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Manual

Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Manual

Anlisis
costo-beneficio
beneficio
de las leyes

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Observatorio
Econmico
Legislativo
Cedice

Presentacin
La evidencia demuestra en el mundo, que el mejor de los
sistemas es aquel en el cual las personas pueden desarrollar
sus acciones tan libremente como lo permita el derecho que
otras personas tienen, a su vez, de actuar en libertad
Fernando Salas F.

Este manual que presenta el Centro de Divulgacin del Conocimiento Econmico CEDICE Libertad, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de
la Universidad de Chicago y asesor permanente del Centro, aporta y refuerza
nuevos elementos al marco terico sobre la metodologa y tcnica del anlisis
costo-beneficio (ACB) elaborada por el licenciado Leandro Canto () para CEDICE y que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco
aos por el Observatorio Econmico Legislativo, programa que lleva adelante la institucin con el fin de fortalecer el dilogo democrtico y dar gua en
la evaluacin de polticas pblicas, as como del impacto que estas tienen en
la sociedad.
Con l ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la tcnica del anlisis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera produce ms beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.
Los costos que los ciudadanos deben conocer y analizar para mejorar las
polticas pblicas son: los econmicos, de informacin, de transaccin, negociacin, cumplimiento, ejecucin y de oportunidad, que en este manual se
explican.
Esperamos con esta gua continuar generando conocimiento a la ciudadana para que sea ms participativa y consciente de su papel activo en una
democracia. Si usted desea ms informacin acerca del trabajo e incluso incorporarse en alguna actividad que se desarrolla en este programa, no dude en
contactarnos.

El Equipo del Observatorio Econmico Legislativo

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Cedice

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Introduccin

ceptos bsicos relativos a cada etapa y utilizamos el ejemplo del Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos (DLCPJ) de la Gace-

Las leyes y regulaciones son instrumentos para la puesta en prctica de pol-

ta Oficial N 39.715, de 18 de julio de 2011; mejor conocida como la Ley de

ticas pblicas. Estas normativas se conjugan con la voluntad y capacidad de

Costos y Precios Justos. Dicha ley fue ya analizada por el Observatorio Eco-

los gobiernos para hacerlas cumplir y as determinan incentivos a la accin por

nmico-Legislativo de CEDICE en el ao 2011. El manual es, en definitiva, un

parte de los agentes econmicos (lase, en el marco de este trabajo: las fa-

instrumento para la evaluacin prospectiva de leyes recientemente aplicadas

milias, las empresas y el gobierno). El efecto de las leyes, combinadas con la

o en proyecto.

capacidad de los gobiernos para hacerlas cumplir, es imponer restricciones a

Este breve ensayo est escrito pensando en Venezuela y en los retos que

ciertas acciones pblicas e incentivar otras que, desde la perspectiva del regu-

tendr que asumir para convertirse en una nacin prspera, que ofrezca un

lador, son ms o menos convenientes para la sociedad.

futuro promisorio a sus ciudadanos. No somos los venezolanos idiosincr-

Los reguladores pueden o no estar conscientes de los efectos que se asocian

sicamente menos honestos o propensos al bien que los canadienses del

con la implementacin de las leyes que desean poner en prctica. Los agen-

estado de Saskatchewan o las madres del sur de Chicago. Nos diferencian

tes econmicos reaccionan frente a los incentivos determinados por nuevas

sistemas que privilegian las oportunidades de superacin material por vas

leyes, dada la capacidad de hacerlas cumplir de los gobiernos y, en ciertas oca-

diferentes. La misma consideracin aplica a los polticos que hoy conducen

siones, los efectos pueden ser cambios en direcciones no deseadas (o no pre-

y maana conducirn las riendas del pas. A ellos va dedicado este manual

vistas) por el legislador. As, las legislaciones acarrean costos y beneficios a la

que, aspiramos, dotar a lderes de nuestra sociedad civil de una herramienta

sociedad como un todo; costos y beneficios que derivan de cambios en la con-

para exigirles a ellos, a los polticos, los cambios y reivindicaciones que tanto

ducta de las familias, empresas, entes de gobierno, etc., que se ven afectados.

necesitamos.

Para determinar si la sociedad en general o sectores en particular, se beneficiarn o perjudicarn con la puesta en prctica de leyes se requiere determinar el balance entre los costos y beneficios que derivan de las acciones que
tales leyes implican. El anlisis costo-beneficio sirve como una herramienta
analtica para determinar el balance que permita calificar la conveniencia de
implementar ciertas regulaciones como una funcin de los beneficios sociales
relativos. A mayor beneficio neto relativo, ms conveniente resulta una nueva
regulacin.
En este breve manual nos proponemos explicar de forma didctica las nociones elementales que, de forma general, definen un anlisis costo-beneficio asociado con la definicin de regulaciones. El objetivo es estructurar las
etapas por las cuales debiera pasar la evaluacin de leyes y proyectos de ley,
desde la perspectiva del anlisis costo-beneficio. Est pensado para lectores
no versados en economa que desean formarse una opinin sobre los efectos
prospectivos asociados a regulaciones y pretende servir de gua para orientarlos en tal empresa.
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Este material define cuatro etapas clave asociadas con la puesta en prctica
de un anlisis de costo-beneficio de carcter cualitativo. Definimos los con-

