La Federalizacion Educativa en Mexico Historia Del Debate Sobre La Centralizacion y La Descentralizacion Educativa 1889 1994

LA FEDERALIZACION EDUCATIVA EN MEXICO
Historia del debate sobre la centralizacin

y la descentralizacin educativa
(1889-1994)
CENTRO DE ESTUDIOS SOCIOLGICOS
LA FEDERALIZACION
EDUCATIVA EN MEXICO
Historia del debate
sobre la centralizacin
y la descentralizacin educativa
(1889-1994)
Alberto Armut
CIDE
EL COLEGIO DE MEXICO
CENTRO DE INVESTIGACIN Y DOCENCIA
ECONMICAS
379.72
a7447f
Arnaut Salgado, Alberto
La federalizacin educativa en Mexico : historia del debate sobre la
centralizacin educativa, 1889-1994 / Alberto Amaut. - - Mxico :
El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Sociolgicos, 1998.
352 p. ; 21 cm.
ISBN 968-12-0884-6
1. Educacin y estado-Mxico-Historia-Siglo XX. 2. Descentralizacin
en el gobjemo-Mxico-Historia-Siglo XX. 3. Mxico-Poltica educatva
-Historia-Siglo XX. 4. Educacin pblica-Mxico-Hstoria-Stglo XX.
Portada de Mara Luisa Martnez Passarge

Fotografa de Mara Melndrez
Primera edicin, 1998

D.R. El Colegio de Mxico
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico, D.F.
D.R. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
Carretera Mxico-Tohica 3655
Lomas de Santa Fe
01210 Mxico, D.F.
D.R. Alberto Arnaut
ISBN 968-12-0884-6
Impreso en Mxico
NDICE
Agradecimientos
15
Introduccin
17
I . LOS ORGENES DE LA INSTRUCCIN PBLICA NACIONAL

(DE LA INDEPENDENCIA A LA REPBLICA RESTAURADA)
La enseanza de las primeras letras como asunto privado

La instruccin elemental como asunto pblico. La Constitucin de 1857
29
35
II. LA POLTICA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA

DESCENTRALIZADA DURANTE EL ANTIGUO RGIMEN
Primer debate en torno de la centralizacin de la enseanza

El normalismo centralizador en los estados y descentralizador en la Repblica
La resistencia regional a la organizacin nacional del magisterio
Una secretara de instruccin que llegue "hasta donde las
fronteras de Mxico alcanzan"
Una ley y una convocatoria centralizadoras entre el antiguo
rgimen y la revolucin
56
62
64
77
91
III. LA DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA
Los congresos nacionales de educacin primaria

Dificultades de la instruccin rudimentaria
97
113
LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
Convencin federalizadora
Flix Palavicini: un secretario de instruccin "dispuesto a
suicidarse"
124
132
IV. LA CENTRALIZACIN POSREVOLUCIONARIA
La cruzada vasconcelista por la federalizacin

"En la imaginacin" tena el proyecto de ley
El debate en la Cmara de Diputados
El debate en los congresos nacionales de maestros
Los primeros aos de la Secretara de Educacin
147
151
156
163
169
V. AOS DE INCERTIDUMBRE
Autocrtica acerba
Intento de reconstituir la relacin entre la SEP y los estados
Los estados encabezados por Veracruz rechazan la federalizacin de la enseanza ( 1929)
Evolucin del proyecto educativo del Partido Nacional Revolucionario (PNR)
Redistribucin constitucional de la responsabilidad educava
173
176
183
187
190
VI. L A GRAN JORNADA POLTICA Y SINDICAL

POR LA FEDERALIZACIN EN LOS AOS DE CRDENAS
Los primeros proyectos de federalizacin del cardenismo

Jornada sindical por la federalizacin
La disputa por la federalizacin entre el sindicato y los gobernadores
201
203
211
V I L LA CENTRALIZACIN POR OTROS MEDIOS
La federalizacin amenazada y defendida

Entre la confederacin y el sindicato nacional
Jaime Torres Bodet
222
225
228
NniCE
La expansin federal y la centralizacin administrativa y

sindical
Los primeros signos de preocupacin sobre la estructura
centralizada
232
234
V I I I . LOS PRIMEROS PROYECTOS DE5CONCF.NTRADORES
(1958-1970)
"El retorno malfico" de Jaime Torres Bodet
Primer proyecto de desconcentracin
Segundo proyecto de desconcentracin
245
247
255
I X . DE LA DESCONVENTKACIN A LA FEDERALIZACIN
DESCF.NTRALIZADORA ( 1 9 7 0 - 1 9 9 5 )
La primera desconcentracin
Entre la desconcentracin y la descentralizacin
Federalizacin
Agenda
Consideraciones
finales
265
266
275
280
293
APNDICE I
Resumen de la propuesta de descentralizacin educativa

presentada por la Academia Mexicana de Educacin
(AME) a la VIII Asamblea Nacional Plenaria del Consejo
Nacional Tcnico de la Educacin (CNTE) (julio de 1969)
299
APNDICE II
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin

Bsica y Normal (17 de mayo de 1993)
I. Introduccin
II. Antecedentes
305
305
307
10
FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
III. Los retos actuales de la educacin

IV Reorganizacin del sistema educativo
V Reformulacin de los contenidos y materiales educativos
VI. Revaloracin de la funcin magisterial
309
312
319
323
Bibliografa
333
"La centralizacin no es mala en s misma; la unidad

de autoridad es indispensable, por civilizadora, en
cierto periodo de la evolucin de los pueblos, como
lo demuestra en todo momento la historia del mundo.
La centralizacin slo llega a convertirse en obstculo
para el progreso, cuando tiende a deprimir la iniciativa local, cuando esa iniciativa ha llegado a su mayor
edad, cuando ya es consciente de s misma, cuando
ya siente su dignidad y se revela su poder precisamente como feliz resultado y en virtud de una buena
centralizacin",
Gregorio Torres Quintero
(1911)
A Manuel Bartlett Diaz
AGRADECIMIENTOS
En cierto sentido, este libro es el resultado de una charla con el
profesor Rafael Segovia, a finales de noviembre de 1989, cuando
se respiraba en el ambiente la consumacin del proyecto de descentralizacin educativa. En aquella ocasin conversamos sobre los ires
y venires de la Secretara de Educacin Pblica, y le coment que
me haba encontrado algunos documentos sobre el antiguo debate
de la federalizacin educativa; de pronto, el profesor se levant de
su asiento y me dijo: escriba esa historia. As lo hice. Me encerr en
mi cubculo, en El Colegio de Mxico, y un mes despus esta historia ya estaba escrita.1
Despus del profesor Segovia, el primer lector de esta historia
fue el licenciado Manuel Bartlett, secretario de Educacin Pblica
de entonces. No me cupo la menor duda de que la haba ledo,
porque el ejemplar que me devolvi, adems de que estaba absolutamente subrayado, contena una serie de observaciones crticas.
La dedicatoria es, pues, en reconocimiento a un lector atento,
enterado y crtico de mis primeros trabajos sobre el tema. De
hecho, este libro fue escrito para ambos, de no ser por ellos quiz
todava no lo tendran eh sus manos.
Ms tarde agregu a la versin original otros trabajos sueltos y
una serie de reflexiones sobre lo que ocurri despus de 1989. Esto
ltimo pude hacerlo, gracias a Carlos Bazdresch, como investigador de la Divisin de Estudios Polticos del Centro de Investigacin
1
Este libro fixe uno de varios intentos de escribir una tesis de maestra en
Ciencia Mtica, bajo la direccin de mi maestro Rafael Segovia; otro de ellos, e
menos esperado, result primero, Historia de una profesin: los maestras de educacin
primaria en Mxico (887-1994), publicado en 1996 por ei CIDE; otro ms, La burocracia educativa y las organizaciones gremiales del magisterio durante el porfinato y a
Revolucin Mexicana, se ha convertido en el punto de partida para la realizacin de
mi tesis de doctorado.
15
16
LA FEDERAL1ZACIN EDUCATIVA EN MXICO
y Docencia Econmicas (CIDE). Finalmente pude terminar la versin definitiva, nuevamente en El Colegio de Mxico, gracias a
Andrs Lira y Francisco Zapata.
Quiero agradecer a quienes de distintas formas me apoyaron
para hacer posible la publicacin de este libro: Fernando Escalante, Olac Fuentes, Rogelio Hernndez, Jorge Padua y Mart Soler.
Tambin expresar m agradecimiento a los amigos que padecieron, como siempre, los primeros avances de este trabajo en
interminables conversaciones monotemticas, as como a quienes
leyeron las primeras versiones mecanuscritas de este libro y, adems, las difundieron y me alentaron a publicarlo. Entre stos
quiero agradecer especialmente a Gilberto Guevara Niebla y a don
Pablo Latap.
Por ltimo aunque son los primeros a mis padres y hermanos, y a mis amores Rosy, Mara Fernanda, Julia y Alberto Sal,
quienes siempre han estado y han padecido ms que nadie en los
avatares de mis trabajos. Este libro, adems, les debe el que la
Navidad de 1989 no haya podido estar con ellos en Todos Santos
ni en Tuxtla Gutirrez.
A todos ellos este libro les debe todo, pero lo que en seguida
entrego, por supuesto, lo hago bajo mi exclusiva responsabilidad.
INTRODUCCIN
El objetivo de este libro es el de recuperar la historia de un antiguo

debate: el de la centralizacin y la descentralizacin de la educacin bsica y normal. Al mismo tiempo nos proponemos analizar
la federalizacin descentralizadora de nuestros das, a la luz de !a
federalizacin centralizadora, la desconcentracin y la descentralizacin inconclusa que le antecedieron.
La descentralizacin ahora denominada "federalizacin"
consiste en la transferencia del personal, las escuelas y los recursos
de esos servicios educativos, del gobierno federal a los gobiernos de
los estados, al mismo tiempo que el gobierno federal conserva y
refuerza sus facultades normativas sobre el conjunto del sistema
educativo nacional. 1
Los fundadores del sistema educativo mexicano siempre sostuvieron la idea de "federalizar" la educacin primaria, con el fin de
equilibrar u ocultar las consecuencias centralizadoras de las
polticas de expansin del sistema federal y las iniciativas federales
1
Hemos dejado fuera, dos cosas que lo hubieran enriquecido. Primero, una
definicin mucho ms clara y sistemtica de los conceptos de "centralizacin",
"desconcentracin", "descentralizacin", "federalizacin" y otros con los que se
encuentran ntimamente relacionados; para salvar esta deficiencia, remitimos al
lector a los trabajos de Ham Kelsen, Teora general del Estado, Editora National,
Mxico, 1973, y Tema general del derecho y del Estado, UNAM, 1969, as como "a la
versin kelseniana del derecho administrativo mexicano de Gabino Fraga, Derecho
administrativo, Porra, 1969. Segundo, el contexto poltico y administrativo ms
general de los proyectos y las polticas de desconcentracin y descentralizacin
educativa en Mxico; afortunadamente esta deficiencia se puede salvar con creces
en lo que corresponde al ltimo medio siglo, remitiendo al lector a dos excelentes
libros de Mara del Carmen Pardo, La modertiacin administrativa en Mxico, 19401990, El Colegio de Mxico, 1901, un cuidadoso anlisis de las reformas administrativas, su racionalidad tcnica y poltica, as como el contexto politico en el que se
produjeron durante los aos que comprende nuestro trabajo, y Teora j prctica de la
admmistracin pblica en Mxico, INAP, 1992.
17
18
encaminadas a uniformar y absorber los sistemas educativos locales; y sobre todo con la intencin de doblegar la oposicin de los
gobiernos y los educadores de los estados a cualquier proyecto
centralizador de la enseanza.
Ms de un siglo despus, un proceso de signo contrario, descentralizador, fue denominado con la misma expresin, "federalizacin". Los signantes del Acuerdo Nacional para la Modernizacin
de la Educacin Bsica y Normal (ANMEBN), que consum la descentralizacin en mayo de 1992, usaron la misma expresin, "federalizacin", con el fin de ocultar o equilibrar un proyecto de descentralizacin rechazado principalmente por la direccin nacional
del SNTE.2
El concepto de "federalizacin" encierra, pues, una ambigedad y adquiere su significado segn la coyuntura en la cual se usa.
Federalizar un sistema descentralizado significa centralizarlo y, por
el contrario, federalizar un sistema centralizado significa descentralizarlo.3 En su ambigedad estriba su acierto poltico, y termina
En el texto del ANMEBN no se menciona el concepto de "descentralizacin"
ni el de "federalizacin", slo alude a la "reorganizacin" y a "la transferencia". Sin
embargo, los signantes del Acuerdo usaron profusamente en sus discursos y en los
medios de difusin el concepto de "federalizacin" para resumir el proceso mediante el cual se buscaba construir un "nuevo federalismo educativo".
3
Al inaugurar el Primer Congreso Nacional de Educacin Primaria, el 13 de
septiembre de 1910, Justo Sierra dijo que "Centralizar la enseanza no puede ser
lafraseapropiada a esta idea; federalizarla o, mejor dicho, confederarla, confederar
las escuelas, como os estis confederando en una vasta asociacin los maestros
primarios; esto acaso respondera a una ingente necesidad nacional. [...] Con el
espritu de buscar unificaciones, pero no uniformidades que haran malfica vuestra
labor". Un ao despus, el Segundo Congreso Nacional de Educacin Primaria
incluy como el primer punto de su agenda una pregunta sobre la conveniencia de
federalizar la enseanza. La comisin encargada de dictaminar sobre este tema
emiti un dictamen interesante, en el que asentaba que, en vista de que el concepto
de "federalizacin" no se encuentra en ninguno de los diccionarios y enciclopedias
de la lengua, jurdicos y pedaggicos que tuvieron al alcance, acudieron a la
opinin individual de algunos delegados y encontraron que "federalizacin de
la enseanza" tena principabnerite los siguientes dos significados: "Primero: Accin y
efecto de someter todo el rgimen escolar y educativo de nuestro pas a la central
y absoluta direccin de los poderes federales legtimamente constituidos de la
nacin. Segundo: Accin y efecto de formar con los principales elementos directores de la educacin pblica y privada de los estados, territorios y Distrito Federal,
una alianza, una liga (foedus-cris, alianza) que asuma la direccin de la educacin
primaria en Mxico; es decir, una federacin nacional y dentro, naturalmente, de
nuestro rgimen poltico y del absoluto respeto a nuestras leyes". La Comisin
INTRODUCCIN
19
revelndonos la realidad de un autntico sistema federal de gobierno: ni absoluta autonoma de los estados porque no seran
partes de un todo, ni competencias absolutamente absorbentes del
gobierno federal porque entonces no tendramos estados, sino
dependencias directas de un gobierno unitario. Por las mismas
razones, esa ambigedad refiere lo que debera ser un autntico
sistema educativo federal: un sistema educativo nacional dentro de
un rgimen federal de gobierno, en el cual las facultades, las responsabilidades y la funcin educativa se distribuyen entre los
distintos niveles de gobierno, mediante un sistema de facultades
exclusivas y concurrentes entre el gobierno federal y los gobiernos
de los estados.
El sistema educativo federal mexicano fue imaginado por sus
fundadores como un mecanismo que iba a complementar y estimular la iniciativa educativa de los estados y los ayuntamientos. Nunca
pensaron que absorbiera, anulara o desestimulara la iniciativa
local. Sin embargo, la magnitud del rezago educativo, el tamao
de las tareas que era necesario emprender para resolverlo y la
debilidad de la organizacin local y municipal, obligaron a desarrollar una empresa educativa apoyada principalmente en la accin federal.
La educacin popular posrevolucionaria naci y se desarroll
como una obra de emergencia nacional, bajo la direccin de la
Secretara de Educacin Pblica (SEP), fundada en 1921, con jurisdiccin en todo el territorio nacional. Los gobiernos revolucionarios queran saldar, en el menor tiempo posible, la deuda con los
campesinos e indgenas, del pas para integrarlos y convertirlos en
agentes activos y en beneficiarios del desarrollo; transmitirles una
cultura cvica comn y c*ganizarlos. como una base de apoyo para
el nuevo rgimen poltico en formacin.
La SEP comenz por reabsorber las escuelas municipales del
Distrito Federal y despus emprendi la ocupacin educativa de
los estados: primero por sus respectivas periferias, estableciendo
escuelas donde no haba llegado la educacin sostenida por los
rechaz el primero de los significados y mostr su simpata por el segundo de ellos,
pero finalmente resolvi "declararse perpleja" y no emiti ninguna opinin concluyente sobre el punto. ("Dictamen sobre el primer tema del Segundo Congreso
Nacional de Educacin Primaria, septiembre de 1911".)
20
FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MEXICO
gobiernos estatales y los municipios y, despus, desde el campo, ta

presencia educativa federal se expandi hacia los centros urbanos
y las capitales de los estados. De ese modo se difundi la educacin
federal a todas las regiones del pas y termin formndose un vasto
sistema educativo nacional con una estructura fuertemente centralizada.
Con el paso del tiempo y en buena medida como resultado de
su expansin, el sistema centralizado comenz a reconocer sus lmites y a producir efectos distintos, a veces contrarios, a los de sus
propugnadores iniciales. El problema no fue el crecimiento; incluso no hay mayor logro que fundar una escuela donde no la haba
y la extensa cobertura de la educacin bsica es uno de los orgullos
nacionales. Sin embargo, el tamao alcanzado por el sistema dentro de una estructura centralizada gener una serie de deformaciones y rigideces.
Algunas veces el imperativo de mejorar la calidad se subordin
al del crecimiento, porque no haba mejor servicio que aquel que
se ofreca a quienes no contaban con ninguno, as como porque la
ampliacin de la cobertura de los servicios educativos sobre todo
la instruccin primaria obligatoria ha sido uno de los compromisos histricos y constitucionales del Estado mexicano. Otras veces,
la expansin provoc la ilusin de flexibilidad de una estructura
cada vez ms rgida y contribuy a aplazar las reformas requeridas
por el propio sistema educativo para responder con eficiencia y
eficacia a la demanda social de una mejor educacin. 4 Otro de los
resultados no buscados por la expansin centralizada fue el de desestimular la accin educativa de los estados y la participacin de la
sociedad y las autoridades locales en los procesos educativos. El
tamao y la complejidad tambin redujeron la capacidad del sistema para autorreformarse y convirtieron a su estructura centraliza-
4
Esto ocurri por dos razones principales: la primera, por los beneficios que
la expansin trae consigo en el corto plazo para los maestros, el sindicato y la
sociedad; y la segunda, porque la expansin, mientras dura, provoca la ilusin de
que la SKP ha recuperado flexibilidad y capacidad de accin y de que el problema
de gobernabilidad no existe. Mientras tanto los problemas siguen creciendo y
despus, cuando viene el estancamiento, reaparecen acrecentados y en las coyunturas qtie es ms difcil afrontarlos.
INTRODUCCIN
21
da en una camisa de fuerza que someti por igual a los directivos

y a los maestros.
Esto no significa que la obra educativa bajo el esquema centralizado o de expansin centralizada haya sido un completo fracaso.
Por el contrario, en su momento, trajo muchos beneficios para el
sistema educativo y para el pas: contribuy con la liberacin de la
enseanza y la profesin docente de "la poltica de campanario",
impuls la reforma de los planes, programas y mtodos de enseanza, llev la educacin a los grupos marginados, mejor los
salarios y las condiciones de trabajo de los maestros, impuls el
cambio social y difundi una cultura cvica bsica y uniforme en
toda la Repblica. El desarrollo del sistema educativo, adems,
permiti la liberacin de fuerzas productivas, form ciudadanos en
un pas "amortizado" en ms de la mitad de su poblacin; dio
cabida al traslado de recursos del centro y de las regiones ricas a las
habitadas por grupos pobres; contribuy a forjar una nacin y
preservarla de la amenaza externa y la bakanizacin interna; ilustr
a millones de mexicanos; jug un papel central en la eliminacin
de cotos, frenos, cacicazgos y atavismos; difundi "la religin cvica de
la patria" al margen y contra las otras religiones, la de la Iglesia y
las de las etnias; fue fundamental en la organizacin de los campesinos y en la destruccin de cercos agrarios, conservadores y reaccionarios. Fue crucial en la forja de la unidad donde prevaleca la
dispersin, el aislamiento y la discordia. En suma, el sistema
educativo nacional ha dado una contribucin central en la difusin
del comercio material y cultural del pas, y la expansin centralizada fue una forma, quiz la mejor, de acelerar la integracin
nacional.
Desde el porfiriato hasta los cuarenta con una breve interrupcin durante los aos revolucionarios. la historia de la educacin primaria es, en buena medida, tambin la de los proyectos
de federalizacin (en su significado centralizador) de la enseanza.
En esos aos, diversos proyectos centralizadores fueron debatidos
y bloqueados y redefinidos por diversos factores, entre los cuales,
fue decisiva la resistencia local a la centralizacin educativa.
El proyecto federal izad or no pudo realizarse en los trminos
absorbentes propuestos por algunos de los gobiernos federales de
esos aos. No obstante, la expansin educativa federal termin
22
conformando un sistema centralizado mucho ms grande y con

una cobertura geogrfica mayor que la que hubiera derivado de la
mera absorcin de las escuelas estatales y municipales.
Otra historia comienza en 1958: la de los proyectos de desconcentracin y descentralizacin de la Secretara de Educacin, que
fueron bloqueados, redefinidos o interrumpidos por varios factores, entre los que sobresale la oposicin del SNTE, uno de los
productos de la expansin centralizada del sistema educativo nacional y del sistema poltico heredado del sexenio cardenista.
A principios de los cincuenta, las altas autoridades educativas
sealaban que la SEP se haba convertido en un "gigantesco Departamento de Personal"; un inmenso organismo del que ya dependan decenas de miles de empleados, que tena mucho por hacer
para mejorar el sistema educativo nacional, pero que en realidad,
poda hacer muy poco.
El crecimiento de la Secretara no slo haba reducido la
capacidad de control y autocorreccin administrativa y tcnica,
sino tambin la proporcin de recursos presupustales que no
estaban atados al gasto corriente de la SEP, sobre todo al pago de
los sueldos y honorarios. En otras palabras: el personal se haca
cada vez ms numeroso pero, al mismo tiempo y por lo mismo, el
control que las autoridades educativas ejercan sobre sus empleados era cada vez ms endeble; algo parecido pasaba con el presupuesto: ste era cada vez mayor, pero al mismo tiempo era cada Vez
menor la libertad que la SEP tena para disponer del mismo y
destinarlo a la expansin y el mejoramiento de los servicios educativos.5
A finales de los cincuenta en pleno conflicto magisterial se
actualiz el otro problema: el de la relacin estructural entre la SEP
y el SNTE. Las autoridades educativas haban perdido el control
sobre los maestros, en beneficio de la creciente influencia sindical.
En suma, la SEP afrontaba los problemas derivados de su crecimiento y del fortalecimiento del podero sindical; se trataba esencialmente de un problema de gobernabilidad, provocado por el
5
El secretario de Educacin, Jos ngel Ceniceros, lamentaba adems que el

crecimiento presupuestal de la Secretara fuese absorbido casi en su totalidad por
la nmina, siendo muy pocos los recursos destinados al mejoramiento de la calidad
y a la introduccin de nuevos servicios educativos.
INTRODUCCIN
23
tamao y la complejidad alcanzados del sistema y la consolidacin

de la influencia sindical sobre los maestros y los cuadros medios de
la Secretara de Educacin.
Esos problemas comenzaron a modificar la postura oficial con
respecto a la estructura de la Secretara de Educacin. En sus
Memorias, Jaime Torres Bodet da cuenta de ese viraje:
En 1921, Vasconcelos pugn por federalizar la enseanza. En 1943,
imagin candorosamente que la firme unidad sindical de los profesores contribuira a mejorar la federalizacin ideada por Vasconcelos. Rero, en 1958, me daba cuenta de que, desde el punto de vista
administrativo, la federalizacin no era recomendable en los trminos concebidos por el autor de El monkmo esttico. Por otra parte, la
unificacin sindical no pareca favorecer de manera muy positiva
a la calidad del trabajo docente de los maestros. Habamos perdido
contacto con la realidad de millares de escuelas [...] Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos del sindicato, encubran a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros,
pues no ignoraban que les sera, a la larga, ms provechosa que la
estimacin de sus superiores.
No poda haber quedado mejor expresado el cambio en la
percepcin de las altas autoridades educativas y del gobierno sobre
la estructura de la Secretara de Educacin.
En nuestra historia, con distintos entasis, los centralizadores y
descentralizadores en la misma y distintas pocas a veces
usaron los mismos argumentos en defensa de sus posiciones antagnicas: economas presupustales, agilidad y eficiencia administrativas, mejoramiento pedaggico, libertad y creatividad de los
maestros, integracin nacional... Otras veces, la defensa de alguno
de los proyectos de centralizacin nos revelan los argumentos de
sus adversarios o, al menos, el pensamiento dominante en cada
poca y, a veces, los proyectos centralizadores que aos despus
resurgirn como proyectos descentralizadores.
Por otra parte, es notable cmo el debate sobre la centralizacin/descentralizacin pas de una discusin en la que pareca que
de la organizacin de la educacin dependa la existencia de un
rgimen federal o de un rgimen centralista de gobierno a otra, en
la que el asunto tiende a constreirse al mbito estrictamente
educativo (la SEP, el SNTE, los maestros) y a olvidar sus implicaciones
24
LA FEDERALiZAClON EDUCATIVA EN MEXICO
polticas de orden ms general. Este viraje en el debate nos muestra una de las consecuencias no deseadas de las dcadas del
crecimiento centralizado: la relativa separacin entre "la repblica
educativa" o "la repblica magisterial" y el resto de la repblica y de la sociedad. 6
En 1958 apareci el primer proyecto de restructuracin de la
Secretara de Educacin. Aos despus, en 1969-1970, encontramos el segundo. Ambos contemplaban dos aspectos bsicos: la
desconcentracin de la SEP y la transformacin de los inspectores y
directores de Educacin en empleados de confianza. La descentralizacin intentaba resolver los problemas administrativos derivados de la expansin del sistema y buscaba rescatar para las
autoridades superiores de la SEP el control sobre el personal, perdido a manos de la representacin sindical. Este mismo objetivo
persegua la transformacin de los inspectores y directores en
empleados de confianza.
Ninguno de los proyectos se realiz, debido a la oposicin
sindical y, sobre todo, el pronstico oficial de los probables efectos
polticos de la reorganizacin proyectada. A la cancelacin del
primer proyecto de desconcentracin, tambin contribuy el surgimiento del conflicto en torno de la publicacin de los libros de texto
gratuitos, rechazados por las organizaciones de padres de familia
y grupos empresariales en diversas regiones del pas. 7 La acometida externa estimul la cohesin de la Secretara de Educacin y el
SOTE para la defensa de la poltica educativa del rgimen.
La centralizacin permiti al sistema educativo ganar autonoma frente a la

inestable poltica estatal y municipal, bajo la gida del gobierno federal. Con el paso
del tiempo, el sistema educativo fue ganando autonoma tambin frente al propio
gobierno federal hasta convertirse en un sistema relativamente cerrado e insensible
a la influencia no slo de los gobiernos, sino tambin a la de los grupos profesionales
y expertos no normalistas, y a la de las propias organizaciones sociales. Por eso no
es de extraar que los sucesivos proyectos de desconcentracin y descentralizacin,
hayan suscitado un debate muy localizado en el sector educativo, tanto en cuanto a
sus protagonistas como en cuanto a sus implicaciones. Una de las ventajas adicionales del concepto de "federalizacin" es que insina lat consecuencias directas e
indirectas que la redistribucin de las responsabilidades educativas tiene sobre el
sistema federal de gobierno.
' Soledad Loaeza, Clases medias y poltica en Mxico. La querella escolar, 19591963, El Colegio de Mxico, 1981.
INTRODUCCIN
25
La cancelacin del proyecto de 1970 se debi, adems, a otro

factor; el agotamiento del tiempo sexenal. El proyecto de reforma
educativa del sexenio fue una de las respuestas al movimiento
estudiantil de 1968. Para cuando quedaron integrados los principales documentos rectores de la reforma, 4a sucesin presidencial
de 1970 ya se haba venido encima. 8
As, en los sesenta se frustraron los proyectos desconcentradores e incluso, por el contrario, se profundiz la centralizacin
educativa, como resultado de uno de los periodos de crecimiento
ms acelerado del sistema educativo federal.
Despus, a partir de los aos setenta el gobierno federal emprende una serie de polticas de signo descentralizador. Primero,
una desconcentracin por servicios muy limitada (1970-1976), que
signific la creacin de ocho Unidades de Servicios regionales que se
encargaran de ofrecer a los maestros y directivos de cada regin
una serie de servicios administrativos, relacionados principalmente con asuntos laborales. Despus, el gobierno federal emprende
una desconcentracin radical (1976-1982), mediante el establecimiento de delegaciones de la Secretara de Educacin, cuyos titulares dependeran directamente del secretario y, con amplsimas
facultades, se haran cargo de la direccin de las mltiples oficinas
educativas federales en cada estado de la Repblica. En seguida, el
gobierno plantea un proyecto de descentralizacin radical (19821988), que contemplaba la transferencia de los servicios educativos
y la relacin laboral de los maestros de educacin bsica y normal
del gobierno federal a. los estados de la Repblica; el proyecto se
realiz slo parcialmente, quedando como una especie de descentralizacin inconclusa. Finalmente, el gobierno emprende lo que se
denomin la federalizacin de la educacin bsica y normal (19881994), misma que ya hemos bosquejado en las primeras pginas de
esta introduccin y que ser analizada con mayor amplitud ms
adelante.
El trabajo lo he dividido en nueve captulos. Los primeros
cinco dan cuenta de los recurrentes intentos de federalizar (en su
sentido centralizador) la educacin primaria y normal, sea median8
Pablo Latap, Mitos y verdades de la educaran mexicana (1971-1972), Centro de
Estudios Educativos, 1973.
26
te la absorcin de los subsistemas estatales y municipales, la expansin del sistema federal centralizado, o las dos estrategias combinadas. Estos primeros cinco captulos comprenden desde los
inicios del Mxico independiente hasta el periodo presidencial de
Lzaro Crdenas. A pesar del interregno de la revolucin descentralizada, en ese periodo (1889-1940) encontramos una consistente voluntad centralizadora en todos los gobiernos, particularmente
durante las presidencias de Daz y de Crdenas.
En el captulo sexto analizo lo que hemos denominado la
"centralizacin por otros medios", de 1942 a 1958. En estos aos,
en realidad encontramos la continuacin de la inercia centralizadora (entendida como expansin de la educacin primaria y normal
federal), una centralizacin educativa despuntada de su impronta
poltica e impulsada en adelante por la va administrativa y fiscal.
Ya no es de la pica federalizadora del porfiriato y de las dos primeras
dcadas posrevohicionarias, sino una centralizacin y expansin educativa centralizada de un modo ms o menos rutinario y acompaada
de algunos signos de escepticismo en cuanto a la propia tendencia
centralizadora.
En el captulo octavo, profundizo sobre los primeros signos
descentralizadores, de 1958 a 1970. Aqu encontramos una fuerte
paradoja: es uno de los periodos de mayor expansin de la educacin bsica federal (centralizada) y, al mismo tiempo, el periodo en
el que observamos las primeras crticas severas al centralismo
educativo y los primeros proyectos (fallidos) de desconcentracin
y descentralizacin educativa.
Finalmente, en el captulo noveno, analizo las primeras polticas
de desconcentracin educativa (1970-1982), la poltica de descentralizacin inconclusa de la educacin (1982-1988) y la federalizacin descentralizadora (1988-1994).
Encontrarn una diferencia importante entre los primeros
ocho y el ltimo de los captulos. Aqullos recogen una serie de
artculos, discursos, proyectos, crnicas, que resumen los principales argumentos esgrimidos primero en favor y en contra de la intervencin del Estado en la instruccin pblica, y despus, en favor y
en contra de las polticas centralizadoras impulsadas a lo largo de casi
un siglo. Rescat, hasta donde me fue posible, los proyectos centralizadores y las voces de la resistencia local frente a la centralizacin.
INTRODUCCIN
27
En el captulo noveno cambia el tono y el objetivo. Ya no se

trataba de recuperar una historia documental olvidada de la federalizacin centralizadora, de la resistencia local y de los primeros
signos desconcentradores y descentralizadores. En este ltimo
captulo, en realidad, analizo la federalizacin descentralizadora
de la dcada de los noventa, a la luz de los procesos de desconcentracin y descentralizacin inconclusa que le antecedieron en los
setenta y los ochenta; adems, intento dar cuenta de la complejidad de la federalizacin descentralizadora y me asomo a su futuro
inmediato.
I. LOS ORGENES DE LA INSTRUCCIN

PBLICA NACIONAL (DE LA INDEPENDENCIA
A LA REPBLICA RESTAURADA)
LA ENSEANZA DE LAS PRIMERAS LETRAS COMO ASUNTO PRIVADO
Desde los inicios del Mxico independiente hay diversos intentos

por restructurar y difundir la instruccin elemental en el pas.
Unas veces se referan a los aspectos relacionados con el tinanciamiento y, otras, a los contenidos y mtodos de enseanza, pasando
por la cuestin del papel del Estado, la Iglesia y los particulares en
la accin educativa. La mayora de esos proyectos quedaron en eso
y los que alcanzaron a ejecutarse ueron tan endebles y transitorios
como los gobiernos nacionales anteriores a la Repblica restaurada.
El gobierno central intervino en la educacin elemental de
muy diversas formas, lmbin fue muy variada la forma como
distribuy y combin su participacin con los otros niveles de
gobierno estatal, departamental y municipal y el papel que
reserv a los particulares y las corporaciones eclesisticas.
A finales del siglo XVJH se inici una tendencia hacia una mayor
intervencin directa e indirecta del gobierno en los asuntos educativos. A ella se opusieron tanto los particulares como la Iglesia, que
tenan en sus manos las escasas escuelas de primeras letras del
pas.1
Despus de la Independencia, hubo intentos de aumentar la
intervencin del gobierno nacional y local en la enseanza
elemental. Se expidieron diversas disposiciones reglamentarias
para la fundacin y funcionamiento de las escuelas privadas y el
ejercicio de la profesin de las primeras letras; se crearon diversas
1
Dnmthy Tanck de Estrada, La educacin ilustrada. 786-1836. Educacin

primaria en la Ciudad, de Mxico, El Colegio de Mxico, 1977.
29
30
instituciones encargadas de fomentar y vigilar el cumplimiento de

los reglamentos del ramo; se redistribuyeron una y otra vez las esferas de competencia entre el gobierno nacional, los gobiernos locales y los ayuntamientos.
Cualquiera que fuera la forma de la intervencin gubernamental en la enseanza centralizada y descentralizada, directa e
indirecta, tena que afrontar un sinnmero de dificultades: la
precariedad poltica y financiera de los gobiernos nacionales y
locales, as como la escasa relevancia socioeconmica de la enseanza elemental para los vastos grupos sociales que se quera
redimir de la ignorancia y la miseria a travs de la enseanza de las
primeras letras.
Los obstculos eran mayores, desde luego, para cualquier
intervencin estatal centralizada: el aislamiento, la dispersin y la
diversidad tnica, poltica, econmica y geogrfica del pas. Obstculos que aparecan, a veces, de un modo inerte y, otras, como
resistencia poltica activa a la penetracin centralista en los espacios locales.
La Constitucin Federal de 1824 reserv a los gobiernos de los
estados la potestad de establecer toda clase de establecimientos
educativos por medio de sus respectivas legislaturas. En 1833, Valentn Gmez Farias, presidente provisional de la Repblica, cre
la Direccin General de Instruccin Pblica para el Distrito y los
Territorios Federales, cuyas funciones eran, entre otras, las de nombrar profesores, reglamentar la instruccin y elegir los libros de
texto. La ley prescriba que la enseanza primaria debera "sujetarse a los principios y doctrinas de los libros elementales" que fuesen
elegidos por dicha Direccin General. 2 La intervencin del gobierno en la instruccin pblica, junto con otras decisiones adoptadas
por el gobierno de Gmez Farias, provoc la reaccin de los grupos
conservadores y de la Iglesia, que apelaron a la autoridad de Santa
Anna para que se diera marcha atrs al programa de reformas
liberales. 3
dem.
En estos aos, la contradiccin entre liberales y conservadores en torno del
tema educativo, en apariencia no fue tan abismal como generalmente se piensa. Lo
3
LOS ORGENES DE LA INSTRUCCIN PBLICA NACIONAL
31
Al reasumir la presidencia de la Repblica en 1834, Santa Anna

sustituy la Direccin General por una Junta Provisional integrada
por los rectores de los colegios. Un ao despus, las Bases Constitucionales o las Siete Leyes, con las cuales se inaugur el rgimen
centralista, concedieron a las juntas departamentales la facultad de
expedir las leyes relativas a la educacin y el establecimiento de las
escuelas de primeras letras, quedando a cargo de los ayuntamientos las escuelas pagadas por el fondo comn. 4
En noviembre de 1842, Santa Anna decret la enseanza
obligatoria (entre los 7 y 15 aos), gratuita y libre, y estableci la
Direccin de Instruccin Primaria. Esta ltima se confi a la Compaa Lancasteriana y tendra jurisdiccin en todo el pas. En las
capitales de los estados habra subdiiecciones a cargo de la Compaa y bajo el mismo reglamento que rega para la Ciudad de
Mxico. Dos meses despus, Nicols Bravo, sucesor de Santa Anna
en la presidencia, ratific a la Compaa en la Direccin y le
encomend la elaboracin de la Memoria anual del ramo. Bravo
tambin orden la fundacin de una escuela normal, y faculta a las
subdirecciones para que vigilen a los maestros en el cumplimiento
de sus programas, sobre todo, para que no enseen nada contra la
religin, las buenas costumbres y las leyes.3
En 1843 las Bases Orgnicas de rango constitucional reintegraron a las Asambleas Departamentales la facultad de fomentar
ms probable es que, como ocurri con posteridad, esa contradiccin se expres de
un modo muy diverso en las distintas regiones del pas. Por ejemplo, en Veracruz
"durante este periodo to se refleja en el campo educativo el conflicto entre conservadores y liberales (...) lo que podra indicar que hasta el momento se mantenan
puntos comunes en relacin a la educacin primaria". (Jess Velazco Toro, ...)
Aparentemente la Iglesia no tena el "monopolio" de la enseanza elemental; en
Calidad predominaban las escuelas sostenidas por los maestros particulares, pero
m
en stas, ni en las pocas escuelas oficiales, se prohibi de modo alguno la
enseanza de la doctrina cristiana. (Atine Staples, "Esfuerzos y fracasos: la educacin en Veracruz, 1824-1867", Lapahbra? el hambre. Universidad Veracruzana, num.
5
2, octubre-diciembre de 1984, pp. 50-51).
* Vase Anne Staples, "Panorama educativo al comienzo de la vida indpendante", ,en Josefina Zoraida Vzquez et al, Ensayos sobre la historia de la educacin en
Mxico, El Colegio de Mxico, 1981, pp. 120 y ss., y Dorothy Tanck de Estrada, "Las
cuelas lancasterianas en la Ciudad de Mxico, 1822-1842", en Historia Mexicana,
:4(88) (abr.-jun., 1973), El Colegio de Mxico, pp. 494-513.

"' Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas oficiles en Mxico, 1821-1911,
w r a , Mxico, 1983, pp. 119-120.
32
FEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MXICO
la enseanza en todas sus ramas. Dos meses despus, Santa Anna,

de nuevo en la presidencia, decret un Plan General de Estudios,
que restructure) la instruccin pblica con el fin de darle un nuevo
impulso, "uniformarla y hacer efectivos, progresivos y firmes adelantos". Estableci una Junta General Directiva de la Instruccin
Pblica, presidida por el ministro del ramo (vicepresidente) e
integrada por los rectores de la Universidad y de los colegios de
San Ildefonso, de Letrn y San Gregorio, el presidente de la
Compaa Lancasteriana y tres representantes de cada carrera
nombrados por el gobierno. La Junta sera responsable de hacer
efectiva la enseanza primaria y de nombrar una comisin permanente de tres vocales que se encargaran de vigilar la ejecucin de
los acuerdos de la Junta. En la Memoria de 1844, Baranda, inspirador del Plan y ministro del ramo, subray la atencin prestada a a
instruccin primaria, informando que en 1824 haba en el pas slo
diez escuelas primarias y para 1844 stas eran ya 1 310 con 59 744
alumnos. 0
La Direccin de Instruccin Primaria, encomendada a la Compaa Lancasteriana en octubre de 1842, no dio los frutos esperados (segn la Memoria, de 1845, de Mariano Riva Palacio, ministro
del ramo de la segunda repblica centralista, presidida por Joaqun
Herrera), a pesar del esfuerzo de sus socios. Ni siquiera pudo reunir los datos estadsticos sobre la enseanza primaria. Las deficiencias de la Compaa segn Riva Palacio se deban a su
naturaleza filantrpica y a la falta de recursos; por lo cual recomendaba que los gobernadores asumieran la vigilancia de las escuelas. 7
En 1845, el Diario del gobierno dio cuenta del "estado deplorable" y de la "penuria de fondos" de la instruccin primara y del
"atraso en el pago de los profesores"; pero reconoci que la Compaa "se afana por mejorar los mtodos y sistemas de enseanza
y por establecer una academia de enseanza para la carrera de los
aspirantes a primeras letras". 0
6
Anne Staples, "Panorama educativo al comienxo de la vida independiente",

en Josefina Zoraida Vzquez, Nacumalimw y educacin en Mxico, Ei Colegio de
Mxico, 1979, pp. 32-35.
7
Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas oficiales en Mxico, 1821-1911,
Ibrra, Mxico, 1983. pp. 124-125.
* Ibidem, pp. 131, 134.
33
A pesar de lo limitado de su accin, la Compaa Lancasteriana

fue una de las pocas instituciones que se mantuvieron al margen de
las querellas polticas, aunque stas la afectaron permanentemente
en sus de por s escasos recursos econmicos.
En Mxico a travs de los siglos se dice que
...la nica sociedad filantrpica que a travs de las tormentas polticas, del encono de los partidos y de los desastres de la guerra civil, ha
podido conservarse con vida propia sin dejar un solo da de verter su
bienhechora influencia sobre las masas populares.9
Durante ms de medio siglo la Compaa Lancasteriana fue
"el verdadero centro docente en nuestro pas, y casi nica propagadora de la enseanza elemental", que en su mayora se hallaba
en manos de los particulares. 10
La Compaa ejerci un doble papel: Escuela Normal, en
tanto que sus profesores preparaban a los jvenes para el profesorado, y direccin del ramo, puesto que asumi funciones directivas
en casi todo el pas, sea por delegacin de facultades del poder
pblico o por su propia autoridad."
9
Jos Luis Melgarejo Vivanco, La enseanza lancasteriana. Normal Veracruzana,
Jalapa, 197S, Hacia 1853 la Compaa Lancasteriana contaba con 1 153 socios. (La
educacin pblica en Mxico, SEP, p. 341.) No sabemos con precisian el alcance de la
accin de la Compaa en la provincia. Es probable que en los estados haya tenido
una presencia menor que en la capital de la Repblica. Se sabe que la legislatura
del estado de Veracruz establece por medio de un decreto la Sociedad Lancasteriana
en julio de 1826, que se hara cargo, en forma exclusiva directamente y a travs
de sus corresponsales en los pueblos del establecimiento, propagacin y fomento
de la primera enseanza, as como de la eleccin de preceptores y todo lo concerniente a la materia prctica de enseanza mutua, Para el cumplimiento de esta
responsabilidad, el gobierno del estado ofreci a la Sociedad un subsidio anual de
30 mil pesos, que nunca se pudieron hacer efectivos. Cuando Santa Anna encarga
a la Compaa la Direccin General de Instruccin Primaria en todo el pas,
Veracruz tuvo que crear una nueva agrupacin, dependiente de la Compafa de la
Ciudad de Mxico, en calidad de junta Subdirectora de Instruccin Primaria para
lodo el departamento de Veracruz. (Anne Staples, "Esfuerzos y fracasos: la educacin en Veracruz, 1824-1867", en La palabra y el hombre, Universidad Veracruzana,
52, octubre-diciembre de 1984, p. 50.)
10
Luis E. Ruiz, Tratado elemental de pedagoga. Secretara de Fomento, Mxico, 1900, p. 231.
1
' Ibidem, p. 231. El 6 de octubre de 1846 se fund la "Sociedad de Beneficencia para la educacin y amparo de la niez desvalida", promovida por el filntropo
Vidal Alcocer. Para 1852 la Sociedad contaba ya con 20 escuelas repartidas en 14
34
LA FEDERALI2ACIM EDUCATIVA EN MXICO
De 1846 a 1847, la crisis poltica y la intervencin norteamericana profundizaron la crisis de la enseanza y, luego de una breve
estabilidad, en los aos cincuenta se entroniz de nuevo la guerra
civil en el pas.
El gobierno centralista de Santa Anna, con Teodosio Lares
como ministro del ramo, expidi un Reglamento General de Estudios en 1854. La direccin suprema de la instruccin pblica qued
en manos del presidente de la Repblica, que la ejercera por medio
del ministro del ramo, y la direccin inmediata y econmica de la
instruccin sera ejercida por la Universidad de Mxico, por medio
de un consejo y un inspector general. El consejo sera integrado
por el ministro, su presidente, el rector de la Universidad, el
inspector general de Instruccin, el Claustro Menor de la Universidad, y dos doctores por cada facultad y por cada una de las
secciones en que se dividen, nombrados por el presidente de la
Repblica, a propuesta del Claustro Mayor.12
El citado reglamento estipulaba que la del profesorado era una
carrera distinguida, cuyos mritos seran considerados para otros
destinos en los diversos ramos de la administracin pblica. Se
prohibi la detencin de los maestros en las crceles pblicas y se
les exent del servicio militar y de todo cargo concejil.13
El Reglamento y el Plan de 1854 prcticamente no entraron en
vigor. Al ao siguiente fueron derogados por el presidente interino
Martn Carrera, regresndose al sistema de agosto de 1843.14
sarrios de la capital; en 1853 el gobierno cedi en favor de la Sociedad 25% de los

derechos de alcabala que pagaba el aguardiente en el Distrito, lo cual le permiti
icrecentar el nmero de sus escuelas: en 1858 ya eran 33 escuelas que atendan a 7
nil nios y nias. La sociedad vesta y alimentaba a los huertanos y despus lleg a
tlojar a alrededor de 70 nios y 75 ninas.
11
En una serie de artculos de El sigh XIX, se rechaza ei plan de Lares por
>retender monopolizar los estudios primarios y secundarios, sometiendo los estultos secundarios de los establecimientos privados a la autorizacin del gobierno.
Ldems seala que era inadmisible poner la direccin y el gobierno de la instruccin
cargo de la Universidad, tan desprestigiada en su propio campo acadmico.
Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas oficiales en Mxico 1821-1911, ora, Mxico, 1983, pp. 137-139.)
n
Ibidem, pp. 137-139.
14
Ibidem, p. 140.
LOS ORGENES DE A INSTRUCCIN PBLICA NACIONAL
35
LA INSTRUCCIN ELEMENTAL COMO ASUNTO PBLICO.
LA CONSTITUCIN DE 1857
Al triunfo de la revolucin de Ayutla, los liberales exaltan la importancia de la instruccin pblica, su poderosa influencia en "la
moralidad e ideales sociales", y se muestran dispuestos a darle
"todo el impulso que las necesidades del estado demandan".
El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica prohibe expresamente "todos los monopolios relativos a la enseanza y ejercicio de las profesiones".
La Constitucin liberal de 1857 ratific la "libertad de enseanza", pero dispuso que "la ley determinar las profesiones que
requieran de ttulo para su ejercicio y los requisitos para su expedicin".
Algunos diputados constituyentes queran una mayor intervencin del Estado en la instruccin pblica. Vean el riesgo de que sta
se convirtiera en un bastin conservador que amenazara la estabilidad poltica del pas. Pero dominaron quienes sostuvieron que
i) para enfrentar la amenaza conservadora no se debera limitar la
libertad de enseanza sino mejorar y multiplicar las escuelas pblicas "si los catlicos tienen una [escuela], nosotros tengamos
diez"; ) para ser consecuentes con sus principios, los liberales
no deban oponerse a que enseen los sacerdotes "querer libertad de enseanza y vigilancia del gobierno es querer luz y tinieblas,
es ir en pos de lo imposible"; ni) "la moral y la ciencia slo se
depuran por medio de la libertad", y iv) no deban imponerse
trabas, sirio adoptar "la libertad de enseanza para no matar las
iniciativas sociales, particularmente las familiares".15
Por otra parte, en el marco de un estricto federalismo, la
Constitucin de 1857 limit la jurisdiccin educativa del gobierno
federal al Distrito y los territorios federales, reservando a los
15
La Constitucin deja abierta la posibilidad de intervencin gubernamental
en las escuelas privadas a stas no se les impuso prcticamente ninguna restriccin, confiando quizs en que la ciencia y el establecimiento de escuelas pblicas
se encargaran de socavar la influencia de la enseanza religiosa. Josefina Zoraida
Vzquez, Nacionalismo y educacin en Mxico, El Colegio de Mxico, 1979, pp. 51-53,
y Escuelas laicas, Empresas editoriales, Mxico, 1967, pp. 68-96. Felipe Tena Ramrez, Las leyes fkndamenbdes de Mxieo, Porra, Mxico.
36
LA KfcDERALIZAClN EOUCATVA EN MXICO
estados la libertad de legislar sobre esta materia y de organizar la

instruccin pblica como lo juzgasen conveniente. Antes de que
finalizara el ao de 1857 se reinici la guerra entre liberales y
conservadores, ahora con mayor virulencia y con proyectos ms
claramente encontrados que en el pasado. Una poca terminaba,
y dejaba como saldo en la instruccin pblica: 2 424 escuelas con
185 757 alumnos (menos de 11% de la poblacin estimada en edad
escolar). 16
Durante la guerra de reforma, los liberales se mostraban menos optimistas con respecto al principio de la libertad de enseanza. En ellos iba ganando la idea de que, para enfrentar a los
conservadores y consolidarse en el poder, se requera una mayor
intervencin del gobierno en la difusin de los principios e instituciones liberales por medio de la educacin y la restriccin de la
accin de la Iglesia en este campo. 17
Refugiado en Veracruz, en plena guerra de reforma, el gobierno liberal presidido por Benito Jurez expidi una serie de leyes
que enfrentaban de un modo directo al partido conservador. Iâ
Ley de Nacionalizacin de los Bienes del Clero confisc las propiedades de esta corporacin, suprimi las rdenes religiosas y otras
corporaciones catlicas y limit algunas de las actividades de la
Iglesia. Como es obvio, esas disposiciones redujeron la capacidad
de dicha institucin para sostener sus actividades educativas.
En 1859 e! presidente Jurez y sus ministros Melchor Ocampo,
Manuel Ruiz y Miguel Lerdo de Tejada expidieron El Manifiesto del
Gobierno Constitucional a la Nacin, que contiene el ideario y programa sustancial de la reforma. En materia de instruccin pblica,
este documento sealaba que
...el gobierno procurar, con el mayor empeo, que se aumenten los
establecimientos de enseanza primaria gratuita, y que todos ellos
sean dirigidos por personas que renan la instruccin y la moralidad
que se requieren, para desempear con acierto el cargo de preceptores de la juventud, porque se uene el convencimiento de que la
16
Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas afeudes en Mxka, 821-1911,
Borra, Mxico, 1983, p. 144.
17
Josefina Zoraida Vzquez, Nacionalismo y educacin en Mxico, El Colegio de
Mxico, 1979, p. 148.
LOS ORGENES DF. LA INSTRUCCIN PBLICA NACIONAL
37
instruccin es la primera base de la prosperidad de un pueblo, a la

vez que el medio ms seguro de hacer imposibles los abusos de
poder.18
Asimismo, se anunci la publicacin de "manuales sencillos y
claros" sobre las ciencias que ms directamente contribuyeran con
el bienestar y la ilustracin del hombre,
...haciendo que esos manuales se estudien, aun por los nios que
concurran a los establecimientos de educacin primaria, a fin de que,
desde su ms tierna edad, vayan adquiriendo nociones tiles, y
formando sus ideas en el sentido de que es conveniente para bien
general de la sociedad.19
Recin recuperada la capital de la Repblica por los liberales,
en febrero de 1861, Jurez decret que en lo sucesivo la Secretara
de Justicia e Instruccin Pblica se hara cargo del despacho de
todos los negocios de la instruccin pblica, primaria y profesional.
En el mes de abril del mismo ao, se expidi la Ley de Instruccin
Pblica, que puso bajo la inspeccin del gobierno federal la instruccin primaria del Distrito y territorios federales. La Inspeccin
Federal se encargara de abrir escuelas y de auxiliar con sus fondos
las de las sociedades de beneficencia y de los municipios, con el fin
de que se sujetaran al plan de estudios dictados por la misma; y el
gobierno federal sostendra en los estados, profesores que se dedicaran a la enseanza en "los pueblos cortos" que no tuviesen
escuela. Estos profesores estaran slo dos aos en cada lugar. La
ley reglament tambin la organizacin de otras instituciones escolares y la expedicin efe ttulos profesionales, y cre una Direccin General de todos los fondos de la instruccin pblica, bajo la
dependencia exclusiva del Ministerio del Ramo. 20
18
En Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas oficiales en Mxico, 1821U, Pbrra, Mxico, 1983, p. 148.
l9
Idem.
, ,
20
La Ley de 1961 dispone tambin el establecimiento de una escuela de
lomudos en la capital de la Repblica y, cuando las circunstancias lo permitieran,
e
" otras partes del pas, y precisa cules seran los fondos que estaran a cargo de la
Direccin General. (Carlos Alvear Acevedo, La educaran y la ley. La legislacin en
"Oteria educativa en el Mxico independiente, Jus, Mxico, 1978, pp. 122-126.)
l9
38
LA FEDERALIZACIN EDUCAITVA EN MXICO
La ley de 1861 prcticamente no tuvo vigencia, primero porque el gobierno federal no dispuso de los recursos financieros
requeridos para ello y, segundo, porque los liberales tuvieron que
dejar nuevamente la capital de la Repblica con motivo de la
intervencin francesa y el establecimiento del segundo imperio, en
junio de 1864.
El II imperio
A un mes de haberse establecido en la Ciudad de Mxico, Maximiliano expidi un parte oficial que impuso a las autoridades polticas y municipales la obligacin de cuidar por todos los medios
posibles que los padres mandasen a sus hijos a las escuelas desde
los cinco hasta los quince aos, y a los maestros, la de notificar a las
autoridades las faltas de los alumnos. Los padres que incumplieran
esta obligacin seran multados con un real o un peso, segn las
circunstancias del caso.
Maximiliano tambin orden que los preceptores de las cabeceras de distrito o municipalidad organizaran academias los sbados y das feriados entre semana para los preceptores de los
pueblos y las haciendas, con el objeto de uniformar el mtodo de
enseanza y proponer y adoptar en ella los medios acreditados por
la experiencia para lograr un adelanto rpido y slido en la instruccin.
Conforme a la disposicin de Maximiliano, las autoridades
locales vigilaran que los preceptores asistieran puntualmente a los
planteles y observaran buena conducta y moralidad. Asimismo,
exhortaba a los subprefectos y alcaldes a que visitaran a menudo los
establecimientos escolares para cerciorarse de los adelantos de
los alumnos, y que el trato de los preceptores a sus discpulos fuese
"con dulzura y buenas maneras propias de su delicado ministerio".21
El 27 de diciembre de 1865, Maximiliano decret una nueva
Ley de Instruccin Pblica, la cual ratific la obligatoriedad de la
instruccin primaria para los nios mayores de cinco aos, y
21
Ernesto Meneses Morales, Tendencias edumHuas oficiales en- Mxico 1821-1911,
Pbrra, Mxico, 1983, pp. 157-158.
\)
estableci su gratuidad para todos aquellos que no tuviesen la

posibilidad de pagar la cuota correspondiente. Con base en esta
ley, las escuelas primarias quedaban "bajo la inmediata vigilancia
de los ayuntamientos, y bajo la direccin del Ministerio de Instruccin Pblica, que la ejerceran por conducto de los prefectos". En
todo caso, segn la Ley, la Direccin y el gobierno de la instruccin
pblica en todo el pas corresponderan al emperador, por conducto del Ministerio de Instruccin Pblica, del que fungiran como
delegados en los departamentos los prefectos polticos.22
El Ministerio del Ramo ejercera la vigilancia y la autoridad
correspondientes por medio de un Consejo de Instruccin Pblica,
el que sera la "autoridad intermedia" entre las direcciones de los establecimientos y el gobierno. El Consejo de Instruccin se integrara con el ministro del Ramo, como presidente nato, el presidente
de la Academia Imperial, como vicepresidente, tres miembros con
sueldo y cinco honorarios designados por el emperador. Uno de
los miembros con sueldo ejercera el cargo de inspector de Instruccin Pblica. Entre las facultades del Consejo se encontraban la de
vigilar el cumplimiento de la ley en "todos los establecimientos
de enseanza", intervenir en la destitucin de los profesores, fomentar y proteger la publicacin de textos, establecer colegios o liceos
en los lugares que juzgara conveniente, dictaminar sobre las solicitudes de autorizacin de los establecimientos privados y "ejercer una
estricta vigilancia" en los que funcionaran de manera independiente. Por su parte, el inspector de Instruccin Pblica, l mismo
o por medio de agentes, se encargara de la recaudacin, aplicaron e inversin de los "fondos generales dirigidos hacia dicha
instruccin. Los agentes de bienes nacionalizados se haran cargo
22
Abraham Talavera, Liberalismo y educacin, t. II, SepSetentas, Mxico, 1973,

Pp. 177-181. Antes de dictar esta Ley, Maximiliano expuso sus ideas relativas a la
instruccin pblica en una carta dirigida a Manuel Silceo, secretario del Ramo, en
junio de 1865. La instruccin pblica deca debe ser accesible a todas, pblica
Y gratuita, al menos la elemental; la Iglesia no deba tener ninguna injerencia en la
instruccin pblica, con excepcin de la enseanza en los seminarios y la instruccin
Hgiosa a los fieles; deban fundarse escuelas normales servidas por los mejores
maestros del pas. Silceo contesta a Maximiliano haciendo una dura crtica a la
instruccin pblica en el periodo colonial. El grupo conservador se enciende en ira
Y consigue el remplazo de Silceo por Francisco Artigas, en la Secretara del Ramo.
(En Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas oficiales m Mmo, 821-1911,
florra, Mxico, 1983, pp. 157-158.)
40
LAFEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
provisionalmente de la Agencia de Instruccin Pblica en cada uno

de los departamentos del imperio.23
La Ley de Maximiliano era la ms completa y moderna expedida hasta entonces. Adems de comprender todos los niveles y
casi todos los aspectos de la instruccin pblica, fue mucho menos
conservadora de lo que hubieran querido sus principales aliados
mexicanos.24
fero esa Ley prcticamente no entr en vigor, pues en mayo
de 1867 el ejrcito del segundo imperio fue derrotado y un mes
despus Maximiliano fue fusilado en Quertaro.
Los liberales en el poder
Con la derrota del ejrcito conservador y la cada del segundo

imperio, los liberales triunfantes emprendieron la tarea de realizar
su proyecto poltico y socioeconmico, en el cual la instruccin
pblica jugara un destacado papel.
El gobierno de Jurez intent una mayor intervencin del
Estado en la instruccin pblica y busc imprimirle una orientacin ideolgica, sin transgredir el principio constitucional de la
libertad de enseanza, de especial prestigio en el medio liberal.
Con ese fin, Jurez encarg a una Comisin presidida por el ministro del Ramo e integrada, entre otros, por Gabino Barreda, el
diseo de un proyecto para restructurar la instruccin pblica.
La Comisin resolvi adoptar el positivismo como base filosfica de la instruccin pblica. Esta tendencia permita despuntar el
radicalismo libera] y, al mismo tiempo, debilitar la influencia religiosa en la instruccin pblica, sin enfrentar directamente a la
Iglesia y al liberalismo radical; sobre todo, sin transgredir el prin2S
En Abraham Talavera, Liberalismo y educacin, t. II, SepSetentas, Mxico, 1973,
pp. 177-181.
4
Edmundo O'Gorman seala que "en poltica sobre todo, la tentacin y aun
la necesidad de exhibir los actos de gobierno como alborales son tortsimas". "El
terreno mojado en que llova el positivismo en Mxico" no debe buscarse slo en la
ideologa de los liberales, ya que las bases de la poltica educativa del segundo
imperio, contenidas en la carta de Maximiliano a Silceo, por ejemplo, se acercan al
positivismo clsico tanto como la misma ley inspirada por Barreda, unos aos
despus. (Edmundo O'Gorman, Seis estudias histricos de temas mtxicanoi, Universidad
Veracruzana, Jalapa, 1960, pp. 171-172.)
LOS ORGEN ES DE INSTRUCCIN PBLICA NACIONAL
41
cipio constitucional de la libertad de enseanza. Al elevar a un

primer plano a las ciencias naturales, el positivismo alentara,
adems, la formacin de los cientficos y tcnicos requeridos por el
desarrollo material del pas.25
En otras palabras, sin pronunciarse obre la religin ni sobre
la poltica, el positivismo incorpor a la enseanza el conocimiento
y los mtodos de la ciencia, con lo que dej a salvo el principio de
la libertad de enseanza y de creencias y, en consecuencia, evit
una reaccin ms enrgica que la que provoc contra la orientacin
oficial de la instruccin pblica.
El positivismo encarn ms en la instruccin media y superior
que en la instruccin primaria. Su mejor encarnacin fue la Escuela Nacional Preparatoria (ENP), que se fund con el objetivo explcito de formar los cuadros tcnicos y dirigentes del nuevo Mxico
liberal, con base en un plan de estudios de orientacin positivista.
En cambio, en la instruccin primaria, el positivismo no incide
directamente en la definicin de sus contenidos curriculares, pero
permiti justificar una mayor intervencin del Estado y prohibir la
enseanza religiosa en las escuelas oficiales y abri la posibilidad
de introducir nuevos mtodos pedaggicos y contenidos a los
planes y programas de estudio. Las pautas pedaggicas, los planes
y programas de estudio, y la orientacin ideolgica de la instruccin primaria no fueron definidos por los positivistas sino por otros
actores y con base en otros principios filosficos.
En estos aos incluso, exista una contradiccin latente entre la
pedagoga y lafilosofa:entre la reforma pedaggica, con un fuerte
olor a Rousseau, y el positivismo, en el que se daban la mano Comte y
Spencer, La reforma pedaggica vino de Suiza y Estados Unidos;
la filosfica, de Francia. Los pedagogos ms destacados de la primera fueron Rbsamen (suizo), Laubscher (alemn) y Carlos A.
Carrillo (veracruzano); el de la segunda fue Gabino Barreda, ex discpulo de Comte.
La contradiccin entre pedagogos y positivistas no se tradujo
e
n conflicto, entre otras razones porque se respetaron sus respecti25
Sobre el positivismo en Mxico, vanse Leopoldo Zea, El poiitwismo en.
Mxica, FCE, Mxico, y Del liberalismo a la involucin en la educacin mexicana, IFCM-SEP,
Mxico.
42
vas esferas de accin. La reforma pedaggica redam y obtuvo

para sf el campo de la instruccin primaria y el positivismo el de la
instruccin media y superior. E conflicto se atena hasta casi
desaparecer porque la ley de los tres estados del positivismo tambin se cumpli en la pirmide escolar. En palabras de un pedagogo de finales del siglo xix:
La sabia ley de los tres estados de Augusto Comte, no slo es aplicable
a las grandes evoluciones histricas de la humanidad, sino tambin,
y acaso con mayor exactitud, a las evoluciones particulares del individuo. [...] Es evidente que nadie sostendr Lo contrario, y por consiguiente en nuestra vida individual no hacemos otra cosa que segn
tambin las mismas leyes que la humanidad ha seguido en su desarrollo, es decir: en la infancia nos encontramos como aqulla, en el
periodo "teolgico", en la juventud, en el periodo
"metafisico" y en
la madurez, en el perodo "positivo" o cientfico.26
Con base en el respeto de sus respectivas esferas de influencia,
los pedagogos y los positivistas pudieron convivir sin hacer muy
visibles las divergencias entre sus respectivos proyectos educativos
e incluso cooperando entre ellos.
No obstante, como veremos, el imperativo positivista de construccin de un orden nacional a partir de un estado fuerte, es decir
centralizado, encontrar uno de sus obstculos en la defensa liberal
de los principios constitucionales de libertad de enseanza, la libertad profesional y la soberana de los estados. Los pedagogos
liberales rechazaron el establecimiento de un rgimen autoritario,
rgido uniforme para todo el pas en el mbito educativo; especialmente en lo que respecta a la organizacin escolar, la formacin
M
julio S. Hernndez, "Album pedaggico escolar [1896]", en El educador
mexicano. Antigua Librera de Murgua, 1909, pp. 416-417. "En efecto agrega
Hernndez quien pone en duda que todo en nuestra infancia aceptamos sin
discutir las verdades u opiniones de nuestros padres o nuestros maestras?, quien
se atreve a negar que en la juventud aspiramos a independizamos de esas ideas para
entregarnos en brazos de las que sonamos y juzgamos como producto de nuestra
propia elaboracin?, quin, por ltimo, despus de convencerse de sus errores no
los abandona para aceptar slo como norma de su vida aquellas verdades conquistadas por una constante y larga experiencia, y cuando hts ha purificado ms de ua
vez en los crisoles de la ciencia?" Ai >
43
de docentes, los planes y programas de estudio, los textos escolares

y los mtodos de enseanza.
El primer marco jurdico d la poltica educativa liberal fue la
Ley Orgnica de Instruccin Pblica (2 de diciembre de 1867). Su
nico considerando afirma que la difusin de la ilustracin en el
pueblo es "el medio ms seguro y eficaz de movilizarlo y <$e establecer de una manera slida la libertad y el respeto a la Constitucin
y a las leyes".
La ley suprime la enseanza religiosa del plan de estudios de
primaria; y establece que en lo sucesivo la instruccin primara ser
obligatoria y, para los pobres, gratuita.
La ley estableci una Junta Directiva de Instruccin Primaria y
Secundaria del Distrito, presidida por el ministro de Justicia e
Instruccin Pblica e integrada con los directores de las escuelas
especiales y la Escuela Nacional Preparatoria y un profesor de cada
escuela nombrado por la junta respectiva de catedrticos, con
representantes de las dems escuelas primarias oficiales y particulares. La Junta Directiva tendra la facultad de proponer al gobierno todas las medidas que juzgase convenientes sobre catedrticos,
libros de texto, fondos, organizacin de la instruccin general,
etctera.27
La legislacin educativa liberal no se limit a excluir la enseanza religiosa de las escuelas oficiales del gobierno federal, sino
que pretendi hacerlo tambin en los estados.
El 14 de diciembre de 1874, el presidente Sebastin Lerdo de
Tejada promulg un decreto del Congreso el cual dispuso que "la
instruccin religiosa y 4as prcticas oficiales de cualquier culto
Quedaban prohibidas en todos los establecimientos de la Federacin, de los Estados y de los Municipios".28
Ese decreto tuvo "la virtud de no agradar a nadie, aunque por
distintos motivos". Unos lojuzgaron un atentado contra la libertad
de enseanza y otros violatorio de la soberana de los estados, que
27
Ley orgnica de instruccin pblica en el Distrito federal (2 de etiembn de 867),

i Martin Luis Guzman, Escuelas laicas, Empresas Editoriales, S. ., 1967, pp. 97ss.
* el reglamento de esta ley se precisan las obligaciones de Ice ayuntamientos en
cu
anto al nmero y al tipo de las escuelas que deberan sostener.
Carlos Alvear Acevedo, La educado y la ley,,,, op. cit., p. 14.
44
LA FEUERAL1ZACIN EDUCATIVA EN MXICO
constitucionalmente estaban Facultados para legislar en materia

educativa.29
En 1869 se expidi una nueva ley y su reglamento, con el fin
de imprimir mayor eficacia al principio de obligatoriedad de la
enseanza. Estipul a edad (cinco aos) y el contenido mnimo de
la instruccin obligatoria, e impuso a los padres o tutores la obligacin de hacer constar que sus hijos haban adquirido o adquiriran la instruccin primara, cuando tratasen de "obtener empleo
pblico o proveerse de patente, libreta otro documento que segn la ley mese necesario para ejercer algn oficio o profesin".30
En abril de 1873, Jos Daz Covarrubias, ministro del Ramo
durante el periodo presidencial de Sebastin Lerdo de Tejada,
public un proyecto de ley para e cumplimiento del precepto de
instruccin primaria obligatoria. Los ayuntamientos seran los
responsables de asegurar la observancia de este precepto.31
El tema de la obligatoriedad encerraba, n realidad, no slo el
tema del derecho de los nios a recibir instruccin elemental y la
obligacin de los padres de enviarlos a las escuelas pblicas para
ese fin. Ese derecho de los nios y esa obligacin de los padres, a su
vez, implicaban la necesidad de definir otras cuestiones, como son:
o) el papel del Estado como garante de la obligatoriedad, b) el nivel
de gobierno que le compete legislar sobre la materia, c) las caractersticas de las instituciones donde se ofrecera ese tipo de instruccin y d) los contenidos mnimos que comprendera.
La cuestin de la obligatoriedad dividi a la opinin pblica y
a la Cmara de Diputados en dos bandos: el que aceptaba y el que
rechazaba la intervencin del Estado en la instruccin pblica.
Entre quienes rechazaban el papel del Estado en la instruccin se
encontraban algunos que, sin embargo, admidan que, cuando los
particulares no se dieran abasto, el gobierno deba subvencionarla,
29
Segn El Monitor Republicano, ia ley de 1867 tuvo "la rara virtud de no
agradar a nadie, aunque por distintos motivos". (En Ernesto Meneses Morales,
Tendencias educativas oficiales en Mxico, op. cit., pp. ISO, 228.)
30
Ibidem, p. 228.
31
Daz Covarrubias apoyaba su proyecto en el dato de que en el Distrito
Federal existan 338 escuelas con 22 407 ahifflnos, siendo que la demanda potencial
estimada era 40 000. (Ibidem, pp. 228-229.)
45
pero no dirigirla ni administrarla. Instruccin obligatoria decan^ pero no escuela obligatoria.

