acolhimento da referida pretenso autoral importaria em atuao do STF
como legislador positivo;
c) afirma no prosperar a alegao de que o RICD no poderia
disciplinar o procedimento de impeachment, ante o disposto no
pargrafo nico do artigo 85 da CRFB, que estabelece caber lei especial
definir os crimes de responsabilidade e estabelecer as normas de processo
e julgamento. Nesse sentido, sustenta que, do ponto de vista tcnicojurdico, o processo de impeachment se inicia no Senado Federal, aps a
anlise de procedibilidade da denncia pela Cmara dos Deputados, no
havendo que se falar em reserva de lei especial para o estabelecimento
das normas que regem o procedimento desenvolvido na Cmara dos
Deputados.
d) defende, ainda, a incidncia do RICD porque a prpria Lei
1.079/50, em seu artigo 38, admite expressamente sua aplicao
subsidiria e porque a exigncia de lei especial no importa em proibio

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ADPF 378 MC / DF
de remessa disciplina normativa subsidiria da matria pelo Regimento
Interno;
e) assevera ser improcedente a alegao de ilegitimidade
constitucional do preenchimento das vagas da Comisso Especial por
representantes dos blocos parlamentares, sustentando que, apesar de o
artigo 19 da Lei 1.079/50 referir-se to somente a partidos, a Constituio
de 1946, sob cuja gide foi editada a referida lei, no aludia aos blocos
parlamentares como critrio de constituio das comisses da Cmara
dos Deputados, ao contrrio do artigo 58, 1 da Constituio de 1988.
Nestes termos, defende a aplicao do artigo 19 da Lei 1.079/50 em
consonncia com o princpio da proporcionalidade, nos termos do artigo
58, 1, da CRFB;
f) sustenta que a alegao de grave ilegitimidade constitucional no
tocante adoo do procedimento fixado no artigo 218 do RICD,
relativamente ao parecer preliminar da Comisso Especial para o
recebimento da acusao, por diferir da previso contida nos artigos 21 e
22 da Lei 7.079/50, tambm improcedente. Afirma que a partir da atual
Constituio no h mais instruo processual na Cmara dos Deputados
e, por isso, os supracitados artigos 21 e 22 foram revogados pelos artigos
51, I, III e IV, 52, I e 86, caput, da Constituio de 1988. Nessa esteira, cita o
MS 21.564, do STF;
g) ressalta a improcedncia da alegao de que o Supremo Tribunal
Federal no estaria vinculado a receber a denncia por crime comum pelo
fato de a Cmara dos Deputados ter autorizado a abertura de processo
criminal. Afirma que, diferentemente da denncia por crime comum em
desfavor da Presidente da Repblica, que demanda a anlise tcnica por
juzes togados (art. 102, I, b, CRFB), em relao aos crimes de
responsabilidade, sua natureza poltico-penal enseja a emisso de juzo
quanto ao mrito da denncia pelo Plenrio da Cmara dos Deputados.
Dessa forma, defende a impossibilidade de reviso, pelo Senado Federal,

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ADPF 378 MC / DF
da deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados no sentido do
recebimento da denncia por crime de responsabilidade;
h) no mesmo sentido, afirma carecer de fundamento a alegao de
que caberia Mesa do Senado a competncia para instaurar, ou no, o
processo de impeachment. Reitera que a denncia ser analisada pela
Cmara dos Deputados, o que dispensa nova anlise ou reviso pela
Mesa do Senado Federal. Nesse ponto salienta que os artigos citados na
petio inicial dizem respeito ao impeachment de autoridades (Ministro
do Supremo Tribunal Federal e Procurador-Geral da Repblica) cujo
processo no tramita na Cmara dos Deputados, mas apenas no Senado;
i) por fim, no tocante ao pedido de interpretao conforme do artigo
19 da Lei 1.079/50, para fixar a interpretao segundo a qual o Presidente
da Cmara dos Deputados somente pode praticar o ato de recebimento
da acusao contra a Presidente da Repblica se no incidir em qualquer
das hipteses de impedimento ou suspeio, aponta que tal anlise
exigiria o exame de fatos e provas, invivel em sede de Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental. Assevera que as hipteses
de impedimento de Deputados e Senadores previstas no art. 36 da Lei
1.079/50 no so passveis de interpretao extensiva, tampouco se revela
cabvel a aplicao subsidiria de motivos de impedimento e suspeio
do Cdigo de Processo Penal.(eDOC 49, p.16/17), e articula com a
deciso proferida pelo Ministro Gilmar Mendes no MS 33.921-DF, em que
se discute o processo de impeachment da atual Presidente da Repblica;
j) conclui a Cmara dos Deputados, pugnando i) pelo no
conhecimento da presente arguio de descumprimento de preceito
fundamental; ii) caso conhecida, pelo indeferimento da medida cautelar e;
iii) pela improcedncia dos pedidos formulados na presente ao.
Em 11.12.2015 o Senado Federal prestou informaes (eDOC 70),
sustentando:

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ADPF 378 MC / DF

a) a improcedncia do pedido quanto no recepo, pela

Constituio de 1988, do artigo 38 da Lei 7.079/50, no ponto que
estabelece a aplicao subsidiria dos regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal. Afirma que os referidos regimentos
contm normas detalhadas sobre os procedimentos especficos de cada
Casa, devendo ser utilizados como fontes normativas complementares;
b) defende a plausibilidade da interpretao conforme
Constituio para que o artigo 24 da Lei 1.079/50 permita Mesa do
Senado Federal, mediante aplicao analgica dos artigos 44 a 49 da
referida norma, apreciar a autorizao para a abertura de processo de
impeachment. Assevera que eventual deciso da Cmara dos Deputados
pela admissibilidade do processamento do impeachment em nada
condiciona ou vincula o exame do recebimento ou no da denncia
popular pelo Senado Federal;
c) aponta a impossibilidade e falta de lgica da postulao de
interpretao conforme Constituio para que os Senadores s possam
realizar diligncias ou produzir provas de modo residual e complementar
s partes (itens 97, j e 98, o, da petio inicial), afirmando que
apenas aps a atuao do acusado que seria possvel verificar a
existncia de algum espao residual ou a complementar e, nestes casos,
uma atuao dos Senadores se daria aps o acusado, chegando-se a um
impasse (eDOC 70, p.9), o que representaria um total impedimento dos
Senadores em participar da instruo do feito;
d) assevera que a Constituio de 1988, ao modificar as atribuies
at ento distribudas entre as Casas Legislativas, no procedimento de
impeachment, transferiu a atribuio de processar da Cmara dos
Deputados para o Senado Federal. Desse modo, e com base no
julgamento dos Mandados de Segurana n 21.623/DF e n 21.564/DF,
defende a competncia privativa do Senado Federal para a realizao de

19

ADPF 378 MC / DF
todos os atos compreendidos no ncleo processar (art. 52, I, CRFB),
incluindo o recebimento ou no da denncia e a instaurao do
procedimento e prosseguindo com a notificao do acusado para
apresentao de defesa, com realizao de eventuais diligncias, tomada
de depoimentos, oitiva do acusado e dos acusadores, requisio de
documentos, entre outros, compreendendo ainda a tomada de decises
que conduzam o procedimento ao ponto de estar apto a subsidiar a
tomada de deciso final (fase chamada de julgamento) (eDOC 70, p.11).
Em 11.12.2015, foram admitidos como amici curiae o Partido da
Social Democracia Brasileira PSDB, o Partido Democratas DEM e o
Partido dos Trabalhadores PT (eDOC 74).
Na mesma data, decidi acerca do pedido de revogao da liminar
requerida pelo Presidente da Cmara dos Deputados (eDOC 51),
sustentando que, em razo da transitria eficcia temporal da medida por
mim implementada, com previso de exaurimento em 16.12.2015 (data
prevista para a realizao da sesso do Plenrio deste Supremo Tribunal
Federal), faz-se desnecessria a revogao pleiteada (eDOC 74, p. 5/6).
Em 11.12.2015 a Advocacia-Geral da Unio manifestou-se pelo
conhecimento da presente Arguio e, no mrito, pela procedncia dos
pedidos nela formulados, aduzindo (eDOC 76):
a) que o teor do inciso LV, do artigo 5, da Constituio da Repblica
deve ser interpretado de forma generosa, destacando que a intimao do
Presidente da Repblica para se manifestar sobre os termos da pea
acusatria, previamente ao recebimento da denncia por crime de
responsabilidade, constitui exigncia que decorre imediatamente das
garantias constitucionais do contraditrio e da ampla defesa (eDOC 76,
p.21). Nesse sentido, sustenta a procedncia do pedido autoral quanto
interpretao conforme a Constituio, do artigo 19 da Lei 1.079/50.
Quanto ao prazo a ser observado, afirma mostrar-se adequada a aplicao

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ADPF 378 MC / DF
analgica do artigo 4 da Lei 8.038/90;
b) sustenta ainda, em obedincia s garantias constitucionais do
devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa, o direito de o
Presidente da Repblica praticar os atos de defesa sempre aps a
acusao, devendo ser a manifestao do Presidente o ltimo ato de
instruo do processo;
c) defende o acolhimento do pedido atinente reserva constitucional
de lei especial para a definio dos crimes de responsabilidade e
estabelecimento de normas de processo e julgamento. Nestes termos,
considera constitucionalmente ilegtima as expresses regimentos
internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, constantes do
artigo 38 da Lei 1.079/50, em virtude da desobedincia exigncia de lei
nacional especial. Cita o Verbete Vinculante n 46 das Smulas do
Supremo, os Mandados de Segurana n 33.837 e n 33.838 e a Reclamao
n 22.124;
d) afirma que, na Constituio de 1988, o impedimento do Chefe do
Executivo medida excepcional que deve ser tomada pelo Senado
Federal nos casos de crimes de responsabilidade, sustentando que apesar
de a Cmara dos Deputados autorizar o processamento, o processo de
impeachment pode ou no ser instaurado pelo Senado. Conclui, nesse
sentido, pela validade do artigo 24 da Lei 1.079/50 e sua interpretao
conforme a Constituio;
e) discorre acerca dos artigos 45, 46, 48 e 49 da Lei 1.079/50,
asseverando que a interpretao desses dispositivos deve ser feita tendo
em vista o parmetro constitucional, que fixa em dois teros o qurum
para a deciso do Plenrio do Senado Federal (eDOC 76, p.33).
f) sustenta que os artigos 23, 1 e 5, 80 e 81, da Lei 1.079/50, no
foram recepcionados pela Constituio em vigor, alm de no observarem

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ADPF 378 MC / DF
o sistema acusatrio e a exigncia de qurum qualificado para o processo
e julgamento dos crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica;
g) aponta o acerto da alegada interpretao conforme a ser conferida
aos artigos 25 a 30 da Lei 1.079/50, afirmando que, no ordenamento
jurdico brasileiro, o rgo julgador no pode assumir para si a funo
acusatria, sob pena de comprometimento da imparcialidade e da iseno
de julgador. Nesse sentido, defende que o Senado Federal somente
poderia realizar diligncias de forma residual e complementar, sem
assumir funo acusatria;
h) por fim, destaca a importncia de se assegurar que o ato de
recebimento da acusao, por parte do Presidente da Cmara dos
Deputados, no contenha qualquer desvio de finalidade, sustentando que
o artigo 19 da Lei 1.079/50 deve ser interpretado de modo a afastar
qualquer hiptese de impedimento ou suspeio porventura existentes.
Em 11/12/2015 a Presidncia da Repblica prestou informaes
(eDOC 86), manifestando-se pelo acolhimento da totalidade dos pedidos
da presente Arguio, bem como dos pedidos formulados nas cautelares
incidentais. Sustenta, em sntese:
a) a necessidade da utilizao da tcnica da interpretao conforme,
buscando compatibilizar a Lei 1.079/50 com a Constituio de 1988;
b) a admisso da defesa prvia ao recebimento da denncia, no
mesmo prazo previsto no artigo 4 da Lei 8.083/90. Afirma que o mero
recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara dos Deputados
constitui ato grave e de consequncias significativas, no se coadunando
com o princpio da ampla defesa e do contraditrio e, consequentemente,
com a impossibilidade do Presidente da Repblica se contrapor
denncia antes da deciso acerca do seu recebimento;

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ADPF 378 MC / DF
c) a no recepo da expresso regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, constantes do artigo 38 da Lei 1.079/50.
Assevera que as normas de processo e julgamento dos crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica somente podem ser
estabelecidas atravs de lei especial em virtude do disposto no artigo 85
da Constituio da Repblica. Considera, nesse sentido, que a legislao
especial, no caso a Lei 1.079/50, no pode remeter o regramento da
matria a atos normativos de menor estatura, ainda que de forma
subsidiria;
d) o no afastamento das previses contidas nos artigos 20 a 23 da
Lei 1.079/50, que estabelece a necessidade de duas votaes pelo Plenrio
da Cmara dos Deputados. Nesse ponto, destaca a no recepo do artigo
81 da Lei 1.079/50, defendendo a observncia de qurum qualificado de
dois teros, conforme estabelecido no artigo 86 da Constituio da
Repblica;
e) aponta a necessidade de se assegurar o direito do acusado de falar
por ltimo nas diversas fases do processo;
f) afirma caber Cmara dos Deputados autorizar o incio do
processo de impeachment e ao Senado Federal instaurar, ou no, o
processo, sem qualquer vinculao ao que decidido pela Cmara. Aqui
tambm sustenta a necessidade de observncia de qurum de dois teros
para as deliberaes ocorridas pelo Senado;
g) assevera restar evidente a no recepo, pela Constituio de
1988, do disposto no 5, do artigo 23, da Lei 1.079/50. Aponta que o
artigo 86, 1, II, da Constituio da Repblica atribui ao Senado Federal,
e no Cmara dos Deputados, a competncia para afastar o Presidente
da Repblica;
h) adere s razes constantes na inicial no tocante s alegaes

23

ADPF 378 MC / DF
acerca da garantia da imparcialidade, apontando no caber ao Senado
Federal atuar como rgo acusador;
i) discorre acerca da deciso cautelar que determinou a no
instalao da Comisso Especial no mbito da Cmara dos Deputados,
afirmando, com base no princpio da publicidade, ser imprescindvel
que o Supremo Tribunal Federal fixe que todas as votaes ocorridas no
bojo do processo de impeachment sejam abertas, sejam elas proferidas em
qualquer fase do processo e por qualquer das duas Casas do Parlamento
(eDOC 86, p. 23);
j) em relao aos dois pedidos de medidas cautelares incidentais, a
Presidncia da Repblica alega:
j1) a ocorrncia de prejuzo em virtude da autorizao para
prosseguimento do processo de impeachment pelo Presidente da Cmara
dos Deputados sem a oitiva prvia do denunciado, sustentando a
nulidade do ato, e
j2) que a deciso do Presidente da Cmara dos Deputados que
determinou a votao secreta para a eleio dos membros da Comisso
Especial, revela a parcialidade com que tem sido conduzido o processo de
impeachment e constitui ato de desbrida desobedincia.
Em 11.12.2015 a Procuradoria-Geral da Repblica ofertou parecer
(eDOC 87) sustentando o conhecimento parcial da ADPF e, na parte
conhecida, pela procedncia parcial do pedido cautelar. Aduz, em sntese:
a) o cabimento da presente Arguio de Descumprimento de
Preceito Fundamental, apontando a viabilidade de interposio de ADPF
contra disposies abstratas de lei pr-constitucional, tal como a hiptese
da Lei 1.079/50;

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ADPF 378 MC / DF
b) discorre acerca da tcnica de interpretao conforme a
Constituio e seus limites, buscando demonstrar que a plenitude do
direito de defesa deve ser assegurada aos acusados em geral, mas no a
ponto de investir o Judicirio na anmala funo de estatuir, de forma
geral e abstrata, novo modelo de processamento do Presidente da
Repblica pela prtica de crimes de responsabilidade, em processo de
impedimento (eDOC 87, p. 25). Nesse sentido, entende que os pedidos
cautelares de interpretao conforme a Constituio (itens a, d, f,
j e k da petio inicial), por objetivarem criao de fases no processo
de impedimento no prevista na Lei 1.079/50 nem no regimento interno
das casas do Congresso Nacional, no podem ser conhecidos, sob pena de
ingerncia indevida do Judicirio em matria constitucionalmente
reservada ao Parlamento (eDOC 87, p. 27);
c) no mesmo sentido, destaca que a Lei 1.079/50, ao prever
procedimento especial, no contempla a resposta preliminar do acusado
admisso inicial da denncia pelo Presidente da Cmara dos Deputados,
no cabendo Suprema Corte atuar como legislador positivo para o fim
de criar fase processual no prevista na Lei 1.079/50;
d) Assevera que o direito a ampla defesa do Presidente da
Repblica, ser exercido durante os trabalhos da Comisso Especial da
Cmara dos Deputados e, se prosseguir o processo, perante o Senado
Federal. Aponta a aplicabilidade do artigo 8 da Conveno Americana
sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) ao processo de
crime de responsabilidade da Lei 1.079/50, sem que isso signifique o
acatamento da pretenso autoral;
e) em relao anlise dos pedidos cautelares b e c, entende que
o artigo 38 da Lei 1.079/50, ao possibilitar a aplicao subsidiria dos
regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no
incorreu em inconstitucionalidade. Assevera no haver impedimento
para que as casas do Congresso Nacional, com base na competncia que

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ADPF 378 MC / DF
lhes conferem os arts. 51, III, e 52, XII, da Constituio, estabeleam regras
de funcionamento, relacionadas ao procedimento interno a ser observado
no processo e julgamento de agentes pblicos por delitos de
responsabilidade (eDOC 87, p.33). Defende, entretanto, que tais
disposies regimentais devem restringir-se disciplina interna das casas
legislativas, no cabendo a elas inovar no ordenamento jurdico;
f) nessa toada, entende que os 3 a 5, do artigo 218, do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados, ao estabelecerem novas regras no que
se refere s concluses e ao prazo de elaborao do parecer da comisso
mista e quanto ao momento para manifestao do denunciado e ao
respectivo prazo, extrapolaram os limites do artigo 51, III e IV, da
Constituio da Repblica, disciplinando a matria de modo diverso da
estabelecida nos artigos 19 a 22 da Lei 1.079/50;
g) defende o acolhimento dos pedidos cautelares e e f, que
buscam garantir interpretao conforme aos arts. 18, 1, 22 e 27 a 29 da
Lei 1.079, para assentar que toda atividade probatria deve ser
desenvolvida em primeiro lugar pela acusao e por ltimo pela defesa e,
em cada fase processual, perante Cmara dos Deputados e Senado
Federal, a manifestao do acusado e de seus representantes legais seja o
ltimo ato de instruo. Aponta, nesse sentido, previso expressa da Lei
1.709/50 acerca da aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal e
afirma que tal medida, alm de prestigiar as garantias constitucionais da
ampla defesa e do contraditrio, est em consonncia com a
jurisprudncia do Supremo;
h) sustenta o deferimento parcial dos pedidos cautelares formulados
nos itens g e h nos seguintes termos:
h1) Procede o pedido de interpretao conforme a Constituio da
Repblica do art. 24 da Lei 1.079/1950, a fim de se aplicarem
analogicamente os arts. 44, 45, 48 e 49 da Lei 1.079/1950. Devem ser