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Etapa 1:
Pensar en los objetivos de la ley

mltiples familias, pero con costos que seran individuales, pone obstculos a
la accin colectiva. Por lo general, las familias unifican sus acciones colectivas
en torno a agentes tales como los partidos polticos y organizaciones de la so-

En sistemas de democracia liberal, el diseo y ejecucin de las leyes privilegian

ciedad civil que tienen incentivos como grupo y que se alinean parcialmente

los beneficios sociales netos como criterio de eficiencia. En otros sistemas,

con los intereses de las familias, resolviendo de la mejor forma posible el

por ejemplo, en aquellos en los cuales el Estado se opone al individuo y la liber-

dilema planteado.

tad individual es soterrada, se privilegiarn los criterios de clientelismo poltico

Las empresas: Por empresas nos referimos a actores privados que estn

y captacin de rentas. Los mecanismos que contrabalancean el poder en los

motivados por la lgica del lucro en la produccin de bienes y servicios. Las

sistemas polticos permitirn o no la alineacin de las polticas pblicas con la

empresas tambin enfrentan dilemas de accin colectiva puesto que son, al

eficiencia econmica o la divergencia entre uno y otro.

igual que las familias, grupos numerosos. Pero los costos de organizacin de

Dado que todas las leyes producen

las empresas en torno a intereses comunes son menores que los que enfren-

una realineacin de incentivos para la

tan las familias debido a que, por lo general, forman grupos ms pequeos y

accin pblica, la implementacin de

tienen intereses ms unificados. Las empresas tienden a organizarse en torno

leyes siempre involucra agentes que son

a la accin colectiva en la medida en que los beneficios netos de hacerlo son

ganadores y otros que podran ser perde-

percibidos como positivos. La formacin de asociaciones de empresarios en

dores. Es comn encontrar que quienes

cmaras y federaciones es el resultado de estos esfuerzos de organizacin

potencialmente se beneficiaran de una ley

en torno a la accin colectiva. La organizacin empresarial en torno al objetivo

son sus promotores. Para el anlisis costo-

de influir sobre una ley puede tomar diversos medios que incluyen el llamado

beneficio es preciso identificar quines ganan y quines pierden, ya que esto permite

Los gobiernos: Tienen un atributo distintivo que es pertinente a esta con-

aislar conceptualmente los objetivos que la

ceptualizacin, estn motivados por la necesidad de perpetuarse en el

ley se propone.

poder. Las polticas pblicas y las leyes en las que estas se fundamentan

De forma muy general, la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley busca iden-

no se disean e implementan en el vaco. Las disean e implementan pol-

tificar los incentivos que estn detrs de la implementacin de la ley, evalua-

ticos para ofrecerlas (o imponerlas) a la sociedad sobre la base de objetivos

da en relacin con los agentes econmicos a quienes potencialmente puede

que reflejan sus preferencias por conservar el poder poltico. Para con-

afectar. Para propsitos analticos y con fines didcticos clasificamos estos

servar el poder los gobiernos atienden las demandas de los agentes eco-

agentes econmicos en tres grandes grupos, definidos a continuacin: 1. las

nmicos que tienen ms fuerza dentro del juego que la poltica define. Para

familias; 2. las empresas y; 3. los gobiernos.

analizar las leyes desde la perspectiva del costo-beneficio resulta indispen-

Las familias: Desde el punto de vista de su capacidad para influir en la formulacin de leyes, las familias son un grupo numeroso, muchas veces con intereses divergentes, lo cual les atribuye muy poca capacidad de organizarse en
torno a la accin colectiva unificada. La accin individual de una familia oponindose a una ley que le perjudica podra acarrearle beneficios, pero dichos
beneficios seran repartidos de forma colectiva. De ser fallida, la accin indi6
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lobby poltico y la influencia directa en los medios de comunicacin social.

sable analizar a quienes legislan con atencin a la forma como esas leyes les
beneficiaran.
Preguntas bsicas en la Etapa 1:
De forma esquemtica, durante la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley, se
debera intentar dar respuesta a cuatro preguntas fundamentales:

vidual de una familia oponindose a una ley le acarreara un costo individual.

1. Cul es el objetivo de la ley, tal como es justificada por el legislador?

Este dilema bsico relativo a los beneficios potencialmente repartidos entre

2. Cules son los grupos afectados por la propuesta legislativa?

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

a. Cmo afectara esta ley a las familias?

Desde la perspectiva del legislador, la DLCJP combatira el proceso inflacio-

b. Cmo afectara esta ley a las empresas que producen bienes

nario que se registra en el pas. Este proceso inflacionario es percibido por el

y servicios?
c. Cmo afectara esta ley la conducta de los agentes que van
a tener la responsabilidad de hacerlas cumplir?
3. Cmo se alinea la ley en cuestin con los objetivos generales que tiene el go
bierno que la enuncia?

legislador como el producto de prcticas especulativas que son inherentes


al poder para alterar los precios que tendran empresas que cohabitan en un
mercado de competencia imperfecta (monopolios, oligopolios, etc.). La ley
tiene por objeto regular la actividad econmica de produccin y comercializacin de bienes y servicios en el pas.

4. De qu forma beneficiara esta nueva legislacin a los objetivos de consecu


cin y estabilidad en el poder de dicho gobierno?

2. Cules son los grupos afectados de forma directa e indirecta


por la propuesta legislativa?

Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 1):

Las empresas seran directamente afectadas por esta ley que regula la fija-

En atencin a las preguntas bsicas enunciadas anteriormente, se analiza a

cin de ganancias y precios a los cuales se pueden comercializar los bienes y

continuacin el DLCPJ:

servicios. El efecto ms directo asociado a la fijacin de precios y ganancias sera la cada en los incentivos a la produccin en aquellos bienes y servicios en

1. Cul sera el objetivo de la ley, tal como es justificada

bilidad especificada. De forma indirecta, dicha regulacin generara incentivos

La exposicin de motivos de la DLCPJ explica las razones que originan esta ley

a la produccin de bienes sustitutivos que, no siendo regulados,

de la siguiente manera:

podran todava generar ganancias positivas que remuneren al

Los abusos flagrantes del poder monoplico en muchos sectores


de la economa han originado que la base de acumulacin de
capital se materialice en los elevados mrgenes de ganancia que
implica el alza constante de precios sin ninguna razn ms que la
explotacin directa e indirecta del pueblo () El poder monoplico

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los que el costo marginal de producirlos no superase el precio fijado, o la renta-

por el legislador?

empresario, empleados y dems factores de produccin sobre la base de sus contribuciones al proceso productivo, dada la estructura
del mercado.

o monopsnico y la cartelizacin, se han constituido en la poltica

El racionamiento implcito

aplicada, por los empresarios, para dominar el mercado, siendo

en la reduccin de la oferta

ellos quienes fijan los precios y condiciones comerciales, que

que es consecuencia de la

no se corresponde a referentes internacionales, ni obedecen a

regulacin tambin da lugar

una estructura de costos justificable () La generalizacin de

a actividades de produccin

prcticas especulativas produce niveles de inflacin exacerbados,

ilcita y reventa que reportan ganancias por intermediacin a comercializa-

que terminan erosionando no solo el poder adquisitivo de la

dores y agentes productores en mercados no regulados. En estos mercados

poblacin, sino el potencial de las pequeas y medianas empresas

informales de produccin y reventa el precio de los bienes y servicios sera

() Por lo antes expuesto, es necesaria una Ley de Costos y

siempre ms elevado que el precio fijado por el regulador, ya que por definicin

Precios Justos que coadyuve la accin del Ejecutivo Nacional en

su produccin y comercializacin involucra un riesgo mayor (y consecuente-

la implementacin de polticas de democratizacin de acceso

mente un costo mayor) para quien incurre en esta actividad. Productores y

de todas las venezolanas y todos los venezolanos, de manera

comercializadores formales enfrentan una nueva competencia radicada en la

equitativa, a los bienes y servicios (Evaluacin de DLCPJ).

informalidad.

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Las familias seran afectadas de forma directa e indirecta. Los con-

tar dicha regulacin no es imposible, pero los costos de escrutinio han sido his-

troles propuestos por esta iniciativa legislativa fijaran

tricamente ms elevados que los beneficios que derivan de estos, hacindo-

precios que de forma directa influiran sobre el

la, en la prctica, excesivamente costosa de implementar con las tecnologas

presupuesto familiar abaratando el precio

existentes. Las burocracias que regularon precios e intentaron controlar tasas

de los productos regulados. De forma in-

de ganancia fueron probadas y resultaron sumamente ineficientes en los reg-

directa, sin embargo, la fijacin de precios

menes comunistas. Estas burocracias se caracterizan por elevada corrupcin.

reducira la oferta de bienes hacindolos ms escasos e incluso llevando su oferta a cero (sacndolos del
mercado).

3. Cmo se alinea la ley en cuestin con los objetivos generales


que tiene el gobierno que la enuncia?
Las dificultades inherentes a la incapacidad prctica de regular las tasas de ganancia y precios de todos los bienes y servicios en una economa como la ve-

Como sealamos, las regulaciones

nezolana se pueden traducir en un amplio margen de discrecionalidad en la

de tasas de ganancias y precios su-

aplicacin de la DLCPJ. En sistemas de gobierno en los cuales las instituciones

ponen racionamiento y escasez. La inflacin que seguira a pesar del DLCPJ

que garantizan la libertad individual son dbiles o inexistentes (como Venezue-

aadira condiciones de elevada escasez. Esta situacin de inflacin con es-

la), existe el riesgo de que esta discrecionalidad, que deriva de los atributos de

casez tiene dos caractersticas particulares. En primer lugar, el costo de bus-

la normativa, pueda ser captada por el regulador y utilizada como herramienta

car los bienes y servicios se incrementa de forma sustantiva. Dado que el uso

para condicionar la actividad econmica segn criterios polticos.

del tiempo tiene un valor, la inversin del tiempo empleado buscando bienes
y servicios que antes no eran escasos se suma a la inflacin real al encarecer

4. De qu forma beneficiara esta nueva legislacin para lograr los obob-

el costo de obtener los bienes que es la suma del precio de un bien ms el

jetivos de consecucin y estabilidad en el poder de dicho gobierno?

costo asociado a su bsqueda.

