DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN:

EXCEPCIONES A LA IMPRORROGABILIDAD DE LA
COMPETENCIA?
Paula GALLO
SUMARIO: I. Introduccin. II. Estructura de la organizacin administrativa: descentralizacin y desconcentracin. IV. Conclusiones. V. Bibliografa. VI. Jurisprudencia.
I. INTRODUCCIN
La organizacin administrativa es el conjunto de normas jurdicas que regulan el aparato administrativo, con el fin de coordinar los distintos organismos que componen la administracin
pblica1.
Dentro de esta organizacin, existen diversos principios jurdicos fundamentales. De acuerdo al autor que nos propongamos analizar, estos principios pueden incrementarse o disminuir. Gran parte de la doctrina de argentina, sostiene que
tanto la centralizacin como la descentralizacin se encuentran
dentro del grupo.2 A pesar de las diferencias de enumeracin o
concepciones que puedan darse, todos los autores coinciden en
que la competencia y la jerarqua son principios bsicos de la
organizacin.

Estudiante de abogaca en la Universidad de Buenos Aires.

Dez, Manuel Mara, Manual de derecho administrativo, 6a. ed.,
Buenos Aires, Plus Ultra, 1985, t. I, p. 129.
2 Idem, op. cit., nota 1, p. 131., y Cassagne, Juan Carlos, Derecho
administrativo, 7a. ed., Buenos Aires, Abeledo Perrot, t. I, p. 231.
1

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Segn Sayagus Laso, la jerarqua se traduce en la relacin

jurdica que vincula a los rganos de la administracin y a los
funcionarios entre s, a travs de la subordinacin.3
Este principio puede observarse con gran arraigo en la doctrina alemana, en la cual se refleja claramente la importancia
de la relacin entre el poder pblico y el sbdito.
Con respecto al principio de competencia, nos encontramos
frente a ciertas discrepancias en cuanto al contenido del concepto. En primer lugar, se entiende por competencia a la aptitud legal para obrar que posee cada rgano administrativo.
Analizado desde otra perspectiva, es la libertad constituida por
el conjunto de acciones del rgano o ente, en su sentido lcito4.
Resulta de la Constitucin Nacional, de las leyes, o de los reglamentos.
Para Juan Francisco Linares, no hay diferencia alguna entre
la capacidad de las personas reales y la competencia de las
personas ideales. Basa su argumento en lo establecido en el
Cdigo Civil (artculos 33 y 53), discrepando con lo afirmado
por la teora tradicional que sostiene que para la persona
estatal est prohibido aquello que no le est expresamente
permitido.5
En nuestro sistema, la competencia es objetiva, obligatoria,
improrrogable, e irrenunciable. Mientras que en la doctrina
brasilera, la competencia es adems considerada: inmodificable
(admite la avocacin) e imprescriptible.6 Tanto la delegacin
como la avocacin de la competencia, son tcnicas de transferencia excepcionales al carcter de improrrogabilidad de la
misma.
Por su parte Agustn Gordillo sostiene que la descentralizacin, la centralizacin y la desconcentracin, son subespecies

3 Sayagus Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, 8a.

ed., FCU, 2002, t. I.
4 Linares, Juan Francisco, Derecho administrativo, 2a. reimpresin, Buenos Aires, Astrea, 2007, p. 229.
5 Idem, p. 244.
6 Mello Celso, Antnio Bandeira, Curso de derecho administrativo,
Mxico, Porra, 2006.

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dentro de una clase de competencia (en razn del grado).7 Coincidimos con esta teora, puesto que consideramos que estos
tres principios, as como los de avocacin y delegacin, se originan por un principio todava mayor que los engloba, como lo
es el de competencia. Lo cual no les resta importancia, sino
simplemente los organiza.
II. ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA:
DESCENTRALIZACIN Y DESCONCETRACIN
La concentracin y desconcentracin, as como la centralizacin y la descentralizacin, son modos tcnico-jurdicos que se
utilizan para estructurar la administracin.
Desde el punto de vista de la divisin del trabajo y la sociedad, son modos de dispersar la competencia administrativa.8
1. Concentracin y desconcentracin
Habr concentracin cuando las funciones se unan en relacin al Poder Ejecutivo, manteniendo con l una relacin de
jerarqua.
La desconcentracin es el mecanismo por el cual, la ley otorga, de forma regular y permanente, determinadas competencias
a un rgano inferior que se encuentra en la misma entidad
pblica.9 Supone una dispersin objetiva de funciones y un
sometimiento jerrquico al Poder Ejecutivo. La desconcentracin se establece por una norma reglamentaria general, fundada en el principio de delegacin de la distribucin de funciones.
Es llamada por algunos doctrinarios, descentralizacin burocrtica, para remarcar que no es una descentralizacin plena, sino por oficinas.
Se habla de desconcentracin, entonces, cuando a los rganos inferiores de la administracin centralizada o descentrali-

7 Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 8a. ed.,

Parte general, Buenos Aires, FDA, 2003, t. I, p. 13.
8 Vase Linares, op. cit., nota 4, p. 281.
9 Dromi, Roberto, Derecho administrativo, 10a. ed., Buenos Aires,
2000, p. 497.