Para El Monitor Republicano (qnero de 1874) la centralizacin
de la escuela obligatoria reglamentara y matara la iniciativa personal.32
El debate sobre la obligatoriedad de la enseanza se prolong
por varios aos ms. La cuestin en juego era la compatibilidad
entre el principio de obligatoriedad y ei de la libertad de ensean2a; el de su elevacin a rango constitucional y el de la independencia de los estados para legislar sobre la instruccin pblica.
En 1875 el Congreso recibi un nuevo proyecto de ley sobre
la materia y la comisin respectiva retir el proyecto de ley ante la
crtica de la prensa. En noviembre del mismo ao la Cmara revis
el dictamen de la primera comisin de puntos constitucionales,
cuya parte resolutiva era la siguiente:
Art. Jo. La instruccin primaria es obligatoria para todos los habitantes de la Repblica.
Art. 2o. Comprende loa siguientes ramos: lectura, escritura y aritmtica en sus cuatro operaciones.
Art. 5o. Los gobernadores de los estados reglamentarn esta ley para
hacerse efectivos los preceptos que contiene. 33
El principio de la obligatoriedad de la enseanza afirmaba

un periodista liberal es inatacable, porque el padre tiene la
obligacin de educar a su hijo y de alimentarlo. Sin embargo
agrega exista la duta de si la Ley que consigne esa obligatoriedad ha de ser federal a local. Aparentemente deba ser federal
deca, como las principales disposiciones jurdicas dla refor*a (estado civil, desamortizacin y nacionalizacin de los bienes
del clero y la libertad de conciencia), y porque la Federacin
garantizara y vigilara ms escrupulosamente su cumplimiento
9ue los estados y los municipios.34
El proyecto de instruccin obgatoria se fue al archivo del
Congreso y permaneci ah durante ms de dos aos. Los motivos
Ibidem, pp. 230-23!.
Ibidem, p. 231.
46
LA FEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MXICO
fueron la falta de consenso en la prensa y en el Congreso, y la rebelin tuxtepecana de finales del ao de 1876, que llevara a la presidencia de la Repblica a Porfirio Daz.
De ese modo, dos de las caractersticas que los liberales quisieron imprimirle a la instruccin primaria quedaron a medio camino
en el periodo de la Repblica restaurada: el laicismo, aunque
elevado a rango constitucional junto con el resto de las leyes de
reforma, no logr fincarse sobre bases firmes debido a su discutible
jurisdiccin nacional, ya que comprenda una materia reservada a
las legislaturas locales. Lo mismo ocurra con el proyecto de ley de
instruccin obligatoria, con el agravante de que sta no lleg a ser
aprobada por el Congreso. En ambos casos estaba de por medio,
no slo la soberana de los estados, sino tambin el principio
constitucional de la libertad de enseanza y, junto con sta, la
libertad en el ejercicio de la profesin docente.
No obstante, hacia 1874, 18 estados ya haban decretado la
obligatoriedad de la instruccin primaria. En la mayora de ellos
haba tantos obstculos para hacerla efectiva como los haba para el
establecimiento de escuelas en cantidad suficiente para su cumplimiento: escasos recursos econmicos, dispersin y aislamiento
de los habitantes, el todava escaso valor que le atribuan los ms
humildes a la educacin; as tambin influa la debilidad de los
ayuntamientos, que generalmente tenan la doble responsabilidad
de ofrecer la instruccin y de garantizar la asistencia de los nios a
la escuela.35
Algo parecido ocurra en el Distrito Federal, aunque en circunstancias menos adversas. Aqu se expidi la Ley y su Reglamento
desde 1867 y 1869, respectivamente. Aunque no garantizaban
plenamente el cumplimiento de la obligatoriedad de la enseanza,
estimularon la expansin del sistema escolar de los ayuntamientos
y el gobierno federal.
55
Los estados que haban decretado la obligatoriedad eran Aguascaiientes
(1869), Campeche (1868), Chiapas (1872), Coahuila (1867), Guerrero, Jalisco
(1873), Mxico (1874), Michoacn (1870), Mrelos (1872), Nuevo Len (1870),
Oaxaca (1872), Puebla (1871), San Luis Potos (1870). Sinaloa (1874), Sonora
(1867), Guanajuato (1875), Veracruz (1879), y Zacatecas. (Luis . Ruiz, Tratado
elemenitU d pedagoga, Secretara de Fomento, 1900, pp. 248-249).
47
La expansin d la enseanza municipal

A pesar de los obstculos apuntados, en los aos de la Repblica
restaurada hubo una notable expansin de la instruccin primaria
oficial, especialmente la sostenida por los ayuntamientos.
La expansin de las escuelas municipales ocurri al mismo
tiempo que se contraan las que estaban sostenidas por los particulares, sobre todo la de carcter religioso. Segn el informe del
ministro del Ramo, Jos Daz Covarrubias, en 1843 haba en el pas
1 310 escuelas primarias, 1 424 en 1867, 4 570 en 1870 y 8 103 en
1874. De estas ltimas, 5 240 (65%) eran sostenidas por los municipios, 603 (7%) por los gobiernos federal y estatales, 378 (5%) por
las corporaciones y particulares, 117 (1%) por el clero catlico y
otras asociaciones religiosas, y 1 581 (20%) por empresas privadas
de lucro. El presupuesto de instruccin primaria en el pas, en
1874, era 1 632 436 pesos, de los cuales corresponda a los municipios 1 042 000, a los gobiernos federal y de los estados 417 000
pesos y a las corporaciones privadas 173 000 pesos.36
En el mismo informe, Covarrubias planteaba la conveniencia
de que los gobiernos estatales centralizaran la instruccin primaria
municipal en sus respectivas jurisdicciones.37
En el Distrito Federal, en la primera mitad del siglo, la enseanza primaria estuvo a cargo de las escuelas de los particulares,
de la Compaa Lancasteriana y de la Fundacin Vidal Alcocer, subvencionadas por el gobierno nacional y del ayuntamiento de la
capital. La injerencia directa del ayuntamiento de la capital en la instruccin primaria comenz de hecho hasta el ao de 1865. En
1869 el ayuntamiento de-la capital contaba con 10 escuelas, dos
aos despus haban pasado a ser 24.38
En 1873 en el D.F. haba en total 338 escuelas primarias: 179
por los ayuntamientos, 11 sostenidas por el gobierno general, 12
3
Jos Daz Covarrubias, La instruccin pblica en Mxico, citado por Guadalupe
Monroy, "Instruccin pblica", en Daniel Coso Villegas, Historia Moderna de Mexico. La Repblica Restaurada. Vida Social, 3a. ed., Hermes, 1973, p. 691.
87
Jos Daz Covarrubias, "Instruccin pblica en Mxico", op. cit, p. 251. Los
estados que contaban con el mayor nmero de escuelas en 1874 eran Puebla
(1 008), Mxico (821), Jalisco (714) y Veracruz (500). El Distrito Federal contaba
entonces con 353 escuelas.
m
Luis E. Ruiz, TYcdado elemental de pedagoga, op. cit., p. 255.
48
por la Compaa Lancasteriana, 11 por la Sociedad de Beneficencia, 81 establecimientos particulares, y 44 aparentemente sostenidos por agrupaciones o instituciones de tipo religioso.39
La expansin del sistema de enseanza oficia] atrajo cada vez
ms la atencin de la prensa sobre las cuestiones educativas y
alent la publicacin de algunas revistas pedaggicas, la traduccin de algunos tratados sobre nuevos mtodos de enseanza de
autores europeos y la formacin de academias, asociaciones y
clubes para el estudio y la difusin de los asuntos educativos.
La rpida expansin de la enseanza primaria oficial y los
aires de renovacin de programas y mtodos, a su vez, pusieron a
la orden del da la necesidad de formar al personal docente acorde
con los nuevos tiempos.
39
ibidm, p, 334.
II. LA POLTICA CENTRALIZADORA

Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
DURANTE EL ANTIGUO RGIMEN
Durante el primer periodo presidencial de Porfirio Daz (18771880),1 a principios de 1878 la prensa public el dictamen de una
Comisin del Congreso, que somete a una severa crtica a las
escuelas municipales. Segn la Comisin, haba escuelas con 150
nios atendidas por un preceptor. Los maestros tenan una gran
diversidad de opiniones, caracteres y preparacin, que daban como
"funesto resultado" la heterogeneidad de textos, desigualdad en la
distribucin de las horas de trabajo y diferencias en su dedicacin
a los alumnos; adems, en los mtodos predominaba el memorismo "en toda su extensin", los planteles estaban mal equipados
y los locales eran reducidos e impropios, sucios, malolientes y poco
aptos para el estudio. Para salvar estas deficiencias, la Comisin
propona que se aumentase el presupuesto para la instruccin, se
establecieran 10 nuevas escuelas municipales, se clasificaran las
escuelas en tres tipos primaria elemental, primaria superior y
primaria normal y se reorientaran los objetivos de la enseanza
hacia el "desarrollo de las facultades", en vez de la acumulacin de
conocimientos.2
El 28 de febrero de 1878 se expidi un Reglamento para las
Escuelas Primarias y Secundarias de Nias, que modifica y ampla
e
! de 1869. Este Reglamento incorpor al plan de estudios'la
En el primer periodo de Daz, ia Secretara de Justicia e Instruccin Pblica
(SJIP) tuvo tres titulares: Ignacio Ramrez durante los primeros cinco meses, Frotas
PrezTaglede mayo de 1876 a noviembre de 1879 e Ignacio Mariscal de diciembre
e 1879 a noviembre de 1880.
Ptora, Mxico, 1983, p. 270.
49
50
enseanza objetiva y algunos de los principios del mtodo intuitivo

de Pestalozzi; adems, aument un ao al plan de la secundaria
para introducir un mayor nmero de materias de carcter pedaggico. Poco menos de un ao despus (12 de enero de 1879), se
expidi el Reglamento para las Escuelas de Nios que introdujo al
plan de estudios los mismos mtodos y principios que en el de las
escuelas de nias, aunque con distintas materias y un mayor nmero de stas en la primaria elemental.3
El secretario Prez Tagle intent uniformar en forma centralizada la enseanza primaria en el pas slo en sus caractersticas
ms generales, como lo revelan los sucesivos intentos fallidos de
reglamentar el artculo 3o. en lo que se refiere a la obligatoriedad
de la enseanza y al ejercicio de las profesiones.
La poltica uniformadora y reformista de Prez Tagle fue mucho ms evidente en lo que se refiere a las escuelas municipales del
Distrito Federal. De esto dan cuenta los citados reglamentos de las
escuelas de nias y de las'de nios, la fundacin de las Academias
de Profesores de las Escuelas Nacionales, en 1879, y la absorcin por
el gobierno federal de las escuelas primarias de la Fundacin "Vidal
Alcocer" en el mes de febrero del ao anterior.
En noviembre de 1879, Prez Tagle renunci al cargo de
secretario del Ramo por estar en desacuerdo con la candidatura de
Manuel Gonzlez a la presidencia de la Repblica. Lo sucedi
Ignacio Mariscal, quien, aparte de otro fallido intento de reglamentar el artculo 3o. constitucional, no promovi ningn cambio
en la enseanza primaria.4
Durante el primer periodo presidencial de Daz hubo otros
intentos de reglamentar el artculo 3o. constitucional, todos fallidos, A finales de 1877 se presento un proyecto que pona en
" Existan algunas diferencias de criterio entre el ministro Krez Tagle y el
regidor encargado de la instruccin pblica del municipio de la capital en torno de
la enseanza. Mientras aqul era partidario del mtodo objetivo, ste lo impugnaba.
Con ese motivo, El Monitor Republicano les recuerda en su edicin del 1 de marzo de
1879 lo daino de tal divergencia y les ruega que la eviten. Esto explica quiz el
hecho de que entre el reglamento de las escuelas de nias y el de las de nios
hubiese transcurrido casi un ao. (Ibidem, pp. 270-279). Julio S. Hernndez, El
Magisterio Nacional, 1904.
4
ttorra, Mxico, 1983, p. 266.
LA POLTICA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
51
manos de los ayuntamientos la tarea de hacer cumplir la obligatoriedad de la enseanza y el registro de las profesiones.
En 1879 se presenta otro proyecto, en el cual se asentaba que
aprender no era tanto un derecho como un deber, de ah su
obligatoriedad. Conforme a este proyecto, cualquier individuo
podra abrir escuelas y ensear en ellas cualquier doctrina poltica,
social o religiosa; pero proscriba la costumbre de dispensar ciertas
materias. La autoridad se limitara a intervenir slo por razones
de moral pblica, higiene o delito; pero, con base en la legislacin de
cada estado, se exigira ttulo slo a los profesores de las escuelas
oficiales. En octubre de 1880 se hizo el ltimo intento, del primer
periodo presidencial de Daz, por reglamentar el artculo 3o. constitucional. Esta vez se present al Congreso un proyecto que consagraba el derecho de los individuos y las sociedades de abrir
escuelas previo aviso a las autoridades municipales, la gratuidad de
las escuelas oficiales y la obgacin de ensear. El proyecto mantena la libertad de enseanza, con los mismos lmites que la libertad
de imprenta, y enlistaba la docencia entre las profesiones que
requeran ttulo para su ejercicio, previendo el establecimiento de
una escuela normal. Este proyecto fue aprobado por la Cmara
de Diputados, en lo general, por 85 votos contra 72; pero impugn
el requerimiento del previo aviso a las autoridades como requisito
para fundar una escuela, sealndose que con ello se sujetara uno
de los derechos fundamentales a dar parte a los ayuntamientos;
sugiri la inspeccin del Estado en la adopcin de los textos y las
doctrinas en las escuelas particulares; y cuestion la competencia
del Congreso de la Unin para legislar sobre la gratuidad de la
enseanza, siendo una -materia que competa a las legislaturas
locales. Este proyecto, al igual que los anteriores, tambin fue a dar
al archivo del Congreso.5
En el periodo presidencial de Manuel Gonzlez (1880-1884)
fungi como secretario de Justicia e Instruccin Pblica Ezequiei
Montes, desde el comienzo hasta el mes de abril de 1882. Montes
tena una larga carrera poltica, era declarado antipositivista y se le
identificaba con el viejo grupo liberal.6
5
/*in,pp. 268, 281-282.

Montes estudiafilosofay jurisprudencia en San Ildefonso hasta 1848, ocupa
el caiTgo de oficial mayor del Ministerio de Relaciones Exteriores en el gobierno de
8
52
LA FEDERALIZACFN EDUCATIVA EN MXICO
En abril de 1881 el nuevo ministro entreg a la prensa un

proyecto de Ley Orgnica de la Instruccin Pblica en el Distrito
Federal. El proyecto contena una dura crtica al plan de estudios
de la Escuela Nacional Preparatoria, y propona una reforma
radical del mismo.7 En lo que atae a la instruccin primaria, el
proyecto de Montes prohiba que los profesores en servicio de las
escuelas nacionales formaran parte de la Junta Directiva de Instruccin Pblica; adems, dispona que uno de los miembros de
sta sera nombrado para presidir los exmenes de oposicin para
el otorgamiento de las ctedras a los profesores. El proyecto inclua
tambin un plan de estudios de enseanza normal.8
En septiembre del mismo ao (1881), Justo Sierra present
una iniciativa de reforma del artculo 109 de la Constitucin.
Sierra propona que despus de la parte que estableca que "los
estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano representativo popular", se aadiera: "y la enseanza
primaria, laica, general, gratuita y obligatoria que debern establecer dentro de dos aos, a ms tardar, para todos sus habitantes". La
Juan Alvarez (1855), Comonfort lo nombra ministro de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica, puesto que ocupa hasta el mes de abril de 1856. En abril
del ao siguiente recibe el nombramiento de ministro plenipotenciario ante el
Vaticano. A la cada de Comonfort, presenta su renuncia, pero el presidente Benito
Jurez no se la acepta hasta 1859. Despus de un breve tiempo como diputado,
vuelve a la diplomacia en 1861. En la vspera del fin del segundo imperio (1866) se
le destierra a Francia y, al regresar a Mxico, se le nombra magistrado de la Suprema
Corte de Justicia.
7
El proyecto de Kzequiel Montes provoc un intenso debate pblico, quiz el
ms relevante protagonizado por los liberales de la vieja guardia y los positivistas.
La resistencia de los positivistas impidi que el proyecto de Montes llegara at Congreso ele la Unin. Precisamente uno de los principales crticos de este proyecta,
Justo Sierra, haba presentado unos das antes un proyecto de Ley Constitutiva de
la Universidad Nacional (7 de abril de 1881). La Universidad propuesta por Sierra
sera "una corporacin independiente" formada por las escuelas Nacional Preparatoria, Secundaria de Mujeres, de Bellas Artes, de Comercio y Ciencias Polticas, de
Jurisprudencia, de Ingenieros, de Medicina y Normal y de Altos Estudios. A
diferencia del proyecto de Montes, que contemplaba la diferenciacin interna de la
EN por carreras, el de Justo Sierra sealaba que "los estudios preparatorios de las
carreras profesionales se harn en una sola escuela. En ella la enseanza ser
enciclopdica y rigurosamente elemental, basada lo mismo que las escuelas profesionales en el mtodo cientfico". (Justo Sierra, Obras completas, t. VIII, pp. 333-337.)
8
brra, Mxico, 1983, pp. 300-304.
LA POLhlCA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
53
Compaa Lancasteriana haba presentado una iniciativa anloga.

Las comisiones de puntos constitucionales y la de instruccin
pblica expidieron un dictamen favorable que, sin embargo, no
lleg a discutirse en el pleno de Ja Cmara.9
Dos meses despus, la Cmara de Diputados recibi dos dictmenes sobre otros tantos proyectos de reforma del artculo 3o.
constitucional. Uno era de Mariano Riva Palacio, el cual propona
se preservara "la enseanza es libre" y se suprimiera la referente
a la legislacin para el ejercicio de las profesiones. El otro haba
sido promovido por Justo Sierra, quien propona que fueran reconocidos slo los ttulos expedidos por establecimientos oficiales
autorizados para ello. Las comisiones, por su parte, alejndose de
"ambos extremos", proponan que dicho artculo quedara como
sigue:
El derecho de ensear y el de aprender no tienen en la Repblica ms
limitaciones que las establecidas para la libertad de imprenta. El
ejercicio de las profesiones cientficas es libre; pero el Estado expedir
ttulos a quienes lo soliciten y llenen los requisitos que impongan las
respectivas leyes de instruccin pblica de los Estados, del Distrito
federal y Territorio de la Baja California, y slo las personas que los
9 El dictamen fue firmado, entre otros, por Manuel Dublin, Ignacio M.
Altamirano y Guillermo Prieto. Justo Sierra, Obras completas, t. VIH, pp. 337-341.
En los meses de febrero y marzo de 1883, Sierra insistira sobre la obligatoriedad
de la instruccin, entablando una polmica conjunits (Francisco G. Cosmes) en La
libertad, en torno de la instruccin obligatoria. Junius haba sostenido que el establecimiento de esta ltima tena grandes obstculos, como la ausencia de estadstica educativa, la falta de instruccin previa, las condiciones especiales de nuestra
existencia como pueblo, nuestra geografa, nuestros climas y la heterogeneidad de
nuestros elementos tnicos. Sierra le responde, apoyndose en un artculo anterior
de Ignacio Manuel Altamirano, que, en efecto, eran obstculos que haran "bien
difcil su aplicacin" pero que no la hacan imposible. La instruccin obligatoria era,
para Sierra, una empresa necesaria para salvar la identidad nacional de "la norteamericanizacin mercantil que va a invadirnos, que nos ha invadido ya" y que
traera entre sus filas "falanges apretadas de propagadores del protestantismo".
Adems sealaba que "la obra redentora de los misioneros amenaza ruina" y que la
sociedad catlica debera contribuir a rescatarla, transformando a los curas, de explotadores de "supersticiones nauseabundas entre los indgenas a maestros de
escuela". Por el contrario, conclua, "no habr acabado el siglo sin que la Iglesia
Catlica haya pasado a un puesto triste y subalterno, entre las ciudades ganadas por
el indiferentismo, las poblaciones industriales por el socialismo materialista y las
rurales dominadas por las sectas protestantes". (Justo Sierra, Obras competas, t. VIH,
-110-114.)
54
obtengan sern empleadas en las funciones oficiales, empleos, cargos

o comisiones
de fe pblica, o que requieran conocimientos cientficos.10
Esta iniciativa qued tambin en la etapa del dictamen. Y,
como la gratuidad y obligatoriedad de la enseanza, la reglamentacin del ejercicio de las profesiones y/o su elevacin a rango
constitucional fue por varios aos materia de iniciativas y debates
en el Congreso de la Unin, la prensa y en los foros pedaggicos.
Ezequiel Montes renunci al cargo el 15 de septiembre de
1883 y lo sustituy Joaqun Baranda, quien fungi como secretario
del Ramo los siguientes dieciocho aos.
Manuel Gonzlez hizo un balance de la obra educativa de los
gobiernos liberales, a partir de la Repblica restaurada. El gobierno de Jurez dijo consolid "los principios fundamentales de
la Ley Orgnica de la Instruccin Pblica", mientras que el gobierno de Lerdo de Tejada, "no tuvo ya qu hacer ms que dejar
marchar el mecanismo [...], entrando tranquilamente a un periodo
estacionario y de rutina". Los gobiernos emanados del Plan de
Tuxtepec agregaba Gonzlez imprimieron "una nueva faz a la
enseanza", mediante la reforma de algunos reglamentos y la ampliacin de los programas de estudio. En este tercer periodo,
adems, se unificaron las escuelas primarias nacionales y se precisaron los mtodos de enseanza "que antes estaban al arbitrio de
los profesores".11
La poltica educativa porfiriana adquiere un mayor acento
centralizador en el segundo periodo de Porfirio Daz (1884-1888).
La divisa era difundir la reforma pedaggica y uniformar la instruccin primaria en todo el pas bajo la influencia y/o el control
del gobierno federal.
El proyecto educativo fue definido por el secretario de Justicia
e Instruccin Pblica, Joaqun Baranda, en los siguientes trminos:
10
il
Justo Sierra, Obres completas, t. VIH, p p . 341-342.
Manuel Gonzlez, "Manifiesto que en el ltimo da de su perodo constitucional da a sus compatriotas el presidente (30 de noviembre de 1884)", en SEP. La
educaran pblka en Mxko a travs de los mensajes pnsidencuUes, 1926, p. 27.
LA POLTICA CENTRALIZADORA V LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
55
Proclamemos la federacin de la enseanza, y que un Congreso

Pedaggico se rena cuanto antes para fijar las bases gnrales de la
Instruccin Primaria, No ser semejante pacto incompatible con la
soberana de los Estados que de una manera espontnea y convencional acepten y contribuyan a formular dichas bases, para evitar que
los proyectos aislados y heterogneos susciten la anarqua en vez de
la uniformidad. La Escuela Normal del Distrito aspira a la unificacin, que es una de las ideas que han presidido a su creacin, y hace
un llamamiento con ese objeto a los alumnos de los Estados. Que los
gobiernos locales secunden las altas miras del presidente de la Repblica; que lo secunden en su esfera de accin los Ayuntamientos, las
asociaciones particulares, los individuos, porque no hay que dudarlo,
seores, tenemos que hacer de la instruccin un poderoso elemento
de unidad nacional.12
Dentro de esa orientacin general, el Ejecutivo Federal fund
en 1887 la Escuela Nacional de Maestros, expidi en 1888 la Ley
de Instruccin Obligatoria, en 1890 nacionaliz la Compaa Lancaster iana, convoc a los Congresos Pedaggicos de 1889 y 1890,
estableci en 1896 la Direccin General de Instruccin Primaria y,
en 1904, la Secretara de Instruccin; convoc en 1910 al Congreso
Nacional de Educacin Primaria y en 1911 expidi la Ley de
Instruccin Rudimentaria.
En 1888 la Comisin de Instruccin Pblica de la Cmara de
Diputados formul un proyecto de Ley tendiente a "centralizar en
Mxico, al igual que en Francia, la enseanza". Finalmente, el 23
de mayo de ese ao se promulga la Ley de Instruccin Obligatoria
y, a pesar de que tendra jurisdiccin slo en el Distrito y los
territorios federales, su aplicacin "qued en suspenso" por "la
protesta de los ayuntamientos". Por eso, el secretario de Justicia e
Instruccin, Joaqun Baranda, decidi seguir una estrategia menos
rpida que la legislativa, pero polticamente ms conveniente:
generar un consenso en favor de la federal izacin de la enseanza
mediante la convocatoria al Congreso Nacional de Instruccin
Pblica (1889-1890). 13
12
Joaqun Baranda, "Discurso en la inauguracin de la Escuela Normal de
Profesores del D.F. (1887)".
13
}os C. \dads, Elporfirismo. Elcncimientu, Ed. Patria, 1948, p. 219.
56
LA FKDERALJZACIN EDUCATIVA EN MXICO
PRIMER DEBATE EN TORNO DE LA CENTRALIZACIN DE LA ENSEANZA
El gobierno federal convoca en 1889 a un Congreso Nacional de

Instruccin Pblica (CNII>) con el fin de generalizar el movimiento
reformador y de dar unidad a la enseanza en toda la Repblica.
Su principal objetivo era en palabras del secretario Baranda
"uniformar en lo posible la instruccin nacional, empezando por
[...] la enseanza primaria".
La instruccin pblica era para el Estado segn Baranda
"un elemento constitutivo de su propio ser: el elemento principal
para dominar a los pueblos". Por eso no debera permitir que se le
enajene. Por el contrario, haba que "hacer de la instruccin el
factor originario de la unidad nacional" mediante "la federalizacin de la enseanza". Era ya tiempo de que "los esfuerzos
aislados se fundan en uno solo y unnime esfuerzo [...], de que los
diversos programas de enseanza [...] se sustituyan con un programa general adoptado en toda la Repblica". En Mxico concluye
...no est a discusin el principio de la enseanza laica, obligatoria y
gratuita. [Sin embargo], la aceptacin del principio no basta para
satisfacer nuestros deseos... sitio el propsito de ponerlo en ejecucin.
Nos daremos por satisfechos cuando se fijen los mejores medios de
sancin para hacer efectiva la ley; cuando simultneamente se
propague la instruccin primaria, y la reciban todos los nios de igual
edad, en el mismo tiempo y conforme a idntico programa; cuando
la escuela, en fin, est a la puerta de todas las casas y de todas las
chozas, y sea accesible a los nios de las grandes poblaciones, como
de los villorrios y, sobre todo, a los de las haciendas, que generalmente condenados a la ignorancia y a la servidumbre desde antes de nacer,
suelen ser cruelmente explotados por el capataz y por el amo.14
Baranda y Justo Sierra presidente de la reunin definieron el Congreso como "un cuerpo puramente tcnico" y, por tanto,
sus resoluciones tendran para los estados de la Repblica un
carcter "consultivo" y una obligatoriedad "puramente moral".
14
Joaqun Baranda, "Discurso pronunciado en la apertura del Congreso

Nacional de Instruccin Pblica (1889}".
57
La agenda del Congreso comprenda temas sobre todos los

niveles y modalidades de la instruccin pblica. El primero de esos
temas fue el que provoc uno de los ms enconados debates en la
Comisin Dictaminadora, en los pasillos y en el pleno del Congreso y en la prensa. El tema estaba formulado en forma de interrogante: Es conveniente uniformar la instruccin primaria en el pas ?
La Comisin emiti un dictamen en los siguientes trminos:
"Es posible y conveniente establecer en todo el pas un sistema
nacional de educacin popular, bajo los principios ya conquistados
para la instruccin primaria, de laica, obligatoria y gratuita".
El propio dictamen inclua algunas de las impugnaciones esperadas o recibidas con antelacin al proyecto de uniformidad
centralizada:
lu. No todos los Estados cuentan con fondos suficientes para
hacer efectiva la enseanza primaria obligatoria, en la forma que se
acuerde.
2U. En algunas partes del pas la poblacin est diseminada de
tal manera que esto ofrecer un obstculo insuperable a la uniformidad de la enseanza.
3 o . La ndole especial de cada Estado requiere una enseanza
especial.
4 o . No es igual el nivel intelectual en todos los Estados de la
Repblica, ni entre todas las razas que en ella moran; y las diferencias
que a este respecto se notan, sobre todo en relacin con la raza
indgena, impiden que sea uniforme la enseanza primaria.
Puede haber en alguna parte, mala disposicin para recibir la
uniformidad de la enseanza, lo cual ofrecera un obstculo serio
para la realizacin del proyecto.
En realidad, la Comisin estaba respondiendo por anticipado
al voto particular que emitira uno de sus miembros, Francisco G.
Cosmes, delegado por Guanajuato. Cosmes haba expresado a sus
compaeros de Comisin que slo aprobara la uniformidad...
Si uniformar [...] quiere decir hacer extensiva a todo el pas la Instruccin Pblica Elemental, dndole una misma forma, en cuanto a sus
58
bases fondamentales, esto es, que sea obligatoria, laica, gratuita, de

carcter nacional, de acuerdo con las instituciones vigentes y que est
bajo la inspeccin superior [...] del Gobierno de cada entidad federativa...
Pero les haba advertido que rechazara la uniformidad
...si por uniformar la Enseanza Elemental Obligatoria en todo el
pas debe entenderse darle una forma nica, no slo en cuanto a sus
bases fundamentales, sino tambin en cuanto a los [detalles], o, para
hablar ms claro, centralizar la educacin popular, de manera que las
diversas entidades federativas pierdan, en virtud de una convencin,
la facultad inherente a su soberana de legislar libremente en cuanto
se refiere a un punto tan importante de su rgimen interior...
Cosmes impugna incluso la legitimidad del Congreso Nacional de Instruccin para abordar un asunto que implicaba una
reforma al rgimen federativo. se, dijo, es un asunto que slo
puede resolver el Constituyente Permanente de la Repblica.
Los delegados al Congreso deca ni siquiera representaban a los estados, sino slo al poder ejecutivo de cada uno de
ellos.
Y yo pregunto: puede un Gobernador de Estado comprometerse a
proponer ante su respectivo Congreso leyes que mermen la soberana
de la entidad que rige puesto que privan a sta de la facultad de
legislar libremente en un ramo tan importante de su rgimen interior, como es la Instruccin Pblica?
Y agreg:
Con respecto a la conveniencia de uniformar en todo el pas la
enseanza elemental obligatoria, poco dir, porque, una vez demostrada la imposibilidad, es evidente que no conviene ejecutar lo
imposible.
Pero dijo algo ms al respecto:
Dadas las diferencias de razas que pueblan nuestro dilatado territorio, de la capacidad intelectual de cada una de ellas, de las condiciones sociolgicas en que se encuentran, de los climas en que viven y,
por ltimo, de los recursos pecuniarios y polticos de que cada Estado
59
puede disponer, es conveniente dar una forma nica a la enseanza

de toda la Repblica, cuando en una entidad federativa pueden
producir malos resultados los mtodos de educacin y los textos que
en otras los produzcan excelentes, cuando la precocidad de una raza
determinada exija que la instruccin comience para ella ms temprano que para otras...; cuando, por ltimo, la sancin de la enseanza
obligatoria debe ser distinta, segn la localidad y segn el carcter e
ilustracin de sus habitantes?
La uniformidad suprime de hecho un instrumento indiscutible
de progreso, tanto para los individuos como para las sociedades, y
ste es el espritu de la emulacin. En virtud del cual cada Estado
procurar no quedarse atrs en la senda del adelanto, en materia de
Instruccin Pblica; porque se ver obligado, impulsado por esa
emulacin, a realizar sacrificios, quiz superiores a sus fuerzas: sacrificios que no ejecutar, desde el momento en que una forma nica de
enseanza nivele los esfuerzos de todos los miembros de la Federacin.
Si se uniforman todos los detalles de la instruccin advierte

Cosmes se producir
...un trastorno en todo el pas y este trastorno depender de que [...]
los Estados no se suicidan, y suicidio sera para ellos enajenar una
parte, por insignificante que sea, de su soberana.
Y qu motivo hay para semejante trastorno?
Se nos contesta con la rumbosa palabra: la unificacin nacional.
Pues qu, estamos tan desunidos?
...si en Alemania se ha hecho por medio de una poltica centralizadora la unificacin, ha sido precisamente porque all no exista la
unidad; pero en Mxico, donde existe esta unidad y ya sumamente
fuerte, no necesitamos apelara medidas centralizadoras, que pugnan
con la Constitucin federal que la Repblica se ha dado a s misma con
tantos sacrificios.
En cuanto a las consecuencias pedaggicas de la uniformidad,
seal:
Toda uniformidad es paralizacin, comencemos por establecerlo.
Pero, adems, la uniformidad de procedimientos [,..] es un atraso
porque la escuela no es el mtodo de enseanza, sino que la escuela
es el maestro: los mtodos de enseanza deben estar al arbitrio del
profesor, el cual los aplicar segn el carcter y disposicin mental de
cada discpulo.
60
En cuanto a sus detalles, no podemos votar esta uniformidad, sin

atacar nuestro sistema federativo. La uniformidad de la enseanza,
en cuanto a bases, es la libertad, es la ilustracin, es el progreso; pero
la uniformidad en materia de detalles, es el centralismo, y es al mismo
tiempo el atraso de la educacin popular.
Con fundamento en todas esas declaraciones, Cosmes somete
a consideracin de la asamblea que se responda a la primera
pregunta sobre la conveniencia de la uniformidad, en los siguientes trminos:
No es posible, ni conveniente uniformar en toda la Repblica la
Enseanza Elemental Obligatoria, si no es en el sentido de las bases
generales de ella, y en tanto que la uniformidad no afecte a la
soberana de los Estados en su rgimen interior,'
justo Sierra respondi al voto particular de Cosmes. El Congreso Nacional de Instruccin dijo Sierra no atenta contra la
soberana de los estados porque es u n cuerpo meramente tcnico,
cuyas resoluciones tendran para los estados slo un carcter consultivo y una obligatoriedad moral.
El argumento decisivo sobre la uniformidad segn Sierra
proviene de "consideraciones meramente sociolgicas", como lo
expresara Romme en la Convencin francesa:
...la instruccin pblica no es ni una deuda de la sociedad, ni un
beneficio del Estado; es simplemente una necesidad.
Instruir afirma Sierra es comunicar a las unidades constitutivas del organismo social las fuerzas que exige la realizacin del
progreso y la vida. Y el rgano encargado de cumplir esa funcin
es el Estado.
[El Estado} es el nico cuyas funciones abarcan la sociedad entera,
aquel que puede considerarse como encarnando la conciencia misma
de la colectividad, el que est forzosamente en contacto con todas las
necesidades orgnicas, el que puede aplicar una direccin uniforme
15
Voto particular de Francisco G. Cosmes en torno del primer tema del

Congreso.
LA POLfTICA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
61
al conjunto, el que representa en el organismo social una cosa anloga

a lo que es un aparato regulador en el organismo humano [...] en
suma, que resume, por decirlo as, todas las fases de la vida social: el
pasado con sus dolores y sus luchas, el presente con sus luchas y
esperanzas, el porvenir con sus luchas y triunfos. De este concepto del
Estado nace el derecho a imponer y exigir la instruccin.6
Finalmente, con base en el dictamen y una enmienda propuesta por Sierra, el Congreso Nacional resolvi responder al primer
tema en los siguientes trminos:
Es conveniente un sistema nacional de educacin popular, sobre el
principio de la uniformidad de la instruccin primaria obligatoria,
gratuita y laica.
Justo Sierra no qued conforme con esta resolucin. En su
informe final del Congreso Nacional de Instruccin Pblica formul un voto porque el gobierno federal y los gobiernos locales
...no desmayen en la senda emprendida y que pronto confen a ms
hbiles [...] la formacin de un verdadero Cdigo nacional de la
instruccin pblica que sera piedra angular de nuestra unificacin.
Sierra rio pensaba en un estatismo educativo sin lmite alguno. El Estado
"-deca est obligado a imponer en sus escuelas la educacin laica [neutra}, pero
es imposible e inconveniente prohibir la educacin religiosa en las escuelas privadas. Imposible porque no podra garantizarse la vigencia de dicha disposicin e
inconveniente porque, si se .imprimiera un carcter sectario a la instruccin obligatoria, "veramos levanurse delante de nosotros el sentimiento religioso, catlico o
protestante, es decir, a la mayora de la nacin, que opondra a nuestras miras un
muro inexpugnable". Toca al escritor, alfilsofo,al historiador, combatir la doctrina con la doctrina y' denunciar y refutar las ideas que desde la ctedra catlica
niegan la legitimidad de cuanto constituyen las condiciones de vida de la sociedad
act
ual. Bero esto no lo puede hacer el Estado, no puede convertirse en sectario,
porque representa la totalidad nacional, y de lo contrario rebajara su papel al nivel
de los odios religiosos, y su misin de justicia quedara fundamentalmente adulterada... El Estado no puede exigir en ningn caso otra instruccin que la laica [.,.],
c
' Estado es extrao a la enseanza religiosa en la escuela; no la permite en la
escuela oficial, no la toma en cuenta en la escuela privada." Pero "cuando una idea
doctrina se convierte en una provocacin a la subversin del orden pblico,
entonces el Estado la puede perseguir en la escuela o en cualquier parte donde la
encuentre".
17
Justo Sierra, "Informe sobre los trabajos del Primer Congreso Nacional de
instruccin (1889)".
62
LA FEDERAUZACIV EDUCATIVA EN MXICO
E L NORMALISMO CENTRALIZADQR EN LOS ESTADOS
Y DESCENTRALIZADOR EN LA REPBLICA
La Escuela Normal de Profesores del D.E. (ENM) se proyecta y se

funda como uno de los pilares de la reforma educativa desde el
centro, como semillero de maestros y "modelo" para los estados de
la Repblica. 18
En el discurso inaugural, el secretario de Instruccin, Joaqun
Baranda, dijo que la escuela llevaba en el nombre su objeto:
,..sirve de norma y da la regla a que debe ajustarse la enseanza; es
la escuela matriz o central de la que se derivan las dems escuelas.
Naca con dos objetivos bsicos: formar los profesores requeridos por los sistemas escolares federal, estatales, municipales y
particulares, y constituirse en un "centro comn de difusin cientfica, especialmente pedaggica" que impulse la uniformidad de
la educacin normal y primaria del pas.
No obstante, la difusin del normalismo y la poltica de centralizacin de la enseanza primaria tomarn caminos distintos y
a veces opuestos: mientras la instruccin primaria avanza hacia el
centralismo y la uniformidad, la enseanza normal desde entonces
inicia el rumbo del pluralismo descentralizado.
Por otra parte, el normalismo se desarrolla de tal modo que,
por un lado, alienta y contribuye a la centralizacin de las escuelas
municipales en los estados y en el Distrito y los territorios federales, dentro de sus respectivas jurisdicciones; pero por el otro, el
normalismo resiste y se opone a la centralizacin propugnada por
el Ejecutivo Federal para todo el pas.
Los directivos y los egresados de las normales someten a una
crtica radical a las escuelas municipales. Hablan de la incapacidad
tcnica y administrativa de los ayuntamientos para dirigir un
asunto tan delicado como la educacin; refieren las eternas dificultades econmicas de los ayuntamientos y los frecuentes cambios de
18
Ignacio M. Altamirano, "Memorndum elaborado por el licenciado..., en

relacin con la comisin que le fue conferida por el licenciado Joaqun Baranda
(8 de abril de 1885)".
LA POLTICA CENTRAUZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
63
las autoridades municipales; de la inestabilidad "congenita de la

poltica de campanario", que trae consigo la arbitrariedad, el
favoritismo, el capricho y el desprecio contra los maestros, que
cuando no se les reducen sus sueldos, se les retrasa su pago o
simplemente se les despide.
Los normalistas insisten en salvar a la educacin de "la poltica", especialmente de la conflictiva y fluctuante poltica municipal.
Las normales y sus egresados jugaron, pues, un papel centralizador en los estados y en el propio Distrito Federal. Alentaron e
hicieron posible que los gobiernos tuvieran una mayor intervencin total o parcial, directa o indirecta en la organizacin y
direccin de las escuelas municipales. En varios de ellos, los directivos, maestros y egresados de las normales fueron los primeros
directores de las oficinas estatales de educacin, que absorbieron
parcial o totalmente el control de las escuelas municipales.
En cambio, en el mbito general de la Repblica las normales
y los normalistas jugaron un papel descentralizador o, al menos, de
resistencia a la centralizacin propugnada por el Ejecutivo Federal.
Las normales sostenidas por los gobiernos locales se constituyeron en un nuevo obstculo para la penetracin del gobierno
central de los sistemas escolares de los estados. Esto ocurre principalmente en aquellas entidades donde las normales adquieren una
mejor organizacin y mayor cobertura. A la antigua resistencia de
los gobiernos y los maestros primarios, se agrega la resistencia de las
escuelas y de los egresados de las normales estatales.
Las normales estatales que contribuyen a la centralizacin de
las escuelas municipales en sus respectivos estados, se convierten
en un nuevo mbito institucional de resistencia local a la centralizacin propugnada por el gobierno de Daz para todo el pas.
En su discurso de clausura del II Congreso Nacional de Instruccin Pblica, dolido por el rechazo de los asamblestas a la
uniformidad centralizada de la enseanza, Baranda afirm que
Para la ciencia no haba fronteras. La ciencia dijo es cosmopolita, universal. Aparte de que las normales no iban a formar
cientficos, sino docentes, las instituciones en los que se forman los
docentes como los cientficos no slo reconocen fronteras, sino
tambin contribuyen a formarlas, con una intensidad a veces mayor que las fronteras territoriales.
64
LA FLDERAL1ZACIN EDUCATIVA N MEXICO
La guerra entre los normalistas de cada escuela es tan antigua

como las normales mismas. Apenas se fundan, ya estn defendiendo su territorio y disputando prestigio y presencia en el pas frente
a las otras normales.
El regionalismo normalista alcanza tal difusin que lo encontramos incluso en la Escuela Normal del Distrito Federal. Pero
su mejor expresin iiie la competencia y celo entre la escuela de la
capital y la Escuela Normal de Jalapa, conflicto que comienza
desde antes de que abrieran sus aulas y se prolonga despus por
varias dcadas.
L A RESIS R E G I O N A L A LA ORGANIZACIN NACIONAL

D F L MAGISTERIO
Casi desde sus orgenes, la poltica centralizadora de la instruccin

primaria se asocia o intenta promoverse o apoyarse en la formacin de una organizacin nacional del magisterio.
Uno de los primeros proyectos fue propuesto por un grupo de
delegados al Congreso Nacional de Instruccin Primaria, en 1889.
Propusieron que se adicionaran a la agenda del Congreso los
siguientes puntos:
i) el establecimiento de una oficina central de educacin, que
se encargue de coleccionar, en provecho de todos los profesores,
los datos de la pedagoga nacional, as como de formar la estadstica escolar de la Repblica,
ii) la creacin de una sociedad o academia de profesores en
cada capital del estado, con facultad de nombrar delegados a las
confederaciones generales que, cuando se juzgue conveniente, se
celebrarn en la metrpoli de la nacin,
iii) sugerir a los gobiernos de los estados los medios econmicos de arbitrar recursos especiales para el sostenimiento de los
planteles y sistemas de instruccin pblica, de acuerdo con las
bases generales de enseanza aprobados por este Congreso, y
iv) determinar la intervencin que el Estado debe tener en las
escuelas privadas.
Al fundamentar lo dos primeros puntos, uno de los delegados
dijo que tena en mente "el xito brillante" alcanzado por la oficina
LA POLTICA CENTRALIZADORA Y LA RESISINCJA DESCENTRALIZADA
65
educacional y la asociacin del profesorado de Estados Unidos, as

como las afinidades constitucionales que haba entre este pas y el
nuestro.
Si hay alguna manera de lograr la uniformidad de la instruccin deca era la de poner en contacto "a todo el profesorado de la Repblica" por medio de circulares y de asociaciones
generales. sta era "la mejor manera de cooperar al principio de
la uniformidad".
Estas propuestas se turnaron a las comisiones respectivas y no
se volvi a saber ms de ellas. Sin embargo nos revelan el comienzo
de una relacin de centralismo educativo y los sucesivos intentos de
constituir una asociacin nacional del magisterio.
En seguida damos cuenta de la resistencia del magisterio a
agruparse en una organizacin nacional, sobre todo si atentaba
con la independencia de las agrupaciones existentes en los estados
de la Repblica.
El Magisterio Nacional
La revista El Magisterio Nacional comienza a editarse en 1904, bajo
la direccin del profesor Julio S. Hernndez. Su principal objetivo
era ser
...un rgano nacional para todos los maestros de escuela, sin distincin de clases ni categoras; es decir, tanto los mexicanos como los
extranjeros que estn actualmente en ejercicio en toda la Repblica,
ya sea que tengan ttulo o no lo tengan, que sean jvenes veteranos,
normalistas o no normalistas, en servicio social o privado, miembros
de cualquier secta o librepensadores,19
El Magisterio Nacional tambin quera constituirse en centro de
confluencia del profesorado del pas, que con el tiempo condujera
a
"la formacin y organizacin de una colectividad nacional de
maestros". De lo que se trata deca el director de la revista es
de enfrentar "la vieja y tradicional repugnancia" que los maestros
inspiran a la sociedad, mediante la unin de
19
Julio S. Hernndez, "Lo que somos, lo que poseemos, lo que representamos", en El Magisterio Nacional, vol. I, n.n. 1, Mxico, enero de 1904, pp. 4-5.
66
LA FF.DERALIZACIN EDUCA! IVA EN MXICO
...un gran nmero de individualidades conspicuas que viven dispersas, errantes, solitarias, siempre tristes, que vagan aqu y all, esparcidas en todos los mbitos del territorio nacional, sin ningunos lazos
de unin, ni de solidaridad, ni de simpata, ni de afecto, ni siquiera de
compaerismo profesional.20
Sin embargo, el proyecto de El Magisterio Nacional no fue muy
bien recibido por Justo Sierra, secretario de Instruccin, quien
escribe al director de la revista:
Deseo y espero que saque usted desacertados y errneos ios augurios
de cuantos (no sin fundamento si he de ser franco) crean entrever en
la empresa de usted un fin de combate y de discordia, que tan daoso
sera para todos.
El ideal de solidarizacin del magisterio nacional que usted y sus
compaeros persiguen es noble y alto, y todos nos juntamos fcilmente y con entusiasmo al pie de tamaa bandera. No es fcil realizarlo,
lo que significa que habr lucha, lo que tanto quiere decir como
estmulo y anhelo fe, prendas de las grandes transformaciones huma
nas.
El elocuente y caluroso Llamamiento, que hacen ustedes en su
nmero prospecto tendr, me lo prometo, buena acogida y es para
m evidente que el gobierno ver con simpata y vigilante inters el
desenvolvimiento del programa de El Magisterio Nacional, para
coadyuvar a l cuando lo crea oportuno y eficaz.21
No obstante su desconfianza, Sierra se compromete a intentar,
en su esfera de competencia, la mejora del bienestar y la elevacin
espiritual de los profesores, e invita a los directivos y colaboradores
de la revista a estudiar los medios prcticos para
,..ir mejorando la situacin econmica de los maestros, en consonancia con su ascensin moral, he aqu cul debe ser a mis ojos el fin clar
de la federalizacin que usted (Hernndez) inicia.22
Despus de que Sierra expresa su opinin sobre El Magisterio
Nacional y su proyecto, y quiz por lo mismo, ste fue impugnado
inclusive por algunos que lo haban secundado en el comienzo. Tal
w
Ibidem,
Ibidem,
Justo Sierra, Obras completas, t. XIV, pp. 262-264.
K'ldem.
'dem.
21
LA POLTICA CENTRALIZADORA Y1A RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
67
fue el caso de Torres Quintero (presidente del Colegio de Profesores Normalistas de Mxico y jefe de la Seccin de Instruccin
Primaria y Enseanza Normal), quien afirma que los directores de
su revista, La Enseanza Primaria,
...no creen en la creacin de un centro general de maestros, pero s
en la formacin de varios centros, con maestros afines por cualquier
circunstancia, ya sea oficial, ya sea de origen, o de cualquier otra
naturaleza. Una Asociacin del Magisterio Nacional es ilusoria; muchas asociaciones, numerosas asociaciones de maestros, son las que
deben constituirse en el territorio mexicano; y as como no es contrario al progreso y a la civilizacin que la humanidad est fraccionada
en naciones, tampoco lo es que los trabajadores de un mismo orden
de ideas, formen diversos focos de actividad.23
La Asociacin Nacional del Magisterio
Los funcionarios de ms alto rango de la Secretara de Instruccin
Pblica inician en 1908 los trabajos tendientes a constituir la Unin
Nacional del Magisterio (UNM). El modelo de organizacin era la
Asociacin Nacional de Maestros de los Estados Unidos. 24
En Mxico, el principal promotor de la Asociacin fue Alberto
Correa, director de la Direccin General de Enseanza Normal.
Correa envi a los gobernadores una carta en la que les peda su
colaboracin para el establecimiento de Juntas Locales de Maestros
en sus respectivos estados. Una vez que se hubieran organizado en
la mayora de las entidades federativas, se constituira la Junta
Local del Distrito Federal.
El "acercamiento intelectual y moral de los mexicanos" deca Correa se halla en* "el acercamiento de los profesores, en la
fusin de sus altos ideales, en la destruccin de las ideas divergentes, en la unificacin de sus almas".
n
La Enseanza Primaria, vol. IV, nm. 6, Mxico, 16 de septiembre de 1904,
Pp. 87-88.
24
En una ocasin unos visitantes de Estados Unidos le preguntaron a Ezequel
A. Chvez, subsecretario de Instruccin Pblica, por la existencia de la Asociacin
Federal de Maestros Mexicanos, y tuvo que confesar que "an no habamos llegado
a realizar tan considerable progreso, pero que tena fundadas esperanzas de que
muy pronto lo llevaramos a cabo, quiz para la celebracin de! primer centenario
de nuestra Independencia".
68
LA FEDERALIZAC1N EDUCATIVA EN MXICO
Con la organizacin nacional del magisterio

...el mutuo auxilio llega a ser un hecho; se ha roto esa indiferencia
que tan a menudo se observa entre los compaeros a la hora de la
desgracia; el estudio se hace ms fructfero; aun los problemas ms
complejos se tornan simples por la concurrencia; la cooperacin
intelectual de los congregados en grupos, y las unidades aisladas
antes no tenan sino el valor de la respetabilidad individuales, al
reunirse en un cuerpo colegiado, adquieren una importancia que no
podan tener, como que el cuerpo de que forman parte las escuda con
el peso de su opinin cientfica y de su representacin social .1!>
Correa tambin escribe a "las ms salientes personalidades en
el progresista Gremio del Profesorado" de cada uno de los estados.
Los convoca a apoyar la formacin de la Asociacin Nacional del
Magisterio, constituyendo sus respectivas juntas locales.
Los fines de la Asociacin seran los siguientes:
I. Establecer el mutualismo para favorecer en lo posible a cada
maestro y alcanzar el bienestar del magisterio en general.
II. Estudio y resolucin de cuestiones concretas o generales
referentes a la educacin pblica.
III. Empleo de la prensa, de congresos peridicos, de cuestionarios para la investigacin pedaggica y de otros
medios que estn al alcance de la sociedad, para obtener
el buen xito de los dos fines anteriores.
Una condicin necesaria para la vida "serena y fructfera" de
la Asociacin segn Correa era "su neutralidad completa" en
todo asunto poltico o religioso. Prometa a los gobernadores que
la Asociacin
...jams en su calidad de Cuerpo har gestiones encaminadas a pedir
cambio de la legislacin vigente en el Ramo de Instruccin Pblica ni
peticiones de ninguna clase para modificar las disposiciones administrativas de las autoridades correspondientes. Sus trabajos sern esencialmente cientficos, y slo en este orden har sentir su influencia
bienhechora.
Correa pide a los maestros de los estados:

25
La Escuela Madama, vol. V, nm, 36, Mxico, 30 de enero de 1909, pp. 587-589.
69
Como en el remoto caso de que no se consiguiera la adhesin de la

mayora de los Estados no podra llevarse a cabo la idea, le ruego no
exteme, si es posible, fuera del profesorado nuestro propsito, pues
si por medio de la prensa, por ejemplo, se encomiare el proyecto,
resultara ms sensible aun cualquier fracaso.26
Los profesores de los estados deberan expresar su adhesin e
informar sobre la constitucin de sus respectivas juntas locales
antes del 30 de diciembre, con el fin de integrar en los primeros
das de enero la Junta Central Provisional. Esta junta se integrara
con profesores
...titulados en diversas Escuelas Normales, y tambin por maestros
pertenecientes a la falange de educadores que, aunque no sean
normalistas, han obtenido en las filas del Magisterio un puesto
prominente por sus mritos y gozan de justa reputacin.
En un balance inicial, Correa informa que dieciocho gobernadores y un jefe poltico recibieron con "aprobacin y entusiasmo"
la propuesta de crear la ANM. De esos dieciocho, siete no tuvieron
resultados positivos, pero otros estados no previstos constituyeron
juntas Locales de Maestros. 28
Pero la empresa habr de encontrar muchos obstculos y
contratiempos en su camino. Uno de los primeros tropiezos de a
Asociacin en ciernes fue precisamente la muerte de Correa, su
principal promotor. Al deceso de ste sigui el de otro de los
dirigentes de la Junta Central: Cervantes Imaz.
Al constituirse la Junta Central (el 23 de enero de 1909) los
resultados no eran miy halageos: seis estados no haban avisado
de la instalacin de sus respectivas Juntas Locales (Puebla, Nuevo
Len, Durango, Aguascalientes, Quertaro y Chihuahua) y cuatro
ms no haban contestado por distintas razones (Sonora, 'Veracruz,
Yucatn e Hidalgo). Adems, los gobernadores de los estados de
Puebla e Hidalgo no haban contestado, pero la invitacin haba
recibido una buena respuesta del profesorado. 29
26
dem.
idem.
La Escuela Mexicana, vol. V, nm. 36, Mxico, 30 de enero de 1999, p. 591.
19
dem.
27
28
70
LA FEERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
Gregorio Torres Quintero dijo, en la inauguracin de la Junta

Central de la ANM, que:
La unin del profesorado ha sido siempre una cosa buscada con afn
en casi todos los Estados de la Repblica, y buena prueba de ello son
las numerosas sociedades que se constituyen a menudo en diversas
poblaciones. Estos grupos sociales giran en espacio reducido, apremiados casi siempre por mviles inmediatos que obran con ms o menos
energa en el medio ambiente, pero cuyas fuerzas se diluyen, se
suavizan, se debilitan con la distancia, y no alcanzan a conmover ni a
otros grupos ni a otros individuos siquiera.
Tended una mirada hacia el magisterio y os sentiris regocijados
si alcanzis a percibir en su vasta dispersin alguno que otro organismo social, aunque sea pequeo y con funciones limitadas; pero
organismo al fin y por ende con una manifestacin de vida y tambin
de fuerza. Son los diversos hogares de este gran disgregado; son los
vivaques de este ejrcito an no vinculado por la disciplina ni conmovido por la emocin de una sola bandera! Pero no faltan voces que
en el silencio de esos hogares o al calor de la lumbre de esos vivaques,
no entonen himnos o clamoreen estrofas, pidiendo el feliz resurgimiento de una unin ms completa, con ramificaciones mltiples que
abarquen, que encierren entre sus mallas a toda la gran familia del
magisterio nacional.30
La idea de constituir la ANM deca Torres Quintero haba
despertado "muchos recelos" y apareca como una asociacin que
podra "producir incontables y amenazadores peligros", contraros
al "legtimo deseo de la propia independencia".
...no faltarn agregaba los apostrofes inquietantes y a veces
violentos y altivos de algunos de los jefes de aquellos vivaques,
diciendo: Qu pretendis? La absorcin? El dominio? El poder?
La supremaca? No estamos dispuestos a sacrificar nuestra libertad
ni a sometemos a ningn yugo extrao.3'
quienes abrigaban tales temores, les recordaba que Alberto
Correa nunca pens en dominios ni hegemona, sino en congregar
a los maestros en una "asociacin federal" como la que existe en
Estados Unidos, y que nadie haba pensado en absorber una sola de
M
31

dem.
LA POLTICA CENTRAL1ZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
71
las sociedades ya existentes, rbr el contrario "pueden y deben

subsistir y aun cobrar ms fuerza y por ende mayor importancia".
Se trata concluye no de ligar los grupos sociales ya existentes en
otro ms vasto, sino de crear nuevos lazos de unin entre el magisterio de la Repblica en una forma que satisfaga todas las aspiraciones
y respete todos los derechos, capaz de conservar en un organismo
dilatado el equilibrio y susceptible de promover el progreso, que es
una condicin indispensable en todo grupo social.32
Uno de los mayores obstculos para la formacin de la ANM fue
la resistencia de las sociedades magisteriales ya establecidas, sobre
todo la resistencia de las sociedades locales a subordinarse a una
de carcter nacional, promovida desde la capital de la Repblica
por las autoridades educativas del gobierno federal. Rero tambin
haba resistencia en el propio Distrito Federal, donde pronto desaparecen varias sociedades magisteriales o simplemente retiraron
su apoyo a los trabajos de la Junta.
Contra el optimismo inicial, la Junta Central inform que la
mayora de los gobernadores "tan slo se dieron por enterados de
nuestros buenos propsitos". Los maestros de algunos estados
llegaron a proponer que la ANM ajustara su estatuto a los de sus
respectivas organizaciones; otros comunicaron que ya tenan en
estudio sus estatutos para, despus, "acordar lo ms conveniente"
32
Idem. Sobre el carcter de la ANM, e! profesor Julio S. Hernndez escribi:
"...no basta que en todas partes existan uno o ms [maestros] entusiastas que sientan
el bien, que lo comprendan y lo practiquen, s todos esos elementos de bondad
viven aislados, si su labor ms o menos benfica y hasta vigorosa se acaba en los
confines del pueblo; si su influencia bienhechora queda all detenida sin traspasar
sus fronteras y extenderse ms all de la aldea, del villorrio o de la populosa ciudad,
para esparcirse en otras regiones lejanas". Deca tambin que la unidad de accin
requera tambin para hacer de la educacin "un hecho nacional producida-por
un rgano suficientemente vigoroso, a no dudarlo debe constituirse por todos los
hombres que actualmente ejercen la enseanza en todo el territorio nacional:
unirlos a todos en una gran familia, sin distincin de clases ni categoras, sin tener
en cuenta la diferencia de nacionalidades, que tengan ttulo o no lo tengan, que
sean jvenes o veteranos, en servicio oficial o privado, miembros de cualquiersec
0
librepensadores; todos, sin excepcin, por el simple hecho de ejercer el profesorado, desde la escuela de prvulos hasta la escuela profesional, sern considerados
mo miembros del magisterio nacional de la Repblica. (Jul S. Hernndez, La
Asociacin Nacional de Maestros Mexicanos", enLaEscuek Mexicana, vol. VI, num.
3
. Mxico, 30 de marzo de 1909, pp. 43-44.)
72
LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXCO
con la Junta Central. Los maestros chihuahuenses, por ejemplo,

expresaban su adhesin a la ANM, pero condicionada a ciertas bases
formuladas por ellos que no concordaban con las propuestas
por la Junta Directiva. Todo ello se tradujo en la defeccin y
desaparicin de varias sociedades magisteriales en los estados. 33
Las normales reclaman para s la organizacin
nacional del magisterio
Adems de la resistencia de las organizaciones locales preexistentes, el proyecto de constituir la Asociacin Nacional del Magisterio
fue disputado y/o resistido por las dos principales Escuelas Normales del pas, la de Mxico y la de Veracruz, que estaban en la vspera
de la celebracin de sus veinticinco aos de existencia.
La Escuela Normal de Profesores del Distrito Federal reclam
para s la iniciativa de organizar a los maestros:
...si los maestros mexicanos se han de unir alguna vez, ser cuando
esa unin se siembre en la escuela, en esta Escuela Normal que es la
ms propicia a ese desidertum, dada la diversidad de elementos
venidos de todo el pas. 34
Despus hicieron lo mismo los egresados de la Escuela Normal

de Jalapa. Pero la oposicin veracruzana no provino slo de Veracruz, sino de casi todo el pas, donde los egresados de la Normal
de Jalapa haban alcanzado una presencia mayor que cualquiera de
las otras confraternidades normalistas.
Casi al mismo tiempo que se constitua formalmente la AKM, se
funda la Sociedad Fraternal de Profesores Veracruzanos (SFPV), en
enero de 1911. Los principales objetivos de esta Sociedad eran el
mejoramiento de las "funciones" del profesorado, afirmar su bienestar y "asegurar la depuracin de las ideas profesionales". La
SFPV tambin pretenda "provocar un movimiento intelectual cuyo
3S
dem.
Basilio Vadllo, "Discurso pronunciado por su autor en la celebracin del
XXIV aniversario de la fundacin de la Escuela Normal para Maestros", en La
Enseanza Normal, 2a. poca, director Leopoldo Kiel, vol. IV, num. 5, 15 de marzo
de 1911, pp. 147-150.
34
73
fruto sea el prestigio del profesorado de instruccin primaria", con

base en la renovada "doctrina pedaggica originaria" de la Normal
Veracruzana.35
Los veracruzanos cuestionaron la viabilidad, la legitimidad, el
procedimiento y la oportunidad de los trabajos tendientes a crear
la ANM, al sealar en un manifiesto que
...cuando en los Estados se organicen sociedades similares a la nuestra
[a la Sociedad veracruzana], quedar asegurada la vida de la Liga
Nacional de Maestros con todos sus beneficios.
Los centralistas y los federalistas
Las opiniones en torno de la formacin de la ANM se haban
dividido en dos bandos: "centralistas" y "federalistas". Los primeros queran una asociacin "nica", es decir, una asociacin "nacional" del magisterio; en cambio, los federalistas queran
...muchas sociedades, independientes entre s, pero unidas por relaciones amistosas. H a b l a n e n n o m b r e d e la libertad del magisterio d e
los Estados, y no quieren, dicen, que ste quede sometido a una Mesa
Directiva Central. Han lanzado el grito de alarma y han introducido
la desconfianza entre muchos maestros, a quienes ha aterrorizado el
fantasma de un centralismo que se imaginan igual al de su Alteza
Serensima.37
El centralismo y el federalismo polticos deca Torres Quintero nada tenan que ver con la Asociacin Nacional de Maestros, pues una sociedad mutualista como sta "tiene ms relacin
c
on una institucin bancaria que con una Repblica". En este caso,
Si
Alberto Vicarte, "Sociedad Fraternal de Profesores Veracruzanos", en Educacin National, vol. V. num. 4, Chihuahua, 28 de febrero de 1911, pp. 117-118;
Abraham Castellanos, "Fines de la Escuela Normal Veracruzana (Jalapa, 2 de
diciembre de 1911)", en Discursos a la nadan mexicana sobre la educaran naatmai,
librera Ch. Bouret, Mxico, 1913, p p . 109y ss.
86
Alberto Vicarte, "Sociedad Fraternal de Profesores Veracruzanos", en EauCa
dti Nacional, vol. V, num. 4, Chihuahua, 28 de febrero de 1911, p. 118
S7
Gregorio Torres Quintero, "La Asociacin Nacional del Magisterio. Centra"Mas y federalistas", en la Enseanta Primaria, vol. VIII, nm. 20, Mxico, 15 de
abril de 1909, p. 320.
74
cada maestro "es un accionista que espera beneficios". Y en lo que

respecta a los objetivos cientficos de la Asociacin agrega los
maestros slo quedarn obligados a estudiar las cuestiones de
enseanza.
La Sociedad de Maestros, para ser verdaderamente nacional, ha de
ser una; para ser verdaderamente cooperativa, ha de ser una; para
que el mutualismo ligue a todos los maestros mexicanos, ha de ser un
mutualism o nacional, no regional. Y los llamados federalistas eso
quieren, un mutualismo regional, con sociedades regionales y egostas. De ese modo el auxilio no sera mutuamente entre todos los
maestros del pas, sino entre los maestros de un Estado, con lo cual se
desploma la idea de esa unin del magisterio nacional, que es, en
verdad, la idea grandiosa y noble.
Hagamos una Sociedad no muchas Sociedades, porque en la
unidad est la fuerza, en la diversidad est la ruina.38
Uno de los ms ardientes federalistas public en esos das un

proyecto de estatutos para la ANM, con las siguientes caractersticas:
I. Formacin de Asociaciones Sublocales en las Cabeceras
de Cantn o Distrito.
II. Formacin de Asociaciones Locales en las capitales de los
Estados, del Distrito Federal y Territorios,
III. Formacin de una Junta General Directiva con residencia
en la Ciudad de Mxico.
FV. Las Asociaciones Sublocales y Locales funcionarn con
toda libertad.^
La libertad propugnada por este proyecto se refera fundamentalmente a la independencia de las asociaciones locales y
38
Ibidem, p. 320. A mediados de mayo, el autor publica en la misma revista una

nota en la que informa que los telegrafistas de ferrocarriles iban a separarse de la
Liga de Empleados de Ferrocarril para constituir su propia sociedad mutualista, en
la que participaran todos los telegrafistas diseminados en la Repblica. A propsito
agregaba Torres Quintero, "Los telegrafistas ferrocarrileros se irn a constituir
segn el sistema Federal o central?" {La Eweiianm Primaria, vol. VIH, nm. 22,
Mxico, 15 de mayo de 1909, p. 321).
39
Gregorio Torres Quintero, "La Asociacin Nacional del Magisterio. Los
federalistas", en La Enseanza Primaria, vol. VIU, num. 21, Mxico, 1 de mayo de
1909, p. 321.
LA POLTICA CENTRALIZADOHA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
75
sublocales en el nombramiento de sus mesas directivas y en la

aceptacin de sus socios. Las sociedades locales y sublocales estaran obligadas a cumplir con algunos deberes, que parecan contradecir la libertad de que se les quera conceder: cobrar las cuotas
que determinaran los estatutos de la ANM, remitir a la Junta General Directiva la mitad de los fondos recaudados, auxiliar a los socios
enfermos y a los destituidos injustamente, costear el entierro de los
socios, distribuir entre los socios los temas para los estudios que les
encomiende la j u n t a General y organizar conferencias. La junta
General Directiva, a su vez, tendra la obligacin de exhortar
"prudentemente" a las mesas directivas de las juntas locales y sublocales al cumplimiento de sus funciones, y de no dar resultado,
"rayar", de la ANM a las que no cumplieran con sus obligaciones. 40
El proyecto segn Torres Quintero en realidad estaba propugnando por un "federalismo ficticio", porque an no existan
las asociaciones locales que constituiran dicha federacin o confederacin. Las sociedades locales eran todava promesas, por lo
que, el citado proyecto,
...no trata de confederar lo existente, sino [...] lo que an no existe,
puesto que la Asociacin Nacional de Maestros [...] est an en
gestacin. Las Asociaciones Sublocales y Locales [...] duermen todava
dentro de la semilla. No son ni fetos siquiera.41
No obstante, la ANM se constituye formalmente el 27 de enero
de 1911. Al acto inaugural asisti Ezequiel A. Chvez, subsecretario de Instruccin Pblica. La Junta General Directiva de la ANM
qued integrada en su mayor parte por altos funcionarios de la
burocracia educativa federal.
No se haba cumplido con la promesa de no fundarla, mientras
no se constituyeran las juntas locales de la mayora de las entidades
federativas. Incluso en el Distrito Federal no se haba conformado
n
Ibidem, p. 322.
Idem. El autor sealaba que, aparte de ser ficticio, el citado proyecto era
tambin ms caro que el que se estaba discutiendo en la Comisin de la junta
Central, el cual dejaba a los socios la opcin de disfrutar o no del mutualismo; es
decir, abra la posibilidad de que hubiera socios que slo quisieran participar en el
estudio sobre tas cuestiones de instruccin, participar en sus trabajos didcticos y
recibir las publicaciones de la Asociacin.
41
76
LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MEXICO
una Junta Local, donde en realidad exista una gran variedad de

agrupaciones.
De las 21 agrupaciones que le dieron origen, 16 eran del
Distrito Federal, cuatro de las capitales de los estados de Nuevo
Len, Coahuila, Tamaulipas y Guerrero, y una de Ensenada.
Se establecieron juntas locales slo en tres capitales de los
estados, a saber: Tampico, Monterrey y Saltillo. Y fue precisamente
en estas ciudades, por la influencia personal del Ing, Martnez
como miembro destacado del grupo de Bernardo Reyes que mantena influencia en la regin, que ste haba dominado durante
varios aos los estados de Tamaulipas, Nuevo Len y Coahuila.
En la inauguracin de la ANM, uno de sus directivos reconoci
que la Asociacin exista slo "en un estado latente" y que an
"tenan mucho por edificar en el nimo de los futuros miembros
de la corporacin", porque
...no es sencillo deca poner en funciones normales un organismo
tan vasto, como ste, por sus grandes ideales, y tan compacto como
tiene que ser para llevar su influencia benfica a cada uno de sus
miembros.
Sobre todo haba que vencer la oposicin de muchos maestros,
que se negaban a incorporarse a la Asociacin debido a
...una justa desconfianza en las garantas de vida que puede dar la
Corporacin; por dudas acerca de la mucha o ninguna convivencia
que sta puede tener con la Administracin Pblica Escolar y, lo que
es ms, por falta, seguramente, de promesas irresistiblemente sugestivas que lleguen a apoderarse de los nimos de los indiferentes.42
La endeble ANM termin de deshacerse el 27 de octubre de 1911
cuando su presidente, Miguel F. Martnez, fue transferido de la Direccin General de Instruccin Primaria a la Direccin de la Normal
de Profesores del Distrito Federal.
42
Alberto Vcarte, "Sociedad Fraternal de Profesores Veracruzanos", en Educaran Nacional vol. V, num. 4, Chihuahua, 28 de febrero de 1911, p. 118.
LA POLTICA CENTRAUZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
77
UNA SECRETARA DE INSTRUCCN QUE LLEGUE

"HASTA DONDE LAS FRONTERAS DE MXICO ALCANZAN"
En 1905 se cre la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes

(SIPBA). SU fundacin fue recibida como un desenlace ms o menos
natural de la serie de medidas que se haban venido adoptando
desde 1901. En la iniciativa de la Ley se asienta que desde haca
tiempo se haba pensado en crearla, pero que no se haba hecho
principalmente por la escasez de fondos y otras atenciones econmicas de notoria urgencia. 43
Designado titular de la SIPBA, Sierra afirma que como secretario
poco tena que agregar o modificar a los lineamientos trazados
desde 1901 al asumir el cargo de subsecretario.
No seremos nosotros dijo Sierra quienes incidamos en la presuntuosa conviccin de que hoy, y aqu, comienza en realidad la historia
de la educacin nacional; pero si el pensamiento que la informa
encuentra por primera vez la frmula plena de su funcin gubernamental y administrativa, todo nuestro pasado la prepara y la hace
visible y necesaria.44
La SIPBA pas a ocupar el cuarto lugar para efectos constitucionales entre las dems secretaras. Bajo su dependencia administrativa quedaron la instruccin primaria, la normal y la profesional,
y las escuelas de Bellas Artes, de Msica y Declamacin, de Artes y
Oficios, de Agricultura, de Comercio y Administracin y los establecimientos de instruccin pblica que en lo sucesivo fueron
creados en el Distrito y en los territorios federales. 45
Eran muchas las instituciones y muy diversos los asuntos que
quedaban bajo la dependencia de la nueva Secretara; en cambio,
4S
"Iniciativa de la Secretara de Relaciones Exteriores sobre la creacin de la

Secretarla de Instruccin Pblica y Bellas Artes (18 de abril de 1905)".
44
Justo Sierra, Obras completas, t. V, pp. 355, 358.
45
"Decreto por el que se cre la Secretara de Estado y del Despacho de
Instruccin Pblica y Bellas Artes (6 de mayo de 1905)". La nueva Secretara se hara
cargo de las academias y sociedades cientficas, del Instituto Patolgico Nacional,
de la propiedad literaria dramtica y artstica, de las bibliotecas y antigedades
nacionales, de los monumentos arqueolgicos e histricos, y de la administracin
de los teatros del gobierno federal y el fomento de los espectculos cultos de las
artes y las ciencias, exposiciones de obras de arte, congresos cientficos y artsticos.
78
su jurisdiccin territorial se hallaba restringida al Distrito y los

territorios federales. Pero se confiaba en que lo que se hiciera en el
Distrito Federal para promover a "educacin popular" era de
inters indisoluble para la nacin entera. A la "gran metrpoli", a
la capital de la Repblica se deca venan a estudiar jvenes de
todos los rumbos del pas y sus mtodos y establecimientos educativos podran servir d e modelo a los estados. 46
ftocos das despus Justo Sierra dijo aquello que no pudo
quedar asentado ni en las normas ni en los considerandos de la
iniciativa de ley que crea la Secretara de Instruccin:
La era que hoy comienza es la de la escuela nacional; la que llamamos
laica fue hija de una victoria final en nuestras contiendas civiles; la
escuela nacional es hija de nuestro progreso econmico, de nuestra
paz. sta es la condicin inconmutable de la difusin de la escuela
educativa en todos los mbitos del pas, en busca de todas las ignorancias, de todos los aislamientos sociales o tnicos, en busca de la
nacin que an no vive, que an no es nuestra, que es capaz de amar
y de pensar, pero en la que ni pensamos ni amamos Para realizar este
propsito ser preciso que la Federacin comparta por amplio y
positivo modo con los gobiernos de los Estados la labor de regeneracin que exige una situacin ms amenazadora para la patria que
todos los apetitos y codicias pudieran acecharla?4'
En seguida seal que sobre la mesa tena un mapa de la
Repblica, que expresaba "toda la gama del blanco al negro entre
el nmero de escolares y la poblacin escolar". Exhort los
consejeros a verla con el fin de que se convencieran de que la
creacin de la Secretara de Instruccin Pblica responda a "una
necesidad nacional" y de que su labor y la del Consejo Superior
deba ser "eminentemente nacional". Para que no cupiese la menor duda de que su poltica educativa ira ms all del Distrito y los
territorios federales, Sierra terminaba su discurso como sigue:
...es preciso (lo dije, lo repito, lo repetir sin ninguna tregua) desamortizar esa mitad exnime de la nacin, que es como un cadver
40
dem.
Justo Sierra, "Discurso al inaugurarse d periodo de sesiones del Consejo
Superior de Educacin Pblica (esep) (6 de julio de 1905)".
47
79
encadenado a nuestros pies, de donde vienen todos nuestros miedos,

todas nuestras desesperanzas, toda nuestra neurosis nacional.
El pas econmico es del capital que lo explota con inteligencia;
es, por tanto, del capital extranjero; para mexicanizar estas fuerzas
humanas que avasallando y transformando las fuerzas naturales se
hacen dueas de nuestro porvenir material, precisa poner en dos
generaciones, en dos cuando ms, poner e pie en todas partes a un
pueblo viril que sepa ser dueo de sf mismo, crearlo. Eira elk> urge
remover y conmover la masa, desamortizarla, encenderle el cerebro,
con la chispa robada de Zeus por Prometeo, hacerle vivir la vida de la
humanidad actual. Sera esto como si nos hubisemos anexado una
nueva nacin, como si hubiramos conquistado un imperio nuevo
dentro de nuestro propio territorio.48
La vocacin nacional de la nueva Secretara tambin se reflej
en algunas de las reacciones que produjo su creacin. Para el
director general de Enseanza Normal, por ejemplo, la SIPBA marcaba "el comienzo de una nueva empresa". Terminada la obra de
demolicin deca comenzaba la de hacer efectivo el precepto
de la instruccin obligatoria, que de ser inicialmente atacado se
haba convertido en una demanda social que los gobiernos ya
tenan dificultades para satisfacer.
En suma, el establecimiento de la SIPBA segn Justo Sierra
responda a la necesidad de "dar la enseanza en la cantidad que
la necesita el pas y de la calidad que su progreso requiere", por lo
que no debera circunscribir su esfera de accin al Distrito y los
territorios, sino ampliarla "hasta donde las fronteras de Mxico
alcanzan".
Consejo Superior de Educacin Pblica
En octubre de 1901 se crea el Consejo Superior de Educacin
Publica, con la caracterstica de "un cuerpo de carcter consultivo**
de la Secretara de Justicia e Instruccin Pblica. El objetivo explcito de este cuerpo era mantener la armona y coordinacin entre
las instituciones educativas del gobierno federal.
El nuevo Consejo sera un "ncleo suficientemente amplio" de
autoridades y profesionales de la educacin, en el que tendran
dem.
80
"voz libre todos los intereses" y en el que la diversidad de criterios

y opiniones sera la mejor garanta y justificacin de sus acuerdos.49
El Consejo Superior aparece como una especie de "legislatura
educativa", tanto por su composicin colegiada como por su intervencin en el perfeccionamiento jurdico de algunas de las decisiones ms importantes de la Secretara.50 Eso se hace mucho ms
visible por el hecho de que, desde su segundo periodo presidencial
Porfirio Daz haba legislado en materia educativa como en
muchas otras en uso de las facultades extraordinarias que ao
tras ao le conceda el Congreso de la Unin.
En el ltimo decenio del rgimen porfiriano, el Consejo Superior se constituy en casi la nica instancia colegiada que debate
los proyectos e iniciativas de ley en materia educativa, muchas
veces modificados o congelados por el debate de los consejeros.51
En su discurso inaugural de los trabajos del CSEP, el 13 de
septiembre de 1902, Sierra defini las caractersticas y lo que se
esperaba de dicho organismo. Sobre su composicin profesional,
seal que
...de la misma necesidad de suprimir un organismo intil (la Junta
Directiva de Instruccin Pblica) surgi la conviccin de que para
49
"Ley constitutiva del Consejo Superior de Educacin Pblica (octubre de
1901)". El CSEP se integra con dos tipos de consejeros: los "natos" y los "renovables".
Los primeros eran los directivos de las instituciones y dependencias educativas
pblicas de todos los tipos y niveles, los directores del Musco y de la Biblioteca
nacionales, el gobernador del Distrito Federal, el presidente del Consejo Superior
de Salubridad y los directores de los institutos de enseanza normal, secundaria o
superior que en el futuro fundase el gobierno. En cambio, Jos consejeros renovables
eran veinte consejeros con las mismas atribuciones que los natos designados por
el presidente de la Repblica cada dos aos. Entre estos ltimos se encontraban tres
directores de escuelas particulares. El Consejo tendra dos periodos de sesiones al
ao (uno de juo a septiembre y otro de enero a marzo) y el ministro del Ramo
podra convocar a periodos extraordinarios o prolongar los ordinarios. I.as sesiones
del Consejo serian presididas por el ministro del Ramo y, por delegacin suya, el
subsecretario.
50
El Ejecutivo Federal conservaba "Integra" la facultad de resolver, pero sus
decisiones tendran que ser sometidas a la consideracin del CSEP antes o despus
de adoptarlas para que pudiesen adquirir el carcter de definitivas, en todo lo que
se refiere a planes de estudio, reglamentos, programas, mtodos y libros de enseanza.
31
No obstante el origen oficial de la gran mayora de los consejeros, era
notable la intensidad que llegaban a adquirir los debates en el CSEP.
LA POLTICA CENTRALIZADORA V LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
8-1
ampliar y acelerar y convertir en definitivamente orgnica la obra

gigantesca de la educacin nacional [...], no bastaban al gobierno la
ciencia y Ja experiencia de grupos de especialistas, sino que era
indispensable sumar a ella la conciencia de quienes, precisamente
por no serlo, pudiesen ver desde ms alto, con mayor desinters
profesional o doctrinal, los arduos problemas que se intentaba resolver, y estuviesen por ello en aptitud 4e hacer prevalecer en todo
proyecto de educacin o reforma y en la puntualizacin de los medios
de realizarlo, el punto de mira pedaggico o educativo sin el que
toda empresa escolar resulta estril y vana.52
En seguida exalta la trascendencia de los congresos pedaggicos y advierte que pronto volver a convocarlos "para darnos
cuenta mutua de la importancia y del resultado de los esuerzos
locales". Y agrega:
...no creo que sea vuestro nimo concentrar vuestros esfuerzos en el
rea del Distrito Federal y de los territorios; de seguro que lo mismo
que el gobierno federal, la suerte d la educacin pblica en los
Estados no os puede ser indiferente. No slo querris armonizar las
instituciones locales con las nuestras para facilitar el intercambio
escolar y profesional, sino que no querris desligaros de nuestros
hermanos, que forman tambin los mexicanos de maana, y con ellos
el alma y la suerte de nuestra patria.53
Por eso concluye Sierra "no se considerara extrao a una
reforma constitucional igual o anloga" a la de la obligatoriedad
de la enseanza primaria, que diese "injerencia en su aplicacin a
la inspeccin Federal".54
En suma, el Consejo Superior adems de realizar los objetivos
explcitos tena que cumplir otras funciones: legitimar o respaldar las decisiones del gobierno federal y extender la accin de ste
hacia todos los niveles y modalidades educativas en todo el pas.
No hubo asunto del Ramo que no fuera sometido a la consitieracin del Consejo Superior: planes y programas de estudio y
libros de texto para los distintos niveles y modalidades educativas;
^ Justo Sierra, "Discurso en la apertura del CSEP (13 de septiembre de 1902)".