El control excesivo de la actividad econmica es propio de regmenes cen-

En otras palabras, las consecuencias asociadas a la escasez de productos re-

tro-planificados en los cuales promover la iniciativa empresarial no es visto

gulados para las familias redundan en un incremento de los costos de bsque-

como una ruta para el desarrollo de una nacin. Definir una ley que regule

da de productos ahora escasos, que de forma directa afecta el bienestar de las

todos los canales de agregacin de valor asociados al proceso productivo

familias al implicar sustituir el tiempo en el hogar y en actividades productivas

atiende a la idea de que el Estado puede planificar la asignacin econmica

para adquirir los productos deseados.

de bienes y servicios de forma ms eficiente que los mercados. Los Estados

Es posible tambin que los controles asociados a esta ley, al


desincentivar la produccin privada corriente y la inversin futura, reduzcan las oportunidades de empleo de las familias
en el sector privado.

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pueden hacer esfuerzos importantes


para influir en una visin que concibe a
las empresas como obstculos y no
como motores para el desarrollo,
y que privilegie al Estado frente al

Los agentes que van a tener

mercado como mecanismo de

la responsabilidad de hacer

asignacin de valor a los bienes

cumplir las regulaciones de

y servicios. En sociedades

precios y de tasas de ganancia

en las que, como en Vene-

formaran una nueva burocracia,

zuela, un componente del

especficamente dedicada a dicha

poder poltico se funda en

actividad. En principio, implemen-

la narrativa de un empresa-

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

riado que no agrega valor, ir contra el empresario para regular sus ganancias

Preguntas bsicas en la Etapa 2:

excesivas puede ir en el mejor inters de los gobiernos. Siempre que la na-

De forma esquemtica, durante la Etapa 2: Anlisis del statu quo como con

rrativa descrita sea compartida por la sociedad, la prctica de coartar la inicia-

trafactual se debera intentar dar respuesta a la siguiente pregunta:

tiva privada puede implicar apoyo poltico de las familias que se ven afectadas
por precios crecientes.

Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo el statu quo como estado


contrafactual: cul sera la situacin de las familias y las empresas en relacin con los efectos potenciales que la ley genera?

Etapa 2:
Anlisis del statu quo como contrafactual
Tal como hemos explicado, las leyes afectan los incentivos para la actuacin
de los agentes econmicos. Ahora bien, la conceptualizacin de los efectos de
las leyes como costos o beneficios requiere de uno o varios estados de comparacin sobre la base del(los) cual(es) se pueda determinar si la direccin de los
cambios en los incentivos atribuibles a las leyes es positiva o negativa para los
afectados. Uno de esos estados posibles, tal vez privilegiado por conocido o
probable, es el statu quo.
En el anlisis costo-beneficio, el statu quo es entendido como el estado del
momento que precede a la implementacin de la ley y se describe como un
escenario de equilibrios que hubieran continuado de no haber sido puesta en
prctica la ley. A estos estados que no ocurren, pero pudieran haber ocurrido
en ausencia de la legislacin, se les denota estados contrafactuales. En el
anlisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este trabajo, el statu

Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 2):


Continuando el ejercicio que empezamos en el captulo anterior y en atencin a
las preguntas bsicas enunciadas, se analiza el DLCPJ como sigue:
Cul sera la situacin de las familias y las empresas en el escenario sta
tu quo en relacin con los efectos potenciales que la ley genera?
Los principales efectos que identificamos en la etapa 1 que
a fectan a familias y empresas pueden resumirse as:
a. Incremento de los precios de los bienes y servicios;
b. Escasez de bienes y servicios y crecimiento de la
actividad informal de produccin y
comercializacin;
c. Surgimiento de mercados
informales;
d. Desempleo

quo es analizado como estado contrafactual y se asume que los agentes que
seran afectados por la ley no cambian la situacin de equilibrio que precede a
la implementacin de la ley.
La pregunta fundamental a la que se busca entonces dar respuesta en la segunda etapa del anlisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este
trabajo es, en trminos simples, la siguiente: qu hubiera ocurrido a los agentes econmicos si la ley en cuestin no hubiera sido puesta en prctica y todo
hubiese continuado como estaba? Dando respuestas a esta pregunta, quienes adelantan el anlisis costo-beneficio pueden formar una apreciacin cualitativa de la manera como las leyes afectan a los agentes econmicos sobre
la base de un escenario contrafactual probable que sirve como comparacin.
Para dar respuesta a la pregunta anterior, se requiere revisar las descripciones
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hechas durante la Etapa 1 en relacin con los impactos potenciales de la ley


sobre los agentes econmicos.

Incremento de los precios de los bienes y servicios


En el statu quo, las familias continan afectadas por la inflacin, que se define como el crecimiento permanente de los precios de los bienes y servicios. Es
generalmente aceptado que, en economas inflacionarias, los precios se incrementan por razones relativas al crecimiento de la oferta de dinero que resulta
de un mal manejo macroeconmico de los pases y no es fundamentalmente
el producto de prcticas monoplicas. Es de esperarse que, frente a la ausencia de polticas macroeconmicas para estabilizar los precios, estos sigan al
alza en un escenario de statu quo.
En el statu quo, las empresas continan con la produccin de bienes y servicios que les reporten ganancias positivas. Si la inflacin escala, reducciones en

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

el poder de compra real de las familias podran implicar la necesidad de las em-

neficios netos sociales comparativamente positivos. Es por ello que los costos

presas de reducir la oferta de sus bienes o servicios.

o beneficios de las leyes pueden (y deben) tambin evaluarse cualitativamente


en relacin con alternativas que son potencialmente mejores a las presenta-

Escasez de bienes y servicios


En el statu quo, las familias no enfrentaran la escasez dramtica de bienes
y servicios en el corto plazo. Sin embargo, en la medida en que no se implementen polticas para contener la inflacin esta podra escalar y desarrollar
escenarios de hiperinflacin. En situaciones de hiperinflacin se produce
un reacomodo del presupuesto familiar hacia bienes de primera necesidad,
provocando un reajuste de la demanda de bienes y servicios que motiva
reducciones en la oferta.
Surgimiento de mercados informales
En el statu quo las empresas enfrentan la produccin y comercializacin informal de bienes y
servicios. Dichas actividades informales son promovidas por los elevados costos de hacer negocios que las regulaciones y trabas a la actividad
empresarial imponen a los empresarios.

das por dicha ley y no solamente en relacin con el statu quo.