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ADPF 378 MC / DF
indeferidos os pedidos de adoo do qurum de dois teros para aprovar
a instaurao do processo no Senado Federal e de submisso de votao
prvia mesa do Senado, para decidir, de maneira, irrecorrvel, sobre o
recebimento da denncia (eDOC 87, p.50);
h2) entende que o emprego analgico dos artigos 44 a 49 da Lei
1.079/50 coaduna-se com a Constituio da Repblica e com o juzo de
recepo da norma legal efetuado pelo Supremo Tribunal Federal;
h3) de outro modo, defende, com base no art. 47 da Lei 1.079/50 e no
art. 47 da Constituio da Repblica, o qurum simples para votao do
parecer da Comisso Especial do Senado Federal. Afirma que a
Constituio no adotou qurum especfico para o juzo de acusao, no
cabendo aplicar o qurum qualificado (dois teros), previsto apenas para
o juzo de admissibilidade e para o julgamento da causa (arts. 51, I e 52,
pargrafo nico da CRFB);
h4) nesse sentido, defende a adoo do rito procedimental proposto
pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento de crime de
responsabilidade praticado pelo ex-presidente Fernando Collor,
afirmando que tal roteiro organizou normas existentes, adaptando-as
ordem constitucional vigente;
i) aponta a incompatibilidade do art. 23, 1 a 5, a primeira parte
do art. 80 e o art. 81, da Lei 1.079/50 com os arts. 47, 51, I, 52, I e 86, 1, II,
da Constituio da Repblica, sustentando a no recepo dos referidos
artigos da Lei 1.079/50 pela vigente ordem constitucional.
Pronunciou-se ainda, a Procuradoria-Geral da Repblica, acerca das
medidas cautelares incidentais propostas pela parte autora (eDOCs 31 e
35):
a) no ponto em que a arguente sustenta a necessidade de votao

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ADPF 378 MC / DF
aberta para a eleio dos membros da Comisso Especial da Cmara dos
Deputados, defende a Procuradoria-Geral da Repblica o acatamento do
pedido para invalidar a votao ocorrida no processo de impedimento em
curso no Congresso Nacional, aduzindo que a ordem constitucional,
pautada no Estado Democrtico de Direito e na publicidade dos atos
estatais, no autoriza votao parlamentar sigilosa fora das hipteses
taxativas e excepcionais previstas expressamente na Constituio da
Repblica. Repita-se: os membros do Congresso Nacional no tm o
direito de decidir por votao secreta quando a lei fundamental do pas a
tanto no os autorizou (eDOC 87, p. 58);
b) no tocante proporcionalidade partidria e composio da
Comisso Especial, defende a interpretao do artigo 19 da Lei 1.079/50
luz da atual Constituio, de modo que a indicao de candidatos
eleio para compor a Comisso Especial caiba aos lderes dos partidos
dos blocos parlamentares, devendo, no ltimo caso, recair a indicao
proporcionalmente sobre cada partido que compe o bloco, garantindo
que a distribuio das vagas observe a exigncia de participao de um
integrante de cada partido poltico representado na Cmara dos
Deputados. Conclui pela concesso da medida cautelar para que a
indicao dos candidatos seja feita pelos representantes dos blocos
parlamentares, assegurada a participao de todos os partidos, sem
admitir-se candidatura avulsa.
Em 12.12.2015 admiti o Partido Socialismo e Liberdade PSOL,
como amicus curiae (eDOC 106).
Em 13.12.2015 tambm admiti a Unio Nacional dos Estudantes
(UNE) como amicus curiae (eDOC 108).
o relatrio.
VOTO

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ADPF 378 MC / DF

1 Cabimento e adequao da
Descumprimento de Preceito Fundamental
Inicialmente,
suscitadas.

necessrio

tratar

das

presente

questes

Arguio

de

preliminares

O que segue neste tpico pode ser resumido do segundo modo: voto
pelo conhecimento da presente ADPF. As alegaes contrrias ao
conhecimento da medida no so procedentes pelas seguintes razes a
seguir sumariadas: (i) a jurisprudncia desta Corte pacfica sobre
competir ao prprio STF o juzo sobre o que se deve compreender por
preceito fundamental, mediante esforo hermenutico que identifique
as disposies essenciais para a preservao dos princpios basilares
dos preceitos fundamentais de um determinado sistema (ADPF MC 33,
Pleno, Rel. Min. Gilmar Medes, DJ 27.10.2006); (ii) na presente hiptese
possvel inferir potencial ofensa, notadamente, ao sistema de
governo, separao de poderes, soberania popular, ao direito ao
devido processo legislativo e s garantias procedimentais no curso da
apurao de crime de responsabilidade; (iii) ainda, est presente o
requisito da subsidiariedade, pois a existncia de processos ordinrios
e recursos extraordinrios no deve excluir, a priori, a utilizao da
arguio de descumprimento de preceito fundamental, em virtude da
feio marcadamente objetiva dessa ao (ADPF MC 33, Pleno, Rel.
Min. Gilmar Medes, DJ 27.10.2006); (iv) ao contrrio do se alega nas
informaes da Cmara dos Deputados, o objeto da presente arguio,
como esclarecido no relatrio, a Lei 1.079/50, que dispe sobre os
crimes de responsabilidade, e foi promulgada sob a gide da
Constituio da Repblica de 1946. Trata-se, portanto, de um juzo de
recepo sobre diploma legislativo anterior ordem constitucional
atual e no da suposta tentativa de julgamento de inconstitucionalidade
dos regimentos internos das Casas do Congresso Nacional; (v) ainda,
considero que as medidas cautelares incidentais que tratam da eleio

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ADPF 378 MC / DF
da comisso especial guardam pertinncia com a potencial recepo do
art. 19 da Lei 1.079/50 pela Constituio da Repblica de 1988,
sobretudo no tocante expresso comisso especial eleita; (vi) ainda
que assim no fosse, as noes de instrumentalidade das formas e de
economia processual recomendam considerar as Peties/STF 64.212 e
64.216, ambas de 2015, como aditamento pea inicial, tendo em vista a
viabilidade do ajuizamento de uma nova arguio incidental ante a
relevncia da controvrsia constitucional em discusso; (vii) por fim, o
tema referente ao impeachment presidencial da mais alta magnitude
jurdico-poltica, de maneira a revelar a imperatividade de um dilogo
institucional entre o Supremo Tribunal Federal, na qualidade de
guardio das regras da democracia constitucional, e os demais Poderes
da Repblica, aqui, por intermdio da prestao da jurisdio
constitucional em processo objetivo.
Feita a sntese guisa introdutria, passo agora a dissecar todos os
argumentos nela utilizados, como segue:
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firme no sentido de
que compete a esta Corte realizar o juzo acerca do que se h de
compreender, no sistema constitucional brasileiro, como preceito
fundamental.
Veja-se, a propsito, a ementa da ADPF-QO 1, de relatoria do
Ministro Nri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ 07.11.2003:
Argio de descumprimento de preceito fundamental. Lei n 9882,
de 3.12.1999, que dispe sobre o processo e julgamento da referida
medida constitucional. 2. Compete ao Supremo Tribunal Federal o juzo
acerca do que se h de compreender, no sistema constitucional brasileiro,
como preceito fundamental. 3. Cabimento da argio de
descumprimento de preceito fundamental. Necessidade de o requerente
apontar a leso ou ameaa de ofensa a preceito fundamental, e este,

30

ADPF 378 MC / DF
efetivamente, ser reconhecido como tal, pelo Supremo Tribunal Federal. 4.
Argio de descumprimento de preceito fundamental como instrumento
de defesa da Constituio, em controle concentrado. 5. Argio de
descumprimento de preceito fundamental: distino da ao direta de
inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade. 6. O
objeto da argio de descumprimento de preceito fundamental h de ser
"ato do Poder Pblico" federal, estadual, distrital ou municipal,
normativo ou no, sendo, tambm, cabvel a medida judicial quando for
relevante o fundamento da controvrsia sobre lei ou ato normativo
federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio..
Nesse sentido, o ilustre Ministro Gilmar Mendes bem explicitou na
ADPF-MC 33 (DJ 27.10.2006) o esforo hermenutico a ser realizado pelo
Supremo Tribunal Federal: o estudo da ordem constitucional no seu
contexto normativo e nas suas relaes de interdependncia que permite
identificar as disposies essenciais para a preservao dos princpios
basilares dos preceitos fundamentais de um determinado sistema..
Ainda nesse importante voto para a construo institucional do
controle abstrato de constitucionalidade, o e. Ministro Gilmar Mendes
apresenta diretriz para o trabalho que aqui se coloca:
Destarte, um juzo mais ou menos seguro sobre a leso de preceito
fundamental consistente nos princpios da diviso de Poderes, da forma
federativa do Estado ou dos direitos e garantias individuais exige,
preliminarmente, a identificao do contedo dessas categorias na ordem
constitucional e, especialmente, das suas relaes de interdependncia.
Nessa linha de entendimento, a leso a preceito fundamental no se
configurar apenas quando se verificar possvel afronta a um princpio
fundamental, tal como assente na ordem constitucional, mas tambm a
regras que confiram densidade normativa ou significado especfico a esse
princpio.
Tendo em vista as interconexes e interdependncias dos princpios

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ADPF 378 MC / DF
e regras, talvez no seja recomendvel proceder-se a uma distino entre
essas duas categorias, fixando-se um conceito extensivo de preceito
fundamental, abrangente das normas bsicas contidas no texto
constitucional..
Na presente hiptese, apenas com respaldo nas asseres da parte
Proponente e do exposto nos autos possvel inferir potencial violao de
diversos preceitos fundamentais, notadamente o sistema de governo, a
separao dos poderes, a soberania popular, o direito ao devido processo
legislativo e as garantias procedimentais no curso da apurao de crime
de responsabilidade. Logo, tem-se como recomendvel o juzo positivo de
admissibilidade nesse ponto.
Do mesmo modo, verifica-se estar presente o requisito da
subsidiariedade. Na esteira do entendimento iterativo deste Egrgio
Tribunal, a possibilidade de direitos subjetivos lquidos e certos tambm
serem, em tese, tutelados por meio de mandado de segurana no
impeditivo para o conhecimento de arguio de descumprimento de
preceito fundamental.
Do exposto pelo e. Ministro Relator Teori Zavascki na ADPF 127
tem-se o seguinte perfil institucional e normativo da presente ao:
A arguio de descumprimento de preceito fundamental foi
concebida pela Lei 9.882/99 para servir como um instrumento de
integrao entre os modelos difuso e concentrado de controle de
constitucionalidade, viabilizando que atos estatais antes insuscetveis de
apreciao direta pelo Supremo Tribunal Federal, tais como normas prconstitucionais ou mesmo decises judiciais atentatrias a clusulas
fundamentais da ordem constitucional, viessem a figurar como objeto de
controle em processo objetivo. A despeito da maior extenso alcanada
pela vertente objetiva da jurisdio constitucional com a criao da nova
espcie de ao constitucional, a Lei 9.882/99 exigiu que os atos

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ADPF 378 MC / DF
impugnveis por meio dela encerrassem um tipo de leso constitucional
qualificada, simultaneamente, pela sua (a) relevncia (porque em
contraveno direta com paradigma constitucional de importncia
fundamental) e (b) difcil reversibilidade (porque ausente tcnica
processual subsidiria capaz de fazer cessar a alegada leso com igual
eficcia.).
Alm disso, o Plenrio desta Corte assim assentou o princpio da
subsidiariedade no mrito da precitada ADPF 33, de relatoria do Ministro
Gilmar Mendes, DJ 27.10.2006:
13. Princpio da subsidiariedade (art. 4o ,1o, da Lei no 9.882/99):
inexistncia de outro meio eficaz de sanar a leso, compreendido no
contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a
controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata.
14. A existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios no
deve excluir, a priori, a utilizao da argio de descumprimento de
preceito fundamental, em virtude da feio marcadamente objetiva
dessa ao.(grifei).
Ademais, colhe-se de argumentao doutrinria expendida por
Leonardo Augusto de Andrade Barbosa a especial adequao da ADPF
para fins de controle do devido processo legislativo por meio da
jurisdio constitucional:
O mandado de segurana um instrumento que se ajusta mal
funo ad hoc de controle do processo legislativo. Dois problema so mais
graves. O primeiro diz respeito ao fato de o mandado de segurana
ostentar feies marcadamente subjetivas [...] O segundo inconveniente,
por sua vez, tem a ver com a possibilidade de o processo legislativo
impugnado concluir-se antes do julgamento do mandado de segurana
[...] Se considerarmos que o direito ao devido processo legislativo possui
estatura constitucional (como de fato estamos a sustentar), ento a via

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ADPF 378 MC / DF
objetiva parece ser a mais promissora para equacionar as dificuldades
identificadas acima. Uma ao, em especial, parece ajustar-se bem a esse
propsito: a Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF).
O recurso ADPF resolve, de imediato, os problemas apontados
acima. Seu carter objetivo afasta, em princpio, a possibilidade de
desistncia, converte os potenciais problemas referentes a litisconsrcio
em possveis contribuies de amicus curiae, e assegura estabilidade
ao, que prossegue ainda que o partido poltico que a tenha proposto
venha a perder representao no Congresso Nacional. Alm disso e
mais importante na hiptese de o processo legislativo questionado
concluir-se antes do julgamento da ao, ele poder prosseguir
normalmente, quando muito com sua converso em ao direta de
inconstitucionalidade, tendo em vista a fungibilidade de ambas.
A ADPF, nos termos da legislao regente (Lei 9.882/1999), pode ser
utilizada para impugnar atos do Poder Pblico, com o propsito de
evitar ou reparar leses a preceitos fundamentais e no se limita,
portanto, ao controle de normas [...] Alm disso, a inexistncia de
qualquer outro meio objetivo apto a sanar a leso ou resolver a
controvrsia constitucional apontada de forma ampla, geral e imediata
confirma que resta integralmente atendido o princpio da
subsidiariedade. (BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Estado de
Direito, Democracia e Devido Processo Legislativo. In: CLVE,
Clmerson Merlin; FREIRE, Alexandre (coords.). Direito Fundamentais e
Jurisdio Constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, pp. 610612, grifei).
A meu ver, tambm acredito ser inconsistente juridicamente a
alegao de que o Requerente buscaria, por via transversa, a declarao
de inconstitucionalidade de dispositivos dos Regimentos Internos de
ambas as Casas do Poder Legislativo da Unio, o que supostamente s
seria impugnvel por ao direta de inconstitucionalidade.

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ADPF 378 MC / DF
Isso porque o objeto da presente arguio a Lei 1.079/50, que
dispe sobre os crimes de responsabilidade, e foi promulgada sob a gide
da Constituio da Repblica de 1946. Trata-se, portanto, de um juzo de
recepo sobre diploma legislativo anterior ordem constitucional atual.
Igualmente, conforme as lies doutrinrias de Andr Ramos
Tavares, h de se fazer uma necessria distino, no caso em juzo, entre a
inconstitucionalidade e o descumprimento de preceito fundamental,
como
hipteses
autorizadoras
da
fiscalizao
abstrata
de
constitucionalidade.
Reproduz-se, a propsito, excerto da tese de doutoramento do
referido Professor Titular de Direito da USP:
A arguio medida to primordial (ou principal) quanto ao
direta de inconstitucionalidade ou at de relevncia superior, se quiser.
A afirmao tem como fundamento a posio constitucional do instituto.
No prprio art. 102 da Constituio encontra-se a regra-matriz tanto da
arguio como da ao direta, ambas presentes no texto original da
Constituio de 1.988 [...] Apenas importa assinalar que, alm dessa
distino e, reforando-se, tem-se que, nas questes que envolvam
violao de normas constitucional que prevejam preceitos fundamentais,
cabvel ser a arguio. (TAVARES, Andr Ramos. Tratado da Arguio de
Preceito Fundamental: lei n. 9.868/99 e lei n. 9.882/99. So Paulo: Saraiva,
2001, pp. 240-241).
Torna-se cabvel tambm rechaar a alegao da Cmara dos
Deputados - no bojo de informaes prestadas em atendimento deciso
concessiva de medida liminar por mim deferida, em 08.12.2015 -, no
sentido de que as modalidades de votao (secreta ou ostensiva) na eleio da
Comisso Especial em referncia e as espcies de candidaturas (por indicao dos
Lderes ou avulsa) no foram objeto desta arguio de descumprimento de
preceito fundamental. (eDOC 51, p. 2).