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zada, se les asignan competencias decisorias. Implica la configuracin de una relacin inter-orgnica.
Algunos doctrinarios franceses asimilan la concentracin a
la descentralizacin, puesto que la primera implica una modalidad de la segunda, y tiene utilidad para descongestionar la
actividad del poder central.
Segn Cassagne, la desconcentracin presenta ciertas ventajas e inconvenientes. Con respecto a las ventajas, podemos
decir que: a) Descongestiona el poder, b) Acerca la administracin a los administrados, y c) Afirma la responsabilidad y la
iniciativa. En cuanto a las desventajas, se considera que la desconcentracin no opera una racionalizacin de recursos humanos
y presupuestarios, y se pierde la unidad de criterios para resolver cuestiones administrativas. Por ende, resulta conveniente la
desconcentracin siempre y cuando se la utilice racionalmente.10
Producida la desconcentracin, el rgano superior podr excepcionalmente recuperar la competencia asignada mediante el
instituto de avocacin.
2. Centralizacin y descentralizacin
La centralizacin administrativa implica la unin de varias
materias en un centro comn y la necesaria dependencia de un
poder central. Los rganos centralizados actan en una situacin de dependencia y subordinacin, y mantienen una estricta
relacin de jerarqua.11 En este caso, el ejercicio de la actividad
administrativa se encuentra en manos del rgano central. Sayagues Laso, habla de centralizacin como de concentracin
funcional en el jerarca.
Segn Hauriou, las ventajas de la centralizacin seran las
siguientes: 1) consolida el poder poltico, 2) distribuye las cargas sobre el conjunto del pas, 3) asegura la moralidad y regularidad en la administracin.12
La descentralizacin consiste en la transferencia de funciones estatales a entes con personalidad jurdica propia, separaCassagne, Derecho administrativo, op. cit., nota 2, pp. 254-258.
Dromi, op. cit., nota 9, pp. 496 y 497.
12 Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, 3a. ed., Teora
general, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1982, t. I, p. 620.
10
11

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das de la administracin central. Esta tcnica, adems, lleva

nsita la facultad de auto-administrarse (autarqua). Presume
una divisin objetiva (de funciones) y otra subjetiva (de rganos). El ejercicio de la actividad administrativa, en este caso, es
llevado a cabo de forma indirecta, mediante rganos que poseen cierta competencia dentro de un mbito fsico.
Los entes descentralizados son personas ideales que se encuentran subordinadas al Poder Ejecutivo en un menor grado
que la relacin de jerarqua.
La descentralizacin puede estar dotada de personalidad
(autarqua), o carecer de la misma (descentralizacin burocrtica). En el caso de no poseer personalidad, los rganos reciben
cierto poder de decisin e iniciativa, conservando el vnculo
jerrquico con el poder central; en Francia es la llamada desconcentracin.13
Linares afirma que la descentralizacin burocrtica, al no
tener personalidad jurdica, no puede ser considerada de otra
manera ms que como una semi-descentralizacin.14
Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autorizadas por ley. Asimismo, quedan sujetas al control administrativo, el cual confiere limitados poderes de control y direccin
sobre el ente. La descentralizacin no contiene autonoma, ya
que el Poder Ejecutivo conserva ciertas facultades de superioridad respecto del ente.15
El control administrativo que conserva la propia administracin central sobre los rganos descentralizados, guarda
ciertas caractersticas de la relacin jerrquica, as como la
posibilidad de intervencin excepcional en el rgano inferior, o
la facultad de anular o reformar los actos dictados por los inferiores.
La descentralizacin territorial implica la transferencia de
funciones de la administracin central a las entidades locales.
Adems, la descentralizacin debe atenerse a ciertos lmites,
puesto que debe mantener el equilibrio entre las libertades
locales y la unidad nacional. Como tampoco debe resultar en la
plena y entera libertad de los entes descentralizados, ya que
13
14
15

Marienhoff, op.cit., nota 12, pp. 618 y 619.

Linares, op. cit., nota 4, pp. 282-287.
Ibidem, p. 281.
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eso implicara una independencia y no una simple descentralizacin.