, dem.
54
dem.
82
leyes y reglamentos, propuestas de restructuracin administrativa,

etctera.
Uno de los primeros encargos de la SIPBA al Consejo fue la
redaccin de la convocatoria a un Congreso Nacional de Instruccin Pblica.
Primer Congreso Nacional de Educacin Primaria
Desde 1902 Justo Sierra haba anunciado que pronto convocara a

un nuevo congreso nacional de instruccin pblica. Pero fue hasta
1905 cuando solicita la colaboracin del Consejo Superior para la
redaccin de la convocatoria.
El Consejo integra una comisin presidida por Porfirio Parra,
para el diseo de las bases de dicha convocatoria. A esta comisin
suceden otras, cuyas propuestas fueron una y otra vez rechazadas
hasta que finalmente, a principios de 1910 se resuelve convocar a
un congreso nacional, pero no de instruccin pblica, sino limitado a la educacin primaria.
El principal objetivo de los congresos era centralizar o uniformar la instruccin pblica en todo el pas. La idea iba ganando
terreno entre las autoridades federales y cada vez era ms explcita
en el discurso de Sierra, especialmente a partir de la creacin de
la Secretara de Instruccin Pblica
Sin embargo, entre los propios funcionarios federales haba
notables diferencias en cuanto a a forma de centralizar la enseanza.
Por ejemplo, Gregorio Torres Quintero (jefe de la Seccin de
Instruccin Primaria y Enseanza Normal de la Secretara de Instruccin) escribe en 1905 que hasta entonces se haba insistido ms
en la uniformidad de la parte pedaggica la "ms difcil y
delicada" que en la material de la enseanza primaria. La
uniformidad deca se ha levantado como un dolo al que se
comienza a hacer sacrificios mmanos. Los "uniformfilos" han
olvidado que la diversidad profesional, moral, social y econmica
de los maestros se contrapone a la uniformidad, de tal forma que
resulta un escollo difcil de salvar; a menos que se imponga la
uniformidad haciendo de los maestros "peones que trabajan mecnicamente, como el obrero que en las fbricas no tiene ms
LA POLTICA GENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
83
misin que voltear una rueda, apretar un perno, levantar una

palanca, etc.". No obstante, Torres Quintero apoya la uniformidad
de la enseanza primaria si slo comprenda
...los caracteres dominantes que se procura imprimir a los establecimientos educativos para darlesfisonomade familia, pero sin llegar
jams a sacrificar en su pesada atmsfera al encargado de darles vida
que es el maestro.55
Alberto Correa (director general de Enseanza Normal) escribe en septiembre de ese mismo ao que el prximo Congreso
Nacional deba limitarse a evaluar los resultados obtenidos en los
estados en los quince aos transcurridos desde los primeros congresos y a la revisin de la vigencia de las recomendaciones arrojadas por ellos. Antes de efectuar ese balance agrega "no sera
conveniente tratar otros asuntos", como el de la "federalizacin"
de la enseanza:
...la misma independencia que entre s conservan las entidades federativas de Mxico, en lo concerniente a su administracin interior,
reclama alguna otra forma de asociacin y de liga.06
El Consejo Superior rechaza un proyecto de "federalizacin de
la enseanza" presentado en 1905 por Ezequiel A. Chvez, subsecretario de Instruccin Pblica. Cuatro aos despus, Chvez propone que la Ley de Educacin Primaria para el Distrito y los
territorios ordene al gobierno federal la fundacin de escuelas
primarias en los estados, pero tambin es rechazado por el Consejo
Superior.
La Comisin del Consejo Superior integrada en 1905 y
presidida por Parra entrega al Congreso un proyecto de Convocatoria a un Congreso Nacional de Educacin Pblica. El temario
sera el siguiente:
Gregorio Torres Quintero, "La uniformidad de la enseanza. Exageracin

de este principio", en La Ewteanm Primaria, vol. IV, num. 24, Mxico, 25 de jul i o de 1905, p p . 392-394, 399.
56
Alberto Correa, "Congreso Nacional de Educacin", en Lo Enseanza Normal,
vo1
I, num. 14, Mxico, 8 de septiembre de 1905.
84
FEDERALIZACIN EDUCAITVA EN MXICO
) proponer los medios para obtener mejores resultados de las

resoluciones de los congresos anteriores;
ii) resolver sobre la conveniencia de adoptar disposiciones
especiales y, en caso afirmativo, cules deberan ser stas;
iii) resolver si debe uniformarse o no la educacin nacional y,
en caso de respuesta afirmativa, hasta qu grado y con qu medios
se hara, y
tu) definir las bases para la organizacin de las escuelas tcnico-prcticas de agricultura, comercio y otras. Segn este proyecto
los delegados deberan traer consigo informes sobre el estado de
la instruccin pblica en la entidad que representaban.
Cinco aos despus el secretario Justo Sierra lanza la convocatoria como dijimos, no a un Congreso Nacional de Instruccin
Pblica, sino de Instruccin Primaria.
El proyecto original de Sierra haba sido derrotado en dos de
sus principales objetivos. Por un lado el Congreso no lleg a ser el
tercero de la serie de congresos nacionales, iniciados en 1889 y
1890, que abordase todos los niveles y modalidades de la instruccin pblica, sino el Primer Congreso Nacional de Instruccin
Primaria. Por el otro, no se incluy en la agenda del Congreso el
tema de la federalizacin de la enseanza, que hubiera sido el que
mejor hubiese expresado el objetivo central de la reunin, aunque
se hubiera reducido a la educacin primaria.
Los gobernadores enviaron al Congreso slo a los delegados
vinculados con la instruccin primaria en sus respectivos estados y
la agenda incluy slo dos temas:
) Recibir los informes de los delegados sobre las escuelas
primarias de sus respectivas entidades federativas.
ii) Definir las bases de la convocatoria a las siguientes reuniones del Congreso.
No obstante que el tema estaba fuera de la agenda, el subsecretario del Ramo intent ponerlo en el ambiente en la vspera del
Primer GNEP (Congreso Nacional de Educacin Primaria), Con ese
fin present al Consejo Superior de Educacin Pblica un proyecto
de "federalizacin de la enseanza popular" elaborado por Luis G.
Monzn, un "humilde profesor" potosino.
Adems, en su discurso inaugural, Justo Sierra recuerda el
asunto en los siguientes trminos:
LA POLfnCA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
85
Maestros, los que representis la perseverante energa indispensable

tambin para el progreso escolar, pudierais runiras peridicamente
en asambleas y comunicaros vuestras ideas sobre estos temas: convendra, para apresurar la realizacin de la obra magna que nos est
encomendada, aproximar ms* ntimamente, solidarizar ms las escuelas primarias de la Repblica toda, y crear, de comn acuerdo,
un centro de impulsin de donde partiese el movimiento a que obedeciese todo el sistema? Centralizar la enseanza no puede ser la
Frase apropiada a esta idea; federalizarla o, mejor dicho, confederarla, confederar las escuelas, como os estis confederando en una vasta
asociacin los maestros primarios; esto acaso respondera a una
ingente necesidad nacional. Pensad en esto, ved si el pensamiento es
bueno; vosotros mismos la forma en que todo ello pudiera ser posible,
con el espritu de buscar unificaciones, pero no uniformidades que
haran malfica vuestra labor.5
Llamar federalizacin a la centralizacin fue un acierto poltico, pero introdujo cierta confusin lingstica. Precisamente en esa
ambigedad estaba el acierto poltico: federalizar y confederar era
centralizar o difundir la versin educativa del centro sin atentar contra la libertad de los estados para legislar en materia educativa
como parte de su soberana interior.
El aplazamiento y la redifinicin del Congreso obedeci, quizaba los siguientes factores combinados entre s: i) las autoridades
educativas y el Consejo Superior fueron absorbidos por los trabajos
correspondientes a la elaboracin de una nueva Ley Reglamentaria de la Nacional Preparatoria, la Ley de Educacin Primaria y la
Ley Orgnica de la Universidad Nacional; ) la falta de acuerdo
entre las propias autoridades educativas en torno de la forma, la estrategia y el alcance de la federalizacin de la enseanza que era el
objetivo central del Congreso; i) la resistencia de las autoridades
locales a la centralizacin educativa, y iv) la intensificacin de las
actividades polticas sucesorias en la presidencia de la Repblica y
en algunos gobiernos estatales.
El primer CNEP se rene en la Ciudad de Mxico del 13 al 24
de septiembre de 1910. Los delegados rinden a la asamblea informes detallados sobre el estado de la instruccin primaria en las
entidades federativas que representaban,
"justo Sierra, "Discurso en la sesin inaugural del Primer Congreso Nacional
de Educacin Primaria (13 de septiembre de 1910)", en Oto completas, t. V, p. 444.
86
El nico estado que no envi representante al Congreso fue el

de Veracruz,
...quiz por economa, por considerarlo intil o porque la uniformidad de la enseanza sea cosa que preocupe poca cosa a nuestros
gobernantes. [..,] tal vez sera que no quisieron contribuir a la centralizacin de la enseanza, abogando quiz por h iniciativa individual?*'
Se dijo que los veracruzanos eran "renuentes a la solidaridad
pedaggica", "poco cultos" o enemigos del centralismo educativo.
No hubiese importado tanto la falta de representacin de un
estado, de no tratarse de Veracruz, "la cuna de la escuela moderna
en la Repblica".59
Casi la mitad de las sesiones fueron dedicadas a la definicin
de las bases a que deban sujetarse las prximas reuniones del
Congreso Nacional de Educacin Primaria. Finalmente se determin que el Congreso se reunira cada ao, "en distintos lugares
del pas".
Las bases para las prximas reuniones del Congreso revelan
una gran desconfianza contra el predominio de las autoridades
federales. No obstante, otras resoluciones del Primer Congreso
permitieron a las autoridades federales preservar el control de
algunos aspectos de las siguientes reuniones: i) se faculta a la
Secretara de Instruccin para que expida el reglamento interior a
que se sujetarn tales reuniones, as como las convocatorias correspondientes a los gobernadores de los estados y a los jefes polticos
de los territorios; w) solicitar a la Secretara de Instruccin Pblica
"su valiosa proteccin", es decir, las facilidades necesarias para las
reuniones y la publicidad de las mismas y, "sobre todo, para que
por su decisiva influencia cerca de los gobiernos de todas las
entidades federativas de la Repblica, se obtenga la debida reali58
Zenn Torres, "La enseanza primaria debe federalizarse", en La Enseanza
Normal, Segunda poca, director Leopoldo Kiel, vol. IV, nm. 5, lSdemarzode 1911,
p. 206.
59
Alguien dijo que varios de los veracruzanos que participaron como representacin de otras entidades federativas abogaron en el Congreso por la Federalzacin de la enseanza, "porque Mxico se constituya en la cabeza directora de todos
los afanosos por el engrandecimiento del antiguo pueblo de Cuauhtemoc".
U POLTICA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
87
zacin de las resoluciones" que adopte ei Congreso; ) realizar la

prxima reunin en la Ciudad de Mxico; iv) la mesa directiva del
Primer Congreso (dominada por funcionarios federales) definira
la agenda de las siguientes reuniones con base en las propuestas
que enven los delegados de las entidades federativas.
Las autoridades federales no dieron per derrotado su proyecto
de centralizar la enseanza primaria. Pronto, a principios de 1911,
reinician su campaa en favor de la federalizacin de la enseanza,
con la esperanza de que se incluyera en la agenda y tuviera una
mejor acogida en la siguiente.
La Escuela Mexicana (enero de 1911), rgano oficial de la
Direccin General de Educacin Primaria en el D.F., public "La
confederacin de la enseanza primaria", una conferencia del
profesor Bruno Martnez, preparada por encargo de Miguel F.
Martnez, director general de Educacin Primaria y presidente de
la Junta Local de la Ciudad de Mxico de la Asociacin Nacional
del Magisterio.60
La "confederacin de la enseanza" escribe Bruno Martnez permitira extender los servicios educativos, como resultado
de la suma de recursos y del estmulo que se origina en la emulacin; elevara la calidad de la enseanza mediante la difusin de
los nuevos mtodos pedaggicos a travs de los sistemas de supervisin y formacin de docentes, y, por ltimo, contribuira a la
uniformidad de la enseanza, si los gobiernos federal y locales
convinieran un sistema en armona, con directores generales que
regularan el trabajo escolar en cada estado y con inspectores
facultativos que vigilaran el cumplimiento de los mtodos adoptados en sus respectivas circunscripciones.
La educacin primaria del pas haba avanzado sustancialmente en algunos estados de la Repblica, al calor de la reforma
Pedaggica iniciada en Veracruz y de los congresos nacionales de
instruccin de los aos ochenta. Pero esos avances se sostuvieron
en muy pocos estados;
60
Bruno Martnez, "La confederacin de la ensean/a primaria",
Escuela Mexicana, enero de 1911.
88
Las fracciones de la Repblica que se levantaron [...] han cado

nuevamente, como si las que abajo quedaban hubieran ejercido fatal
atraccin sobre ellas. El medio atrofia o da pltora de vida.61
Esto se poda contrarrestar segn el profesor Martnez
mediante la formacin de una confederacin de la enseanza
primaria, sin vulnerar la soberana de los estados, conforme a los
lincamientos que determinasen las prximas reuniones del Congreso Nacional de Educacin Primaria.
Con ese fin sugera que la Asociacin Nacional del Magisterio
propusiera en la prxima reunin del Congreso Nacional de Educacin Primaria la integracin de una Comisin Permanente que
en los meses que no hay reunin se ocupara de difundir los
acuerdos y de recabar y publicar la informacin de los avances
experimentados por cada una de las entidades federativas. 62
La Enseanza Normal (marzo de 1911) publica un artculo de
Zenn Torres intitulado "La enseanza primaria debe federalizarse". Es necesario dice federalizar la enseanza, como se
hizo con los servicios de correos y telgrafos, y como paulatinamente se har con los ferrocarriles, la irrigacin y la navegacin.
La enseanza primaria
...necesita una tutela poderosa que la haga extensiva hasta el lugar
ms escondido de las montaas y que los encargados de difundirla,
tengan tambin esa tutela que sirva para premiar sus afanes, encareciendo su labor fehaciente y contribuyendo a formar la agrupacin
de los esfuerzos de los maestros en todo el pas, con el fin de marcar
en Juntas generales, en Congresos Pedaggicos adecuados, los puntos culminantes en que deban ponerse de acuerdo todas las escuelas
primarias de la Repblica.63
La federalizacin de la enseanza segn Torres, aparte de
aumentar y unificar el esfuerzo educativo, permitira elaborar una
mejor estadstica escolar y una mayor igualdad entre los sistemas
escolares de la Repblica. El gobierno federal "debe fijar su mirada
61

Ibidem, pp. 486-487, 489-490.
83
Zenn Torres, "La enseanza primaria debe federalizarse", en La Enseanza
Normal, Segunda poca, director Leopoldo Kiel, vol. IV, nm 5, 15 de marzo de
1911, pp. 134-135.
62
LA POLTICA CENTRALIZADO RA V RESISTENCIA DESCENTRALIZADA
89
en esos lugares, donde la escuela moderna es un mito y donde el

respeto a la labor del maestro son plantas exticas". Hay estados
agrega donde la situacin de las escuelas es deplorable y los
maestros que las dirigen tienen "sueldos que rivalizan con el jornal
de los peones de una hacienda*. Con la federalizacin de la enseanza, los alumnos, uniformados los programas, podran pasar sin
ningn tropiezo de una escuela a otra, y
...los maestros veran coronados sus esfuerzos con el empeo en
adquirir nuevos ascensos en su carrera laboriosa, dndose a conocer,
y no que ahora existen en poblados ignorados, verdaderos pedagogos, que en un medio ms sonriente y al lado de elementos encarecedores del verdadero saber, ocuparan el lugar que les corresponde por
su ilustracin y por los beneficios prestados a la educacin de las
masas populares.64
Con la federalizacin de la enseanza, adems segn Torres se haran economas: las compaas constructoras, las casas
comerciales y editoriales bajaran los precios de sus productos,
porque "se disputaran el encargo" de dotar a las miles de escuelas
de libros, muebles y dems tiles escolares, que seran casi los
mismos para todo el pas. 65
Propona tambin una reforma fiscal que eliminase los impuestos directos "de escuela" que existen en muchos lugares,
generalmente administrados por los municipiosy los sustituyera
por un impuesto directo y general a todos los habitantes del pas,
captado y administrado por el gobierno federal. Con esta reforma
-dice se haran tarribin economas, se asegurara que los recursos captados llegasen a su destino y se podran implementar polticas compensatorias en el sistema educativo nacional. 66
Los "estados docentes" segn Torres eran ejemplo de los
resultados positivos de la centralizacin educativa. Eran aquellos
estados que haban "quitado de la tutela de los ayuntamientos" a
las escuelas primarias, ponindolas bajo la dependencia de una
Direccin General de Instruccin Pblica. Pero, aade, desgracia-

Ibidem, p. 206,
90
damente la mayor parte de los estados no tiene este sistema de

organizacin escolar y
...dejan confiadas al criterio y cuidado de los Ayuntamientos, que son
entidades completamente heterogneas, con criterios las ms de las
veces encontrados, a las escuelas, templos sacrosantos que no merecen ser lio] lados por las ideas retrgradas de algn muncipe ultramontano o de algn cacique quijotesco. Esto hace posible la comisin
de arbitrariedades sin cuento, que redundan en perjuicio de la niez,
del profesorado en general y por extensin al pas entero.67
Pero agrega Torres la federalizacn tena que enfrentar
muchos obstculos, principalmente la oposicin de algunos Estados,
no slo a la federalizacn, sino tambin a la "estatalizacin", como
es el caso de Veracruz, donde se rechaza cualquier idea que tienda
a la centralizacin de las escuelas municipales.68
Junto a la propaganda centralizadora se oan algunas voces

descentralixadoras. Por ejemplo, el profesor Alberto Vicarte, egresado de la Normal de Jalapa y entonces director de la Escuela
Normal de Chihuahua, escribe que "la unidad no lo es todo", que
aparte de no existir criterios equitativos para distribuir los recursos
fiscales en un sistema centralizado, debe cuidarse de que "el exceso
de unificacin" no atente contra la iniciativa individual, la espontaneidad y la experimentacin mltiple, "que han sido en todas
partes origen de invenciones y fuente de progreso". Se declaraba
partidario de la unidad de organizacin y de rgimen escolares
.siempre que esta unidad no se extreme hasta hacer de los maestros
mquinas inconscientes de su trabajo. La unidad dentro de la variedad, en proporcin conveniente para no disgregar los elementos
constitutivos de un todo, es la condicin indispensable de todo
movimiento que evolucione hacia el progreso.69
En esos das Flix Palavicini resalta los obstculos para organizar una oficina central de educacin en Mxico, como la diferencia
67

m
La Educan Nacional, director y propietario, Alberto Vicarte, Chihuahua,
vol. V, nm. 4, 28 de febrero de 1911, p. 84.
t
91
de presupuestos entre las entidades federativas y los municipios.

Una desigualdad que segn Palavicini tena causas netamente
locales: "cada estado, cada municipio obra en relacin con sus
fuerzas y recursos".70
UNA LEY Y UNA CONVOCATORIA CEN RAUZAUORAS ENTRE EL ANTIGUO

R E G I M E N Y LA REVOLUCIN
Expansin federal rudimentaria

Por acuerdo del presidente Daz, el secretario de Instruccin, Jorge
Vera Estaol, ordena a Torres Quintero que elabore "cuanto antes"
una iniciativa de ley para "establecer pequeas escuelas nacionales,
para los indios y los campesinos, en toda la Repblica, bajo la
direccin de la SIPBA". NO obstante la urgencia con la que se
redact, la Ley de Instruccin Rudimentaria fue aprobada por la
Cmara de Diputados hasta el 30 de mayo de 1911, cinco das
despus de que Porfirio Daz presentara su renuncia.
Generalmente se afirma que esta iniciativa de ley fue un
intento tardo del gobierno de Daz de "satisfacer algunas de las
aspiraciones de la revolucin". En realidad, la iniciativa fue una
decisin tarda? de la poltica centralizadora de la instruccin
primaria del pas: las rudimentarias federales finalmente traspasaban la cerca jurisdiccional de los estados con el fin de forjar un
sistema nacional mediante la escolarizacin de las regiones y los
grupos desatendidos por los gobiernos locales y los ayuntamientos.
La Ley de Instruccin Rudimentaria fue rechazada por algunos gobernadores, en defensa de la soberana educativa de los
estados. Entre ellos sobresale el gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, quien llegara a ser jefe de la revolucin constitucionalista y despus presidente constitucional de la Repblica.
La Ley de Instruccin Rudimentaria difcilmente puede ser
vista como una concesin tarda a "la revolucin", primero, porque
sta sera inventada tiempo despus; segundo, porque lo que em70
Felix C. Palavicini, Problemas de educacin, F. Sempere y Ca. Editores,
Valencia, 1910, p. 40.
92
pezaba entonces eran las revoluciones, en plural y descentralizada

en el corto plazo; y tercero, porque aparece con mayor claridad
como una expresin de la antigua poltica centralizadora del porfiriato y no de la violenta poltica descentralizada de la revolucin.
En todo caso habra que decir que la instruccin rudimentaria
intentada por el antiguo rgimen fue precursora de la escuela rural
de los gobiernos posrevolucionarios, si no en su orientacin, s en
su organizacin y sus destinatarios: la educacin federal para los
campesinos e indgenas de todas las entidades federativas.
Una convocatoria a la federalizan
La mesa directiva anterior aprueba por mayora de votos el temario para el Segundo Congreso Nacional de Educacin Primaria, a
efectuarse en septiembre de 1911.
La convocatoria fue distribuida a los delegados de los estados
el 22 de abril de 1911, en sta se formulaban las siguientes preguntas:
i) Debe federalizarse la educacin primaria en la Repblica?
U) Qu medios deben emplearse para hacer efectivo el precepto de la educacin primaria obligatoria en todo el pas?
iii) Qu intervencin debe tener el Estado en las escuelas
primarias no oficiales?71
El cuestionario del II Congreso, como puede verse, es la
antigua agenda del rgimen porfriano y, en parte, tambin de los
liberales triunfantes de la Repblica restaurada: enseanza obligatoria, intervencin del Estado en las escuelas particulares y
centralizacin o federalizacin de la enseanza.
La agenda se haba cumplido parcialmente en todos sus puntos pero la pregunta que segua quitando el sueo era la primera:
Debe federalizarse la educacin primaria en la Repblica?
71
Gregorio Torres Quintero, "Informe genera] relativo a los trabajos llevados
a cabo por el Congreso Nacional de Educacin Primaria en su segunda reunin,
verificada en la capital de la Repblica et ao de 1911", en BoUtn de Instruccin
Pblica, rgano oficial de la SIPBA, Mxico, vol. XVIII, nms. 4-6, septiembrenoviembre de 1911, p. 375.
LA POLTICA CENTRALIZADORA Y LA RESISTENCIA DESC NTRALIZADA
93
El Congreso Nacional de Educacin responder que no; la Convencin Nacional Revolucionaria dir que s; el primer jefe del
Ejrcito Constitucionalista repetir que no; los gobiernos sonorenses dirn que s y emprenden 4a obra dnde y como pueden; la
mayora de los estados repetirn una y otra vez que no pero (por
conveniencia, resignados o por necesidad) aceptarn la expansin
de la escuela federal en sus territorios, primero en el campo y luego
tambin en sus pueblos, ciudades y capitales.
Por lo pronto, quedan como los ltimos signos centralizadores
del antiguo rgimen, la Universidad Nacional, la Ley de Instruccin Rudimentaria, la nacida muerta Asociacin Nacional de
Maestros y la convocatoria para el segundo Congreso Nacional
de Educacin.
En la "Entrevista Daz-Creelman", identificada por todos como
el comienzo del fin del rgimen, Daz haba insistido en su proyecto de uniformacin o federalizacin educativa. En esta poca d i j o la escuela es ms importante que el ejrcito para la paz:
Quiero ver la educacin llevada a cabo por el Gobierno en toda la
Repblica, y confo en satisfacer este deseo antes de mi muerte. Es
importante que todos los ciudadanos de una misma Repblica reci, ban la misma educacin, porque as sus ideas y mtodos pueden organizarse y afirmar la unidad nacional. Cuando los hombres leen
juntos, piensan de un mismo modo, es natural que obren de manera
semejante.
tr
El proyecto de federalizacin segn un maestro de la poca

opez desde un principio
-con invencibles dificultades, como lo demuestra la serie de comisiones que sucesivamente se formaron para dictaminar sobre el punto y
que nunca llegaron a una resolucin definitiva. Porque pareca que
una verdadera maleza de obstculos, polticos los unos, econmicos
los otros, y, finalmente un sinnmero de orden puramente didctico,
hacan casi imposible que se realizara el nuevo sistema. Los sostenedores de esto, alegaban, como argumento para ellos irrefutable,
que as como se haban federalizado ciertos servicios administrativos
(de comunicacin, fiscales, etc.) nada tena de anticonstitucional que
un servicio tan trascendental como el de la educacin tuviera tambin aquellos mismos caracteres generales. A esto se contestaba que
en muchos Estados, y se citaban los de Coahuila, Chihuahua, Puebla
94
y Veracruz, la educacin pblica haba adquirido un alto grado de

florecimiento, que de ningn modo permitira sujetarla a los mtodos
un poco menos adelantados que regan en el Distrito Federal, en
concepto de algunos educadores forneos. Por otra parte, el sistema,
como todos los que tienen el vicio de centralizar, tenda a producir
una montona uniformidad y a borrar los enrgicos rasgos de las
fisonomas regionales.72
El general Daz compuls todas estas objeciones y "no crey
poltico intentar esta nueva usurpacin de libertades, y el proyecto
de federalizacin de la enseanza dormit por muchos aos en el
polvo de los archivos". 73
12
J.M. Rodrguez y Cos, "Propuesta de federalizacin de Jas escuelas rudimentarias para indios que no hablan espaol (CNEP, 1912)", en La Educacin, Instituto
Literario del Estado, Mrida, vol. I, num. 10, 1 de octubre de 1912.
dem.
III. LA DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA

El proyecto porfiriano centralizador o uniformador de la enseanza primaria en todo el pas no se realiz, a pesar del xito relativo
de centralizacin de otros aspectos de la vida nacional durante el
antiguo rgimen. Al fracaso de la idea de federalizar la enseanza
contribuy la resistencia de los maestros y las autoridades educativas de los estados, el desacuerdo entre las propias autoridades
educativas federales y la Revolucin mexicana. Los ltimos congresos nacionales de educacin primaria, en vez de servir para avanzar hacia la federalizacin de la enseanza, se convirtieron en foros
donde se la impugnaba; la Escuela Normal del Distrito Federal no
cumpli su cometido, puesto que la mayora de los poqusimos
maestros egresados de ella se quedaron a trabajar en la Ciudad de
Mxico, pero a su vez una escuela provinciana, la Normal Veracruzana, form un mayor nmero de maestros (con la misma o superior calidad que la de la Ciudad de Mxico) que salieron a trabajar
hacia todos los rumbos del pas. La Asociacin Nacional de Maestros naci prcticamente muerta, estaba integrada slo de un
conjunto de pequeas sociedades magisteriales de la capital de la
Repblica y de unas cuantas no ms de cinco pequesimas
sociedades de las capitales de los estados. Y, por ltimo, la oposicin de algunos gobiernos locales y las acciones revolucionarias
armadas en algunas entidades federativas impidieron la difusin
de escuelas rudimentarias federales en los estados de la Repblica.
La poltica educativa del porfiriato tuvo continuidad en los
gobiernos de De la Barra, Madero y Huerta y en cierto sentido,
el de la Convencin. La continuidad ocurri principalmente en
lo que respecta a las ltimas disposiciones dictadas por el gobierno
de Daz: la Universidad Nacional, la reunin de los Congresos
Nacionales de Educacin Primaria y la Instruccin Rudimentaria.
95
96
LA FEDF.RALIZACIN EDUCATIVA FN MXICO
Esos gobiernos siguieron promoviendo la federalizacin de la

enseanza, pero en condiciones mucho ms desfavorables que el
antiguo rgimen, como lo revelan los dictmenes contrarios a la
centralizacin emitidos en los congresos de educacin y las dificultades para el establecimiento del sistema federal de escuelas rudi'
mentaras.
La ruptura en la orientacin general de la poltica educativa
vendr despus, al triunfo de los constitucionalistas en la guerra de
facciones que sucedi a la derrota del ejrcito Federal del gobierno
de Huerta. Los constitucionalistas suspendieron los congresos nacionales de educacin primaria, derogaron la Ley de Instruccin
Rudimentaria, suprimieron la Secretara de Instruccin y regresaron a la dependencia de los ayuntamientos las escuelas del Distrito
y los territorios federales.
Hay aqu una paradoja histrica: los gobiernos nacionales del
periodo revolucionario ms descentralizado siguieron propugnando por la centralizacin de la enseanza; en cambio, el gobierno
que represent el comienzo de la reconstruccin de un poder
central fuerte decidi cancelar el antiguo proyecto centralizador
de la enseanza y dio marcha atrs a los pasos que se haban dado
en el antiguo rgimen.
La diaspora revolucionaria descentralizadora en el corto
plazo y el triunfo de los carrancistas tienen como desenlace en
materia educativa la supresin de la Secretara de Instruccin
Pblica y Bellas Artes. Desde la perspectiva de los carrancistas, no
justificaba su existencia con una jurisdiccin limitada al Distrito y
los territorios federales y cuya ampliacin violara la soberana
de los estados. Esta idea dominar en el Constituyente de 1917, el
cual concede al Ejecutivo Federal muy pocas facultades en materia
educativa y mantiene en este aspecto ms bien un sistema descentralizado bajo el control de los gobiernos de los estados y de los
ayuntamientos.
Durante el rgimen porfiriano, el centralismo tcnico y administrativo de la enseanza primaria se haba realizado slo en el
Distrito Federal, mediante la absorcin de las escuelas primarias
municipales. Al suprimirse la Secretara de Instruccin Pblica,
estas escuelas vuelven a quedar bajo la responsabilidad administrativa y financiera de los ayuntamientos, permaneciendo en manos
LA DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA
97
del gobierno federal slo el control tcnico a travs de una direccin general. Ante la incapacidad financiera de los ayuntamientos
para hacer frente a esta responsabilidad, los maestros de la mayora de los ubicados en el Distrito estallan una huelga en mayo de
1919 con la que reclamaban el pago de sueldos atrasados por
varias decenas.
LOS CONGRESOS NACIONALES DE EDUCACIN PRIMARIA
En los das previos a la renuncia de Daz y durante los gobiernos

que le sucedieron, los temas dominantes de la prensa en materia
educativa fueron la federalizacin y la enseanza rudimentaria. El
21 de junio de 1911, El Diario del Hogar informa que el secretario de
Instruccin, doctor Vzquez Gmez rechazaba la federalizacin
de la enseanza porque i) matara la iniciativa individual de los
profesores locales, ii) hara difcil el nombramiento por el secretario del personal idneo para cada localidad, ai) originara un gasto
excesivo del erario nacional, y iv) hara imposible una buena administracin. Pur ello propona que el gobierno federal se limitara a
ayudar a los estados pobres con la creacin de escuelas como las de
enseanza agrcola y con la contratacin de maestros ambulantes.
El Diario del Hogar tambin recoge la opinin del doctor Terrs,
quien opinaba que no deba llamarse federalizacin a la centralizacin, puesto que con ella se privaba a los estados el derecho de
organizar la enseanza como lo juzgasen conveniente. Y si el
nombre era poco feliz, menos feliz era la idea central izadora que
ocultaba, pues si en el Distrito y territorios federales la educacin
tena graves defectos, no se explicaba el afn de extenderlos a los
estados, donde dichas deficiencias se acrecentaran por la extensin del nmero de necesidades. l gobierno federal agrega
no tena la seguridad de que sus hombres y sus mtodos fueran los
Mejores y, por tanto, deba ser cauto al pretender que sus disposiciones fueran aceptadas en toda la Repblica. Con la federalizacin
concluye ganara la uniformidad, pero sta poda obtenerse
tambin con la evidencia de los buenos resultados. a por su
CUfi
nta, el diario criticaba la idea de federalizar la enseanza
Porque ocultaba el proyecto de centralizarla y porque la perspectiv
a de la centralizacin no se justificaba por el hecho de que el gobier-
98
LA PEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
no federal pudiera atender asuntos educativos y retribuir mejor a

los maestros, pues buena parte de tales recursos provenan de los
estados. La nica ventaja que el diario encontraba en la federalizacin era que unificara los programas y mtodos de enseanza;
pero incluso sta era una "pequea ventaja" porque la escuela
primaria no trataba de ensear "todo lo que era posible aprender,
sino slo lo que no era permitido ignorar",1
La idea de federalzar la enseanza no slo era rechazada en la
prensa sino, tambin en el propio medio magisterial.
A pesar de un medio adverso y de la renuncia de Daz, en septiembre de 1911 se rene el Segundo Congreso Nacional de Educacin Primaria (CNEP), conforme a la convocatoria publicada el 22
de abril anterior. El cuestionario era como vimos el siguiente:
i) Debe federalizarse la educacin primaria en la Repblica?
it) Qu medios deben emplearse para hacer efectivo el precepto de la educacin primaria obligatoria en todo el pas?
ti) Qu intervencin debe tener el Estado en las escuelas
primarias no oficiales?
Estos temas fueron elegidos segn Torres Quintero atendiendo a las propuestas enviadas por las delegaciones "en plena
revolucin" y dados a conocer a los estados "cuando el movimiento
libertario ya haba terminado". Es necesario hacer esta aclaracin,
agrega, "porque bien pudiera haberse credo que en la proposicin
de dichos temas hubo alguna intencin daada por parte de
persona o corporacin alguna".2
Francisco I. Madero haba anunciado su apoyo a la instruccin
rudimentaria y, cinco das antes de la inauguracin del Congreso
Nacional haba expresado
Citados por Ernesto Meneses Morales, Tendencias educativas oficiales en Mxico,

'9/1-1934, Centn) de Estudios Educativos, Mxico, 1986, pp. 100, 115.
2
Gregorio Torres Quintero, "Informe general relativo a los trabajos llevados a
abo por el Congreso Nacional de Educacin Primaria en su segunda reunin
erificada en la capital de la Repblica el ao de 1911", en Boletn de Instruccin
*blica, rgano oficial de la SIPBA, Mxico, vol. XVIH, nums. 4-6, septiembre-noiembrc de 1911, p. 375. Torres Quintero era jefe de la Seccin de Educacin
"rimara y Enseanza Normal de la SIPBA, vicepresidente de la Asociacin Nacional
le Magisterio y presidente del Segundo Congreso Nacional de Educacin Primaria.
99
...eJ propsito de establecer cuatro o ms ncleos universitarios en

distintos puntos del pas, para promover y procurar en todo l la uniformidad de la enseanza preparatoria y profesional. Con esta
uniformidad y con la de la educacin primaria, a la de Congresos
Pedaggicos, se conseguir troquelar el alma nacional dentro de un
molde nico que lo ligue, con un vnculo de intelectualidad a todos
los Estados de la Federacin, y que impulse a nuestra patria, vigorosa
y unida, uniforme y fuerte, hacia un solo derrotero en su marcha
constante de cultura y civilizacin.
E] presidente Francisco Len de la Barra inaugura el II CNEP
en la Ciudad de Mxico. Entre el Primer Congreso y ste haban
sucedido muchas cosas en el pas; en marzo de 1911 Sierra haba
sido sustituido por Jorge Vera Estaol como secretario de Instruccin, el 25 de mayo Porfirio Daz haba renunciado a la presidencia
de la Repblica y, a su vez, Vera Estaol haba sido remplazado en
el cargo de secretario por el doctor Francisco Vzquez Gmez.
En su discurso inaugural, Vzquez Gmez resalt el tema de la
federalizacin educativa pero en un tono moderado y ambiguo. Record que desde haca varios aos este asunto se vena discutiendo,
sin que se hubiese llegado a un acuerdo. "Pedagogos respetables,
competentes, autorizados y doctos" haban expresado opiniones
tanto en pro como en contra de la federalizacin. 3
Para resolver "este asunto tan delicado e importante" d i j o es necesario considerarlo no slo desde los puntos de vista jurdico,
econmico, administrativo y pedaggico, sino, tambin, "desde un
punto de vista enteramente social"..Y finalmente seal:
Ha dicho Spencer con muchsima razn y reconocida justicia que los
progresos de la enseanza no siempre tienen su origen en los grandes
centros educativos; y es muy natural pensar que menos lo han de
tener en un centro directivo de la educacin nacional; muy al contrario, y segn lo demuestra la experiencia de todos los tiempos como
de todos los pueblos, el progreso, en los variados rdenes de la actividad humana, no es ms que la resultante de la accin de actividades
individuales dispersas, que sumadas por la comunin intelectual,
convergen al mismo fin. Es que la inteligencia, el saber y la inventiva,
nunca han sido ni son patrimonio de un grupo. No raras veces en el
cerebro de un humilde maestro de escuela, si es dedicado y observa3
Francisco Vzquez Gmez, "Discurso en la inauguracin del Segundo Congreso Nacional de Educacin Primaria (20 de septiembre de 1911)".
100
i-EDERAUZACfN EDUCATIVA EN MXICO
dor, germina una nueva idea que, modificada por otros viene a
producir una verdadera revolucin o a salvar alguna dificultad pedaggica; pero si las creaciones debidas a los esfuerzos individuales, no
encuentran un medio seguro y fcil de ser reconocidas y sancionadas
por otros, se habr matado, por este hecho, la iniciativa individual,
tan necesaria para el progreso de todas las sociedades.4
En un discurso tan ambiguo como el del secretario de Instruccin, uno de ios delegados al Congreso profetiz que en esa asamblea entraran en pugna "el egosmo de cada entidad federativa" y
"el altruismo de cada terruo mexicano que se sacrifica por los
dems". Y preguntaba: "Ganar el equilibrio?"
...si gana uno u otro, la hechicera hur [...] de nuestros deseos se
desplomar sobre el abismo ms negro de la estpida ignorancia, o
sobre el filo ms sangrante de la anarqua, o sobre el pantano ms
inmundo de la corrupcin.
La ambigedad de los primeros oradores expresaba, ms que
una posicin personal, la precaucin que impona el clima en que se
debatira el tema de la federalizacin de la enseanza:
...los delegados de los Estados asienta Torres Quintero en su informe sobre el Congreso vieron alzarse al travs de la pequea frase
el fantasma del centralismo venan ya prevenidos en contra de la
idea, aun cuando sta pudiese tener algo de benfica y pudiera
realizarse en parte sin vulnerar la soberana de los Estados. Venan,
adems, en la creencia de que los delegados del Distrito Federal iran
a abogar por la centralizacin, como si aqu se desease tal federalizacin de la enseanza.5
La comisin encargada de dictaminar sobre este punto integrada por los delegados de Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco,
Yucatn y Veracruz resolvi que, en vista de que el concepto de
"federalizacin" no se encuentra en ninguno de los diccionarios y
enciclopedias de la lengua, jurdicos y pedaggicos que tuvieron al alcance, acudieron a la opinin individual de algunos dele4
dem.
Gregorio Torres Quintero, "Informe general sobre el Segundo Congreso
Madonal de Educacin Primara (septiembre de 191 )".
3
'-A UKSCKNTRALlZACIN REVOLUCIONARIA
101
gados y encontraron que "federalizadn de la enseanza" tena

principalmente los siguientes dos significados:
Primero. Accin y efecto de someter todo el rgimen escolar y educativo de nuestro pas a la central y absoluta direccin de los poderes
federales legtimamente constituidos de la nacin.
Segundo. Accin y efecto de formar con los principales elementos directores de la educacin pblica y privada de los estados,
territorios y Distrito Federal, una alianza, una liga (foedus-cris, alianza) que asuma la direccin de la educacin primaria en Mxico; es
decir una federacin nacional y dentro, naturalmente, de nuestro
rgimen poltico y del absoluto respeto a nuestras leyes.6
Con base en argumentos de distinta naturaleza, la comisin
se pronunci contra toda idea de federalizacin que se basara en
el primer significado del trmino. La federalizadn sera un atentado
contra la soberana de los estados y, de reformarse la Constitucin,
sus consecuencias seran funestsimas/ya que una legislacin uniforme no podra atender a la diversidad de climas, costumbres y
estados sociales entre las distintas entidades federativas que exigen
la expedicin de leyes especiales para cada regin del pas.
Los "principios ms rudimentales de una sana pedagoga"
tambin se hallaban en pugna con la federalizacin. No es lo
riiismo se deca federal i zar el correo o los ferrocarriles, que la
educacin, ni tan grave el peligro de desacertar en la centralizacin de aqullos como en sta. Ms que en cualquier otra tarea
humana, en la enseanza eran indispensables la independencia de
criterio y la libertad de accin individual.
La enseanza cumple mejor sus objetivos en un sistema descentralizado, en el que "la vigilancia es ms inmediata [...] y el
trmite administrativo menos complicado y tardo". Eso no podra
lograrse, segn la Comisin,
...desde la olmpica mansin del rbdef Federal de la Nacin, en
donde [...] no habr hombres en aptitud de conocer todas las minuciosas condiciones especiales, las diversas y variadsimas circunstancias de cada uno de los Estados.7
6
"Dictamen sobre el primer tema del Segundo Congreso Nacional de Educacin Primaria (septiembre de 191 )".
dem.
102
La centralizacin de la enseanza traera como consecuencia,

adems,
...el emporio, la supremaca de la misma, es decir, su aristocratizado
en el foco directivo y consecuentemente su relegacin a segundo
trmino en los Estados, que no vendran a ser sino humildes provincias escolares [...] si en todo caso son odiosas las aristocracias, en
materia de educacin popular, adems de odiosas y censurables, son
supinamente antipatriticas.*1
La Comisin Dictaminadora juzgaba inconveniente el centralismo educativo tambin desde el punto de vista econmico. Primero, porque aumentaran los costos de administracin, ya que era
de suponer que el gobierno federal manejara los fondos destinados a la educacin primaria y pagara los sueldos de los administradores y los maestros de este nivel, mientras que los estados
seguiran cubriendo los .del personal de los otros niveles educativos. Y segundo, porque sera difcil acordar un criterio justo y
equitativo para distribuir los recursos econmicos. Sobre esto ltimo, la Comisin se preguntaba si los fondos seran repartidos
atendiendo a las aportaciones o a las necesidades ms urgentes de
cada entidad. Optar por esto ltimo, agregaba, sera una muestra
de solidaridad nacional, pero ninguno de los estados estara de
acuerdo con un reparto tan injusto e inequitativo de recursos. 9
La Comisin juzg inconveniente la federalimcin de la enseanza entendida como centralizacin. Era inconveniente deca desde
el punto de vista jurdico, pedaggico, administrativo, econmico
y, sobre todo, del equilibrio que deba existir en la enseanza entre
los estados y el Distrito Federal. 10
La Comisin se inclinaba a creer, en cambio, que "son mayores
las ventajas que las desventajas" de la federalimcin entendida como
"nacianalizacion" a "federacin escolar" de la enseanza."
No obstante, la Comisin resuelve abstenerse de opinar en
forma definitiva sobre la misma, declarndose "perpleja" ante el
*Idein.
dem.
t0
Idm.
11
dem.
0
103
asunto y proponiendo el aplazamiento de su resolucin hasta la

siguiente reunin del Congreso Nacional de Educacin Primaria y
que, de ser aprobada, se busquen los medios ms adecuados para
su realizacin,12
El dictamen fue discutido acaloradamente por los delegados;
una proporcin mnima de stos se declar partidaria de la federalizacin, y otros, sin ser partidarios de la centralizacin radical
de la enseanza, como el presidente del Congreso, impugnaron el
dictamen por estar en desacuerdo con los argumentos que la Comisin adujo para desecharla. Hubo quienes dijeron que el gobierno de Daz,
...cuyas prcticas polticas eran eminentemente concentradoras, ide
ese plan de unidad educativa con el exclusivofinde absorber libertades y de acabar con todo elemento de autonoma.
Finalmente, por una gran mayora de votos fue rechazada la federalizacin de la enseanza, en los trminos propuestos por la
Comisin Dictaminadora. Y la rechazaron no slo los delegados
provenientes de los estados, sino tambin muchos de los delegados del Distrito Federal y otros profesores radicados en la Ciudad
de Mxico que fungieron como representantes de doce de los
estados de la Repblica.
"El fantasma del centralismo volvi a erguirse" cuando se
propuso agregar al dictamen anterior una recomendacin al gobierno federal para que, con absoluta independencia del rgimen
escolar de los estados, estableciera escuelas rudimentarias, primarias completas y normales en cualquier lugar de la Repblica. La
asamblea desech cualquier adicin al dictamen en ese sentido.13
12
Is
to!.
Uno de los argumentos en favor del establecimieto de escuelas federales en

cualquier punto del pas era que si un particular tena derecho a establecerlas, con
ms, o al menos, con la misma razn, lo tena el gobierno federal. Un grupo de
profesores del Distrito Federal propuso al Congreso que en los periodos de receso
del mismo hubiera un Comit, integrado por el director general de Educacin
Primaria, el jefe de la seccin de Instruccin Primaria de la SIPBA y tres profesores
nombrados por el Congreso en la penltima sesin, que se encargase de gestionar
ante la Secretara de Instruccin "lo necesario" y los dems trabajos conducentes a
la nueva reunin. Esta propuesta, aparentemente fue tambin rechazada por el
Congreso.
104
I.A FEDERALIZACIN EDUCATIVA KN MF.X1CO
La federalizacin de la enseanza prosper, de un modo

indirecto, en otros de los dictmenes aprobados por el Congreso,
a travs de uno de los signiticados que no fueron contemplados por
la primera Comisin: el ensanchamiento del sistema escolar federal en todo el pas por medio de la instruccin rudimentaria. 14
La resolucin favorable a la instruccin rudimentaria fue promovida por una extensa propuesta presentada al Congreso por el
delegado Rodrguez y Cos. Si se haba rechazado con justicia el propsito de federalizar la enseanza apunta Rodrguez y Cos, el
Congreso debera modificar su resolucin general, aceptando que
un sistema centralizado se aplique parcialmente a "la redencin de
la clase indgena que no habla el castellano". Segn esta propuesta,
...si la federalizacin pudiera tener algn argumento en su favor, sera
ciertamente el de intentar la redencin de esa numerosa clase indgena [...] Aqu s que conviene que el centro asuma enteramente la
responsabilidad de la educacin [...] Sera una obra de misericordia a
la vez que de alta poltica en la cual podran cooperar el centro y las
diversas entidades federativas, ponindose de acuerdo sobre la infinita variedad de condiciones regionales y aun contribuyendo con sus
recursos fiscales a esta restauracin de nuestra nacionalidad.'0
La propuesta especfica de Rodrguez y Cos, y que sera aprosada por el CNKP, era la de que, por conducto de la SIPBA, se
solicitara a la Cmara de Diputados que las escuelas rudimentarias
e establecieran preferentemente en todas las regiones de la Repul ica en donde hubiera tribus indgenas que desconocieran la
engua castellana, destinndose para tal objeto una partida de un
nilln de pesos de las reservas del Tesoro. 16
14
A ello contribuy el hecho de que la Cmara de Diputados ya haba aproado la Ley de Instruccin Rudimentaria, que facultaba al gobierno federal pata
ue estableciera escuelas de este tipo en cualquier parte del pas.
I;
'J.M. Rodrguez) Cos, "Propuesta de federalizacin de las escuelas rudimenirias para indios que no hablan espaol (Congreso Nacional de Educacin Fritara, septiembre de 1912).
Ifi
dem. En consonancia con la resolucin del Congreso Nacional de Educan, un diario que rechazaba la lederalizacin, apoyaba el proyecto de establecer
s escuelas rudimentarias en todo el pas, a pesar de que eran "un indicio de
deralwacin". En este caso sejuzgaba a las escuelas rudimentarias como un indicio
; federalizacin, puesto que el gobierno federal estableca, por su cuenta, escuelas
105
Por otra p a r t e , a u n q u e haba rechazado la centralizacin d e la

enseanza p r i m a r i a e n el pas, el CNF.P recomienda la centralizacin
de la misma d e n t r o d e la circunscripcin d e cada estado. Esto,
segn Torres Q u i n t e r o , " p a r a arrebatarla d e los municipios indolentes, e m p e d e r n i d o s y estacionarios". Adems, a u n q u e era legalcente imposible, el C o n g r e s o expres su gran deseo d e que las
jubilaciones se c o n c e d a n a los maestros sin i m p o r t a r en q u lugares
hubiesen p r e s t a d o sus servicios.
En el informe d e los trabajos del S e g u n d o CNF.P ledo en la
ltima sesin Torres Q u i n t e r o explic el mvil del proyecto d e
federalization d e la e n s e a n z a , r e s p o n d i algunos d e los a r g u m e n tos esgrimidos c o n t r a ella e insisti e n algunas d e las ventajas que
su implantacin traera consigo. Desde su perspectiva, la federalization haba sido rechazada p o r q u e
.. .ahora que la revolucin hizo nacer una grata esperanza de verdadero gobierno democrtico, no slo el individuo se siente excesivamente
celoso de su propia independencia, no slo l se muestra con la altivez
del ciudadano que se juzga armado de inalienables derechos polticos, sino que los Estados mismos, por efecto natural de la ley fsica de
que la accin es igual a la reaccin, al pensar que han recobrado su
soberana (ojal que esto no sea slo un sueo!) propenden a mirar
con recelo toda clase de cuestiones en que creen que el Poder federal
amenaza absorber facultades reservadas exclusivamente a ellos. 17
Ms all del efecto descentralizador d e la revolucin, Torres
Q u i n t e r o t a m b i n reflexiona sobre el estado en q u e se encontraba
el espritu pblico:
...no ha mucho que nuestra patria ha sido conmovida por una revolucin que dio fin a un prolongado rgimen de paz, el cual ha sido
llamado por muchos "rgimen antiguo", cuando apenas data de ayer.
Los pueblos, cuando despiertan, creen que el nuevo da es era nueva;
de este tipo en todos los rumbos del pas. Pero, en este caso, vea la posibilidad de
una verdadera cruzada nacional contra la ignorancia, "la campaa que con ms
apremio reclama el patriotismo y el esfuerzo de los buenos hijos de la nacin". El
del Hogar, 14 de marzo de 1912, citado por Ernesto Meneses Morales,
Tendencias educativas oficiales en Msk, 19U-1934, Centro de Estudios Educativos,
Mxico, 1986.
17
Gregorio Torres Quintero, "Informe general sobre el Segundo Congreso
Nacional de Educacin Primaria (septiembre de 1911)".
106
LA FEDERALIZATION EDUCATIVA EN MXICO
al saludar al nuevo sol, al sol de la libertad, se sienten inclinados a

olvidar, ms an, a despreciar lo que existi en su noche pasada, y se
imaginan que el reciente amanecer es el origen, es el comienzo de
otra vida, tan independiente y distinta de la anterior, que hasta
piensan que el eslabn que une a Ir presente y lo pasado, ha sido roto
por el influjo de las nuevas ideas y convertido en miserables escorias.
T o r r e s Q u i n t e r o t a m b i n advirti que,
.aun cuando no existan esos bruscos saltos, hay instantes en los
pueblos en que el equilibrio conocido se destruye, el suelo cruje, la
atmsfera se agita, los cimientos de la sociedad se conmueven, y
en medio de la desolacin general, no sabemos si el estremecimiento
ha concluido o si se inicia otro de proporciones ms considerables. La
conmocin mexicana an dura en los espritus y las olas populares no
se aquietan todava.
y concluy:
...la centralizacin no es mala en s misma; la unidad de autoridad es
indispensable, por civilizadora, en cierto periodo de la evolucin de
los pueblos, como lo demuestra en todos momentos la historia del
mundo. La centralizacin slo llega a convertirse en obstculo para
el progreso, cuando tiende a deprimir la iniciativa local, cuando esa
iniciativa ha llegado a su mayor'edad, cuando ya es consciente de s
misma, cuando ya siente su dignidad y se rev(b)ela su poder precisamente como Feliz resultado y en virtud de una buena centralizacin. IS
En la sesin d e clausura el subsecretario d e Instruccin Pblica, J o s Ijpez Portillo y Rojas, dijo a los d e l e g a d o s d e l C o n g r e s o :
18
dem. La no federalization de la enseanza agrega Torres Quintero es
"perjudicial a los intereses del maestro en lo que respecta a las recompensas y
jubilaciones". Porque existen maestros ancianos que han prestado sus servicios por
ms de medio siglo, que han sido laboriosos y abnegados, con mritos indiscutibles,
pero no han podido conseguir su jubilacin porque han prestado servicios fraccionariamente en diversos estados de la federacin y ninguno de stos puede premiar
legalmente los servicios prestados en las otras entidades. En suma: "Si el sistema
escolar de la Repblica dependiese nica y exclusivamente del Poder Federal, si no
hubiese, por consiguiente, ms que una ley de recompensas y jubilaciones en todo
el pas, entonces el maestro podra trabajar indistintamente en cualquier estado, y
aun cuando cambiase de residencia durante su carrera, bastarla sumar los aos de
servicios para que la Nacin se los premiara al da que lo mereciere".
107
Os habis pronunciado [...] contra la federalizacin de la enseanza

por temor al centralismo. En vuestra calidad de representantes de
entidades polticas soberanas, habis cumplido sin duda vuestra obligacin al seguir esa senda, porque las leyes relativas a la instruccin
pblica y la ejecucin de ellas, son asuntos que corresponden por
entero a la independencia y soberana de cada Estado.
Afortunadamente concluye existe la voluntad de seguir
celebrando las reuniones del CNEP; y podrn hacerlo en la Ciudad de
Mxico o en otras ciudades del pas, porque "el gobierno federal
no se empea en traeros a este lugar con actitud de predominio o
de mando" .w
El Tercer Congreso Nacional de Educacin Primaria se reuni
en Jalapa, en octubre de 1912, bajo la presidencia del doctor
Eduardo R. Coronel, director de la Escuela Normal Veracruzana.
Los delegados rindieron sus respectivos informes sobre la situacin
de la enseanza primaria en las entidades que representaban y
abordaron los siguientes temas:
Jos Lpez Bonillo y Rojas "Discurso de clausura del Segundo Congreso

Nacional de Educacin Primaria (septiembre de 1911)". En el misino acto, Basilio
Vadillo, paisano y profesor cercano a Torres Quintero, afirma, contra la opinin
tnayoritaria del Congreso, que "en los pueblos jvenes, para los efectos de la ley
natural de desenvolvimiento, es el Estado el tutor forzoso del progreso, ya que se
esboce ste en una aspiracin general que ser preciso proteger, ya que encarne en
instituciones sociales que ser preciso velar y cuidar. El pueblo procrea ese progreso
en el nido de las legislaciones que se dan, pero es el gobierno quien ha de sostener
ese progreso, ensearle a andar y hacerle andar, porque en los pueblos jvenes es
el gobierno la nica institucin fuerte fuera del clero toda vez que es la nica
bien organizada, prestigiada JJ de vasta y decisiva accin social".
Lpez Portillo interpretaba la realizacin del Congreso como una prueba de
la persistencia del orden en nuestro pueblo, a pesar de los superficiales trastornos
que acaban de pasar, y el propsito firmsimo que abrigan todas las entidades [...}
de proseguir sin tregua ni descanso la obra redentora de la educacin de las masas".
Y agregaba que "las agitaciones blicas que cruzaron como un relmpago por
nuestros campos y ciudades, han sido un accidente de nuestra gran vida comn,
que la esencia misma de sta se halla definitivamente informada por una voluntad
resuelta de seguir los antiguos salvadores derroteros donde nos habamos internado,
y de no abandonar un solo instante la obra patritica de nuestra ilustracin y de
nuestro engrandecimiento. [...] Sois como la paloma que sali despus del diluvio a
recorrer ios campos, y volvi a la arca trayendo en el pico una ramita de olivo".
Aparentemente ta estrategia centralizadora de la SIPUA se sustentaba sobre todo en
la expansin del sistema de enseanza rudimentaria, la cual, segn Lpez Portillo,
era la que "principalmente se impone a nuestras necesidades del momento".
108
KOKRALIZACION EDUCATIVA KN MXICO
) Son buenas o malas las escuelas mixtas? Son deseables o

slo son tolerables? Hasta qu grado?
i'i) Cul debe ser el programa de la educacin obligatoria en
la Repblica Mexicana?
IM) Debe ser uniforme la enseanza primaria en la Repblica?
En caso afirmativo, precisar esa uniformidad. 21
Despus de discutir "rudamente" un dictamen completamente
adverso al sistema mixto, el primer punto se resuelve en el sentido
de que ste no es recomendable como sistema general pero, en
casos extremos, debe tolerarse para nios menores de diez anos. 22
La segunda cuestin se resolvi con la definicin de los contenidos generales de un programa de educacin obligatoria y la
recomendacin de que sus contenidos especficos se definieran
atendiendo al "medio fsico, social y econmico de las diversas
localidades o regiones, sin llegar jams a la especializacin de la
enseanza", 23
Sobre la tercera pregunta, varios delegados rechazaron un
dictamen que aceptaba la uniformidad de la enseanza primaria
elemental obligatoria en toda la Repblica, en cuanto al programa,
los mtodos y procedimientos didcticos, fines y tendencias. La
Comisin modific sus conclusiones y, aunque fueron todava debatidas, se redujeron a sealar que la primaria debe ser uniforme
en toda la Repblica en lo referente al programa general y a las
tendencias, que debern ser la formacin de los rasgos caractersticos del alma nacional. 24
21
Las comisiones dictaminadoras para cada uno de los temas quedaron como
sigue: i) Abel Ayala y Jos Ma. Bonilla (magisterio oficial del Distrito Federal),
Miguel Salinas (Morelos), Deifino Valenzuela (Veracruz) y Alberto Vicarte (Chihuahua); t) Torres Quintero (Distrito Federal), Alconedo (Aguascalientes), Cabanas
(Veracruz), Velasco (Guerrero) y Vargas Pinera (Sonora), y in) Ponciano Rodrguez
(magisterio oficial del Distrito Federal), coronel Jos Manterola (Secretarla de
Guerra), Rafael Garca Moreno (Estado de Mxico), Adpifo Mrquez (Puebla) y
Artemio Alplzar (Vucatn). (Eduardo R. Coronel, "Informe general relativo a los
trabajos llevados a cabo por el Congreso Nacional de Educacin Primaria en su
tercera reunin que tuvo lugar en la ciudad de Jalapa, en el mes de octubre de 1 12,
presentado por el presidente del mismo dr.,., director de la Escuela Normal Veracruzana", en Boletn de Instrtucin Pbika, SIPBA, vol. XX, nms. 5 y 6, Mxico,
noviembre y diciembre de 1912, pp. 664-665, 671.)
22
indem, p. 665.
Îbidem, pp. 665-670.
24
/*fem,p.671.
LA. DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA
109
Una vez ms et CNF.P haba bloqueado la centralizacin o

federalization de la enseanza primaria, que en esta tercera reunin intent promoverse a travs de la segunda y, sobre todo, la
tercera cuestin, sobre la instruccin obligatoria y la uniformidad
de la enseanza.
El tercer Congreso Nacional result an ms adverso que los
anteriores para la federalizacin centralizadora. Lo fue desde el
lugar mismo donde se reuni: ya no en el Distrito Federal sino en
Jalapa, la capital del estado ms reacio a la centralizacin educativa. Tambin lo fue en cuanto a la integracin de su directiva,
dominada por los delegados provenientes de los estados, quienes,
adems de la presidencia de la mesa directiva (a cargo del director
de la Normal Veracruzana), dominaron las comisiones dictaminadoras de la asamblea; en cambio, los directivos de la enseanza
primaria federal ocuparon posiciones secundarias tanto en la directiva como en las comisiones de esta reunin.
No obstante, los delegados funcionarios del gobierno federal
consiguieron el control de la Comisin organizadora de la siguiente reunin del CNKP, la cuarta, a celebrar en San Luis Potos, en
1913.25
El Cuarto Congreso Nacional de Educacin Primaria se reuni
en San Luis Potos, en octubre de 1913 y contempl los siguientes
asuntos:
' En la penltima sesin fueron electos como miembros propietarios de dicha

comisin Miguel F. Martnty, Gregorio Torres Quintero y Luis de la Brea, y
suplentes Toribio Velasco, Abel Ayala y Daniel Delgadillo. (Ibidem, p. 673.) Las
comisiones dictaminadoras en el 3er. ;NF.P fueron las siguientes: la primera (escuelas
mixtas) qued integrada por los seores Abel Ayala y Jos Ma. Bonilla (magisterio
oficial del Distrito Federal), Miguel Salinas (Morelos), Defmo Vaienzuela (Veracruz)
y Alberto Vicarte (Chihuahua). La segunda (programa de educacin obligatoria en
la Repblica), por Torres Quintero (Distrito Federal), Alconedo (Aguascaliemes),
Cabanas (Veracruz), Velasco (Guerrero) y Vargas Pinera (Sonora). La tercera (uniformidad de la enseanza primaria), por fbnciano Rodrguez (magisterio oficial del
Distrito Federal), coronel Jos Manterola (Secretara de Guerra), Rafael Garca
Moreno (Estado de Mxico), Adolfo Mrquez (Puebla) y Artemio Alpfzar. (Yucatn).
(Eduardo R, Coronel, "Informe general relativo a los trabajos llevados a cabo por el
Congreso Nacional de Educacin Primaria en su tercera reunin (Jalapa, "Veracruz,
octubre de 1912)", en Boletn de Instruccin Pilka, SPBA, vol. XX, nums. 5 y 6,
Mxico, noviembre y diciembre de 1912, pp. 664-65, 671.)
no
LA FEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MEXICO
1. Conviene dar unidad a los planes de estudios de las escuelas normale primaras en toda la Repblica? Puntos esenciales en
que debe consistir esa unidad. Cul sera el mejor plan de educacin normal primara y cada cundo debe procederse a su revisin?
2. El trabajo manual en la Escuela Primaria. Carcter general
que debe drsele en las escuelas de la Repblica Mexicana. Organizacin de dicha asignatura. Programas.
3. Es conveniente el empleo de textos en la escuela primaria?
En caso afirmativo, de qu manera?26
La convocatoria al Cuarto CNEP se public el 14 de agosto de
1913, Segn Larroyo este Congreso no lleg a reunirse; segn
Meneses, se reuni con la presencia de delegados de tan slo doce
estados. Es necesario precisar el nmero y la fecha en que se
efectu. Hubo dos congresos, uno convocado por Huerta y otro
por los constitucionalistas?27
El Quinto Congreso. Nacional de Educacin Primaria (a realizarse en Pachuca, el 1 de octubre de 1914}fieconvocado ellO de
agosto de ese ao, despus de la renuncia de Victoriano Huerta,
por Rubn \yenti, 2 8 subsecretario encargado del despacho del
breve gobierno de Francisco S. Carbajal, a punto de entregar el poder y la Ciudad de Mxico a los constitucionalistas. El 20 de
octubre la Secretara de Instruccin constitucionaHsta inform al
gobierno de Hidalgo que la inauguracin se aplazaba para el 8 de
diciembre de ese ao. Finalmente el Quinto CNEP no se realiz, ya
26
En Francisco Larroyo, Historia comparada de la educacin en Mxico, Pbrra,
3a. ed.. 1952, pp. 360-361.
27
Hay ms informacin sobre este Congreso en Ernesto Meneses, Tendencias
educativas oficiales en Mema, 1911-1934, Centro de Estudios Educativos, Mxico,
1986, pp. 135 y ss. La delegacin de la SIPBA estuvo encabezada por Elseo Garca,
y fueron designados Juan Len, representante de la Direccin General de Educacin Primaria (OEP); Maria Arias Bernai, de las escuelas normales del Distrito
Federal; Armando Padilla, de las Primarias Especiales del Distrito Federal; Lucio
Tapia, de las primarias de los territorios federales; Julio S. Hernndez, de las
primarias superiores del Distrito Federal; Leopoldo Camarena, de las primarias
elementales del Distrito Federal; Eulalia Guzmn de los jardines de nios del
Distrito Federal. (Francisco Larroyo, Historia comparada de la educacin en Mxico, 3a.
ed., 1952, p. 361.)
28
Rubn Valenti (1879-1915) era oriundo de Comitn, Chiapas. A la entrada
de las tropas constitucionalistas al Distrito federal huy a Guatemala, donde se
suicid, al sentirse repudiado por sus paisanos por haber servido al gobierno de
Huerta. (Antonio Barbosa, Cien aas en la educacin de Mxico, p. 132.)
111
que el gobierno de Carranza tuvo que salir de la Ciudad de Mxico

y refugiarse en el puerto de "Veracruz.29
El significado de los Congresos Nacionales
de Educacin Primaria (1910-1912)
Los Congresos Nacionales siempre fueron cuestionados por algunos maestros. Hubo quienes decan que ningn provecho podran
aportar, porque sus resoluciones eran poco acertadas debido a que
"los maestros que se renen no son todos pedagogos entendidos";
otros afirmaban que sus resoluciones, aunque fuesen acertadas, de
nada servan porque "no teniendo sancin legal [...] las cosas
seguirn lo mismo".30
En efecto, el Segundo y el Tercer Congresos Nacionales as
lo reconoci Gregorio Torres Quintero, uno de sus principales
promotores no pudieron cumplir al pie de la letra las bases
establecidas en sus convocatorias "debido al estado de guerra
intestina en que hemos vivido". Sin embargo alegaba cualquier
acuerdo tomado por esas asambleas de maestros "vale ms que
todos los acuerdos tomados por los aficionados a la pedagoga".31
La utilidad de las reuniones contina Torres Quintero no
requera de mayor demostracin. En Estados Unidos, con un sistema federal como el nuestro,
...el Commissioner of Education, que es el jefe de la Oficina Federal
de Educacin en aquel pas, ha afirmado recientemente: "Si no
tenemos un sistemt nacional de escuelas, tenemos en cambio, un
programa
nacional de educacin". Podemos nosotros decir lo
mismo?32
Adems agrega Torres Quintero en Estados Unidos existan grandes asociaciones, una de las cuales constituye "un verda9
Teodomiro Manzano, Historia de la educacin primaria en ti estado de Hidalgo,
sw, 1950, p. 53. Hubieran participado en el Congreso, representando a la SIPBAK
Profesores Elseo Garda, Juan Len, Mara Arias Bernai, Armando Padilla. Lacio
Tapia, Julio S. Hernndez, Leopoldo Camarera y Eulalia Guzaian. (BaUtn de
Edutmn, vol. I, nm.l, septiembre de 1914.)
, Nosotros, num. 2, enero de 1913, p. 54.
fdm.
3
* Ibidem, p. 55.
112
LA FFDEKALIZACION EDUCATIVA EN MXICO
clero Congreso": la National Education Association, que celebr en