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ADPF 378 MC / DF

Fao-o por dois motivos. A medida cautelar incidental se

fundamentou na potencial recepo do art. 19 da Lei 1.079/50 pela
Constituio da Repblica de 1988, sobretudo no tocante expresso
comisso especial eleita, de maneira que no ocorreu atuao extra petita
na espcie. Por outro lado, o artigo 1, pargrafo nico, inciso I, da Lei
9.882/99, prev a arguio incidental diante do pressuposto especfico da
relevncia da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo, o
que patente na situao ftico-normativa que propiciou a deciso
interlocutria supracitada.
A esse respeito, transcreve-se trecho do esclio doutrinrio do e.
Ministro Lus Roberto Barroso:
Embora a motivao imediata de quaisquer dos legitimados possa
ser a eventual tutela de uma situao especfica agindo, portanto, como
um substituto processual do verdadeiro interessado -, dever ele
demonstrar ser relevante a controvrsia constitucional em discusso. Ser
relevante a controvrsia quando o seu deslinde tiver uma repercusso
geral, que transcenda o interesse das partes do litigio, seja pela existncia
de um nmero expressivo de processos anlogos, seja pela gravidade ou
fundamentalidade da tese em discusso, por seu alcance poltico,
econmico, social ou tico. Por vezes, a reparao imediata de uma
injustia individual ter uma valia simblica decisiva para impedir
novas violaes. (BARROSO, Lus Roberto. O Controle de
Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p.
291, grifei).
Por conseguinte, ainda que se considerasse que os pedidos relativos
votao ou formao da Comisso Especial na Cmara dos Deputados
no estivessem contidos na petio inicial, as noes de
instrumentalidade das formas e economia processual recomendam
considerar as Peties/STF 64.212 e 64.216, ambas de 2015, como
aditamento pea inicial, tendo em vista a viabilidade do ajuizamento de

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ADPF 378 MC / DF
uma nova arguio incidental ante a relevncia da controvrsia
constitucional em discusso.
Em sntese, equivocada a concluso de inutilidade, na espcie, do
uso de instrumento de controle concentrado de constitucionalidade para
realizar um analtico cotejo entre a lei impugnada e a normatividade
constitucional hodierna.
Por evidente, o tema referente ao impeachment presidencial da mais
alta magnitude jurdico-poltica, de maneira a revelar a imperatividade de
um dilogo institucional entre o Supremo Tribunal Federal, na qualidade
de guardio das regras da democracia constitucional, e os demais Poderes
da Repblica, aqui, por intermdio da prestao da jurisdio
constitucional em processo objetivo.
Confira-se, ainda, o pensamento de Afonso Arinos de Melo Franco:
Para ns, a estabilidade institucional no Brasil depende de dois
fatores: sua adequao efetiva realidade nacional e o empenho dos
grupos dirigentes em aliarem-se para fortalecer as instituies, e no,
como sempre aconteceu, para torn-las inviveis. (FRANCO, Afonso
Arino de Melo. Direito Constitucional: teoria da constituio; as constituies
do Brasil. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 74).
Diante do exposto, em juzo de admissibilidade, conheo
integralmente da presente arguio de descumprimento de preceito
fundamental e passo ao exame do mrito em sede cautelar.
2 O Regime de Responsabilidade do Presidente da Repblica
Isto feito, impende focar o mrito da cautelar em pauta.
Permito-me, apenas por brevidade, apresentar ao incio resumo
desta parte do voto assim exposto:
Como premissa da anlise dos pedidos formulados na presente
ADPF, formulo em meu voto premissas a respeito do Regime de
Responsabilidade do Presidente da Repblica, o que implica a anlise
da natureza jurdica do instituto do impeachment, assentando que: (i)

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ADPF 378 MC / DF
decorre do regime republicano e democrtico a possibilidade de
responsabilizao do mandatrio mximo da nao; (ii) no preceito
fundamental da relao entre os poderes que se deve buscar a natureza
jurdica do impeachment, definido como um modo de se exercer o
controle republicano do Poder Executivo; (iii) a exigncia de lei
especfica, de um lado, e as garantias processuais, de outro, permitem
configur-lo como modalidade limitada de controle, na medida em que,
sendo a Repblica um fim comum, ambos os poderes devem a ele
dirigir-se; (iv) o limite, por sua vez, decorre do fato de que no se pode,
sob o pretexto de controle, desnaturar a separao de poderes; (v) no se
pode identificar o instituto do impeachment, prprio dos regimes
presidencialistas, com a moo de desconfiana, prpria dos regimes
parlamentaristas; (vi) o regime presidencialista, mais rgido do que o
parlamentarista sobre as causas de responsabilizao do Chefe do
Poder Executivo, adota tipificao jurdico-poltica dos crimes de
responsabilidade; (vii) ainda assim, de natureza jurdico-poltica o
julgamento constitucionalmente atribudo ao Parlamento; (viii) a opo
constitucional por um sistema de governo presidencialista impe que
se interprete o instituto do impeachment tanto sob o prisma dos direitos
e garantias individuais do ocupante de cargo pblico, quanto pela
reserva de estrita legalidade, corolrio para a harmoniosa relao entre
os poderes; (ix) ao Supremo Tribunal Federal compete o controle da
estrita legalidade procedimental do processo de impeachment,
assegurando que o juzo jurdico-poltico de alada do Parlamento,
passvel de controle judicial apenas e to somente para amparar as
garantias judiciais do contraditrio e ampla defesa, se desenvolva
dentro dos estritos limites do devido processo legal.
Apresentada a sntese, apresenta agora o dissecar dos argumentos
ali sumariados, e o fao do seguinte modo:
A definio do rito pelo qual um Presidente da Repblica,
democraticamente eleito, pode ser afastado exige a anlise da natureza
jurdica do instituto do impeachment, a fim de extrair os princpios que
norteiam a interpretao constitucional do instituto.

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ADPF 378 MC / DF
Os crimes de responsabilidade concretizam o princpio republicano
e o impeachment decorre desse princpio. Sem embargo de ser necessria a
anlise da compatibilidade estrita da Lei 1.079/50 com o regime
constitucional. Mais especificamente, trata-se de examinar se o disposto
no art. 85, pargrafo nico, da Constituio de 1988 alberga a disciplina
normativa editada sob a gide da Constituio de 1946.
Submetido o regime de responsabilidade ao princpio da legalidade,
poder-se-ia afirmar que, sob o ngulo das garantias judiciais, a reserva
legal permitiria analisar o processo outorgando ao processado as
garantias que lhe so nsitas. Mas, a exigncia de lei decorre, no sistema
constitucional brasileiro, do prprio sistema de governo. Ela , portanto,
mais ampla que o princpio da legalidade. Isso porque as garantias
processuais so obviamente aplicveis aos processos de crimes de
responsabilidade no apenas do Presidente da Repblica, mas tambm de
todas as demais autoridades que a ele esto sujeitas (art. 5, LV, CRFB/88).
A reserva de lei especial, porm, refere-se exclusivamente, nos termos do
art. 85, caput, da Constituio, ao Presidente da Repblica e, de acordo
com seu pargrafo nico, apenas para os incisos do art. 85 que tais
regras so expressamente exigveis.
A reserva tambm no decorre exclusivamente do princpio
republicano. certo que, como revela a locuo adjetiva, tais crimes
visam a assegurar a responsabilidade do cargo mais relevante da
Administrao Pblica, mas, ao exigir a participao, por meio da sano,
do Presidente da Repblica, requer tambm sua manifestao de vontade,
ainda que tcita, para reger o processo pelo qual pode ser destitudo. Sob
essa perspectiva, a exigncia legal mais que simples regra de
responsabilizao individual do ocupante do cargo: cuida-se de regra
concretizadora da harmoniosa relao entre os poderes. Isso porque a
sano, prevista no art. 86 da CRFB/88, modo por meio do qual se
aperfeioa o procedimento legislativo, integrando, pois, o esquema legal
do ato jurdico complexo para o qual confluem atividades de ambos os
poderes.
Por essa razo, no preceito fundamental da relao entre os

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ADPF 378 MC / DF
poderes que se deve buscar a natureza jurdica do impeachment,
definido como um modo de se exercer o controle republicano do Poder
Executivo. A exigncia de lei especfica, de um lado, e as garantias
processuais, de outro, permitem configur-lo como modalidade
limitada de controle, na medida em que, sendo a Repblica um fim
comum, ambos os poderes devem a ele dirigir-se. O limite, por sua vez,
decorre do fato de que no se pode, sob o pretexto de controle,
desnaturar a separao de poderes.
Do princpio republicano parece decorrer, pois, a natureza polticoadministrativa do instituto, cuja tutela coincide, embora com regimes
diferenciados, com a que se sujeitam os demais agentes pblicos e
aqueles a eles equiparados relativamente probidade da Administrao.
Nesse sentido, o voto do e. Ministro Celso de Mello na Rcl 2.138, Rel. Min.
Nelson Jobim, Rel. p/ Acrdo Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe
18.04.2008:
A sujeio dos agentes pblicos s conseqncias jurdicas de seu
prprio comportamento, inerente e consubstancial, desse modo, ao
regime republicano, que constitui, no plano de nosso ordenamento
positivo, uma das mais relevantes decises polticas fundamentais
adotadas pelo legislador constituinte brasileiro.
A forma republicana de Governo, analisada em seus aspectos
conceituais, faz instaurar, portanto, um regime de responsabilidade a que
se devem submeter, de modo plano, todos os agentes pblicos, inclusive
aqueles que se qualificam como agentes polticos.
O princpio republicano, que outrora constituiu um dos ncleos
imutveis das Cartas Polticas promulgadas a partir de 1891, no obstante
sua plurissignificao conceitual, consagra, a partir da ideia central que
lhe subjacente, o dogma de que todos os agentes pblicos os agentes
polticos, em particular so responsveis perante a lei.
Conquanto a exigncia de responsabilidade soe com um trusmo aos
que vivem sob um regime republicano, ela no ignorada por aqueles

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ADPF 378 MC / DF
que escolheram outra forma de governo. De fato, mais do que apenas
ligado ao sistema presidencialista, a responsabilidade , em verdade,
nsita aos regimes democrticos. Para alm de seu conceito estritamente
jurdico, traduz uma virtude poltica, condio de participao na vida
pblica.
No pode surpreender, portanto, a proximidade do regime dos
crimes de responsabilidade com o dos atos de improbidade
administrativa. Nos termos constitucionais, todos os agentes pblicos,
participantes da vita activa, so responsveis. Os agentes polticos, no
entanto, por serem titulares dos cargos estruturais organizao poltica
do pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo constitucional
do Estado, o esquema fundamental do poder (MELLO, Celso Antonio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30 Ed. So Paulo: Malheiros,
2013. p. 251), tm seu regime de responsabilidade mediado pelos checks
and balances dos poderes que representam (accountability horizontal) e
pela legitimidade democrtica que obtiveram (accountability vertical).
Os membros do Poder Legislativo, por exemplo, no apenas se
sujeitam disciplina constitucional especfica, constante dos arts. 54 e 55
da CRFB/88, como tambm prestam contas a seus eleitores. De igual
modo, o Presidente da Repblica tem um regime de responsabilidade
poltico-administrativa peculiar e, tambm, um controle de legitimidade.
No cerne do atual debate sobre essa questo, esto, portanto, as formas
pelas quais Poderes democraticamente eleitos fazem o controle uns dos
outros. Noutras palavras, sendo a responsabilidade um dos corolrios,
no s do princpio republicano, mas do regime democrtico, a exigncia
de responsabilidade deve operar-se no sistema de governo.
No se trata de realizar a opo, nesta seara, entre o regime
parlamentarista ou presidencialista. Essa escolha, nos seus mais precisos
detalhes, compete aos poderes polticos. A diferenciao entre os dois
regimes , porm, fundamental para se compreender o rigor com que se
deve interpretar o regime de responsabilidade do Chefe do Poder
Executivo.
Na clssica definio de Alfred Stepan e Cindy Skach, o regime

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ADPF 378 MC / DF
presidencialista conceituado como sendo aquele em que o Poder
Legislativo detm um mandato eleitoral fixo que sua prpria fonte de
legitimidade. De igual modo, o Poder Executivo tambm detm um
mandato fixo, fonte de sua prpria legitimidade.
No sistema parlamentarista, porm, o Poder Executivo deve ser
apoiado por uma maioria legislativa e pode cair se receber um voto de
no confiana. De outro lado, o Poder Executivo tem a capacidade de
dissolver a legislatura e convocar novas eleies (STEPAN, Alfred;
SKACH, Cindy. Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation:
Parliamentarianism versus Presidentialism. World Politics, V. 46, n. 1, 1993).
evidente que essa conceituao limita-se a apontar modelos ideais
de um e outro sistema. Na prtica, as disputas de legitimidade ou o
controle poltico entre os dois poderes assumem matizes diferentes. Isso
porque a frmula de separao de poderes , tambm, harmnica.
por isso que, em casos como o dos autos, possvel, qui, extrair
uma orientao normativa da advertncia formulada por Juan Linz,
expressa no dever constitucional de assegurar a estabilidade do regime
democrtico:
Todos os regime dependem, contudo, da disposio com que a
sociedade e todas as demais foras sociais e instituies contribuem para
sua estabilidade. Eles dependem tambm do consenso que empresta
legitimidade autoridade obtida por meio de processos democrticos, ao
menos pelo tempo entre eleies e dentro dos limites da Constituio. Ao
fim, todos os regimes dependem da capacidade dos lderes polticos
governarem, inspirarem confiana, terem um senso dos limites de seus
poderes, e de atingir um mnimo de consenso. Nosso argumento o de
que essas qualidades seriam ainda mais importantes num regime
presidencialista onde elas podem ser mais dificilmente atingidas. Essa
dependncia das qualidades de lideres polticos, que podem ou no ser
encontradas em um dado momento, podem envolver riscos maiores.
(LINZ, Juan. Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a
Difference? In: VALENZUELA, Arturo; LINZ, Juan (ed.). The Failure of

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ADPF 378 MC / DF
Presidential Democracy. Baltimore: John Hopkins University Press, 1994. p.
69, traduo livre).
Seja como for, se verdade que o impeachment, nos estritos limites da
controvrsia posta nos autos e desde que observadas as regras
constitucionais, tem o condo de ser um dos mecanismos capazes de
corrigir distores no republicanas, preciso que o Supremo Tribunal
Federal zele para que, as regras de delimitao do exerccio de controle
do Poder Executivo no acabem por impedi-lo de realizar sua misso
constitucional.
No que tange aplicao desse preceito por esta Corte, nas raras
oportunidades em que o tema relativo aos crimes de responsabilidade do
Presidente da Repblica foi objeto de deliberao, intensos debates foram
feitos em torno da natureza jurdica do procedimento e da possibilidade
de interveno judicial. Conquanto, como visto, um argumento decorra
do outro, possvel afirmar que, na sntese do voto proferido pelo e.
Ministro Seplveda Pertence, no MS 20.941, DJ 31.08.1992, o Tribunal
reconheceu que a natureza poltica do impeachment no retira do Poder
Judicirio o controle sobre a regularidade processual do instituto.
A natureza poltica do instituto foi, naquela oportunidade, bem
sustentada pelo e. Ministro Paulo Brossard: O impeachment um
processo estranho ao Poder Judicirio, que comea e termina no mbito
parlamentar, por expressa disposio constitucional. Nele o Judicirio no
interfere.
A posio do e. Ministro, sintetiza o argumento central j expendido
em sua tese sobre o impeachment: o impeachment tem feio poltica, no
se origina seno de causas polticas, objetiva resultados polticos,
instaurado sob consideraes de ordem poltica e julgado segundo
critrios polticos julgamento que no exclui, antes supe, bvio, a
adoo de critrios jurdicos (BROSSARD, Paulo. O Impeachment.
Aspectos da responsabilidade poltica do Presidente da Repblica. So
Paulo: Ed. Saraiva, 1992. p. 75).
Coerente em sua linha de raciocnio, o Ministro Paulo Brossard

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ADPF 378 MC / DF
restou vencido nas questes relativas ao conhecimento de mandados de
segurana impetrados em face de decises sobre o rito do impeachment.
Nada obstante, prevaleceu, ao longo dos precedentes que se sucederam, a
tese sustentada pelo e. Ministro Aldir Passarinho:
Embora seja, por certo, o impeachment medida predominantemente
poltica, no podem ser excludos da apreciao do Poder Judicirio os
atos que tendam apurao dos crimes de responsabilidade que lhe do
causa, que devem encontrar-se vinculados estritamente s normas
constitucionais ou legais de natureza procedimental no lhe cabendo,
porm, interferir nos critrios do poder discricionrio quanto
oportunidade ou convenincia de tal apurao, nem adentrar no mrito
de julgamentos que a Constituio Federal limita exclusiva competncia
do Senado Federal, como resulta exatamente daquela fixada no inc. I, do
art. 52, da Constituio Federal no tocante aos crimes de responsabilidade
atribudos ao Presidente ou ao Vice-Presidente, e aos Ministros de Estado,
havendo conexo, aps a autorizao da Cmara dos Deputados, tambm
privativamente (art. 51, I, da C.F.).
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, conquanto de difcil
sntese neste ponto, parece apontar para a frmula conciliatria invocada
pelo Ministro Brossard: (...) difcil indicar o rumo, a nota dominante da
doutrina, da jurisprudncia e da legislao (...). A frmula que o tentasse
teria de conciliar as posies mais antagnicas e contraditrias, para dizer
mais ou menos assim: o processo poltico no puramente criminal, mas
marcadamente judicial, portanto, misto (BROSSARD, Paulo. O
Impeachment. Aspectos da responsabilidade poltica do Presidente da
Repblica. So Paulo: Ed. Saraiva, 1992. p. 86).
A doutrina costuma, ainda, indicar que decorrem do princpio
republicano as regras de responsabilizao do Presidente da Repblica
(BROSSARD, Paulo. O Impeachment. Aspectos da responsabilidade
poltica do Presidente da Repblica. So Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 43).
Por meio dessa inflexo, sustenta-se, ainda, a diferenciao entre os

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ADPF 378 MC / DF
crimes de responsabilidade e os crimes comuns. Esse debate tambm foi
feito no mbito do Supremo Tribunal Federal, oportunidade em que se
assentou a natureza cvel do julgamento de crimes de responsabilidade:
No se cuidando, qual antes se anotou, de condenao criminal, no
processo de impeachment, segundo o sistema da Constituio, mas de
sano de ndole poltica, no h como pretender aplicar o instituto da
reviso criminal deciso do Senado Federal, em processo de
impeachment (Pet 1365-QO, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 23.03.2001).
Em sntese, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal at aqui
delineada sob uma perspectiva sistemtico-conceitual assentou que a
natureza do processo de impeachment jurdico-poltica, passvel de
controle judicial apenas e to somente para amparar as garantias
judiciais do contraditrio e do devido processo legal. Alm disso, o
instituto compatvel com a Constituio e concretiza o princpio
republicano, exigindo dos agentes polticos responsabilidade civil e
poltica pelos atos que praticam no exerccio de poder.
3 A exigncia de lei especfica
Dito isso, passo ao exame da legislao, e permito-me, aqui tambm,
principiar pela sntese que segue: no h dvida quanto recepo dos
aspectos materiais da Lei n 1.079/1950 pela Constituio de 1988; quanto
aos seus aspectos processuais, no entanto, tendo em vista as modificaes
em relao ao papel da Cmara dos Deputados e do Senado Federal no
processo de impeachment em relao s ordens jurdicas anteriores,
preciso realizar a sua leitura luz dos mandamentos constitucionais; o
sistema processual do impeachment est hoje previsto na imbricao
entre a Constituio e a Lei n 1.079/1950, que do as linhas mestras e
estruturantes a serem seguidas.
Feita a sntese, impende dissecar tais argumentos, como segue:
A Constituio da Repblica de 1988 exige expressamente, em seu

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art. 85, pargrafo nico, lei especial que defina os crimes de
responsabilidade e tambm as normas de processamento e julgamento
desses crimes.
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da
Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente,
contra:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do
Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento.
As Constituies brasileiras anteriores Constituio da Repblica
de 1988 tambm previam a exigncia de lei especial quando se referiam
aos crimes de responsabilidade (Constituio de 1946, Constituio de
1967). Ou seja, os crimes de responsabilidade no apenas devem ser
previstos em lei, mas em lei especial, vale dizer, que trate exclusiva e
especificamente desse tema previso dos crimes de responsabilidade e
suas normas de processamento e julgamento dada a importncia e
gravidade da matria.
Promulgada a Constituio de 1946, foi editada a Lei 1.079/1950.
Advindas as Constituies de 1967, a Emenda Constituio de 1969 e 27
(vinte e sete) anos atrs a promulgao da Constituio da Repblica de
1988, o Congresso Nacional ainda no editou nova lei especial que trate
pormenorizadamente dos crimes de responsabilidade e suas normas de
processamento e julgamento.
Mesmo aps o pedido de impeachment do ento Presidente Jos

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ADPF 378 MC / DF
Sarney em 1989 e aps o impeachment do ex-Presidente Fernando Collor
em 1992, no foi, at agora, editada lei especial que trate do referido
instituto.
Retomando o tema a partir das normas constitucionais vigentes, a
redao do art. 85 da Constituio, enceta muito claramente um mandado
de criminalizao, ainda que peculiar dada a natureza das sanes
cominadas pelo texto constitucional, daquilo que denomina "crimes de
responsabilidade" do Presidente da Repblica.
por isso que se gravou no texto constitucional que "Esses crimes
sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e
julgamento".
Est-se aqui, portanto, diante de ntida reserva de lei em sentido
estrito, tanto no que se refere aos aspectos materiais (a definio das
condutas que sero consideradas crime de responsabilidade), quanto aos
aspectos processuais (processo e julgamento).
Destaque-se que, em relao aos aspectos processuais, a expresso
processo e julgamento presente no art. 85, pargrafo nico da
Constituio, deve ser interpretada de tal forma a incluir necessariamente
a etapa preliminar constitutiva do processo em si, qual seja, o juzo
autorizativo a ser realizado pela Cmara dos Deputados (art. 86, caput
CRFB/88). O processamento em si como condio necessria ao
julgamento ser ento realizado pelo Senado Federal (art. 52, caput,
CRFB/88). Vale dizer, quando a Constituio se refere exigncia de lei
especfica, est a ordenar previso de lei que defina os crimes de
responsabilidade, seu processamento, includo a a fase autorizativa, e
julgamento.
Essa interpretao, incluindo a fase autorizativa na reserva de lei,
tambm corroborada pelo comando constitucional que reconhece como
necessria a instaurao do processo pelo Senado aps a autorizao da
Cmara dos Deputados.
Essa especificidade no passou despercebida nos votos proferidos
pelo Ministro Carlos Velloso no julgamento dos MS 21.623 e 21.639, bem
como, neste ltimo julgado, pelo Ministro Seplveda Pertence:

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ADPF 378 MC / DF
"Abrindo o debate, registro, tal como fiz no voto que proferi no MS
21.623-DF, que a Constituio de 1891 introduziu no Brasil o impeachment
segundo o modelo americano, mas com certas caractersticas que o
distinguem deste. (...) No ponto, o impeachment brasileiro assume feio
diferente do impeachment americano: aqui, ao contrrio do impeachment
americano, lei ordinria definir os crimes de responsabilidade,
disciplinar a acusao e estabelecer o processo e o julgamento". (fl. 243,
MS n 21.639).
"De logo, no caso, de pouca ou nenhuma valia a busca de subsdios
da doutrina e da prtica americanas do impeachment: a existncia, no
direito brasileiro, da imposio constitucional de uma lei, destinada
exaustiva definio dos crimes de responsabilidade e do seu processo, faz
com que - a exemplo do que sucede na matria, com vrios outros pontos
especficos -, tambm com relao ao problema deste mandado de
segurana, o stio da busca de suas premissas normativas, entre ns, deva
descer do altiplano dos princpios gerais - em que o situa, na Amrica, a
mnima densidade da nica fonte positiva disponvel, a prpria
Constituio - para a plancie dogmtica da interpretao de preceitos
legais minudentes e mais ou menos inequvocos" (fl. 360/361, MS n
21.639).
No possvel, assim, a normatizao dos crimes de
responsabilidade e das regras processuais para sua apurao e
julgamento mediante espcies normativas diversas da lei em sentido
estrito, tais como as Resolues ou at o Regimento Interno da Cmara
dos Deputados ou do Senado Federal.
Nesse sentido manifestou-se o Ministro Seplveda Pertence em seu
voto no MS 21.564:
"Vejo no art. 85, pargrafo nico, uma reserva legal plena do significado
poltico de garantia do `due process` no mecanismo do impeachment: ela traduz
uma recusa dos sucessivos constituintes brasileiros concentrao, concentrao
satnica, nas Casas do Congresso Nacional, do poder de julgar no mrito, que
seu e exclusivamente seu, com o de editar e alterar ao seu talante a nica

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ADPF 378 MC / DF
garantia do acusado, que so as regras do jogo, as quais, se relegadas alada
regimental, em princpio, so de interpretao e aplicao conclusivas pela
mesma Casa que julga e pela mesma Casa que, no fosse a reserva da matria lei
- solitariamente, sem dependncia, sequer da sano, nem o risco do veto -,
poderia elaborar e alterar, ao sabor da conjuntura, as regras do processo de
`impeachment`" (fl. 278)
De outro canto, como j decidido por esta Suprema Corte (MS
21.564), no h dvida quanto recepo dos aspectos materiais da Lei n
1.079/1950 pela Constituio de 1988.
Quanto aos seus aspectos processuais, no entanto, tendo em vista as
modificaes em relao ao papel da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal no processo de impeachment em relao s ordens jurdicas
anteriores, preciso realizar a sua leitura luz dos mandamentos
constitucionais.
Quer isso dizer, que o sistema processual do impeachment est hoje
previsto na imbricao entre a Constituio e a Lei n 1.079/1950, que
do as linhas mestras e estruturantes a serem seguidas.
4 Filtragem constitucional da Lei 1.079/50 luz da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1988 e da Conveno Americana
de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica)
Nesse passo, cumpre avanar no sentido de fixar, em resumo, o
seguinte posicionamento que aqui se prope: no cabe ao STF editar
normatizao sobre a matria; sob o plio da autoconteno, apenas
de filtragem constitucional que aqui se cogita, isto , incidncia plena
da Constituio e exame da Lei 1.079/50 luz de princpios e regras
constitucionais hoje vigentes.
A partir dessa orao-sntese, impende expor quantum satis a
respectiva base argumentativa, como segue:
certo que no se pode sucumbir a argumentos puramente
formalistas que impeam a tutela do direito constitucional material em

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ADPF 378 MC / DF
jogo sob a alegao de supostos vazios normativos. Bem por isso, cabe a
este Supremo Tribunal Federal julgar a recepo do arcabouo normativo
processual infraconstitucional da Lei 1.079/1950 e fazer a sua leitura luz
da Constituio de modo a permitir que, mediante processo hgido e
constitucionalmente adequado, possa-se buscar a tutela do direito
material.
preciso, todavia, ressaltar: no cabe ao STF editar normatizao
sobre a matria. E nem de longe se prope edio normativa. Ao
contrrio, sob o plio da autoconteno, apenas de filtragem
constitucional que aqui se cogita, isto , incidncia plena da
Constituio e exame da Lei 1.079/50 luz de princpios e regras
constitucionais hoje vigentes.
Afinal, o fundamento de validade do ordenamento jurdico como
um todo est na Constituio da Repblica.
Necessrio, portanto, que o ordenamento infraconstitucional seja
lido, utilizando-se as normas constitucionais como filtro. Nesse sentido,
as palavras de Paulo Ricardo Schier:
que se faa uma leitura (ou releitura) da ordem infraconstitucional atravs
daquela [da normatividade constitucional]. Em outras palavras, os valores
constitucionais primeiramente devem buscar realizao, impondo-se
mediante a ordem infraconstitucional (SCHIER, P. R. Filtragem
constitucional construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre :
SAFE, 1999, p. 103).
Destaque-se ainda que essa filtragem constitucional da Lei 1.079/50
tambm exige o exame de sua compatibilidade com a Conveno
Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica),
promulgada pelo Decreto 678/1992 e, assim, incorporada ao nosso
ordenamento jurdico.
Nesse sentido, de se destacar o disposto no art. 8 da referida
Conveno, o qual trata das garantias judiciais:

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ADPF 378 MC / DF
Artigo 8 - Garantias judiciais
1. Toda pessoa ter o direito de ser ouvida, com as devidas garantias
e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou Tribunal competente,
independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na
apurao de qualquer acusao penal formulada contra ela, ou na
determinao de seus direitos e obrigaes de carter civil, trabalhista,
fiscal ou de qualquer outra natureza.
2. Toda pessoa acusada de um delito tem direito a que se presuma
sua inocncia, enquanto no for legalmente comprovada sua culpa.
Durante o processo, toda pessoa tem direito, em plena igualdade, s
seguintes garantias mnimas:
a) direito do acusado de ser assistido gratuitamente por um tradutor
ou intrprete, caso no compreenda ou no fale a lngua do juzo ou
tribunal;
b) comunicao prvia e pormenorizada ao acusado da acusao
formulada;
c) concesso ao acusado do tempo e dos meios necessrios
preparao de sua defesa;
d) direito do acusado de defender-se pessoalmente ou de ser
assistido por um defensor de sua escolha e de comunicar-se, livremente e
em particular, com seu defensor;
e) direito irrenuncivel de ser assistido por um defensor
proporcionado pelo Estado, remunerado ou no, segundo a legislao
interna, se o acusado no se defender ele prprio, nem nomear defensor
dentro do prazo estabelecido pela lei;
f) direito da defesa de inquirir as testemunhas presentes no Tribunal
e de obter o comparecimento, como testemunhas ou peritos, de outras
pessoas que possam lanar luz sobre os fatos;
g) direito de no ser obrigada a depor contra si mesma, nem a
confessar-se culpada; e
h) direito de recorrer da sentena a juiz ou tribunal superior.
3. A confisso do acusado s vlida se feita sem coao de
nenhuma natureza.

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ADPF 378 MC / DF
4. O acusado absolvido por sentena transitada em julgado no
poder ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos.
5. O processo penal deve ser pblico, salvo no que for necessrio
para preservar os interesses da justia.
Segundo entendimento firmado pela Corte Interamericana de
Direitos Humanos no caso Tribunal Constitucional vs. Per (sentena de
31 de janeiro de 2001), essas garantias do art. 8 da Conveno
Americana aplicam-se no apenas aos processos judiciais, mas a todo e
qualquer procedimento sancionatrio promovido pelo Estado por meio
de rgos que exeram funes de carter materialmente jurisdicional.
No referido caso, discutiu-se justamente a incidncia das garantias do art.
8 no processamento e julgamento de impeachment de juzes da Corte
Constitucional do Per. A Corte Interamericana de Direitos Humanos
chegou concluso de que, apesar do procedimento de impeachment
no ser judicial, tambm a ele deveriam se aplicar as garantias do art. 8
para que tambm ele fosse o resultado de um justo e devido processo
legal. Esse entendimento foi aplicado ao caso Baena Ricardo e outros vs.
Panam (sentena de 02 fevereiro de 2001), que tratou sobre a demisso
arbitrria de servidores pblicos e dirigentes sindicais e o direito deles de
terem respeitadas em seus processos administrativos as garantias
previstas pelo art. 8 da Conveno Americana de Direitos Humanos.
Dessa forma, seguindo o disposto no art. 8 da Conveno
Americana de Direitos Humanos, o procedimento de impeachment de
Presidente da Repblica deve respeitar todas as garantias judiciais
previstas na Conveno Americana de Direitos Humanos e na
Constituio Federal.
5 Devido processo legal e processo de responsabilizao jurdicopoltica
Transcorridos os passos at aqui desenvolvidos, cumpre, em relao
incidncia, na espcie, do devido processo legal e da responsabilizao

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ADPF 378 MC / DF
jurdico-poltica, em resumo, o seguinte: se atribui ao processo mais do
que a singela tarefa de servir como instrumento do provimento final, e
assim deve ser compreendido, portanto, como meio de concretizao dos
ideais democrticos, cuja materializao passa, necessariamente, pelo
desenvolvimento de procedimentos justos que observem as garantias
constitucionais dos litigantes; e no caso, na sistemtica questionada, h
uma ciso quanto responsabilizao jurdico-poltica do Presidente da
Repblica. Vale dizer, a Cmara dos Deputados julga a admissibilidade
da denncia para fins de processamento e o Senado encarregado do
processo e julgamento do Presidente.
Postas tais premissas, tem cabimento o desenvolvimento da
respectiva base argumentativa, como segue:
A Constituio da Repblica, ao assegurar que ningum ser privado
da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5, LIV), atribui
ao processo o relevante papel de obstculo a ser vencido para que se
alcancem restries de direitos.
Notadamente no mbito sancionador, o processo no se presta a
simplesmente instrumentalizar a produo do dito condenatrio. O seu
principal escopo reside na limitao e no condicionamento da coero
estatal. Ou seja, a exigncia de processo (nulla poena sine judicio), no
contexto constitucional atual, ao invs de ferramenta direcionada
condenao, exerce funo atinente salvaguarda de direitos ligados ao
respeito s regras associadas construo da soluo de dada
controvrsia.
Assim sendo, a lgica tradicional, em que se atribui ao processo a
singela tarefa de servir como instrumento do provimento final, deve ser
compreendida, portanto, como meio de concretizao dos ideais
democrticos, cuja materializao passa, necessariamente, pelo
desenvolvimento de processos justos que observem as garantias
constitucionais dos litigantes.
Ainda no sentido de reconhecer o processo como instrumento de
proteo do sujeito, colaciono o seguinte precedente:

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ADPF 378 MC / DF
A persecuo penal rege-se, enquanto atividade estatal
juridicamente vinculada, por padres normativos, que, consagrados pela
Constituio e pelas leis, traduzem limitaes significativas ao poder do
Estado. Por isso mesmo, o processo penal s pode ser concebido - e assim
deve ser visto - como instrumento de salvaguarda da liberdade do ru. O
processo penal condenatrio no um instrumento de arbtrio do
Estado. Ele representa, antes, um poderoso meio de conteno e de
delimitao dos poderes de que dispem os rgos incumbidos da
persecuo penal. (...) A prpria exigncia de processo judicial
representa poderoso fator de inibio do arbtrio estatal e de restrio
ao poder de coero do Estado. A clusula nulla poena sine judicio
exprime, no plano do processo penal condenatrio, a frmula de
salvaguarda da liberdade individual. (HC 73338, Relator(a):
Min.
CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado em 13/08/1996, grifei)
No dizer de Luigi Ferrajoli, o que distingue o processo da barbrie
o fato de que ele (processo) persegue, em coerncia com a dplice
funo preventiva do direito penal, duas diferentes finalidades: a
punio dos culpados juntamente com a tutela dos inocentes.
(FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 3 ed. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p. 556, grifei).
J Antonio Magalhes Gomes Filho enfatiza a dupla dimenso
garantista inerente ao processo: uma de ordem pblica, compreendida
como garantia do correto exerccio do poder, outra de cunho subjetivo,
vista como garantia dos direitos individuais (FILHO, Antonio
Magalhes Gomes. A motivao das decises penais, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 2001. p. 26-30, grifei).
Como decorrncia da expresso subjetiva do devido processo legal,
Antonio Scarance Fernandes leciona que o procedimento constitui
instituto de fundamental importncia no direito processual e
importante elemento de legitimao do poder decisrio do Estado em
quaisquer planos de sua atuao: legislativo, administrativo e
judicirio. Mais que isso, assinala que h um direito ao procedimento,

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ADPF 378 MC / DF
alado a direito fundamental (FERNANDES, Antonio Scarance. Teoria
geral do procedimento e o procedimento no processo penal, So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p. 37, grifei).
Acerca da conexo entre direitos fundamentais, organizao e
procedimento, Robert Alexy (citado por Antonio Scarance Fernandes In:
FERNANDES, Antonio Scarance. Teoria geral do procedimento e o
procedimento no processo penal, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2005. p. 39) afirma que o procedimento aumentaria a probabilidade de
um resultado conforme ao direito fundamental.
No cenrio jurdico-poltico, a Constituio consagrou a necessidade
de processamento ao conferir essa atribuio ao Senado Federal quanto
aos crimes de responsabilidade imputados ao Presidente da Repblica
(art 52, I CRFB/88). Essa exigncia deve ser lida luz da vedao do abuso
de poder e das garantias processuais constitucionais, assinalando-se que
o processo funciona como instrumento a subtrair a possibilidade de que o
Chefe do Poder Executivo seja submetido a julgamento arbitrrio,
garantia constitucional corolria da clusula do due process of law a ser
assegurada aos acusados em geral.
Com efeito, ao prever a necessidade de processo, a Constituio,
certamente, pretendeu assegurar o devido processo legal aos agentes
submetidos ao regime de responsabilizao poltica. Sendo assim, embora
o Presidente da Repblica esteja sujeito a convencimentos polticos
marcados por larga discricionariedade, essa caracterstica substancial do
processo no retira do acusado suas prerrogativas formais que derivam,
direta ou indiretamente, do devido processo legal:
O direito a um devido processo insere-se na observncia de todas
as regras legais, constitucionais e convencionais adequadas ao Estado de
Direito, independentemente do direito material violado (espcie de
crime ou de quem for o seu autor) e do modelo de processo penal de
determinado pas, adversarial, misto ou acusatrio. (GIACOMOLLI,
Nereu Jos. O devido processo penal: abordagem conforme a Constituio
Federal e o Pacto de So Jos da Costa Rica, 2. Ed. So Paulo: Atlas, 2015.

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ADPF 378 MC / DF
p. 22.).
Um processo devido, por sua vez, guarda pertinncia com a
observncia das demais garantias processuais elencadas pela
Constituio Federal, pelos tratados internacionais dos quais o Brasil seja
signatrio, pelas disposies previstas nas leis de regncia ou das
garantias que decorram logicamente dessas normas. pela no
taxatividade das fontes das garantias processuais que a Constituio (art.
5, LV) assegura aos acusados em geral o contraditrio e a ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes.
Cumpre ressaltar que o grau de ampla defesa varia de acordo com a
consequncia jurdica dos fatos imputados. Vale dizer, debates associados
a direitos disponveis, por exemplo, contentam-se, em regra, com a
simples oportunidade de defesa. Aes que almejam atingir o direito de
locomoo, contudo, submetem-se a outra intensidade de garantia.
Inclusive dentro do sistema penal, verifica-se distino procedimental
traada a partir da pena cominada, nos termos do Cdigo de Processo
Penal:
Art. 394. O procedimento ser comum ou especial.
1 O procedimento comum ser ordinrio, sumrio ou
sumarssimo:
I - ordinrio, quando tiver por objeto crime cuja sano mxima
cominada for igual ou superior a 4 (quatro) anos de pena privativa de
liberdade;
II - sumrio, quando tiver por objeto crime cuja sano mxima
cominada seja inferior a 4 (quatro) anos de pena privativa de liberdade;
III - sumarssimo, para as infraes penais de menor potencial
ofensivo, na forma da lei.
Nota-se, portanto, que a extenso da amplitude da defesa guarda
ntima pertinncia com a intensidade de interferncia na esfera jurdica
do sujeito processual. Nessa mesma lgica, no caso de infrao poltica

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ADPF 378 MC / DF
praticada pelo Presidente da Repblica, tem-se que as garantias
processuais devem ser asseguradas de acordo com a magnitude dos
efeitos decorrentes do processo de impeachment.
Com efeito, a imposio de perda do cargo de agente poltico eleito
democraticamente, segundo agendas polticas fruto de escolha de uma
maioria, constitui ato de gravidade inquestionvel. nesse contexto que
se definem quais so os meios inerentes ao exerccio da defesa em sua
amplitude.
Alm das consequncias de interesse pblico, anote-se que a
condenao poder resultar na pena acessria de inabilitao para o
exerccio de qualquer funo pblica.
Diante desse cenrio, natural que se reconhea que o processo que
poder culminar na perda do cargo do Presidente da Repblica seja
permeado por garantias processuais idneas a fazer frente ao possvel
resultado extremo. Disso resulta que a clusula do devido processo legal,
na hiptese, compreendida em grau extremamente intenso.
Cumpre esclarecer que, grosso modo, processo uma atividade
direcionada a um fim. Na sistemtica questionada, nota-se que h uma
ciso quanto responsabilizao jurdico-poltica do Presidente da
Repblica. Vale dizer, a Cmara dos Deputados julga a admissibilidade
da denncia para fins de processamento e o Senado encarregado do
processo e julgamento do Presidente. Esses so os objetos nucleares de
cada atuao:
Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados:
I - autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao de
processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os
Ministros de Estado;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica
nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da