Aunque la comparacin de los efectos de una ley con el statu quo permite
conceptualizar sus efectos potenciales, para balancear costos y beneficios es
importante contrastar esos efectos potenciales con otras alternativas legislativas que, de no haberse implementado la ley en cuestin, podran haberse
puesto en prctica. En otras palabras, mientras que evaluar los efectos de una
ley en relacin con el statu quo es necesario, para determinar los efectos sociales netos de una ley se deberan considerar tambin los costos de oportunidad en los que se incurre cuando no se implementa la opcin legislativa a la
cual se asocia el mayor beneficio social.
Por qu es importante evaluar los costos y beneficios de las leyes en relacin
con alternativas legislativas como contrafactuales? La razn es que la eficiencia econmica y el bienestar (los cuales se quieren normar) son criterios relativos a los costos de oportunidad en los que se incurre cuando se disean
polticas pblicas. En este sentido, para obtener el mximo beneficio social
se requiere implementar las mejores polticas (y para ello poner en prctica
las mejores propuestas legislativas). Si las mejores polticas no son puestas

Desempleo

en prctica, la sociedad acarrea un costo de oportunidad que se expresa en

En el statu quo las familias no veran sus probabilidades de empleo afec-

ganancias que se pierden en trminos de bienestar. Es decir, al no poner en

tadas por la reduccin en la produccin de bienes y servicios, pero s se ve-

funcionamiento las mejores polticas, la sociedad no alcanza su desarrollo po-

ran afectadas por las condiciones de desempleo coyuntural y estructural que

tencial y, como consecuencia, trunca o limita sus posibilidades de aadir valor.

afectan a la economa de forma general.

Ahora bien, se requiere esfuerzo creativo as como conocimiento terico y


prctico de la dinmica a la cual se pretende alterar para plantear alternativas

Etapa 3:
Anlisis de alternativas legislativas
como contrafactuales

legislativas que funden mejores polticas pblicas. Contraponer alternativas a

Las leyes son generalmente mejorables y, de hecho, en ocasiones, por diseo

bienestar social neto. Mientras que disear polticas pblicas puede ocasio-

o por negligencia, pueden acarrear efectos muy negativos para la sociedad. El


statu quo es un estado contrafactual que permite hacer una evaluacin conservadora de los costos y beneficios de una ley. Pero incluso si el beneficio so-

las leyes que se evalan es una tarea de diseo de polticas pblicas, ya que
presupone el conocimiento de mejores opciones para alterar los incentivos
de los agentes econmicos que redunden en un incremento comparativo del
nalmente requerir la evaluacin de expertos, los ciudadanos podemos hacer juicios informados sobre alternativas legislativas que sean mejores en trminos relativos a las que los legisladores proponen.

cial neto de una ley no es negativo en relacin con el statu quo, es posible que
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existan alternativas a las leyes que se busca evaluar, a las cuales se asocien be-

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

De manera muy general y con el fin de orientar al lector en torno a cmo pen-

Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo

sar una propuesta legislativa alternativa, proponemos seguir los tres pasos

la mejor propuesta legislativa alternativa que se cono-

siguientes:

ce como estado contrafactual: cul sera la situacin


de las familias y las empresas en relacin con los

A. Identificar el(los) problema(s) que se busca resolver

y sus causas:
Las propuestas legislativas atienden a la necesidad de dar respuesta a un problema o grupo de problemas especficos. En esta etapa de conceptualizacin
es pertinente identificar en primer lugar cul es este problema al cual se
busca dar respuesta. Identificado el problema, en segundo lugar se debe indagar sobre las causas que lo generan, para lo cual se puede recurrir a la opinin de expertos, literatura o utilizar juicios informados.
B. Desarrollar y esbozar la propuesta alternativa:
Identificados el problema y sus potenciales causas, se debe proceder a proponer leyes que planteen alternativas de poltica pblica en comparacin con
la propuesta legislativa evaluada. El grado de detalle posible a esbozar en una
nueva propuesta va desde muy general hasta muy especfica y depender del
inters del evaluador. Esta nueva propuesta alternativa debe ser congruente
con la expectativa de que se generarn efectos netos sociales que, al compararse con la propuesta legislativa que est siendo evaluada, sean cualitativamente positivos.
C. Determinar los efectos potenciales:
Para determinar los efectos potenciales de una propuesta alternativa, deber
detallarse de qu forma los impactos de esta nueva propuesta afectan a las
familias, las empresas y el gobierno, tal como fue propuesto en la Etapa 1.
Aunque en esta seccin hemos presentado tres pasos que sugieren un algoritmo secuencial para orientar al lector sobre cmo disear una propuesta legislativa alternativa, su implementacin prctica podra involucrar los tres pasos
de forma simultnea.
Preguntas bsicas en la Etapa 3:
Durante la etapa 3: Anlisis de alternativas legislativas como contrafactuales,
la pregunta a la que se intentara dar respuesta es muy similar a aquella que
nos hiciramos en la etapa 2. Solo el sujeto que denomina el estado contrafac16
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tual cambia:

efectos potenciales que la ley genera?