Las posibles ventajas de la descentralizacin seran: 1) Una
mejor adaptacin del servicio a las necesidades; 2) Descongestiona el trabajo de las autoridades superiores, y 3) Aporta rapidez en la gestin y resolucin de asuntos.
Para Marienhoff, ambas tcnicas pueden ofrecer aparente
rapidez en la resolucin de los asuntos, aunque en una buena
administracin, lo primordial es el acierto en la resolucin. Con
la autarqua, por ejemplo, no se busca agilizar la administracin sino un mayor acierto en la actuacin de la entidad.16
La recentralizacin consiste en la recuperacin, por parte de
los entes superiores, de la competencia otorgada a los entes
inferiores. Es la devolucin de facultades a la Administracin
central. Para que sea pasible la recentralizacin, deben respetarse las formas y competencias por las cuales la descentralizacin fue dispuesta. Puede ser total o parcial, y tiene un carcter
general sobre la materia para la que ha sido establecida.
Para la doctrina italiana, tanto la descentralizacin como la
desconcentracin, son especies de una misma institucin llamada descentramiento. Cuando la competencia la tiene asignada la administracin directa del Estado, la descentralizacin
es jerrquica o burocrtica. Cuando se atribuye la competencia
a un ente con personalidad jurdica propia que asume los fines
especficos del Estado, se habla de descentralizacin autrquica.17
3. Diferencias entre desconcentracin y descentralizacin
La desconcentracin es una tcnica de distribucin permanente de competencias, que implica una relacin inter-orgnica
en el marco de la misma entidad estatal. No obstante, la descentralizacin plantea una relacin inter-administrativa.18
Los entes estatales descentralizados tienen personalidad
jurdica propia, cuentan o han contado con una asignacin
legal de recursos, su patrimonio es estatal (son propiedad del
16
17
18

Marienhoff, op. cit., nota 12, cap. VI, pp. 621-624.

Cassagne, op. cit., nota 10, cap. II, pp. 249-252.
dem, pp. 250 y 253.
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Estado), tienen la facultad de administrarse a s mismos, y son

creados por el Estado. Mientras que, los rganos desconcentrados carecen de personalidad jurdica y de patrimonio propio.19
La relacin de jerarqua, se observa fehacientemente en la
desconcentracin, cosa que no sucede en la descentralizacin.
En esta ltima tcnica, los entes quedan sometidos a un control estatal tutelar. El llamado control de tutela, es un conjunto
de facultades implcitas y explcitas que permiten un control
menor, en comparacin con el que posee el superior jerrquico
sobre los rganos desconcentrados.20
La competencia transferida por medio de la desconcentracin o de la descentralizacin, no puede ser revocada. Las nicas excepciones a esta regla seran la avocacin (en la
desconcentracin) y la recentralizacin (en la descentralizacin).
III. AUTONOMA Y AUTARQUA
Cuando un ente determinado tiene capacidad para administrarse a s mismo, se dice que es un ente autrquico. Mientras
que un ente autnomo, adems de la caracterstica anterior,
posee la capacidad para dictarse sus propias normas dentro del
marco general que establece un rgano superior.21 Nuestra
nocin de entidad autrquica es equivalente al ente autnomo
del sistema uruguayo y chileno, y se asimila al tablissement
public del sistema francs.22
La autonoma es la libertad jurdica que se relaciona directamente con la Constitucin nacional. Un ente autnomo es
aqul que puede constituirse y legislarse a s mismo, as como
tambin autoejecutar su orden legal. La autonoma es la soberana aplicada al mbito interno.23
En nuestro rgimen constitucional, segn Cassagne, las
provincias son autnomas y los municipios tienen una autonoma restringida, que es equivalente a una autarqua adminis19
20
21
22
23

Gordillo, Agustn, op cit., nota 7, pp. 2-5.

Linares, op. cit., nota 4, p. 289.
Gordillo, Agustn, op. cit., nota 7, p. 11.
Marienhoff, op. cit., nota 12, p. 384.
Linares, op. cit., nota 4, p. 219.
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trativa. En sentido tcnico, la autarqua es una especie de la