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ADPF 378 MC / DF
mesma natureza conexos com aqueles;
Sendo assim, a Cmara pratica atos direcionados autorizao ou
no, e o Senado atos dirigidos ao julgamento. Ao atribuir Cmara dos
Deputados a competncia para autorizao do processamento do
Presidente da Repblica, e diante da colegialidade que caracteriza os
processos decisrios naquela Casa, tem-se que a Constituio outorgou
Cmara, ao menos implicitamente (implied powers), aptido para
instaurao de processo voltado autorizao, ou no, do
processamento do Presidente da Repblica. No se imagina que a
Cmara tome deciso dessa natureza sem que se leve a efeito um
procedimento que, pelo gravame, deve ser acobertado pelo manto do
contraditrio. A propsito, a prpria Lei 1.079/50 prev contraditrio na
etapa desenvolvida no mbito da Cmara dos Deputados (contestao,
direito produo de provas, etc), providncia que, obviamente, no
ofende a Constituio.
Considerando que no compete Cmara julgar o Presidente da
Repblica, forosa a concluso de que existem, em verdade, dois
processos. Um deles, cuja finalidade a aferio da admisso da
denncia para fins de processamento; outro, em que se deflagra o
processo que busca a responsabilizao e se ultima o julgamento. Os
interessados, objetos e objetivos so distintos, da que, embora interrelacionados, formam-se processos diversos.
No processo desenvolvido na Cmara, h previso de juzo de
admissibilidade interno, compreendido de acordo com as atribuies da
referida Casa Legislativa. Avergua-se, nesse mbito, a viabilidade da
acusao para fins de deliberao conclusiva em Plenrio, cujo
resultado positivo, como visto, o processamento do Presidente da
Repblica pelo Senado Federal.
Essas premissas so necessrias para que se compreenda a exata
dimenso das deliberaes e decises, suas possveis consequncias e
garantias processuais aplicveis.
O devido processo legal, em ambas as relaes instauradas (tanto na

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ADPF 378 MC / DF
Cmara quanto no Senado), com incluso de ampla defesa e contraditrio
em intensidade compatvel com a natureza dos processos e suas
consequncias potenciais, calcado nas regras traadas na Constituio e
em normas que observem o bicameralismo, consubstancia o lastro
processual essencial do impeachment.
Como decorrncia dessas premissas, coerente propiciar a
participao do acusado aps a atividade acusatria em toda atividade
probatria.
6 Aplicao subsidiria dos Regimentos Internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal
Neste momento, passa-se ao exame da funo normativa dos
Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal no
processo e julgamento de crime de responsabilidade imputado ao Chefe
do Poder Executivo da Unio, luz do pedido b, em sede cautelar, do
Requerente, em sua literalidade: seja declarada a ilegitimidade
constitucional (no recepo) das expresses regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, constantes do art. 38 da Lei n. 1.079/50.
Numa orao peo licena para resumir o entendimento que
proponho aos eminentes pares: os Regimentos Internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal possuem aplicao no rito do
impeachment naquilo que dizem respeito auto-organizao interna
dos referidos rgos legislativos, mas no para a autorizao,
processamento e julgamento do impeachment. No h, assim, violao
reserva de lei exigida pelo art. 85 da Constituio de 1988.
Exponho, agora, o desenvolvimento argumentativo que julga
pertinente, como segue:
Entende-se, como venho afirmando neste voto, que esse juzo deve
ser realizado com base no princpio da legalidade referido
Administrao Pblica (art. 37, caput, CR/88) e no relacionamento
independente e harmonioso entre os Poderes da Unio (art. 2, CR/88).
Por outro lado, digno de nota que em todas as Constituies brasileiras

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ADPF 378 MC / DF
houve a conferncia de dignidade constitucional aos Regimentos Internos
do Poder Legislativo.
Na Constituio do Imprio de 1824, o artigo 21 preconizou que A
nomeao dos respectivos presidentes, vice-presidentes e secretrios das Cmaras,
verificao dos poderes dos seus membros, Juramento e sua polcia interior se
executar na forma de seus Regimentos.
Por sua vez, no perodo republicano que se iniciara em 1889, a
reserva de matrias aos regimentos internos das casas legiferantes
remanesceu. Veja-se que a Constituio da Repblica de 1891 prev o
seguinte no pargrafo nico de seu artigo 18:
Art. 18 (omissis)
Pargrafo nico. A cada uma das cmaras compete:
- Verificar e reconhecer os poderes de seus membros.
- Eleger a sua Mesa.
- Organizar o seu regimento interno.
- Regular o servio de sua polcia interna.
- Nomear os empregados de sua secretaria.
Com o trmino da denominada Repblica Velha, a Constituio da
Repblica de 1934 centralizou o Poder Legislativo em um nico rgo, a
Assembleia Nacional, bem como positivou as atribuies desta no corpo
de seu artigo 32: da competncia exclusiva da Assemblia Nacional: a)
organizar seu Regimento Interno e eleger sua Mesa e suas Comisses.
Ao restabelecer o bicameralismo no Poder Legislativo, composto
pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal, a Constituio da
Repblica de 1937 trouxe no bojo de seu artigo 41 a seguinte disposio:
Art. 41. A cada uma das Cmaras compete:
- eleger a sua mesa;
- organizar o seu regimento interno;
- regular o servio de sua polcia interna;
- nomear os funcionrios de sua secretaria.

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ADPF 378 MC / DF

Com o fim do Estado Novo, no artigo 40 da Constituio da

Repblica de 1946 constava o seguinte texto: A cada uma das Cmaras
compete dispor, em Regimento Interno, sobre sua organizao, polcia, criao e
provimento de cargos. De fato, a inovao ficara por conta do pargrafo
nico do dispositivo precitado: Na Constituio de comisses, assegurar-se, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos nacionais que
participem da respectiva Cmara, isto , o que a doutrina jurdica e a prtica
poltica passaram a chamar de princpio da proporcionalidade
partidria, o qual foi reproduzido nos textos constitucionais
subsequentes (vide: art. 30, pargrafo nico, alnea a, da CR/67 e da EC
1/69; e art. 58, 1, da CR/88.)
Por sua vez, a Constituio da Repblica de 1967 e a Emenda
Constitucional n. 1 de 1969 apresentaram em seus respectivos artigos 30
disposies idnticas: A cada uma das Cmaras compete elaborar seu
regimento interno, dispor sobre sua organizao, poltica e provimento de cargo
de seus servios.
Com a redemocratizao, a Constituio da Repblica de 1988
tambm apresentou comando normativo no sentido de que compete
privativamente a cada uma das Casas Legislativas elaborar seu regimento
interno, nos termos dos artigos 51, III, e 52, XII, da Carta Constitucional
supracitada.
Em suma, depreende-se desse
histrico de hermenutica
constitucional que a autonomia administrativa dos rgos legislativos,
que se traduz na competncia privativa de elaborao dos regimentos
internos, positivamente valorada pelo poder constituinte no curso do
constitucionalismo brasileiro, na qualidade de conditio sine qua non para a
concretizao emprica do princpio da separao dos poderes.
Justamente nesse ponto, merece ser feito um discrmen no tocante
aplicao subsidiria dos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal. Ou seja, no razovel a declarao de no
recepo integral das expresses regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, inseridas no mbito do artigo 38 da lei

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impugnada.
Veja-se que o rito do impedimento presidencial, tal como qualquer
procedimento levado a efeito nas Casas do Congresso Nacional, demanda
para sua viabilizao prtica uma srie de atos administrativos
logicamente concatenados na forma da auto-organizao respectiva, em
homenagem autonomia administrativa inerente a um Poder
republicano. No h, assim, violao da legalidade nesse ponto,
consoante ao exigvel pelo artigo 85, pargrafo nico, da Constituio da
Repblica de 1988.
Conclui-se, por conseguinte, que se deve adotar, na espcie, a tcnica
da interpretao conforme ao artigo 38 da Lei 1.079/50, de maneira a
consignar que a interpretao das expresses questionadas passvel de
guarida pela ordem constitucional contempornea se resume na seguinte
assertiva: os Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal somente possuem aplicao no rito do impeachment
naquilo que dizem respeito auto-organizao interna dos referidos
rgos legislativos, mas no para a autorizao, processamento e
julgamento do impeachment. No h, assim, violao reserva de lei
exigida pelo art. 85 da Constituio de 1988.
7 Recebimento da denncia pela Cmara dos Deputados
Vencidas as etapas anteriores, calha adentrar ao tema do
recebimento da denncia pela Cmara dos Deputados. Antes de expor os
respectivos argumentos e a fundamentao que apresento, peo vnia
para resumir aqui a diretriz que proponho: o recebimento operado pelo
Presidente da Cmara configura juzo sumrio da admissibilidade da
denncia para fins de deliberao colegiada, e no h obrigatoriedade de
defesa prvia a essa deciso; como meio inerente ao contraditrio, deve
ser assegurado ao acusado a oportunidade de manifestao prvia
aprovao do parecer da Comisso Especial; no processo instaurado pela
Cmara, se o juzo positivo no importar autorizao de processamento
do Presidente da Repblica, trata-se de juzo de admissibilidade interno.

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Havendo autorizao, a deciso resolve o mrito do processo instaurado
na Cmara, com admisso do processamento no mbito do Senado
Federal.
Adianto, desde logo, que a ausncia de defesa prvia, nessa fase
preambular, no viola o devido processo legal, razo pela qual indefiro
o pedido cautelar a.
Desenvolvo, a seguir, os respectivos argumentos de fundamentao:
7.1. Requisitos da denncia
A Lei 1.079/50 assim prescreve:
Art. 16. A denncia assinada pelo denunciante e com a firma
reconhecida, deve ser acompanhada dos documentos que a comprovem,
ou da declarao de impossibilidade de apresent-los, com a indicao do
local onde possam ser encontrados, nos crimes de que haja prova
testemunhal, a denncia dever conter o rol das testemunhas, em nmero
de cinco no mnimo.
Como se v, a pea acusatria deve observar diversos requisitos de
natureza formal, bem como exibir os documentos que a comprovem.
7.2. Natureza do recebimento realizado pelo Presidente da Cmara
dos Deputados
Quanto fase relacionada s atribuies da Cmara dos Deputados,
a Lei 1.079/50, lei especfica que disciplina as normas de processo e
julgamento, dispe:
Art. 19. Recebida a denncia, ser lida no expediente da sesso
seguinte e despachada a uma comisso especial eleita, da qual
participem, observada a respectiva proporo, representantes de todos os
partidos para opinar sobre a mesma.
A lei especfica silencia quanto competncia do recebimento da

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denncia, mas esclarece que se trata de providncia a ser tomada antes da
formao da Comisso Especial. Nessa matria, afeta de forma
preponderante auto-organizao da Cmara dos Deputados, embora
com efeitos processuais reflexos, lcito que se socorra ao Regimento
Interno, que atribui essa tarefa ao Presidente da Cmara dos Deputados.
Recebida a denncia, e superados outros atos que sero analisados
em momento oportuno, o Plenrio concluir se a denncia ser
arquivada ou apta deliberao. Portanto, a teor do juzo
implementado pelo colegiado, questiona-se qual a extenso e a natureza
do recebimento empreendido pelo Presidente da Cmara dos Deputados.
mero ato de expediente ou h anlise da admissibilidade das condies
e pressupostos da denncia?
O Supremo Tribunal Federal j enfrentou essa questo,
oportunidade em que se concluiu que a tarefa atribuda ao Presidente da
Cmara importa em juzo preambular de admissibilidade a autorizar
at mesmo sua rejeio por razes de inpcia ou ausncia de justa
causa:
AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANA.
CONSTITUCIONAL. IMPEACHMENT. MINISTRO DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. RECEBIMENTO DE DENNCIA. MESA DO
SENADO FEDERAL. COMPETNCIA. I Na linha da jurisprudncia
firmada pelo Plenrio desta Corte, a competncia do Presidente da
Cmara dos Deputados e da Mesa do Senado Federal para recebimento,
ou no, de denncia no processo de impeachment no se restringe a
uma admisso meramente burocrtica, cabendo-lhes, inclusive, a
faculdade de rejeit-la, de plano, acaso entendam ser patentemente
inepta ou despida de justa causa. II Previso que guarda consonncia
com as disposies previstas tanto nos Regimentos Internos de ambas as
Casas Legislativas, quanto na Lei 1.079/1950, que define os crimes de
responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. III O
direito a ser amparado pela via mandamental diz respeito observncia
do regular processamento legal da denncia. IV Questes referentes
sua convenincia ou ao seu mrito no competem ao Poder Judicirio, sob

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ADPF 378 MC / DF
pena de substituir-se ao Legislativo na anlise eminentemente poltica
que envolvem essas controvrsias. V Agravo regimental desprovido.
(MS 30672 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal
Pleno, julgado em 15/09/2011, grifei)

E ainda:
Dessa forma, tem-se que a denncia apenas ser lida no expediente
da sesso seguinte e despachada a uma comisso especial eleita se
recebida pelo Presidente da Cmara dos Deputados. Pela simples leitura
das normas supramencionadas nota-se que no cabe ao Presidente da
Casa submeter, de imediato, a denncia ao Plenrio, como quer fazer
entender o impetrante. Irrefutvel, portanto, que o processo por crime de
responsabilidade contempla um juzo preambular acerca da
admissibilidade da denncia. Faz-se necessrio reconhecer ao
Presidente da Cmara dos Deputados o poder de rejeitar a denncia
quando, de logo, se evidencie, por exemplo, ser a acusao abusiva,
leviana, inepta, formal ou substancialmente. Afinal, cuida-se de abrir
um processo de imensa gravidade, um processo cuja simples abertura,
por si s, significa uma crise. (Parecer da PGR no MS 23885, Relator(a):
Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 28/08/2002, grifei)
COMPETNCIA DO PRESIDENTE DA CMARA DOS
DEPUTADOS, NO PROCESSO DO "IMPEACHMENT", PARA O EXAME
LIMINAR DA IDONEIDADE DA DENUNCIA POPULAR, QUE NO
SE REDUZ A VERIFICAO DAS FORMALIDADES EXTRINSECAS
E DA LEGITIMIDADE DE DENUNCIANTES E DENUNCIADOS,
MAS SE PODE ESTENDER, SEGUNDO OS VOTOS VENCEDORES, A
REJEIO IMEDIATA DA ACUSAO PATENTEMENTE INEPTA
OU DESPIDA DE JUSTA CAUSA, SUJEITANDO-SE AO CONTROLE
DO PLENRIO DA CAUSA, MEDIANTE RECURSO, NO
INTERPOSTO NO CASO. (MS 20941, Relator(a): Min. ALDIR

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PASSARINHO, Relator(a) p/ Acrdo: Min. SEPLVEDA PERTENCE,
Tribunal Pleno, julgado em 09/02/1990, grifei)
Importante enfatizar que o ato do Presidente da Cmara, embora
acarrete o recebimento da denncia no contexto do processo instaurado
no mbito daquela Casa Legislativa, no encerra de forma definitiva o
juzo de admissibilidade da denncia. Se a denncia for recebida pelo
Presidente da Cmara dos Deputados, incumbir ao Plenrio o juzo
conclusivo quanto viabilidade da denncia.
Essa sistemtica tambm guarda similitude com a lgica do processo
penal ordinrio, em que o juiz recebe a denncia e, vista de defesa
escrita, na fase prevista no artigo 397 do CPP, revisita a adequao da
acusao a justificar a produo de provas voltadas a formar o juzo de
mrito. por isso que, embora no se reconhea a existncia de dois
recebimentos, parte da doutrina trata de dupla admissibilidade da
denncia:
Em suma, teria o juiz duas oportunidades de verificar a
admissibilidade da demanda: a primeira, de modo bem superficial,
apoiado to somente nos elementos constantes do inqurito policial ou
das peas de informao; o segundo, j em grau de cognio mais
vertical - mas ainda sumrio com suporte no apenas no material
colhido inquisitorialmente mas tambm nas alegaes e nos documentos
eventualmente apresentados pela defesa tcnica do denunciado, no
prazo que lhe foi disponibilizado por fora do comando do artigo 396 do
Cdigo de Processo Penal.
O propsito parece ter sido o de conferir maior grau de proteo ao
acusado contra acusaes infundadas e at temerrias, que, se no
constiturem a regra, podem ocorrer como fruto do aodamento, errnea
interpretao dos fatos apurados na investigao preliminar, ou qui, de
distorcida concepo dos fins do processo penal. (CRUZ, Rogerio
Schietti Machado. O juzo de admissibilidade aps a reforma processual
de 2008. In: CALABRICH, Bruno; FISCHER, Douglas; PELELLA,
Eduardo (Orgs.). Garantismo Penal Integral, 2. ed. Salvador: Juspodium,

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2013. p. 204, grifei).
No processo instaurado na Cmara, a avaliao da Presidncia deve
ocorrer luz da denncia e das provas que a acompanham. Em razo da
natureza e gravidade do processo, tambm razovel que esse juzo seja
renovado pelo Plenrio.
O trao distintivo entre o juzo de admissibilidade e o de mrito
simples. No caso do processo instaurado pela Cmara, se o juzo positivo
no importar autorizao de processamento do Presidente da Repblica,
trata-se de juzo de admissibilidade interno. Havendo autorizao, a
deciso resolve o mrito do processo instaurado na Cmara, com
admisso da denncia para fins de processamento no mbito do Senado
Federal.
As disposies concernentes ao esmiuamento do devido processo
legal podem ser validamente estabelecidas por lei especfica. Todavia, at
mesmo em razo das garantias asseguradas em processamentos
ordinrios aos acusados em geral, aplicveis por analogia, seria
desproporcional subtrair do acusado a possibilidade de manifestao
prvia admisso final da denncia no processo instaurado pela Cmara.
Diante da gravidade desse ato, imperioso que o acusado tenha a
oportunidade de se insurgir contra tal proceder e que possa influenciar a
tomada dessa deciso, forte no princpio do contraditrio, corolrio do
devido processo legal que, repito, tem aplicao larga na ambincia do
impeachment.
Nesse contexto, como meio inerente ao contraditrio, deve ser
assegurado ao acusado a oportunidade de manifestao prvia
aprovao do parecer da Comisso Especial, oportunidade em que se
julgar, para os fins do processo instaurado na Cmara, a admisso
definitiva da denncia.
7.3. Desnecessidade de defesa prvia ao recebimento operado pela
Presidncia da Cmara dos Deputados
Nessa linha, considerando que o recebimento operado pelo

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Presidente da Cmara configura juzo sumrio da admissibilidade da
denncia para fins de deliberao colegiada, no h obrigatoriedade de
defesa prvia a essa deciso.
Obviamente, a Lei 1.079/50 poderia t-lo feito, reconhecendo que
esse recebimento, embora sujeito admisso colegiada, traduziria
gravame suficiente a justificar a oitiva prvia do acusado. Mas no o fez.
A questo : essa omisso viola os parmetros de controle afetos
Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental?
De fato, a instaurao do processo carrega prejuzo consigo. E assim
o nas aes sancionatrias em geral. No se reconhece, contudo, que a
exigncia de defesa prvia ao recebimento da denncia constitua
derivao necessria da clusula do devido processo legal, na medida
em que, reconhecido o direito de manifestao anterior aprovao do
primeiro parecer proferido pela Comisso Especial, h contraditrio
prvio admissibilidade conclusiva. O devido processo legal, nessa
tica, respeitado.
No mbito processual penal, por exemplo, isso verificado em
diversos procedimentos que no asseguram a oitiva do acusado antes da
instaurao processual. Nos procedimentos especiais em que h
tratamento diverso, verifica-se uma caracterstica comum: no h nova
oitiva antes da admisso final da acusao.
No procedimento especial da Lei 11.343/06 (define crimes voltados
represso produo no autorizada e ao trfico ilcito de entorpecentes),
por exemplo, embora exista defesa prvia, o recebimento resulta, desde
logo, na designao de audincia, a teor dos artigos 55 e 56 da aludida
norma. Mesmo procedimento, respeitadas s peculiaridades de rgo
colegiado, adotado na sistemtica da Lei 8.038/90, que institui normas
de processamento de aes penais originrias no mbito dos Tribunais
Superiores.
Nesses universos, h admisso da denncia em momento nico, por
razes particulares fruto de escolhas legislativas. Na ambincia da Lei
11.343/06, pela relevncia da oitiva do acusado para fins de eventual
desclassificao do intuito de traficncia. J na Lei 8.038/90, a admisso