1910 su 48o. reunin nacional con 12 385 maestros. Ese mismo ao
se celebraron otras veintitrs reuniones de otras agrupaciones.^
Todas esas agrupaciones, adems de otras fuer/as educacionales
con tribuyen en aquella Repblica Federal a establecer un programa
nacional de Educacin. El contacto entre los maestros estrecha los
vnculos de unin por encima de las fronteras de los Estados y da
unidad a las aspiraciones nacionales en medio de la diversidad de las
administraciones escolares.
He aqu, pues, a dnde pueden ir nuestros Congresos Nacionales
de Educacin Primaria.S4
Independientemente del significado que se le atribuy entonces, para nuestra historia las tres primeras reuniones del CNEP
tienen un particular inters, entre otras razones, porque en ellos
pudimos ver el desenlace de) proyecto porfiriano de centralizar o
federalizar la enseanza, en lo que fue "el ltimo reducto" de
Sierra para realizarlo. 35
Estas reuniones dan cuenta de la tenacidad con la cual se
continu el proyecto de federalizar o uniformar la educacin
primaria en todo el territorio nacional, a pesar de la inestabilidad
poltica y los frecuentes cambios en los gobiernos y en la Secretara
de Instruccin. Continuidad que se expres en la puntual convocatoria a los Congresos Nacionales de Educacin Primaria y.en la
vigencia de la Ley de Instruccin Rudimentaria.
Sin embargo, pensados para promover la federalizacin, los
Congresos Nacionales de Educacin Primaria se convirtieron en
foros contra la centralizacin de la enseanza.
La cancelacin del Quinto Congreso Nacional, convocado
para octubre de 1914, interrumpi la serie de congresos iniciada
33
American Association for the Advancement of Science; American Federation
of Arts; American Federation of the Teachers of the Mathematical and Natural
Sciences; Catholic Education Association; National Association for the Promotion of
Kindergarten Education; Playground Association ofAmerica; Southern Educational
Association; National Society for the Promotion of Industrial Education.
34
Ibidem, p. 430.
9
Flix F. Palavicini, "Sobre la SIPBA y la centralizacin-descentralizacin
educativa", en La Mria por ta esatek, Linotipografla Artstica, Mxico, 1916,
113
por Justo Sierra en septiembre de 1910, y, por si fuera poco, pronto

los constitucionalistas, en vez de Congresos Nacionales, convocarn a Congresos Pedaggicos Estatales en varios estados durante
los aos de 1915 a 1919.
DIFICULTADES DE LA INSTRUCCIN RUDIMENTARIA
Una de las ltimas medidas legislativas en materia educativa del

rgimen porfiriano fue la expedicin de la Ley de Instruccin
Rudimentaria, decretada el 11 de junio de 1911, el mismo da que
Daz embarca en "El Ipiranga". Esta Ley facultaba al gobierno
federal para establecer escuelas rudimentarias en todo el pas, con
preferencia en aquellos centros de poblacin a los que no llegaba
la accin educativa de los gobiernos estatales y municipales.3fi
Desde la exposicin de motivos de la Iniciativa de Ley de
Instruccin Rudimentaria, el 1 de junio de 1911, se adverta que
no faltaran "los espritus obstruccionistas [que] pretendern invocar en contra de esta bienhechora idea el rgimen federal y la
soberana de los estados". Adelantndose a la crtica, la exposicin
de motivos adverta que el rgimen federal y la soberana eran
"principios de equilibrio poltico, dentro de nuestra Constitucin;
pero no han sido ni pueden ser el fundamento del monopolio de
la instruccin, o mejor dicho, del monopolio de la ignorancia".
Aclaraba que la ley no afectaba en lo ms mnimo la legislacin
educativa vigente, y. recordaba que la ley propuesta era una figura
jurdica semejante al-resto de las leyes federales con jurisdiccin en
todo el territorio nacional, como eran las de fomento de industrias
nuevas o la de explotacin de los recursos naturales.5"
36
"Decreto para el establecimiento de las escuelas rudimentarias", en SEP. La
educacin pblica en Mxico a travs de los mensajes presidenciales desde la consumacin de
la independencia hasta nuestros das, Mxico, 1926. La Iniciativa de Ley fue elaborada
por Jorge Vera Estaol, secretario de Instruccin Pblica, y Gregorio Torres Quintero, jefe de la Seccin de Instruccin Primaria, y enviada al Congreso de a Unin
por Daz en los ltimos meses de su gobierno. Sera promulgada por el presidente
interino Francisco Len de la Barra, siendo secretario del Ramo Francisco Vazquez
Gmez, el 1 de junio de 1911.
Jorge Vera Estaol, Historia de la revolucin mexicana. Origen y resultados,
Pp. 203-204.
114
La ley no tuvo vigencia durante los meses que fungi como

secretario del Ramo Vzquez Gmez; pero su sucesor en el cargo,
Francisco Daz Lombardo a propuesta de Torres Quintero
decidi establecer la Seccin de Instruccin Rudimentaria en la
SPBA (el 24 de noviembre de 1911), la que puso a cargo del
licenciado Manuel Brioso y Candan i.
Para dar cumplimiento a la ley, la Seccin de Instruccin
Rudimentaria envi instaladores de escuelas rudimentarias a todos
los estados y territorios de la Repblica. Los instaladores tenan
como tarea "explorar las regiones ms incultas del pas" y proponer a la Secretara la fundacin de escuelas rudimentarias "en ios
centros o puntos ms a propsito de cada divisin natural tnica o
delimitada por el uso de un idioma o dialecto regional". Los
instaladores propondran a la Secretara de Instruccin las personas de cada localidad que reunieran "las condiciones de aptitud y
moralidad requeridas para dirigir las escuelas e inspirndose siempre para el mejor desempeo de sus encargos, en el decreto d e l l
de junio de 1911".
La nueva Seccin tena ante s una labor sin antecedentes y "su
campo era muy extenso, puesto que se trataba de todo el pas" y
"no era cosa de establecer escuelas en las ciudades y aldeas, sino en
los lugares apartados, pequeos e incultos" .aB
El programa comenz a ejecutarse con el nombramiento de
treinta y seis "instaladores de escuelas", que se diseminaron en los
estados y territorios con el fin de presentar a la SPBA "propuestas razonadas" para el establecimiento de escuelas rudimentarias.
Debido a la inexperiencia de la Seccin y de los instaladores, stos
a veces se perdan y no se tenan noticias de elfos por varias semanas. 9
En abril de 1912, Madero proyectaba la creacin de 500
escuelas rudimentarias en el pas. 40 En septiembre de ese mismo
3B
Gregorio Torres Quintero, "Informe sobre la* escuelas de instruccin rudimentaria que ei Ejecutivo de la Unin est erigiendo en la Repblica, presentado
en la tercera reunin del CNEP por el seor profesor representante de la SPBA", en
Boletn de instruccin pblica, vol. XX, nms. 3 y 4, septiembre-octubre 1912, p. 349.
M
/6tdit,p.352.
40
Francisco I. Madero, "Informe al Congreso de la Unin, 1 de abril de 1912",
en SEP, La edumdn pblica en Mxico a travs de IO mensajes presidenciales, p. 170.
LA DESCENTHALIZACIN REVOLUCIONARIA
115
ao el presidente dio cuenta de los escasos resultados arrojados

hasta entonces. Slo haba 50 escuelas Funcionando, a pesar de que
los instaladores haban propuesto la creacin de 580, y a pesar de
que ya se haba gastado 95% d la partida presupuesta! de 300 mil
pesos. Sin embargo, dijo que la Secretara tena importantes estudios sobre la forma de organizar y establecer, de manera definitiva
y con el mayor provecho y extensin posibles, las escuelas rudimentarias en todo el pas. 41
Esto provoc muchas crticas. No era muy halageo el futuro
inmediato de estas escuelas, porque el Congreso de la Unin haba
reducido el presupuesto para la instruccin rudimentaria de 300
mil a 160 mil pesos, en el siguiente ejercicio fiscal.42
La crtica y los obstculos
El Diario del Hogar (30 de abril de 1912) inform que el nombramiento de los instaladores de escuelas rudimentarias haba cado
algunas veces en personas ajenas a la enseanza y que en muchos
lugares no haba habido propiamente instalacin de escuelas, sino
simples cambios de dueo: escuelas del estado que pasaban a la
federacin. As, los estados se reservaron slo las mejores escuelas
y disminuyeron su gasto educativo. Otro diario, La Nacin (14 de
agosto de 1912) tild de utpico el proyecto de escuelas rudimentarias. Lo consideraba irrealizable tanto desde el punto de vista
econmico como desde el pedaggico. La poblacin analfabeta,
adems de ser numerosa, tena una pluralidad de lenguas (mencionaba sesenta) y seiailaba muy dispersa en el pas. El programa
pretenda, adems, que los indgenas aprendieran en tan slo dos
aos a hablar, leer y escribir en espaol y las operaciones elemenFrancisco I. Madero, "Informe ai Congreso de la Unin, 16 de septiembre
de 1912", en SKP, La educacin pblica en Mxico a travs de los mensajes presidenciales,
p. 171.
Segn Torres Quintero, 80% se haba gastado en adquisicin de muebles
y tiles para la oficina y las escuelas, y en los sueldos y viticos de los instaladores, y
10%, en sueldos del personal docente. (Gregorio Torres Quintero, "Informe sobre
las escuelas de instruccin rudimentaria que e! Ejecutivo de la Unin est erigiendo
en la Repblica, presentado en la Tercera reunin del CNEP por el seor representante de la siPBA, en Boletn de Instruccin Pblica, vol. XX, nim. 3 y 4, septiembre-octubre, 1912, p. 352.)
116
tales de aritmtica. El diario sugera la alternativa de valerse de los

misioneros catlicos que tenan una larga experiencia en la instruccin popular y eran capaces de ensear, desinteresados, movidos
por un espritu superior y se contentaban con pequeas subvenciones.43
En junio de 1912, el subsecretario Pai public un estudio
crtico sobre la instruccin rudimentaria.44 Las mayores dificultades para el cumplimiento de esta ley segn Pai eran: i) las
condiciones especiales de nuestro pueblo, ii) la extremada limitacin de nuestros recursos, y ai) la propia ley.
La primera dificultad era la muy desigual distribucin de los
grupos tnicos en el territorio nacional y las "diversas costumbres,
necesidades y aptitudes y hasta aspiraciones contrarias y [...] la
confusin casi bablica que resulta de la gran pluralidad de las
lenguas nativas que se hablan en el pas". El segundo obstculo
para el cumplimiento de la ley era el econmico: el presupuesto
total de la Federacin equivaldra a "una insignificante gota de
agua" para atender a poco ms de 10 millones de analfabetas en el
pas, de los cuales 3.6 millones eran los nios en edad escolar. Por
ltimo, entre las limitaciones derivadas de la propia ley estaba la
insuficiencia de los cursos previstos por la misma dos cursos
anuales para ensear los rudimentos de lectura y escritura. Esto
segn Pai se lograba, con algunos defectos, en el Distrito
Federal, en escuelas bien dotadas de material, con maestros especialmente preparados para la docencia y un buen sistema de
inspeccin tcnica; pero difcilmente se lograra en los "lugares
ms incultos del pas", en los que seguramente se exhumaran las
"ya olvidadas antigedades pedaggicas, como el Silabario de San
Miguel, mucho menos se podra realizar el plan de 'educacin
integral'".
Fundados en estas consideraciones y exagerando quizs los peligros
de no ajustarse estrictamente a los cnones pedaggicos modernos es
43
p. 116.
La Nacin, 14 y 22 de agosto y 23 de octubre de 1912, en Ernesto Meneses,
44
Alberto J. Pai, "La instruccin rudimentaria en la Repblica" (junio de
1912), en Mi contribucin al nuevo rgimen (1910-1933), Editorial Cultura, Mxico,
1936, p. 66.
117
como algunos educadores han llegado a calificar las escuelas de

referencia de excelentes fbricas de Zapatistas.
Esta ltima afirmacin no era totalmente exacta segn Pai

porque no eran Zapatistas muchos de los egresados de las escuelas
primarias del pas la mayora de stas' semejantes a las rudimentarias pero adverta que no era quimrico el peligro apuntado,
sobre todo en
...los lugares ms incultos del pas, en los cuales, por su alejamiento
de todo centro adelantado o de las vas de comunicacin, y, adems,
por las condiciones especiales de vida de sus pobladores, los conocimientos abstractos rudimentarios all difundidos no pueden tener una
aplicacin prctica inmediata [...] , adems, a todos los casos en que, no
verificndose precisamente lo anterior, la elevacin del nivel intelectual del pueblo producido por las escuelas no est acompaada, por
efecto de las mismas escuelas o de causas exteriores, de un aumento
de bienestar material. La labor escolar, en todos los casos de ruptura
del equilibrio entre el nivel mental y el econmico del pueblo, creara
un estado permanente de descontento, preparacin admirable del
campo donde vendran a espigar despus, fructuosamente, los demagogos sin conciencia predicando, por ejemplo, socialismos agrarios
del tipo orozquista o zapatista, esto es, el despojo violento de los
terratenientes. [...] Analizar la desgracia [...] es centuplicarla. Proyectar hiz en las conciencias, mediante enseanzas abstractas, para iluminar slo miserias, pero dejando obscuros los caminos que conducen
al mejoramiento econmico, es, pues, una cruel irona para el pueblo y
una amenaza para nuestro rgimen social.46
Para solucionar estos problemas Pai propona las siguientes

reformas a la instruccin rudimentaria: a) Difundir la enseanza
rudimentaria preferentemente entre los nios en edad escolar y
slo por excepcin entre los adultos; b) Aumentar la duracin del
programa de dos a tres aos, con el fin de introducir al programa
nociones elementales de geografa e historia patria; y para imprimirle un carcter prctico, agregar la enseanza de dibujo y trabajos manuales; c) Establecer en cada regin y de acuerdo con sus
necesidades, una o varias Escuelas Prcticas Industriales o Agrcolas, para coronar la obra iniciada por las rudimentarias; y
Ibidem, pp. 69-78.
Ibidem, pp. 79-81,
118
LA KEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
d) Establecer escuelas normales regionales para formar el personal

docente de las escuelas rudimentarias, con personas de los mismos
lugares donde se desempearan como maestros.47
Por ahora segn Pai convena "limitar el radio de accin
de la enseanza rudimentaria a una cierta zona alrededor del
Distrito Federal"; despus podran extenderse "del centro a la
periferia, siguiendo las lneas de menor resistencia" a la accin
escolar, a saber: las que iban de las zonas de mayor a menor
densidad poblacional. sta era la ruta de las menores a las mayores
dificultades para la inspeccin escolar, la cual era menos eficaz y
ms costosa cuanto mayor era la superficie ocupada por las escuelas de su jurisdiccin. De ese modo se alcanzara un "rendimiento
mximo compatible con el esierzo desplegado", sin "diluir homeopticamente la accin escolar", como ocurra con el esquema
vigente.48
En junio de 1912, Pai renunci al cargo de subsecretario de
Instruccin por un conflicto con el secretario Pino Surez.
Unos das despus de la renuncia de Pai (el principal crtico
de la Ley de Instruccin Rudimentaria) fue designado jefe de la
Seccin de Instruccin Rudimentaria Gregorio Torres Quintero
(coautor de la citada ley).
A tres meses de haber asumido el cargo, Torres Quintero
inform ante el III Congreso Nacional de Educacin Primaria
(reunido en Jalapa). A pesar del entusiasmo de Torres, hasta
entonces los resultados concretos haban sido muy magros. Tan
slo se haban establecido 86 escuelas rudimentarias pero prometa la instalacin de 118 ms en el curso del mes de octubre. Todas
estas escuelas estaran ubicadas en los estados, ya que se haba
resuelto que las del Distrito y los territorios federales pasaran a
ser escuelas primarias, dependientes de sus respectivas autoridades escolares.49
"ibidem, pp. 81-93,
48
Ibidem, pp. 90-94. El estudio de Pai tuvo amplia difusin, fue conocido por
varios de los personajes que despus ocuparan altos puestos en el ramo, entre ellos
Vasconcelos, quien funga como presidente del Ateneo, cuando Pai lo ley en una
de las conferencias,
49
Gregorio Torres Quintero, "Informe sobre las escuelas de instruccin rudimentaria que el Ejecutivo de la Unin est erigiendo en la Repblica, presentado
119
Torres Quintero informa que la mayora de los estados haba

acogido la idea "con entusiasmo" pen), al mismo tiempo, sealaba
que en 1912, debido "a los trastornos polticos", se haba suspendido la fundacin de escuelas cudimentarias en los estados de Sonora, Chihuahua, Sinaloa, Durango, Morelos y Coahuila. En este
ltimo estado, el gobernador Venustiano Carranza haba rechazado el establecimiento de las escuelas rudimentarias porque consideraba anticonstitucional el decreto que les haba dado origen. 50
Torres Quintero anunci una reforma de la estructura administrativa, la supervisin y la estrategia instaladora de las escuelas
rudimentarias. En cada estado se establecera una Inspeccin General, con sede en la capital, y varias Inspecciones de Zona, encargadas de la direccin tcnica y administrativa de las escuelas
encomendadas a su vigilancia. Por encima de las inspecciones
generales estaran los "visitadores" que recorreran las regiones y
desempearan las comisiones que dispusiera la SIPBA. Con esta
nueva estructura,
...la SIPBA desarrollar [...] en todo el pas un servicio centraliado,
exclusivamente de la instruccin rudimentaria [...], con sus quinientos inspectores escolares y sus diez visitadores de oficinas primarias.51
Adems de los obstculos polticos y geogrficos, la instruccin
rudimentaria encontr algunas de sus principales dificultades en
el medio social inmediato donde iban a establecerse: las familias
que se negaban a enviar a sus hijos a la escuela por razones
econmicas y culturales, en Guanajuato, y los hacendados que "se
niegan rotundamente a que se les d instruccin a los peones y a
sus hijos, temerosos "de que en ella pierdan su fanatismo y su
paciencia en la esclavitud, y ya no puedan manejarlos y pagarles
como hoy lo hacen., en Sinaloa". 52
en la tercera reunin del CNKP por el seor representante de la SICBA", en Boletn de

Instnuxin Pblica, vol. XX, nms. 9 y 4, p. 554,
50
Ibidem, p. 354.
51
Ibidem, p. 362.
52
Gaceta de Guadalajara, 25 y 28 de julio de 1912, en Armando Martnez y
Manuel Moreno, Jalisco desde ta revolucin. La escuela de la rrvoiarn, Gobierno del
estado de Jalisco, 1988, p. 84.
120
Ei final
En abril de 1913 Victoriano Huerta inform al Congreso de la
Unin que hasta entonces slo se haban podido establecer 181
escuelas rudimentarias, con alrededor de 10 mil alumnos, de los
que eran adultos mil quinientos. Expres el propsito de que llegaran a ser 5 mil, con ms de 250 mil alumnos. Para ello solicitaba
del Congreso la autorizacin de un presupuesto de 4.5 millones de
pesos. 53 Huerta tambin anunci que pronto enviara al Congreso
una iniciativa de reformas a la Ley de Escuelas Rudimentarias para
hacer obligatoria la asistencia a estas escuelas en aquellos lugares
donde no hubiera establecimientos de educacin primaria o en los
que las leyes locales no la consideraran obligatoria. 54
Intentamos deca Huerta orientar la enseanza en un
sentido "preferentemente prctico" que conduzca a un "resultado
inmediato", apartndonos de la "teora especulativa en estudios y
profesiones". La prosperidad de la nacin agrega depende de
"la elevacin intelectual de las grandes masas". 55
Sin embargo, en septiembre de 1913 informa que estaban
funcionando 200 escuelas rudimentarias (slo 19 ms que en abril)
con 10 mil alumnos (el mismo nmero que en abril). Cifra que
perdurar hasta el resto del gobierno de Huerta. Muy lejana
quedaba la promesa de establecer 5 mil escuelas para atender 250
mil alumnos. 56
La Ley de Instruccin Rudimentaria y la idea de ponerla en
vigor haba sobrevivido a tres presidentes y a varios secretarios de
Instruccin; tambin haba sobrevivido a las crticas y dudas sobre
su bondad y factibilidad, a la escasez de recursos econmicos y,
sobre todo, a la resistencia de los estados que se negaban a ser
invadidos por la instruccin federal en sus territorios.
w
Victoriano Huerta, "Informe ai Congreso de la Unin, el 1 de abril de 1913",
en SKP, La educacin pblica en Mxico a travs de los mensajes presidenciales, p. 176.
Huerta tambin explic que no se haba podido ofrecer el 5o. ao elemental por
falta de recursos econmicos. {Ibidem, p. 177.)
M
Ibidem, p. 177.
&
'Ibidem, p. 178.
5S
Victoriano Huerta, "Informe al Congreso de la Unin, el 16 de septiembre
de 1913", en SEP, La educacin pblica en Mexico a travs de las mensajes presidenciales,
p. 179.
LA DESCtN l-RAUZACIN REVOLUCIONARIA
121
La instruccin rudimentaria sufri su mayor descalabro durante el gobierno de Victoriano Huerta, cuando pareca que contaba con el mayor apoyo poltico y econmico del gobierno federal.
Por si fuera poco, el franco declive ocurre cuando los encargados
de dirigir la construccin del sistema nacional de instruccin
rudimentaria eran el secretario de Instruccin, Jorge Vera Estaol,
y Gregorio Torres Quintero, jefe de la Seccin de Instruccin
Rudimentaria, quienes haban sido los autores de la iniciativa de
Ley de Instruccin Rudimentaria, decretada en las postrimeras
del porfiriato.
Al comienzo, las rudimentarias haban sido rechazadas como
una empresa centralizadora o de conquista y colonizacin poltica
de los estados. Paradjicamente, las rudimentarias terminan sucumbiendo, no por la resistencia local, sino por el temor del
centro, que vea en ellas la formacin de un sistema escolar, con tal
potencial poltico, que podra servir a Vera Estaol en sus ambiciones presidenciales.
Cuando pareca que vendran a ms, las rudimentarias vinieron a menos. Quiz a Vera Estaol y a Torres Quintero les sobr
entusiasmo e inters poltico en el proyecto. Quiz a sus adversarios polticos y a Huerta les sobr desconfianza hacia los directores
responsables de la empresa que se avizoraba como una obra poltica de envergadura mayor. Al odo de Huerta llegaban los rumores: la instalacin de las escuelas rudimentarias entraan un "plan
poltico" de Vera Estaol para lanzar su candidatura a la presidencia de la Repblica. Vera Estaol decan no est construyendo
el sistema federal de escuelas rudimentarias, sino su imperio poltico con agentes en tqdo el pas: los inspectores generales y de
zona, instaladores, los directores de escuela y los maestros y las
comunidades y autoridades locales beneficiadas con el establecimiento de las nuevas escuelas.
Prevaleci la desconfianza presidencial hacia los beneficiarios
polticos potenciales del sistema nacional de instruccin rudimentaria. Por estar organizando este ejrcito nacional, a Vera y Torres
les pas con Huerta lo que a Bernardo Reyes le haba pasado con
Daz por su xito en la organizacin de las reservas militares en
todo el pas.
122
Vera y Torres fueron destituidos de sus cargos y la Seccin de

Instruccin Rudimentaria fue suprimida del organigrama de la
SIPBA.
El conflicto entre Huerta y Vera en torno de la instruccin

rudimentaria nos revela hasta qu punto algunos polticos nacionales ya tenan conciencia del potencial poltico que significaba un
ejrcito de maestros federales distribuidos en los rincones ms
apartados del pas. Sobre el impacto educativo y poltico que
hubiera tenido el sistema nacional de instruccin rudimentaria, un
profesor jalisciense escribi aparentemente antes de la renuncia
de Vera y Torres:
ltimamente se ha hablado de la fundacin de cinco mil escuelas
rudimentarias en toda la Repblica, sostenidas y cuidadas por el
Gobierno Federal, las que desarrollarn su programa independientemente de las escuelas de los Estados; pero siendo uniformes entre
s, un gran principio'de unidad se extender sobre todo el pais, y su
fuerza ser tal que arrastrar consigo a las dems escuelas de los
Estados, dndose con el establecimiento de las escuelas rudimentarias un gran paso en este sentido.
Por otra parte; admitida la Federacin por el consentimiento
unnime de la nacin, y la tolerancia de los gobiernos locales, a dar
instruccin en el territorio de cada Estado, se habr quebrantado en
bien de la cultura popular el viejo cerrojo de la soberana local. No
ser ya el Gobierno de cada Estado el nico que pueda nombrar
profesores, removerlos, abrir escuelas, en una palabra: gobernar en
un asunto del orden comn; la Federacin tambin lo har. Quiz de
aqu a poco el Gobierno Federal tome a su cargo la enseanza en toda
la Repblica, y con ella la normal. Lo que, si se guardara cierta
independencia administrativa, sera de desearse. Podemos decir que
con el decreto sobre enseanza rudimentaria se operara una revolucin, no ya tcnica, escolar, sino poltica.57
A mediados de 1913 circul el rumor de que se suprimira la
instruccin rudimentaria. El secretario de Instruccin Pblica,
57
Paulino Machorro y Narvez, La enseanza tn Mxico, Imprenta de Manuel
I,eon Snchez, Mxico, 1916. El libro est prologado con fecha 24 de mayo de 1916.
Pero por el contenido del fragmento transcrito es muy probable que haya sido
escrito antes de la derrota del gobierno de Huerta, quiz en sus comienzos, cuando
la Cmara de Diputados aprob un presupuesto para el establecimiento de cinco
mil escuelas rudimentarias en el pas.
123
Jos M. Lozano, declar a la prensa que al iniciarse el ano fiscal no

se haba inaugurado ninguna escuela de ese tipo, pero s se haban
hecho gastos en el nombramiento de casi todo el personal directivo
y administrativo inspectores y empleados subalternos y en el
arrendamiento de locales. Gastar en empleados sin funcin alguna
deca el secretario es un despilfarro. Las escuelas ya instaladas
seguiran funcionando y se crearan ms cuando hubiera presupuesto. Adems, informaba que el personal ya contratado se redistribuira en otros departamentos mientras pasaba la crisis
financiera.58
El 1 de mayo de 1914 se expidi una nueva Ley de Enseanza
Rudimentaria. Ahora las escuelas rudimentarias tendran por objeto impartir a los analfabetos, en el menor tiempo posible, la
instruccin ms indispensable y desarrrollar en ellos las facultades
intelectuales y morales para convertirse en ciudadanos tiles (Art.
lo.). Persisti la no obligatoriedad de este tipo de enseanza, pero
se agreg la obligacin de cantar el Himno Nacional.59 Esta Ley
prcticamente no tuvo vigencia, debido a la cada del gobierno de
Huerta, en agosto de 1914.
La Ley de Instruccin Rudimentaria haba sobrevivido a la
crtica del subsecretario Pai y a las dificultades que le oponan el
medio social y geogrfico y la resistencia de los gobiernos de los
estados. Sin embargo, el primer golpe rudo contra las rudimentarias fue dado en y por el centro, debido a un conflicto en el centro,
durante el gobierno de Huerta. El tiro de gracia lo dar poco
tiempo despus, en 1915, el gobierno constitucionalista encabezado por Venustiano Carranza, con la derogacin de la ley que las
haba creado. Esto ltimo ya no fue el resultado de un conflicto en
el centro, sino un acto congruente con el federalismo y municipalismo educativo de los constitucionalistas triunfantes.
AI justificar la derogacin de la ley, la Secretara de Instruccin
Pblica carrancista reconoci que no era mala la idea de establecer
un sistema nacional de escuelas rudimentarias pero
Nacin, 4 de septiembre de 1913, en Ernesto Metieses, Tendencias tdmcatl

vas oficiales en Mxico, 1821-19! I, Porra, Mxico, 1983, pp. 140-141.
9
/Wdft,p. 128.
124
...los medios de la realizacin de la idea no han estado, como lo

reconocer todo juez imparcial y sereno, a la altura del principio; no
han vivificado el propsito, lo han desvirtuado; ms an, lo han
convertido en un realsimo fracaso prctico. Varios instaladores de
escuelas rudimentarias han cobrado sus honorarios regularmente,
pero no han instalado los planteles que debieron establecer para
dimdir por los mbitos de la Nacin los rudimentos de la cultura
humana, sino que han permanecido siendo educadores rurales
pasendose en los bulevares de la Capital. Hoy que, como corolario
preciso del movimiento revolucionario constitucionalista, recobran
las corporaciones municipales sus derechos, sus formas orgnicas, sus
aspectos polticos y administrativos clsicos, a dichas corporaciones
quedar encomendado el difundir la enseanza rudimental por
nuestro pas, llevando a la iniciacin de la instruccin de las masas
populares, lo que equivaldra a iniciarlas, tambin, en la defensa de
sus derechos y en el cumplimiento concomitante de sus obligaciones
cvicas.60
CONVENCIN FEDERAUZADORA
Unificados en la lucha contra el gobierno de Huerta, al momento

del triunfo, los revolucionarios se dividieron en dos grandes grupos: de un lado, los constitucionalistas, encabezado por Venustiano
Carranza, Alvaro Obregn y Pablo Gonzlez, y del otro, la Convencin Revolucionaria, en la que se agruparon los villistas y los
zapatistas.
A diferencia de los constitucionalistas, que reconocieron primero como jefe y despus como presidente constitucional a Carranza desde 1914 hasta 1920, los convencionistas formaron diversos
gobiernos entre octubre de 1914 y mayo de 1916, cuando se disolvi la Convencin. Lo que nos muestra una persistente divisin y
enfrentamiento entre sus diversos agrupamientos internos. 61
&)
sipBA, "La descentralizacin de la enseanza", en Boletn de Educacin, SIPBA.

director Alfonso Cravioto, vol. I, nm. 1, Mxico, septiembre de 1914, p. 5.
6i
La Convencin tuvo diversas sedes: Aguascalientes, del 10 de octubre al 15
de noviembre de 1914; Mxico, del 1 de diciembre de 1914 al 26 de enero de 1915;
Cuernavaca, del 11 al 31 de marzo de 1915; Mxico, del 31 de marzo al 8 de julio
de 1915; Toluca, del LO de julio al 10 de octubre de 1915; y finalmente, en Jojuda,
donde se disolvi el 16 de mayo de 1916.
LA DESCENFRALIZACIN REVOLUCIONARIA
125
El 6 de diciembre de 1914 llega a la Ciudad de Mexico Eulalio

Gutirrez, el primer presidente de la Convencin Revolucionaria,
con Jos Vasconcelos como secretario de Instruccin Pblica. En
una de sus primeras declaraciones, Vasconcelos dijo que, "cuanto
antes", se dispona a federalizar la enseanza, con el fin de rehabilitar la instruccin pblica, despus de tantos aos de anarqua. En
esos das Chvez public dos proyectos de federalizacin de la enseanza que fueron bien recibidos por Jos Vasconcelos.62 En esta
primera incursin en el ramo, nada pudo hacer Vasconcelos para
realizar este proyecto, pues pronto saldr huyendo de la Ciudad de
Mxico, junto con el presidente Gutirrez.63
La Convencin eligi como presidente de la Repblica al general
Roque Gonzlez Garza, el 17 de enero de 1915. En este periodo
fungi como secretario de Instruccin Joaqun Ramos Roa, no
sabemos con precisin cundo y hasta cundo. Haba un ambiente
de confusin provocado por la intempestiva huida de Gutirrez y
62
Alfonso Taracena, IM xterdadera revolucin mexicana. Tercera etapa, pp. 50, 112,
122. Ezequiel A. Chvez, "Iniciativa" y "Proyecto para la supresin de la Secretara
de Instruccin Publica", 27 de noviembre de 1914; "Las escuelas primarias no deben depender de los ayuntamientos. Memorial dirigido at Licenciado Vasconcelos",
19 de diciembre de 1914, Archivo Ezequiel A. Chavez, citados por Mary Kay
Vaughan, Estado, clases sociales y educacin en Mxico, 1.1, SKF/80-FCX, Mxico, 1982, p.
221. Palavkmi refut el proyecto de Vasconcelos en un artculo publicado {El Pueblo,
14 de enero de 1915, citado por Ernesto Meneses, Tendencias educativas oficiales en
Mxko, 1821-1911, Porra. Mxico, 1983, p. 168). Robert . Quirk, "Liberales y
radicales en la revolucin mexicana", en Historia Mexicana, El Colegio de Mxico,
11/4, nm. 8, abril-junio 1953, pp. 503-528.
63
El presidente Gutirrez expidi una circular, el 24 de diciembre, en la que
expresa su alarma por las frecuentes desapariciones de personas reclamadas por
Villa o Zapata, a las que ahora se agregaba el nombre del profesor David F. Berlanga,
director de la Normal, fusilado por Rodolfo Fierro debido a que se expresaba mal
de Francisco Villa.
Eulalio Gutirrez pensaba radicarse fuera de la Ciudad de Mxico, para alejarse de la influencia villista. Cuando Villa le pregunt por qu, Gutirrez le dijo que
debido al asesinato de Berlanga y a una amenaza de muerte al secretario Vasconcelos. Villa le aclar que Vasconcelos no tena de qu quejarse, porque l mismo lo
haba salvado de ser asesinado a manos de un villista, a quien Vasconcelos, despus
de haberle pagado sus servicios como abogada, haba dejado en la penitenciara del
Distrito Federal cuando sali huyendo al norte. El coraje de Vasconcelos segn
Villa se deba a que le haba propuesto que, en vez de permanecer en el Distrito
federal como secretario de Instruccin, se fuera a Chihuahua como secretario de
Gobierno del estado. Alfonso Taracena, La verdadera revolucin mexicana. Tercera
etapa, pp. 125-126, 150-151.
126
Vasconcelos, y luego la salida de las tropas Zapatistas y el refugio del

gobierno de la Convencin en Cuernavaca, debido a la cercana de
las tropas de Obregn, las cuales ocuparon la Ciudad de Mxico,
por breve tiempo, a partir del 26 de enero. El nuevo gobierno
convencionista permaneci en Cuernavaca hasta el 21 de marzo de
ese ao. 64
El 10 de junio la Convencin eligi como presidente a Francisco Lagos Chazare y fue designado secretario de Instruccin el
profesor Otilio Montano, un antiguo zapatista, redactor del Plan
de Avala de 1911.
La situacin del ramo era un caos. Con sede en Cuernavaca,
poco poda hacer una Secretara de Instruccin, con jurisdiccin
exclusivamente en el Distrito y los territorios federales, en los que
se encontraban todas las instituciones educativas y culturales bajo
su dependencia. Adems, recordemos que, despus de una breve
ocupacin de la Ciudad de Mxico, la jefatura constitucionalista se
llev consigo al puerto de Veracruz a muchos de los funcionarios,
empleados y maestros de la Secretara de Instruccin. Otros haban
dejado la capital junto con Gutirrez y Vasconcelos, y muchos ms,
huyeron del miedo y del hambre.
En los primeros meses de 1915, el convencionista Prez Taylor
describi la situacin de la SIFBA, como sigue:
El asunto primordial [es] definir en manos de quin queda la instruccin, porque ahora sucede que el Ministerio de Instruccin Pblica es
un agente de poltica, y debido a las condiciones porque atravesamos,
el ramo de enseanza se ve afectado por los continuos cambios.
M
Entre la salida de Vasconcelos y la designacin de Ramos, hubo un periodo

de indefinicin en cuanto al titular en el cargo. Entre los encargados del despacho
se menciona a Ramn I^pez Velarde. Sin embargo, las noticias sobre Lpez Velarde
son muy contradictorias. Gabriel Zaid analiza ta informacin disponible sobre ei
asunto, en un esplndido artculo: "Aclaraciones sobre Lpez Velarde", Vuelta,
XV/175, junio de 1991, pp. 12-19. Cuando crea que Zaid ya me haba aclarado el
asunto, Taracena vuelve a complicrmelo con dos nuevas noticias: Kl 12 de diciembre de 1914, Ramn Lpez Velarde renuncia a la jefatura de la .Seccin Universitaria
de la siraA. El 13 de abril de 1915 Ramn Lpez Velarde sustituye a Rafael Prez
Taylor como jefe de la Seccin Universitaria de la SIFBA. (Alfonso Taracena, Le
verdadera revolitcin mexicana. Tercera etapa, p. 236.) La suerte del Ministerio de
Instruccin durante estos meses bien merece un estudio ms profundo. Vanse
Documentos histricos de la retmluan mexicana, Jus, 1972, vol. 25, pp. 46-59, 67; vol.
26, pp. 60, 100, 101, 104, 105 y vol. 27, pp. 463-466.
127
Adems, siendo tan estrecho el radio de accin de la Secretara, sus

trabajos quedan circunscritos al Distrito Federal.
Para resolver esos problemas, Prez Taylor propona:
Emancipar la Universidad Nacional, aboliendo el Ministerio de Instruccin Pblica; o para obtener resultados ms eficaces, emancipar
la Universidad y centralizar la enseanza. De ese modo [...] el agente
poltico habr desaparecido, y por consecuencia, codos los que se
dediquen a la educacin de los nios, prcticamente habrn quedado substrados a los trastornos que la poltica pudiera originar.
El 30 de junio de 1915, Prez Taylor propuso que la Convencin llamara al secretario de Instruccin, Otilio Montano, para que
informara sobre su gestin administrativa. La SIPBA segn Prez
Taylor "es el nico (Ministerio) que ntegramente funciona en la
actualidad; pero ah reina el ms completo desorden". Y agrega:
de la Secretara de Instruccin ha salido el elemento intelectual, ya
actualmente manejan los negocios hombres ineptos y de nada limpios
antecedentes. El Ministerio hoy se encuentra gobernado por el ridculo sindicato de maestros... 67
En defensa del secretario Montano, otro delegado dijo que el
Comit de Salud Pblica se hara cargo del personal de la SIPBA,
depurndolo de porfiristas y huertistas.
Unos das despus, Montano acudi al pleno de la Convencin. Prez Taylor ratific su denuncia:
...ese Ministerio se est desmoronando, de all se han ido los intelectuales; unos, porque Palavicini los llev a la Revolucin, otros porque
el general Montano los ha destituido...
[El secretario Montano ha] arrasado de una plumada a todos los
empleados del Ministerio de Instruccin Pblica. Qu culpa tienen
esos empleados? Los que se hayan mezclado en poltica, bien est que
se les eche a la calle; pero, los que no estn en ese caso, los que por
La Convencin, 10 de mayo de 1915, en Florencio Barrera Fuentes, Crantais
y debates de las sesiones de la Soberana Convencin Revolucionaria, t. III, Instituto de
Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1972, p. 714.
66
dem.
67
La Convencin, SO de junio de 1915, en Florencio Barrera, p. 562.
128
I-A FEDERAI.IZACION EDUCATIVA EN MXICO
escalafn riguroso llegaron a desempear labores delicadas, como la

seorita Aurora Quintanar?
Ha llegado la hora de que en el Ministerio de Instruccin se haga
instruccin y no poltica, y no sencillamente porque una persona sea
revolucionaria, se le d preferencia cuando no es competente, pues
que las clases deben ganarse por oposicin intelectual y no poltica; quitar de los puestos sin fijare en los servicios que hayan sido
prestados, no es ser revolucionario, sino ser ignorante.
Decidme, ciudadano ministro, quitando a los pocos intelectuales que all haba, icmo vais a salvar ese Ministerio?6"
El responsable del caos en la SIFBA segn Prez Taylor no
era Otilio Montano, sino su secretario particular, el profesor Meraz,
"conocido felixista" que "hace y deshace" en el Ministerio/' 9
Otilio Montano se defendi atribuyendo los ataques de Prez
Taylor al hecho de que le haba negado el nombramiento de jefe
de la Seccin Universitaria. Montano reconoci que, en efecto,
haba
...procurado sustituir el personal con profesores competentes cuyas
hojas de servicios los acreditan y son una garanta para la juventud
[...] Si Prez Trevio ataca esa labor, es porque sabe muy bien que,
conforme a la nueva organizacin, no volver a comer el pan del
Ministerio [de Instruccin], puesto que los empleos tendrn que ser
cubiertos nicamente por profesores titulados/ 0
Montano tambin reconoci que haba integrado la planta de
empleados "con puros profesores" y que estaba revisando las hojas
de servicios de los maestros y celebrando reuniones con los inspectores escolares para marcar nuevas orientaciones. Y agreg:
...jams ha sujetado su accin a ningunos consejeros, pero, aun
cuando fuera cierto que el Sindicato de Maestros de Escuela ejerca
alguna influencia sobre l, nada habr de extraar ni censurar, puesto
que es muy respetable para l la opinin de setecientos maestros que
lo forman, y que, a ms de otros mritos, tienen los de haber ofrecido
sus servicios al Gobierno convencionista y haberse presentado ef
horas crticas a la Comandancia Militar para recibir sus rdenes.
68
La Convencin, 2 de junio de 1915, en Ibidem, p. 722.

Idem.
Ibidem, pp. 725,730.
69
129
Varios de esos maestros estn en estos momentos en la Knea de

defensa.71
Otro de los delegados de la Convencin expres su acuerdo
con la designacin de los profesores como empleados de la Secretara de Instruccin; pero pidi que esta dependencia se rigiera
por un criterio distinto al de las dems secretaras, "pues deben
preferirse a los competentes, sean o no revolucionarios, siempre
que no se hayan manchado con la poltica del huertismo". 72
Durante el gobierno de Gonzlez Garza, un grupo de delegados present a la Convencin ( 18 de febrero de 1915) un programa
de Reformas Poltico-Sociales, que recoga la cuestin educativa en
los siguientes trminos:
Artculo XXIII.- Atender a las ingentes necesidades de educacin y
de instruccin laica que reclama el pueblo, elevando la remuneracin
y consideracin del profesorado, estableciendo escuelas normales en
cada Estado, o regionales en donde se necesiten, exigiendo [...] que
se dedique el mayor tiempo a la culturafsicay a los trabajos manuales y de instruccin prctica, e impidiendo a instituciones religiosas
que impartan la instruccin pblica en las escuelas particulares.73
Por otra parte, en la Convencin haba consenso en cuanto a
que se deba federalizar la enseanza primaria. En esto coincidieron los distintos ministros convencionistas: Vasconcelos, Roa y
Montano.
Desde antes del primer intento de Vasconcelos, con base en el
Proyecto que le entregara Ezequiel A. Chvez, en septiembre de
*914, el profesor David G. Berlanga designado por Vasconcelos
director de la Escuela o-mal y asesinado despus por villistas
public un libro que contena una serie de reformas de la instruccin pblica, que comprenda la federalization de la enseanza.
Entre las propuestas del profesor Berlanga estaban las siguientes:
1 La enseanza primaria normal ser monopolio del Gobierno
Federal.
'J Ibidem, p. 728.

'* Ibidem, p. 730.
IM Convencin, 8 de mayo de 1915, en 'hid., p. 555.
130
LA FF.DERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
2. Las escuelas profesionales sern intervenidas por el Gobierno Federal, quien ser el que precise los requisitos conforme a los cuales deban expedirse los ttulos.74
El profesor Berlanga justificaba el monopolio federal de la
enseanza primaria y normal, en los siguientes trminos:
...el Gobierno es el nico responsable de las condiciones sociales, de
la cultura del pueblo y de su estado moral.,.
Los nios pertenecen al Estado y as debe ser, por lo tanto al
Estado debe encargrsele la Educacin de ellos, de acuerdo con las
necesidades generales del pas.
La anarqua que desgraciadamente ha reinado, en materia de
instruccin en nuestra Patria, ha sido el obstculo ms poderoso para
ia efectividad de nuestras leyes y la realizacin de nuestros ideales de
progreso. Antes que formar nios yucatecos, michoacanos, aguascalentenses, potosinos o sonorenses, debemos formar nios mexicanos.
Este ideal supremo de la nacionalidad ha sido olvidado por todos
nuestros educadores y legisladores antepasados y las escuelas regionales han venido a sembrar divisiones profundas en nuestro pas, y el
provincialismo en ms de una ocasin ha sido funesto para nuestra
historia. [...] si queremos fundar ahora las bases de nuestra nacionalidad deberemos comenzar por fundar la Escuela Nacional. La escuela no debe ser sectaria, la Escuela pertenece a la Patria.75
Sin embargo, la federalization convencionista cristalizar jurdicamente muy tarde, cuando la Convencin tena su sede en
Cuernavaca y no estaba en condiciones de poner en vigor ninguna
Ley ms all del territorio Zapatista y, adems, sobre bases menos
radicales que las propuestas por Berlanga en 1914. En noviembre
de 1915, la Convencin promulg la Ley sobre Generalizacin de
la Enseanza, de cuyo articulado rescatamos los tres primeros:
Art. Jo. Se declara de la competencia del Gobierno Federal de los
Estados Unidos Mexicanos, la Enseanza Nacional, sin que
74
Teniente coronel y profesor David G. Berlanga, Pro-Patria, Edicin especial
de Lo, Evolucin, lipografla de la Escuela de Artes y Oficios, Aguascalientes, 16 de
septiembre de 1914, p. 79. Tambin propona que "Los profesores de instruccin
primaria superior y profesional sern pensionados por el Gobierno Federal al
cumplir veinticinco aos de servicio o antes de dicho termino, si a consecuencia de
sus labores han quedado inutilizados para el desempeo de su profesin".
75
dem.
131
por esto se lesione, en ninguna forma la libertad de enseanza.

Art.2o. La enseanza ser gratuita, obligatoria y laica, y a ella proveer el Gobierno General por medio del Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes, quien procurar que los maestros
sean bien remunerados, respetados y libres.
ArtJo. El Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes proceder
a la fundacin de Escuelas Nacionales en toda la extensin del
territorio mexicano, prefiriendo siempre a los pequeos poblados donde no hubiera llegado la accin educativa de los
estados y municipios; y nombrar directores generales [que]
tendrn a sus rdenes a los inspectores de zona...
Mediante la Federalizacin de la enseanza la fundacin de
escuelas nacionales o federales en todo el pas, la Convencin se
propona conseguir una mejor distribucin de los recursos destinados a la educacin.
...en la actualidad apunta la exposicin de motivos de la citada
Ley la enseanza est encargada a las autoridades de cada Estado
y, cosa extraa, el poder central slo se ocupa de esa misma enseanza en el Distrito y Territorios Federales.77
El porfiriato segn los convencionistas haba dejado como
herencia una federalizacin inconclusa que haba provocado que
...los habitantes del Distrito y los Territorios Federales disfruten de
amplios medios de ilustracin a costa de las dems entidades federativas; en cambio en stas, quiz por la poltica de opresin que
la revolucin ha cometido; quiz por disponer de menores recursos, la
escuela se arrastra en la miseria, es insuficiente e inadecuada [...] las
mejores escuelas por lo que respecta a lo material y a lo tcnico se
encuentran en la capital de la Repblica.71*
En realidad la federalizacin decretada por la Convencin

Revolucionaria en 1915 fue tan inconclusa como la dictada por
En Universidad Pedaggica Nacional, fbllka educativa en Mxico, t.

Mxico, 1981, pp. 18-19.
77
Ibidem, p. 17.
K
ldem.
132
lJ>i KEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MEXICO
Daz el ltimo da de su gobierno, mediante la Ley de Instruccin

Rudimentaria. La Ley porfirista y la convencionista disponan lo
mismo: fundar un sistema federal de enseanza en todo el pas,
mediante el establecimiento de escuelas elementales (rudimentarias en 1911 y nacionales en 1915) especialmente en aquellos
lugares a los que no haba llegado la accin educativa de los estados
y los ayuntamientos.
FLIX PALAVICIN: UN SECRETARIO DE INSTRUCCIN

" D I S P U E S T O SUICIDARSE"
El diputado Plavkim
Al discutirse el presupuesto de egresos para el ao de 1913, una
agrupacin denominada "Confederacin Cvica Independiente"
propuso a la Cmara de Diputados la supresin de las partidas
asignadas al sostenimiento de la Universidad Nacional y de la
Escuela de Altos Estudios. Detrs de esta iniciativa estaba aparentemente Jos Mara Pino Surez, vicepresidente de la Repblica y
secretario de Instruccin Pblica, pues el jefe de la Seccin Universitaria de esa Secretara haba publicado una hoja suelta en la que
apuntaba:
Las universidades alcanzaron su decadencia irrevocablemente cuando la creciente emancipacin del espritu humano y el incesante
desarrollo de las ciencias positivas de observacin exigi una direccin ms liberal que aquellas que les brindaban los Consejos Universitarios de doctores borlados, ya convertidos en poderosos centros de
obstruccin y retroceso. Entonces comenzaron a surgir otros nuevos
centros directivos de la enseanza que tomaron el nombre de "Ministerios de Instruccin Pblica". Esta institucin, francamente dependiente del Gobierno poltico, se encarg, a su vez de organizar, de
agrupar las diversas enseanzas y de dirigir su difusin entre la masa
social. Esos "Ministerios" de creacin relativamente moderna, son las
verdaderas universidades actuales.
El diputado Flix F. Palavicini present un dictamen contrario
a la iniciativa de suprimir la universidad y la Escuela de Altos
133
Estudios. No es extrao dijo Palavicini en el debate que el jefe

de la Seccin Universitaria desee la supresin de la Universidad,
porque as l se convertira en el rector de la misma.
El mencionado jefe de Seccin segn Palavicini "estaba
confundiendo 'uniformidad' con 'unidad', olvidando que el presidente Madero haba expresado el propsito de establecer cuatro o
ms ncleos universitarios en distintos puntos del pas, para promover y procurar en todo l la unidad de la enseanza preparatoria y
profesional". Esto tena para el presidente el mismo objetivo que los
Congresos Nacionales de Educacin Primaria que se venan realizando anualmente:
...troquelar el alma nacional dentro de un molde nico que ligue, con
un vnculo de intelectualidad, a todos los Estados de la Federacin...
El problema de la relacin entre el Ministerio y las instituciones universitarias deca no se resolvera con la supresin de la
Universidad y la Escuela de Altos Estudios, sino con la de la propia
Secretara de Instruccin, que por cierto no poda existir en un
rgimen federal.
... la lucha va a venir entre la Universidad y el Ministerio; mientras
exista la Universidad, el Ministerio del Distrito Federal porque el
Ministerio de Instruccin Pblica es del Distrito Federal, no puede subsistir, y ah el inconveniente, el conflicto entre la enseanza
libre y la esclava de la poltica.
Tres meses despus la Cmara vuelve a discutir el presupuesto
de egresos de 1913; para entonces ya era secretario de Instruccin
Pblica del gobierno de Victoriano Huerta el licenciado Jorge Vera
Estaol. Palavicini aprovech la ocasin para asestar un nuevo
golpe a la Secretara de Instruccin. Demand y obtuvo 25% de
aumento en los sueldos de los ayudantes de las escuelas primarias
del Distrito Federal y critic la expansin artificial e innecesaria del
aparato burocrtico de esa Secretara. Dijo que eran especialmente
intiles las Secciones de Primaria y Universitaria de la Secretara
que se dedicaban a atender cuestiones de la competencia de otros
organismos, como la DGEP O la UN. Esto es an ms aberrante
deca si se consideraba que otras secretaras de estado no
134
haban incurrido en esa aberracin, no obstante que tenan jurisdiccin en todo el pas. 79
Flix Palavicini dijo que la SIPBA era un lujo, una fantasa,
creada casi exclusivamente para honrar a don Justo Sierra, nombrndolo secretario del ramo. Pero Sierra pronto se hall "encerrado en un pequeo crculo de accin en una estrechez completa de
horizontes", a cargo de un ministerio "que no pasaba de Milpa Alta
[y] cuya jurisdiccin no iba ms all de Azcapotzalco". La nica
alternativa que le quedaba a Sierra segn Palavicini era la de
extender la jurisdiccin de la Secretara de Instruccin al resto del
pas, mediante la centralizacin o federalizacin de la enseanza.
Sierra intent la federalizacin primero en el CSEP, donde fue
rechazada, y luego, "como ltimo recurso" decidi reanudar la
celebracin de los congresos pedaggicos nacionales, en los que
tambin fue rechazada la centralizacin.
Como "no tena otra cosa que hacer" despus de haber fracasado el de extender la jurisdiccin de la SIPBA a todo el pas, Sierra
se dedic a expandir el organigrama y el personal burocrticos de
la Secretara. Cre secciones para entenderse con otras dependencias ubicadas en la Ciudad de Mxico:
...una Seccin de Educacin Primaria para tramitar los asuntos que
estaban a una cuadra de distancia, es decir, para cruzarse oficios con
la Direccin General de Educacin Primaria [...]; una Seccin de
Educacin Normal para entenderse con las escuelas normales, y [...]
una Seccin Universitaria para entenderse con la Universidad.
La Direccin General de Educacin Primaria del Distrito Federal agrega contaba con una verdadera corte de inspectores,
todos profesores titulados, que elaboran proyectos que someten a
'-1 Por ejemplo, en la Secretara de Comunicaciones no haba una Seccin de
Correos, ni otra de Telgrafos, porque haba una Direccin General de Correos y
otra de Telgrafos; en cambio, en la Secretara de Fomento s haba una Seccin
Agraria porque le corresponda atender el agro pblico federal en todo el territorio
de la Repiblica, y una Seccin de Aguas porque todas las del pas son de jurisdiccin
federal. Pero la SIPBA deca Palavicini "como no tena otra cosa que hacer, se
dedic a crear secciones para entenderse con las dependencias que tiene en las otras
calles de la Ciudad de Mxico": la Seccin Universitaria para entenderse con la
Universidad, ia Seccin de Educacin Primaria, con la DGEP, y la Seccin de
Educacin Primaria, con dos escuelas normales.
DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA
135
la consideracin a un jefe de Seccin de la Secretara, que sola no

tener ningn ttulo y, no obstante, reciba un sueldo mayor que el
director general, cargo al que la tradicin y el presupuesto le
haban dado una ms alta categora y rango.
Con base en lo anterior, Palavicini pide al Congreso de la
Unin la reduccin del personal o la supresin de las secciones de
la Secretara, y que, con las economas que resultaran de esto,
fueran aumentados 25% los sueldos de los maestros de educacin
primaria.
Palavicini termin su intervencin sealando que tena la esperanza de que en la Cmara de Diputados se oyera "la voz de un
ministro de Instruccin Pblica que venga a suicidarse". Es decir,
un secretario de Instruccin que propusiera la supresin del rgano a su cargo "como perfectamente intil dentro de nuestro funcionamiento constitucional", dejando en manos de la Universidad
la enseanza superior y de los ayuntamientos, la primaria.
El secretario aviani
Carranza designa a Palavicini oficial mayor encargado del despacho de la siPBA, el 24 de agosto de 1914. Una de las primeras
disposiciones del nuevo secretario fue despedir a todos los jefes de
Seccin de la Secretara y a la totalidad de empleados y servidumbre.
Palavicini realiza una intensa actividad: designa nuevos funcionarios, elimina puestos que juzga intiles... y mientras realiza esa
labor anota El Pueblo "el pedagogo no abandona al poltico":
Palavicini hace declaraciones en las que juzga la existencia de la
SIPBA como "un atentado a la Federacin", por lo cual debe desaparecer "para que la poltica no intervenga en la enseanza" y la
Universidad alcance su libertad.80
Al dar posesin al nuevo rector de la Universidad Nacional, el
de septiembre de 1914, Palavicini dijo que esta institucin
debera subsistir pero
8I)
El Puebla, spi, en Boletn de Educacin, director Alfonso Cravioto, vol. I, nm.

1, Mxico, septiembre de 1914, p. 161.
136
LA FF.DERAI.TZACIN EDUCATIVA F.N MXICO
...independiente, libre autnoma; que no haya menester de limosneo

oficial y que la jerarqua de sus directores y la competencia de sus
catedrticos sean el resultado de su propia responsabilidad.81
Y agrega:
...en ningn pas de rgimen federal, en federacin alguna del
mundo, existe Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes. Un
secretario, es un agente de poltica; un rector, es un agente de cultura.
\JH Poltica suele ser el culto de la incompetencia; la cuitara debe
sobreponerse a toda pretensin de dominio y a todo anhelo de medro. La pedagoga moderna exige la ms completa libertad de transmisin en el maestro y la ms independiente facultad de aceptacin
en el discpulo. La descentraiimcin tan provechosa en el Gobierno, es
indispensable en la enseanza.
La uniformidad, excelente para gobernar, es detestable para
instruir, y la unidad de pensamiento, de ideal y de educacin, slo
puede obtenerse por una espontnea solidaridad de aspiraciones
dentro de un depurado criterio cientfico. [...] El gobierno se propone
ofrecer a la Universidad Nacional, organizada con las facultades
todas, una subvencin considerable para el mantenimiento de sus
edificios y la conservacin de su mobiliario, pero dejando a los
estudiantes la obligacin de pagar su educacin universitaria. De esta
manera, ninguna injerencia tendr la poltica sobre las facultades de
enseanza superior, cientfica y artstica; la Universidad obedecer al
Consejo universitario y depender de su rector, mientras la educacin
elemental, atendida por una Direccin General de Educacin Primaria, Preparatoria y Normal, har servicios municipales a que debe
concretarse bajo la dependencia del Gobierno del Distrito Federal;
as como una Direccin de Enseanza Tcnica Agrcola, Comercial e
Industrial, depender de la Secretara de Fomento, y la Direccin de
Bellas Artes de la Secretara de Gobernacin.
Fjitonces la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes no
tendr funcin alguna y desaparecer, ya que no debi haber surgido
nunca, cuando su esfera de accin redcese al Distrito Federal,
cuando su jurisdiccin legal no pasa de Milpa Alta ni va ms all de
Azcapotzalco, cuando ya Texcoco y Tlalnepana estn fuera de su
direccin.
En el mismo mes de septiembre de 1914, la SIPBA informa los
pasos que se haban dado para la "descentralizacin de la enseanlbtdem, p. 46.
DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA
137
za", es decir, para su desaparicin como Secretara de Estado. La

ley de la espealizacin defunciones explicaba es una ley universal de progreso que en la rbita de las cuestiones sociales se traduce
esencialmente en la progresiva divisin del trabajo. En este sentido
la creacin de la SIPBA fue "un real progreso", puesto que implic
una especializacin de las funciones y una mejor divisin del
trabajo del Ejecutivo Federal. Fue notorio el adelanto en el aspecto
administrativo. Ftero poda concebirse una mayor perfeccin en la
actividad pedaggica en las escuelas pblicas, una mayor libertad
en el desenvolvimiento de la ciencia nacional y una ms alta
dignidad de los cuerpos docentes. Esto podra lograrse si, en vez
de depender de una Secretara de Estado y Despacho, los maestros
y las escuelas pblicas pasaran a depender "de su propia organizacin colectiva, de su misma accin mutua y conjunta, de su esfuerzo
sinttico, en suma". En otras palabras:
Hacer que la educacin del pueblo se independice por completo de la influencia de los poderes pblicos, que no tienen competencia para intervenir dilucidando problemas pedaggicos; dar
plena autonoma a aquellos centros docentes que, como la Universidad Nacional, ya han sido establecidos y funcionan en la actualidad, aun cuando fuere con vida poco amplia y eficaz; restablecer
instituciones suprimidas por el espritu de centralizacin que tanto
debemos combatir en donde quiera que se manifieste, y crear
aquellos otros centros de accin colectiva pedaggica para la instruccin pblica que an no ha sido democratizada en su direccin
superior, refiriendo el conjunto de todas estas instituciones nuevas,
renovadas o perfeccionadas, a la esencia liberal en nuestra vida
pblica, a los Ayuntamientos, que recobrarn sus inalienables prerrogativas...
Con base en ese propsito informa la SIPBA se cre una
Direccin General de Educacin Pblica, que se hace cargo de
algunas inspecciones que dependan de la Seccin Universitaria y,
en el futuro, absorber el resto de las inspecciones. La DGIP se
transformar despus en Direccin General de Educacin Primaria, Normal y Preparatoria, la cual depender transitoriamente de
la Secretara de Gobernacin y de modo definitivo del Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico.
138
LAFEDERAUZACIN EDUCATIVA F.N MXICO
Al suprimirse la SIPBA se crear tambin la Direccin General

de Bellas Artes para lo concerniente a museos, bibliotecas, monumentos artsticos, histricos y arqueolgicos, etc. Esta Direccin, de
la misma suerte que la Universidad Nacional y la Direccin General de Instruccin Primaria, Normal y Preparatoria, ncionar
asesorada por un Consejo de Gobierno,
Por ltimo, ser creada la Direccin General de Enseanza
Tcnica agrcola, comercial e industrial que absorber al Instituto Geolgico y depender de la Secretara de Fomento. 82
"El conjunto complejo y diverso de actividades" acumuladas en
la SIPBA se redistribuira entre diferentes instituciones: la enseanza
rudimentaria pasa a la dependencia de los ayuntamientos; la
primaria, normal y preparatoria, a la DGEP; los monumentos, museos y bibliotecas a la Direccin General de Bellas Artes; la enseanza superior, a una Universidad "libre al fin, sin ligas polticas,
sin autonoma restringida, sino plena y perfecta". Desapareca,
pues, una secretara que siempre redujo su accin al Distrito y a los
territorios federales; y, en su lugar, se esperaba la formacin de
...un sistema orgnico de instituciones que robustecern con el transcurso del tiempo, que arraigarn, de fijo, en la opinin, cuando
principien a engendrar los buenos efectos que puedan producir [..]
El Estado no har sentir su dominio en la educacin nacional; seguros
de sus derechos y de sus esfuerzos podrn los maestros dedicarse a su
santa y noble misin civilizadora, y un espritu de libertad y de
dignidad har circular su inspiracin y su empuje derribando en las
escuelas muchos obstculos torpes, acaso injustificables, que han sido
la condicin vejativa, la causa contrariante fundamental del desarrollo de la educacin en Mxico.
El proyecto anunciado en septiembre de 1914 en la Ciudad de
Mxico comenz a ejecutarse en el puerto de Veracruz, refugio
temporal de la jefatura constitucionalista.
K2
SIPBA, "I j descentralizacin de la enseanza", en Boletn de Educacin, SlPRA,
director Alfonso Cravioto, vol. I, nm. I, Mxico, septiembre de 1914, p. 6.
LA DESCEWrRALIZACIN REVOLUCIONARIA
139
FJ mimkipalismo constitucionalista
Entre los maestros caus extraeza que la educacin no figurase
entre las reformas propuestas en las Adiciones al Plan de Guadalupe (puerto de Veracruz, 12 de diciembre de 1914), en el que "la
Revolucin fij su programa". Palavicini aclar que esa exclusin
se debi a que el gobierno federal, fuera del Distrito y los territorios federales, no tena ninguna funcin que desempear en la
Instruccin Pblica, pues en las mismas regiones administradas
directamente por las autoridades federales, la enseanza slo corresponda a los ayuntamientos.
La institucin del municipio autnomo contina Palavicini indicar claramente al pueblo pov qu en un programa de reformas
generales, la revolucin no habl particularmente de la enseanza,
pero se fij en la libertad municipal, y cuando se sepa en qu forma
quedan reglamentados los ayuntamientos, se comprender que nicamente a ellos poda corresponder el cuidado de la enseanza
pblica.
Por un abuso administrativo y un grave error pedaggico, los
Estados centralizaron la direccin de la enseanza, y el error se
acentu cuando estuvo a punto de declararse federal la funcin de
ensear; polticamente el propsito era destruir toda autoridad municipal, pero desde el punto de vista educacional, los males ocasionados fueron incalculables y todava muchos pensadores de buena fe
han credo equivocadamente en la eficacia de las escuelas rudimentarias y en la intervencin del Gobierno Central en el ramo de la
enseanza pblica..
Confiando a los ayuntamientos la enseanza primaria, se despie ta el inters por el buen estado de las escuelas, y en cada ciudad,
villa o pueblo, el espritu de propia perfeccin se une al de propia
decisin, dejando secundariamente libre juego para las locales diferencias, ya entre unos y otros Estados, ya en el interior de cada uno.
No siendo las regiones del pas iguales econmicamente, sus medios
de progreso tienen que ser desiguales, esto sucede en los mismos
Estados Unidos de Amrica, de donde un escritor pedaggico ha
dicho: "Si existieran las mismas provisiones educacionales para los
negros del sur y los yanquis de New England, para las regiones
densamente pobladas del este y las praderas del oeste, esas disposiciones seran huecas palabras o tenderan a rebajar la parte del pas
ms altamente educada, empujndolas hacia el nivel de los ms bajos
distritos".
140
Para nadie es secreto la eficiente prosperidad de la cultura

norteamericana, una cultura elemental, pero generalizada, y una
preparacin tcnica industrial de bastante elevacin.
La escuela primaria, confiada a la directa vigilancia de los muncipes, dejar de ser servidora del favoritismo oficial, porque los
propios vecinos tendrn inters en evitar que los maestros sean
apticos y viciosos, puesto que a ellos entregan la educacin de sus
propios hijos.
La enseanza tiene mayor xito, llena con ms eficacia su objeto,
all donde la vigilancia es ms inmediata, al mismo tiempo que la
independencia del personal es ms completa y el trmite administrativo menos complicado y tardo.
Al clausurar el Congreso de Maestros Veracruzanos (9 de
marzo de 1915), Palavicini dijo que
...sera un error funesto el de continuar el viejo prejuicio centralizador a pretexto de mejorar (la) orientacin pedaggica, as como la
confusin entre lo que debe entenderse por "unidad" en cuanto a las
ideas directrices, y por "uniformidad" en la aplicacin de sistemas y
mtodos. La unidad la darn para cada Estado los congresos pedaggicos locales, como ste, y para la Repblica las asambleas nacionales de educadores. De la uniformidad debemos huir todos, convencidos
de su mala influencia, parecida a la que ejercen los tericos de la
pedagoga estudiando medios y divisiones sutiles con pedantesca tecnologa, que est resultando una verdadera escolstica, llena de abstracciones intiles y de formalismos originales. El ms grave defecto de una
educacin es la uniformidad...83
Ms adelante seal que Veracruz haba tenido la honra de que
en su suelo se promulgara la reforma que hara del municipio
autnomo la base de la divisin territorial y la organizacin poltica
de los estados. Los municipios, segn Palavicini, tendran muy
pronto la posibilidad de
...organizar sus servicios peculiares con elementos que le sean propios, con directores que sean sus naturales representantes, y entonces
la escuela primaria tendr la inmediata vigilancia de los interesados.
Para ese momento debemos aspirar a que la variedad sea infinita, efl
S3
Flix C. Palavicini, "Discurso en la sesin de clausura del Congreso de

Maestros Veracruzanos (El Puerto, 9 de marzo de 1915)", en IM patria por a escueto
Linutipografa Artstica, Mxico, 1916, . 133.
141
cuanto a programas y mtodos, de uno a otro extremo de la Repblica, y no os admiris porque cada Municipio tenga su legislacin
escolar, no os cause asombro cuando llegue el da en que cada escuela
se haga un campo de experimentacin, siempre que a todas las
escuelas y a los maestros todo nos ligue un alto ideal de mexicanismo, un fuerte lazo de solidaridad nacional.84
Una critica a la descentralizacin educativa
ante el presidente Carranza
La Sociedad Unificadora del Magisterio Nacional (SUMN) bajo la
direccin del profesor Julio S. Hernndez convoc a un Congreso
Nacional de Maestros en 1917. En un artculo publicado unos das
antes del evento, el profesor Hernndez sealaba que antao "un
pobre dmine de a treinta pesos mensuales salvaba muy bien la
situacin" y el presupuesto de una escuela era a lo sumo de
cincuenta pesos mensuales, una suma fcil de obtener en el vecindario. Pero, agrega, ms tarde se tuvo "el laudable pensamiento de
reconcentrar la enseanza" en los gobiernos de los estados y en la
siPBA. Esto, comenta, signific "un paso, nada ms que un paso": se
abandon el sistema espaol de enseanza pero se acudi en unos
estados al sistema francs, en otros al alemn, en otros al norteamericano y en otros a la miscelnea.
Somos rabiosos eclcticos en todos sentidos; nos encantan las variedades pedaggicas; nuestra monserga metodolgica actual, preceptuada aun en las mismas escuelas normales, es musicalmente comparada a un verdadero potpourri; vista en un plano, es una colcha de
pobre...
Esta situacin segn el profesor Hernndez se agudizar
con la decisin de suprimir la SFPBA. Muchos ayuntamientos pobres,
que son la mayora de la Repblica agregaba regresarn al
sistema espaol de enseanza, con excepcin del catecismo porque
estaba prohibido; en cambio, los ayuntamientos ricos estarn al
^ a : "tendrn un encargado que leer las revistas de modas, de
ôdas pedaggicas se entiende, y sin discutirlas en cabildo las
ldem.
142
LA FEDERAUZACrN EDUCATIVA EN MXICO
implantarn en las escuelas..." l a SUMN segn su d i r i g e n t e naci ante "el derrumbamiento estrepitoso del desbarajuste educacional que hemos tenido durante cuatro siglos: hispnico primero
y al capricho de la moda despus: parisina, berlinesa o neoyorquina...". En suma ; la sociedad y el Congreso se proponan "nacionalizar nuestra educacin, de acuerdo con los atributos atvicos de las
razas mexicanas".
La Sociedad Unifcadora agrega Hernndez no se levanta
contra ese "paso retrospectivo", la supresin de la Secretara de
Instruccin, porque
...no perdurar, no vivir un siglo, ni un ao siquiera, porque eso
es a todas luces absurdo, sencillamente porque el rbol no puede
volver a ser semilla, ni el hombre adulto puede retroceder de nuevo
y convertirse en embrin.
Ante este cambio, "bastante curioso", el profesor Hernndez
slo vislumbraba dos soluciones:
...o el Estado como institucin tutelar, toma a su cargo la educacin
para encauzarla en el sentido de crear el alma nacional, que surja de
la estructura biopsicosocial de las razas mexicanas, o le da nacimiento
de una vez y para siempre a la escuela libit, desde el kindergarten hasta
la Universidad, bajo la direccin exclusiva de los maestros en todos
sus grados y con el subsidio correspondiente del gobierno.
Desde su perspectiva no haba ms solucin que uno de estos
dos extremos; cualquier otra solucin, deca, revestira "un carcter
netamente reaccionario". Mientras tanto, a los ayuntamientos de
la Repblica les daba el siguiente consejo:
...dejad correr los acontecimientos, que estoy seguro, a muchos de
vosotros los tendr sin ningn cuidado que sean o no los directores
de la educacin, que con no dirigirla basta; pero a los que algo se
preocupen por ella, deben sentir tristeza de no poder encauzarla por
Falta de dinero y de aptitudes y en muchos casos por imposibilidad de
uniformidad etnolgica con los dems municipios afines. A estos
Ayuntamientos les enviamos, desde luego, el consuelo; no temis
nada, Mxico no pretende suicidarse, poniendo para siempre en
vuestras escuetas manos el porvenir de la Repxiblica.
143
El congreso de Educacin fue inaugurado por el presidente