descentralizacin. A su vez, los entes autrquicos configuran
un rgimen jurdico que se diferencia del rgimen de las dems
entidades descentralizadas.24
Bielsa, Villegas Basavilbaso, y Marienhoff, sostienen que las
municipalidades son entidades autrquicas territoriales; por su
parte Greca afirma que son autnomas. Con respecto a las
universidades, Bielsa, Marienhoff y Basavilbaso las estiman
autrquicas, mientras que Snchez Viamonte las considera
autnomas.25
La autarqua es una autonoma parcial que se limita a ciertas materias. Toda entidad autnoma es autrquica.
Al igual que las distintas posturas doctrinarias, el criterio de
la Corte acerca del rgimen de los municipios y las universidades, ha ido variando.
Dado que luego de 1957 diversas provincias consagraron en
sus Constituciones el criterio autnomo de sus municipios, la
concepcin autrquica antes atribuida, ya no poda ser sostenida uniformemente.
Asimismo, el mximo tribunal ha reconocido que los municipios poseen diversos caracteres que imposibilitan la asimilacin a la autarqua. Las municipalidades tienen origen constitucional, una poblacin (base sociolgica), y es imposible suprimirlas o hacerlas desaparecer. Mientras que los entes
autrquicos tienen origen legal, carecen de una base sociolgica, sus resoluciones slo alcanzan a las personas vinculadas, y
no pueden crear otra entidad autrquica que dependa de
ellos.26
La Constitucin nacional slo se limita a ordenar el establecimiento del rgimen municipal, para garantizar la efectividad
de la autonoma de las provincias. Al no haber fijado un sistema econmico-financiero de organizacin municipal, esta cuestin queda incluida dentro de las facultades propias de cada
provincia.27

24
25
26
27

Cassagne, op. cit., nota 10, p. 251.

Marienhoff, op. cit., nota 12, p. 388.
CSJN, Rivademar, fallos, 312:326.
CSJN, Municipalidad de Rosario, fallos, 314:495.
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El principio de autonoma universitaria fue incorporado a la

Constitucin nacional con la reforma de 1994. La Corte sostiene, adems, que es el medio requerido para que las universidades cuenten con la libertad suficiente para cumplir con su
finalidad especfica.28 Sin embargo, esta condicin de autonoma, no las excluye de los controles constitucionales ni del
plexo normativo.
La autarqua universitaria complementa la concepcin de
autonoma, e implica la capacidad de administracin y disposicin de los recursos asignados y de los recursos propios generados a raz del ejercicio de sus funciones.29
El artculo 75 inciso 19 de la Constitucin Nacional, que establece la autonoma y autarqua universitaria, configura un
lmite a la potestad reglamentaria del Estado. No obstante, no
genera una desvinculacin de las universidades respecto de la
facultad de regulacin y control que el mismo Estado mantiene.30
IV. CONCLUSIONES
Como hemos observado la improrrogabilidad de la competencia tiene, en principio, dos excepciones: la delegacin y la
avocacin. Pero luego de lo analizado, podemos sostener que
tanto la descentralizacin como la desconcentracin, constituyen otras dos excepciones al mismo principio de la organizacin
administrativa.
La delegacin y la avocacin, son mecanismos transitorios
de transferencia de la competencia. Mientras que a travs de la
descentralizacin o de la desconcentracin, se transmiten competencias de forma estable y permanente, ya sea a un rgano
inferior o a un ente con personalidad jurdica propia.
Es cierto que la descentralizacin es una tcnica diferenciable de la delegacin por determinadas caractersticas. Sin embargo, Linares sostiene que la descentralizacin puede subsumirse en la delegacin. Asimismo, afirma que en el caso de
un ente descentralizado habra delegacin, siempre y cuando
28
29
30

CSJN, Barsanti, fallos, 321:1799.

CSJN, Universidad Nacional de Crdoba, fallos, 322:919.
CSJN, Estado Nacional, fallos, 331:1013.
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sea el Poder Legislativo quien cree el ente y le asigne competencia.31

Consideramos entonces, que los cuatro criterios son principios excepcionales a la caracterstica de improrrogabilidad de la
competencia.
Como tambin se ha sealado, a pesar de que la desconcentracin y la descentralizacin tienen carcter permanente, pueden ser revocadas. La primera, mediante el instituto de
avocacin. La segunda, a travs de un mecanismo conocido
como recentralizacin, que debe respetar las mismas formas
que se siguieron al crear el ente en cuestin.
Con respecto a las distintas posturas doctrinarias y jurisprudenciales acerca del rgimen de los municipios y universidades, compartimos el razonamiento que ha adoptado la Corte
en la actualidad. La autonoma implica autarqua, y es una
supremaca que se ejerce en el mbito interno. Es por ello, que
se considera que tanto las universidades como los municipios,
requieren de un rgimen autnomo para cumplir con el fin para
el que fueron creados. La Constitucin nacional prev la autonoma y autarqua de las universidades. Respecto de los municipios, slo establece su existencia.
Cabe agregar, que la autonoma de las municipalidades puede ser ampliada o reducida por la Constitucin de cada provincia. No obstante, en el caso en que una provincia decida limitar
la autonoma de sus municipios, tal restriccin no deber impedirlos de libertad suficiente para que cumplan con su finalidad especfica.

31

Linares, op. cit., nota 4, p. 250.

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V. BIBLIOGRAFA
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ngela
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Martnez

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(1999).

Nacional

de

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c/Estado

Nacional

Estado Nacional Ministerio de Cultura y Educacin c.

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