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nica conveniente em virtude do modelo colegiado em que tais
deliberaes so desencadeadas.
Evidencia-se, portanto, que, regra geral, no se exige manifestao
prvia ao recebimento da denncia. Em situaes especficas, tal
providncia assegurada, pois, se assim no fosse, o acusado no teria
oportunidade de insurgncia antes da admissibilidade final da
denncia. Essa lgica.
Nessa perspectiva, no se nota violao do devido processo legal
no recebimento da denncia operada pelo Presidente da Cmara, visto
que a admisso da acusao ser debatida, em cognio um pouco mais
vertical, em mbito colegiado. Vale dizer, o acusado ter meios para
interferir na admisso conclusiva da denncia a ser exarada pelo
Plenrio.
7.4. O Princpio da Imparcialidade e a responsabilizao jurdicopoltica
Examino agora a questo da parcialidade alegada em relao ao
Presidente da Cmara em tela.
Em processos norteados pelo convencimento jurdico, a
imparcialidade do Juiz constitui desdobramento lgico da clusula do
devido processo legal. Nas palavras de Pedro Aragoneses Alonso, chega a
ser considerado um princpio supremo do processo. (LOPES JR, Aury.
Direito processual penal, 9 ed, So Paulo: Saraiva, 2012. p. 187).
Com efeito, no se imagina que seja possvel alcanar uma ordem
jurdica justa percorrendo-se uma travessia demarcada por um ambiente
em que o destinatrio das provas produzidas j possui juzo de mrito
pr-concebido. A parcialidade, nessa tica, tambm se materializa pela
subverso das fases processuais, antecipando-se a valorao produo
da prova. No se ignora, destarte, a relevncia do instituto, de aplicao
vocacionada ao sistema judicirio, visto que essas consideraes no
podem ser simplesmente transportadas ao plano de processos polticojurdicos.
Primeiro, pelo fato de que, por opo constitucional, determinadas

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infraes sujeitam-se a processamento e a julgamento em territrio
poltico, em que os atores ocupam seus postos com supedneo em prvias
agendas e escolhas dessa natureza. Sendo assim, soa natural que a
maioria dos agentes polticos ou figuram como adversrios do Presidente
da Repblica ou comungam de suas compreenses ideolgico-polticas.
Esses entraves de ordem poltica so da essncia de um julgamento de
jaez jurdico-poltico. Escolha que, repita-se, decorre da prpria
Constituio.
A propsito, essa compreenso, se levada a extremo, poderia
conduzir inexistncia de agentes polticos aptos a proferir julgamento.
Por exemplo, as inclinaes de agentes governistas e oposicionistas,
mormente na hiptese de manifestaes pblicas, dando conta da
predisposio decisria, induziriam ao reconhecimento da parcialidade?
Como exigir, num julgamento de contedo tambm poltico,
impessoalidade, por exemplo, das lideranas do governo e da oposio?
Com efeito, o nvel de imparcialidade aduzido no petitrio inicial
no se coaduna com a extenso pblica das discusses valorativas e
deliberaes dos parlamentares. preciso que se reconhea que, embora
guardem algumas semelhanas, processos jurdicos e poltico-jurdicos
resolvem-se em palcos distintos e seguem lgicas prprias.
No bastasse, cumpre assinalar que a imparcialidade pressupe que
o julgamento seja implementado por agente que no seja parte ou que
no detenha interesse tpico de parte. Em outras palavras, a
imparcialidade est ancorada em processos cujas controvrsias
submetem-se a um modelo de pura heterocomposio.
Assim, a imparcialidade corresponde exatamente a essa posio de
terceiro que o Estado ocupa no processo, por meio do juiz, atuando como
rgo supra ordenado s partes ativa e passiva. (LOPES JR, Aury. Direito
processual penal, 9 ed, So Paulo: Saraiva, 2012. p. 187). Nota-se, portanto,
que, no mbito sancionador, a imparcialidade encontra-se intimamente
ligada ao sistema acusatrio, em que as funes de acusar e julgar no se
concentram.
Nesse cenrio, o Juiz imparcial deve estar sujeito apenas lei. Essa

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lgica, entretanto, no se transmite ao processo jurdico-poltico, na
medida em que os julgadores, alm de sujeitos lei, tambm atendem a
interesses externos, inclusive de seus representados. Vale dizer, a carga
poltica da deciso decorre, em ltima anlise, da funo representativa
dos parlamentares, inaplicvel aos Juzes. A esse respeito:
A sujeio somente lei, por ser premissa substancial da deduo
judiciria e juntamente nica fonte de legitimao poltica, exprime por
isso a colocao institucional do juiz. (...) Ao mesmo tempo ele no deve
ser um sujeito representativo, no devendo nenhum interesse ou
desejo nem mesmo da maioria ou da totalidade dos cidados
condicionar seu julgamento que est unicamente em tutela dos direitos
subjetivos lesados: como se viu no pargrafo 37, contrariamente aos
poderes executivo e legislativo que so poderes da maioria, o juiz julga
em nome do povo, mas no da maioria, em tutela das liberdades
tambm das minorias. (FERRAJOLI, Luigi. Direito e Razo: teoria do
garantismo penal. 3 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p.
534, grifei).
Ademais, os Juzes gozam de prerrogativas funcionais direcionadas
garantia da independncia, como a inamovibilidade, a vitaliciedade e a
irredutibilidade de subsdio (art. 95 CRFB/88). Essa independncia existe
para, entre outras razes, produzir as condies materiais indispensveis
ao julgamento imparcial.
J os parlamentares so regidos por lgica diversa, pois exercem
mandato com termo final estabelecido e cuja renovao desafia a
aprovao nas urnas. Outrossim, a independncia do parlamentar deve
ser exercida com observncia da Constituio e de forma correspondente
aos anseios dos representados. Sendo assim, ao contrrio do que ocorre
no mbito judicial, a imparcialidade no constitui caracterstica marcante
do Parlamento.
Diante disso, exigir aplicao fria das regras de julgamento
significaria, em verdade, converter o julgamento jurdico-poltico em
exclusivamente jurdico, o que no se coaduna com a inteno

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constitucional. A Constituio pretendeu que o julgador estivesse sujeito
lei e a interesses polticos, de modo que a subtrao dessa perspectiva
implicaria violao ao Princpio Democrtico.
Ademais, a Lei 1.079/50 prev, no mbito do Senado, a composio
de Comisso Acusadora. Isso conduz ao resultado de que ao menos uma
parcela do Senado Federal agir, concomitantemente, como acusador e
julgador. Se esse aparente paradoxo no contamina o julgamento, ato de
maior contedo decisrio em todo o percorrer do impeachment, eventual
parcialidade, com maior razo, no afetar o mero juzo preambular da
admissibilidade da denncia, deflagrado com fins de proporcionar que o
tema seja discutido em nvel colegiado para que se defina se o caso de
deliberao em Plenrio acerca da autorizao de processamento.
Portanto, as causas de impedimentos e suspeio no se
compatibilizam com o processo jurdico-poltico, bem como no h
subsidiariedade na produo de provas propostas por parlamentares,
razo pela qual indefiro os pedidos cautelares j e k.
8 O procedimento de impeachment na Cmara dos Deputados
Visto o procedimento de recebimento da denncia popular pelo
Presidente da Cmara dos Deputados, convm analisar de forma detida
os pedidos cautelares c e d da parte Requerente, respectivamente:
seja declarada a recepo dos artigos 19, 20, 21, 22 e 23, caput, da Lei n.
1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a qual o art. 218 do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados substitui o procedimento previsto nos
referidos preceitos legais; e seja realizada interpretao conforme a
Constituio do art. 19 da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo
a qual a formao da comisso especial deve se dar com representantes dos blocos
parlamentares no lugar de representantes dos partidos polticos.
De sada, identifica-se relevante controvrsia acerca da comisso
especial formada no mbito da Cmara dos Deputados a fim de opinar
sobre a denncia. Contudo, no se haure, nesse ponto, do artigo 19 da Lei
1.079/50 qualquer incompatibilidade material em relao Constituio

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ADPF 378 MC / DF
da Repblica de 1988, logo se tem o dispositivo como vlido e eficaz
formao da comisso.
Posto isso, extrai-se do diploma legal dois critrios formativos no
que se refere comisso especial: (i) a eleio de seus membros
integrantes; e (ii) a participao em sua composio de representantes de
todos os partidos polticos, observada a proporo partidria.
Alm desses requisitos, a Constituio da Repblica de 1988
estabelece uma reserva de norma dirigida aos regimentos internos do
Congresso Nacional e de suas Casas no tocante s matrias de
constituio e atribuies das respectivas comisses. Nos termos do caput
do artigo 58 da Constituio Federal, tem-se que O Congresso Nacional
e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na
forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato
de que resultar sua criao.
Portanto, diante dessa diretriz constitucional, eventuais dvidas
acerca das comisses militam em favor da auto-organizao do
Legislativo, com efeito, nessas circunstncias, h um dever de deferncia
do Estado-Juiz para com o Parlamento, desde que respeitados o devido
processo legal e os direitos das minorias parlamentares.
8.1 Formao e composio da Comisso Especial
No h como acolher o pedido incidental da parte autora no sentido
de garantir que os partidos polticos indiquem, por meio de seus lderes, os
integrantes da comisso especial. Isso porque a escolha de membros dessa
comisso deve respeitar os preceitos constitucionais e legais,
especialmente o sufrgio e a participao de todos os partidos. No caso,
seja a indicao feita por lderes a ser submetida votao perante o
Plenrio da Cmara dos Deputados, seja a concorrncia entre chapas
oficial e avulsa, ambas as formas satisfazem os critrios formativos da
comisso.
Demais disso, no h prejuzo significativo defesa do imputado de
crime de responsabilidade, visto que a vitria de uma ou de outra chapa
no possui potencial de afronta direta representatividade partidria de

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toda a base governista ou oposicionista. Alis, o trabalho da comisso
especial essencialmente instrutrio e opinativo, tendo em conta que as
decises polticas de deliberar sobre a denncia e de autorizar a
instaurao do processo esto reservadas ao Plenrio da Cmara dos
Deputados, por fora da Lei 1.079/50.
Assim sendo, no cabe ao Poder Judicirio, mesmo em sede de
jurisdio constitucional, tolher uma opo legitimamente feita pela
Cmara dos Deputados no pleno exerccio de uma liberdade poltica que
lhe conferida pela ordem constitucional, na medida em que o art. 58,
1, da Constituio da Repblica de 1988, assim prev: Na constituio
das Mesas e de cada comisso, assegurada, tanto quanto possvel, a
representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participam da respectiva Casa (grifos nossos).
E com relao ao argumento de que o voto secreto para a eleio da
comisso implica ofensa Constituio, embora correta a premissa da
qual se parte na inicial, o mesmo no se pode dizer, ao meu
entendimento, da concluso.
Correta a premissa de que as votaes do Congresso, assim como
todos os atos de exerccio do poder, tm como regra a publicidade. No
mbito do Poder Judicirio, o art. 5, LX, e o art. 93, IX, da Constituio
declaram a regra da publicidade dos atos jurisdicionais, bem como o art.
93, X, da CRFB expressa a publicidade das sesses administrativas dos
Tribunais.
No mbito da Administrao Pblica em geral, o art. 37 da
Constituio estatui o princpio da publicidade.
A regra geral, portanto, a publicidade. Afinal, todo poder emana do
povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio (art. 1, pargrafo nico, da CR). Numa democracia
constitucional de ndole deliberativa, o Povo, que titular da soberania,
deve ser capaz de influir diretamente na formao da vontade poltica do
Estado. O cidado (representado) h de ter o direito de fiscalizar os atos
que so exercidos em seu nome por seus representantes.
Isso decorre tambm do regime de responsabilidade dos

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ADPF 378 MC / DF
congressistas e do princpio democrtico.
Esses ideais conduziram ao deferimento monocrtico da medida
liminar que hoje se exaure com a presente manifestao deste Plenrio
sobre a medida cautelar desta ADPF. Igualmente, ao analisar a medida
liminar no MS 33.908, firmei convico segundo a qual a deliberao
prevista no art. 53, 2, da CRFB, com a redao que lhe deu a EC n
35/2001, qual seja, a deliberao da Casa do Congresso a respeito da
manuteno da priso em flagrante de seus membros deve ser aberta.
Nesse especfico caso, por meio de emenda constitucional, retirou-se
a possibilidade de voto secreto.
Nada obstante a publicidade das votaes no Congresso seja a regra,
e apenas em excepcionalssimas hipteses se admita votao secreta,
entendo que no presente caso no h ofensa Constituio no fato de o
Regimento Interno da Cmara dos Deputados propiciar a interpretao
segundo a qual teria estabelecido a votao secreta para a constituio da
referida comisso.
Inicialmente, perceba-se que as comisses, por expressa disposio
constitucional so constitudas na forma e com as atribuies previstas no
respectivo regimento (art. 58, caput, da CRFB). Isso significa que a forma
de constituio das comisses em geral matria a ser disciplinada nos
regimentos internos de cada uma das Casas. Essa atribuio coerente
com o carter de auto-organizao que assegurada a cada uma das
Casas do Congresso por meio de seus respectivos regimentos internos.
Ainda assim, restaria perquirir se, no silncio da Constituio,
possvel ao regimento estabelecer uma votao secreta. Em outras
palavras, como a votao aberta a regra, o silncio da Constituio no
deveria ser interpretado como eloquente? A indicar que, onde no h
expressa autorizao para votaes secretas, devam elas ser abertas?
A resposta a essas indagaes, sob minha compreenso, no admite
afirmao peremptria num ou noutro sentido.
Perceba-se que, apesar de a publicidade ser a regra geral, a prpria
Constituio, em situaes excepcionais, admite que o poder possa ser
exercido de forma secreta. No mbito judicial, por exemplo, o art. 5, LX,

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autoriza o segredo dos atos judiciais quando o interesse social ou a
defesa da intimidade o exigirem. Ainda no mbito do Poder Judicirio,
o art. 119 e 120 da Constituio preveem a eleio secreta para juzes do
Tribunal Superior Eleitoral dentre os Ministros do STF e STJ e juzes do
TRE dentre os desembargadores e juzes de direito.
No que diz respeito s votaes no mbito do Congresso, mais
especificamente no mbito do Senado, h expressa previso para o sigilo
das votaes nas seguintes hipteses: (i) aprovao prvia do Senado,
aps arguio pblica, para cargos de Magistrados, Ministros do TCU
indicados pelo Presidente da Repblica, Governador de Territrio,
Presidente e Diretores do Banco Central, Procurador-Geral da Repblica e
outros cargos segundo a lei dispuser (art. 52, III, da CRFB); (ii)
aprovao aps arguio em sesso secreta dos chefes de misso
diplomtica de carter permanente (art. 52, IV, da CRFB); (iii) alm da
aprovao da eventual exonerao, de ofcio, do Procurador-Geral da
Repblica, antes do trmino de seu mandato (art. 52, XI, da CRFB).
Sendo assim, a Constituio reconhece expressamente que em certas
situaes, mesmo diante da regra geral da publicidade, necessrio o
exerccio sigiloso do poder. A ratio que informa essas expressas
excees para os casos em que os parlamentares decidem secretamente
conduz a um princpio implcito informador das regras de exceo, qual
seja, a preponderncia da proteo liberdade de conscincia do
parlamentar, em detrimento da publicidade. Em outras palavras, embora
a Constituio eleja a publicidade como regra, reconhece que em
determinadas situaes, em que o exerccio livre do direito de escolha do
parlamentar possa estar em risco diante de uma situao de futura
vulnerabilidade perante outro ente mais empoderado, a publicidade cede
proteo do exerccio livre e independente do poder.
Dito isso, percebe-se que temos a regra geral da publicidade e
excees expressas. A pergunta que resta responder se, h excees
implcitas, ou se h hipteses em que normas infraconstitucionais podem,
no silncio da Constituio, atrelando-se aos valores constitucionais
resguardados no princpio implcito que informa as excees expressas

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ADPF 378 MC / DF
publicidade, tambm estabelecer votao sigilosa.
Embora no reconhea que as Casas do Congresso possam
discricionariamente estabelecer como secretas votaes em seus
regimentos internos, entendo que, nas situaes como a presente, em que
ao Regimento Interno foi outorgada a disciplina da forma pela qual ser
constituda a comisso, constitucional a eleio de uma hiptese que
densifica o princpio implcito informador das excees expressas, ou
seja, a necessidade de resguardar o exerccio independente do voto
parlamentar.
Ao meu sentir, resta razovel concluir que esse princpio prepondera
nessa hiptese, dada a gravidade do ato de julgar um Presidente da
Repblica. No se confunde essa hiptese com a votao final no Plenrio
da Cmara dos Deputados. Nesse caso, a votao aberta por expressa
disposio do art. 23 da Lei 1.079/50, no podendo o Regimento Interno
da Cmara dispor contrariamente.
No que diz respeito formao da comisso, a Constituio
determina o regramento pelo Regimento Interno. Este, segundo se
interpretou na respectiva Casa, autorizou a votao secreta.
De qualquer modo, aqui se est diante do que o jurista escocs Neil
MacCormick chama de desacordo razovel, assim definvel:
Desacordos relativos a questes importantes e profundas de
opinio existem. Eles so, no entanto, desacordos entre pessoas que
compartilham uma viso dos pontos que esto em jogo no argumento, ao
mesmo tempo em que atribuem peso diferente a componentes diversos,
de modo isolado e em alguma combinao. Nesse sentido, eles so
desacordos razoveis entre pessoas razoveis, desacordos que persistem
depois de debate e deliberao cuidadosos e refletidos [...] Na prtica, o
nico modo genrico de lidar com tais desacordos alguma hierarquia de
julgamentos de autoridade, combinada com algum sistema de voto de
maioria em tribunais colegiados, sejam tais decises colegiadas tomadas
em pblico ou apenas de modo fechado. Um procedimento decisrio
razovel a nica soluo apropriada para desacordos interpessoais

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ADPF 378 MC / DF
(MACCORMICK, Neil. Retrica e o Estado de Direito. Trad. Conrado
Hbner. Rio de Janeiro, Elsevier, 2008, p. 339).
O oposto, ou seja, interpretar o silncio constitucional como silncio
eloquente, vale dizer, que todas os atos de exerccio de poder a que a
Constituio no autoriza expressamente o sigilo devem ser
necessariamente pblicos, implica considerar como necessariamente
nominais e abertas as eleies para as Mesas de cada uma das Casas do
Congresso, dado que o art. 57, 4, da Constituio da Repblica no
autoriza expressamente o sigilo. Ou, ainda, que a eleio para os cargos
de presidentes dos Tribunais deva ser nominal e aberta, diante do silncio
constitucional.
Diante da razoabilidade de se considerar que h uma autorizao
implcita para que votaes no mbito do Congresso, em especial quando
digam respeito ao sufrgio, sejam declaradas sigilosas pelas regras
infraconstitucionais, desde que a finalidade seja coincidente com as
finalidades extraveis das excees expressas do texto constitucional, a
interveno do Poder Judicirio no Poder Legislativo deve, em
homenagem tripartio dos poderes, submeter-se autoconteno.
Portanto, no compete ao Poder Judicirio sindicar atos
administrativos do Parlamento, quando as solues so mltiplas e
constitucionalmente adequadas. Volta-se aqui noo de autoconteno
do Estado-Juiz perante o Parlamento, em homenagem tripartio dos
poderes. No cabendo ao Poder Judicirio atuar como intrprete do
regimento interno de casa legiferante.
Por isso, voto pela improcedncia do pedido cautelar incidental do
Autor que visava garantir que a votao no Plenrio da Cmara dos
Deputados para formao da Comisso Especial fosse aberta.