Venustiano Carranza. Julio S. Hernndez dirigente de la SUMN
pronunci un extenso discurso, en el que se refiri a "la necesidad
de precisar la rbita de accin del Departamento de Estado de la
Educacin Nacional". Dijo que la supresin de la SIPBA estuvo
"plenamente justificada porque sus beneficios no correspondieron
nunca a los grandes esfuerzos pecuniarios que erog el Estado en
favor de una mnima porcin de privilegiados". Sin embargo
consideraba que
Lo lgico hubiera sido no suprimirla, sino federalizar su accin
tcnica, amplindola en toda Ja Repblica, para emprender revolucionariamente la obra inmensa, y no intentada hasta hoy, de crear el
alma nacional.
Entregar la primera enseanza, que debe ser el fuerte asiento en
donde se ha de cimentar posteriormente el gigantesco edificio de la
educacin, a infinidad de corporaciones ni acomodadas ni docentes
equivale a exigir a un arquitecto que levante el primer edificio de la
Repblica sobre unos cimientos desconocidos e inciertos, hechos
torpemente por simples peones inspirados en su ignorancia.
Pero hay, ademas, otros inconvenientes gravsimos: si tenemos
tres razas, hay, pues, tres herencias distintas y, por consiguiente, tres
educaciones diversas. Regiones enteras hay en el pafs en donde un
conglomerado racial indgena est instalado en dos o tres fracciones,
pertenecientes a otros tantos Estados. Los Ayuntamientos locales
constitucionalmente soberanos en su rgimen interior, implantarn
en sus respectivas escuelas un sistema educativo propio; nacional o
extranjero, pero de seguro que no habr uniformidad educativa, ni
siquiera en dos municipios. Cmo, pues, se impone a estos disidentes empricos el sistema de educacin racial que cientficamente reclama
la regin, si cada municipio es soberano? Ni el Gobierno del Estado
local podra lograrlo, porque suponiendo que dominase la accin
docente de todos los municipos, cmo podra influir en los adyacentes que pertenecen a otras Entidades federativas? En esta imposibilidad no queda ms que un remedio nico: la creacin de un Departamento de Estado con dominio federal o un Consejo Tcnico de
Educacin Nacional, formado por delegados de los Estados. Slo as
se podr implantar un sistema orgnico de educacin en una regin
geogrfica cualquiera, para lograr la uniformidad de su enseanza
general, especial, normal y hasta universitaria.
La organizacin del Departamento de Estado de Educacin
Nacional es un grave problema cuya solucin, bien o mal dada,
decidir nuestros futuros destinos; o formamos una sola patria, o nos
144
disgregamos. Esto ltimo es la obra perniciosa y funesta del ncleo

conservador de la Repblica.Sn
La huelga de maestros y el regreso del proyecto centralizador
Adems de la descentralizacin revolucionaria, hubo otros factores

que contribuyeron con la interrupcin del proyecto centralizador
del porfiriato, tales como la bancarrota financiera y el federalismo
y municipalismo de los constitucionalistas ms cercanos a Carranza
quienes sostenan que el nuevo rgimen reconquistara la autonoma de los estados y municipios quebrantada por el rgimen
porfiriano. Adems, Carranza y algunos de sus colaboradores ms
cercanos en la direccin educativa eran originarios del estado de
Coahuila, donde se haba establecido con xito relativo un sistema
de educacin primara local que combinaba una amplia participacin financiera y administrativa de los ayuntamientos con una
direccin y supervisin tcnicas del gobierno estatal.86
La derrota del centralismo educativo fue slo temporal. Ms
tarde resurgira en el Distrito Federal, en parte como una reaccin
frente a la descentralizacin educativa realizada por el gobierno
carrancista en este mismo territorio, el que adems representaba
el lugar donde el gobierno porfiriano haba conseguido federalizar
o centralizar la instruccin primaria.
Suprimida la SIPBA, en 1917 las escuelas primarias oficiales del
Distrito Federal pasaron al control administrativo de los ayuntamientos. Los problemas empezaron en 1919, cuando el gobierno
federal decide transferirles tambin la responsabilidad financiera.
Unos ayuntamientos no pudieron y otros se negaron a cubrir los
sueldos de los maestros. As surge un conflicto que lleva al estalla miento de la primera huelga magisterial de la historia de Mxico,
en demanda del pago de los sueldos devengados y la reposicin en
85
Julio S. Hernndez, "Discurso inaugural del Congreso de Educacin del
Distrito Federal (1917)".
86
El llamado educativo del terruo sobre Carranza se hizo visible en el
nombramiento de su paisano Andrs Osuna como director general de Instruccin
Primaria (luego "Pblica") del Distrito Federal. Precisamente Osuna fue el fundador
y por varios aos titular de la Direccin de Instruccin de Coahuila.
LA DESCENTRALIZACIN RKVOIUCIONARIA
145
sus plazas de los maestros cesados antes y durante la huelga

por algunos de los municipios del Distrito Federal.
La huelga estalla en un contexto y momento polticos particularmente conflictivos: un gobierno y la mayora de los ayuntamientos estaban en poder de partidos y grupos polticos adversos al
presidente Carranza, y se encontraba en puerta el problema de la
sucesin presidencial. La huelga estallada formalmente contra los
ayuntamientos, en realidad tena su fundamento de oposicin en
una decisin adoptada por el presidente Carranza, para quien tal
situacin representaba un problema por dems inoportuno, en la
vspera de la sucesin presidencial.
La huelga fue un signo de cmo, en veinte aos y en un espacio
tan delimitado como lo era el Distrito Federal, la centralizacin
educativa pornriana haba generado en el magisterio una red de
intereses difciles de contradecir, especialmente si estaba enjuego
la seguridad en el empleo y la puntualidad en el pago de sus
sueldos.
t , ^S 3 impacto a la opinin pblica debido a la novedad
e
tenor
neno, el momento en que ocurra y el apoyo que logr
movilizar. Adems, la huelga de 1919 adquiere todava mayor
relevancia, puesto que se convierte en el argumento histrico ms
usado por quienes en breve reanimarn el proyecto de federalization educativa. 87
En el corto plazo la revolucin y los carrancistas interrumpieron y revirtieron el proyecto educativo centralizador del porfiriato.
Pero, a la postre, paradjicamente, tambin contribuyeron a su
resurgimiento bajo nuevas formas y con un alcance slo imaginado
por sus pioneros en el antiguo rgimen.
Adems, la huelga fue premonitoria de los rasgos que en el futuro tendra
mayora de las huelgas y paros magisteriales. Una y otra vez los conflictos magisteriales adoptarn como demanda central la puntualidad en el pago de los sueldos
a los maestros y estallarn en coyunturas de sucesin en la presidencia, los gobiernos estatales y los ayuntamientos, o bien en momentos de conflicto entre diversos
grupos polticos locales o entre stos y los grupos polticos nacionales, o el gobierno
federal. La huelga de 1919 tambin fue un aviso de que los maestros representaban
0
podran llegar a representar una fuerza poltica nada despreciable. Desde ante!,
algunos de los jefes y gobernadores constitucionalistas ya haban reparado en ello
y actuado en consecuencia. Entre ellos, el propio Venustiano Carranza, Alvarado en
Yucatn, Mjica en Tabasco, Aguilar en Veracr z y Castro en Chiapas y Oaxaca.
IV. LA CENTRALIZACIN
POSREVOLUCIONARIA
L A CRUZADA V A N C O N C ELISIA P O R LA
FLEKAUZACJN
Al asumir la presidencia de la Repblica, Obregn tena muy pocas

ideas acerca de qu hacer con la instruccin pblica del pas; pero
reconoca en la falta de sta "el origen de nuestras desgracias
nacionales". As lo dijo en su campaa electoral ante un grupo de
intelectuales poblanos:
...el origen de nuestras desgracias nacionales radica, a no dudarlo, en
la falta de cultura de nuestro pueblo; las causas son distintas y no me
meto, ni me extiendo a analizarlas; primero, porque cometera muchos errores y segundo, porque cansara a ustedes; pero el hecho
existe, y es un hecho doloroso; la ignorancia en nuestro pas ha extendido sus tiendas casi en toda el rea de la Repblica, con raras
excepciones, y es preciso, con toda la energa de que somos capaces
de gastar en bien de nuestro futuro, declararle una guerra a muerte
a la ignorancia.1
Tambin les explic otro de sus programas educativos;
...no recuerdo las frases textuales del postulado, pero dice ms o
menos: "Procurar seleccionar los nios que se distingan por su
aficin al estudio y por su inteligencia y mandarlos a educar, [a los
'centros ms civilizados" del extranjero] por cuenta del gobierno.2
Obregn puso en manos de Vasconcelos la direccin de la obra
educativa de su gobierno. Designado rector de la Universidad
Campaa pnitua del C. Alvaro Obregn, candidato a la presidencia de la Repblirtt
1920-1924, t. V, Mxico, 1923, p. 226.
2
Ibidem, p. 227.
147
148
LA FEHKRAUZACIN EDIK, EN MEXICO
por el gobierno provisional de Adolfo de la Huerta, Vasconcelos

tampoco tena muy claro la orientacin que dara a la poltica
educativa:
Para m la revolucin no era una maestra rgida, ni poda serlo puesto
que yo era de los encargados de crearle doctrina. Precisamente tal iba
a ser la funcin de la Universidad: poner claridades en un movimiento social naturalmente informe.'1
Obregn y Vasconcelos, sin embargo, tenan claro que haba
que difundir la educacin y la cultura desde el centro, restableciendo el Ministerio de Instruccin, suprimido por el Congreso Constituyente de 1916-191.7.4
Al asumir el cargo de rector, Vasconcelos advirti que iba a la
Universidad a trabajar por el establecimiento de un "Ministerio de
Educacin Federal". 5
Desde la Universidad, Vasconcelos comenz a despachar prcticamente como ministro del ramo: reclut "maestros honorarios"
que se encargaran de difundir el alfabeto en todo el pas, al mismo
tiempo que preparaba a la opinin pblica, a los diputados federales y locales y a los gobernadores para que no opusieran ninguna
resistencia insalvable a la reforma constitucional que se requera
para la creacin del nuevo Ministerio. 6
En la circular que crea el Cuerpo de Profesores Honorarios
(julio de 1920), Vasconcelos asentaba lo siguiente:
Jos Vasconcelos, De Robhuon a Odisea.

Aos despus, Vasconcelos reflexionaba que cada nacin precisa de "un
organismo central y provisto de fondos para que exista ia posibilidad de una accin
educativa, extensa e intensa, capaz de influir en la vida pblica. Y toca a este
organismo, generalmente llamado ministerio de educacin, sealar las orientaciones generales tcnicas y polticas de la enseanza. Le corresponde asimismo asegurar la cohesin de lo enseado en las distintas facultades o escuelas. No se trata ya
de saber si la actuacin de un ministro de educacin es o no deseable; no existe hoy,
posibilidad de sustituirlo. Independientemente de que el Estado est o no capacitado para educar, debe reconocerse la realidad de que slo el Estado dispone o podra
disponer de los fondos necesarios para un esfuerzo educacional de importancia".
Jos Vasconcelos, De Robimon a Odisso (1934).
a
Jos Vasconcelos, Diintaos 1920-1950, Botas, 1950, pp. 7-12.
0
fos Vasconcelos, El Ulises criollo. Terrera parte: El desastre, 3a. ed., Jus, Mxico,
1968, pp. 9-14.
4
LA CENTRALIZACIN POSREVOLUCIONARIA
149
Nos vamos a adelantar a la ley creando un cuerpo de profesores

honorarios en toda la Repblica y la federalization de la enseanza
comenzar a ser un hecho si logramos que el patriotismo venza los
obstculos que para la educacin del pueblo ofrece una mala ley
constitucional.7
Los constitucionalistas deca Vasconcelos, en servil imitacin de todo lo norteamericano, "haban echado en manos de los
municipios, previamente despojados de sus rentas y de su autonoma, toda la carga de la educacin primaria". l, en cambio, trataba
de resucitar la Secretara de Baranda y Sierra, y, algo ms: restituir
...la tradicin latina que busca en todo unidad, regula y centraliza la
enseanza [...], tradicin ocultamente perseguida, por los que dirigen a conciencia pero desde la sombra, el galimatas de nuestras
diversas y sucesivas constituciones.8
Haba, pues, que trasponer los lmites impuestos por la Constitucin al gobierno federal en materia educativa: fundar una
Secretara de Educacin cuyas funciones cubriran todo el territorio nacional.
Los militares nunca han respetado el federalismo cuando se trata de
establecer guarniciones que tiranizan ciudades y aldeas, quitan y
ponen gobernadores y deciden de las elecciones, fro apenas se
propuso que la Federacin invadiese el pas con maestros, se alz en
contra la patraa de una Soberana local, ya de por s menoscabada
y burlada?9
Desde el Departamento Universitario, Vasconcelos comienza a
Lrabajar con poderes y recursos de secretario de Estado, con la
ayuda de Adolfo de la Huerta y con la promesa de apoyo del
presidente electo Obregn. Lo que faltaba era romper "el obstculo legal" para que el Congreso de la Unin y las legislaturas locales
aprobasen, el primero, el presupuesto de la nueva Secretara y,
7
Ezequiel A. Chvez, "Iniciativa de la Ley de creacin de la Secretara de
Educacin Pblica Federal y de federalizacin de la enseanza", en Boletn de la
Universidad, poca IV, vol. I, nm. 1, agosto 1920, p. 99.

8
Jos Vasconcelos, El Ulists criollo. Teera parte: El desastre, 3a. ed.. Jus, Mxico,
1968, p. 9.
* Ibidem, p. 10.
150
ambos, la reforma constitucional requerida para el establecimiento

de la misma. Y para ello era indispensable "crear un estado de
nimo tal, que quien osase oponerse a la reforma o demorarla,
quedase sealado como enemigo pblico y como objeto de irrisin
y escarnio", para lo cual no haba otro recurso que combinarlos
todos: la gestin personal, el resorte poltico y, por encima de todo,
la presin popular, Vasconcelos no poda haber acudido a "un
ukase presidencial" para acelerar la reforma constitucional, primero, porque le pareca indigno que un ministro no tuviese la autoridad moral para lograr mayora en la Cmara; y segundo, porque
aquella Cmara no hubiera obedecido consignas presidenciales,
como ocurri despus, y el presidente Obregn por entonces an
no las daba. 10
Para asegurar el respaldo de las legislaturas locales a la reforma constitucional, Vasconcelos visit varias ciudades de provincia.
En no pocos casos los Gobernadores nos vean con hostilidad, ya
porque se sintiesen invadidos en sus funciones, ya porque pretendan
aprovechar la reforma para cobrar ms dineros del tesoro federal.
Adelantaban la condicin de que se les entregase en forma de subsidio, la colaboracin federal, para ser ellos quienes creasen las nuevas
escuelas. Nunca aceptamos transaccin semejante que habra roto la
unidad de nuestro plan y habra puesto los fondos escolares en manos
no siempre escrupulosas, a menudo irresponsables. Adems, me
ofenda mi orgullo de intelectual, la pretensin del poltico, el cacique local, el simple jefe de banda, hecho gobernador, de convertirse
tambin en educador. Si el trato se hubiese concertado con los
Directores locales de Educacin, la situacin hubiese sido totalmente
distinta. Pero los pobres directores mal pagados, son casi siempre los
siervos inconfesos de tiranuelos de ocasin que pesan sobre cada
provincia. Casi siempre un palurdo de antecedentes sombros. ' '
Fue ms fcil ganarse para l causa a los legisladores y gobernadores de los estados pequeos, porque recuerda Vasconcelos^ "las resistencias del provincialismo eran all ms dbiles y la
necesidad de auxilios educativos, ms urgente". 12
1
dem.. Vasconcelos hizo correr la voz, en las legislaturas locales y en la Cmara

le Diputados, de que no seran reelectos aquellos que no aprohasen su Iniciativa de
jy.
ldem.
ibidem, p. 12.
12
151
Existe la opinin generalizada anota Vasconcelos, especialmente de los nuevos gobiernos, de que en los estados no hay
nada en materia educativa, pero
La verdad es que por debajo de la serje de administraciones salvajes
que habitualmente padecemos, en cada Estado ha habido siempre un
grupo abnegado y amante del saber que constantemente realiza
verdaderos prodigios, dados los recursos miserables que siempre ha
tenido a su disposicin. [...] En todas partes hallamos personal inteligente y bien dispuesto, heroico casi en medio de la indiferencia y
del escepticismo de un pueblo burlado siempre...13
"EN LA IMAGINACIN" TENA EL PROYECTO PE LEY
La ley que tena "en la imaginacin" recuerda Vasconcelos era

un proyecto
...simple en la estructura, vasto y complicadsimo en la realizacin...H
A Vasconcelos le repugnaba la idea de trabajar con ideas
ajenas:
Nunca he tenido fe en la accin de asambleas y cuerpos colegiados, y
ms bien me impacienta tratar con ellos. Sirven, a lo sumo, para dar
alguna sugestin, pero, en esencia, para ratificar, legalizar la obra de
un cerebro que a la hora de crear necesita sentirse solo, saberse
responsable en lo individual.15
No obstante, el .restablecimiento de un Ministerio de Educacin tena que pasar por una reforma constitucional y otra legislativa.
El 6 de octubre de 1920, Vasconcelos entreg a la Cmara de
Diputados el Proyecto de Ley para la creacin de una Secretara
de Educacin Pblica Federal y el Proyecto de Reformas a la Constitucin. Todas las gentes sensatas y casi todos los partidos asien13
idem.
Jos Vasconcelos, El Ulises mallo. Tercera Parte: FA desastre, Sa. ed., jus,
Mxico, 1968, pp. 14-15.
15
idem.
14
152
I.A yEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MXICO
ta Vasconcelos en la exposicin de motivos estaban de acuerdo

sobre la "la necesidad de federalizar la educacin pblica", pero,
en cambio, sobre los medios de realizarla haba "un gran desacuerdo" entre ellos, lo cual haca que a diario surgieran los ms
dismbolos proyectos de federalizacin. 16
Su proyecto segn Vasconcelos era "un proyecto factible y
conciliador de los distintos intereses sociales", no atentaba la autonoma de los estados y los municipios, y adems producira, desde
luego, resultados prcticos. 17
Vasconcelos urga a las Cmaras a tener presente "la premura
del tiempo" y les expresaba su confianza en que stas no se
detendran "por escrpulos de frmula" y aprobaran su proyecto
"con entusiasmo, con rapidez, con unanimidad". Y ello agrega
porque era la iniciativa de
...una ley generosa y cabal, una ley que barra obstculos aunque esos
obstculos lleguen a encontrarse emboscados en el texto de una ley
constitucional.18
En su proyecto, apunta Vasconcelos,
...no hay un solo punto en que se vulnere la soberana de los Estados;
ni contiene [...] una sola disposicin que impida a los Estados fundar
escuelas y atender con sus fondos propios a las que ya poseen. Lo
nico que la Federacin pretende hacer en los Estados [...] es extender su mano protectora, pero no autoritaria. El Gobierno Federal no
va a inmiscuirse en la administracin de las escuelas de los Estados,
ni pretende nombrar a las autoridades escolares; solamente ir a los
Estados a dejar la semilla de su ilustracin y el poder de sus recursos;
pero esto no impedir, sino que auxiliar la accin de los Estados.19
\A Secretara de Educacin tena como principal propsito
'salvar a los nios, educar a los jvenes, redimir a los indios,
lfi
Diario de los Debates, Cmara de Diputados, 22 de octubre de 1920, en Teresa
"arb (ed.), El nacimiento de una secretaria (Documentos sobre la creacin de la SFP:
'920-1924), Cuadernos de La Casa Chata, num. 46, Mxico, 1981, p. 25.
17
os Vasconcelos, "Exposicin de motivos a! Proyecto de Ley para la creacin
le una Secretara de Educacin Pblica Federal, remitido por..., el 6 de octubre de
920", en Teresa Carb (ed.) (1981).
l
*Idem.
19
dem.
LA CENTRALIZACIN POSRF.VOI.UCIONARIA
153
ilustrar a todos y difundir una cultura, ya no de una casta, sino de

todos los hombres. Lo cual no podra hacerse sin la construccin
de "un organismo flexible, ilustrado y poderoso, que haga sentir su
accin por doquiera". 20
La Secretara se integrara con tres grandes ramos o departamentos: el Escolar, el de Bibliotecas y Archivo y el de Bellas Artes.
La tarea del primero sera la de "lograr la unidad dentro de la
complejidad" en un sistema educativo federal que comprendera
"desde las ms humildes hasta las ms complejas" escuelas, a
saber: 21
a) Escuelas especiales para indios en las regiones indgenas, en
las que se ensear el castellano con rudimentos de higiene y de
economa, lecciones de cultivo y de aplicacin de mquinas a la
agricultura.
b) Escuelas rurales (en todo el pas), en las que se ensearn
trabajos manuales, cultivos, algo de ciencia aplicada y consejos
prcticos sobre uso de mquinas y mtodos modernos para mejorar las industrias locales.
c) Las escuelas primarias y secundarias se perfeccionarn y
difundirn "hasta que puedan ofrecer sus aulas a todos los nios
y jvenes del pas". Para el desarrollo de estas escuelas, "la Federacin obrar directamente o colaborar con los estados, ponindose
de acuerdo con las autoridades locales, o fomentando los institutos
privados, segn conviniere".
d) Una escuela tcnica en cada estado o territorio.
e) Cuatro universidades regionales autnomas y libres, sostenidas por el gobierno federal, en cada uno de los puntos cardinales
del pas.
El proyecto de Vasconcelos contemplaba, adems, un nuevo
sistema de seleccin del personal docente, conforme al cual se har
llegar al gobierno una terna, que sera definida no slo por los
alumnos y maestros de una escuela como se haba hecho en otras
ocasiones, sino tambin por las "sociedades cientficas o tcnicas
independientes"; la opinin de stas sera "sin disputa la ms
a p o r t a n t e y la que mejor pueda ilustrar al gobierno en la eleccin
21
dem.
154
de los hombres ms competentes para el servicio de la educacin

pblica".22
Aparte de los tres departamentos, el proyecto prevea la formacin de Consejos de Educacin conformados como sigue:
a) Consejos Locales en cada lugar de ms de quinientos habitantes, compuesto por un representante de los padres de familia,
otro del ayuntamiento y uno ms del profesorado, elegidos por los
propios padres, los miembros del ayuntamiento y los maestros de
cada escuela.
b) Consejos de Distrito en cada cabecera de distrito, partido o
cantn, compuesto por tres miembros elegidos por la asamblea
anua! de todos los Consejos Locales comprendidos en su jurisdiccin. Los Consejos de Distrito tendrn a su cargo la vigilancia
general de todos los asuntos de educacin pblica de su jurisdiccin y "podr llegar a tener la direccin de estos asuntos, cuando
as lo acuerden las autoridades de las que dependan las respectivas
escuelas al expedirse esta Ley".
c) Consejos Estatales en las capitales de cada entidad federativa, compuesto por cinco miembros elegidos por los consejeros de
Distrito en su asamblea anual. Estos consejos promovern ante las
autoridades correspondientes el nombramiento del personal de
las escuelas primarias y podr presentar propuestas de presupuesto educativo.
d) Se constituir un Consejo Central o Federal de Educacin
Pblica, con sede en el Distrito Federal, integrado por dos representantes de cada uno de los Consejos Estatales y deber reunirse
durante el mes de noviembre de cada ao.
Los Consejos, en sus distintos niveles, tendran un carcter
esencialmente de cuerpos consultivos y de supervisin, pero la
iniciativa de Vasconcelos prevea su transformacin en cuerpos
ejecutivos en sus respectivas jurisdicciones, incluyendo el Consejo
Federal, si as lo determinaban las autoridades respectivas.
Pero, al mismo tiempo, estipulaba (Art. 35) que los estados
organizaran su sistema escolar de tal forma que se adaptase a la de
los Consejos, procurndose que "a la mayor brevedad posible, la
suprema autoridad en materia de educacin en cada estado, quede
dem.
^CENTRALIZACIN P0SREV01.UCI0NARIA
155
en manos del Consejo de Educacin, designado en la forma que

seala la presente ley". 23
En cambio, el Consejo Federal, mientras la SEP no le concediera
otras facultades,
...no tendr ms carcter que el de cuerpo consultivo para la unificacin de medidas y programas, a fin de orientar la accin de la
Secretara en materia de educacin pblica.24
Por tanto, la SEP podra aceptar o rechazar las propuestas de
nombramiento de personal y todos los acuerdos sobre organizacin y despacho de los asuntos educativos, adoptados por el Consejo Federal, mientras la Secretara no le delegase sus facultades
sobre estos asuntos. 25
Como puede verse, en el proyecto de Vasconcelos haba un
desequilibrio entre, por un lado, la insistencia en que el Consejo
Federal sera slo un cuerpo de carcter consultivo de la SEP,
mientras sta no resolviera lo contrario, y, por otro, la urgencia con
la que exiga que los gobiernos locales adaptasen sus sistemas a la
nueva estructura y pusieran en manos de los consejos "la suprema
autoridad en materia de educacin en cada estado".
No obstante, Vasconcelos insiste en que los Consejos, en vez de
invadir la soberana de los estados, les ofreca "la oportunidad inslita de que tomen parte en el problema general de la educacin". 26
Vasconcelos ponderaba otra de las ventajas de los Consejos: la
educacin pblica quedara a salvo de las contingencias polticas.
Los consejos son electivos [pero] no proceden del voto de todos los
ciudadanos, no proceden del sufragio universal, sino de un sufragio
bastante ms elevado, un sufragio que pudiramos llamar tcnico.
Los designarn [...] las personas directamente interesadas en su existencia. Los padres de familia, al votar tendrn en cuenta el provecho
de sus hijos, los consejeros cuidarn los intereses generales de la localidad y los maestros juzgarn de la competencia.27
23
dem.
_ dem.
1
dem.
dem.
27
dem.
156
LA FEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MEXICO
Si los consejos comienzan a funcionar de una manera vigorosa y

atinada, muy pronto llegar el da en que ejercitarn todas las
Facultades y se habrn logrado entonces independizar la educacin
pblica, ponindola en manos de los consejos que, por su carcter
tcnico [..], estarn mejor capacitados que el Poder Ejecutivo para
atenderla. De esta suerte, si se medita cuidadosamente la presente ley,
se advierte que ella crea un organismo que poco a poco se deja
devorar por otro que tarde o temprano est destinado a reemplazarlo
totalmente.
An ms:
...la Secretara de Educacin Pblica Federal, que necesariamente
habr de comenzar provista de numerosas atribuciones y ricamente dotada, ir desprendindose poco a poco de todas estas atribuciones y de todos estos tesoros en beneficio de las instituciones locales,
en beneficio de los consejos de Educacin, en beneficio de las universidades, hasta que llegue el momento, tras el curso de algunos aos,
en que el Poder Ejecutivo venga a convertirse en un simple recolector
de Jos impuestos destinados a la educacin; y el Consejo Federal y
los consejos subsidiarios, en el verdadero poder en materias educativas.28
EL DEBATE EN LA CMARA DE DIPUTADOS
La Iniciativa de Reformas a la Constitucin para establecer la

Secretara de Educacin Pblica Federal (SEP) (remitida a la Cmara de Diputados desde octubre de 1920) no se dictamin y discuti
sino hasta febrero del ao siguiente, en el periodo ordinario de
sesiones, despus de fracasar los intentos de aplazar an ms el
debate.
Los impugnadores del proyecto recordaron el fracaso de la
antigua Secretara de Instruccin; y quienes lo defendieron resaltaron los rasgos novedosos de la SEP(F) que se quera crear, especialmente su jurisdiccin en todo el territorio nacional.
En el debate estaban en juego dos asuntos fundamentales: la
creacin del nuevo Ministerio y el otorgamiento al Congreso de
la Unin "para legislar en toda la Repblica en materia de educa2S
w.
LA CENTRALIZACIN FOSREVOUJCIONARIA
157
cin y establecer escuelas" de todo tipo, "sin que esas facultades

sean exclusivas de la Federacin".29
Uno de los primeros impugnadores de la iniciativa, el diputado Cspedes, dijo que no entenda cules iban a ser las relaciones
entre la SEP y los departamentos del ramo de cada uno de los
estados, ni cmo se compaginaba la facultad que se otorgaba al
Congreso de la Unin para legislar sobre esta materia, con la que
se deca preservar para los estados sobre la misma.30
Luego vino la impugnacin de Luis Espinosa, diputado chiapaneco y ex diputado constituyente. Dijo que no se opona a la
creacin de la SEF, pero que propona que el texto de la firaccin
XXVII del artculo 73 de la Constitucin, otorgara al Congreso de
la Unin la facultad de "legislar en toda la Repblica en materia
de educacin y establecer, previo permiso de las legisMuras locates,
escuelas de tales y cuales, etctera".31
La intervencin de las legislaturas dijo Espinosa es una
garanta contra el riesgo de que "maana o pasado la Secretara
[.] con ese poder centralizados sin taxativa de ninguna naturaleza, adoptase trminos verdaderamente inconvenientes para el
espritu liberal de los pueblos del sur y [...] del norte".32
En favor de la Iniciativa, en los trminos aprobados por la
Comisin, el principal argumento fue: la urgente necesidad de
crear "un organismo disciplinado y extenso" para forjar "la educacin popular de toda la nacin", con el fin de
...ir formando una comunidad de tendencias, de aspiraciones y de
ideales en toda esta gran patria mexicana [...] puesto que ahora
estamos disgregados. Nuestro rgimen federal en muchos casos puede compararse a un haz de cosas dismbolas que con mucha facilidad
se disgrega.33
Otro de los partidarios de la iniciativa, Salazar, apuntaba:
29
Cmara de Diputados, Diario du los Debates, 8 de febrero de 1921.

dem.
dem.
32
dem.
M
Sl
158
LA FEDERALIZACTN EDUCATIVA EN MEXICO
El fantasma de la soberana de los Estados se levanta siempre que se

trata de llevar una mejora a esos mismos Estados como si se tratase de
satrapas completamente independientes, completamente libres.
Froyln C. Manjarrez dijo que los adversarios de la Iniciativa
presidencial nc estaban defendiendo tanto la soberana de los
estados como la "soberana de la ignorancia", y agrega: "es preferible una y mil veces proclamar la centralizacin de la ciencia, que
la soberana de la ignorancia". 35
Ramos Pedrueza, argument que la federalizacin no tena
una intencin de injerencia, sino de ayuda para los estados, los
ayuntamientos y los pueblos que no tenan con qu sostener sus
escuelas. El proyecto de Vasconcelos, dijo, reconoce que
...es absolutamente necesario que la labor del maestro tenga aprecio
en la Repblica entera, porque es muy triste que a un maestro que
tiene cinco aos de trabajar en un Estado y cinco en otro, no se le reconozca su jubilacin.36
Y agreg:
...lo que quiere el seor Vasconcelos [es] que no haya fronteras en la
enseanza, porque no pueda hacerse la poltica casera y rastrera de
municipios, sino que haya una franca, una ms amplia orientacin en
la poltica ministerial, haciendo a un lado estos organismos podridos
para infundir la cultura en la colectividad.37
La Iniciativa se aprob en lo general, pero continu la discusin de cada una de sus partes, concentrndose en lo que se refiere
a "la facultad del Congreso de la Unin de legislar para toda la
Repblica en materia de educacin y establecer escuelas" de
todo tipo.
El diputado Luis Espinosa insisti en que se reservara a las
legislaturas la facultad de aceptar o rechazar el establecimiento de
escuelas federales en los estados. Record que en el constituyente
de 1917, Flix F. Palavicini haba demostrado que la SIFBA haba
sido
34
dem,
dem.
dem.
'" dem.
35
159
uno de los fracasos ms grandes y uno de los instrumentos polticos

que como pulpo haba hecho sentir su influencia en todos los confines
de la Repblica.ss
Cit, adems, el fragmentode uno de los discursos de Palavicini en el Constituyente:
...el ministro de Instruccin Pblica no tena ninguna funcin poltica, no poda tenerla y, sin embargo, es el esclavizado ms directamente a la poltica. [...} el secretario de Instruccin Pblica tiene que
conservar, como parte del gabinete, la armona y la amistad con los
compaeros de trabajo, y [...] con frecuencia recibe [...] cartas recomendando al seor fulano que, revolucionario y patriota, vena tocando "La cucaracha" o "La Valentina" en los campamentos revolucionarios.39
Los ministerios y todas las oficinas pblicas agrega Luis
Espinosa son
...una madriguera a donde van a resumirse todos los parsitos de la
sociedad, todos los fracasados en las luchas intelectuales, todo lo
corrompido y todo lo podrido que tiene Mxico.40
Espinosa no se opona al establecimiento de la SEP, sino a que
no se fijara ningn lmite local a la expansin del Ejecutivo Federal. Si se aprobaba la Iniciativa sin ninguna reforma apuntaba,
el Congreso de la Unin tendra "la fuerza bastante de hacer en los
estados lo que le d su regalada gana en cuanto a instruccin
pblica".
Yo quiero agrega Espinosa que mentalmente nos coloquemos
sobre una montaa de ilusiones y desde all presenciemos la marcha
del ejrcito de profesores que en nombre de la federalization de la
enseanza desparramar el ciudadano secretario de Instruccin Pblica por todos los Estados. Cada ciudadano de estos sin consigna, sin
compromiso, nada ms por su modo de ser caracterstico, ser un
representante de los intereses federales en los Estados, y no hay nada
ms odioso, con muy honrosas excepciones, que los empleados fedeIdem.
'dem.
m
Idm.
160
rales en los Estados. Yo reconozco la necesidad de la Federacin, de

valerse de individuos enteramente afines al Centro para que vayan a
desempear all las funciones del poder federal. Desgraciadamente,
este mal no tiene remedio; pero esto no quiere decir, seores, que a
estos males que yo sealo est conforme en que se les agregue otro.
[...] Lo veis en cualquier sentido en la poltica: la Federacin manda
a un delegado a ver cmo se encuentra la situacin poltica de un
Estado para que, previo informe, resuelva qu debe hacerse, y yo les
aseguro [...] que el motivo nico de los fracasos en la poltica que ha
sentido el Centro lo debe nica y exclusivamente a este procedimiento que yo benignamente calificara de irona. Porque, con qu derecho, seores, va el Centro a convertirse en arbitro de los asuntos
locales de los Estados? Desde luego la Constitucin no da facultades
para inmiscuirse en estos asuntos, se le da nicamente al Senado y no
en las condiciones que el Senado se las ha dado o se las ha tomado,
sino que se las da al Senado para que intervenga en los conflictos
locales cuando lo pida la Legislatura de gobiernos constituidos, no
para gobiernos en formacin; le da facultades terminantes y nicas a
la Suprema Corte de Justicia, porque es a ella a quien se las da la
suprema ley de este'pas. 4
i n t e r r o g a b a a la Asamblea:
No pensis que algn representante del poder federal en los Estados
en materia de instruccin pblica pueda ser [...] un representante de
la intriga, una especie de fiscalizador de los actos de autoridades
autnomas que no tienen que ver absolutamente nada con l, pero
que servir gustoso este papel tan bajo, para congraciarse con sus
jefes? [...] Todos vosotros sabis muy bien cmo es peleado un empleo
federal en los Estados; algunos para conseguirlo no se paran [...] en
calumniar al hombre ms honrado [...]; a ellos lo que les importa es
el puesto, y para adquirirlo no aceptan barreras. [...] Los profesores
que vayan a desparramarse por todos los Estados de la Repblica, no
para dirigir precisamente escuelas, sino para tener los "huesos" [.-]
de la Secretara de Instruccin Pblica, sern hombres que no irn a
esos Estados a base de competencia, sino que tienen que ir, a fuerza, en mil ocasiones, a base de favoritismo... 42
D e s p u s intervino d e n u e v o el d i p u t a d o Salazar e n favor d e la
Iniciativa:
41
Vi
dem.
dem.
LA CEN1HAIJZAC1N PaSREVOLUCIONARIA
161
La cultura, seores, es como las vasos comunicantes: va siempre de

arriba a abajo y adquiere el mismo nivel; no ha de venir de abajo a
arriba...43
En seguida intervino Siurob:
Observo a los gobiernos de los Estados presos de la mayor apata
cuando se trata de la instruccin pblica; [...] a los ayuntamientos en
medio de la ms profunda anarqua administrativa, abandonando a
los maestros de escuela al hambre y a la miseria; [...] da una parte de
las mismas autoridades Federales una lentitud abrumadora cuando se
trata de llegar a la resolucin de estos problemas que son vitales para
la nacin, y los males que el compaero Espinosa con justicia ha
sealado a los ministerios, yo los encuentro tambin dentro de los
ayuntamientos y los encuentro tambin dentro de los gobiernos de
los Estados. Que me diga el compaero Espinosa s acercndonos a
un Gobierno de un Estado, yendo a entrevistar al director de Instruccin Pblica, no encontramos muchas veces a un pedante, muchas
veces a uno de los ms grandes ignorantes, muchas veces a un
malintencionado, si no encontramos en la mayora de los casos a
un viejo reaccionario encastillado, que ha vuelto a apoderarse de la
brjula de los destinos de la patria que se llama la instruccin
pblica...
Entonces cmo vemos a toda la Repblica? Yo la veo [...] como
a un nio sediento de saber, ansioso de conocer, interrogando a su
destino y que su destino no encuentra siquiera qu contestarle,
porque en sus legisladores no encuentra el eco o no lo ha encontrado
hasta estos momentos en los Ejecutivos locales [...] yo me figuro al
pueblo de la Repblica como un nio sediento de instruccin, hambriento de pan y que tiende las manos anhelantes hacia nosotros y nos
pide eso que le hace falta. Y nosotros fundndonos en la soberana
de los Estados vamos a negarle a ese nio, a esa generacin de
maana, vamos a negarle el pan intelectual que debe ser el fundamento de su verdadera soberana grandiosa como pueblo independiente, que va a formar la verdadera alma del patriota, que va a
establecer las verdaderas bases de la nacionalidad mexicana?
Contra el riesgo sealado por Espinosa de que llegsemos
tener un gobierno y por tanto un ministro de Educacin conservador, Siurob deca que
a
43
dem.
*Idem.
162
LA FEDERALIZACrN EDUCATIVA MXICO
...la mejor garanta [...] es la tendencia absoluta nacional [...], ya que

el poder no se ha conservado en manos drf partido conservador, sino
por momentos fugaces y que rpidamente le ha sido arrebatado,
devuelto a las manos progresistas del partido liberal.45
Y contra la propuesta de pedir permiso a las legislaturas
locales para el establecimiento de cada institucin escolar federal,
apunta Siurob:
...combatiremos en su debido tiempo en la forma en que nos sea
posible la abolicin de todas esas ideas rancias apegadas al terreno,
[...] en virtud de las cuales pelean los pueblos de un lugar de Espaa contra otro nada ms por antagonismos de vecindad y que cada
quien considera su patria una ridicula porcin de territorio en vez de
considerar siquiera como un progreso la nocin de patria [...], cuando
las ideas socialistas consisten en borrar los lmites de patria, y, por
consiguiente, en pasar con mayor razn sobre todas estas pichicateras de los Estados...46
propuesta del propio Siurob, se decidi regresar la iniciativa
a las Comisiones para reformarla. Al da siguiente se aprob la Iniciativa (142 votos a favor y dos en contra). Ei Congreso de la Unin
quedaba facultado para
...establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales [...] y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones [...],
sin menoscabo de la libertad que tienen los Estados para legislar
sobre el mismo ramo.
De este modo, la Constitucin facultaba al Congreso de la Unin
para establecer escuelas federales en todo el territorio nacional y
legislar slo en lo que se refiere a dichas escuelas, sin menoscabo
de las facultades de los estados pai*a legislar sobre el mismo ramo
en sus respectivas jurisdicciones. De ese modo se estableca un
sistema constitucional de facultades concurrente entre el gobierno
federal y los estados en lo que se refiere al territorio, pero dual en
lo que se refiere a la materia: de un lado la legislacin federal para
regular las escuelas federales de todo el pas y del otro, las consti45
Afem.
163
tuciones y las leyes de los estados para regular las escuelas oficiales
y particulares dependientes de cada uno de ellos.
De ese modo, en los estados comienza a conformarse un
sistema educativo tambin dual, integrado por los antiguos subsistemas estatales y el naciente subsistema federal.
E L DEBATE EN LOS CONGRESOS NACIONALES DE MAESTROS
Antes, durante y despus que el Congreso de la Unin debatiera y

aprobara las Iniciativas de Reforma del Artculo 3o. constitucional
y de la Ley reglamentaria, el proyecto de federalizacin de Vasconcelos fue discutido ampliamente por los maestros y las autoridades
educativas.
Guanajuato contra la federalizacin
En la vspera del II Congreso Nacional de Maestros, la Direccin
de Instruccin de Guanajuato emite un "Dictamen" sobre el proyecto de federalizacin de ia enseanza de Vasconcelos, en noviembre de 1920. Guanajuato encontraba loable y digno de todo apoyo
el Fondo del proyecto ("redimir a la inmensa masa del pueblo
mexicano") pero no la forma, la cual era otra cosa:
...se parece a esosrecursosy medicamentos heroicos de que los mdicos echan mano en los casos desesperados para detener en los umbrales de la vida al enfermo que ya pisa las regiones de la muerte: para
conjurar la crisis ne importa producir en el paciente enrgicas reacciones que daan y debilitan varios47 rganos, que ms tarde no
pueden curarse o sanan diftcilmente.
En defensa de su proyecto, Vasconcelos haba dicho que haba
que "barrer con regocijo inmenso" las leyes que se oponan a una
reforma social. Pero la Direccin de Instruccin de Guanajuato
sostena que la centralizacin y uniformidad educativas propuestas
47
Direccin General de Instruccin Pblica de Guanajuato, "Dictamen de la...
sobre ta Federalizacin de la enseanza (21 de noviembre de 1920)", en Revista
Mexicana de Education, dirigida por A. Prez y Soto, enero de 1921, p. 42.
164
LA FEDERALIZACIN EDUCAITVA EN MXICO
eran "una dictadura que no va de acuerdo con las conquistas

democrticas de nuestras recientes revoluciones".
Establecer un cartabn de uno a otro confn de la Repblica no es ni
natural ni saludable. La soberana interior de los Estados encuentra
su ms amplia aplicacin en el ramo de la educacin, ya que por ella
se imprime a cada una de las entidades su personalidad inconfundible, sus caracteres que, por razn de medio, clima, recursos y rasgos
raciales hacen diferente a un Estado de otro.
La invasin de fuerzas federales o de otro Estado en el territorio
de una entidad, cuando no hay justificacin en ese arto de violencia,
constituye una violacin fsica a la soberana del Estado invadido. La
intromisin de la Federacin en los asuntos que ataen a la educacin
pblica, es una violacin de un orden ms delicado a la soberana de
Jos Estados. Si rechazamos o reprobamos sin reparos la violacin fsica
de la fuerza, no nos opondremos al intento de ataque, al tratarse del
orden espiritual, que es ms nuestro? En la invasin material se
huella un territorio que no es de nuestra propiedad, y sin embargo,
no titubeamos en defenderlo; y cuando se trata d nuestra personalidad propia y de nuestros hijos, justificaramos el atentado?48
Con la "centralizacin espiritual" agrega se ntronizar
despus la dictadura: "se lograra la uniformidad; pero impuesta y
estril". Siempre haba sido nociva para los estados la direccin
educativa marcada por el centro.
El Centro, adonde por razn natural convergen las fuerzas vivas
de la nacin, no est hecho para servir de asiento a los ms levantados ideales en esa materia. Las actividades polticas, quirase o no,
tienen que marcar una altsima tensin en el lugar que es residencia
de tos Poderes generates, y absorben una grandsima dosis de las
preocupaciones educativas. Otra buena parte de stas se sacrifica
a las diversiones y motivos de distraccin de las grandes urbes. La
intriga es inmensamente mayor en estos centros; la lucha por la
vida es despiadada; el deseo de la propia conservacin y el egosmo son absorbentes; la tranquilidad requerida para las grandes y
generosas concepciones es rarsima vez gustada por los espritus
de los educadores; la aficin a lo que deslumbra y al exhibicionismo ha ganado una gran parte del espritu de verdadera y abnegada consagracin a la ciencia por la ciencia misma. Por lo tanto, no
es del centro de donde nos ha de venir la salvacin de la patria. La
Ibidtm, p. 43.
IACEN1TIAI.IZACIN POSREVOUCIONARIA
165
vida intensa espiritual se esconde en los lugares tranquilos, en los

lugares olvidados, en los incubadores de inteligencias sin oropeles,
en los caracteres sin ambiciones egostas: la salvacin de nuestra vida
espiritual como pueblo, est en las modestas provincias, que mandan
al Centro su contingente de letrados, de patriotas, de soadores
desinteresados. 4 9
Finalmente, la Direccin de Educacin de Guanajuato convoca

a una Asamblea Nacional de Educacin, a realizarse en Guanajuato
despus que los cuerpos docentes de todas las entidades hubieran
estudiado el proyecto de Vasconcelos. En esa Asamblea Nacional se
discutira "ampliamente sobre la forma de hacer viable y prcco
ese magno proyecto",150
Guanajuato, pues, no slo rechazaba la federalizacin propuesta por Vasconcelos, sino tambin la convocatoria al Congreso
Nacional de Maestros, proyectado para diciembre de 1920, con un
tema central: la federalizacin de la enseanza.
Dbale en los congresos nacionales de maestros
El Congreso Nacional de Maestros se rene en la Ciudad de Mxico
el 15 de diciembre de 1920, bajo la presidencia de Ezequiel A.
Chavez, quien somete a la consideracin de la Asamblea el proyecto vasconcelista para crear la Secretara de Educacin Pblica
Federal.
Jos Vasconcelos acudi a la sesin en la que se discuti el tema
de la "federalizacinjde la enseanza" (23 de diciembre de 1920).
Acudo dijo como "un simple aspirante a maestro que viene a
defender" su proyecto de creacin de la Secretara de Educacin
Pblica Federal.5'
ste fue quiz el punto ms debatido. Un delegado interpuso
cuarenta argumentos contra las escuelas rurales federales. La mayora de los delegados haban recibido "instrucciones expresas de
, Ibidem, p.44.
so , .
' -
Idem.
51
Higinio \Szquez Santa Ana, Segundo Congreso Nacional de Maestros (Mxko,
O.F., del 15 al 28 de (Membre de 1920), talleres tipogrficos del gobierno de
Quertaro, 1923, p. 46.
166
LA FEDERALIZACirtN EDUCATIVA EN MXICO
sus gobernadores, para no permitir que se menoscabara la soberana de los estados".52

El delegado por Colima propone que se deseche el dictamen
porque incluye un concepto completamente vago: el de la "federalizacin". Ezequiel A. Chvez interviene en pro del dictamen
aclarando que "en ningn concepto debe entenderse por federalizacion, la centralizacin", sino, por el contrario, postula que la
enseanza deba ser libre y que en ella deban intervenir los gobiernos federal y estatales, los ayuntamientos y los particulares.53
Despus de otras intervenciones en contra, Jos Ma. Bonilla
apunta:
...puede asegurarse que todos estn de acuerdo en la cuestin primordial [y] que se ha conquistado un verdadero triunfo al aceptar la
federazacin, puesto que el Congreso de 1911 categricamente
expres que no deba aceptar la federalizacion,54
Luego interviene un delegado vinculado a la Confederacin

Regional de Obreros de Mxico (CROM), Trevio, quien expresa que
los gobiernos federal, estatales y los ayuntamientos deben "cooperar conjuntamente a la educacin"; pero cada uno de ellos debe
hacerlo en sus respectivas jurisdicciones, ftjr tanto, el gobierno federal deba tener injerencia solamente en el Distrito y territorios
federales.55
Otros recuerdan la importancia de extender la educacin a la
raza indgena. Uno ms afirma que los informes de los delegados
de los estados revelaban "el fracaso" de la educacin en manos de
los ayuntamientos y, algunas veces, de los estados.
Unos ms apoyan la federalizacion "para poner a salvo los
intereses de los maestros".
...los maestros dicen deben quedar a salvo de los vaivenes de la
poltica, que casi siempre es para ellos funesta, porque las pasiones
con que obran los Jefes vencedores que ocupan ios puestos pblicos,
M
Joaqun Gutirrez Hermosillo, "Condiciones polticas y sociales del pals en

velacin con la educacin pblica", spi, sf, p. 18.
iS
Higtnki Vazquez Santa Ana, Segundo Congreso Nacional de Maestm (Mexico,
D.E. M15 al 28 de dkimbrt it 1920), pp. 4S-44.
M
/**fom,p.44.
M
IMem, p. 45.
167
son perjudiciales para el maestro, por lo que cree [...] conveniente de

una vez por todas, sostener la inamovilidad del maestro [...] creando
la Secretara de Educacin Pblica.56
Vasconcelos consigue algn apoyo para su proyecto, aunque
no en los trminos en los que se lo propona.
Las dos primeras conclusiones del Congreso Nacional de Maestros (CNM) sobre la federalizacin ("o alguna otra forma de u informacin de la educacin del pueblo") se aprobaron en los mismos
trminos que haban sido redactadas por la Comisin:
la. No debe encomendarse nicamente al Gobierno de la federacin la
educacin del pueblo.
2a. No debe uniformarse la educacin del pueblo.
No sucecedi lo mismo con las otras dos conclusiones propuestas por la Comisin Dictaminadra:
3a. Los Gobiernos de la Federacin, de los Estados y de los municipios tienen la obligacin de desarrollar una accin conjunta, a
fin de realizar la educacin nacional, respetando la legislacin
escolar de cada Estado.
4a. Se instituirn Congresos Nacionales y Consejos Regionales integrados por maestros en cada Estado, encargndose los primeros
de fijar las bases, medios, tendencias y dems finalidades de la
educacin del pueblo, y los segundos de llevar a cabo las decisiones de aoutlos, y del estudio y resolucin de sus propios problemas.
En la tercera conclusin se rechaz principalmente aquello de
accin conjunta para "realizar..."; palabra que se sustituy por
"fomentar..."
Con respecto a la cuarta, el debate gir en torno de si los
congresos y consejos propuestos estaran integrados exclusivamente por profesores normalistas o, por el contrario, se dara participacin tambin a profesionistas no normalistas. Finalmente se
decidi eliminar la frase "por maestros de cada Estado". Los asamM
Idem.
"Dictamen de la Primera Comisin", en Higinio Vazquez, Segundo Congnao
nacional de Maestros (Mxico, D.F., del 1S al 28 de dkiembn de 1920), p. 71.
ST
168
FEDRALIZACION EDUCATIVA EN MXICO
blestas tambin impugnaron la subordinacin de dichos Consejos

Regionales al Congreso Nacional y decidieron sustituir la obligacin de los Consejos de "llevar a cabo las decisiones" del Congreso
Nacional con la de "adaptar las decisiones" de ste a las necesidades de sus respectivas entidades federativas.58
Unas semanas despus de la reforma constitucional y del
establecimiento de la SEP, se rene en Guadalajara el III Congreso
Nacional de Maestros, a finales de diciembre de 1921. Este Congreso propuso que la Federacin se hiciera cargo del sistema de
recompensas para el magisterio pensiones, jubilaciones, medallas, ttulos honorficos, con la cooperacin de los gobiernos de
los estados. Deba, pues, federalizarse el sistema de recompensas
porque: i) los sistemas locales de recompensa no tomaban en cuenta los servicios realizados en otras entidades federativas; ii) en la
mayora de los casos, tales recompensas no se hacen efectivas
debido a la penuria econmica de los gobiernos y municipios, las
intrigas de la poltica local o por la tendencia a hacer "economas"
en detrimento del magisterio; y, finalmente, Hi) la diversidad de
criterios para evaluar y por tanto recompensar el trabajo
docente en las entidades federativas contribuye a la "anarqua
escolar" de la Repblica.59
Sobre la direccin tcnica y administrativa de la educacin en
los estados, se propona que se suprimieran las denominadas direcciones generales de educacin de los estados y se remplazaran por
secretaras generales de educacin, que se ocuparan nicamente
de la parte administrativa, y por consejos de maestros, para la
resolucin de los asuntos tcnicos del ramo.60
Esteban B. Caldern envi una carta al Tercer Congreso Nacional de Maestros en la que expresaba su desacuerdo con el Proyecto de federalizacin de la enseanza presentado al Congreso de
la Unin por el rector Jos Vasconcelos. La Federacin deca
Caldern se propona intervenir en el ramo educativo de los
M
ldem.
Plinio D. Ordez, "Informe sobre los trabajos del Tercer Congreso Nacional de Maestros, verificado en Guadalajara, del 26 de diciembre de 1921 al 6 de
enero de 1922, rendido al Gobierno del Estado de Nuevo Len por el delegado...".
Imprenta del Gobierno del Estado, Monterrey, 1922, pp. 50-51.
m
Idem.
39
ijV CENTRALIZACIN POSREVOLUCIONAR1A
169
estados "a ttulo de beneficencia" por respeto a la soberana de los

mismos. As,
...se fundarn escuelitas por todas partes, sujetas todas a un mismo
Centro director, cuando esa parte administrativa es precisamente la
que no se debiera centralizar por ser ste un procedimiento entorpecedor y opuesto al verdadero federalismo.61
El problema educativo no es regional deca, sino nacional,
pero deba unificarse slo "el esfuerzo puramente intelectual",
dejando a los estados la parte administrativa. 62
Para ese fin propona que: i) que los Consejos de Educacin
Estatales tuvieran la facultad de reclutar, nombrar y remover a los
maestros; ii) reservar a los gobernadores "la supervigilancia del
Ramo"; in) que el sostenimiento de la enseanza fuera con fondos
del Estado y con un subsidio de la Federacin, proporcional a la
poblacin escolar; iv) que se creara un Congreso Nacional de
Educacin integrado por uno o dos delegados de cada entidad,
designados por los mismos maestros y Consejos de Educacin en
las capitales de cada estado; y v) que la SEP fuera la encargada de
"presidir el movimiento pedaggico", de concentrar los datos
estadsticos y las iniciativas de los profesores de todo el pas, as
como de convocar al Congreso Nacional. 63
LOS PRIMEROS AOS DE LA SECRETARA DE EDUCACIN
La expansin centralizada
La poltica educativa del nuevo rgimen sera muy clara en cuanto
a su voluntad de "federalizar" la enseanza primaria y la de
difundir el alfabeto entre los campesinos e indgenas del pas, con
el fin de avanzar en el proceso de integracin nacional. Lo primero
significaba la absorcin de los sistemas escolares de educacin
61
Esteban B. Caldern, "Carta al profesor Salvador M. Lima, director general

de Educacin Primaria y Especial del Estado de Jalisco y presidente del Comit
Ejecutivo Organizador del Tercer Congreso Nacional de Maestros (Guadalajara,
Jalisco, del 26 de diciembre de 1921 al 6 de enero de 1922)", s.p.i., pp. 53-54.
62
Ibidem, p. 55.
63
bidem, p. 53.
172
Mediante esos convenios, la Secretara asuma el control tcnico y/o

administrativo con diversas modalidades de las escuelas primarias rurales estatales, y los gobiernos locales, por su parte, se
comprometan a aportar un monto o un porcentaje de su presupuesto para el sostenimiento de dichas escuelas. 66
Moiss Senz califica esos convenios como una "forma simplista de coordinacin" que no dio resultado porque "le falt complejidad y engranaje, y porque violando [...] el principio de la
responsabilidad local, produca [...] la desaparicin de dicha responsabilidad local". Por eso agrega Senz a principios del
cuatrienio callista fueron anulados los pocos convenios que estaban
vigentes y, adems, la SEP dispuso que, en adelante,
...desarrollara su accin educativa independientemente de la educacin de los Estados, de que stos tenan la obligacin de hacer la
propia y de que el Gobierno Federal deseaba ejercer en todo el pas
una labor que viniese a llenar las lagunas que la accin local dejara o
a ampliar y afinar la que en algunos estuviera ya desarrollndose.''7
De ese modo la federalizacin, como absorcin de los sistemas
locales, fue sustituida por una poltica tendiente a acelerar la
expansin de la accin educativa directa de la SEP en los estados.
La federalizacin dio paso as a una expansin centralizada que
quera ser compensatoria y complementaria de la accin educativa
local.
Con esto se consolida la dualidad federal/local de los sistemas
escolares en los estados, la que paradjicamente contribuy a
actualizar de nuevo la necesidad de coordinacin entre ambos
sistemas y, desde luego, el antiguo tema de la federalizacin.
66
Moiss Senz, "Sumario crtico (1928)", en SEI, El esfumo educativo, SEP,
1928.
67
dem.
V. ANOS DE INCERTIDUMBRE
AUTOCRTICA ACERBA
La dcada de los veinte es reconocida por la mayora de los

maestros e historiadores de la poca como la "edad de oro" de la
escuela rural mexicana. Sin embargo, los periodos fundacionales,
los ms creativos siempre duran muy poco. A finales de esta dcada
el desarrollo del sistema educativo federal comenzaba a afrontar
algunos problemas derivados de su propio crecimiento:
Enemigo en parte del ideal generoso, es el crecimiento mismo del
sistema que procura realizarlo, por eso es que tantos grandes movimientos espirituales han llegado a convertirse en meros esqueletos
burocrticos. Conforme aumentan las escuelas tendremos que ir
descontando, aun perfeccionada la tcnica de realizacin, cierto nmero de maestros que aunque se llamen apstoles, no lo son. Conservar el espritu de la obra, la filosofa elevada, el mtodo natural, real
y vivo, la norma humana y conservar todo esto a pesar de que las
escuelas se cuenten por millares, constituye una de las tareas ms
delicadas de quien debe dirigirla.1
Durante el periodo anterior (1924-1928) la accin educativa
federal en los estados fue muy desigual. Moiss Senz apunta que
la accin de la SEP haba dejado qu desear en Veracruz, Jalisco,
Chiapas, Nayarit, Guanajuato, Sonora, Tamauiipas y Yucatn. Y
ello ocurri por diversas razones. En Nayarit segn Senz se
haban conjugado un director de Educacin incompetente y condiciones locales adversas era "tal el estado de desintegracin"
que hasta la gestin ms inteligente hubiera tenido dificultades.
Algo semejante ocurri en Veracruz, pero aqu las cosas comenza' Moiss Senz, "Conferencia dictada en el Congreso Nacional de Maestros,
realizado en el teatro Hidalgo de la Ciudad de Mxico (diciembre de 1929)".
173
174
LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EX MXICO
ron a cambiar a partir de 1928: se sustituy al director de Educacin y se inici una tendencia hacia la estabilidad poh'tica local. El
problema de Chiapas, en cambio, era su lejana, "la poltica apasionada" de sus habitantes, la insuficiencia del medio y los frecuentes cambios de director de Educacin (tres titulares en el cuatrienio
callista). En Sonora el problema era "ms ideolgico que administrativo", pues los maestros federales se negaban a plegarse a las
orientaciones de las autoridades centrales de la SEP; aparte de la
indisciplina del magisterio y quiz como uno de los motivos de
la misma haba otro problema: el de la disparidad en los sueldos
de los maestros locales y los federales, de un modo excepcional,
estos ltimos los tenan inferiores a los estatales. En Jalisco y
Guanajuato las deficiencias se atribuan tambin a los maestros, as
lo sugiere el reajuste del personal docente de ambos estados a
principios de 1928. En Tamaulipas el problema era, aparentemente, el tardo inicio de la accin federal en el estado (1926). Y, por
ltimo, en Yucatn, simplemente la SEP no haba empezado a
trabajar, no obstante que se haban hecho dos o tres intentos desde
el periodo de Vasconcelos; el fracaso se puede anotar a la cuenta
de tres principales factores: la lejana, el regionalismo, los conflictos polticos locales y la antigua y extensa obra educativa en Yucatn.2
Por otra parte, como vimos, los convenios de federalizacin
firmados con los estados no brindaron los resultados esperados y
haban sido prcticamente abandonados desde comienzos del periodo presidencial de Plutarco Elias Calles. Esto hizo escribir a
Moiss Senz que entre el gobierno federal y los estados,
...hasta la fecha nos regimos tan slo por una coordinacin espiritual
de buen propsito y de buena voluntad: ser necesario llegar y bien
pronto a una coordinacin administrativa, "orgnica", entre la SEP,
los estados y Jos municipios.3
La coordinacin apareca como un imperativo mayor tambin
>orque la evolucin dual del conjunto se estaba realizando en
orma desequilibrada y comenzaba a producir algunos conflictos.
2
s
Moiss Senz, "Sumario crtico", en SEP, El esfierto educativo, SEP, 1928.

dem.
AOS DE INCERTIDUMBRE
175
La expansin de la SEP en los estados, que se quera compensatoria y complementaria, era cada vez ms competitiva y conflictiva. No hubo problemas mientras la accin federal se dedic a
cubrir los terrenos baldos de los sistemas escolares de los estados
y los ayuntamientos. Pero, conforme se desarrollaba la accin
federal y la local, esos terrenos se fueron angostando y, por ende,
los contactos entre los dos sistemas se hacen ms frecuentes y
aumentan la probabilidad de choque entre ellos.
Adems de la reduccin de los terrenos baldos y el aumento
de la frecuencia en el contacto, hay otras fuentes de conflicto entre
el sistema federal y el local: la disparidad de normas ideolgicas y
administrativas, misma que se daba en los sueldos y las condiciones de trabajo; y el cambio a veces huida o refugio de los maestros de uno a otro sistema.4
Por otra parte, ya eran visibles los problemas administrativos
generados por la expansin centralizadora. Senz apuntaba que,
en su afn de centralizar la funcin administrativa de la Secretara,
el Departamento Administrativo ocasionaba
...retardos en el arreglo de los negocios que le incumben, falta de
armona entre las diversas dependencias y a veces arbitrariedades por
acordar directamente determinaciones que deberan tal vez haber
sido promovidas por los Departamentos o Direcciones afectadas. Si
tratndose de las oficinas domiciliadas en el edificio mismo de la
Secretara, la centralizacin resulta en ocasiones incmoda por dilatoria; se hace ms inconveniente hasta llegar a la injusticia a veces,
cuando se la considera en relacin con las oficinas educativas federales establecidas en Jos Estados.5
Para resolver este problema, Senz propona que se dieran a
los directores de educacin federal en los estados, mayores facultades en la formulacin y ejecucin de sus presupuestos.
La SEP no slo haba crecido, sino tambin haba transformado
su estructura administrativa. Una estructura administrativa relativamente simple cuyo control se concentraba en el Departamento
Escolar, pasa a ser en el periodo callista mucho ms compleja y
diferenciada. Uno de los cambios ms importantes introducidos a
Uem.
D
dem.
176
la SEP en este periodo rue la supresin del Departamento Escolar

y la creacin de las siguientes dependencias:
i) Departamento de Educacin Primaria y Normal, con jurisdiccin
exclusivamente en el Distrito Federal a partir de enero de 1927.
t) Departamento de Escuelas Rurales, Primarias, Forneas e Incorporacin Cultural Indgena, bajo cuyo control quedaban los maestros
de las escuelas rurales y primarias que la Secretara tena en los estados y territorios. Dicho control lo ejerca a travs de las Direcciones
de Educacin Federal de cada una de las entidades federativas, de las
que dependan los inspectores instructores, y las instituciones educativas de la SEP en sus respectivas jurisdicciones, inclusive aquellas
que dependan de otros departamentos o direcciones de la Secretara.
iii) Direccin de Misiones Culturales y Escuelas Normales Rurales,
que tena a su cargo las misiones culturales ambulantes y las
misiones permanentes de mejoramiento rural, as como las Escuelas Normales Rurales Regionales.
iv) Departamento de Enseanza Tcnica, Industrial y Comercial, a
cargo de las escuelas tcnicas de la Secretara en el Distrito y
territorios federales y los estados.
Cada uno de los Departamentos y Direcciones mencionados
pasaron a constituir unidades burocrticas que, a su vez, poco
tiempo despus seran los mbitos de influencia de las principales
organizaciones magisteriales que se disputaran el control sindical
de los profesores y empleados de la Secretara. Esto sera as, no
slo por la intervencin que las autoridades de cada una de las
direcciones y departamentos tuvieron en la formacin de los sindicatos de maestros, sino tambin por las diferentes funciones que
cumplan y caractersticas del personal docente y administrativo
que laboraba en cada una de ellas.
INTENTO DE RECONSTITUIR LA RELACIN ENTRE LA SEP Y LOS ESTADOS
A principios de la dcada de los treinta hubo aires de renovacin

en la SEP. El secretario de Educacin, Aarn Senz plante "la
imperiosa necesidad de iniciar todas las correcciones orgnicas"
que aconsejaba el propio desarrollo educativo del pas. Esto con
177
el fin de lograr, ante todo, "la mayor eficiencia funcional" del

servicio.6
Dos eran segn Aarn Senz los principales esfuerzos que
deban hacerse: mejorar la organkacin, mediante una mayor
coordinacin de "todas las actividades, instituciones, esfuerzos y
tendencias dentro de la propia Secretara" y, al mismo tiempo,
alcanzar una mejor coordinacin de los esfuerzos de la Federacin
con los organismos educativos de los estados. Se trataba de terminar con la duplicidad de esfuerzos y el desperdicio presupuestal, y
de lograr "la unificacin educativa en Federacin y estados". 7
Haba llegado la hora de "substituir el criterio cuantitativo por
el cualitativo" en la educacin nacional, definiendo con toda precisin las orientaciones bsicas del programa educativo y mejorando
la condicin econmica y moral del profesorado, los funcionarios
y los servidores pblicos y, al mismo tiempo, exigindoles "un
mayor rendimiento de colaboracin". 8
El antiguo rgimen segn Senz haba sostenido un programa de cultura intensiva, como corolario de todo rgimen de
clases privilegiadas, que a la larga, pero muy a la larga, se traducira
en una generalizacin de la cultura. En cambio, la educacin
posrevolucionaria invirti el sistema:
...impuso como preferente, como urgentsima la cultura extensiva,
respondiendo al clamor de las masas populares [las cuales] exigieron
antes que el perfeccionamiento mayor de la aristocracia intelectual,
la democratizacin de una cultura de nivel no muy alto si se quiere,
pero uniforme en todo el pas.9
Adems de extensiva, igualitaria y nacionalista, la educacin
posrevolucionaria quiso ser tambin ms utilitaria y menos abstracta que la del antiguo rgimen. 10
La reorganizacin general del sistema segn Aarn Senz
se hara sin abandonar su carcter extensivo y utilitario. 11
6
Aarn Senz, en la "Presentacin al Congreso de la Unin de la SEP", en
Memoria 930, TON, 1930, p. VI.
7
Ibidem, p. Vil.
8
Idem.
9
Ibidem, pp. VII-VIII.
10
Ibidem, p. VIII.
11
Ibidem, p. IX.
178
En 1930, la SEP convoc a una Asamblea Nacional de Educacin con el fin de intensificar la coordinacin del ramo educativo
nacional, "dentro del ms profundo respeto a la soberana de los
estados y equilibrio constitucional del pas". La Asamblea se realiz
a finales de agosto de 1930 transcurridos siete meses del gobierno de Ortiz Rubio, en ella participaron representantes de todas
las entidades federativas y de las diversas dependencias e instituciones educativas de la SEP. 12
El secretario de Educacin insisti en que esta Asamblea
tendra un carcter "exclusivamente tcnico" y, dentro de esta
perspectiva, pidi a los gobernadores que enviasen como representantes a sus respectivos directores de Educacin y al funcionario
educador que tuviera a su cargo la direccin de las escuelas medias
o superiores de la entidad. Pero, no obstante el carcter exclusivamente tcnico que se le quera imprimir, en la agenda del Congreso encontramos varios temas jurdico-polticos; por ejemplo los
referidos a la distribucin de atribuciones en materia educativa y
fiscal entre el gobierno federal y los estados. Y aunque sus resoluciones no tendran un carcter obligatorio para los gobiernos
locales, las bases de la Asamblea prescriban que las conclusiones
aprobadas por el pleno fuesen
...comunicadas oficialmente a los Gobiernos de los Estados por la
Secretara de Educacin y esta misma har todas las gestiones a fin de
que se pongan en vigor en toda la Repblica, tanto en las escuelas
de la Federacin como en las que sostengan los gobiernos de los
Estados y Municipios.13
El principal asunto de la Asamblea, no cabe la menor duda, era
el de la coordinacin y distribucin de la responsabilidad educativa
entre los gobiernos federal, estatales y municipales. El objetivo era
distribuir responsabilidades principalmente en materia presupuestal y alcanzar una mayor homogeneidad de los sistemas
escolares federal y locales, afianzando la rectora educativa federal.
Esto se vea claro desde la convocatoria y el secretario de Educacin
12
/tefem,p. XVTi.
13
SEP, "Bases de la Asamblea Nacional de Educacin (19 de junio de 1930)".
AOS DE INCERTDUMBRE
179
lo confirm en su discurso inaugural de la Asamblea Nacional de