Claramente un esbozo de la propuesta legislativa
alternativa y sus efectos precede a la formulacin
de la pregunta a la que se busca dar respuesta en la
etapa 3.
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 3):
De manera anloga a la forma como analizamos la Ley de Costos y Precios Justos en la etapa 2, continuamos nuestro ejercicio ilustrativo analizando el DLCPJ
en esta etapa 3. En primer lugar, esbozamos una propuesta legislativa alternativa. En este ejemplo, no hacemos mayor nfasis en los detalles de dicha
propuesta, pero es decisin del evaluador el nivel de especificidad que quiera
drsele.
Elementos centrales de una propuesta legislativa alternativa
al DLCPJ
A. Identificacin del problema o los problemas que se busca resolver
y de sus causas:
De la exposicin de motivos del DLCPJ se puede inducir que los reguladores estn interesados en reducir la inflacin y minimizar las prcticas monoplicas.
Hemos explicado anteriormente que existe cierto consenso sobre las causas
de la inflacin, entre las cuales destacan un manejo irresponsable de las cuentas fiscales y de la poltica monetaria; ambos conllevan la expansin de la oferta monetaria que se traduce en inflacin.
Si bien es cierto que las prcticas monoplicas reducen el bienestar del consumidor, las causas para la existencia de condiciones imperfectas de competencia bien pueden atribuirse a la ausencia de mercados y a la asignacin discrecional y poco transparente de derechos de propiedad, que otorgan privilegios
a la inversin a ciertos grupos y no a otros.
B. Desarrollo de una propuesta alternativa:
Cuando el objetivo es la reduccin de la inflacin, la mejor receta para su
reduccin es el ajuste de las cuentas fiscales y el establecimiento de una pol-

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Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

tica monetaria y cambiaria que controle el crecimiento de la oferta de dinero.

Desempleo

Nuestra propuesta legislativa para el control de la inflacin podra ser la imple-

Tal como mencionamos, es de esperarse que el desempleo baje dadas las po-

mentacin de una poltica de inflation targeting que coordine las agencias de

lticas propuestas.

gobierno (ministerios y Banco Central) en torno al objetivo explcito de lograr


metas de inflacin fijas.
Para desincentivar los monopolios y fomentar la competencia es preciso el es-

Etapa 4:
Evaluacin de costos y beneficios

tablecimiento de reglas de juego formales que permitan el desarrollo de la iniciativa privada en condiciones de equidad. Esto significa que quienes tengan la

En esta etapa del anlisis costo-beneficio, los efectos potenciales de la ley so-

iniciativa de emprender encuentren en el Estado los mecanismos para hacerlo.

bre los agentes econmicos que afecta son comparados con el statu quo y

Las regulaciones pro-competencia han demostrado su eficiencia para contro-

con las alternativas potenciales. Para ello es conveniente organizar los efectos

lar los intentos de captacin de mercado que perjudiquen al consumidor.

potenciales de forma que se puedan evaluar las alternativas planteadas.


Para el momento en que el lector ha alcanzado esta etapa en su anlisis, todos

C. Determinacin de efectos potenciales:

los factores que se necesitan para ponerla en prctica habrn sido ya desarro-

A este nivel de la evaluacin costo-beneficio, se comienza a dar respuestas a

llados en etapas previas. En este sentido, la etapa 4 puede ser vista como un

la pregunta bsica que nos hicimos al comienzo de esta etapa: cul sera la si

ejercicio que ordena la ideas en funcin de evaluar el balance costo-bene-

tuacin de las familias y las empresas en el escenario propuesta legislati

ficio neto que se asocia a una ley. A continuacin delineamos los elementos

va alternativa en relacin con los efectos potenciales que la ley genera? Expli-

clave de esta etapa en el anlisis costo-beneficio con referencia explcita a la

camos los efectos potenciales sobre:

evaluacin del DLCPJ.

Precios de los bienes y servicios


Una sana poltica macroeconmica podra estabilizar el crecimiento de los
precios de manera que incrementos de la productividad que mejoran los salarios permitan a las personas comprar ms bienes y servicios.
Escasez de bienes y servicios

Preguntas bsicas en la Etapa 4:


Cmo se comparan los efectos potenciales de las leyes en cuestin en los
tres escenarios analticos que hemos venido desarrollando:
1. bajo la ley;

No se prev que una sana poltica fiscal aunada a una poltica de pro-compe-

2. en el estado contrafactual statu quo, y;

tencia genere escasez de bienes o servicios. Por el contrario, mejoras en las

3. en el estado contrafactual propuesta legislativa alternativa?

condiciones macroeconmicas y seguridad en los derechos de propiedad podran incrementar la inversin productiva y, de esta forma, la oferta de bienes

Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 4):

disponibles (incluso promoviendo la innovacin en bienes no existentes).