8.2 O funcionamento da Comisso Especial

Vistas as controvrsias envolvendo o artigo 19 da Lei 1.079/50, passase aos dispositivos posteriores. Em relao ao art. 20 da lei impugnada,
entendo pela sua compatibilidade material com a normatividade

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constitucional hodierna, pois em nada desborda da clusula do devido
processo, bem como os prazos positivados so condizentes com outros
ritos cleres levados a efeito no Poder Legislativo, como, por exemplo, a
comisso mista constituda para emitir parecer prvio em medida
provisria.
De novo, cabe-se frisar que a Comisso Especial possui funes
instrutrias e opinativas. Nesse sentido, deve remeter o primeiro parecer
ao Plenrio da Cmara dos Deputados na forma dos 1 e 2 do artigo 20
da Lei 1.079/50.
Nesse ponto, cabe uma atualizao da lei luz da Constituio da
Repblica de 1988, porquanto o devido processo legal se aplica a todos os
processos impulsionados pelo Estado brasileiro, especialmente no
impeachment, que um processo de responsabilidade com carter
sancionatrio, cuja pena de ndole poltica.
Veja-se o seguinte excerto da seminal obra doutrinria do e. Ministro
Paulo Brossard:
A harmonia dos Poderes exige a sua interdependncia. Poder-se-ia
assim dizer que no deixa de haver, limitadamente, em certa medida e
para certos fins, relao de subordinao ou vnculo de hierarquia poltica
entre o Por Legislativo, que acusa e julga, e o agente do Poder Executivo,
que julgado como e enquanto tal.
Assim se legitimaria, sob o ponto de vista poltico, o preceito
constitucional que, munindo o Congresso do poder disciplinar
constitucional, faz dele juiz do Presidente da Repblica; tal poder, usado
no impeachment, objetiva antes de tudo a integridade da ordem
constitucional. (BROSSARD, Paulo. O Impeachment: aspectos da
responsabilidade poltica do presidente da repblica. 2 ed. So Paulo: Saraiva,
1992, p. 132)
Por conseguinte, em toda a legislao ptria relativa ao Direito
Sancionador emanada aps o advento da ordem constitucional vigente,
observa-se a possibilidade de interferncia defensiva do investigado logo
antes da admissibilidade final.

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Seguindo essa lgica, a admissibilidade final da denncia se d na
forma do art. 22 da lei impugnada, logo se deve propiciar o direito
informao, notificando o Presidente da Repblica sobre a leitura do
parecer no expediente da sesso da Cmara, que por sua vez se dar nos
moldes do 1 do artigo 20 da Lei 1.079/50. Igualmente, deve-se facultar
ao Presidente da Repblica oferecer manifestao sobre o parecer da
Comisso Especial no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, a fim de que
aquela seja lida antes do incio da discusso nica sobre o parecer no
Plenrio da Cmara dos Deputados, como fator de influncia no juzo
decisrio dos deputados federais.
O artigo 21 tambm no reprovvel em juzo de recepo, tendo
em vista que aquele prev a forma da discusso nica do primeiro
parecer. Aps, deve-se realizar votao nominal e, por consequncia,
aberta, nos termos do MS 21.564, relator Ministro Octavio Gallotti e
redatoria para acrdo do Ministro Carlos Velloso, j. 23.09.1992, DJ
27.08.1993, em que consta o seguinte na ementa: IV. - RECEPO, PELA
CF/88, DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI 1079/50. VOTAO
NOMINAL, ASSIM OSTENSIVA (RI/CMARA DOS DEPUTADOS, ART.
187, PAR. 1., VI).
De acordo com o resultado da votao, a denncia ser arquivada,
caso seja considerada inapta como objeto de deliberao. Caso contrrio,
dar-se- seguimento ao rito de responsabilizao poltica. Da
interpretao sistemtica da lei, percebe-se que essa votao no Plenrio
da Cmara serve para chancelar ou no o juzo delibatrio realizado pelo
Presidente da Casa no recebimento da denncia popular.
Discutido o Parecer preliminar da Comisso Especial pelo Plenrio e
considerada a denncia objeto de deliebrao, por maioria simples dos
votos, presente a maioria de seus membros, nos termos do artigo 47 da
Constituio da Repblica de 1988, deve-se abrir prazo de 20 (vinte) dias
para contest-la e indicar os meios de prova com que pretenda
demonstrar a verdade do alegado.
Com ou sem a contestao presidencial, a Comisso Especial volta a
se reunir para levar a efeito uma fase instrutria, nos termos do 1 do art.

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22 da Lei 1.079/50, este considerado recepcionado pela ordem
constitucional vigente e, como j explicitado no voto, dando-se a
oportunidade ao acusado de participar dessa fase processual, inclusive
com direito a se manifestar depois da acusao sobre o material
probatrio e a que sua manifestao seja o ltimo ato de instruo.
Encerrada a instruo, a Comisso Especial deve emitir o segundo
parecer exigido pela Lei 1.079/50 no prazo de 10 (dez) dias. Dessa vez,
deve opinar tecnicamente sobre a procedncia ou improcedncia da
denncia, luz do conjunto ftico e da tipicidade das condutas elencadas
na lei de crimes de responsabilidade.
Aps, chega-se ao ato decisrio do processo levado a efeito na
Cmara dos Deputados, assim por paralelismo e com base nas mesmas
razes j expostas, deve-se propiciar o direito informao, notificando o
Presidente da Repblica sobre a leitura do parecer no expediente da
sesso da Cmara, que por sua vez tambm se dar de acordo com 1 do
artigo 20 da Lei 1.079/50, por expressa remisso do 3 do artigo 22 do
mesmo diploma legal.
Igualmente, deve-se facultar ao Presidente da Repblica oferecer
alegaes finais sobre o parecer da Comisso Especial no prazo de 48
(quarenta e oito) horas, a fim de que aquelas sejam lidas antes do incio
da primeira discusso a respeito do parecer de procedncia da denncia
no Plenrio da Cmara dos Deputados.
Observado o interregno de 48 (quarenta e oito) horas, realiza-se
outra discusso sobre o parecer final da Comisso Especial, luz das
regras de discusso positivadas no 4 do art. 22 da Lei 1.079/50.
Uma vez encerrada a discusso, dever o parecer ser submetido
votao nominal e ostensiva (voto aberto). Para ser admitida a acusao
contra o Presidente da Repblica, deve-se haver manifestao favorvel
por dois teros dos membros da Cmara dos Deputados. Caso contrrio,
a denncia ser arquivada.
Ante essas razes, em relao ao pedido cautelar c da petio
inicial, voto por declarar a recepo do art. 20, caput e 1, da Lei
1.079/50; dar interpretao conforme ao art. 20, 2 da Lei 1.079/50 a fim

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de firmar o entendimento de que antes da discusso nica em plenrio
seja lida a manifestao do Presidente da Repblica sobre o parecer
preliminar elaborado pela Comisso Especial; declarar a recepo do
art. 21, 22, caput, 1, 2, bem assim do art. 23, caput, da Lei 1.079/50;
dar interpretao conforme ao art. 22, 3 a fim de firmar o
entendimento de que o Presidente da Repblica dever ser notificado
para apresentar alegaes finais sobre o parecer definitivo da Comisso
Especial.
Alis, como j visto em tpico especfico deste voto, os regimentos
internos no podem substituir a lei especial em matria de processo e
julgamento de crime de responsabilidade, conforme o pargrafo nico do
art. 85, subsistindo, no entanto, suas disposies acerca da autoorganizao do Poder Legislativo.
Na seara dos atos finais do rito na Cmara dos Deputados, convm
julgar o pedido cautelar i do Autor, isto , seja declarada a ilegitimidade
constitucional no recepo dos 1 e 5 do art. 23, e dos artigos 80 e 81 da
Lei n. 1.079.
A esse respeito, reproduz-se o artigo 23 do diploma impugnado:
Art. 23. Encerrada a discusso do parecer, ser o mesmo submetido
a votao nominal, no sendo permitidas, ento, questes de ordem, nem
encaminhamento de votao.
1 Se da aprovao do parecer resultar a procedncia da denncia,
considerar-se- decretada a acusao pela Cmara dos Deputados.
2 Decretada a acusao, ser o denunciado intimado
imediatamente pela Mesa da Cmara dos Deputados, por intermdio do
1 Secretrio.
3 Se o denunciado estiver ausente do Distrito Federal, a sua
intimao ser solicitada pela Mesa da Cmara dos Deputados, ao
Presidente do Tribunal de Justia do Estado em que le se encontrar.
4 A Cmara dos Deputados eleger uma comisso de trs
membros para acompanhar o julgamento do acusado.
5 So efeitos imediatos ao decreto da acusao do Presidente da

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Repblica, ou de Ministro de Estado, a suspenso do exerccio das
funes do acusado e da metade do subsdio ou do vencimento, at
sentena final.
6 Conforme se trate da acusao de crime comum ou de
responsabilidade, o processo ser enviado ao Supremo Tribunal Federal
ou ao Senado Federal.
Em relao ao art. 23, 1, da Lei 1.079/50, secundamos a opinio do
ilustre Ministro Paulo Brossard[1][1][1][1][1][1][1][1][1][1][1][1][1][1] no
sentido de dar uma interpretao conforme a Constituio vigente para
inferir que expresso decretada a acusao, constante no art. 59, I, da
Constituio de 1946, deve ser dirigida uma interpretao evolutiva, luz
do art. 51, I, da Constituio da Repblica de 1988. Portanto, deve-se fixar
a nica interpretao constitucional possvel ao 1 do art. 23 da lei em
comento, isto , o efeito lgico da procedncia da denncia na Cmara
dos Deputados a autorizao para processar o Presidente da Repblica
por crime de responsabilidade.
Quanto ao mesmo artigo 23, 5, da Lei 1.079/50, a situao de
patente revogao em face de disposio constitucional expressa, pois o
art. 86, 1, II, da Constituio da Repblica de 1988, traz como preceito
normativo que somente depois de instaurado o processo na ambincia do
Senado Federal o Presidente da Repblica poder ser afastado de suas
funes.
Por outro lado, transcrevem-se os artigos 80 e 81 da Lei 1.079/50:
Art. 80. Nos crimes de responsabilidade do Presidente da
Repblica e dos Ministros de Estado, a Cmara dos Deputados
tribunal de pronuncia e o Senado Federal, tribunal de julgamento; nos
crimes de responsabilidade dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e
do Procurador Geral da Repblica, o Senado Federal , simultaneamente,
tribunal de pronuncia e julgamento.
Pargrafo nico. O Senado Federal, na apurao e julgamento dos
crimes de responsabilidade funciona sob a presidncia do Presidente do

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Supremo Tribunal, e s proferir sentena condenatria pelo voto de dois
teros dos seus membros.
Art. 81 A declarao de procedncia da acusao nos crimes de
responsabilidade s poder ser decretada pela maioria absoluta da
Cmara que a preferir. (grifei)
Segundo o Ministro Paulo Brossard, a Constituio da Repblica de
1988 manteve o impeachment como processo legal, contudo introduziu
algumas modificaes. Para o deslinde da questo, importam as
seguintes: com efeito, (a) a Cmara dos Deputados deixou de ser rgo de
acusao perante o Senado, ao fazer sua acusao que lhe fosse formulada por
qualquer cidado; (b) hoje se limita a autorizar a instaurao do processo, pelo
voto de dois teros de seus membros[2][2][2][2][2][2][2][2][2][2][2][2][2][2].
De plano, verifica-se a no recepo da primeira parte do art. 80 do
diploma legal impugnado, especificamente a expresso Nos crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, a
Cmara dos Deputados tribunal de pronuncia e o Senado Federal, tribunal de
julgamento. Isso porque com o advento da Constituio da Repblica de
1988 a Cmara dos Deputados perde o papel acusatrio que outrora lhe
foi atribudo pelos textos constitucionais passados.
Confira-se, a propsito, o seguinte precedente: MS 20.941, de
relatoria do ministro Aldir Passarinho e de redatoria para acrdo do
Ministro Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 09.02.1990, DJ 31.08.1992.
Por outro lado, o artigo 81 foi inteiramente revogado com o advento
da nova ordem constitucional, visto que o artigo 51, I, da Constituio da
Repblica, explicitamente estabelece o qurum de dois teros para
autorizar a instaurao do processo contra o Presidente.
Em concluso, julga-se parcialmente procedente ao pedido cautelar
i, para fins de declarar a no recepo dos artigos 23, 5; 80, caput, ab
initio; e 81 da Lei 1.079/50. Do mesmo diploma, realiza-se interpretao
conforme ao art. 23, 1, para fixar que o efeito lgico da procedncia da
denncia na Cmara dos Deputados a autorizao para processar o
Presidente da Repblica por crime de responsabilidade.

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9 Direito ao contraditrio aps o parecer final e prvio votao
e necessidade de fundamentao da concluso da Comisso Especial
luz das hipteses tpicas
Partindo da premissa de que o devido processo legal tem aplicao
larga no processo de impeachment, tem-se, como consequncia, a admisso
de que, forte no princpio do contraditrio, devem ser assegurados ao
acusado meios potenciais, mas materialmente, aptos a influenciar o
resultado processual.
Nessa linha, Luigi Ferrajoli afirma que a condio epistemolgica da
prova passa pelo poder do interessado em refut-la, de modo que
nenhuma prova seja adequada sem que sejam infrutferas todas as
possveis negaes e contraprovas (FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo:
teoria do garantismo penal. 3 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2010. p. 564).
No mesmo sentido, Antonio Scarance Fernandes atesta que so
elementos essenciais do contraditrio a necessidade de informao e a
possibilidade de reao, de modo que o referido princpio abarca o dizer
e o contradizer. Complementa o autor que no se admite que uma parte
fique sem cincia dos atos da parte contrria e sem oportunidade de
contrari-los e que o que assegura o contraditrio a oportunidade de
a eles se contrapor por meio de manifestao contrria que tenha
eficcia prtica (FERNANDES, Antonio Scarance. Processo penal
constitucional, 7. Ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012. p.
65).
Portanto, mais que garantia formal, o contraditrio, com a
contraposio entre as hipteses acusatria e defensiva, tem vocao
para imprimir contornos de legitimidade ao processo decisrio.
Na mesma direo, Srgio Ricardo de Souza leciona que o princpio
da audincia contraditria, ou simplesmente do contraditrio, reza que
toda prova admite contraprova, bem como que encontra-se na
ontologia desse princpio a ideia de democracia participativa que se
materializa por meio de um procedimento que garanta que a disputa

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entre as partes se desenvolva com lealdade e paridade de oportunidades,
onde a defesa goze dos mesmos direitos da acusao (SOUZA, Srgio
Ricardo. Manual da prova penal constitucional, 2. ed., Curitiba: Juru, 2014.
p. 78).
Ultrapassando a dimenso formal de formulao de tese e anttese, a
garantia do contraditrio vai alm do conhecimento do alegado e da
reao acusao e s alegaes contrrias, abarcando a perspectiva de
influir no processado e no prprio decisum. (GIACOMOLLI, Nereu
Jos. O devido processo penal: abordagem conforme a Constituio Federal
e o Pacto de So Jos da Costa Rica2 Ed. So Paulo: Atlas, 2015. p.
163, grifei)
Sendo assim, a oportunidade de contradizer o parecer final da
Comisso Especial, que ser submetido apreciao do Plenrio da
Cmara dos Deputados para fins de deliberao acerca da autorizao
ou no do processamento do Presidente da Repblica pelo Senado
Federal, configura meio inerente ao contraditrio. Embora a Comisso
Especial no ostente condio de parte, induvidoso que o parecer
repercute na deciso do Plenrio, de modo que, forte no Princpio do
Contraditrio, deve ser assegurado ao acusado a possibilidade de
manifestao com o fito de influir no resultado final.
Ainda, indispensvel que o parecer da Comisso Especial
indique de forma fundamentada a subsuno ao tipo jurdico-poltico
do crime de responsabilidade imputado. No ngulo sancionador, a
tipicidade desempenha relevante funo de atribuir segurana jurdica ao
desenrolar processual, garantindo que eventual sano seja condicionada
s hipteses taxativamente previstas em lei:
Obviamente, o pressuposto epistemolgico da defesa como
tambm da prova a taxatividade e materialidade do tipo penal: as
hipteses acusatrias, como foi demonstrado amplamente nos captulos
precedentes, devem consistir em asseres empricas que asseverem a
comisso de um fato exatamente denotado pela lei, no sendo nem
verificveis nem falseveis as asseres de significado indeterminado, ou,
pior, os juzos de valor (Tcio cometeu maus tratos ou atos obscenos,

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subversivos, ou ainda perigoso, etc.), que no admitem
contestaes, mas no mximo invocaes de clemncia. (FERRAJOLI,
Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 3 ed. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2010. p. 565).
A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de
processamento, na medida em que no haveria justa causa na tentativa
de responsabilizao do Presidente da Repblica fora das hipteses
prvia e taxativamente estabelecidas.
Se assim no fosse, o processamento e o julgamento teriam
contornos exclusivamente polticos e, do ponto de vista prtico,
equivaleria moo de desconfiana que, embora tenha sua relevncia
prpria no seio parlamentarista, no se conforma com o modelo
presidencialista, cujas possibilidades de impedimento reclamam a
prtica de crime de responsabilidade previsto em lei especfica.
Inobservada a limitao da possibilidade de responsabilizao s
hipteses legais, todo o devido processo cairia por terra.
Na perspectiva do julgamento jurdico-poltico, o dever de
fundamentao tambm consentneo com o mnus parlamentar de
prestar contas aos representados:
A fundamentao fornece as bases sustentveis de um processo
penal democrtico, constitucionalmente comprometido, livre de
argumentos de conscincia, de argumentos de autoridade, bem como de
juzos precipitados, ou seja, de influxos momentneos, indutores de erro e
de pr-compreenses inautnticas (Gadamer). Efetivamente, a
fundamentao permite a construo de uma resposta adequada ao
mundo jurdico (resposta correta a resposta advinda do devido
processo), nem sempre satisfazendo os anseios da maioria, nem os de
obteno de um grande auditrio de escuta ou de dividendos polticos e
econmicos (miditicos). Tambm se faz mister referir que a
fundamentao das decises judiciais exerce uma importante misso de
autocontrole e proteo ao prprio julgador (Garraud). Com isso,
evitam-se as motivaes desvinculadas da realidade ftica constante
dos autos, a imerso jurdica e a construo do decisum em presunes