Educacin:
...si la accin de los Estados tiene tal importancia y si la obra de la
Secretara de Educacin Pblica alcanza ya un apreciable radio de
accin, la coordinacin de ambas actividades *s asunto inaplazable y
conviene fijar ya las bases precisas a que debe sujetarse en el futuro
esa obra educativa...14
La SEP quera que la Asamblea dedicara su mayor atencin a la
delimitacin de los campos de accin de la Federacin y de los
estados.
Con respecto a la relacin entre la Federacin y los estados,
afirma Senz que histricamente,
...nuestro rgimen poltico ha venido reflejndose, biolgica y orgnicamente, en una organizacin mixta de federalismo y centralismo,
adaptada a las condiciones geogrficas y polticas provenientes del
proceso mismo en que ha venido perfilndose y definindose nuestra personalidad como Nacin y como entidad internacional. Por una
parte nuestra larga sujecin colonial, nuestro desorganizado desarrollo, la arbitraria formacin interior de nuestros Estados, sin caractersticasfsicas,histricas ni econmicas definidas, el trabajoso proceso
de consolidacin nacional, las circunstancias graves de analfabetismo
y otras muchas consideraciones, han determinado que en algunos
casos la autoridad local responda a las necesidades y proteccin de
sus intereses locales y a las cabales aspiraciones de nuestras entidades;
en cambio, en otros muchos, ha sido necesario que la Federacin
preste su ayuda o imponga su autoridad y direccin, salvaguardando
nuestra nacionalidad, resolviendo y orientando aquellos problemas
de inters colectivo cuya resolucin se vera entorpecida por fronteras
materiales de nuestras entidades federativas.
As, la necesidad de implantar un programa comn en el pas y
la conveniencia de mantener la unidad nacional, asegurando la vida
y el progreso uniforme en toda la Repblica, han venido a determinar
un predominio federal en todo aquello que atae directamente a
nuestra personalidad como Nacin y al desarrollo congruente de las
actividades bsicas de nuestro pas, como gran conjunto racial.15
Aarn Senz, "Discurso pronunciado por..., secretario de Educacin Pblica

ante la Asamblea Nacional de Educacin (11 de agosto de 1930)".
15
dem.
180
LA FEDERAUZACION EDUCATIVA EN MEXICO
No obstante, haba que imponer ciertos lmites al centralismo

educativo:
...los Estados no slo por deber constitucional, sino por imperiosa
conveniencia local, deben mantener su accin y su autoridad en
materia educativa, como medio de responder mejor a sus necesidades
tcales, salvando as, los serios inconvenientes que ofrecera una
fderaiizacin absoluta en la educacin pblica mexicana, sosteniendo una vigilancia ms eficiente de la vida local, promoviendo ms
congruentemente, dentro de las condiciones econmicas tsicas, morales y sociales, la actividad y el mejoramiento del medio.
De esta manera creemos que la educacin debe centralizarse en
los Estados, dejando la direccin tcnica, la unidad de sistemas,
programas, inspeccin, etc., en manos de autoridades ms estables,
ms capaces, ms responsables, con ntegra visin de la obra educativa y de dichas necesidades locales, ya que los Municipios son
incapaces de realizar tcnicamente tamaa obra y sobre todo, carentes de responsabilidad. La Secretara de Educacin Pblica, como
expresin del Gobierno Federal, debe colaborar, complementar,
coadyuvar en esa labor; sosteniendo sobre todo, la trascendental y
urgente misin de fomentar y mantener la unidad nacional, el alma
Patria dentro de un programa elevado, ya que, circunscrita la accin
local a las fronteras tie los respectivos Estados, no podran atender
este importante aspecto de conjunto en nuestra educacin nacional,
ni podran coordinarse entre s, ni pueden resolver aquellos problemas que escapan a su limitada autoridad o comprensin.16
Uno de los objetivos era la centralizacin de la educacin
municipal en los estados; pero la SEP tena ms inters en el avance
del centralismo educativo de carcter nacional: promovido ahora
en los trminos de una redefinicin de las esferas de accin y de la
relacin entre la Federacin y los estados.
No se trataba slo de impulsar el antiguo proyecto de federaiizacin de la enseanza. .Ahora, el asunto de la relacin entre el
centro y la periferia apareca en medio de algunas de las consecuencias negativas de la expansin tambin centralizadora del
sistema educativo federal en los estados y de algunas dificultades
que comenzaban a bloquear la expansin y el mejoramiento del
sistema educativo federal en los estados.
dem,
181
Los problemas provocados por la mera expansin del sistema

educativo federal fueron resumidos por Senz en los siguientes
trminos:
En algunos casos, tal parece que ha llegado a establecerse cierta
accin de competencia entre autoridades locales y federales, accin
que ha perjudicado el buen funcionamiento de los planteles, estorbndose mutuamente en su labor, cuando no la han nulificado por
completo.
[...} para algunos Estados, la accin federal es ignorada; en
algunos otros, es vista con recelo o egosmos mal entendidos, aun
cuando en la mayora predomina una franca cooperacin y entendimiento.
En algunas circunstancias la accin local descargara gustosa
toda su responsabilidad en materia educativa y dejara el campo total
a la Federacin. Tal parece que estos Estados y municipios se preocupan ms por la fcil tarea de emplear los recursos econmicos del
pueblo en satisfacer necesidades superfluas, si no en disimulado o
franco despilfarro, descuidando de atender as la noble tarea de la
educacin, deber ineludible establecido expresamente por nuestra
Constitucin.
En algunos casos, afortunadamente por excepcin, ha venido
fomentndose un antagonismo localista, que se traduce en un quebranto o ineficacia de la accin educativa. [...] confo en que de esta
Asamblea saldr una orientacin definitiva, un programa general de
coordinacin, y un completo y definitivo entendimiento para nuestras
actividades futuras; pues la educacin puede ser puesta por encima
de pequeneces y de mezquinos intereses personales o locales, ya que,
por io que respecta a la escuela, no debe haber ms poltica que la del
trabajo, la cultura, la fraternidad y la unin de la familia mexicana.17
La Asamblea Nacional-de Educacin abord todos los asuntos
previstos en la convocatoria y en el discurso inaugural del titular
de la SEP y emiti sobre ellos las siguientes conclusiones:
1. Fij para toda la Repblica la participacin fiscal que tendran en el futuro tanto la Federacin como los estados. stos
destinaran a la educacin, en lo sucesivo, no menos de 40% de sus
" dem. Para afrontar estos problemas, la SEP haba dado instrucciones a los
directores e inspectores de Educacin para que cerraran todas las escuelas que se
hallaran en lugares donde los gobiernos estatales o los municipios estuvieran
llevando a cabo una eficiente labor, y que esta actividad federal se enfocara preferentemente en aquellos centros que carecieran de escuelas locales.
182
LA FEDERALIZACIV EDUCATIVA EN MEXICO
presupuestos generales. El presupuesto educativo lo distribuiran

los estados como sigue: 70% para las primarias, 20% para tcnicas
y 10% para secundarias, preparatorias y universidades.
2. La accin educativa local ser responsabilidad de los gobiernos de los estados, limitndose el papel de la SEP a "su natural y
lgica funcin auxiliar". La Secretara se comprometi tambin a
aportar una proporcin que va de 40 a 200% de los presupuestos
educativos locales.
3. La Federacin tomara a su cargo las regiones ms difciles,
es decir, las rurales y menos pobladas, con la idea de dejar a los
gobiernos locales, las cabeceras municipales, ciudades y centros de
poblacin mayores de mil habitantes. Esto no significa que se vaya
a seguir ".en el error antiguo de fijar zonas exclusivas".
4. Se estableci una coordinacin de sueldos para todo el
magisterio, comprometindose la Federacin a no pagar a sus
maestros, en ningn caso, sueldos menores de los que paguen las
entidades federativas.
5. Que se libere a las comunidades del sostenimiento de las
escuelas de circuito y que, en adelante, los gastos sean absorbidos
por la Federacin y los estados, con base en una proporcin de
dos por uno. Adems, que las escuelas de circuito con ms de treinta alumnos fuesen elevadas a la categora de escuelas rurales.
6. Que se establezca un sistema de inspeccin mutuo entre el
sistema escolar federal y el estatal, mediante un acuerdo entre los
inspectores federales y estatales.
7. Se establecieron las bases uniformes en sus orientaciones
bsicas, organizacin, tendencia, programas, estadstica, etc., para
la educacin primaria en toda la Repblica.
Es notable la falta de una resolucin con respecto a la centralizacin educativa a nivel estatal, en el sentido de que los sistemas
escolares municipales fuesen absorbidos por una direccin tcnica
y administrativa del gobierno del estado. Tampoco se acept la
propuesta de la Secretara sobre unificacin de los libros de texto.
La Asamblea rechaz su generalizacin para todos los cursos y
grados, aceptndolo slo para ciertos grados y materias.
AOS DE INCEKTIDUMBRE
183
LOS ESTADOS ENCABEZADOS POR VERACRUZ

RECHAZAN LA FEDERALIZACIN DE LA ENSEANZA (1929)
La delegacin veracruzana (Gabriel Lucio y Manuel C. Tello)

encabez la oposicin a la federalizacin de la enseanza en el
Congreso Nacional de Maestros (Mxico, septiembre de 1929).
Lucio relata que, sin estar contemplado en el temario, se
propuso al Congreso un proyecto de "federalizacin de la educacin rural". Entre los delegados que lo aprobaron slo cinco eran
representantes de los estados, el resto fueron los votos de los representantes de las agrupaciones magisteriales, en los que predominaban los del Distrito Federal.
Las delegaciones de Tamaulipas, Coahuila, Hidalgo y Veracruz
se retiraron del Congreso en repudio de lo que juzgaron un procedimiento arbitrario. La federalizacin de la enseanza anota
Gabriel Lucio fue aprobada no obstante el rechazo de los delegados estatales, los nicos congresistas "que por derecho corresponda resolver sobre este asunto".18
Se rechaz la federalizacin de la educacin rural porque se
deca slo era el primer paso para la centralizacin de la direccin tcnica de todos los servicios educativos locales, aunque siguiera corriendo por cuenta de los estados el pago de los maestros.
En cambio, los que apoyaban la federalizacin aducan, entre otras
razones, que "la soberana de los estados en materia de educacin
es barrera del oscurantismo".19
Los delegados veracruzanos enarbolaron la soberana de los
estados contra la federalizacin de cualquier servicio educavo. La
educacin decan es ima funcin esencial, una de las actividades sociales bsicas de cualquier gobierno:
Si el rgimen federal subsistiese, an en su forma, exclusivamente
para la esfera de la accin poltica, centralizados en cambio los
servicios econmicos, higinicos, educativos, etc., podemos asegurar
que existira solamente un ridculo remedo de rgimen federal artifi18
Gabriel Lucio, "La federalizacin de la educacin primara y el espritu
nacional [Trabajo ledo en la Segunda Reunin Cultural del Sindicato de Maestros
de Jalapa]", en Revista de Educacin, Escuela Normal del Estado de Veracruz,
num. 3, Jalapa, noviembre de 1929, pp. 1-2.
19
Ibidem, p. 2.
184
cioso, puesto que el aspecto funcional de todo gobierno lo constituyen precisamente [...] los servicios sociales.20
Fue un error histrico segn los veracruzanos establecer
un sistema de gobierno federal inmediatamente despus de la
independencia, luego de tres siglos de gobierno colonial fuertemente centralizado; pero ahora de lo que se trataba y ya se
poda era de comenzar a realizar "lo que fuera generosa ensoacin de nuestros generosos y ensoadores antepasados". 21
Los veracruzanos opusieron a la federalzacin tambin el
florecimiento de la educacin en la provincia, el que se haba
expresado decan desde la poca colonial en la fundacin de
colegios en distintas partes del pas y, a finales del siglo xix en la
aparicin de escuelas normales en la mayora de los estados. Casi
no hay capital de estado que no se enorgullezca de alguna institucin educativa "creada por las.fuerzas y por los entusiasmos de la
provincia y as es como va constituyndose, lentamente, porque el
nuestro es un pas nio...'*22
Antes de la revolucin los estados concentraron su atencin en
la enseanza superior; ahora, "la potencialidad de la provincia se
aplica a la escuela popular y muy preferentemente a la educacin
rural". No es justo decan que el gobierno federal se haga
cargo del control tcnico de las escuelas que con tantas dificultades
se han establecido en los estados. Adems era un contrasentido que
las propias autoridades federales estuvieran tratando de "destruir
la iniciativa de los estados", cuando, al mismo tiempo, buscaban
estimular la cooperacin educativa de la iniciativa privada. 23
Contra la defensa de la soberana y de la escuela provinciana,
los partidarios de la federalization adujeron que con la centralizacin "se formar con mayor facilidad el espritu nacional". Pero los
veracruzanos responden:
Ei espritu nacional es el resultado de muy diversos y complejos
factores pero todos ellos bien pueden quedar comprendidos en todos
20
Ibidem, pp. 2-3.

Idem.
23
ld*n.
2
Wm.
31
185
los grupos clsicos: afinidad de valores econmicos que dimanan de

la posesin de un territorio geogrficamente determinado, de comunicaciones que facilitan los tratos comerciales [...] y de otra parte
afinidad de valores espirituales provenientes de comunidad racial, de
igualdad de lenguaje, costumbres, sentimientos, ideas y aspiraciones.
[Y ambos tipos de valores, los econmicos y los espirituales] estn
basados en nuestro contacto con la comunidad regional en que vivimos, con el medio en el cual actuamos y de all por una amplificacin
[...] ascendemos hasta identificarnos con los valores econmicos y
espirituales nacionales, surgiendo as la afinidad que en su sntesis
maravillosa produce el alma nacional.24
Por ello, agregan:
...conviene respetar las diferencias regionales que son las que dan
verdaderas caractersticas a las naciones y no tratar de imponer un
patrn nico que, so pretexto de formar el espritu nacional, destruya
nuestras caractersticas locales.
Debemos defender el derecho que nuestros Estados tienen a
cuidar de todos sus servicios educativos porque as defenderemos las
multiformes virtualidades sanas y fecundas de la provincia, verdaderas raigambres del espritu nacional.25
Los veracruzanos reconocen que la SEP deba jugar un papel
importante en la coordinacin de los esfuerzos educativos de las
entidades federativas, por ejemplo, mediante la convocatoria a
congresos pedaggicos, la creacin de escuelas de experimentacin en los estados con recursos federales, y sus publicaciones. Pero
insisten en que la urgente tarea de coordinacin no debe convertirse bajo ningn pretexto*en "accin coercitiva, centralizadora de
funciones, sino que debe basarse en una amplia tarea de franca y
desinteresada cooperacin". 26
Otro testimonio ste favorable a la federalizacin recuerda que la sesin que se dedic a este tema
.. .fue de lo ms tormentosa porque en ella tomaron parte compaeros
que representaban intereses de ndole local, intereses limitados y
parciales.
dem.
Ibidem, p. 5.
Ibidem, p . 6.
186
LA FEDERAL1ZAC1N EDUCATIVA EN MXICO
Pero finalmente agrega se impuso

...el inters de la Nacin de encauzar la escuela rural, sealndole
finalidades precisas unificadas, tendientes a la integracin del alma
nacional.27
A pesar del rechazo de la federalizacin centralizadora, en esos
aos comienza a ganar terreno la idea de constituir un poder
nacional fuerte. Incluso Luis Cabrera, uno de los hombres ms
cercanos a Carranza y un gran crtico del nuevo rgimen, se
mostraba pesimista con respecto al federalismo. En 1931 Luis
Cabrera dijo:
No hay municipios libres ni puede haberlos...
No hay soberana de los Estados, ni hemos tenido nunca una
Repblica federal; ni podemos tenerla; ni nos conviene tenerla.
Pero carecemos de valor civil para decirlo...
Por el contrario, en cuanto se toca la cuestin del centralismo o
tan siquiera la de reintegrar entidades federativas ms grandes y
menos numerosas somos los primeros en sacar a relucir nuestro
provincialismo, especialmente si a la sazn est de moda ser de
Oaxaca o de Coahuila, o de Sonora, o de Tamaulipas o de Michoacn.
Ni tenemos la honradez sufiente para confesar que la soberana
de los Estados siempre ha sido una mentira y que slo ha servido para
eludir responsabilidades del centro o para facilitar los caciquismos
con que los caudillos mximos pagan a sus lugartenientes.
Y cuando se nos ponen al frente las ventajas que la patria
obtendra de su unificacin territorial y poltica, sacamos en seguida
a relucir nuestro patriotismo de campanario, prefiriendo el federalismo terico que nos sirve para medrar y que es la base de las tiranas
locales, a un centralismo que odiamos a ciegas y por mera tradicin,
como continuamos creyendo por mera rutina y por conveniencia en
el sistema federativo.2"
27
Juan B. Satazar, "Discurso pronunciado por el profesor..., en la clausura del

Congreso Nacional de Maestros (27 de septiembre de 1929)", Herrero, Mxico,
1929.
28
Luis Cabrera, "Balance de la Revolucin (conferencias pronunciadas en la
Biblioteca Nacional de Mxico, el 30 de enero de 1931)".
187
EVOLUCIN DEL PROYECTO EDUCATIVO
DEL PARTIDO NACIONAL REVOLUCIONARIO
(PNR)
Programa de accin
El Programa de accin del PNR destaca la educacin pblica como
uno de los puntos fundamentales, postulando que prestar decidido apoyo a la actividad educativa y procurar
...una accin coordinada en los procedimientos y la uniformidad de
los sistemas y de los programas, desde los rganos federales educativos de mayor potencialidad hasta los rganos educativos municipales...
El Partido [...] no pretende la federalizacin de la enseanza o su
centralizacin y control por el Gobierno Federal en la Ciudad de
Mxico, ni relevar a los Estados y a los municipios de sus atribuciones
y responsabilidades en el ramo educativo. El Partido [...] cree que la
accin de [los gobiernos y municipios] debe coordinarse entre s,
espiritual, administrativa y tcnicamente, cuidando de conservar su
personalidad y el derecho de cada entidad federativa, pero estableciendo, al mismo tiempo, una ordenacin lgica de todos los aspectos
del programa educativo a fin de conservarlo coherente, vigoroso y tan
extensivo como sea posible.29
La federalizacin en el primer Plan Sexenal (1934-1940)
La Liga de Maestros Ateos de Tabasco expresa a Bassols su preocupacin por los proyectos de "federalizacin de la enseanza" que
estaban circulando en la .Ciudad de Mxico. La federalizacin
apuntaba la Liga tabasqea poda producir algunos efectos
negativos: i) el continuo cambio de maestros de una entidad a otra,
de tal modo que no se aprovechara el conocimiento que adquieren
los maestros del medio en que actan; ii) el aplastamiento de las
tendencias renovadoras que se haban formado en algunos estados,
y Hi) el olvido de los diversos matices ideolgicos y las complejas
necesidades de cada regin. 30
PNR, "Programa de Accin (20 de enero de 1929)", en Historia documental del
Pbrtido de (a Revolucin, tomo I: PNR 1929-1932, PRI/ICAP, 1981, p. 59.
Narciso Bassols, "Comunicacin a la Liga de Maestros Ateos de ViUaherm
sa, Tabasco (9 de febrero de 1934)", en SEP, Memoria, t. II, 31 de agosto de 1934,
, 1934, pp. 143-144.
188
Bassols responde a los tabasqueftos que los propsitos de la SEP

al respecto se hallaban definidos "con bastante exactitud" en el
Plan Sexenal del PNR:
Se impone la necesidad de coordinar la accin educacional de ios
Ayuntamientos, de los Gobiernos Locales y del Gobierno Federal,
para evitar los graves inconvenientes que provienen de la disparidad
de disposiciones, mtodos y procedimientos que se han aplicado a
esta materia.
Por tanto, a la brevedad posible se celebrarn los convenientes
acuerdos entre las autoridades locales y las del Gobierno Federal,
sobre la base de que la unidad y coordinacin en materia de educacin primaria no eximir a las autoridades locales de las obligaciones
educativas que les corresponden.
Los acuerdos expresados estipularn que compete al Gobierno
Federal el manejo tcnico y administrativo de las escuelas primarias.
El Partido Nacional Revolucionario, convencido por experiencia
de los ltimos aos, acepta que es indispensable unificar la obra de
educacin rural y primaria urbana en toda la Repblica, pues de otra
suerte, se merman considerablemente los frutos del esfuerzo emprendido para lograr por el camino de la cultura, la unificacin de la
nacionalidad y del espritu patrio.
Para atender a las necesidades tcnicas de este ramo, se crear un
Consejo de Educacin Rural dependiente de la Secretara de Educacin Pblica, el cual ser un cuerpo mixto, formado por autoridades
educativas y maestros, que no se dedicar a funciones administrativas.
Este consejo tendr por objeto fijar la orientacin pedaggica y social
de las escuelas rurales.31
En el Plan se asentaba tambin que
...el Gobierno Federal, los Gobiernos Locales y los Ayuntamientos,
por ningn motivo debern reducir en lo adelante, los porcentajes
de los presupuestos de egresos destinados al ramo de educacin, de
suerte que en el presupuesto federal las sumas que se asignen nunca
sern inferiores a 15% del total de los gastos de la Federacin; y en
las entidades federativas al elaborarse los planes locales de gobierno,
se fijarn porcentajes mnimos que en ningn caso sern menores a
los que rigen a la educacin en el presente ao de 1933.32
sl
32
Partido Nacional Revolucionario, Pian Sexenal...

dem.
189
El Plan Sexenal planteaba, no la abstencin o limitacin de los

esfuerzos locales, sino por el contrario: era un llamamiento a que
los gobiernos locales "vigoricen y extiendan su accin", pero con
"congruencia y armona en vez de heterogeneidad y confusin".33
El ms radical intento de federalizacin afirmaba Bassols
tendr que apoyarse, no en el predominio de uno de los niveles de
gobierno, sino en "la cooperacin y el sometimiento comn a las
exigencias de carcter nacional, la mayor eficacia en la obra de
redencin cultural del pueblo". An ms: haba que suprimir la
palabra "federalizacin" porque
...no debemos pensar en la unificacin educativa usando las mismas
ideas y dejando que se filtren los mismos sentimientos que intervienen en la defensa de la soberana local de los Estados. No debemos
hacerlo porque la actitud de desconfianza y lucha que inspira forzosamente a todo el que defiende su soberana [...] su independencia y
su poder propio [...], es una actitud fatal en el campo de los problemas
educativos. En cambio, apoyando la conducta en propsitos ms
levantados y fecundos, que busquen slo la pronta realizacin de los
anhelos populares de cultura, se esclarece el camino y se allanan
los obstculos.34
"La soberana local se satisface" segn Bassols garantizando en los convenios entre la SEP y los estados "el respeto a las
modalidades regionales y a las exigencias derivadas de la fisonoma
social de cada entidad y [...] el concurso forzoso de los maestros del
estado en la obra educativa que en l se realiza". Dejando "que los
grandes fines nacionales, las directrices y orientaciones medulares
se subordinen a vastos prepsitos de conjunto", los cuales seran
definidos por el ejecutivo federal.
S que el intento no podr realizarse en un da, ni en un ao, qu
inclusive, apresurar demasiado su realizacin puede ser de efectos
contraproducentes, porque si no se prepara la conciencia de los
maestros, de las autoridades y de los grupos sociales organizados a fin
de que aprecien la trascendencia del propsito y acepten la idea en
33
Narciso Bassols, "Comunicacin a la Liga de Maestros Ateos de Villahermosa, Tabasco (9 de febrero de 1934)", en SEP, Memoria, t. II, 31 de agosto de 1934,
TON, 1934, p. 144.
34
Ibidem, p. 145.
190
su verdadero valor, sin remedio se producir una reaccin violenta

capaz de consolidar, por lo menos transitoriamente, la desarticulacin y la carencia de unidad que reinan actualmente.
Y termina diciendo a los maestros ateos de Tabasco:
Nuestro sistema federal hubiera podido alcanzar esa virtud de contencin [el equilibrio impuesto por la vitalidad propia de las entidades particulares], si en vez de voces de centralismo frente a afanes de
dispersin, hubisemos encontrado exigencias de equilibrio y de organizacin inteligente de la vida comn, por una y otra parte: la
Ciudad de Mxico y los Estados.36
REDISTRIBUCIN CONSTITUCIONAL
DE LA RESPONSABILIDAD EDUCATIVA
El Proyecto de Reformas al Artculo 3o. Constitucional, enviado

por el PNR a la Cmara de Diputados, en 1934, contena tres asuntos
principales. El primero trataba sobre la orientacin ms general de
la educacin pblica (oficial y particular), en el que se propona el
remplazo del concepto de educacin "laica" por el de "socialista".
El segundo, tena que ver con el papel del Estado en la educacin
bsica y normal y la destinada a los obreros y campesinos; as como
la intervencin de los particulares en los distintos niveles y modalidades educativas. El tercero se ocupaba de las medidas constitucionales que habran de dictarse para "coordinar convenientemente
el desarrollo de las actividades educativas en toda la Repblica, y para
la distribucin del costo del servicio educacional entre la Federacin,
los estados y los municipios".
La mayor parte de los documentos legislativos y del debate del
Proyecto de Reformas, concentraron su atencin en los dos primeros asuntos: la educacin socialista y el papel educativo del Estado
y los particulares, y el de la relacin de la Universidad Nacional con
el gobierno de la Repblica. Lo mismo ocurri fuera del mbito
legislativo. La prensa, las instituciones educativas, y las organizaciones obreras, campesinas, estudiantiles y de padres de familia se
35
/fem, pp. 146-147.

Idem.
36
191
ocuparon principalmente de debatir los asuntos referidos a la

orientacin ideolgica de la educacin y el papel educativo del
Estado, los particulares y la Iglesia.
El tercer asunto, el de la unificacin, coordinacin y distribucin de la funcin educativa entre los tres niveles de gobierno, fue
el que mereci la menor atencin en el debate legislativo y extralegislativo del Proyecto de Reforma Constitucional.
Eso ocurri no obstante que el tema de la distribucin de funciones y responsabilidades educativas estaba en el ambiente poltico y educativo desde finales del siglo pasado, como nos lo muestra
el hecho de que, a la menor provocacin, el asunto se actualizaba
en todos los foros educativos; y sobre todo, no obstante que en los
primeros aos de la dcada de los treinta tiende a ganar terreno la
idea de la federalizacin de la enseanza en el medio poltico y
educativo federal. Ms notable es el escaso debate en torno del
centralismo y del federalismo educativo por el hecho de que ocurre
en el momento mismo en que comienza uno de los periodos en que
se promover con mayor beligerancia la federalizacin de la enseanza, tanto desde el gobierno de la Repblica como de las organizaciones sociales principalmente obreras y magisteriales.
Aunque menos que los otros asuntos, el del federalismo y el
centralismo educativo mereci algunos prrafos significativos en la
exposicin de motivos del dictamen, y la intervencin de dos
diputados, una en pro y otra en contra del contenido propuesto
por las Comisiones Dictaminadoras. Esos prrafos nos revelan el
motivo quiz el principal de que no aflorase el debate del
centralismo y federalismo educativo: la cautela con la que fue
abordado por la Comisin y el hecho de que hubieran quedado
intocadas las facultades concurrentes de la Federacin y los estados
para legislar en materia educativa.
En la iniciativa del PNR slo se planteaba, con respecto a este
asunto, la reforma del artculo 3o. constitucional, introduciendo en
el ltimo prrafo la siguiente disposicin:
El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la
educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los
Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, y a sealar las sanciones aplicables
192
LATEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan.37
Sin embargo, las Comisiones Dictaminadoras incluyen la misma disposicin en la fraccin XXV del artculo 73, referida a las
facultades del Congreso de la Unin y suprimen del prrafo final,
introducido en la Reforma de 1921, que dispona:
La Federacin tendr jurisdiccin sobre los planteles que ella establezca, sostenga y organice, sin menoscabo de la libertad que tienen
los Estados para legislar sobre el mismo ramo educacional.
El ltimo prrafo del artculo 3o. y la fraccin XXV del 73
fueron justificados en el Dictamen con base en el Plan Sexenal del
PNR y con argumentos como los siguientes:
Slo negando la supremaca de las necesidades nacionales frente a los
intereses particularistas de cada entidad y olvidando que en el fondo
de nuestros grandes problemas sociales hay una fuerte proporcin de
factores negativos derivados de nuestra falta de homogeneidad nacional, podra negarse la necesidad de articular la obra educativa de la
Repblica, en un sistema comn que asegure congruencia en los
esfuerzos de todos.
Pero si se busca dar unidad de conjunto a dicha obra, no se
requiere, ni se podra desear vlidamente, el logro de la coordinacin
buscada, mediante la eliminacin o el sometimiento de los Estados en
esta materia. La magnitud del esfuerzo educativo que est por desarrollarse, no permitira que el Gobierno Federal pretendiera asumir
por su cuenta exclusiva, la realizacin del vastsimo programa de
accin cultural que la Repblica demanda.
Nada est ms lejos del nimo de las Comisiones unidas que
formulan este dictamen, que el hecho de pretender Devar a cabo una
federalizacin en materia educativa. Entendemos por federalization
el paso que consiste en quitar a los gobiernos de los Estados un
rengln cualquiera de facultades legislativas, judiciales o de administracin, para incluirlo entre las materias que la Constitucin Federal
atribuye a la competencia de los rganos del Gobierno General. La
federalizacin es un traslado de atribuciones a manos del Gobierno
del centro, con detrimento o reduccin de las atribuciones de los
Gobiernos locales.
ltimo prrafo del artculo 3o. constitucional.
ANOS DE INCERT1DUMBRE
193
...lo que las Comisiones [...] proponen [...] es precisamente lo

contrario, pues no se trata de quitar a los Gobiernos locales sus
facultades y obligaciones en materia educativa, sino solamente se
busca un medio adecuado para que el ejercicio de esas funciones y el
cumplimiento de tales deberes, es*to es, la accin educativa de los
Gobiernos de los Estados y los Municipios, alcance la mayor intensidad, se desenvuelva en planos de eficacia superiores a las vicisitudes
polticas y a los caprichos personales, y corresponda, en suma, a las
exigencias apremiantes de nuestra dolorosa situacin en materia de
cultura.
...no pretende eliminar la accin de los gobiernos locales, sino
que establece tan slo un sistema de distribucin justa, uniforme y
controlada, de las funciones educativas entre las tres entidades pblicas que participan en ellas.
Para dar flexibilidad al sistema, permitiendo que las normas de
distribucin de las funciones tcnicas y administrativas y de reparto
justo de las cargas econmicas, puedan irse modificando sucesivamente, a fin de ponerlas de acuerdo en todo momento con las
necesidades de la realidad, se propone que la intervencin del Congreso de la Unin consista en expedir las leyes necesarias, en vez de
establecer el sistema tradicional de una sola ley reglamentaria, que
slo es modificada cuando se la encuentra deficiente o inaplicable por
el largo tiempo transcurrido desde su expedicin. [El objetivo es] dar
al Congreso de la Unin que est formado por representantes que
encarnan los intereses y demandas de los Estadosuna participacin
constante en la labor de ajuste y distribucin de las funciones educativas y de su costo, entre la Federacin, los Estados y los Municipios.
Se conseguir mediante la implantacin de este procedimiento, el
resultado muy provechoso de poner peridicamente ante los ojos de
los legisladores de la Repblica, la condicin que; guarde el desarrollo
de la educacin en cada Estado, y el porcentaje de los presupuestos de cada Entidad qu se estn dedicando al sostenimiento y multiplicacin de las Escuelas,con lo cual se provocar sin duda alguna la
emulacin benfica de los gobernantes locales.
Puede esperarse que significar un positivo progreso en la efectividad del movimiento educacional del pas, el hecho de llegar a
lograr que anualmente el Congreso de la Unin fije el monto de los
presupuestos educacionales de la Repblica entera, distribuyndolos
entre la Federacin, los Estados y los Municipios, pues de esa suerte
cada gobierno local sufrir el control directo de la opinin pblica y
del Congreso Federal a modo de evitar que gobernantes poco entusiastas o incomprensivos, dejen incumplidas sus obligaciones en este
importante rengln.
No se reducir la obra de unificacin al reparto equitativo de las
cargas econmicas y la vigilancia de la realizacin de las erogaciones
asignadas, sino que en el aspecto propiamente pedaggico de orga-
194
nizacin de planteles y elaboracin de programas y mtodos se har

posible la formacin de instituciones educativas locales que, respetando los intereses de cada Entidad y estando integradas por maestros
de la regin, coordinen, sin embargo, su trabajo con el que desarrollen las otras Entidades de la Repblica. La fisonoma local, el contacto con las necesidades y tendencias de cada Entidad, el respeto a las
demandas justas de reconocimiento de la personalidad de cada
Estado, se lograrn entonces sin perjuicio de los imperativos nacionales, sin menoscabo de la formacin de un espritu patrio comn.
Tocar al Congreso de la Unin ir modelando poco a poco y en
forma siempre atenta a las aspiraciones locales, el cauce destinado a
conducir la accin conjunta del Gobierno Federal, de los Estados y de
los Municipios en materia educativa. 38
C o n respecto al m i s m o a s u n t o p e r o e n lo q u e se refiere a la
reforma d e l artculo 7 3 , se asienta e n el Dictamen:
...En vez del sistema que [...] consiste en una dualidad de legislaciones
totalmente independientes entre s, la federal por lo que toca a los
planteles del Gobierno del centro y la local relativa a las escuelas
creadas por los Gobiernos de los Estados; se propone un sistema de
legislacin coordinada que permitir que los gobiernos locales, dentro de los lincamientos de carcter general que marquen las leyes
expedidas por el Congreso de la Unin, dicten las normas destinadas
a aplicarse en los planteles educativos que funcionen dentro del
territorio de cada Entidad. 3 9
Al abrir el d e b a t e del Proyecto e n lo general, el d i p u t a d o
Gilberto Bosques dijo q u e e r a
...fundamental para los destinos de la educacin en Mxico, que este
aparato educativo en la Repblica funcione sujeto a normas generales
de coordinacin, de articulacin de funciones, con objeto de que
nosotros podamos desarrollar en todo el pas un programa educativo
que lleve el contenido de la reforma en un sentido socialista de la
enseanza. 40
38
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educacin Pblica de la
Cmara de Diputados, "Dictamen sobre el Proyecto de reformas al Artculo 3o. de
la Constitucin Poltica Federal, que present a la consideracin del Bloque Nacional Revolucionario de la H. Cmara de Diputados, el Comit Ejecutivo Nacional del
Partido Nacional Revolucionario (8 de octubre de 1934)".
9
Ibidem.
40
Debate del Proyecto de reforma de los artculos 3o. y fraccin XXV del
artculo 73 constitucional, en la Cmara de Diputados, octubre de 1934.
195
La discusin en lo general y en lo particular se concentr en el

tema de la educacin socialista, unos sostenan el "socialismo de la
revolucin mexicana", como fue definido originalmente por el
PNR; otros el "socialismo" a secas, en los trminos del dictamen, y
otros, el "socialismo cientfico", defendido principalmente por las
diputaciones de Tabasco y Veracruz. Otro asunto muy debatido fue
el de si la "educacin socialista" deba ser la orientacin ideolgica
slo de las escuelas oficials y particulares de primaria, secundaria
y normal; o si deba extenderse a las escuelas de todos los niveles y
modalidades sostenidas por el Estado (incluida la Universidad)
y por los particulares.
En torno al tema de la distribucin de la funcin educativa
entre los tres niveles de gobierno, slo una voz se levant contra la
supresin del siguiente prrafo del artculo 73 vigente desde 1921:
La Federacin tendr jurisdiccin sobre los planteles que ella establezca, sostenga y organice, sin menoscabo de la libertad que tienen
los Estados para legislar sobre el mismo ramo educacional.
El profesor y diputado tabasqueo Arnulfo Prez, lder de la
Liga de Profesores Ateos de su estado, dijo que al suprimirse ese
prrafo,
se suprime la libertad que los Estados tienen para legislar en materia
de educacin y como esto implica una federalizacin, una centralizacin completa en materia de enseanza, la representacin de Tabasco
se permite solicitar a la Asamblea se acepte la modificacin que sugiere la Comisin, adicionando este prrafo en lugar de suprimirlo.
A mi juicio, la labor de unificacin y de coordinacin en materia
educativa que piensa llevar a cabo el Congreso y el Gobierno Federal
[] es labor de unificacin, es labor de reparto de cargas econmicas
y de la funcin educativa entre el Gobierno de la Federacin, de los
Estados y de los municipios, no es incompatible con la existencia del
prrafo de la Constitucin General vigente, al que acabo de dar
lectura.
Bien podemos llevar a cabo esa labor de educacin, de coordinacin, etc., sin suprimir el prrafo a que me refiero, porque la supresin de ese prrafo vendra s a sentar una base muy peligrosa que
dara margen maana a la centralizacin de la enseanza, que es lo
que precisamente venimos nosotros a impugnar.
La representacin de Tabasco no est de acuerdo en que se
centralice la enseanza, por razones que no escaparn a la conside-
196
racin de ustedes. Esto significara quitar la iniciativa de la provincia; esto significara relevar a los gobiernos de los Estados de la obligacin que tienen de desarrollar fundamentalmente su labor educativa;
esto significara, en una palabra, centralizar la dinmica educacional
del pas, y dejar a los Gobernadores de los Estados, como lo propona
un Ministro de Educacin, en la categora de receptores, de recaudadores de rentas, que nada ms estn proporcionando dinero para que
la federacin se encargue de administrar y dirigir la parte tcnica de la
enseanza. No queremos que los Gobernadores de los Estados se encarguen nada ms de recaudar el dinero y se esmeren en conseguirlo
para ponerlo en manos de la Federacin, a fin de que sta haga lo que
mejor le plazca. Queremos formar un cuerpo de doctrina educativa;
queremos formar la nacionalidad desde este punto de vista. No
desdeamos, en nombre de la decantada soberana de los Estados, la
necesidad urgente de articular la labor educacional de los Gobiernos
de los Estados, tanto ms cuanto que hemos visto que si hay gobernadores avanzados que han desarrollado la labor educacional, en cambio, hay otros que la han desatendido. Bor eso no desdeamos la
urgencia de articular una labor educacional; pero no queremos que
se quite la iniciativa a la provincia; queremos que no se releve a los
Gobernadores de la obligacin que tienen en este particular.
Finalmente, el diputado Arnulfo Prez, en nombre de las
diputaciones de Tabasco y Veracruz, propone que se reincorpore al
artculo 73 el prrafo suprimido por la Comisin Dictaminadora.
Por la Comisin y en defensa de la supresin de ese prrafo,
intervino Luis Enrique Erro:
...fue un tema que preocup dominantemente a las Comisiones, el
tratar el problema de coordinar la enseanza en el pas de tal manera
que no pudiese quedar nunca la sospecha de que trataba de llevar a
cabo una federalization en el sentido general, en el sentido usual de
la palabra, en el campo educativo.
Luis Enrique Erro resalta la importancia de la "integracin de
una nacionalidad plena de vida", pero advierte:
.. .una uniformacin de las mentes, de las conciencias, sobre ser difcilmente imaginable e imposible, no sera tampoco deseable. La originalidad de pensamiento y de emocin; los tipos diversos de hombre
que cada Entidad Federativa pudiera producir, contribuirn a hacer
de Mxico un pas con muchos aspectos, con un genio propio e
importante. Nuestra civilizacin dene que pensarse as como un
197
conjunto de diversidades llenas de sentido vital. No cabe duda de que

las diferencias que pueden existir entre un hombre autctono del
estado de Yucatn son grandes, tanto por lo que se refiere a su
estatura, a las medidas de su carne, como a sus antecedentes de
civilizacin y a un conjunto de datos biolgicos,fsicos,histricos, etc.
En nuestro derecho poltico agrega Erro se sigue uno de
los siguientes dos procedimientos, que podrn tener sus virtudes
en otros campos de accin, pero que en el educativo son igualmente viciosos:
Por una parte est el procedimiento de distribuir entre todos los
Estados, para cada uno de ellos, de un modo pleno, absoluto y
soberano, el ejercicio y desempeo de determinadas funciones; y por
el otro est el sistema de centralizacin, que quizs por alguna malicia
original, se ha llamado federalizacin. El trmino es impropio y slo
porque el uso lo ha sancionado en el sentido que ahora se da, puede
aceptarse; pero de hecho lo que se hace es una centralizacin.
En materia educativa la centralizacin tiene gravsimos defectos
y muy serios inconvenientes, aparte de los que ya seal antes. La
accin del Estado federal en las distintas Entidades tiene repercusiones serias en la iniciativa, buen deseo y actividad de los hombres de
cada Estado, para llevar adelante un esfuerzo educativo.
La Comisin se ha preocupado por presentar al criterio de los
seores diputados un sistema nuevo que sea intermedio entre una
centralizacin y una distribucin de las actividades educativas entre
las distintas Entidades que forman la Repblica Mexicana. Este sistema intermedio consiste en establecer desde esta Cmara normas
generales de accin y de conducta, mediante leyes, no una sola ley
reglamentaria, sino uifa serie de leyes que peridicamente se vayan
expidiendo, que regulen la accin en materia educativa, que sealen,
primero que nada porque esto es fundamental, la aportacin econmica con que cada quien tiene que contribuir para el desarrollo de la
obra. En efecto, esta cuestin econmica es absolutamente funda?
mental y a nadie escapa que si no se fija con cunto ha de contribuir
cada cual, y si no se tiene un control sobre el gasto de este dinero,
cualquier planteo que se haga de la cuestin educativa no pasa de ser
una mera especulacin en el campo terico. Por otra parte, adems
de lo que es en el campo puramente econmico es un conjunto de
normas, de pensamientos y de sistemas pedaggicos en que la experiencia de cada cual y la de la Federacin contribuyan a que se
distribuya en el pas un sentido ms completo de las cosas, un mejor
conocimiento de los problemas y mejores medidas para resolverlos.
198
IAEDEBAUZACIN D\3 CATIVA . MXICO
Y concluye Erro:
No se trata de hacer ni de llevar a cabo una federalization, y para que
as conste y en cualquiera circunstancia que en lo sucesivo pudiera
presentarse que se diera margen a tener que interpretar el texto de
este artculo Constitucional, la Comisin gast cerca de seis o siete
pginas en el original de su dictamen, sealando que no es ste su
propsito; [...] no se trata de llevar a cabo, ni se debe llevar a cabo una
federalizacin de la enseanza, sino que se trata de resolver el problema de integrar nuestra nacionalidad mediante la obra educativa,
respetando todo lo que es vernculo, pero tratando de hacer con ello
una entidad general que tenga un sentido de conjunto; de manera
que efectivamente siendo unos veracruzanos, los otros yucatecos, los
otros sonorenses, todos sean positiva y claramente mexicanos por la
obra de su cultura hasta donde la obra de educacin sea posible o sea
capaz de realizar esta unidad fundamental y necesaria entre nosotros.
El proyecto se aprueba conforme al criterio de la Comisin
Dictaminadora.
La Reforma Constitucional de 1934 establece las bases jurdicas para el desarrollo de una poltica educativa que, durante el
gobierno que comenzaba el 1 de diciembre de ese ao, se caracterizara entre otras cosas por su vocacin federalizadora en su
versin centralizadora, por la difusin de un sindicalismo magisterial que tendra como una de sus principales banderas la
federalizacin de la enseanza.
Afortunadamente para el rgimen federal 41 el impulso "unificador" no fue ms all de la necesidad de coordinar y distribuir la
funcin social educativa y las cargas presupustales entre la Federacin, los estados y los municipios. Los estados conservaron la
facultad de legislar en materia educativa dentro de su respectiva
jurisdiccin, a pesar de haber sido suprimida la declaracin explcita de que la jurisdiccin del Ejecutivo Federal sobre sus planteles
ejercera "sin menoscabo de la libertad que tienen los estados para
legislar sobre el mismo ramo educacional" (Fraccin XXV del
41
Adems, tambin afortunadamente para los universitarios, la respuesta a la
necesidad de imprimir una "orientacin positiva" a la educacin nacional, en vez del
laicismo prescindente, no fue ms all de la definicin de una orientacin "socialista"
a los servicios educativos impartidos por el Estado y a ios ofrecidos por los particulares en educacin primaria, secundara y normal, as como de todos los niveles y
modalidades destinadas a los obreros y los campesinos.
AOS DE INCE.RT1DUMBRE
199
artculo 73). Aun ms: en el dictamen y en el debate, los comisionados exaltaron la necesidad de continuar la obra educativa federal y de imprimir una orientacin general socialista a las
escuelas de todo el pas; pero sin menoscabo enfatizando incluso
la defensa de la soberana educativa de los estados.
La Reforma de 1934 facult al Congreso de la Unin para distribuir la funcin social educativa entre los distintos niveles de gobierno; pero no termin por completo con la estructura dual que
surgi de la Reforma de 1921. En realidad ahora naca una estructura constitucional educativa mixta de facultades exclusivas y concurrentes de la Federacin y los estados en materia educativa. La
Reforma Constitucional de 1934, realizada para avanzar hacia la
centralizacin, permitira avanzar hacia la unificacin de la orientacin general de la educacin pblica nacional y, paradjicamente,
seis dcadas despus (en 1992) permitira redistribuir la responsabilidad educativa entre el gobierno federal y los estados, bajo un
signo contrario: el de la descentralizacin.
VI. LA GRAN JORNADA POLTICA Y SINDICAL

POR LA FEDERALIZACIN
EN LOS AOS DE CRDENAS
LOS PRIMEROS PROYECTOS DE FEDERALIZACIN
DEL CARDENISMO
La reforma al artculo 3o. constitucional de 1934 anunciaba un

periodo de radicalizacin de la poltica educativa en su contenido
ideolgico, social y poltico. Era claro que el rgimen se dispona a
federalizar la educacin primaria, con el fin de convertir al sistema
educativo en uno de sus principales resortes de centralizacin
poltica y radicalizacin de las reformas sociales en el frente ideolgico, agrario y obrero.
Por otra parte, a partir de 1935 encontramos una mayor
iniciativa oficial en la formacin de una organizacin nacional del
magisterio, ntimamente ligada a la idea de la federalizacin educativa y a la de radicalizar la orientacin ideolgica y social de la
educacin pblica.
En el corto periodo de Ignacio Garca Tllez,- como primer
secretario de Educacin del sexenio, el subsecretario Gabriel Lucio, con la colaboracin def Consejo Tcnico de Educacin y del
Comit de Orientacin Socialista, redact un proyecto de nuevas
bases para la firma de convenios de federalizacin, en septiembre
de 1935. Este proyecto defina las aportaciones que correspondo
hacer a la federacin, a los estados y a los municipios, y propona
la promulgacin de una Ley General de Educacin y sus reglamentos, en los que se fijase con claridad y precisin el fin supremo de
la educacin.1 No obstante, durante la gestin de Garca Tllez la
n
Lux, Liga de Profesores del Estado y Partido Sodalteta del Sureste, vol. IV,
um. 9, Metida, octubre de 1935, p. 1.
201
202
SEP slo firm un convenio de federalizacin con el gobierno de

Oaxaca. 2
En su primer informe de gobierno, el I de septiembre de 1935,
el presidente Crdenas plante la necesidad de
...mejorar intensiva y extensivamente los servicios que la Federacin
sostiene, coordinndolos con los de los Estados y municipios, a fin de
obtener un sistema escolar nico; que todas las entidades federativas
apliquen a la educacin pblica cuando menos el 40% de su presupuesto de egresos...3
En el informe del 1 de septiembre de 1936 Crdenas ya no se
refiri a la necesidad de formar "un sistema escolar nico" 4 pero,
unos meses despus, en su mensaje de ao nuevo (1 de enero de
1937) dijo:
Con el propsito de mejorar a todos los educadores del pas, haciendo que los sueldos que pagan los gobiernos de los Estados y algunos
municipales se nivelen con los que paga el gobierno federal, al mismo
tiempo que para conseguir la perfecta coordinacin en las tareas
educacionales, se han hecho los estudios necesarios para la federalizacin de la enseanza, pero esto no se llevar a la prctica desde
luego, en vista de las necesidades que hay que satisfacer por medio de
fuertes erogaciones en la construccin de las grandes obras de irrigacin, de ferrocarriles y carreteras que se han iniciado y que darn
mayor influjo al desarrollo de la economa nacional, reflejndose en
el erario del gobierno en forma que permita consumar los propsitos
de federalizacin.5
En noviembre de 1937, Luis Snchez Pontn, quien tiempo
despus sera el primer secretario de Educacin del gobierno de
vila Camacho, someti a una severa crtica los convenios de fede- Jess Sotelo Incln, "La educacin socialista", en Fernando Solana, Historio
de la educacin en Mxico, FCE-SP, 1981, p. 295.
3
Lzaro Crdenas, "Informe del general de divisin..., presidente de la
Repblica, ante el Congreso de la Unin, el 1 de septiembre de 1935", en Lzaro
Crdenas, Palabras y documentos pblicos de Law.ro Crdenas. Informes de gobierno y
mensajes presidenciales de ao nuevo, 1928/1940, vol. 2, Siglo XXI, Mxico, 1978, p
62.
4
Lzaro Crdenas, "Informe del general de divisin..., presidente de la
Repblica, ante el Congreso de la Unin, el 1 de septiembre de 1936", en op. cit.,
pp. 86-87.
3
Ibidem, p. 142.
JORNADA POLTICA Y SINDICAL POR LA FEDERALIZACIN
203
ralizacin firmados en el pasado. Esos convenios deda haban

establecido un sistema de coordinacin entre la SEP y los estados
que "caminaba lentamente y con tantos tropiezos en su ejecucin"
que difcilmente hubieran llevado a la ansiada unificacin educacional".6
Al presidente Crdenas segn Snchez Pontn no slo le
interesaba la centralizacin tcnica y administrativa, sino tambin
"algo ms profundo que no podra llevarse a cabo mediante gestiones aisladas en cada uno de los estados": la orientacin social de
la escuela. A esa necesidad haban obedecido las reformas del
artculo 3o. y la de la fraccin XXV del artculo 73, que facultaron
al Congreso de la Unin para expedir las leyes que fuesen necesarias para la unificacin y coordinacin del sistema educativo en
toda la Repblica. Sin embargo agregaba el ciclo no haba
concluido, porque la Constitucin segua reconociendo a los municipios y a los estados una competencia concurrente con la federacin en materia educativa. Por eso esperaba que
...en un futuro no lejano, y sin menoscabo de la indispensable atencin que debe darse a las modalidades regionales, la unificacin
sea
completa y pueda hablarse de un sistema nacional nico.7
JORNADA SINDICAL POR LA FEDERALIZACIN
Todos sabemos que la formacin del sindicalismo magisterial mexicano fue de la mano de un vasto proceso de centralizacin y
expansin centralizada def sistema de educacin primaria. Y lo fue,
no slo por el hecho de que los maestros primarios federales hayan
sido los pioneros en la lucha por la federalizacin (entendida como
centralizacin), sino tambin por el hecho de que los maestros
primarios municipales y estatales se organizaron, unas veces, bajo
el liderazgo del magisterio federal en los estados, y otras, para
resistir u oponerse a los sucesivos proyectos de formar una organizacin nacional unitaria del magisterio dominada por los maestros
federales.
6
Luis Snchez Pontn, "La reforma educacional en Mxico", en Revista de Educacin, SEP, vol. I, num. 6, Mxico, D.F., noviembre de 1937, p . 40.
7
dem.
204
La centralizacin educativa estimul de muy diversas formas

la sindicalizacin de los maestros. Una de las ms notables fue la
transformacin de un gremio caracterizado por la pluralidad
patronal (la de los estados y municipios) a uno en el que progresivamente va dominando la unidad patronal representada por la
Secretara de Educacin Pblica, en la que llegan a trabajar la mayora del personal de educacin primaria y secundaria del pas.
Nacido de un proceso fundamentalmente poltico, el sindicalismo magisterial se desarroll contra las incipientes agrupaciones
magisteriales de corte pedaggico que lo precedieron y, sobre todo,
en el marco de una poltica educativa que tenda a menospreciar
las actividades tpicamente escolares y pedaggicas, en nombre de
imperativos que se juzgaron ms urgentes y relevantes y que lo
fueron y siguen siendo en muchos aspectos y regiones del pas,
como son la integracin nacional, mediante la transformacin
socioeconmica de las comunidades rurales y la configuracin de
un sistema poltico nacional y centralizado.
Adems, es un sindicalismo que se encuadra en una legislacin
administrativa y laboral y en un marco estatutario, diseado para
integrar en un sindicato prcticamente nico y centralizado a un
segmento importante de los directivos directores de escuela,
supervisores y directores de educacin y a los empleados tcnicos, administrativos y manuales del sector en todo el pas, dependientes de la SEP y de los gobiernos de los estados.
La formacin del sindicalismo magisterial fue, por s misma,
una empresa centralizadora, como lo fue la sindicalizacin de otros
segmentos de trabajadores manuales e intelectuales.
Sindicalizar era subordinar de un modo centralizado a los
mltiples agrupamientos geogrficos, administrativos, funcionales y profesionales de los empleados de una misma empresa y
luego de ms de una empresa y, en el caso de la administracin
pblica, de una o ms unidades burocrticas. Sindicalizar era
tambin integrar a una misma organizacin a los trabajadores de
muy diversas categoras que hasta entonces no haban pertenecido a ninguna agrupacin presindical.
El sindicalismo no slo integr en una misma organizacin a
los agrupamientos preexistentes, sino tambin desplaz, redfinie*
205
o someti los resortes, actitudes, objetivos y agrupamientos presindicales a una dinmica sindical, muy distinta a los anteriores.
Los clivages profesionales y especiales del magisterio no fueron borrados por completo, pero fueron sometidos a una lgica o
dinmica distinta: la sindical y la poltica.
El impacto centralizador y politizador del sindicalismo es an
mayor cuando tiene lugar en un segmento de empleados de un
organismo como el sistema educativo, que se caracteriza por la
complejidad de su organizacin, sus medios, sus fines y la gran
heterogeneidad de los grupos que la integran, as como por la
extensin y heterogeneidad de sus destinatarios y de los medios
socioeconmicos donde se desempean.
Aumenta la complejidad y las fuentes de contradiccin
cuando el Estado encomienda a los maestros como miembros del
sindicato y en su desempeo profesional el cumplimiento de
tareas sociales y polticas, ms all de su labor docente en el aula y
la escuela.
Las organizaciones profesionales se debilitan con el predominio creciente de la representacin laboral, la invasin de las instancias profesionales por las sindicales y, casi tres dcadas despus,
con la supresin de las ramas seccionales y nacionales de especialidad que daban expresin sindical a grupos profesionales especficos del magisterio.
Una de las demandas centrales de las organizaciones de maestros federales fue precisamente federalizar la enseanza, que para
ellos implicaba ampliar su membresa e influencia en el conjunto
del magisterio del pas, mediante la plena incorporacin de los
maestros que seguan trabajando para los gobiernos de los estados.
La idea fue difundindose entre los propios maestros estatales.
Adems, en estos aos, la sindicalizacin y la lucha por la
federalizacin de los maestros locales se convirtieron en aliados del
gobierno federal, de las centrales obreras y magisteriales y grupos
polticos nacionales para neutralizar, debilitar o eliminar a los
grupos de poder local, como ocurri en Sonora, Michoacn, San
Luis Potos, Tamaulipas, Yucatn, Mxico y otros estados de la
Repblica.
Las organizaciones magisteriales con vocacin nacional que
preexistieron y actuaron durante los primeros tres aos del sexenio
206
del presidente Crdenas, la Federacin Nacional del Magisterio

(FNM), la Confederacin Nacional de Organizaciones Magisteriales
(CNOM) la Confederacin Mexicana de Maestros (CMM), la Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), la Federacin
Mexicana de Trabajadores de la Educacin (FMTE) fueron eso,
confederaciones y federaciones. Esto fue as hasta 1938, cuando se
constituye el Sindicato de Trabajadores de la Educacin de la
Repblica Mexicana (STERM), el cual intenta ser eso, un sindicato
nacional unitario, con base en lo previsto por el Estatuto Jurdico
para los Trabajadores de los Poderes de la Unin, promulgado ese
mismo ao. El Estatuto, recordemos, prevea la fundacin de una
sola organizacin sindical en cada unidad burocrtica, en este caso
la SEP. De ese modo se inicia el remplazo de la estructura confederada o federada por una de tipo unitario.
Sin embargo, el Estatuto Jurdico slo tena validez con relacin a los maestros federales. Al margen del Estatuto quedaba la
mayora de los maestros, que seguan dependiendo laboralmente
de los estados y municipios. En esas circunstancias era muy difcil
encuadrar cabalmente a poco ms de la mitad del magisterio en un
sindicato nacional. El nico modo como se podra realizar era
mediante la federalizacin absoluta de la educacin.
Por eso, al igual que las organizaciones nacionales que le
antecedieron, el STERM emprende en 1939 una intensa jornada en
favor de la federalizacin de la enseanza. Para entonces la poltica
centralizadora de la educacin contaba con el apoyo que derivaba
de la propia existencia del STERM y del hecho de que, para entonces,
ya dependan del gobierno federal casi la mitad de los docentes,
escuelas y matrcula de educacin primaria. El centralismo educativo contaba adems con el argumento de que el dominio federal
sobre la educacin primaria era el resultado, no tanto de la absorcin como de la retraccin de los subsistemas locales y del crecimiento del sistema federal.
A mediados de 1939 el STERM emprende una campaa nacional
en pro de la federalizacin de la enseanza, ordenando a sus
secciones de los estados las siguientes instrucciones: i) entablar
negociaciones con los gobernadores con el fin de lograr la federalizacin sobre la base de un proyecto de convenio elaborado por la
Comisin Pedaggica Nacional del Sindicato; ) popularizar entre
207
los maestros las ventajas de la federalizacin; iii) procurar el apoyo

de las organizaciones obreras, campesinas, estudiantiles y populares para que realicen mtines en las secciones y delegaciones
sindicales y participen en "una gran manifestacin del magisterio
en el estado [...] pues se pretende que tal acto tenga una resonancia
nacional"; iv) en los estados donde ya estuviese en vigor un convenio de federalizacin, se demandara, segn fuera el caso, su
modificacin cuando fuera desventajoso para los maestros o
su cumplimiento estricto, y, en todo caso, participar en la campaa
"para consolidar esta conquista del magisterio y apoyar la campaa en las entidades ms prximas".8
Como parte de esta campaa se publicaron 10 mil ejemplares
de un folleto sobre la Federalizacin de la enseanza, se enviaron
numerosas cartas a las organizaciones obreras y campesinas, a la
prensa, a los diputados y senadores, a los gobernadores de los
estados, al secretario de Educacin Pblica y al presidente de la
Repblica "con el fin de promover una corriente favorable hacia
esta urgente demanda del magisterio".9
En 1940 estaban vigentes ocho convenios de federalizacin en
el mismo nmero de estados y se esperaba en breve la firma de
otros dos, para lo cual las secciones estaban en plticas con los
gobernadores de Chihuahua y Mxico. Adems el Comit Ejecutivo Nacional del STERM estaba gestionando ante una Comisin de
gobernadores la definicin de "los trminos de un convenio, conforme al cual llevar a cabo, a plazo breve y de modo uniforme, la
federalizacin de la enseanza en el resto de la Repblica".10
A finales de ese ao, la revista del STERM informa de la existencia de conflictos magisteriales en los estados de Veracruz, Aguascalientes, Michoacn, Hidalgo, Tamaulipas, Quertaro y Tabasco, en
los cuales se demandaba la firma o el cumplimiento de los conve-.
nios de federalizacin.11
es, STERM, vol. I, nm. 12, 13 de junio de 1939.
STERM, Informe del Comit Ejecutivo Nacional al Primer Congreso Ordinario del...,
CIWFSTSE, Mxico, 18 de febrero de 1940, p. 23.
}
Ibidem, p. 32.
Tesis, vol. II, nms. 15 y 16, 15 de octubre de 1939, pp. 21-22 y 22, respectivamente. Los maestros de Aguascalientes iniciaron la huelga en octubre reclaman<jo el pago de sueldos atrasados (hasta por quince decenas) y la levantaron en el
guente mes con el inicio de la discusin del contrato de federalizacin; en
208
El Comit Ejecutivo Nacional (CEN) informa al Primer Congreso del STERM (febrero de 1940) de varios conflictos locales. En
Michoacn, el gobierno local haba rechazado a la comisin integrada por el STERM, la CTM y la SEP con el objeto de discutir la
federalizacin de la enseanza, desatando una ola de represiones,
cambios de adscripcin, etc. En Veracruz, huelga de por medio, se
logr el pago de salarios adeudados por diversos municipios; en
dicho estado se haba planeado una huelga general por un conjunto de demandas que importaban ms de 600 mil pesos, pero slo
se obtuvieron 100 mil para aumento de salarios, y en convenios
particulares con algunos municipios se obtuvieron mejoras de
salarios y otras prestaciones. Segn el CEN del sindicato, en Veracruz "se cometi un error al someter al arbitraje de la presidencia
de la Repblica", puesto que prcticamente dej sin responsabilidad al gobierno del estado, el cual se declar insolvente; sin
embargo, se agregaba "creemos que en este estado se puede reiniciar una lucha para conseguir la elevacin de los salarios por una
parte y la federalizacin de la enseanza por la otra, ya que ambas
cosas son factibles". En Zacatecas el STERM se enfrent a la alianza
del director de Educacin Federal, Arnulfo Ochoa Reyna y el
gobernador del estado. En Durango, el gobernador del estado
dividi a las organizaciones cetemistas de la entidad y particularmente a la seccin X, segregando a los maestros estatales y formando con ellos un sindicato independiente del STERM y de la CTW,
"merced a la presin ejercida y a las componendas con los malos
dirigentes locales"; tambin inici la persecucin cambios de
adscripcin injustificados, suspensin de sueldos y ceses de los
maestros que permanecieron leales al STERM; en este estado se
produjo tambin "una intensa agitacin en el magisterio federal
con motivo de la designacin del profesor Fernando Ximello como
director de Educacin Federal, pero "gracias a la intervencin de
Michoacn, el STERM, la CTM y la SEP formaron una comisin mixta con el fin de
entablar plticas con el gobernador del estado para que fuese federalizada la
enseanza; en Hidalgo y Tamaulipas, los maestros exigan a la SEP y al gobierno
local, respectivamente, el cumplimiento del convenio de federalizacin; en Veracruz se estaba preparando una huelga, que el STEILM promete apoyar, porque lo*
municipios de Papantla, Cosamaloapan, Alvarado, Huatusco y Coscomatepec adeudaban salarios a sus maestros, as como el gobierno del estado a los maestros de
Huatusco, Tantoyuca, Jaltipan, Chicontepec, Naolinco, Tierra Blanca y Texistepec.
209
este Comit Nacional y de los compaeros dirigentes del estado"

la solucin del problema ya se haba encaminado por la va pacfica. En Coahuila, el gobernador, "instigado por" dos funcionarios
federales, Maurilio R Nez y Jos Mara Hernndez, tambin
dividi al magisterio y sujet a la represin a los maestros del
STERM; pero con la intervencin del CEN, la CTM y el secretario de
Educacin se corrigieron, en parte, algunas irregularidades; en
dicho estado, algunos municipios tambin adeudan sueldos a los
maestros, por lo que en algunos lugares "se han planteado inclusive movimientos de huelga". En Nuevo Len "realizamos una
huelga revolucionaria, con apoyo de las organizaciones amigas [...],
especialmente por la Federacin de Trabajadores de la CTM. Este
problema se encauzaba por un camino beneficioso en favor de la
satisfaccin de las demandas. Desgraciadamente, fuerzas extraas
al magisterio intervinieron y presionaron hasta conseguir [que] se
levantara este movimiento, por lo que no se obtuvieron grandes
beneficios como se poda haber conseguido con ayuda de paros
generales de los obreros, que en el estado estaban dispuestos a
hacerlos, as como manifestaciones, etc. Afortunadamente se conserva la unidad del magisterio. En Nuevo Len tenemos un nuevo
gobierno, con el cual nuestra seccin mantiene cordiales relaciones. Por lo anteriormente dicho, confiamos en prximas victorias,
como la de la federalizacin de la enseanza, siempre apoyndonos
en la masa del pueblo, en los obreros y campesinos". El gobierno
de Tabasco, debido a la crisis econmica que sufri el estado, "se
vio precisado a reajustar" a casi cien maestros, pero se consigui
que la SEP crease otras tantas plazas federales.12
Los gobernadores de Sonora (Yocupicio), Yucatn, Zacatecas,
Durango, Chiapas, Michoacn y Tabasco (Maero) pretendieron
"movilizar o cesar a algunos camaradas dirigentes de la Organizacin", pero en todos los casos, con excepcin de Tabasco y Yucatn,
se logr la rectificacin de las rdenes.13
En algunos estados el conflicto fue ms bien con la SEP. En
Sinaloa, el STERM reclam a la SEP, sin tener xito, el pago de los
Îbidem, pp. 21-22 y 22, respectivamente,
mim, informe del Comit Ejecutivo Nacional al Primer Congreso Ordinario del...,
CTM/FCTSE, Mxico, 18 de febrero de 1940, pp. 12-14.
210
salarios cados por la huelga que los maestros federales realizaron

en 1937, antes de que fuese expedido el Estatuto Jurdico. En
Tamaulipas los maestros fueron a huelga en 1939 y obtuvieron un
aumento de sueldos con aportaciones del gobierno local y el
federal; con motivo de la huelga, los maestros federales perdieron
un mes de salario; en febrero de 1940 el gobierno federal tena
pendiente el cumplimiento de varias clusulas del Convenio de
Federalizacin de la Enseanza, por lo que el STERM interpuso una
demanda ante la Junta Arbitral de la SEP. Por ltimo, en Hidalgo el
gobierno local haba cumplido fielmente el convenio de federalizacin, vigente desde haca tres aos, pero no la SEP, por eso el STERM
plante una demanda ante la Junta Arbitral de la Secretara por
falta de cumplimiento de dicho convenio, y prepara un movimiento general manifestaciones, mtines y paros parciales y, si fuera
necesario, un paro y, en ltima instancia, la huelga del magisterio en el estado. 14
El comit nacional informa al I Congreso del STERM que el
sindicato haba sostenido importantes huelgas y conflictos con la
mayora de los gobernadores. Adems, el CEN reconoce que las
relaciones del sindicato con los gobiernos de los estados
...haban sido condicionadas por la .actitud de [los gobernadores]
hacia el programa del Gobierno Federal y en particular hacia los
maestros y su tarea educativa. El sindicato haba sostenido importantes huelgas, conflictos y controversias con la mayora de los mandatarios locales.15
Con la federalizacin de la enseanza apunta un maestro de
la poca los gobernadores, diputados y presidentes municipales
"perdan mucho control". La mayora de los gobernadores usaban
a ios maestros
...para las campaas polticas, los movilizan de acuerdo con su inters
poltico, los nombran o cesan, les aumentan o rebajan sus sueldos, a
su capricho: utilizan sus plazas para tener chofer, cocinera, lavanderas, etc., no slo para su servicio sino tambin para el de sus amigos;
los presidentes municipales se aferran a que sus hijos, sobrinos o
amigos son los mejores candidatos al magisterio; y las primeras
vctimas de los recortes presupustales son los maestros, a los que
H
13
Ibidem, pp. 12-14.

Ibidem, p. 7.
211
los gobiernos locales recortan y/o retardan el pago del sueldo, les
hacen descuentos de cooperacin voluntaria, etctera.16
Muchos maestros locales agrega, de muy buena fe y por
"un provincianismo pueril", crean que sus estados eran orgullo y
ejemplo del pas y que podan resolver ntegramente los problemas
de la entidad. 17
L A DISPUTA POR LA FEDERALIZACIN ENTRE EL SINDICATO
Y LOS GOBERNADORES
Evolucin de los convenios de federalizacin

Recordemos que, despus de los primeros convenios de federalizacin firmados con los estados desde 1923, prcticamente quedaron
sin efecto a partir de 1925. Bassols suscribi slo dos acuerdos de
federalizacin de 1932 a 1934. Finalmente, de 1934 a 1939 la SEP
agreg otros nueve, correspondientes a los estados de Aguascalientes, Campeche, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Quertaro,
Tabasco y Tamaulipas. En realidad eran muy pocos los convenios
firmados hasta 1939; adems, eran de un contenido muy heterogneo. Ese ao se identificaban cuatro tipos de convenios:
i) La SEP tena el control tcnico, administrativo y econmico
de los sistemas estatales (Campeche, Hidalgo, Morelos, Quertaro,
Oaxaca y Tamaulipas).
ii) La SEP tena el control tcnico y administrativo pero dejaba
las finanzas en manos de la tesorera del estado (Guerrero).
MI) La SEP simplemente tena el control tcnico y el gobierno
del estado conservaba el administrativo y financiero (Chihuahua).
iv) Un convenio de coordinacin, por el que la SEP tena poca
influencia sobre el sistema educativo local (Tabasco).18
16
Jos Santos Valds, Magisterio, rgano de la Internacional de Trabajadores
de la Educacin, 1940, pp. 192-198.
17
Jos Santos Valds, La batalla por la cultura, Editorial Morelos, Mxico, 1944,
PP-192-198.
18
Miguel Arroyo de la Parra, Federalizacin de h enseanza. Talleres Tipogrficos Modelo, Mxico, 1939, p. 12, citado por John A. Britton, Educacin y radicalismo
en
lxico, t. II, SepSetentas, 1976.
212
Despus se agreg el convenio de Aguascalientes, en diciembre de 1939.