Para ilustrar cmo llevar adelante esta etapa en nuestro ejemplo de anlisis de

Crecimiento de la actividad informal de produccin


y comercializacin

costo-beneficio del DLCPJ esquematizamos nuestro ejemplo con la siguiente


tabla:

Es de esperar que la actividad informal baje por dos vas. En primer lugar, los
incentivos para el trabajo asalariado se incrementaran, ya que la inversin
productiva causada por las polticas generara ms puestos de trabajo y mejor
remunerados. En segundo lugar, una poltica de competencia que fortalezca
los derechos de propiedad incentivara la formalizacin de las actividades in18
Observatorio
Econmico
Legislativo
Cedice

formales de produccin y comercializacin.

19
Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

El anlisis costo-beneficio cualitativo que ofrecemos en este trabajo cierra su

Efectos asociados
Esfera
afectada

ciclo con la comparacin que hacemos en la tabla anterior de los efectos poLey evaluada

Statu quo

Alternativa legislativa

1. Precios de los bienes y servicios


Incremento del precio
de los bienes y servicios
por reduccin de la
oferta y fomento de
la economa informal.
Los fundamentos del
problema inflacionario
siguen sin ser atacados,
por lo cual es de
esperarse que los
precios continen
subiendo.

Los fundamentos
del problema
inflacionario siguen
sin ser atacados, por
lo cual es de esperarse
que los precios
continen subiendo.

dos escenarios contrafactuales de inters (statu quo y propuesta legislativa).


Las causas del aumento
de los precios son
atacadas y se estabilizan
los precios. La
productividad de la
economa aumenta
y el poder de compra
de las familias se
incrementa.

Escasez en el largo
plazo asociada a la
cada del poder de
compra.

tado, tanto a favor del statu quo, como de una alternativa legislativa, podra no
ser tan evidente tratndose de otras leyes que estn mejor motivadas.

No hay escasez de
bienes y servicios en el
corto plazo. Se
incrementa la oferta de
bienes y potencialmente
aumenta la variedad.

cuestin. Leyes que se fundan en asideros ideolgicos, sin tomar en cuenta


criterios bsicos de la dinmica econmica y de la accin colectiva, son fcilmente discutibles y descartables en un anlisis costo-beneficio cualitativo a
priori como el que sugerimos en este ensayo.
Cabe mencionar que, en nuestro caso de estudio, existe una propuesta de
cambio legislativo que supone una mejora evidente con respecto tanto a la ley
analizada como al statu quo. Este resultado no es necesario, sin embargo, ya
que el statu quo podra ser un estadio de poltica ptimo, dados los recursos y
limitaciones con los cuales los hacedores de polticas cuentan a la hora de disear e implementar leyes. Las oportunidades y retos en el diseo de polticas
pblicas que se fundamenta en cambios legislativos podran, en principio, ser
explotados de forma eficiente, dando lugar a un statu quo que maximiza el beneficio social neto (lo cual no significa que dicho equilibrio es dinmicamente

La proporcin de la
poblacin econmica
mente activa en la
economa informal se
mantiene constante.

El desempleo motivado La tasa de desempleo


al cierre de empresas se aumenta lentamente
por el incremento
incrementa.
de costos de hacer
negocios.

20

ideolgico y no tcnico que motiva la ley que estamos estudiando. Este resul-

afectadas por las leyes, es una funcin del grado de pertinencia de la ley en

Las mejores
condiciones a la
inversin incrementan
los incentivos a la
formalizacin del
trabajo y la actividad
informal.

estable).
En la medida en que las motivaciones y diseo de leyes se acercan a criterios
de eficiencia tcnicos, resulta ms importante dirimir cuantitativamente su
efectividad en trminos de sus beneficios netos. Esto puede hacerse sobre
la base de un anlisis que primero identifique los efectos que las leyes tienen

4. Desempleo

Observatorio
Econmico
Legislativo
Cedice

saldo positivo a favor de las alternativas a la ley propuesta, debido al carcter

so, en el cual de forma efectiva se asignen valores a las esferas potencialmente

3. Incremento de la informalidad
Se incrementa la
economa informal
(produccin y
comercializacin)
debido a la subida de
los costos de hacer
negocios.

En el presente ACB, la comparacin entre alternativas resulta en un evidente

En consecuencia, la necesidad de enfatizar un anlisis cuantitativo ms riguro-

2. Escasez de productos y servicios


Se presenta escasez
severa de bienes y
servicios en el corto
plazo, asociada a la
reduccin de la oferta
de productos de las
empresas existentes
y el cierre de aquellas
que no pueden sostener
el incremento en los
costos de hacer
negocios implicados
en la legislacin.
Escasez en el largo
plazo asociada a
la cada del poder
de compra.

tenciales de la reforma legislativa bajo la circunstancia de la ley analizada y los

Se revierte la tendencia
creciente al incremento
del desempleo
estructural por mejoras
en las condiciones
econmicas generales.

sobre los agentes econmicos, y luego les asigne valor numrico (precios/
costos) a estos efectos tomando en consideracin la dimensin temporal que
caracteriza dichos efectos. Este tipo de anlisis involucra herramientas ms
sofisticadas que las contempladas en el presente ensayo.
21
Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Conclusiones
y recomendaciones:
La puesta en prctica de polticas pblicas siempre conlleva costos y bene-

pas. Quienes desean construir un ACB riguroso se enfrentan con limitaciones


importantes ya que no hay evaluaciones sistemticas de estas polticas y la
data disponible parece insuficiente para adelantar tal tarea.