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e motivaes indemonstrveis e sem objetividade.
(...)
Assim, a fundamentao das decises judiciais, essencialmente,
situa-se em sua dupla funcionalidade: endo e extraprocessual. (...) A
funo extraprocessual situa-se na estruturao do Estado de Direito,
permitindo cincia cidadania da informao acerca de como os juzes
e tribunais esto exercendo o poder jurisdicional, poltico e
administrativo. Por isso, a motivao e a fundamentao devero
engendrar um contedo explicitamente objetivo (alegaes, fatos,
provas e normas jurdicas aplicveis) e suficiente, ou seja, permissvel de
impugnao, que racionalize todas as hipteses e teses vertidas nos autos.
(GIACOMOLLI, Nereu Jos. O devido processo penal: abordagem conforme
a Constituio Federal e o Pacto de So Jos da Costa Rica2 Ed. So
Paulo: Atlas, 2015. p. 231)
Logo, no processo de impeachment, a fundamentao do parecer da
Comisso Especial, a um s tempo, desempenha funo endoprocessual
de permitir impugnao substancial a ser deliberada em Plenrio e
extraprocessual, associada ao controle popular dos atos praticados pelos
representantes. Nesse contexto, o parecer final dever possibilitar o
exerccio efetivo dessas prerrogativas. Assim, alm da tica da
fundamentao como direito do acusado inerente ao processo devido, a
fundamentao indispensvel validade dos atos sob o prisma da
transparncia inerente a processo de tal jaez.
10 O procedimento de impeachment no Senado Federal
Autorizada a instaurao de processo contra o Presidente da
Repblica (art. 51, I, da CRFB/88) ou, em outras palavras, admitida
acusao contra ele (art. 86, caput, da CRFB/88), ser submetida a
julgamento. A partir deste momento, inicia-se a tramitao do processo
perante o Senado Federal. Cumpre, nesta fase, examinar os pedidos
cautelares f, g, h, e j da presente ADPF.
Essa interpretao consentnea, ademais, com a que foi feita por

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esta Corte, quando do julgamento do MS 21.564:
No regime da carta de 1988, a Cmara dos Deputados, diante da
denuncia oferecida contra o Presidente da Republica, examina a
admissibilidade da acusao (C.F., art. 86, "caput"), podendo, portanto,
rejeitar a denuncia oferecida na forma do art. 14 da lei 1079/50. (MS
21564, relator(a): Min. Octavio Gallotti, Relator(a) p/ acrdo:
Min.
Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 23/09/1992, Dj 27-08-1993 pp17019 ement vol-01714-02 pp-00164 rtj vol-00169-01 pp-00080)

10.1 A impossibilidade de juzo de admissibilidade pelo Senado

Federal e a obrigatoriedade de processamento e julgamento
A autorizao para a abertura do processo , ento, recebida pelo
Senado Federal (art. 24 da Lei 1.079/50). Nos termos da lei, a recepo
acompanhada de outras duas providncias: a apresentao do libelo pela
comisso acusadora e a remessa de cpia de todos os atos praticados ao
acusado.
O arguente aduz que a deciso da Cmara ostenta natureza de
condio de procedibilidade, razo pela qual o Senado poderia rejeitar a
denncia. A corroborar tal interpretao, o autor afirma que, no
julgamento do MS 21.564, o Min. Carlos Velloso reconhecera que a
denncia poderia ser rejeitada e, na interpretao literal da Constituio,
a preposio pelo Senado estaria a indicar a possibilidade de juzo
negativo relativamente admissibilidade da denncia. O Senado Federal,
por sua vez, alegou em suas informaes nesta ao que a competncia
para processar, tal qual definida pelo art. 52, I, da CRFB/88, traduz a
possibilidade de rejeitar a denncia.
O pedido no merece acolhimento. Entre as atividades
desempenhadas pelo Senado Federal quando do recebimento da
autorizao para instaurao de processo de crime de responsabilidade
est a que recebe o libelo da comisso acusadora. Trata-se, em verdade,

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de pea formulada pela comisso acusadora, cuja competncia no foi
delimitada pela Lei 1.079/50. Em seu silncio, a constituio dessa
comisso deve observar o disposto no art. 58 da CR, facultando-se, pois,
ao Senado, por meio de seu regimento ou por ato de que resulte a
criao da comisso.
Nesse sentido, o regimento interno do Senado Federal, em seus arts.
380 e 381dispe que:
Art. 380. Para julgamento dos crimes de responsabilidade das
autoridades indicadas no art. 377, obedecer-se-o as seguintes normas:
I - recebida pela Mesa do Senado a autorizao da Cmara para
instaurao do processo, nos casos previstos no art. 377, I, ou a denncia
do crime, nos demais casos, ser o documento lido no Perodo do
Expediente da sesso seguinte;
II - na mesma sesso em que se fizer a leitura, ser eleita comisso,
constituda por um quarto da composio do Senado, obedecida a
proporcionalidade das representaes partidrias ou dos blocos
parlamentares, e que ficar responsvel pelo processo;
III - a comisso encerrar seu trabalho com o fornecimento do libelo
acusatrio, que ser anexado ao processo e entregue ao Presidente do
Senado Federal, para remessa, em original, ao Presidente do Supremo
Tribunal Federal, com a comunicao do dia designado para o
julgamento;
IV - o Primeiro Secretrio enviar ao acusado cpia autenticada de
todas as peas do processo, inclusive do libelo, intimando-o do dia e hora
em que dever comparecer ao Senado para o julgamento;
V - estando o acusado ausente do Distrito Federal, a sua intimao
ser solicitada pelo Presidente do Senado ao Presidente do Tribunal de
Justia do Estado em que ele se encontre;
VI - servir de escrivo um funcionrio da Secretaria do Senado
designado pelo Presidente do Senado.
Art. 381. Instaurado o processo, o Presidente da Repblica ficar
suspenso de suas funes (Const., art. 86, 1, II).

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Pargrafo nico. Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o
julgamento no estiver concludo, cessar o afastamento do Presidente da
Repblica, sem prejuzo do regular prosseguimento do processo (art. 86,
2 CRFB/88).
Observe-se que, da leitura dos dispositivos regimentais, cuja
incidncia, nesta fase do rito, justificada pelo art. 24, caput, da Lei
1.079/50 e pelo art. 58 da Constituio de 1988, inexiste competncia do
Senado para rejeitar a autorizao expedida pela Cmara dos
Deputados. Nem poderia. O comando constitucional claro ao indicar,
no art. 86, que admitida a acusao contra do Presidente da Repblica,
ser ele submetido a julgamento. Como se observa da leitura do Texto,
no h faculdade da Mesa do Senado quando recebe a autorizao:
deve ela instaurar o procedimento.
Com essas consideraes, dando interpretao conforme ao art. 24
apenas para reconhecer que a Cmara envia ao Senado a autorizao para
instaurao de processo, indefiro os pedidos cautelares formulados nos
itens ge h.
Finalmente, no que tange ao funcionamento da comisso acusadora,
conforme a disciplina constante dos arts. 25, 26, 27, 28, 29 e 30 da Lei
1.079/50, o pedido de interpretao conforme para se fixar a
interpretao segundo a qual os Senadores s devem realizar diligncia
ou a produo de provas de modo residual e complementar s partes,
sem assumir, para si, a funo acusatria, no merece acolhimento.
O principal argumento invocado pelos arguentes consiste em
afirmar que, neste ponto, a garantia do devido processo legal exigiria a
clara separao entre a funo acusatria e a funo julgadora.
Ocorre, porm, que, por expressa previso legal, art. 36 da Lei
1.079/50, o rol de clusulas que induzem o impedimento dos senadores
taxativo. Noutras palavras, apenas o parentesco e o testemunho de
cincia prpria no prprio processo de impeachment que impedem a
interferncia dos senadores. Poder-se-ia questionar se, em virtude do

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ADPF 378 MC / DF
princpio constitucional do contraditrio e da ampla defesa, no seria
necessrio admitir outras hipteses que no as que esto indicadas pela
Lei. A resposta , porm, negativa. Isso porque comisso acusatria no
compete as diligncias tpicas desempenhadas pelo rgo da acusao
no mbito do processo penal. De fato, a denncia formulada por
qualquer cidado (art. 14 da Lei 1.079/50). A Cmara decide se a denncia
merece ser objeto de deliberao e se deve ser autorizada a instaurao de
processo de apurao de crime de responsabilidade. Finalmente, o
Senado adapta a denncia a um objeto de deliberao, conforme dispe o
art. 24 da Lei 1.079/50 e o art. 380, III, do regimento interno do Senado
Federal. Em nenhuma dessas fases, deputados ou senadores assumem
para si a funo acusatria, nos moldes da que realizada pelo rgo de
acusao no processo criminal.
Ademais, ainda que se assim o fosse, a atuao de Senadores seria,
nessa hiptese, semelhante a de um juiz de instruo, no de um rgo de
acusao. Assim, nesse caso, seria plenamente aplicvel a jurisprudncia
desta Corte, a afastar a pretenso formulada pelo Partido requerente.
Confira-se:
PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. PRESIDNCIA DE
INQURITO. IMPEDIMENTO DO MAGISTRADO. INOCORRNCIA.
ART. 255 do CPP. ROL TAXATIVO . PRECEDENTES. JUIZADO DE
INSTRUO. INOCORRNCIA. INCOMPATIBILIDADE DO ART. 75
DO CPP COM A CONSTITUIO. INEXISTNCIA. ORDEM
DENEGADA. I - As hipteses de impedimento elencadas no art. 252 do
Cdigo de Processo Penal constituem um numerus clausus. II - No
possvel, pois, interpretar-se extensivamente os seus incisos I e II de
modo a entender que o juiz que atua em fase pr-processual
desempenha funes equivalentes ao de um delegado de polcia ou
membro do Ministrio Pblico. Precedentes. III - No se adotou, no
Brasil, o instituto acolhido por outros pases do juizado de instruo, no
qual o magistrado exerce, grosso modo, as competncias da polcia
judiciria. IV - O juiz, ao presidir o inqurito, apenas atua como um

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administrador, um supervisor, no exteriorizando qualquer juzo de valor
sobre fatos ou questes de direito que o impea de atuar com
imparcialidade no curso da ao penal. V - O art. 75 do CPP, que adotou a
regra da preveno da ao penal do magistrado que tiver autorizado
diligncias antes da denncia ou da queixa no viola nenhum dispositivo
constitucional. VI - Ordem denegada.
(HC 92893, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal
Pleno, julgado em 02/10/2008, DJe-236 DIVULG 11-12-2008 PUBLIC 1212-2008 EMENT VOL-02345-01 PP-00118)
Assim, tanto quanto as causas de impedimento e suspeio, outras
limitaes impostas aos magistrados, prprias do processo jurisdicional,
que visam garantia de um juzo dotado da mais absoluta
imparcialidade, no se compatibilizam com o processo jurdico-poltico
do impeachment.
Por essas razes, deve-se rejeitar o pedido cautelar constante da
alnea j.
No que tange ao pedido cautelar f, in fine, no sentido de que se d
interpretao conforme aos artigos 28 e 29 da Lei 1.079/50, para se fixar a
interpretao segundo a qual, em cada fase processual a manifestao do
acusado, pessoalmente ou por seus representantes legais, seja o ltimo
ato de instruo, reportando-me s razes j expendidas sobre o alcance
do princpio do contraditrio, caso de deferimento do pleito.
DISPOSITIVO
Diante do exposto, voto pelo conhecimento da presente Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental 378 a que se d parcial
procedncia aos pedidos cautelares requeridos para:
Quanto ao pedido A) seja realizada interpretao conforme
Constituio do art. 19 da Lei n. 1.079/50, para se fixar, com efeito ex tunc

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abrangendo os processos em andamento , a interpretao segundo a
qual o recebimento da denncia referido no dispositivo legal deve ser
precedido de audincia prvia do acusado, no prazo de quinze dias;
a) dar interpretao conforme ao art. 19 da Lei 1.079/50 a fim de
firmar o entendimento de que o recebimento da denncia operado pelo
Presidente da Cmara configura juzo sumrio da admissibilidade da
denncia para fins de deliberao colegiada, no havendo, assim,
obrigatoriedade de defesa prvia a essa deciso, como examinado na
fundamentao; rejeito, portanto, o pedido contido na letra a.
- Quanto ao pedido B) seja declarada a ilegitimidade constitucional
(no recepo) das expresses regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, constantes do art. 38 da Lei n.
1.079/50;
b) julgar improcedente o pedido cautelar b a fim de firmar o
entendimento de que os Regimentos Internos da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal somente possuem aplicao no rito do impeachment
naquilo que dizem respeito auto-organizao interna dos referidos
rgos legislativos, mas no para a autorizao, processamento e
julgamento do impeachment consoante aos fundamentos declinados para
dar interpretao conforme ao art. 38 da Lei 1.079/50.
Quanto ao pedido C) seja declarada a recepo dos artigos 19, 20,
21, 22 e 23, caput, da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo
a qual o art. 218 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
substitui o procedimento previsto nos referidos preceitos legais;
c) julgar parcialmente procedente o pedido cautelar c, nos termos
da fundamentao, a fim de:
c.1.) declarar a recepo dos arts. 19, in fine; 20, caput e 1, da Lei
1.079/50;
c.2.) dar interpretao conforme ao art. 20, 2 da Lei 1.079/50 a fim
de firmar o entendimento de que antes da discusso em plenrio seja lida
a manifestao do Presidente da Repblica sobre o parecer preliminar

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elaborado pela Comisso Especial;
c.3) declarar a recepo dos arts. 21, 22, caput, 1, 2, da Lei
1.079/50;
c.4) dar interpretao conforme ao art. 22, 3 da mesma lei; para
firmar o entendimento de que o Presidente da Repblica dever ser
notificado para apresentar alegaes finais sobre o parecer definitivo da
Comisso Especial;
c.5) declarar a recepo do art. 23, caput, da lei citada.
Quanto ao pedido D) seja realizada interpretao conforme a
Constituio do art. 19 da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao
segundo a qual a formao da comisso especial deve se dar com
representantes dos blocos parlamentares no lugar de representantes dos
partidos polticos;
d) julgar improcedente o pedido cautelar d, nos termos
expendidos na fundamentao, pois a filtragem constitucional da Lei
1.079/50 propicia equiparao normativa dos blocos parlamentares aos
partidos polticos, tanto quanto for possvel, nas circunstncias passveis
de legtimo alvedrio por parte do Legislativo.
Quanto ao pedido E) seja realizada interpretao conforme dos
artigos 18, 1, 22, 27, 28 e 29 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a
interpretao segundo a qual toda a atividade probatria deve ser
desenvolvida em primeiro lugar pela acusao e por ltimo pela defesa;
e) julgar procedente o pedido cautelar e, na extenso almejada
pelo Requerente em respeito imprescindvel ao contraditrio e ampla
defesa;
Quanto ao pedido F) seja realizada interpretao conforme do 1
do art. 22 e dos artigos 28 e 29, todos da Lei n. 1.079/50, para se fixar a
interpretao segundo a qual, em cada fase processual perante a
Cmara Federal e perante o Senado Federal , a manifestao do acusado,

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pessoalmente ou por seus representantes legais, seja o ltimo ato de
instruo;
f) julgar procedente o pedido cautelar f, nos termos da
fundamentao, para dar interpretao conforme aos artigos 22, 1, 28 e
29 da Lei 1.079/50, de modo a garantir que a manifestao do acusado,
pessoalmente ou por seus representantes legais, seja o ltimo ato de
instruo em cada fase processual.
Quanto ao pedido G) seja realizada interpretao conforme a
Constituio do artigo 24 da Lei n. 1.079 para se fixar a interpretao
segundo a qual o processo de impeachment, autorizado pela Cmara, pode
ou no ser instaurado no Senado, cabendo a deciso de instaur-lo ou no
respectiva Mesa, aplicando-se analogicamente o disposto no artigo 44
da prpria Lei 1079/50, no sendo tal deciso passvel de recurso;
E simultaneamente,
Quanto ao pedido H) seja realizada interpretao conforme a
Constituio do artigo 24 da Lei n. 1079/50 para se fixar a interpretao
segundo a qual a deciso da mesa do Senado pela instaurao do
processo deve ser submetida ao Plenrio da Casa, aplicando-se, por
analogia, os artigos 45, 46, 48 e 49 da prpria Lei n. 1079, exigindo-se,
para se confirmar a instaurao do processo, a deciso de 2/3 dos
senadores;
- julgar improcedentes os pedidos cautelares g e h, nos termos
da fundamentao, para fixar o entendimento de que no compete ao
Senado rejeitar a autorizao expedida pela Cmara dos Deputados
(pedido da letra g) para o processamento do Presidente, tampouco
votao e qurum de 2/3 no Plenrio do Senado para confirmar a
instaurao do processo (pedido da letra h).
Quanto ao pedido I) seja declarada a ilegitimidade constitucional
no recepo dos 1 e 5 do art. 23, e dos artigos 80 e 81 da Lei
1.079/50;

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i) julgar parcialmente procedente o pedido cautelar i, nos termos
da fundamentao, a fim de: i.1) declarar a no recepo do 5 do art.
23, e dos artigos 80, ab initio, e 81, todos da Lei n. 1.079;
e i.2) dar
intepretao conforme ao art. 23, 1, da mesma Lei, para consignar que o
efeito da procedncia da denncia na Cmara dos Deputados a
autorizao para processar e julgar o Presidente da Repblica.
Quanto ao pedido J: seja realizada interpretao conforme dos
artigos 25, 26, 27, 28, 29 e 30 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a
interpretao segundo a qual os Senadores s devem realizar diligncias
ou a produo de provas de modo residual e complementar s partes,
sem assumir, para si, a funo acusatria;
j) julgar improcedente o pedido cautelar j, nos termos da
fundamentao;
Quanto ao pedido K) seja realizada interpretao conforme do art.
19 da Lei n. 1.079/50, com efeitos ex tunc alcanando processos em
andamento , para fixar a interpretao segundo a qual o Presidente da
Cmara dos Deputados apenas pode praticar o ato de recebimento da
acusao contra o Presidente da Repblica se no incidir em qualquer das
hipteses de impedimento ou suspeio, esta ltima objetivamente
afervel pela presena de conflito concreto de interesses.
k) julgar improcedente o pedido cautelar k, nos termos da
fundamentao.
Assento, por fim, a perda ipso facto da eficcia da medida cautelar
deferida incidentalmente em 08.12.2015.
Nos termos da fundamentao e considerando os limites da presente
ao, indefiro os pedidos deduzidos nas medidas cautelares incidentais,
relativas a atos concretos praticados no mbito do processo de
impeachment.
o voto.

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[1] O Impeachment: aspectos da responsabilidade poltica do presidente da

repblica. 2 ed. Saraiva: So Paulo, 1992. p. 9.
[2]Ibid., pp. 7-8.

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