Frente a esa realidad, a finales del sexenio del presidente Crdenas aparecen claramente delimitados dos grandes proyectos de federalizacin: el del Sindicato, a veces apoyado por las autoridades
federales, y el de los gobernadores, que ms que un proyecto de federalizacin, era un proyecto de resistencia a la federalizacin absoluta.
El proyecto "tipo" de convenio de federalizacin enarbolado
por el STERM en 1959 prevea las siguientes bases:
- Los estados deban seguir aportando dinero para la educacin y elegir los lugares donde se deban establecer las escuelas.
- Las escuelas estatales deban pasar a la dependencia del
director federal de Educacin.
- El director federal deba someter a la aprobacin del gobernador la parte del presupuesto para las escuelas estatales que
corresponda cubrir al estado.
- El gobernador no poda disminuir su presupuesto para educacin con respecto al afio en que entraba en vigor el convenio.19
Por su parte, los'gobernadores, que tenan como principal
portavoz al gobernador veracruzano, Miguel Alemn, sostenan un
proyecto distinto de federalizacin, que abra la posibilidad de
incluir a los maestros estatales en un escalafn federal pero permita a los estados conservar un considerable control sobre sus escuelas. Aparentemente los gobernadores combatan contra algo que
juzgaban inevitable y trataban de salvar lo que se pudiera frente a
la arremetida federalizadora del STERM, apoyado por la era, la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
20
(FSTSE) y algunas autoridades educativas federales.
En general la resistencia local a la federalizacin surgi de la
defensa de la soberana educativa de los estados, en los que tradicionalmente han prevalecido tendencias ms conservadoras en la
materia. Sin embargo, a lo largo de nuestra historia hemos encontrado varios contraejemplos de resistencia local a la federalizacin,
desde estados con una tradicin educativa tan moderna o ms que
ls
Idm.
213
la del gobierno federal, como haba sido el estado de Veracruz

desde el porfiriato. Adems, tambin encontramos la oposicin a
la federalizacin educativa por parte de algunos estados con una
orientacin ideolgica de su educacin tan radical o ms que la del
gobierno federal, como fue el caso de la "escuela racionalista",
defendida por los garridistas tabasqueos y los socialistas yucatecos desde la dcada de los aos veinte, ratificada frente al Plan
Sexenal del PNR y en el debate en torno de la reforma constitucional
de 1934. Incluso, en una coyuntura de reanimacin del proyecto de
federalizacin, en octubre de 1936, el caudillo de los maestros
racionalistas, Jos de la Luz Mena, rechaza la federalizacin en los
siguientes trminos:
La federalizacin de la enseanza es un golpe de muerte al progreso,
pues traera consigo un criterio y disciplina rgidos que acabaran con
la iniciativa inteligente de los Estados, pues todas las reformas sociales y pedaggicas que hemos tenido han partido de ellos y nunca del
Centro que es conservador, tirano y reaccionario, pues hay que recordar que la democracia vino de la periferia al centro, y las reformas
escolares igualmente, porque es pblico y notorio que la primera de
stas surgi en Puebla; la segunda en Veracruz y esta ltima, la ms
trascendental, en Yucatn.
[...] la federalizacin de la enseanza que propone como remedio a
tantos males escolares, dar al trasto con la fecunda iniciativa de los
Estados, en materia de innovaciones, y expansionar la cultura conservadora de la metrpoli en perjuicio de la economa.
Sin embargo, Jos de la Luz Mena coincide con la CTM-STERM en
cuanto a la necesidad de depurar ideolgicamente al magisterio:
La seleccin gradual de los maestros no puede hacerse con la vigencia
de las leyes de escalafn e inamovilidad, primero hay que neutralizarlas y licenciar a los maestros como se hizo en Teoloyucan en 1914 con
el Ejrcito Porfrista, y si ste acept a los Generales Maderistas como
auxiliares, los maestros, conservadores, reaccionarios y fanticos, ayer
laicos y hoy comunistas, no aceptan ni como auxiliares a los verdaderos maestros renovadores y se han apoderado del Ramo educativo,
como el chamusco del pltano para acabar con la educacin y sembrar
el fanatismo instructivista.22
21
Jos de la Luz Mena, "Escuela racionalista (octubre de I9S6)", en La escuda

we&to, H desorientacin yfracaso.El verdadero derrotero, s.p.i., 1941, pp. 299-300.
22
214
Y concluye:
Los gobernadores, como nosotros, tampoco estn de acuerdo con la
llamada federalizacin de la enseanza que no es ms que la centralizacin del poder escolar para imponer la fracasada cultura universitaria que trajeron los jesutas y matar las innovaciones provincianas,
pues ninguna reforma educativa ha partido de la capital, sino que
despus de ser refractaria a ella, la acepta para sabotearla, como
ahora lo estamos presenciando con la Escuela Socialista, o Racionalista que es su verdadero nombre.23
Burocratismo en la Secretara de Educacin
En la misma asamblea del STERM que convoca a una jornada nacional por la federalizacin, el Comit Nacional denuncia "la falta de
actividad (de la SEP) para resolver el aejo problema del exceso
de burocratismo" en el trmite de los nombramientos, rdenes de
pago, ministracin de equipos, etc. Corresponsable de esos problemas era el "propio burocratismo de nuestro sindicato [que] no ha
podido liquidar esta lacra, por lo que debern tomarse medidas
concretas, no slo para activar el trmite de las rdenes de pago
[...], sino en general para reorganizar la SEP". 24
Unos meses despus, en la ltima asamblea sindical del sexenio de Crdenas, Humberto Lombardo Toledano (jefe del Departamento de Estadstica de la SEP y presidente de la Comisin de
Reorganizacin de la Secretara) present un proyecto de reorganizacin administrativa de la SEP.
La actividad educativa del Estado mexicano deca Lombardo estaba siendo "administrada y dirigida por ms de mil autoridades, en la que no existe ni puede existir ningn control tcnico
y administrativo de la educacin". Haba descontrol no slo sobre
el conjunto, sino tambin sobre "cada actividad especfica y aun en
cada una de las enseanzas que se imparten al pueblo". 25
23
Ibidem.
STERM, Informe del Comit Ejecutivo Nacional al Primer Congreso Ordinario del,
ciWrarsE, Mxico, 18 de febrero de 1940, p. 10.
25
Humberto Lombardo Toledano, "Proyecto de Reorganizacin de la SEP"
(ponencia presentada a ta Primera Convencin Tcnica Nacional del STERM, realizada en octubre de 1940), en Revista Mexicana de Pedagoga, Sociedad Mexicana de
Pedagoga, vol. I, nm. 5, diciembre de 1940, pp. 414-416.
24
215
La falta de control administrativo segn Lombardo tena

su origen en la estructura y funcionamiento de la SEP: adems de la
Secretara, Subsecretara y Oficiala Mayor, haba veinte oficinas
superiores autnomas e independientes entre s, que "se manejan
con una libertad que casi raya en la anarqua". Todas estas oficinas
superiores no podan ser coordinadas por la Subsecretara, que
para ese fin slo contaba con el subsecretario y cuatro o cinco
taqugrafas. "El solo hecho de tener que acordar con veinte personas, que le consultan a diario problemas distintos, es suficiente
para imposibilitar la direccin eficaz de la magnitud que presenta
la educacin nacional". Por competente, inteligente y culto que
fuese, el subsecretario estaba imposibilitado para atender, controlar y dirigir todos los pequeos y grandes problemas que a diario
se le presentaban.26
Esto permite comprender agrega por qu se duplican y
hasta triplican tantas actividades; por qu unos Departamentos
tratan sus asuntos y otros no con las direcciones de Educacin
Federal en cada uno de los estados, y por qu estas direcciones
dependen de tantas oficinas superiores, cuando deberan ser representantes de la SEP en cada entidad federativa.27
Con este fraccionalismo y falta de control tcnico y administrativo agrega era imposible exigir responsabilidades a nadie.
Adems, no se terminaba de precisar la responsabilidad que corresponda a un funcionario, "cuando ya le metimos una cua que
fe impide trabajar". Todo eso solamente creaba "responsabilidades
a
medias", una tendencia general de todo hacia lo "semiobscuro,
nebuloso, para que nadie pueda controlar",
una situacin en la que los directores ocasionales de los departamentos nos estamos peleando por el control de una funcin, por
e}
control de una actividad y hasta por el control de una escuela.28

Idem.
28
Humberto Lombardo Toledano, "Proyecto de reorganizacin de la SEP",
(ponencia presentada a la Primera Convencin Tcnica Nacional del STERM, realizada en octubre de 1940), Revista Mexicana de Pedagoga, Sociedad Mexicana de
Pedagoga, vol. I, num. 5, diciembre de 1940, pp. 418-419.
27
216
LA FEDERAUZACN EDUCATWA EN MXICO
Al fundarse, la SEP haba adoptado un "sistema de organizacin

cnica o piramidal". Pero veinte aos despus, en 1940, la pirmide "se encuentra desunida en su base", "completamente desorganizada" y en una situacin "lamentable, desastrosa y catica".29
Para afrontar esta situacin, Humberto Lombardo Toledano
propona reforzar las funciones y ampliar el aparato de apoyo de
las oficinas superiores de la Secretara y, al mismo tiempo, reforzar
la esfera de competencia de las direcciones de Educacin Federal
en cada uno de los estados. En el mando de la SEP se reforzaran la
cspide (el secretario, el subsecretario y el oficial mayor) y la base
de la pirmide (los directores de Educacin en cada uno de los
estados). Las direcciones de Educacin Federal tendran la misma
estructura que las oficinas centrales, quedando bajo su control
todas las actividades educativas del gobierno federal en cada estado.30
En el nivel intermedio de la estructura de la SEP, Lombardo
propona reducir el nmero de Direcciones Generales, al mismo
tiempo que la creacin de una poderosa y gigantesca Direccin
General de Enseanza Primaria, mediante la fusin de las Direcciones Generales de Enseanza Primaria del Distrito Federal y la
de Enseanza Rural.
Aunque con menor nfasis, tambin propona la integracin
del Consejo Tcnico de Educacin (previsto en la Ley Reglamentaria del Artculo Tercero Constitucional de 1940) con los titulares
o representantes de las tres oficinas superiores, las Direcciones
Generales Tcnica y Administrativa y las siete Direcciones Generales.31
Otro de los ponentes advirti que la actividad educativa nacional se encontraba en un completo caos y que "el Estado Mexicano
se encuentra desorganizado tcnica y administrativamente para
formar la mentalidad ideolgica de las generaciones". Ese "estado
de desorganizacin" agregaba no era el resultado de un crecimiento centralizado, sino de una centralizacin o federalizacin
inconclusa.
29
/*m,p. 419.
Ibidem, p. 429.
M
Ibidem, p. 430.
J O R N A D A POLTICA Y S I N D I C A L POR LA FEDERALIZATION
217
A pesar de que el desorden administrativo denunciado, en

parte, era el resultado del tamao y la complejidad alcanzados por
el crecimiento centralizado de la SEP, predominaba la idea de que
ese "estado de desorganizacin" deba afrontarse con una reforma
administrativa y la plena centralizacin de la educacin nacional
dentro de la misma Secretara de Educacin.
El ltimo alegato por la federalization
Para el STERM la desorganizacin educativa del pas se deba a tres
principales causas o "errores":
Primero, a que no ha querido centralizarse la educacin del pas;
segundo, a que encontrndose descentralizada la enseanza, la accin
educativa oficial se ha desarrollado en forma anrquica, sin control
administrativo y sin que se haya tenido, muchas veces, una visin
honrada y cabal de la obra que debe realizarse; y, tercero, a que nunca
ha existido un programa administrativo que seguir, en estrecha relacin con las leyes de lo general que rigen la poblacin y las formas en
que sta se distribuye en el pas.
Por eso, la Convencin Nacional Tcnica del STERM ratific su
propsito de que
...se reforme la Constitucin Poltica Federal para lograr la completa
federalizacin de la Enseanza.32
En la misma Primera-Convencin Tcnica Nacional del STERM
(octubre de 1940), Alfonso Ramrez Altamirano insisti en todas las
ventajas que tena "la unificacin y coordinacin de los sistemas
educativos" en el pas:
1 De orden tcnico:
a) Unificacin del criterio pedaggico.
b) Elevacin del nivel educativo.
c) Unificacin del sistema de supervisin escolar.
d) Uniformidad de los programas de las escuelas que preparan
maestros.
2
"Resoluciones de la Primera Convencin Tcnica Nacional del STEBM (octubre de 1940)."
218
2. De orden econmico:
a) Reduccin del costo de la educacin al suprimirse servicios
duplicados.
b) Mejoramiento de las condiciones materiales de los edificios
escolares.
c) Dotacin equitativa y uniforme del material escolar y de
oficina.
d) Nivelacin de salarios.
e) Puntualidad en el pago de sueldos.
f) Implantacin del Escalafn Nacional.
3. De orden social:
a) Coordinacin de las labores extraescolares.
b) Coordinacin de los esfuerzos de los padres de familia y de
otros sectores en favor de la escuela.
c) Unificacin sindical.de los trabajadores de la enseanza.
d) Efectividad en la lucha por las demandas del magisterio, de
los obreros y de los campesinos.
e) Contribuir al fortalecimiento de la unidad nacional.
4. De orden administrativo:
a) Economa para el erario.
b) Centralizacin de la direccin y control de todo el sistema
educativo.
c) Rapidez y eficacia en los trmites.
d) Facilidades para el control estadstico.
Los dirigentes del STERM saban que en esa coyuntura era
imposible una reforma constitucional para conseguir la federalizacin absoluta de la educacin; por eso enarbolaron como bandera
inmediata, provisional, la firma de un convenio nico de federalizacin con los gobiernos de los estados.
El STERM no tuvo xito en su empresa. Slo en cuatro de los
ocho estados con los que el gobierno federal haba firmado convenios con antelacin, consigui un clausulado que se aproximara al
convenio nico propuesto por el sindicato.
Al fracaso de la jornada sindical por la federalizacin contribuyeron varios factores. Uno fue la oposicin de los gobernadores,
los maestros y los dirigentes de agrupaciones locales de diversas
regiones del pas.
JORNADA POLTICA V SINDICAL LA KLDKRAUZACION
219
Tambin contribuy al fracaso de la jornada federazadora el

Propio conflicto intergremial del magisterio, dentro y fuera del
STKRM. En esa coyuntura encontramos a una ci M y una KSTSK centraUzadoras frente a una c;\c: descentralizadora de facto, aliada en los
ltimos meses del gobierno de Crdenas con los gobernadores y
as agrupaciones magisteriales de varios estados contra el hderazgo
ceteniista y comunista de la K.sTSKy el STLRM. Todo eso en el marco
de una compleja coyuntura sucesoria en la presidencia de la Repblica.
VIL LA CENTRALIZACIN POR OTROS MEDIOS

Al comienzo del gobierno del presidente vila Camacho se acentuaron las presiones encaminadas a rectificar la herencia cardenista
en varios de los frentes: la reforma agraria, la poltica obrera, el sindicalismo burocrtico y, por supuesto, la poltica educativa y el sindicalismo magisterial.
En el frente educativo las presiones iran en el sentido de
derogar la educacin socialista mediante una reforma constitucional. En este frente se consigui primero matizar el contenido de la
educacin socialista mediante la promulgacin de una nueva Ley
Reglamentaria en 1942 y, despus, mediante una reforma constitucional, en 1946, que derogaba la "educacin socialista", pero conservaba una fuerte orientacin social para la educacin nacional.
Durante la gestin de Luis Snchez Pontn, el primer secretario de Educacin del sexenio avilacamachista (1 de diciembre de
1940 al 12 de septiembre de 1941) se reorganiz la SEP con el
objetivo de
...lograr la unificacin de los sistemas de enseanza, precisar las
normas pedaggicas aplicables, corregir errores, definir responsabilidades concretas a los funcionarios de educacin, y crear, en suma,
un aparato que de manera resuelta y eficaz ejerza la direccin y el
control tcnico-administrativo del ramo, para cumplir mejor la misin social que tiene encomendada frente al destino de las nuevasgeneraciones.1
La reforma administrativa de la SEP, en trminos generales,
sigui los lincamientos propuestos por la Conferencia Nacional de
Educacin delsTERin, en 1940.
1
SEP, "Memoria de la...", Mxico, 1941, p. 11, en Francisco Larroyo, Historia

comparada de la educadn en Mxico, Borra, 3a. ed., 1952, p. 407.
221
222
De poco sirvi en el corto plazo la reforma administrativa,

puesto que Snchez Ronton, de filiacin cardenista, pronto sera
remplazado en el cargo por Octavio Wjar Vzquez, de orientacin
anticardenista, en septiembre de 1941, en medio de la disputa
ideolgica y gremial del sector.
Con Vejar Vzquez en la SEP se acenta la divisin del magisterio y el debate en torno a la orientacin ideolgica de la educacin.
En diciembre de 1943, Vejar corre la misma suerte que su antecesor y fue remplazado por Jaime Torres Bodet, quien permanecera
como secretario de Educacin el resto del sexenio del presidente
vila Camacho.
L A FEDERALIZACIN AMENAZADA Y DEFENDIDA
A finales de 1941 corri el rumor de que la SEP no renovara los

convenios de federalizacin firmados hasta entonces con diez
estados de la Repblica. Los maestros tamaulipecos reaccionaron
de inmediato organizando una manifestacin contra la "desfederalizacin" de la enseanza, a la que consideraban una amenaza a
su situacin econmica, porque saban que el gobierno local no
podra sostener el gasto educativo. Una asamblea de maestros del
puerto de Tampico recordaba "el viacrucis" de los das en que
dependan directamente del gobierno local. Los oradores dijeron,
entre otras cosas, que antes de 1936, ao en el que se firm el
convenio de federalizacin, los gobiernos del estado se embolsaban
los sueldos de los maestros correspondientes a la primera quincena
de septiembre, aduciendo que esos das no haban trabajado con
motivo de las fiestas patrias; y se les hacan descuentos bajo
amenaza de cese para los inconformes para agasajar a los candidatos oficiales y homenajear a personajes encumbrados. Dijeron
tambin que, con la desfederazacin, los maestros perderan
varios de los beneficios de que gozaban, como las pensiones y los
sueldos suplementarios y los diferenciales; y que para el magisterio
volver a depender del gobierno del estado era volver a cobrar el
sueldo de septiembre hasta enero del ao siguiente y a una situacin en la que los cambios polticos traan al garete a los servidores
pblicos. Uno de los oradores puso como ejemplo de buena admi-
LA CENTRALIZACIN POR OTROS MEDIOS
223
nistracin educativa estatal a la veracruzana: "Si todas las administraciones fueran as no tendramos por qu andar peleando ahora
la federalizacin de la enseanza, .y estaramos muy contentos de
depender de nuestra patria chica".2
En la Ciudad de Mxico, el Sindicato Mexicano de Maestros y
Trabajadores de la Educacin (SMMTE) emiti un boletn, refirindose al conflicto de Tamaulipas y a otro semejante de Hidalgo. El
SMMTE consideraba poco satisfactorio el estado de la federalizacin
en la Repblica, al mismo tiempo que peda avanzar hacia la centralizacin, o sea, que los gobernadores entregaran al gobierno federal sus sistemas y sus presupuestos educativos.3
El secretario Vejar puso fin a las protestas firmando nuevos
convenios con los gobernadores de esos estados, conforme a los cuales, los sistemas locales de enseanza primaria pasaban a depender
del ramo educativo federal y cada una de las partes se comprometan a cubrir la mitad del presupuesto destinado a este ramo. Esta
medida se fund en el hecho de que los anteriores convenios
carecan de eficacia, debido a dos razones principales: i) los maestros seguan dependiendo administrativamente de sus respectivos
gobiernos locales, y ii) persista la diversidad en los mtodos de
enseanza en cada uno de los estados.4
La revista Tiempo celebraba la firma de este nuevo convenio
como un importante paso hacia la federalizacin de la enseanza,
que era una demanda sostenida por las once organizaciones sindicales de los ltimos quince aos y las tres que se disputaban ahora
el control del sindicato nico que estaba en periodo de formacin.5
Tiempo haca tambin Hin resumen de las razones que en esos
aos se haban aducido en favor de la federalizacin total de la
enseanza primaria, i) LegaUs,. La mayora de los maestros locales
no gozaba de conquistas que los federales ya posean desde haca
muchos aos, como, por ejemplo, inamovilidad (cese y cambios de
adscripcin sin causa justificada), escalafn, pensiones, prstamos
* Tiempo, 18 de diciembre de 1942, p. 31. Este problema produjo inquietud
tambin entre los comerciantes e industriales, que estaban temerosos de que el
gobierno del estado aumentara las contribuciones fiscales para cubrir el gasto
educativo.
Ibidem.
4
Tiempo, 25 de diciembre de 1942, p. 30.
dem.
224
LA FEDERALtZACIN EDUCATIVA EN MXICO
de corto plazo y sueldo complementario por cada ao de antigedad, ii) Econmicas. Casi en todos los casos, los maestros locales reciben sueldos inferiores a los federales: mientras los primeros
reciben 30, 45 y 60 pesos mensuales, los segundos, en cambio,
ganan por lo menos 80, 90 y 100 pesos. Adems, los profesores
locales, sobre todo los municipales, sufren con mucha frecuencia
descuentos y demoras en el pago de sus sueldos de cinco, seis y
hasta once meses. Esta ha sido casi la nica causa de las huelgas
magisteriales en la historia del sindicalismo magisterial, ninguna
de ellas realizada por los maestros federales, iii) Sindicales. Los
maestros locales, hasta en los tiempos en que han sido miembros
de un sindicato nacional, "han estado sujetos a las determinaciones de sus gobiernos, con perjuicio de la unidad orgnica de su
gremio", iv) Las razones de Estado. Por "razones de inters nacional",
desde haca un siglo, el gobierno federal ha sido partidario de
centralizar el control tcnico y administrativo de los sistemas locales de enseanza. La primera disposicin al respecto fue la nacionalizacin de la Compaa Lancasteriana; despus se intent sacar
adelante con los congresos nacionales de educacin y con el establecimiento de las escuelas rudimentarias en todo el pas, y finalmente fue elevada a rango constitucional en 1934, al reformarse el
artculo tercero. 6
Las mismas razones agregaba Tiempo existan ahora para
centralizar la enseanza: i) Econmicas. Los gobiernos de los estados gastan actualmente ms de 2 millones de pesos anuales en el
sostenimiento de sus direcciones y cuerpos de inspectores, cantidad que se ahorrara de pasar a depender los sistemas escolares del
gobierno federal o podra utilizarse en la contratacin de 2 500
nuevos maestros que atenderan unos 125 mil alumnos. Adems,
con el compromiso de los estados a aportar 50% del presupuesto
destinado a este nivel, aumentaran los recursos globales del ramo.
ii) Fblitkas. La centralizacin pondra fin, por un lado, a la desorientacin ideolgica de la enseanza, sobre todo en los primeros
grados, y por el otro, librara a los maestros de ser inmiscuidos en
las agitaciones electorales de sus estados, iii) Pedaggicas. Se realizara la unidad tcnica de la enseanza, al uniformarse los planes
dem.
225
y programas de estudio, los mtodos de enseanza y los libros de

texto de las ocho mil escuelas que dependan de los estados y municipios, con lo que recibiran una educacin con la misma orientacin y los mismos contenidos alrededor de 750 mil alumnos
matriculados en ellas.7
ENTRE LA CONFEDERACIN Y EL SINDICATO NACIONAL
Al trmino del sexenio cardenista, el STERM se divide en varias

organizaciones con vocacin nacional y resurgen las organizaciones locales del magisterio y, junto con ellas, regresan al sindicalismo magisterial los proyectos federacionistas y confederacionistas,
opuestas a cualquier plan de organizacin nacional unitaria, centralizada, del magisterio.
Este fenmeno se acenta en 1943, con la formacin de varios
sindicatos "autnomos" en varias entidades federativas, favorables
a las posiciones del Sindicato Mexicano de Maestros y Trabajadores
de la Educacin, aliado del secretario de Educacin conservador,
Octavio Vejar Vzquez, y contrarios a los comunistas, cetemistas y
cardenistas, agrupados en el STERM y el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUNTE).
Los sindicatos autnomos enarbolaban banderas regionalistas
y de defensa de la soberana de los estados. Se constituyeron sindicatos autnomos de maestros en Colima, Baja California Norte,
Sinaloa, Quertaro, Oaxaca, Guanajuato, Nayarit y Zacatecas.8
7
dem. La cuestin del centralismo segua viva tambin en el mbito de los
estados. Por ejemplo, el gobierno de Coahuila convoca a principios de 1943 a la
Primera Convencin de Alcaldes Municipales de Coahuila, a celebrarse durante el
mes de mayo de 1943, teniendo como temas principales el estudio de la forma de
atender la demanda escolar de educacin primaria, el aumento del salario mnimo
de los maestros (se resolvi aumentarlo a 90 pesos) y, en general, la forma de generalizar el servicio educativo sostenido con fondos del estado y los municipios. (Jempo, 15 de enero de 1943, p. 11.)
8
Estas agrupaciones adoptan el nombre de Sindicatos Autnomos de Maestros..., con excepcin del de Zacatecas, que se dio el nombre de Federacin Estatal.
Todos expresan al presidente vila Camacho que estaban en contra de "la mascarada de Congreso" que tratan de verificar las organizaciones de izquierda, primero
en abril, luego en agosto de 1943.
226
Los dirigentes de las organizaciones autnomas, la Federacin

Nacional de Maestros de los Estados y sus aliados en el Distrito Federal (el SMMTE), informan al presidente Manuel vila Camacho su
decisin de constituir en diciembre de ese ao, no un sindicato
nacional nico, sino una Confederacin Nacional de Organizaciones Magisteriales de la Repblica, despus de constituir una Federacin Magisterial en cada entidad federativa.
A diferencia de un sindicato apuntaban la Confederacin
Nacional de Organizaciones Magisteriales respetar
...la dependencia oficial, tcnica, administrativa y econmica de los
diferentes ncleos de maestros, sin violar las leyes especiales de garantas ni vulnerar la soberana de los Estados [...] Eliminando la imposicin de dirigentes nacionales sin arraigo en la conciencia de los
educadores.
Segn el SMMTE, este proyecto evitara la agitacin del magisterio, las erogaciones improductivas el socavamiento de "las liber
tades cvicas [del] magisterio [de] provincia".9
El sindicato autnomo de Nuevo Len informa al presidente
Avila Camacho que exigiran que la unidad del magisterio se
realice "primero en provincia", a travs de federaciones estatales,
para llegar a un Congreso Nacional "despojados de mezquinos
intereses partidaristas".
La Federacin Nacional de Sindicatos Autnomos impugna la
convocatoria a constituir el Sindicato Nacional hasta la vspera del
Congreso de diciembre de 1943. Informa al presidente que la Convocatoria al Congreso de Unificacin del que surgira el SNTE haba
ignorado a los sindicatos autnomos que funcionaban en la mayor
parte del pas, y que los delegados estaban siendo "autonombrados" y acreditados en las oficinas del Distrito Federal.
As tambin, la Rama Nacional de Maestros y Trabajadores de
Internados de Primera Enseanza, aboga por "la unificacin desde abajo".
9
Firmaban el telegrama enviado al presidente: Rubn Rodrguez Lozano,
Plcido Ramn, Heriberte Monroy, Antonio Garca Lpez, Jos Cern Cardona,
Armando Ortega y Salvador Monroy.
227
Lo mismo reclaman los empleados no docentes de la Secretara

de Educacin Pblica, agrupados en la Seccin Nacional de Trabajadores Administrativos, Tcnicos y Manuales de la SEP. Solicitan al
presidente vila Camacho que la Secretara del Trabajo se abocara
al conocimiento de los conflictos magisteriales, en vista de que la
SEP no poda abandonar "sus intereses particulares". Despus, piden al presidente que los exima de participar en el Congreso de Unificacin previsto para diciembre de 1943:
La verdad de las cosas le decan, es que los seores maestros no
se ponen de acuerdo en la constitucin de un solo ncleo sindical, por
envidias, directrices y por el manejo de los fondos que las cuotas
representan.
Al amparo del Estatuto Jurdico agregan los empleados
administrativos de la SEP "el magisterio absorbi, indebidamente, nuestra autonoma sindical", no obstante que tcitamente haba
quedado al margen de aquel Estatuto, puesto que la Ley Orgnica
(31 de diciembre de 1941) se refera a un Estatuto Especial del
Magisterio.
Adems, los trabajadores no docentes haban sido presentados
de sobrada manera en la Comisin de Escalafn de la SEP, donde
cuatro de los cinco miembros eran maestros.
Los empleados no docentes de la SEP informan al presidente
que indebidamente haban sido convocados a participar en esa
asamblea los maestros estatales y municipales, aun cuando no estaban
dentro de la jurisdiccin del Estatuto Jurdico.
No obstante, los dirigentes de los empleados no docentes de la
SEP prometen al presidente vila Camacho que acudirn al Congreso de Unificacin del Magisterio, "si usted reclama nuestra
presencia", aunque,
...sin perder de vista, y ste es el motivo de nuestra reticencia, que
seguiremos siendo vctimas de los maestros, que ms de una vez, han
manifestado su deseo de no confundirse con los servidores manuales,
los ms humildes, por cierto; que volveremos a servirles para formar
nmero en sus asambleas y que otra vez nos obligarn a ser carne de
can en sus dificultades y que seguiremos ocupando la barricada y disolviendo mtines, porque a ello nos obligarn nuestros peores enemigos: los maestros.
228
Finalmente, con la fundacin del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, en diciembre de 1943, se inicia la progresiva unificacin y estabilizacin sindical del magisterio.
El gobierno de Crdenas consider seriamente la posibilidad
de consumar una centralizacin absoluta, al menos de la educacin
primaria, y en esa empresa consideraba indispensable la formacin de una organizacin nacional de maestros. No pudo consumarse el proyecto de una centralizacin absoluta del sistema
nacional de educacin primaria (aunque en ese sexenio llega a
predominar el sistema federal en ese nivel), pero s pudo realizarse
el de constituir un Sindicato Nacional que agrup a todos los
maestros y empleados de base de la Secretara de Educacin
Pblica ya casi todos los maestros de educacin primaria y secundaria dependientes de los gobiernos de los estados.
A pesar de la resistencia de varios gobiernos y organizaciones
magisteriales de los estados, el SNTE lleg a constituirse en un
sindicato prcticamente nico del magisterio nacional. El SNTE
significaba el abandono de los proyectos federacionistas y confederacionistas que le antecedieron. No obstante, la resistencia local
frente a una organizacin nacional y centralizada se mantendr
por varios aos, e incluso en los momentos de mayor centralizacin sindical, conservar su expresin estatutaria en la sobrevivencia de las diecisiete secciones estatales, que agrupan dentro del
SNTE a los maestros dependientes de los gobiernos de los estados,
as como en la existencia de un poderoso sindicato que, al margen
del SNTE, agrupa a los maestros estatales del Estado de Mxico.
JAIME TORRES BODET
Dos das antes de asumir el cargo de secretario de Educacin, Jaime

Torres Bodet convers largo y tendido con el presidente Avila
Camacho sobre los problemas que le esperaban en la SEP: la indisciplina del magisterio, el deterioro de la autoridad de los funcionarios de dicha Secretara, los maestros sin ttulo, la reforma del
artculo tercero...
La charla se extendi en torno del asunto que Torres Bodet
consideraba crucial: la vigencia del Estatuto Jurdico. Jaime Torres
229
Bodet c o n s i d e r a b a necesario reformarlo o d e r o g a r l o p a r a e x p e d i r

u n a Ley del Servicio Civil, p e r o el p r e s i d e n t e eluda el tema:
El presidente recuerda Torres Bdet estaba resuelto a cambiar
hombres, pero todava no a cambiar mtodos. El presidente no
pretenda, por ejemplo, modificar el Estatuto jurdico. 1 0
El g o b i e r n o
...no poda titular, sin un lento esfuerzo, a los maestros no titulados,
ni mejorar los sueldos de todos en un trimestre, ni obtener sin
largos preparativos que se enmendara el Artculo Tercero de la
Constitucin. Lo que poda era designar a otro secretario de Educacin Pblica, y enviar al despacho de Vasconcelos a una nueva vctima
del sistema que haba prevalecido en el curso de los ltimos aos. Esa
vctima sin que don Manuel empleara el trmino sera yo.1 '
Torres B o d e t s e g n su p r o p i o testimonio le hizo ver al
p r e s i d e n t e Avila C a m a c h o los inconvenientes d e su propsito. Le
dijo que, en efecto, l haba sido e n su j u v e n t u d secretario particular d e Vasconcelos y luego jefe del D e p a r t a m e n t o d e Bibliotecas d e
la SEP e n el p e r i o d o presidencial d e O b r e g n . Pero tambin le hizo
ver q u e
...entre la Secretara conocida en aquella poca y la que me propona
l en esos momentos, mediaban ya casi cuatro lustros. Ni era yo el
mismo, ni nadie en aquella vorgine de pasiones, olvidos e ingratitudes podra o querra acordarse de m.
Acud a todos los argumentos: la esterilidad de un cambio tardo,
que parecera una concesin a la extrema izquierda y disgustara a los
amigos de Vejar Vazquez, entre los cuales se encontraban nada menos
que el propio Vasconcelos y Antonio Caso; mi desconocimiento completo de los jefes del magisterio; mi falta absoluta de relacin con los
guas de la poltica militante; incluso, el hecho de que el proyecto de
presupuesto para 1944 haba sido ya remitido a los diputados, circunstancia que forzosamente retardara cualquier accin del Ejecutivo para ampliar las partidas correspondientes a la Secretara de
Educacin... 12
10
Jaime Torres Bodet, Memorias. Aos contra el tiempo, Porra, Mxico, 1981,
p. 225.
u
12
dem.
dem.
230
Nada persuadi al presidente vila Camacho agrega Torres

Bodet y se limit a indicarle que el 24 de diciembre por la
maana tomara posesin del cargo de secretario de Educacin y
que ese mismo da por la tarde lo acompaara a la inauguracin
del Congreso Magisterial, al que dirigira su primer mensaje como
secretario del ramo. 1 3
En sus Memorias, Torres Bodet compara las caractersticas de la
SEP, recin fundada, a la que haba llegado a trabajar en 1921 y
la SEP que ahora le corresponda dirigir. En aquella ocasin las
sumas disponibles para construir, comprar o alquilar inmuebles,
adquirir muebles, libros, talleres y material de laboratorio, eran
mucho mayores que el total reservado para los sueldos. En 1943,
en cambio, ocurra lo contrario: los sueldos, no obstante que eran
bajsimos, absorban casi la totalidad del presupuesto de la SEP, en
una situacin en la que "menudeaban las poblaciones sin maestros,
los maestros sin aulas, las aulas sin pizarrones, los colegiales sin
bancas en donde sentarse, las bibliotecas de acervo exiguo y los
talleres sin mquinas ni instrumentos". 14
Desde su origen recuerda Torres Bodet la Secretara de
Educacin era "una dependencia particularmente difcil", como lo
revelaba la suerte de sus ms recientes antecesores en el cargo:
Bassols, Eduardo Vasconcelos, Ignacio Garca Tllez y Gonzalo
Vzquez Vela, y en los primeros aos avilacamachistas: Luis Snchez Pontn y Vejar. Refirindose a todos ellos, apuntaba:
...por capaces que resultaran en sus gestiones y sinceros que fueran
en sus propsitos, las cosas durante aos haban ido deteriorndose. El descontento era perceptible. Se adverta la voluntad de un
cambio de orientacin. O, por lo menos, de estilo. Sin embargo,
cualquier cambio exigira mucha cautela, pues cada uno de los sectores opuestos quera prevalecer. Y, al prevalecer, abolir a sus enemigos.
La masa magisterial haba concluido por desdear a los funcionarios. Si stos eran rgidos, buscaba el modo de eliminarlos, tan
pronto como la abundancia de sus proslitos avivaba en los dirigentes
de las organizaciones en pugna el convencimiento de la fuerza que
tenan en el pas. Al considerar esa situacin, sola yo preguntarme:
ldem.
/tB,p.243.
14
231
incumbira toda la culpa de lo ocurrido a aquella masa, en gran

parte mal preparada e insuficientemente retribuida?...
Muchos de los maestros a quienes se acusaba de irreductible
jacobinismo vivan, todos los meses, con la angustia de que llegara
el primer da del mes siguiente y no tuvieran con qu pagar al
arrendador el importe del alquiler. Otros, a quienes se tildaba de
ateos, comulgaban sumisamente, aunque eso s en la parroquia
ms alejada del sitio donde ejercan su profesin.15
La renuncia de Vejar Vzquez alegr a la mayora de los
delegados reunidos en el Congreso Nacional de Unificacin Magisterial, al mismo tiempo que los dejaba sin tema: muchos discursos quedaron sin pronunciarse o se tuvieron que pronunciar con
un contenido distinto y "muchos kilos de volantes tuvieron que
permanecer en la sombra", era un "material de combate que, de
pronto, careca de actualidad". 16
A diferencia de la renuncia de su antecesor, el nombramiento
de Torres Bodet "no representaba el triunfo de ningn grupo".
Pocos maestros lo conocan.
Muchos se preguntaban probablemente: quin ser ese diplomtico,
acusado de escribir versos, ese subsecretario de Relaciones tan poco
afecto a intervenir de manera ostensible en la cosa pblica, ese
hombre de letras, que raras veces se asoma a las columnas de los
peridicos, y que por aadidura actu, en 1921, como secretario
de Vasconcelos?17
La prensa inform de la renuncia de Vejar desde el da 22 de
diciembre, pero no del nombramiento de Torres Bodet. El 23,
algunos peridicos nacionales contenan elegas en favor de Vejar.
El Universal hablaba de "la educacin en peligro" y sealaba: "Ido
Vejar Vzquez deca y unificado el magisterio bajo el timn de
los comunistas... resulta casi inevitable que la futura confederacin
de maestros caiga bajo la frula dictatorial y corruptora del Partido
Comunista. Esto dar a dicho partido una fuerza incontrastable con
15
16
17
Ibidem, p p . 222-223.
Ibidem, p. 234.
Idem.
232
qu presionar a los jefes de la educacin pblica, hasta ponerlos a

discrecin suya..."18
En esas circunstancias, Torres Bodet decidi no esperar a la
inauguracin del Congreso y el mismo da 23 envi a la prensa
unas declaraciones:
Nuestra escuela habr de ser una escuela para todos los mexicanos.
Una escuela amplia y activa, en que las labores de la enseanza no
se posterguen a fines polticos indebidos, y en la cual todo lo que se
aprenda prepare eficazmente a los educadores para la vida, dentro de
un generoso sentido de concordia y de solidaridad nacional.'9
sa sera la impronta de la primera gestin de Jaime Torres
Bodet como secretario de Educacin Pblica. En esas circunstancias Torres Bodet decidi encaminar la accin de la SEP hacia la
realizacin de cinco empresas fundamentales: instaurar una campaa nacional de alfabetizacin, establecer un programa efectivo
de construccin de escuelas, organizar la capacitacin de los maestros no titulados, revisar los planes, los programas y los libros de
texto vigentes, y al final del periodo, reformar el artculo 3o.
constitucional.
LA EXPANSIN FEDERAL Y LA CENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA Y SINDICAL
No se realiza la federalizacin de la enseanza en los trminos

propuestos por el sindicato de maestros a finales del sexenio
cardenista. Fue quiz la derrota definitiva de la idea de federalizar
la enseanza en los trminos propugnados por el gobierno federal
desde finales del siglo xrx, a saber la federalizacin entendida como
absorcin centralizada de los sistemas escolares de los estados.
Sin embargo la centralizacin contina avanzando por otras
vas, como las siguientes:
a) La ms exitosa fue la antigua ruta de la expansin del
sistema federal en los estados, que con altibajos, contina en toda
la Repblica. Tambin de un modo ms o menos constante prosiie
Ibid., p. 231.
19
Mm.
233
gue la retraccin poltica y presupuestal de los gobiernos de los

estados en el ramo educativo, o simplemente tienden a concentrarse an ms en las zonas urbanas y en los niveles posprimarios de
los sistemas educativos locales.
b) Otra fue la fundacin del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, en 1943. El SNTE, como vimos, signific la
derrota de la idea de constituir una Confederacin Nacional de
Maestros, con una estructura flexible, descentralizada, que atendiera a las peculiaridades polticas, sindicales y administrativas de
los diversos agrupamientos de los maestros federales y estatales. El
SNTE nace como una organizacin nacional y centralizada, que agrupa a casi la totalidad de los maestros federales y estatales del pas.
c) El SNTE, a su vez, fomentar la centralizacin a travs de la
lucha y la gestin de diversas demandas econmicas, laborales y
profesionales, que tienden a uniformar los sueldos, las condiciones
de trabajo y las oportunidades profesionales de todos los maestros,
inclusive las de los maestros estatales, a tal grado que la condicin
de stos llegar a depender de lo que el SNTE obtiene del gobierno de
la Repblica para los maestros federales.
Entre esas demandas con efectos centralizadores destacan las
siguientes:
a) La lucha por la nivelacin en los salarios, prestaciones y
condiciones de trabajo de los maestros estatales con respecto a los
federales.
b) La lucha por los programas de capacitacin y mejoramiento
profesional para el magiterio en servicio, que cristaliza en los
programas del Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio
(1944-1970); los programas de licenciatura y posgrado en preescolar y primaria (1975-1979); los programas de educacin a distancia de la Universidad Pedaggica Nacional (1979).
c) La lucha por la exencin de examen profesional y de estudios de enseanza normal, que se tradujeron en programas masivos de titulacin expedita o en la titulacin administrativa de los
maestros que tenan derecho a ello por su antigedad en el servicio
y por su edad.
d) El SNTE tambin contribuir a la centralizacin del sistema
educativo nacional mediante la transformacin de su propia estructura. En los sesenta suprime las ramas nacionales de espe-
234
cialidad que agrupaban a segmentos particulares del magisterio

federal, como las escuelas normales rurales, los empleados administrativos de las direcciones federales de educacin en los estados,
los inspectores de educacin federal, el personal de los internados
rurales... En ios setenta reformar los estatutos y el reglamento de
asambleas para asegurar una mayor subordinacin financiera y
poltica de las secciones y las delegaciones a la direccin nacional;
adems el grupo hegemnico se agrupar en una organizacin
paralela y superpuesta a los rganos estatutarios en todo el pas.
e) Por ltimo, una va centralizadora menos espectacular que la
acelerada expansin centralizada y que la lucha por las nivelaciones, fue lo que denominamos la "federalizacin administrada". Fue
una especie de "operacin hormiga", que consista en el establecimiento de escuelas "por cooperacin", apoyadas por los maestros
en servicio, los padres de familia, los dirigentes sindicales y los
gobiernos locales. Pasado un tiempo gestionaban, casi de oficio, "la
federalizacin" de sus escuelas ante la Secretara de Educacin.
Curiosamente, el antiguo proyecto de federalizacin nacional de la
enseanza encarna, con el tiempo, en la lucha por la federalizacin
de tal o cual escuela primaria, secundaria, normal...
LOS PRIMEROS SIGNOS DE PREOCUPACIN

SOBRE LA ESTRUCTURA CENTRALIZADA
Desde el comienzo del gobierno del presidente Ruiz Cortines se

habl de "la grave crisis de la educacin nacional". En la Junta
Nacional de Educacin Primaria (1953) y en la Junta Nacional de
Educacin Normal (1954) se lleg a la conclusin de que esa crisis
era el resultado de "la falta de planeacin, de direccin y de programas adaptados a las nuevas condiciones del pas".20
La Junta Nacional de Educacin Primaria recibi varias ponencias referidas a esa crisis y las recogi en sus conclusiones.
20
Humberto Tejera, Crnica de la escuela rural, IFCM-SEP, Mxico, 19, p. 227. Cjr.
Vicente Lombardo Toledano, Una ojeada a la crisis de la educaran en Mxico, Universidad Obrera, Mxico, 1958; Isidro Castillo, Mxico: sits revoluciones sociales y la
educacin, t. 4, Gobierno del Estado de Michoacn, Mxico, 1976, pp. 88-89, 99.
235
Tambin se refiri a ella la Junta Nacional de Educacin Normal

de 1954, que en su declaracin final reconoce:
...la presencia de una grave crisis de la educacin nacional, crisis que
se caracteriza por la falta de planeacin, de direccin y de programas
adaptados a las nuevas condiciones del pas.
A finales de 1956, el profesor Celerino Cano, pionero en la
organizacin de los maestros rurales, y directivo de la SEP desde
finales de los aos veinte, observa dos hechos sobresalientes del
sistema educativo:
i) la falta de unidad y orientacin del sistema, debido a la gran
diversidad de instituciones que concurren a la prestacin de los
servicios educativos: SEP, gobiernos de los estados, otras secretaras
de Estado, instituciones descentralizadas y los particulares; y
ii) la falta de unidad dentro de la propia Secretara, por
duplicidad de funciones y por el plan de desconfianza que suele
adoptarse al designar el personal directivo. 21
Y agrega:
La simple enumeracin de las dependencias con que cuenta [la SEP]
demuestra hasta qu grado, con su estructura actual, est incapacitada para imprimir una certera orientacin y ofrecer un eficaz servicio
administrativo.22
Las autoridades superiores de la SEP secretario, subsecretario
y oficial mayor deben acordar y despachar los asuntos de quince
direcciones generales y trece instituciones semiautnomas. Impera
"el desconcierto", porque hay pltora de oficinas superiores; "En
lugar de una distribucin orgnica, ha habido sedimentacin,
superposicin". Por ejemplo, haba tres grandes direcciones para
la enseanza primaria y otras tres para la enseanza secundaria. 23
El deterioro de la orientacin y direccin tcnica por parte del
Estado continuaba el profesor Celerino Cano, la han venido
21
Celerino Cano, "El problema educativo de Mxico", en El senado poltico de
a educacin nacional, Bur de Investigacin Poltica, septiembre/diciembre de 1956,
p. 22.
22
Ibidem, p. 32.
25
Idem.
236
asumiendo "los mismos maestros, no a espaldas, sino frente al poder pblico". Lo que ha ocurrido con los programas de la Escuela
Normal Superior de Mxico (ENSM) y de enseanza secundaria
...son tpicos de la ofensiva tcnica del magisterio, frente a la incapacidad de accin del Estado. Itero no son los nicos. Casi se podra
afirmar, sin incurrir en falacias de generalizacin, que en la medida
en que el Estado abandona su funcin orientadora y tcnica, la asume
resueltamente el magisterio.24
Para afrontar esos problemas, el profesor Cano propona entre
otras cosas:
La conveniencia de que las direcciones Federales de Educacin que
de hecho constituyen e! Estado Mayor del Ramo representen, real
y efectivamente a la Secretara de Educacin en cada Estado.
Con la mira de iniciar y encauzar la planeacin integral del
sistema educativo nacional, y de establecer el grado y la forma en que
deben auxiliarse el hecho social, el docente, el tcnico y el universitario [...] es procedente integrar [...] el Consejo Nacional Tcnico de la
Educacin.
Con el objeto de que los trabajadores de la educacin puedan
tener la atencin preferente que inspira al Artculo 4o. transitorio de
la Ley Orgnica de la Educacin Pblica, conviene gestionar la
expedicin de un Estatuto Especial del Magisterio y sugerir que,
adems de las prestaciones de que habla el mismo ordenamiento se
incluya el contenido de la Carta de los Educadores Mexicanos.25
Por otra parte, Luis Alvarez Barret, inspector general de la SEP,
seal ante la Junta Nacional de Educacin Primaria (1953) que la
organizacin administrativa de la Direccin General de Educacin
Primaria en los estados y Territorios ya no responda a las necesidades del sistema escolar, ya que mientras ste haba crecido, el
aparato administrativo haba mantenido sus formas de trabajo,
equipo y un personal que no cumpla sus funciones con eficacia.
Para resolver este problema consideraba necesario coordinar las
dependencias de la Secretara, simplificar los trmites administrativos, suministrar material de oficina, aumentar el personal admibidem,j>j>. 40-41.
Ibidem, pp. 44-48.
237
nistrativo y regularizar las plazas de los maestros comisionados en

trabajos de escritorio.26
Los inspectores generales eran los responsables inmediatos de
la planeacin del trabajo educativo en cada una de las regiones en
que estaba dividido el pas, coordinadores de las agencias educativas no formales de los estados comprendidos en su jurisdiccin,
informantes de la Direccin General acerca del rendimiento de las
direcciones federales de Educacin y, en general, sobre los trabajos
escolares de su jurisdiccin.
Los directores federales de Educacin eran los nicos representantes oficiales de la Secretara y personales del secretario del
ramo en cada una de las entidades federativas. No obstante, desde
haca tiempo otras dependencias de la SEP designaban a sus propios
representantes, que actuaban en los estados "ignorando la existencia del director federal". Esto haba provocado "una prdida
sensible y progresiva" de la autoridad de los directores de Educacin federal.27
Tradicionalmente los directores federales han sido el contacto
ms fuerte entre la Direccin General y los inspectores de zona.
Formalmente los directores federales tambin deban ser un enlace
entre los inspectores de zona y los inspectores generales pero, en
la prctica, no reconocan ms autoridad que la del director general.28
Los directores federales de Educacin tenan encomendadas
vastas funciones; pero, para cumplirlas, contaban con un raqudeo
apoyo tcnico y administrativo. Esto provocaba que gran parte o
todo su tiempo lo ocupasen en las tareas de administracin y
poltica educativa, en detrimento de la direccin tcnica del sistema escolar en los estados.
Otro prestigiado maestro, el profesor Vctor Gallo, entonces
director general de Enseanza Primaria y Supervisin en los estados y territorios, sealaba en 1953 que "La supervisin de la
Luis Alvarez Barret, "La supervisin escolar", enJunta Nacional de Educacin

Primaria (1953), 1954, p. 129.
27
Vctor Gallo Martnez, "....", en Junta Nacional de Educacin Primaria (1953),
1954, p. 95.
2
hdem.
238
educacin primaria federal en los estados carece de claridad y

precisin".
Especialmente eran confusas y difusas las funciones que competan cada uno de los niveles de autoridad que hemos descrito:
Direccin General, Inspeccin General, Direccin Federal e Inspeccin de Zona. Urge resolver ese problema deca Gallo
mediante la unificacin en un solo reglamento de las atribuciones
de todas estas autoridades. 29
En la misma ocasin, el inspector general Luis Alvarez Barret
dijo que la distribucin de nuevas plazas de maestros era anrquica, puesto que no se adscriban de acuerdo a las necesidades de
cada estado, sino "conforme a opiniones personales y preferencias
de distinta ndole". 30
La Direccin General analiz en 1953 los informes de visita de
83 inspectores de zona, de las regiones "ms tpicas y de mayor
contraste en cada entidad federativa", y la parte que contena la
evaluacin que los inspectores hacan de la enseanza en el ltimo
ao lectivo arroj el siguiente resultado: bueno 31%, malo 11%,
mediano 13%, y no contestaron 45%. 31
Desde la perspectiva del Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educacin (SNTF.) en 1956
...la educacin nacional est en crisis y sta afecta particularmente al

sistema de educacin rural. Esta crisis en la educacin se caracteriza
por la ausencia de planeacin, de direccin y de programas enclmente adaptados a estos cambios.32
Entre las causas que provocaron la crisis de la escuela rural, el
documento del SNTE menciona varias:
1. Las transformaciones sociales, polticas, econmicas y tcnicas
que se han realizado en el pas...
29
30
Ibidem, p. 97.
Luis Alvarez Barret./unta Nacional de Educacin Primaria (953),
1954,
p. 113.
51
/ M e m , pp. 134-135.
sN-ra, "La poltica educativa y los problemas del pas", en El sentido poltico de
la educacin nacional. Bur de Investigacin Poltica, septiembre/diciembre de 1956,
p. 117.
2
239
2. El trastorno en [los] valores, procedimientos y formas [...],

muchos de los cuales perdieron su eficacia y su significacin y no
fueron sustituidos por otros capaces de actuar en la nueva situacin.
La capacidad de reaccin de la escuela se hizo inferior a las demandas
que el tiempo le formulaba y su suerte qued sellada. Entr en
contradiccin consigo misma y con la vida poltica del pas. [...]
Anduvo perdida en extraas ideologas. Se registr entonces un
cambio en el foco de la atencin e inters. Hacia atrs se haba tenido
confianza absoluta en la educacin; ahora se subestimaba para preferir la economa.
3. La falta de una buena direccin y de un plan. El sistema ha
crecido, sin duda, y ha obtenido algunos buenos resultados parciales,
conducido por una presin espordica ejercida aqu y all, y no como
sera preciso, por los estmulos y la inspiracin de una poltica educativa coherente y de amplia envergadura. [...] La educacin pblica, en
verdad ha sido abandonada al desarrollo de los acontecimientos y a
la espontaneidad de las decisiones ocasionales y particulares. Es decir,
se ha carecido de un plan. 33
Todo eso segn el SNTE haba trado como consecuencia el
desajuste en casi todas las dimensiones del sistema educativo:
anarqua curricular, desconcierto y divergencias en el magisterio...,
as como
La burocratizacin del sistema educativo. [...] las irregularidades no
constituyen nunca sino enfermedades localizadas a las cuales se puede hacer frente si el resto del organismo est sano. Importante es sin
duda la buena organizacin del sistema, pero, ms importante es que
cumpla sus dos funciones esenciales: la de hacer eficaz la mquina y
la de fomentar el aumento de la vitalidad de las instituciones. Por
malaventura, el sistema ha perdido su dinamismo y ha perdido su
eficacia: se ha vuelto inerte. Toda esta mquina, entregada a un funcionamiento jerrquico, es [...] el inmenso esqueleto de un organismo
evaporado, desvanecido, que queda en pie por el equilibrio material
de su mole, como dicen que despus de muertos continan en pie los
elefantes. ste es el hecho mximo. Todo lo dems no son sino detalles que necesitan ser interpretados a travs de l.
Existe una incompetencia fundamental. No es particularmente
una incompetencia de hombres, pues los hay muy bien dispuestos y
muy bien preparados, se trata de un rompimiento en la eficacia del
sistema. [,..] De nada sirve que se tenga un mejor conocimiento de los
problemas, de nada sirve que se tenga el poder, si en la prctica nada se
Ibid., pp. 124-126.
240
hace para resolverlos o se renuncia a atacarlos por temor a que se

altere el orden pblico.
El sistema ha perdido tambin su poder vivificador de las instituciones, por carecer de rganos que lo pongan en contacto directo
con la periferia; de una red que forme un sistema nervioso por el que
circulen corrientes de sensibilidad y estmulos de accin. En ninguna
otra actividad como en la educacin es necesario este influjo permanente, pues el alejamiento en que viven millares de maestros, el
trabajo cotidiano que acaba por gastar todo impulso de renovacin y
por estrechar el horizonte hasta llevar a la rutina, obligan a suministrarles asiduamente el aliciente y Jos medios que tiendan a actualizar
su preparacin y mejorar su actividad profesional.* 4
O t r o d e los p r o b l e m a s asentados e n el d o c u m e n t o del SNTE, es
el d e "la p r d i d a d e la mstica educativa" Q u fue lo q u e se p e r d i
y q u vino e n su lugar?
La escuela primaria [...] era una organizacin que se identificaba con
la comunidad.
Cuando la escuela se apart de la comunidad (materialmente
siguen estando presentes, pero disociadas de aquellas motivaciones
que las una), se derrumbaron los entusiasmos de la gente. En la
misma medida en que la escuela se vaciaba de sentido, el maestro iba
perdiendo incentivos en su trabajo.
Pero hay algo ms. No slo se perdi la fe, sino que, como tena
que suceder, nos hundimos en el ms desmoralizador estado de
pesimismo.
En seguida el SNTE se p l a n t e a b a u n a serie d e p r e g u n t a s sobre
la posibilidad d e s u p e r a r el p e s i m i s m o y la desmoralizacin q u e h a
llevado al a b a t i m i e n t o d e "la mstica educativa":
No equivale [el estado de pesimismo] a pensar, como ahora se
piensa, o que aquella escuela ya no es posible en el presente, porque
34
Antes se dice esto lo hacan los misioneros y los supervisores; ahora se
propone han de buscarse nuevos medios para restablecer la comunicacin entre
el centro y la periferia. Ibidem, p. 132.
35
Esta especie de "desmoralizacin" tiene uno de sus signos en "las ltimas
huelgas, no por sus fines sino por sus manifestaciones innecesarias, han mostrado
que la juventud no se ha solidarizado con el rgimen poltico. Y decir esto de la
juventud, es tanto como decir que un amplio sector de la sociedad vive una situacin
de falta de fe y esperanza en la vida pblica. Las relaciones entre la inseguridad
social y la moral son muy estrechas". Ibidem, pp. 128-131.
241
ya hizo su parbola como un proyectil, o a hacernos ilusiones hacia

atrs queriendo restablecer en esta de hierro, la edad dorada de la
escuela? Ser legtimo recurrir al pasado en busca de un estmulo
para una mejor organizacin? >Io significar esto un sntoma de
nuestra incapacidad para crear lo nuevo?36
Finalmente, para resolver la "crisis educativa nacional", el SNTE
propona una serie de medidas, entre las que sobresalen: i) el diseo
y ejecucin de un Plan Nacional de Educacin Pblica; ii) la
"descentralizacin" en realidad, reunificacin mediante la desconcentracin de la estructura de la SEP; iii) la fundacin de una
Academia de Estudios Pedaggicos. Veamos los rasgos ms generales de cada una de estas propuestas.
El SNTE sostena que la misma falta de unidad que se observa
entre las distintas secretaras y organismos pblicos tambin ocurra entre las diversas dependencias de la propia Secretara de
Educacin:
Las diversas dependencias giran, autnomas en sus rbitas tangentes.
A resultas de lo cual las Direcciones de Educacin Federal de los
Estados, lo son nicamente de educacin primaria. Sin ahondar
demasiado se percibe el desconcierto.
El cmulo de oficinas jerrquicas, el desajuste entre las instituciones, la yuxtaposicin de algunas y una excesiva y rgida centralizacin,
revelan la necesidad de reorganizar el sistema, de modo que las
partes no se anulen entre s, sino que armonicen su trabajo, aumenten
su eficacia y desarrollen sus potencias creadoras.
Necesario es acabar con la centralizacin. Nada hay ms opuesto
a la centralizacin qufe la planificacin democrtica, como nada es
ms opuesto a la subordinacin y al conformismo que la coordinacin y
el espritu de iniciativa. La centralizacin es esttica, la planificacin es
dinmica; aqulla ejerce un control directo sobre los casos individuales, sta slo ejerce su direccin sobre el conjunto, dejando margen a
la actuacin individual, a las aplicaciones particulares, al desarrollo
de la espontaneidad, a las nuevas iniciativas, sobre todo de los que
ejercen una funcin rectora en la ejecucin del trabajo. Con el Plan
que proponemos, trtase de hacer posible la organizacin espontnea, que es tan importante en la educacin; de dar vitalidad propia a
las instituciones locales; por una necesaria variedad y adaptabilidad
a las caractersticas especiales de cada regin; por su dependencia
Ibidem, p. 135.
242
directa de los ciudadanos de la colectividad donde operan, y por la

conveniencia de formar un espritu pblico haciendo participar a los
grupos dirigentes y a los lderes en sus empresas. El vigor del sistema
debe tambin partir de las instituciones locales. Sus relaciones con el
centro sern de coordinacin y cooperacin y no de subordinacin.
Esto tiene una importancia primordial.
La descentralizacin permitir que efectivamente se organicen
las escuelas sobre una base regional.37
En sus Memorias, Torres Bodet comparaba la composicin
presupuestal de la SEP en sus aos fundacionales (1921-1924) con
la que dirigi de 1943 a 1946. En aqulla deca Torres Bodet la
mayora de los recursos se destinaban a extender y a mejorar los
servicios educativos y a emprender nuevos proyectos culturales. En
la SEP de 1943, en cambio, la mayor parte de los recursos se
destinaba a cubrir ios sueldos de los maestros y el gasto corriente,
quedando un estrechsimo margen para la expansin y el mejoramiento del sistema educativo.
De 1943 a 1954, el presupuesto educativo se cuadruplic; pero
con esos recursos slo se duplic el nmero de maestros y la
matrcula slo creci en un tercio. Lo mismo ocurri en el periodo
del presidente Ruiz Cortines (1952-1958), cuando el presupuesto
pas de 356 a 1 483 millones y se destin ms a la mejora de los
sueldos del personal que a ia expansin del sistema. 38
An predominaba la idea de que los problemas educativos del
pas deban resolverse mediante una mayor centralizacin de la SEP;
pero ya se pensaba que era necesario desconcentrar para restablecer la unidad del sistema educativo nacional. 39
37
bidem, pp. 146-147.

Pablo Latap, "Reformas educativas en los cuatro ltimos gobiernos (19521975)", en Comercio Exterior, diciembre de 1975, p. 1325 y
, El sexenio educativo
1958-1964, CEE, Mxico, 1965, pp. lOss. Cfr. SEP, Accin educativa del Gobierno Federal
(1952-1954), Mxico, 1954, p. 14.
i9
El ex secretario de Educacin, Octavio Vejar insiste en 1956 que la solucin
de los problemas educativos deben contemplar "la centralizacin de la enseanza
como medio adecuado para consolidar la unidad nacional, para ob/ener el mximo
aprovechamiento de los recursos que el Estado invierte en la educacin y como
procedimiento para combatir la heterogeneidad tnica y cultural". Octavio Vejar
Vzquez, "El problema de la educacin pblica en Mxico", en El sentido poltico de
la educacin nacional. Bur de Investigacin Poltica, septiembre/diciembre de
1956, p. 83.
88
243
Permanecan dentro de un esquema centralizador, incluso algunos de los funcionarios y ex funcionarios que ya se haban
percatado de varios de los problemas derivados del tamao y la
complejidad de un organismo centralizado como la SEP.
Las autoridades educativas y dirigentes magisteriales tenan la
conviccin de que los problemas de estructura y organizacin de
la SEP se resolveran mediante una mejor organizacin de la estructura centralizada y un mejor sistema de planeacin "integral" de
la educacin.
Muy pocas voces propusieron la descentralizacin de la SEP en
esos aos. Uno de los pocos que plantearon el imperativo de la
descentralizacin fue Ignacio Garca Tllez, quien haba sido uno
de los secretarios de Educacin que ms haba propugnado por la
centralizacin absoluta, a principios del cardenismo.
...es inaplazable escribe Garca Tllez en 1956 una accin descentralizadora de la dinmica educativa que, sin apartarse de las
orientaciones cientficas, democrticas, patriticas y humanitarias
que presiden la doctrina mexicana, se conviva estrechamente con el
medio, y que haya una ntima correlacin entre el ambiente y la
escuela, de manera que el maestro sea un eslabn y gua de la promocin local; que los programas y materias impartidas contribuyan a la
solucin de los aspectos regionales y el alumno se mantenga arraigado con su lugar de origen y su provincia, para utilizar su preparacin
en beneficio social. La escuela debe ser el alma mater del pueblo del
maana y tambin el agente de superacin de la colectividad que la
circunda y sustenta.40
Hasta principios de la-dcada de los cincuenta las autoridades
educativas federales vieron con optimismo la expansin centralizada del sistema educativo nacional, as como la consolidacin del
SNTE como una organizacin nacional del magisterio, con un carcter fuertemente centralizado.
Entre lostproblemas educativos a resolver, enumera: "las crisis de desercin,

desadaptacin, burocratismo y citadismo escolar, magisterial y profesional, surgidos
de la anrquica eleccin de vocaciones; de la centralizacin capitalina de escuelas y
facultades...". Ignacio Garca Tllez, "Problemas educativos de Mxico", en El sentido poltico de la educacin nacional, Bur de Investigacin Poltica, septiembre/diciembre de 1956, p. 98.
244
En esos aos dentro de la opinin oficial se dan cambios,

porque comenzaron a hacerse visibles algunos de los resultados no
buscados y adversos del esquema de crecimiento centralizado de la
educacin nacional El crecimiento de la Secretara no slo haba
reducido su capacidad de control y autocorreccin administrativa
y tcnica, sino tambin haba disminuido su proporcin de recursos presupustales que no estaban atados al gasto corriente de la
misma, sobre todo al pago de los sueldos y honorarios. En otras
palabras; el personal se haca cada vez ms numeroso pero, al
mismo tiempo y por lo mismo, el control que las autoridades
educativas ejercan sobre sus empleados era cada vez ms endeble;
algo parecido pasaba con el presupuesto: ste era cada vez mayor,
pero al mismo tiempo era cada vez menor la libertad que la SEP
tena para disponer del mismo y destinarlo a la expansin y el
mejoramiento de los servicios educativos.
A finales de los cincuenta -7-en pleno conflicto magisterial se
actualiz el otro problema: el de la relacin estructural entre la SEP
y el SNTE. Las autoridades educativas haban perdido el control
sobre los maestros, en beneficio de la creciente influencia sindical.
En suma, la SEP afrontaba los problemas derivados de su crecimiento y del fortalecimiento del podero sindical; se trataba esencialmente de un problema de gobernabilidad, provocado por el
tamao y la complejidad alcanzados del sistema y la consolidacin
de la influencia sindical sobre los maestros y los cuadros medios de
la Secretara de Educacin.
VIH. LOS PRIMEROS PROYECTOS

DESCONCENTRADORES (L958-1970)
"EL RETORNO MALFICO" DE JAIME TORRES BODET
"Cmo volver a desempear cargo tan inquietante? Todo era

oscuro en el horizonte que haba alumbrado, antao, la genial
impaciencia de Vasconcelos. Pobreza, incuria, tumultos, me aguardaban seguramente." stas fueron las reflexiones de Torres Bodet,
al conocer su regreso al cargo de secretario de Educacin Pblica,
durante el gobierno de Adolfo Lpez Mateos.1
No era motivo de regocijo para Torres Bodet volver a una
Secretara de la que "haba podido salir no sin ventura doce
aos antes". Menos lo era en las condiciones que ahora prevalecan
en la SEP, sobre todo en los ltimos meses del sexenio ruizcortinista:
huelga estudiantil e intervencin militar del IPN, conflicto magisterial en la Seccin IX, ocupacin del edificio de la SEP por ios
maestros. Los patios del palacio de Vasconcelos convertidos en
"inesperados establos de Augias". Y con un mal augurio de su
antecesor Jos ngel Ceniceros, quien al entregarle la silla le dijo:
"No olvide que es giratoria".2
Adems de los problemas coyunturales de carcter poltico,
Torres Bodet tena que afrontar otros ms estructurales, producidos por el desarrollo histrico de la SEP:
Los gobiernos crean que los maestros acatabanfielmentesus planes
que, a menudo, ni siquiera lean. Entre las razones de Estado, que
exponen los funcionarios, y la forma en que muchos de los educadores interpretan tales razones media un abismo. En 1921, Vasconcelos
pugn por federalizar la enseanza. En 1943, imagin candorosa1
2
Jaime Torres Bodet, Memorias. Tierra prometida, Porra, Mxico, 1972, p. 189.
dem.
245
246
LA FEDERAUZACFN EDUCATIVA EN MXICO
mente que la firme unidad sindical de los profesores contribuira a

mejorar la federalizacin ideada por Vasconcelos. Pero, en 1958, me
daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federalizacin no era recomendable en los trminos concebidos por el
autor de El monismo esttico. Por otra parte, la unificacin sindical no
pareca favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo
docente de los maestros. Habamos perdido contacto con la realidad
de millares de escuelas sostenidas por el gobierno, desde Sonora
hasta Chiapas y desde la frontera de Tamaulipas hasta las playas de
Yucatn. Nuestros informantes directos eran inspectores que, como
socios activos del sindicato, encubran a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que la gratitud de sus
subalternos les sera, a la larga, ms provechosa que la estimacin de
sus superiores.
Llam a varios de los maestros que pertenecan a la que estimaba
mi "vieja guardia". Los encontr indecisos, aterrados ante los jvenes.
iQu haba ocurrido durante mi ausencia? Ni los programas de 1944
dieron los frutos que supusimos, ni los nuevos egresados de las
Normales queran or hablar de "apostolados" o de "misiones". Advertan que, en nombre del progreso econmico, el pas estaba
acostumbrndose a desmentir los ideales de la revolucin.3
En los primeros meses de su gestin, Torres Bodet recibi la
visita de Jos Vasconcelos, quien le pregunt a quemarropa: "Pero
cmo pudo usted regresar a esta crcel llena de grietas?" En
efecto, recuerda Torres Bodet:
El tringulo dibujado por \frsconcelos (escuelas, libros y bellas artes)
haba ido alterndose con los aos. La lnea escolar creca incesantemente, aunque nunca al ritmo febril de la poblacin. Las otras fueron
debilitndose y, en ciertos casos, daban la impresin de sufrir parlisis
progresiva. Bastaba comparar lo que erogaba el Estado en sueldos de
profesores y en construccin o alquiler de inmuebles para planteles
educativos y lo que inverta en libros para las bibliotecas pblicas, en
restauracin y sostenimiento de nuestro patrimonio autctono y
en estmulo de las artes y de las letras.4
* dem.
4
Ibidem, p. 370.
LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)
247
PRIMER PROYECTO DE DESCONCENTRACIN
En enero de 1958 se presenta un proyecto de desconcentracin de

la SEP ante el X Consejo Nacional del SNTE, redactado por un grupo
de distinguidos maestros, funcionarios de la SEP y miembros de la
recientemente randada Academia Mexicana de Educacin.
Al paso de los aos decan la SEP se ha convertido en
...una gigantesca seccin de personal cuya burocracia aplasta la iniciativa de los propios funcionarios responsables e invalida la accin
de los secretarios de Estado.5
Predominaban en la [Secretara] "un cmulo de oficinas jerrquicas, el desgaste entre las instituciones [y] la yuxtaposicin de
algunas" de ellas. Padeca tambin una "excesiva y rgida centralizacin" que dificultaba la participacin del magisterio en la labor
educativa. 6
Era necesario, pues,
...reorganizar el sistema de modo que las partes no se anulen entre s,
sino que armonicen su trabajo, aumenten su eficacia y desarrollen su
potencialidad creadora.7
La reorganizacin de la SEP se impona segn esa Comisin en dos aspectos fundamentales:
i) el establecimiento de un sistema de "planeacin cientfica",
que ejerciera un control sobre el conjunto sin suprimir la
actuacin individual y el desarrollo de la espontaneidad, y
ii) sustituir la subordinacin de las instituciones locales al centro por relaciones de coordinacin y cooperacin entre ellas.
En suma: haba que asegurar el control sobre el conjunto del
sistema sin asfixiar sus partes institucionales, regionales e individuales, mediante una combinacin de la planeacin y un proceso
de descentralizacin administrativa. 8
5
Rafael Ramrez, Celerino Cano, Luis lvarez Barret y otros, El probhma

educativo nacional, Academia Mexicana de Educacin, p. 20.
6
Ibidem, pp. 20-21.
Idem.
M
Ibidem, p. 20.
248
Las direcciones de Educacin Federal deban perder su carcter de "oficinas administrativas de la educacin primaria" y hacer
de sus titulares "representantes legtimos de la Secretara en los
estados [...] con facultades amplias para promover la planeacin
regional en todos sus grados". 9
Deban cambiar tambin los procedimientos administrativos
de la SEP, que hasta entonces se haban intentado agilizar mediante
el aumento del personal administrativo, engrosado ao con ao
por un gran nmero de maestros comisionados. Los trmites ms
lentos eran los relacionados con altas, bajas, licencias, pasajes, viticos, sueldos, sobresueldos y rdenes de pago. En vez de aumentar
el personal administrativo, se propona la supresin de trmites.
Tambin se deba aclarar y definir la esfera de competencia de cada oficina y autoridad, con el fin de que no se presentaran casos
como el de un inspector de zona que recibe una nota de demrito
del director de Educacin Federal y luego una laudatoria del director general. 10
Tambin urgan la adopcin de "medidas revalorativas de la
profesin magisterial" para contrarrestar el impacto de
la crisis social que est dando paso a la desesperanza y al pesimismo,
a la inconformidad y a la subestimacin de su propia importancia,
actitudes que sealan un peligro nacional.11
Hay un hecho curioso. Cuatro de los nueve miembros de la
Comisin que propone la descentralizacin, haban sido dirigentes
sindicales del magisterio en los aos treinta y principios de los
cuarenta. En esos aos como la mayora de los dirigentes nacionales del magisterio de entonces y el propio Torres Bodet en su
primera gestin demandaron una centralizacin casi absoluta
del sistema educativo nacional en todos sus niveles. A la vuelta de
los aos, habiendo dejado su militancia sindical, los encontramos
proponiendo precisamente lo contrario, la descentralizacin al
igual que Torres Bodet en su segundo periodo.
^ dem.
dem.
u
bidem, p. 22.
10
249
La centralizacin o federalizacin de la enseanza fue hasta

finales de los treinta la panacea para los dirigentes nacionales del
magisterio, para el presidente Crdenas y para el secretario Snchez Pontn. La federalizacin, se deca, contribuira a consolidar
la reforma social y la unidad nacional, as como a mejorar y
extender el sistema educativo nacional.
Veinte aos despus, el crecimiento centralizado del sistema
educativo aparece como uno de los obstculos ms formidables
para la preservacin y el desarrollo educativo
Los ahora miembros de la Comisin Descentralizadora, cuando fueron dirigentes, demandaron la federalizacin imbuidos por
la reforma social cardenista y por la necesidad de fortalecer las
primeras endebles agrupaciones sindicales del magisterio.
En cambio a finales de los aos cincuenta, los encontramos
proponiendo la descentralizacin desde altos puestos de la SEP y la
Academia, donde se refugiaron cuando abandonaron o fueron
desplazados de la direccin sindical.
No se trata slo de un cambio de trinchera. Tambin la SEP
haba cambiado y cada vez eran ms visibles los resultados negativos del centralismo educativo. A finales de los aos cincuenta, el
centralismo comenzaba a mostrar sus inconvenientes en casi todos
los aspectos: el financiero, el administrativo, el poltico, el sindical
y el educativo.
El Consejo Nacional del SNTE rechaz la propuesta de descentralizacin en 1959. No es de extraar. La centralizacin educativa
estuvo en el origen mismo del SNTE y, a la larga, termin favoreciendo ms al sindicato que al sistema educativo.
Ese mismo ao, la Academia Mexicana de Educacin (AME)
insiste en el proyecto rechazado por el Consejo Nacional del SNTE.
En un extenso documento, la Academia plantea la necesidad de
construir
...un sistema cuya piedra angular sea la coordinacin de esfuerzos y
la unidad de propsitos, pero de ninguna manera la centralizacin.
Nada hay ms opuesto a una organizacin democrtica y tcnicamente concebida que una organizacin centralizada. En tanto que la
centralizacin agiganta el aparato administrativo de tal manera que
se convierte en fin y obstaculiza la movilidad del sistema, que se torna
esttico y torpe, la coordinacin reclama un funcionamiento gil y la
250
participacin de todos los interesados en la marcha del sistema

compartiendo esfuerzos y responsabilidades. La centralizacin se interesa por el control y gobierno absoluto sin atender a las diferencias;
la coordinacin opera sobre el conjunto respetando las modalidades
y dando flexibilidad para atenderlas. La centralizacin descansa sobre una base burocrtica; la coordinacin es una organizacin tcnica
y democrtica.
Adems, la organizacin democrtica del sistema supone el inters individual y colectivo en la obra de las instituciones y la participacin adecuadamente coordinada de los distintos elementos humanos
de acuerdo con sus posibilidades. Nadie puede interesarse en una
labor con cuyos objetivos no est completamente identificado y en
cuyas realizaciones no participa conscientemente.12
En otra parte del documento, la Academia afirma:
Hay una poltica anrquica en la aplicacin y en la elaboracin de los
)resupuestos educativos. [...] La anarqua econmica se proyecta en
a administracin y en el manejo tcnico del sistema educativo. Hay
duplicidad en las funciones y competencia innecesaria de los servicios
que imparten la Federacin y las mismas entidades. Tal situacin
implica prdidas de dinero, de tiempo y de esfuerzo; por lo dems,
este problema no se resuelve con una centralizacin rgida, sino con
una planeacin adecuada, oportuna y coordinada de la educacin
que realiza el Estado en toda la Repblica.
El abandono de la responsabilidad educativa por parte de algunas entidades del Estado es inadmisible; por ejemplo, el Gobierno
del Distrito Federal, cuyos ingresos superan los presupuestos sumados de todos los Estados, apenas invierte un 2% en servicios educativos. La atencin escolar y de otros gneros gravitan sobre la Secretara
de Educacin Pblica, a pesar de que se trata de la Ciudad de Mxico
que cuenta con enormes recursos. Esto se hace en detrimento del
servicio, que se restringe, o se niega, a otras entidades seguramente
ms necesitadas. Aqu es oportuna la referencia a la poblacin rural. iS
12
"La educacin mexicana actual y su proyeccin hacia el futuro", documento
programtico aprobado por la Asamblea Nacional de la Academia Mexicana de la
Educacin en noviembre de 1958.
n
em.
251
IM descotuenracin como respuesta a la rebelin magisterial

del Distrito Federal (1958-1959)
1V Congreso del SNTE (noviembre de 1958) acord la convocatoria

de un Consejo Extraordinario para el mes de marzo de 1959, para
decidir la restructuracin de la Seccin IX en tantas secciones como
subdirecciones de primarias y jardines se establecieran en el Distrito Federal. Pero ese Consejo Extraordinario no se realiz porque
la mayora de las secciones consideraba que era improcedente
hacerlo cuando la medida proyectada por la SEP no haba llegado
a consumarse.14
En 1960, la SEP consuma la divisin administrativa del Distrito
Federal en cuatro direcciones generales, con sus respectivas jurisdicciones territoriales, pero la seccin IX del SNTE permanece intacta, representando a todos los maestros de prescolar y primaria
de la capital de la Repblica.
El rechazo del SNTE a la descentralizacin
En los meses de octubre y noviembre de 1959 (en la vspera del

anuncio o puesta en marcha del Plan de Once Aos) se habl
mucho en la prensa y en el medio magisterial de una reforma
radical a la estructura de la SEP, que inclua la descentralizacin (o
"desfederalizacin'*) de la enseanza. Incluso, circul un proyecto
al respecto, redactado por la AME, que sera rechazado por un
Consejo del SNTE realizado por esos das.
Durante varios das la prensa coment un proyecto atribuido a la SEP para transferir la administracin de la enseanza a los
municipios del pas, reservndose la Secretara el derecho a orientarla conforme a los principios del artculo 3o. constitucional.
El rgano oficial del SNTE (noviembre de 1959) intitula su
principal editorial: "Peligro en puerta: Desfederalizacin de la
enseanza!", en el cual se asienta:
14
cEN, "Informe presentado por el... al XI Consejo Nacional del SNTE, el 1 de

diciembre de 1959".
252
Aunque parece que todo no pasa de ser un simple "amarilltsino"

poltico, con vista a distraer la atencin de los verdaderos problemas
educativos pues lo descabellado del propsito descalificara, no
digamos ya a un funcionario de primera lnea, sino a cualquier
segundn que quisiera drselas de listo, como la especie ha tomado
cuerpo en los sectores interesados de la opinin pblica, provocando
la consiguiente alarma entre maestros y padres de familia.
Pensamos, con franqueza, que desfederalizar la enseanza en los
actuales momentos, equivaldra a crear un conflicto donde no lo hay.
Cierto que el problema de la educacin es uno de los ms graves que
afronta nuestro pas; pero, desde luego, no es desmembrando mejor dicho, destruyendo lo que hasta ahora ha dado mejores resultados como puede llegarse a una solucin satisfactoria,15
Y en seguida se preguntaba:
Es patritico agitar al pas, crendole conflictos como ste, en vez de
buscar la unificacin...?
Es lcito y, por tanto, vlido, lanzar sobre el rgimen la desconfianza y la zozobra del magisterio del pas, slo por el prurito de
difundir especulaciones dainas a nuestro crdito pedaggico y cultural, forjado al triunfo de la Revolucin Mexicana?
Es sensato que, en lugar de atacar los problemas de fondo que
s afectan ostensiblemente la educacin nacional como son, entre
otros, la intromisin del clero en tas escuelas y la nula vigilancia en la
aplicacin general del Articulo Tercero de la Carta Magna se den
oportunidades a las clases tradictonalmente reaccionaras para
envalentonarse, con peligro de crear un estado de anarqua en el
sistema educativo?16
Con la amenaza de desfederalizacin de la enseanza insinuaba el editorial se estaba haciendo el juego a los sinarquistas y al
Partido Accin Nacional (PAN), lo que sera "traicionar al pueblo y
al gobierno del presidente Lpez Mateos". Las rectificaciones
hechas en el pasado a algunas polticas del rgimen ppr ejemplo,
en materia hacendara y agraria las realizaron "ensayistas [que]
15
"Peligro en puerta: IDesfederalkacin de la enseanza! (Editorial)", en

Magisterio, SNTE, nm. 8, noviembre de 1959, pp. 7-8. Magisterio consideraba un
contrasentido que se transfiriera el control de la enseanza a los municipios cuando
hada unos cuantos meses un Congreso de Ayuntamientos habta puesto de manifiesto
la aguda penuria econmica de los municipios del pas.
16
/*im,p.9.
253
Fingan, al menos, apoyarse en un pretexto para realizar sus desmanes y justificar sus desaciertos", pero
...quienes proyectan la actual desfederalizacin de la enseanza piensan descaradamente segn se colige de las informaciones periodsticas slo en el ms o menos descargo de labores administrativas,
sin importarles la tranquilidad y el progreso de la Repblica.17
El editorial de Magisterio terminaba con una advertencia:
Bueno est que se sepa que los maestros mexicanos, respetuosos
como son del programa del actual rgimen, permanecern alerta
desde hoy, para impedir que la educacin nacional vuelva al estado
en que se hallaba hace no menos de cuarenta aos, y que se opondrn
con todas sus fuerzas y por los medios ucitos que la ley les concede, a
que se hagan ensayos con la actividad ms noble de la cual depende
el porvenir de Mxico, como es la educacin del pueblo.18
El Plan de Once Aos (aprobado en diciembre de 1959) contempla muy breve y vagamente una reforma administrativa, ya sin
ningn rastro del proyecto descentralizador de la SEP. Se limita slo
a plantear la necesidad de crear una oficina especial que se encargue de evaluar la ejecucin del Plan.
Finalmente en octubre de 1960 se aclara la suerte de la estructura administrativa de la SEP. Por acuerdo presidencial se restructurai! los rganos administrativos que tenan bajo su control la
enseanza primaria en el Distrito Federal y el resto de la Repblica. La Direccin General de Educacin Primaria en los Estados y
Territorios se dividi en dos direcciones del mismo rango, una
para las escuelas del calendario "A" y otra para las del "B".
La Direccin General de Enseanza Primaria del Distrito federal se dividi en cuatro direcciones generales del mismo rango.
Las seis nuevas direcciones generales dependeran del Departa-:
ment de Supervisin y de la Coordinacin General de Educacin
Preescolar y Primaria. 19
17
Idem.
Ibidem, p. 10.
Magisterio, , num. 20, diciembre de 1960/enero de 196t, p. 49. Se
prevea que cada una de las direcciones generales del Distrito Federal contara, por
lo menos, coo los jefes de sector, auxiliares inmediatos al director, una oficina de
ls
19
254
Adems, el acuerdo presidencial precisa y aumenta las atribuciones de la Coordinacin General de Educacin Preescolar y
Primaria de la Repblica, creada desde antes de que entrara en
vigor el Plan de Once Aos: 20
...coordinar los servicios docentes y administrativos, mantendr el
control tcnico indispensable y se encargar de supervisar las medidas adoptadas, a fin de ejecutar el plan nacional para la extensin y
mejoramiento de la enseanza primaria.21
Bajo la dependencia de la Coordinacin General, se establece
una ocina de supervisin general de educacin primaria que
agrupara a "los supervisores designados para la mejor ejecucin
del Plan", y tres departamentos tcnicos de educacin preescolar y
primaria, que se integrarn con las oficinas tcnicas ya existentes
en las antiguas direcciones de Educacin Preescolar, de Enseanza
Primaria en la Repblica y de Enseanza Primaria en el Distrito
Federal. 22
El rgano oficial del SNTE afirma en un editorial que los cambios administrativos efectuados en la SEP no eran descentralizadores; pero insista en que
...hay que evitar que se siga llamando a esta reforma "descentralizacin administrativa", porque no hay ninguna descentralizacin, ya
que las nuevas direcciones [...] seguirn dependiendo en todo de su
centro que es la SEP, a travs del coordinador de enseanza preescolar
y primaria. En el fondo no se ha hecho otra cosa que multiplicar el
orientacin educativa, otra de trmite administrativo con secciones de personal,

estadstica, etc., otra de escuelas particulares incorporadas; una ms de pensiones
y jubilaciones; otra de pago de sueldos dependiente de la Secretara de Hacienda, y
dos unidades mviles para reparaciones de emergencia.
20
Mario Aguilera Dorantes fue ratificado como titular de esta Coordinacin.