ficios. Para determinar si la sociedad en general, o sectores en particular, se

En este ensayo delineamos una metodologa cualitativa

benefician o perjudican con la implementacin de estas polticas se requiere

para llevar a cabo ACB de polticas o programas

determinar el balance entre dichos costos y beneficios. En este ensayo hemos

sociales. Nuestro objetivo fue dotar de los

desarrollado una metodologa cualitativa simplificada para realizar anlisis

elementos bsicos que permiten analizar

costo-beneficio de propuestas legislativas. Hemos explicado y ejemplificado

leyes desde la perspectiva del beneficio

cmo la efectividad de las leyes prospectivas y la conveniencia de implemen-

neto social que estas potencialmente

tarlas en relacin con otras alternativas, se determinan en funcin de los bene-

generan. Esperamos que este

ficios sociales netos relativos. A mayor beneficio neto relativo, ms convenien-

ensayo contribuya modestamente

te la ley.

a motivar una discusin sobre cmo se deba

Desde una perspectiva limitada, el anlisis costo-beneficio puede concebirse


estrictamente como una herramienta financiera-contable y, consecuente-

enfocar la pertinencia de la aplicabilidad de las leyes


en la Venezuela de hoy.

mente, pensarse como una simple tcnica. Sin embargo, el aspecto contable-financiero del anlisis costo-beneficio es una de las etapas de un examen
mucho ms comprensivo que requiere, en primer lugar, acertar en la forma
como las polticas pblicas, por diseo o no, afectaran a las personas, las familias que ellas forman y las comunidades en donde viven. El anlisis costobeneficio que proponemos es entonces una herramienta para cuestionar propuestas legislativas que no maximizan el bienestar social o reafirman aquellas
que s lo hacen.
Para comprender si una poltica pblica es, ha sido o ser efectiva (es decir,
si tiene, ha tenido o tendr un beneficio neto positivo) se requiere que haya
sido evaluada rigurosamente y se hayan determinado sus efectos objetivos.
La evaluacin de las polticas pblicas aporta el
insumo

fundamental

que precede al ejercicio contable-financiero


implicado en diferenciar costos de beneficios.
Venezuela requiere de esfuerzos
para poner sobre la mesa de discusin
cmo puedan evaluarse rigurosamente las
22
Observatorio
Econmico
Legislativo
Cedice

polticas pblicas que se adelantan en el

23
Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Manual

Wladimir Zanoni

Anlisis
costo-beneficio
de la leyes

Economista venezolano, Ph.D. de la


Universidad de Chicago, EE.UU, donde se
desempea como profesor. Tambin ejerce
la docencia en la Universidad de Carleton,
Canad. Autor de varias publicaciones

1 edicin

sobre polticas pblicas en educacin e

Observatorio Econmico-Legislativo

informalidad. Miembro del Comit

Centro de Divulgacin

Acadmico de CEDICE Libertad

del Conocimiento
Econmico CEDICE, 2015

Centro de Divulgacin
del Conocimiento

Coordinacin editorial

Econmico CEDICE

Roco Guijarro

Av. Andrs Eloy Blanco (Este 2)

Correccin

Edificio Cmara de Comercio de Caracas.

Alberto Mrquez

Nivel Auditorio, Los Caobos,

Diseo

Caracas, Venezuela.

ABV Taller de Diseo

Telfono: +58 (212) 571.3357

Carolina Arnal

Correo electrnico:

Ilustracin

cedice@cedice.org.ve

Idana Rodrguez

www.cedice.org.ve

Impresin

Twitter: @cedice

Tipografa Artetip

RIF: J-00203592-7

Tiraje
500 ejemplares

Est permitida la reproduccin

Centro de Divulgacin

deesta publicacin, citando

delConocimiento Econmico

la fuentey con autorizacin

CEDICE

previa delCentro de Divulgacin


del Conocimiento Econmico

HECHO EL DEPSITO DE LEY

CEDICE

Deposito Legal: lf5352015300826


ISBN: 978-980-7118-24-8
Caracas, Venezuela 2015

24
Observatorio
Econmico
Legislativo
Cedice

Anlisis
costo-beneficio
de las leyes

Manual

Anlisis costo-beneficio
de la leyes
El Centro de Divulgacin del Conocimiento Econmico, A.C. CEDICE
Libertad, es una asociacin civil sin fines de lucro, privada e independiente,
fundada en 1984 por personas comprometidas en la defensa de la libertad individual, la iniciativa privada, los derechos de propiedad, gobierno limitado y
bsqueda de la paz.
El Observatorio Econmico Legislativo es el programa de CEDICE Libertad
que tiene como objetivo analizar, monitorear, investigar, hacer seguimiento e
incidir en polticas pblicas que fortalezcan el dilogo democrtico y la participacin ciudadana.
Este manual, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de la Universidad de Chicago y asesor permanente del Centro, viene a reforzar y a aportar
nuevos elementos al marco terico sobre la metodologa y tcnica del Anlisis Costo-Beneficio (ACB), elaborada por el licenciado Leandro Canto para
CEDICE, que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco

aos por el Observatorio Econmico Legislativo.


Con l ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la tcnica del anlisis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera pro-

J-00203592-7

duce ms beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.

ISBN: 978-980-7118-24-8

Observatorio
Econmico
Legislativo
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