Se haban creado, adems, otras coordinaciones generales, como la de Segunda
Enseanza y Enseanza Normal, cuyo titular era Ramn Garca Ruiz, y la de
Asuntos Jurdicos, a cargo del licenciado Octavio Hernndez. La creacin de las
coordinaciones generales se justificaba por el tamao alcanzado por la SEP y se deca
que los coordinadores eran "funcionarios superiores dentro de las jerarquas que
existen en esa Secretara".
21
Diario Oficial de a Federacin, 26 de octubre de 1960.
22
dem.
255
nmero de comisinanos y disminuir las extensas jurisdicciones de

antes, para lograr un mejor servicio.23
Nadie haba reparado seriamente agrega el editorialista
en "la carga de una maquinaria burocrtica de lo ms pesada", a
pesar de que todos la soportaban. En una sola Direccin recaa la
dependencia de todos los maestros primarios forneos de la SEP,
que para entonces ya sumaban alrededor de 65 mil maestros. Lo
mismo ocurra con los del Distrito Federal, donde el nmero de
maestros dependientes de una oficina que no se haba modificado
sustancialmente, haba pasado de 1 866 en 1921 a 17 000 en 1961,
sin que se hubiera modificado en forma considerable la estructura
administrativa correspondiente. 24
En el siguiente nmero, Magisterio vuelve sobre la reforma
administrativa de la SEP. Se haba restructurado el "anacrnico"
sistema federal de educacin primaria para adaptarlo a la nueva
realidad del pas, marcada por el crecimiento demogrfico, el
mayor inters social por la educacin, la reorientacin tcnico-pedaggica de la educacin, la ejecucin del Plan de Once Aos y la
atencin de los asuntos administrativos de un personal cada vez
ms numeroso. 25
SEGUNDO PROYECTO DE DESCONCENTRACIN
En su Informe de Gobierno de 1968, el presidente Gustavo Daz

Ordaz plante la urgente necesidad de hacer una reforma educativa para resolver a fondo los problemas educativos del pas, en los
que vea el origen de la rebelin estudiantil en curso.
Atendiendo al llamamiento presidencial, la VIII Asamblea
Plenaria del CNTE (a finales de julio de 1969) abord y emiti"
conclusiones sobre todos los aspectos, niveles y modalidades del
sistema educativo.
2i
soH., "Restructuracin de la educacin primaria en Mxico (Editorial)",

Magisterio, SNTE, num. 20, diciembre de 1960/enero de 1961, p. 49.
24
Um.
25
"Importancia de la reforma educativa para la enseanza primaria (Editorial)", en Magisterio, SNTC, num. 21, febrero de 1961, p. 7.
256
Nueve meses despus, en la ceremonia del Da del Maestro de

1970, el secretario de Educacin Pblica destaca las siguientes
conclusiones de la VIII Asamblea Plenaria, que segn sus propias
palabras eran "las de ingencia sobresaliente":
a) descentralizacin progresiva del sistema, para cumplir el
designio presidencial de "hacer una administracin pblica moderna, gil y eficaz"; requerimiento acentuado al tratarse de la
educacin, cuyo acelerado crecimiento constituye un grave problema;
b) creacin, a nivel de consultora y servicio, de un organismo
permanente de planteamiento integral educativo que, comprendiendo los niveles superiores, concilie la soberana de las entidades
y la autonoma de las instituciones, ajuste la organizacin del
sistema, los planes, medios y mtodos de la educacin, conforme
al proceso de la sociedad contempornea;
c) reorganizacin del servicio de supervisin, cuyos puestos
deben ser de confianza y quienes los ocupen residan en su circunscripcin; su encargo ser de tiempo completo e incompatible con
cualquiera otra tarea docente o administrativa; es problema medular de la reforma;
d) revisin de las disposiciones escalafonarias para su mejor
cumplimiento y para que sean justamente reconocidas la preparacin, eficacia y mritos profesionales del personal. 26
En las propias resoluciones del Consejo Nacional Tcnico de
la Educacin se recuerda el siguiente fragmento del informe presidencial de 1968:
Existen graves dificultades tcnicas que no sern insuperables; barreras legales, que est en nuestra mano modificar convenientemente
sin necesidad de alterar la esencia de nuestra estructura constitucional; intereses que resultarn perjudicados, pero que no nos detendrn en el propsito de modernizar el sistema administrativo del
pas, imperativo de la etapa actual de nuestro desarrollo.
26
Agustn Yez, "Discurso del secretario de Educacin Pblica... el Da del
Maestrode 1970".
257
Un documento oficial de la SEP, publicado en la vspera de la

VIH Asamblea Nacional del CNTE, trasluce la resistencia sindical
hacia algunas de las reformas.
...los maestros en ejercicio, con Herechos adquiridos y obligaciones
definidas, libremente aceptadas, inherentes a todo cargo: saber servir; acentuados, en el caso, por la responsabilidad suma del educador:
soldado incondicional de la patria, vigilante de las contingencias a
resolver.27
En la hora actual apuntaba la SEP los maestros deban:
i) "esforzar el espritu de comprensin de las realidades modernas"
para responder mejor a los retos educativos y al imperativo de una
ms frecuente comunicacin con los miembros de la comunidad
donde trabajan; ti) "fortalecer [su] autoridad moral [...], ante todo
por obra de ellos [los maestros] mismos"; iii) actualizarse profesionalmente "para no quedar a la zaga o en descubierto ante los
conocimientos que tienen amplia difusin, al alcance popular, por
los mtodos publicitarios contemporneos"; iv) traducir su capacitacin profesional en "claridad y agilidad mentales que [le] permitan [...] distinguir los puntos esenciales, preferentes, de los
programas, y asignarles en la enseanza debida proporcin ante
los secundarios e informativos, eliminando conocimientos obsoletos, farragosos", y vi) "entender y practicar el exacto sentido de la
formacin cvica, que [ha] de crear y desarrollar el activo sentido
de responsabilidad y solidaridad, el concierto entre derechos y
deberes, la incondicional adhesin al orden jurdico que hace
posible la existencia y consistencia de la Repblica". 28
Se trata contina la SEP de "aliviar la voluntad de servicio
[...]. Antes que leyes y disposiciones administrativas, la reforma de
la educacin requiere conviccin y adhesin resueltas del magisterio, individual y gremiamente". La SEP ofrece seguir cumpliendo
las obligaciones que le corresponden pero advierte que no habr
reforma educativa alguna si a ella "no se suma, con ntegra decisin, el apoyo sindical".
27
sKp/cNTt, "Documento publicado en la vspera de la VIII Asamblea Nacional
Plenaria del CNTE (julio-agosto de 1969)".
2g
ldem.
258
En Saltillo lo insinuamos hace pocos das; ahora lo exponemos con

mayor amplitud, partiendo del invariable respeto que profesamos y
demostramos hacia la autonoma del SNTE; pero asistidos por el
carcter de antiguos militantes de la organizacin y por la responsabilidad con que nos hallamos investidos, desde cuyo sitio abarcamos
el panorama de fuerzas favorables y desfavorables a la reforma educativa.
Dicho de modo ms directo: la reforma educativa necesita, en
absoluto, el resuelto concurso de nuestro Sindicato...
Sin perjuicio de atender derechos y acrecentamientos econmicos de sus agremiados, que no debe ser, por lo dems, motivacin
exclusiva de su actividad, nuestro Sindicato [...] est llamado a adaptar con equilibro, su atencin, su accin, en favor de las reformas que
la nacin espera para igualar el rendimiento educativo con las exigencias de la poca, conforme al plan que libremente determinar y
al cual pueden servir algunas aportaciones recomendables.29
La SEP esperaba del SNTE tambin
...una tenaz labor de orientacin que difunda la necesidad, los principios, medios y fines de la reforma educativa; que insista en la actualizacin pedaggica del magisterio activo, en su funcin moral y
cvica, en el cumplimiento puntual de su alto ministerio, sin cortapisas o pretextos.30
Con respecto al sistema escalafonario:
Compartimos y nos hemos empeado en la defensa de los derechos
escalafonarios y en el mejoramiento de su sistema; pero juzgamos que
los grados de promocin aparejan grados ascendentes de responsabilidad y, en el caso, de colaboracin a la reforma educativa.
El orden de la enseanza que nos rige hace recaer el papel
decisivo en los inspectores escolares. Constantemente lo hemos ponderado: son los nervios de la educacin, en el doble sentido de mover
y de trasmitir pensamientos, emociones, decisiones; colocados entre
las autoridades y la base magisterial, su funcin es la de interpretar
las orientaciones encaminadas al mejoramiento del servicio y vigilar
su cumplimiento.31
29
30
M
dem.
dm.
dem.
259
Finalmente, la SEP peda la colaboracin del SNTE para lograr

un mayor arraigo de los maestros y los inspectores en las comunidades y en las zonas donde trabajaban, pues iban en aumento las
quejas de ausentismo y otras irregularidades.
...cada da crece la exigencia popular por la mayor constancia y eficacia del servicio educativo. Esas exigencias indican el avance de la
conciencia y la severidad del juicio pblico respecto a la importancia
y necesidad de la educacin; prueban tambin el dinamismo social
a que ha llegado el pas. 32
Con reticencia el SNTE hace suyo el proyecto

La Segunda Conferencia Nacional de Educacin del SNTE, reunida
en Oaxtepec, en octubre de 1970, aprueba entre sus resoluciones
un extenso captulo dedicado a la reforma administrativa de la
Secretara de Educacin: 33
TEMA 5
Restructuracin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica

y descentralizacin del aparato estatal administrativo
I Es urgente e inaplazable:
a) La restructuracin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica
a fin de que cuente con las dependencias necesarias paraque pueda
cumplir eficazmente con las funciones que tiene encomendadas...
b) La descentralizacin administrativa mediante la coordinacin total de todos los servicios educativos en cada entidad federativa.
II A fin de realizar la restructuracin y descentralizacin mencionada,
solictese ante el Ejecutivo Federal dicte acuerdo a la Secretara de
32
/dem.
SNTE, Conclusiones de la II Conferencia Nacional de Educacin del SNTE, Oaxtepec,
Momios, octubre de 1970. La comisin responsable de la elaboracin de la memoria
y las conclusiones de esta Conferencia estuvo integrada por el secretario general del
SNTE, Flix Vallejo Martnez, dos ex secretarios generales, Gaudencio Rsraza y
Enrique W. Snchez, y los profesores Ignacio Cedillo y Mario Santos del Prado.
3S
260
Educacin Pblica, con copia para la Secretara de Hacienda y

Crdito Pblico, autorizando a la primera para que incluya en su
presupuesto del prximo ao:
a) La creacin de cuatro Subsecretaras...
b) La creacin de Direcciones Generales de Servicios coordinados en
cada entidad federativa conforme a la siguiente estructura general:
Direccin General
Subdireccin General
Subdireccin Escolar
Subdireccin Tcnica
Subdireccin Administrativa
Subdireccin de Educacin Extraescolar y de Cultura
Consejo Estatal Tcnico de la Educacin
c) La creacin de la Supervisin General de los Servicios Coordinados de Educacin, dependiente de la Subsecretara General.
V Coordinacin financiera como primer paso para conseguir la operacin unificada de los servicios educativos en las entidades federativas.
VI Coordinacin funcional entre todas y cada una de las dependencias
de la Secretara de Educacin Pblica a nivel nacional y estatal, para
alcanzar un elevado grado de comunicacin entre directivos y personal, fortaleciendo el espritu de equipo de trabajo, as como el
respeto a las conquistas y derechos sindicales.
Vil Participacin de los trabajadores de la educacin en cualquier intento de reorganizacin de la Secretara de Educacin Pblica.
Como vemos, el SNTE recoge, redefine y, a la vez, se cubre de la
poltica de descentralizacin de la SEP. En una versin que no
afectaba sustantivamente su podero, el SNTE apoya la descentralizacin (en realidad desconcentracin) de la Secretara de Educacin.
Sin embargo, el SNTE rechaza el proyecto de redfinir los
puestos de director de Educacin y de Supervisor Federal, convirtindolos en puestos de confianza y no de base y escalafonados o
sea sindkalizados como lo son hasta nuestros das. El rechazo no
fue explcito, sino implcito y adopt dos formas: la omisin del
asunto y la inclusin de algunas resoluciones que tcitamente lo
descartan:
VIH Se exhorta a los Supervisores Escolares para que, tomando en consideracin que son empleados de base y miembros del SNTE, se conviertan en asesores y portavoces de los maestros, planteando ante las
LOS PRIMEROS PROVECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)
261
autoridades las iniciativas y sugerencias de los mismos, que tiendan

al mejoramiento del servicio.
IX Que se autorice a los Supervisores Escolares de los Estados y Territorios para tramitar la comisin de un maestro como Secretario, para
que lo auxilie en su labor tcnica, y administrativa.34
X Se recomienda la creacin del servicio de Supervisores Generales de
Sector en la rama de primaria para toda la. Repblica Mexicana tal
como existen en el Distrito Federal.
La Conferencia del SNTE resuelve adems solicitar la creacin
de plazas de supervisores y que se les dote de oficinas, carros y el
beneficio de la Ley de Estmulos y Recompensas.
Testimonios sobre elfracasodel segundo
proyecto de desconcentracin
A mediados de 1970 Jos Santos Valds un prestigiado profesor
de la vieja guardia se refiri al "fraude institucionalizado" de la
escuela primaria. Abundan deca las faltas y suspensiones de
labores injustificadas y la comercializacin de las promociones
escalafonarias, a tal grado que los maestros de banquillo estaban
firmemente convencidos de que los ascensos no se ganan con
trabajo ni con una conducta profesional ejemplar. En la vida sindical era frecuente la compraventa de plazas, interinatos, cambios,
permisos, etc., y hasta el escamoteo de los prstamos a corto plazo
o de los seguros de vida de los maestros muertos.
Haba quienes afirmaban que la decadencia de la escuela
primaria mexicana haba sido decretada junto con la ley que
reglament la inamoviidad del magisterio federal, pero segn
Santos Valds el origen de la decadencia se hallaba en el hecho
de haber considerado como empleados de base, sindicalizados, a
los directores de escuelas primaria y normal y de educacin federal, y a los supervisores escolares de todos los niveles. Por eso, como
lo haba hecho la Academia Mexicana de Educacin, Santos Valds
propona que los titulares de esos cargos pasaran a ser empleados
de confianza de la Secretara. 35
dem.
Jos Santos Valds, entrevista de Mario Gill, 1970.
262
"Soplaban aires de reforma en el sector educativo", pero no

pas nada: la estructura administrativa de la Secretara se mantuvo
prcticamente intacta. Un distinguido profesor (entonces director
general de Enseanza Primaria en el Distrito Federal y en el siguiente sexenio oficial mayor de la SEP) explica en forma de interrogantes
el fracaso de la planeacin y de la reforma educativa en el sexenio
de 1964-1970:
Falt decisin para aplicar las conclusiones?
La VIH Asamblea del CNTE se organiz nicamente para aplacar las
angustias presidenciales y la incertidumbre popular?
Las conclusiones de la Asamblea no dieron respuesta clara a las ideas
que plante el presidente en su IV Informe de Gobierno?
Se pens que las resoluciones obtenidas no seran aplicadas por los
maestros en las aulas, en razn de que las comisiones de la Asamblea
estuvieron integradas por funcionarios y tcnicos de la Secretara de
Educacin, y de que los trabajos puestos a discusin tenan previamente elaboradas las conclusiones?
Se debera a falta de presupuesto para la aplicacin de la reforma?36
El segundo intento de descentralizacin educativa tambin
haba quedado en proyecto. A ello contribuyeron muchos factores.
El ms importante fue quiz el agotamiento del tiempo sexenal.
Al fracaso del proyecto descentralizador contribuy tambin la
resistencia sindical o el diagnstico sobre las consecuencias polticas de la descentralizacin y, sobre todo, de la recuperacin de los
directores y supervisores por la Secretara de Educacin. As lo
revela un dilogo sostenido entre el presidente Gustavo Daz Ordaz y el subsecretario de Educacin Pblica, Federico Berrueto
Ramn, en 1969. Refirindose a la prdida del control de la SEP
sobre el personal docente, en beneficio de la influencia sindical y
del desorden e incumplimiento de los maestros, Berrueto Ramn
recuerda en sus Memorias:
Tan penosa era aquella situacin que algn da en que por ausencia
del Ministro deba yo desahogar el acuerdo presidencial, el seor
licenciado Daz Ordaz me preguntaba sobre si era conveniente buscar
los medios para que el Sindicato no peleara cuando justificadamente
aplicramos una sancin y que nos dejara libertad para operar los
ascensos.
S6
p. 307.
Antonio Barbosa Heldt, Cien Aos de Educacin en Mxico, Pax-Mex, 1978,
LOS PRMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)
263
"Esto no es posible le dije porque se desintegrara la cohesin sindical; que viera cmo los directores de escuelas se apoyaban
en los maestros, cmo los inspectores se apoyaban en los directores y
cmo los directores de educacin necesitaban del respaldo de los
inspectores". Le relat con detalles la situacin del servicio educativo,
con esta advertencia: "abundan los maestros buenos y los inspectores
capaces, responsables y laboriosos, pero se los est comiendo la
indolencia de los ms. Si quiere, le entramos, pero recuerde lo que le
ocurri a don Jaime".
Nuevamente record a mi muy querido maestro don Rafael
Ramrez, que depositaba toda su esperanza en los supervisores escolares, como oficialidad experta para librar con xito la permanente
batalla de la educacin; tenamos muchos directores y muchos inspectores profesionalmente capaces, pero a muchos se les haba ablandado el carcter y con desganada actitud se movan indiferentes por
los caminos del sometimiento a los designios, no de los mejores, sino
de los peores, que aprovechan la irresolucin y la apata de muchos
otros. Y pensaba yo, los maestros mexicanos son buenos, muy buenos,
pero no s quin los est desertando del deber.
Yo cambiaba impresiones con maestros tan capaces como Mario
Aguilera, Ramn Bonfil, Luis Alvarez Barret, Celerino Cano, Lucas
Ortiz y otros ms tambin educadores de primera lnea; todos convenan en que yo no exageraba sobre lo que estaba ocurriendo, pero
yo mismo, al igual que ellos, no me senta con la fuerza necesaria para
enderezar aquella nave azotada por las peores tormentas.
Vivamos una perturbadora realidad educativa y lo cierto era que
esa realidad, pareca anestesiarnos, pareca robarnos energas, pareca volvernos insensibles y esto era grave... demasiado grave, por poco
que fuera lo que pudiramos hacer, debamos hacerlo.
En suma, yo pensaba que los mejores maestros se reunieran en
la Secretara para formular planes sobre el aspecto formativo de la educacin, en el Jardn de Nios, en la Escuela Primaria, en la Educacin
Media, en la Enseanza Tcnica, en las Normales y, en cuanto fuera
posible, en las mismas carreras profesionales.
Pero tambin senta que me vean con ojos azorados algunos
compaeros como diciendo y a este desclavado de dnde lo sacaron
y qu anda haciendo aqu?
Cierto que senta de cerca la solidaridad en lo sustancial de parte
de Mario, de Bonfil, de Alvarez Barret, de Lucas Ortiz y de muchos
otros maestros, todos de mayor calidad que la ma, pero me estaba
dando cuenta de que la empresa era superior a nuestras fuerzas y de
que estbamos solos ante el destino de la educacin.37
37
Federico Berrueto Ramn (subsecretario de la SEP, 1964-1970), Memorias,
Saltillo, 1984, p. 380.
IX. DE LA DESCONCENTRACIN
A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA
(1970-1995)
L A PRIMERA D E S C O N C E N T R A C I N
A principios de los setenta se dise un nuevo proyecto de desconcentracin en la SEP y se dieron los primeros pasos para su implantacin en agosto de 1973.1 La SEP puso en marcha un programa
de desconcentracin mediante la creacin de nueve Unidades de
Servicios Descentralizados (Usedes) y treinta Subunidades de Servicios Descentralizados (Subsedes). Las Usedes eran unidades administrativas con jurisdiccin en cada una de las nueve regiones en
las que se dividi el pas para ese fin. Las Subsedes dependan directamente de las Usedes y se establecieron en las capitales y ciudades
ms importantes de los estados comprendidos en cada regin.
Las Usedes tenan como tarea principal llevar los trmites
tanto de las incidencias del personal de la regin, como los escalafonarios, as tambin se encargaban de realizar las actividades
propias de los sistemas de informacin y estadstica.2
1
El proyecto contemplbalos siguientes puntos: "I. La implantacin gradual
de un sistema descentralizado, cuyo objetivo en su primera etapa consiste en
agilizar los trmites rutinarios y lograr la toma oportuna de decisiones en los
distintos niveles de la direccin de los servicios educativos de la SEP. II. La coordinacin funcional dentro de cada entidad federativa o por regiones del sistema
educativo federal, estatales y autnomas de educacin superior. III. El mejoramiento de los sistemas de control de inversiones educativas, control presupuestal del
gasto corriente, control de adquisiciones de equipo y mobiliario y de la prestacin
de servicios sociales." (Germn Monroy, "La desconcentracin educativa (1974)",
en Jeanne Siwek-Pouydesseau y otros, Desconcentracin administrativa, Secretara de
la Presidencia, Mxico, 1976, p. 423.)
2
A las Usedes les fueron transferidas algunas facultades de la Direccin
General de Personal, as como la captacin de informacin que realizaba la Direccin General de Planeacin Educativa; luego se les otorgaron otras de las facultades
265
266
Resalta el hecho de que a las unidades y subunidades se les

transfiriesen facultades de varias dependencias de las oficinas centrales pero no de aquellas en las que se concentraba la mayora de
los empleados y maestros de la Secretara, a saber: la Direccin
General de Educacin Primaria en los Estados. Por lo tanto, se
mantuvo prcticamente intacta la lnea de autoridad de mayor
relevancia por su cobertura nacional, por lo numeroso de su personal y por el efecto que hubiese tenido su reforma en la estructura
general de la SEP y en la vida interna del SNTE. En fin, los supervisores y directores de educacin federal permanecieron como las
mximas autoridades educativas federales en los estados, sin modificar su relacin tradicional con los rganos centrales de la SEP.5*
La preservacin de la estructura bsica de la SEP puede ser
agregada al catlogo de los proyectos desconcentradores despuntados en su desarrollo; pero en esos aos no fue tanto el resultado
de la resistencia u oposicin sindical como el inters del gobierno
en fortalecer al nuevo grupo dominante del sindicato. 4
ENTRE LA DESCONCENTRACIN Y LA DESCENTRALIZACIN
Entre la SEP y el SNTE no hubo divergencias mayores mientras la

poltica educativa consisti principalmente en crecer, lo que para
la Secretara significaba dejar obra, y para el Sindicato aumentar
aceleradamente su membresa y por tanto su poder a lo largo y
ancho del pas. La poltica expansiva del sistema educativo, como
vimos, significaba para los maestros mayores oportunidades de
empleo y de movilidad y, para la dirigencia sindical, una mayor
de las direcciones General de Auditora e Inspeccin Administrativa, Educacin

Tecnolgica Industrial, Educacin Tecnolgica Agropecuaria y la Direccin General de Educacin Media y la Oficiala Mayor. En 1974, tambin la Comisin Nacional Mixta de Escalafn autoriz que las Usedes y Subsedes Se encargaran de
difundir los servicios escalafonarios, distribuir los boletines para concurso y recibir
ta documentacin con valor escalafonario.
3
Noel MacGinn, Susan Street et al., La asignacin de recursos econmicos en la
educacin pblica en Mxico, Fundacin Javier Barros Sierra, A.C., 1983.
4
Alberto Arnaut, La evolucin de los grupos dominantes en el SNTE, cim, 1992.
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA
267
disponibilidad de recursos y premios (plazas, cambios de adscripcin y ascensos escalafonarios) que ofrecer a sus dirigidos.
Los problemas para la SEP y el SNTE, y entre ambos, surgieron
no slo por el agotamiento de la poltica de expansin centralizada
(especialmente intensa en la dcada de los sesenta), sino tambin
por las caractersticas de la poltica que lo sustituye en la dcada de
los setenta, que pondr un mayor nfasis en la reforma cualitativa
del sistema.
Este cambio aparece ms ntido a partir del gobierno del
presidente Lpez Portillo (1976-1982), que plantea como uno de
los objetivos prioritarios de su poltica educativa el mejoramiento
de la calidad de la enseanza, mediante la reforma de dos aspectos
cruciales: el sistema de formacin de maestros (la transformacin
de la enseanza normal y la creacin de la Universidad Pedaggica) y el sistema de control y evaluacin del trabajo docente (la
desconcentracin administrativa de la SEP).
La nueva orientacin de la poltica educativa afectaba simultneamente dos de las dimensiones en las que haba enraizado el podero del SNTE: el sistema de formacin de maestros y el control
tcnico y administrativo del magisterio en servicio. Por ello, a partir
de ese sexenio, la relacin entre la SEP y el SNTE adquiri un tinte
muy fuerte de disputa por el control de los maestros y los mandos
medios de la Secretara.
En 1978 el gobierno federal emprendi primero la desconcentracin y despus la descentralizacin de la educacin bsica y
normal. De ese modo se.pretenda infundir al sistema una mayor
flexibilidad para mejorar la calidad de la enseanza, mediante el
establecimiento de un vnculo ms estrecho entre los directivos y
planificadores educativos, la escuela y los destinatarios de la educacin, as como una mejor comunicacin entre las diversas reas y
niveles de la estructura de la SEP.5
"Volver al espritu de la Constitucin de 1917", fue la frase

medular del anuncio de la descentralizacin educativa, hecho por
el presidente Miguel de la Madrid, el 1 de diciembre de 1982. Eso
JuanPrawda, ^^^*,^,
1985.
268
significaba literalmente transferir la responsabilidad absoluta de la

educacin bsica y normal federal a los gobiernos locales. Ya no se
trataba slo de desconcentrar, ni de descentralizar slo en trminos administrativos, sino de la descentralizacin constitucional y
poltica de la educacin bsica y normal, del gobierno federal (la
SEP) a los gobiernos de los estados y municipios.
La descentralizacin educativa propuesta por el presidente De
la Madrid se distingui de la promovida por el gobierno anterior
en dos aspectos fundamentales: i) se trataba de una poltica ms
radical: ms all de la desconcentracin y de la descentralizacin
interna de la SEP, se propona transferir la educacin bsica y normal
a los gobiernos locales y, it) una tctica distinta en su ejecucin: la
desconcentracin lopezportillista comenz por ser un hechoprimero se designaron los delegados y luego se definieron las funciones, organigramas y programas de las delegaciones; en cambio,
la descentralizacin delamadridiana primero fue un proyecto pblico. Aqulla se hizo y sta se dijo. Aqulla se emprendi y el
Sindicato intent detenerla; sta se anunci y el Sindicato y algunos gobiernos locales le quitaron su filo radical y la entramparon
en varios de sus aspectos.
La progresiva moderacin de la promesa descentralizadora
obedeci a la oposicin del Sindicato y a la falta de cooperacin
(otra de las formas del rechazo) de varios de los gobiernos locales.
Para el Sindicato, la descentralizacin significaba una amenaza
a su existencia como tal. Con ella corra el riesgo de transformarse
ms o menos rpido en una confederacin o en mltiples sindicatos estatales con cada vez menos vnculos entre s. La descentralizacin tambin significaba una amenaza para la direccin nacional
del sindicato y, en especial, para su grupo hegemnico, que basaba
su control de la vida sindical, en parte, en una estructura sindical
y un esquema de negociacin centralizados.
La oposicin sindical a la descentralizacin fue ms efectiva de
lo que se esperaba debido a uno de los efectos no buscados por el
anuncio presidencial: el de unificar la dirigencia de los distintos
niveles del SNTE contra una amenaza comn a la integridad del
Sindicato. En la defensa de la integridad del sindicato coincidieron, no slo los dirigentes vanguardistas e institucionales, sino
tambin la mayora de los grupos disidentes del sindicato, agru-
DE LA DESCONCENTRACtN A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA
269
pados en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE).6

Pbr otra parte, para varios de los gobernadores la descentralizacin significaba, quiz, la transferencia de nuevas y graves
responsabilidades polticas, laborales, administrativas y, eventualmente econmicas, sin que stas se vieran acompaadas de recursos polticos y econmicos para afrontarlas. O tal vez perciban que
se trataba de poner en sus manos un cmulo de responsabilidades
que no les significaban ninguna ventaja visible inmediata.?
La poltica descentralizadora se moder an ms a partir de
1985. A ello contribuyeron fundamentalmente dos hechos: la
muerte del secretario de Educacin Pblica, Jess Reyes Heroles y
la designacin de Miguel Gonzlez Avelar para sucederlo en el
cargo. Como siempre ocurre, el cambio de titular produjo un
reacomodo en algunos de los cuadros superiores e intermedios de
la SEP que, a su vez, trajo consigo un desajuste en la coordinacin
de las acciones de las autoridades educativas y, como contraparte,
el fortalecimiento de la posicin sindical frente a los funcionarios
superiores de la Secretara.
El SNTE mejor su posicin poltica frente a la SEP debido
tambin al estilo personal del nuevo secretario del ramo. El secretario Reyes Heroles, aunque saba ceder en su oportunidad, tena
un estilo mucho ms activo y enrgico en su relacin con los
dirigentes sindicales. En cambio, Gonzlez Avelar, mucho ms
cauto y conciliador, desde el comienzo se mostr dispuesto a
mejorar la relacin entre la SEP y el SNTE, aunque para ello tuviera
que congelar los principales frentes de la poltica educativa del
sexenio. Los dirigentes sindicales se percataron del cambio y as lo
expresaron: Gonzlez Avelar dijeron restableci la cordialidad
entre la SEP y el SNTE e inici una etapa de mayor respeto entre
ambos organismos.
Lo ms notable de la poltica desconcentradora de Lpez
Portillo fue, quizs, el modo sorpresivo como se ejecut. Entonces
el sindicato no pudo intervenir hasta despus de que sta se haba
6
Alberto Arnaut, La descentralizacin educativa y el Sindicato Nacional de Trabajadores de k Educacin, eme, 1991.
7
Yolanda de los Reyes, "Descentralizacin de la educacin", en Blanca Torres
(coord.), Descentralizacin y democracia en Mxico, El Colegio de Mxico, 1986.
270
LA FEDERALIZAC.ION EDUCATIVA EN MEXICO
iniciado. Sin embargo, fue una poltica que afect casi exclusivamente a actores internos de la SEP y principalmente a la Direccin
Nacional y a las secciones federales y nicas forneas del SNTE.
El proyecto descentralizador de Miguel de la Madrid, en
cambio, afectaba no slo a los actores internos de la SEP, sino
tambin a algunos ajenos a la educacin federal, como los gobernadores, las secciones estatales del SNTE, los sindicatos estatales de
maestros y las federaciones de trabajadores al servicio de los gobiernos de los estados y de los ayuntamientos.
La poltica de descentralizacin de Miguel de la Madrid era,
pues, ms radical y encerraba una complejidad y un grado de
dificultad mayor que la desconcentracin que la precedi. De
entrada, no se poda realizar con base en la misma estrategia que
la desconcentracin; no se poda haber hecho de un modo sorpresivo, puesto que haba que poner de acuerdo a los gobernadores,
quienes iban recibir la nueva responsabilidad; tampoco hubiera
podido efectuarse como la desconcentracin mediante la expedicin de una serie de acuerdos y reglamentos de la exclusiva
competencia del gobierno federal. La descentralizacin supona la
firma de convenios y la expedicin de una serie de disposiciones
legislativas y administrativas que no competan exclusivamente al
Poder Ejecutivo Federal.
Pero la moderacin de la poltica descentralizadora no fue
resultado slo de su mayor complejidad, ni del cambio de titular
en la SEP. El freno de la descentralizacin tambin fue el resultado
de factores que rebasan el mbito de la relacin entre la SEP, el SNTE
y los gobiernos de los estados; se refieren a la insercin del sindicato en el sistema poltico mexicano, especficamente en el PRI.8
* Adems de representar los intereses faborales y profesionales de los maestros,
el SNTE es una de las organizaciones ms poderosas del PRI.EI SNTF. representa ms de
la mitad de la membresa de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio

del Estado, uno de los pilares de la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares, a su vez uno de los tres sectores del PRI. LOS maestros cumplen funciones
polticas de muy diversa naturaleza: la que cumplen como taies, como maestros, en
la difusin de los valores cvicos fundamentales de los mexicanos, as como funciones polticas mucho ms concretas, a saber: funcionarios electorales y promotores
del voto en favor de los candidatos del . En la coyuntura que nos ocupa, los
maestros fueron llamados a cumplir estas funciones en una serie de elecciones
locales Chihuahua, Guerreroy despus en las elecciones federales de 1988.
271
La promesa delamadridiana no se cumpli en su parte medular: la transferencia a los gobiernos locales de la responsabilidad
laboral, administrativa y tcnica de la educacin bsica y normal,
pues los maestros federales en los* estados siguieron dependiendo
en todos esos aspectos del gobierno federal.
No obstante, la descentralizacin fue ms all que la desconcentracin. Por ejemplo, la descentralizacin gener mejores
condiciones para la intervencin de los gobiernos de los estados y
los ayuntamientos en la direccin y supervisin de la educacin federal en sus respectivas jurisdicciones. La descentralizacin avanz
para decirlo en palabras de Jess Reyes Heroles como un proceso que no se cumple en un solo acto.
Descentralizacin inconclusa
La desconcentracin de la SEP empez a ejecutarse sorpresiva y
decididamente a partir de 1978. Se establecieron delegaciones
generales de dicha Secretara en cada una de las entidades federativas, las cuales se superpusieron a las oficinas tradicionales que
existan en los estados: directores de educacin federal, inspectores
de zona y directores de escuela. Los delegados fueron designados
y dependan directamente del secretario del ramo; la mayora de
ellos eran personas ajenas al SNTE: ex gerentes del Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (CAPFCE),
maestros normalistas prestigiados y polticos profesionales.9
Al principio, de 1978 a 1982, la desconcentracin permiti al
secretario de Educacin Pblica penetrar mbitos institucionales y
regionales que le haban sido enajenados por la burocracia tradicional de la Secretara, por el Sindicato o por ambos. Fue entonces
cuando la desconcentracin report un fortalecimiento significativo de la autoridad del secretario de Educacin sobre un sistema
educativo federal forneo que se hallaba bajo el control del SNTE.
feo casi al mismo tiempo se comenz un proceso inverso: la
prdida de influencia del secretario de Educacin sobre las delega9
Juan Prawda, Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico, Grijalbo, 1985,
Susan Street, Organized Teachers as Policymakers: Domination and Opossion m Mexican
Public Education, Graduate School of Education of Harvard University, 1988..
272
ciones en los estados. Esto ocurri primero por la resistencia y

oposicin sindical a las nuevas delegaciones* y se expres en una
altsima tasa de rotacin de los titulares de stas. Luego, las propias
delegaciones comenzaron a adquirir una dinmica propia: sus
cuerpos directivos tenan que afrontar con sus propios medios la
solucin de innumerables asuntos y problemas imprevistos en el
programa descentralizador; entre ellos, el de la estabilizacin de su
relacin con las autoridades locales y las dirigencias seccionales de
cada estado. 10 Finalmente la Secretara comienza a ceder delegaciones al SNTE desde finales de la gestin del secretario Fernando
Solana, sobre todo durante la correspondiente a Miguel Gonzlez
Avelar. Al trmino del sexenio 1982-1988 se estimaba que aproximadamente 40% de las delegaciones (ahora bajo distintos nombres) se encontraban en manos de personal del sindicato.
La desconcentracin administrativa de 1978 a 1988 tuvo un
desarrollo desigual en el conjunto de las entidades federativas del
pas y qued sin concluir aun en las entidades con mayores avances.
El carcter inconcluso se debi principalmente a que no fueron
afectados algunos aspectos sustantivos de la relacin entre la SEP,
su personal y el Sindicato. Por ejemplo, no se interrumpieron la
continuidad en la relacin laboral de la SEP y la vigencia de los
sistemas de reclutamiento, de movilidad escalafonaria y de cambios de adscripcin del personal docente. 1 ! No obstante, la desconcentracin afect varios aspectos de la relacin entre la SEP, el SNTE
y el personal de la Secretara: 12
l0
11
/m.
Sistemas que tienen su base jurdica en el Apartado del artculo 123

constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (Diario
Oficial de L Federacin (no), 28 de diciembre de 1963, y luego se reformaron los
artculos 46, fraccin I, 119, 128, 140 y 142 conforme a los decretos publicados
en el DO, 20 de enero de 1967, y los artculos 5, 8,20 y 32, con el decreto publicado en
el DO, el 21 de febrero de 1983), el Reglamento de Escalafn (mi, 14 diciembre de
1973) y el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la
su? (tx), 4 de enero de 1946).
12
Aqu sigo principalmente los trabajos de Susan Street, "Burocracia y educacin: hacia un anlisis poltico de la desconcentracin administrativa de la SKP", en
Estudios Sociolgicos, vol. I, nm. 2, El Colegio de Mxico, mayo-agosto de 1983, y
de la misma autora, "Los disantos proyectos para la transformacin del estado
burocrtico de la SEP", en Perfiles educativos, nm. 7, CISH/INAM. octubre-diciembre de
1984; Juan Prawda, Logros, mequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano,
Grijalbo, Mxico, 1987, y del mismo autor, Teora y praxis de la planeacin educativa,
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERAUZACIN DESCENTRALIZADORA
273
a) Superpuso una nueva instancia (sucesivamente, delegados

generales, directores de Servicios Educativos a Descentralizar, directores de Servicios Coordinados de Educacin) a las autoridades
educativas escalafonadas (sindicalizadas), como son los directores,
inspectores y directores de escuelas del servicio educativo federal
en los estados.
b) Interrumpi y redefini la relacin entre las autoridades
educativas escalafonadas en los estados y las autoridades centrales
y tradicionales, en los niveles intermedios y altos de la SEP, como
son las direcciones generales (especialmente las de Educacin Primaria en los Estados) y la Oficiala Mayor.
c) Integr a nuevos actores en los rganos colegiados de la SEP
en los estados, como son los gobiernos y las autoridades educativas
locales y los representantes de la Secretara en los estados que
operaban al margen de las direcciones de Educacin Federal (educacin media, educacin para adultos).
d) Acerc al personal forneo de la Secretara a los rganos de
decisin de diversos asuntos sustantivos que, con la desconcentracin, pudieron ser resueltos por los titulares de los rganos de
nueva creacin, como son las delegaciones.
?) Lo mismo ocurri con las autoridades educativas escalafonadas (inspectores y directores de Educacin Primaria), que comenzaron a resolver en las delegaciones varios asuntos que antes
eran atendidos por las autoridades superiores centrales, especialmente por la Oficiala Mayor y las direcciones generales de
la SEP.
/ ) Los ms altos puestos a los que aspiraban los maestros federales en los estados ya no eran slo los escalafonarios de inspector y director de Educacin que dependan principalmente de la
Comisin Nacional Mixta de Escalafn, donde dominaba la direccin nacional del SNTE; la desconcentracin cre una serie de cargos
de confianza no escalafonarios en las delegaciones comenzando
por los titulares de las mismas, cuyos nombramientos dependan
del secretario de Educacin, los delegados y los gobernadores, as
Grijalbo, 1984; y Yolanda de los Reyes, "Descentralizacin educativa", en Blanca

Torres, Descentralizacin y democracia en Mxico, El Colegio de Mxico, 1986.
274
como de la influencia de las direcciones seccionales del Sindicato

en los estados.
Todos estos cambios provocaron la "descentralizacin poltica"
del SNTE y la SEP: una descentralizacin de facto, estimulada por la
desconcentracin administrativa, pero que no violentaba la estructura centralizada del Sindicato ni la desconcentrada de la Secretara.
No se descentralizaron el sivrre ni la SEP, pero ambos experimentaron
la descentralizacin de sus actividades. Sus partes regionales actuaran cada vez ms dominadas por el mbito local y, por tanto, con
vnculos cada vez ms endebles con sus respectivos centros.
El Sindicato conserv su estructura centralizada pero en la
prctica las direcciones seccionales y delegaciones en los estados
ganaron progresivamente una mayor capacidad de gestin directa
de los asuntos de sus miembros. Varios de los asuntos que antes se
turnaban a la Direccin Nacional para su gestin ante las oficinas
centrales de la Ciudad de Mxico, comenzaron a ser tramitados
directamente por los comits seccionales ante las nuevas oficinas
locales creadas por la desconcentracin administrativa de la SEP y
otros organismos como el JSSSTE.
El establecimiento de las delegaciones y los rganos que las
sucedieron cre una nueva arena poltica, cuyos actores dominantes y casi exclusivos ya no eran los representantes sindicales y directores e inspectores federales en los estados, ni los
rganos nacionales del Sindicato y las autoridades centrales intermedias de la SEP. En el nuevo escenario poltico, los representantes sindicales locales tenan que vrselas con las nuevas
autoridades de la SEP en los estados, con los gobiernos locales y con
los responsables de reas y niveles que antes no tenan relacin
alguna entre s ni con los directores de Educacin Primaria (que
eran las mximas autoridades de la Secretara en los estados). 13
13
La rebelin regional del magisterio de 1979-1982 fue estimulada por las

contradicciones entre la SIP y el SNTF. en torno a las delegaciones creadas por la
desconcentracin. Al mismo tiempo, esas rebeliones fueron una expresin del
acentuamiento de la contradiccin entre un sindicato cada vez ms centralizado y
una membresa y vida sindical cada vez ms desconcentrada y descentralizada de
facto.
275
En suma, la descentralizacin poltica de la SEP fue el resultado,

en parte, de la desconcentracin administrativa que tena como
objetivo explcito, precisamente, llegar a un sistema descentralizado. La descentralizacin poltica del SNTE, en cambio, se desarroll
a pesar de la preservacin de una estructura sindical centralizada
y a pesar de la permanencia hasta 1989 de Vanguardia como
grupo dominante del Sindicato.
FEDERALIZACIN
El proyecto de descentralizacin radical de la educacin bsica y

normal de Miguel de la Madrid, fue retomado por el gobierno del
presidente Carlos Salinas. As lo hizo en su discurso de toma de
posesin del cargo y as qued plasmado en el Programa Nacional
para la Modernizacin Educativa: 1989-1994.H Sobre esta base, en
los primeros tres aos del sexenio se dieron algunos de los primeros
pasos preparatorios y propiciatorios de la descentralizacin. Entre
stos sobresale la definicin de los programas estatales de modernizacin educativa, redactados en forma conjunta por las autoridades educativas federales y estatales en cada uno de los estados.
Por otra parte, la cada de Vanguardia Revolucionaria como
grupo dominante del SNTE en 1989 tuvo un signo claramente
descentralizador. La disolucin de Vanguardia y la cada de su jefe
produjo algunos de los efectos poltico-sindicales esperados de la
14
El 9 de octubre de 1989; al presentar el PMH, el presidente Carlos Salinas de
Gortari dijo: "El sistema educativo va a descentralizarse. La descentralizacin significa reconocer que la comunidad local puede articular nueva vida, propia y original,
a la educacin en su mbito, acorde a los valores de nuestra historia y a la meta de
integracin nacional. No se contrapone al cumplimiento del mandato constitucional de contar con una educacin nacional, integradora al servicio de los objetivos
nacionales. [...] El desafo exige un sistema nacional que desencadene las fuerzas de
nuestra sociedad contenidas en todas las regiones del pas". El PME sealaba que "el
esquema centralizado se ha agotado y, por consiguiente, resulta costoso e ineficiente", y que "con unidad normativa fundada en el mandato constitucional, es posible
y deseable intensificar la descentralizacin educativa". Adems, el proyecto descentralizador fue incorporado en los documentos rectores de otros de los frentes de la
poltica de modernizacin educativa, tales como "Hacia un nuevo modelo educativo: perfiles de desempeo para preescolar, primaria y secundaria", y "Programa de
reformas del sistema de enseanza normal".
276
descentralizacin. Los grupos regionales quedaron sin centro; en

cierto sentido, fueron descentralizados. 15 El proyecto radical de
descentralizacin, pues, estaba vivo, era uno de los ejes de la
poltica de modernizacin educativa, como complemento, refuerzo y disparador de otros cambios en el sistema nacional de educacin bsica y normal. Haba pocas dudas de que se realizara en el
sexenio 1988-1994.
No obstante, la decisin se aplaz por ms de tres aos. El
retraso obedeci a varios factores: entre otros, el conflicto magisterial de 1989, que culmin con el descabezamiento y disolucin de
Vanguardia Revolucionaria y el arribo de un nuevo grupo a la
direccin nacional del SNTE; los conflictos y los reacomodos que
siguieron en las direcciones nacional y seccionales del sindicato, y
la oposicin del nuevo grupo sindical a la descentralizacin. Para
consolidarse dentro del SNTE y frente a la SEP, el nuevo grupo deca
apoyar el proyecto de modernizacin educativa del presidente y, al
mismo tiempo, impugnaba el Programa Nacional para la Modernizacin Educativa y los pasos que se proponan para el cumplimiento del mismo.
La descentralizacin tambin se posterg debido a que las
elecciones de 1988 haban dejado como herencia una legislatura
federal, en la que el Partido Revolucionario Institucional no contaba con la mayora calificada para emprender por s solo las reformas constitucionales y legislativas que deban acompaar el
proceso de descentralizacin, para darle una base jurdica mucho
ms firme que la derivada de la firma de los convenios entre la SEP
y los gobiernos de los estados. Adems, tal vez no se quiso ejecutar
una poltica que implicaba una intensa negociacin con uno de los
sindicatos ms poderosos del PRI, teniendo pendiente en la agenda
poltica las elecciones federales de 1991, en las cuales ese partido
intentara recuperar el terreno perdido en 1988.
El proyecto de descentralizacin se retard tambin por el
cambio de titular en la SEP, en enero de 1992. Adems del desajuste
que acompaa este tipo de cambios a la mitad de la jornada, el
nuevo titular tuvo que reanudar el intenso proceso de negociacin
i5
Alberto Arnaut, La evolucin de los grupos dominantes en el SNTE, CIDF., 1992.
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERAL1ZACIN DESCENTRALIZADORA
277
con la contraparte sindical y los gobernadores de los estados. 16

Mientras la SEP cambiaba de titular, el nuevo grupo dominante del
SNTE se fortaleca mediante la renovacin de varios comits seccionales, la restructuracin del Comi Ejecutivo Nacional y la ampliacin de su periodo por dos aos (lo que restaba del sexenio y dos
meses del siguiente).
Finalmente, la descentralizacin educativa se consum el 18 de
mayo de 1992. Ese da.la SEP, el SNTE y los gobernadores de los
estados firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la
Educacin Bsica y Normal (ANMEBN). 17 En los siguientes das la Secretara de Educacin firm una serie de convenios con cada uno
de los gobiernos estatales: despus, algunos de stos signaron otros
convenios con la direccin nacional del SNTE, con el fin de garantizar la representacin sindical del personal transferido a los estados.
El proyecto de descentralizacin pudo realizarse en el sexenio
en curso, no slo porque se encontr la frmula que lo hizo factible
y existi voluntad poltica para hacerlo, sino tambin gracias a
otros factores. Uno de los ms importantes fueron las experiencias
que le antecedieron: la desconcentracin del sexenio 1976-1982 y
la descentralizacin inconclusa del sexenio 1982-1988; estas polticas construyeron el andamiaje institucional y formaron al personal tcnico y administrativo del gobierno federal y su progresiva
integracin al mbito estatal que constituyen dos de los pisos
firmes para la federalizacin descentralizadora. Otro fue el hecho
de que el Sindicato mismo estaba pasando por un proceso de signo
descentralizador: a la renuncia del jefe mximo del SNTE, en 1989,
las dirigencias locales formadas bajo su cobijo se quedaron sin
centro y, paradjicamente, varios de estos agolpamientos locales
que hasta entonces haban rechazado la descentralizacin, ahora la
16
En la fase final de la negociacin (de febrero a mayo de 1992) se realizaron
cuando menos seis reuniones de concertacin con cada uno de los treinta y un
gobiernos estatales, decenas de reuniones con el comit nacional y los comits
seccionales del SNTE. (Esteban Moctezuma Barragn, La educacin pblica frente a las
nuevas, realidades, Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 105-106.)
1
El ANMEBN fue el aterrizaje de un amplio proceso de consulta (ms d 65 mil
ponencias en 1 472 foros de consulta a lo largo del territorio nacional) que sirvi
de base para la formulacin del Programa Nacional de Modernizacin Educativa,
aprobado por el presidente en octubre de 1992. (Esteban Moctezuma Barragn,
Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 103-104.)
278
vean como su tabla de salvacin frente a los reacomodos y la depuracin emprendida por el nuevo grupo en ascenso en la direccin
nacional. Finalmente, despus de tantos aos de andar rondando la
idea, el proyecto se fue afinando y, para 1992, ya haba una opinin
pblica y dentro del propio sector mucho ms favorable a la
descentralizacin, porque cada vez eran ms visibles los lmites y
las consecuencias negativas del esquema centralizado.
Una de las tres lneas estratgicas del ANMEBN18 fue "la reorganizacin del sistema educativo", que comprendi la transferencia
de la direccin de los establecimientos educativos del gobierno federal a los de los estados con los cuales la SEP haba venido prestando los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y
para la formacin de maestros, en cada entidad federativa. El Ejecutivo Federal, por su parte, se comprometi a asegurar el carcter
nacional de la educacin bsica y normal, vigilando el cumplimiento del artculo 3o. constitucional, la Ley Federal de Educacin y el
resto de las disposiciones reglamentarias; adems se comprometi
a seguir ejerciendo las dems atribuciones que conservaba con
jurisdiccin en todo el pas, en materias tales como: promover y
programar la extensin y las modalidades del sistema educativo
nacional, formular planes y programas y autorizar el uso de material educativo para la educacin bsica y normal, elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos para la educacin
primaria, concertar con las entidades federativas las acciones ne- '
cesaras para reducir y superar disparidades, establecer procedimientos de evaluacin del sistema educativo nacional, promover
los servicios educativos que faciliten a los educadores su formacin
y constante mejoramiento profesional.
Por otra parte, cada gobierno estatal sustituy a la SEP en las
relaciones jurdicas con los trabajadores docentes y no docentes
que pasaban a formar parte del sistema educativo estatal, y se
comprometi a reconocer y proveer lo necesario para'respetar
ntegramente todos los derechos laborales de los trabajadores
transferidos. 19
18
Las otras dos lneas estratgicas fueron: ii) la reformulacin de contenidos
y materiales educativos y, iii) la revaloracin social de la funcin magisterial.
19
La reorganizacin del sistema comprendi tambin la creacin de consejos
escolares, municipales y estatales, en los que estuvieran representados el maestro,
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA 279
Esta reorganizacin signific la transferencia de 700 000 empleados del gobierno federal a los de los estados (513 974 plazas
docentes, 116 054 puestos administrativos y 3 954 000 horas-salario); 1.8 millones de alumnos de pteescolar, 9.2 millones de primaria y 2.4 millones de secundaria; y alrededor de 100 000 bienes
inmuebles y 22 millones de bienes muebles. 20
Para asumir sus nuevas responsabilidades, veintisis estados
crearon sus respectivos organismos estatales descentralizados, que
se hicieron cargo del personal, los bienes inmuebles y las funciones transferidos por el gobierno federal. Los cinco estados restantes absorbieron directamente las oficinas que la SEP tena en cada
uno de ellos para el control tcnico y administrativo del personal
de educacin bsica y normal. 21
De hecho, en los veintisis estados que establecieron sus respectivos rganos descentralizados estamos en presencia de una
transferencia indirecta del personal y los servicios de educacin
bsica y normal. En estos casos, el personal no pas directamente
a la dependencia de los gobiernos estatales, sino a la de los
organismos pblicos descentralizados creados para ese fin. De ese
modo la descentralizacin ganaba tiempo, con el objetivo de crear
mejpres bases polticas y jurdicas en el mbito laboral, administrativo y poltico para la integracin de los nuevos recursos
personales y materiales transferidos a los gobiernos de los estados;
adems, se evitaba la integracin rpida del magisterio federalizado al mbito sindical, laboral y poltico de los estados, que tal vez
hubiera sido traumtica en varios de ellos.
Poco tiempo despus, la federalizacin educativa se reforz
mediante la reforma de artculo 3o. y la promulgacin de una
nueva Ley General de Educacin. Con las nuevas disposiciones, la
los padres de Familia, la comunidad y la autoridad. De este modo se buscaba
aumentar la participacin de la comunidad en las labores cotidianas de la educacin
y en la reorganizacin de la escuela. Estos cuerpos colegiados se adverta en
ningn caso podrn intervenir en los contenidos y los aspectos tcnicos del proceso
educativo; es decir, no duplicaran o invadiran las atribuciones correspondientes a
los consejos tcnicos del sistema escolar (de escuela, de zona y sector).
20
Esteban Moctezuma Barragn, Fondo de Cultura Econmica, 1994, op. cit.,
p. 123.
21
Los estados que absorbieron directamente las oficinas federales de educacin bsica y normal fueron Baja California Sur, Michoacn, Tabasco, Veracruz y
Yucatn.
280
federalizacin adquiri una base jurdica mucho ms slida que

la derivada de la firma del ANMEBN y de los convenios de federalizacin con los gobiernos de los estados. Adems de ampliar la obligatoriedad educativa al ciclo de educacin media bsica, la Reforma Constitucional y la nueva Ley reglamentaria, reforzaron las
facultades normativas del gobierno federal en cuanto a la definicin de los planes, programas, libros de texto y organizacin de la
educacin bsica y normal. Al mismo tiempo, las nuevas normas
reservaban a los gobiernos de ios estados y de los ayuntamientos
con excepcin del Distrito Federal la facultad exclusiva de impartir la educacin preescolar, primaria y secundaria dentro de sus
respectivas jurisdicciones. De ese modo la federalizacin educativa
quedaba con una base jurdica mucho ms firme en sus dos principales frentes: en el de la descentralizacin, quedaba la prestacin
directa de los servicios de educacin bsica y normal como una
facultad exclusiva de los estados y los municipios; y en el de la
integracin, el gobierno federal consolidaba sus facultades exclusivas en los aspectos normativos del sistema educativo nacional.
AGENDA
Ya se dieron los primeros pasos y se sentaron las bases constitucionales y legislativas para alcanzar un mejor equilibrio en la
distribucin de la responsabilidad educativa. Sin embargo, como
decamos, la federalizacin descentralizadora de la enseanza va
ms all de la mera transferencia de recursos financieros, personal,
infraestructura y responsabilidades del gobierno federal a los estados. Tambin rebasa la mera homologacin de sueldos, prestaciones, escalafones y condiciones de trabajo del personal docente y no
docente transferido por el gobierno federal, y el que ya dependa
de los gobiernos de los estados.
Lo que sigue supone los citados procesos la transferencia
descentralizadora y la homologacin laboral y profesional pero
es algo distinto: es el reto de la integracin de los subsistemas
locales en cada entidad federativa y su plena integracin en un
nuevo sistema educativo nacional. Queda, pues, la tarea de construir el andamiaje institucional para garantizar la vigencia de las
281
facultades reservadas al gobierno federal y para integrar los sistemas estatales de educacin bsica y normal en cada uno de los
estados, mediante una clara distribucin de competencias y una
efectiva comunicacin entre los distintos niveles de gobierno. Este
reto supone tareas de signo distinto a la descentralizacin. Es aqu
donde la federalizacin aparece como una tarea de integracin
local y de reintegracin nacional. 22
Por s misma la redistribucin de responsabilidades entre el
gobierno federal y los estados provocar una serie de transformaciones benficas para el sistema educativo nacional. Sin embargo,
la consolidacin del nuevo federalismo educativo tiene por delante
grandes tareas, una amplia agenda que habr de agotarse en medio
de un complejo proceso de negociacin sin contar el intenso
trabajo de diseo reglamentario y curricular en torno a puntos
que afectan directamente la relacin entre los signantes del Acuerdo. Entre estos puntos sobresalen la homologacin que apenas
empieza y la integracin de los subsistemas de educacin bsica
y normal en cada estado. Adems, est pendiente la reorganizacin
del sistema en el Distrito Federal, que hasta ahora no ha sufrido
ninguna reforma en su estructura.
La cristalizacin institucional de estos puntos tendr que pasar
por un arduo proceso de negociacin, en el que no ser fcil arribar
a los consensos necesarios. Las tareas pendientes implican una
formidable complejidad tcnica, administrativa y jurdica; adems,
la negociacin habr de realizarse en territorio minado: la nueva
relacin del SNTE con la SEP y los gobiernos de los estados. Adems
deber realizarse en una coyuntura particularmente difcil, en la
cual los gobiernos federal y estatales se encuentran con muy escasos recursos financieros, con la amenaza de cada que eso significa
para el sector educativo y para los salarios reales de los maestros.
Todo eso sin olvidar que los asuntos educativos tienden a politizarse a una velocidad inusitada; son asuntos polticos por definicin,
22
Por otra parle tambin est pendiente la creacin de los consejos escolares
y municipales, con los cuales se busca estimular una mayor participacin y cooperacin de la sociedad y de los municipios en la organizacin y las tareas escolares y
la planeacin de los servicios educativos.
282
incluso en las coyunturas ms estables. La de ahora no puede ser

una coyuntura ms propicia para la politizacin del sector.23
Descentralizacin centralizadora
Cuando se abordan las resistencias polticas a la descentralizacin,

tienden a destacarse las que provienen de los actores centralizados,
como la burocracia central de la SEP y el Comit Nacional y comits
de las secciones federales y nicas del SNTE. Casi nunca se analizan
los actores que antes de emprender la poltica de descentralizacin de 1992ya se encontraban descentralizados o semidescentralizados, y que en algunas regiones pueden oponer una mayor
resistencia que los actores recientemente descentralizados frente al
momento integrador de la poltica de federalization en curso.
Entre los actores que ya estaban descentralizados sobresalen
los maestros y directivos de educacin bsica y normal dependientes de los gobiernos de los estados, as como las secciones estatales
del SNTE y los sindicatos de maestros estatales que nada tenan que
ver con el primero.
Estos actores descentralizados ya tenan una importante presencia en dieciocho de los treinta y un estados de la Repblica,
entre los que sobresalen el Estado de Mxico, Jalisco, Nuevo Len,
Chiapas, Puebla, Veracruz, Baja California, Chihuahua, Sinaloa-,
les siguen en tamao Baja California, Coahuila, Guanajuato, Puebla, Sonora, Chihuahua y Yucatn.24
23
Todo esto sin contar la federalzacin que an se est esperando: aquella que
tarde o temprano tendr que darse en el svit. Con la descentralizacin educativa,
en el sindicato tiende a agudizarse la contradiccin entre una estructura estatutaria
centralizada, por un lado, y una membresa y vida sindical cada vez ms descentralizada, por el otro.
24
Los maestros estatales estn expresados en el s,vrE, donde de 55 secciones
que lo integran, 18 son estatales (que agrupan exclusivamente a maestros y empleados dependientes de los gobiernos de los estados), cinco son secciones nicas (que
agrupan al personal educativo federal y estatal) y las 31 restantes son secciones
federales que agrupan exclusivamente al personal educativo dependiente de la ser
en el Distrito Federal y el resto de las entidades federativas. Entre las secciones
estatales sobresalen por su tamao las de Jalisco, Nuevo Len, Veracruz, Chiapas y
Sinaloa; les siguen en tamao Baja California, Coahuila, Guanajuato, Puebla,
Sonora, Chihuahua y Yucatn; el resto de las secciones son realmente muy pequeas, son las de Colima, Durango, Nayarit, San Luis Potos, Tlaxcaia y Zacatecas. Al
margen del Sindicato Nacional existen sindicatos estatales, como el Sindicato de
283
En estos estados es donde la empresa descentralizadora del

gobierno federal tiende a aparecer como una empresa centralizadora y por tanto, donde tal vez surja una considerable resistencia
a la federalizacin educativa en su segunda etapa: la de la integracin de los subsistemas de cada estado y la de stos en un nuevo
sistema nacional de educacin bsica y normal. Algunas de las
razones por las cuales los maestros, los representantes sindicales y
las autoridades educativas de los estados, podran oponerse al
proceso de federalizacin son:
Temor a la contaminacin ideolgica
En trminos generales se ha desarrollado una mentalidad y una
ideologa muy diferente entre los maestros federales y los estatales.
Estas diferencias han podido coexistir sin mayores problemas en
los estados, en la medida en la que el personal federal y estatal
dependan de instancias directivas distintas.25 Sin embargo, para
Maestros de! Estado de Mxico, un sindicato estatal en formacin que estaba
peleando su registro como tal despus de separarse de la seccin estatal del SNTE
en Puebla, y otros muchos ms pequeos son el Sindicato de Maestros de Tlaxcala
y diversos sindicatos de Veracruz. El caso ms extremo es el del Estado de Mxico,
donde la presencia federal previa es casi igual en tamao al sistema de educacin
estatal. En dicho estado existe (adems de dos secciones federales del SNTE, una en
El Valle de Toluca y otra en el Valle de Mxico) un Sindicato de Maestros del Estado
de Mxico, sin vnculo alguno con el SNTE y con presencia en toda la geografa del
estado y tan grande como las ms grandes secciones federales y nicas del SNTE.
25
En el pasado, a finales de los aos veinte, surgieron algunos conflictos entre
las autoridades educativas federales y estatales en torno a los lugares en los cuajes
se deban funda sus respectivas escuetas. Generalmente la poltica federal explcita
era que sus escuelas se fundaran en aquellas regiones sobre todo en el a m P"~
a las que no haba llegado la accin educativa de los gobiernos estatales y los
ayuntamientos. Sin embargo, conforme se agotaban los terrenos baldos, el gobierno federal comenz a fundar sus escuelas tambin en aquellos lugares que se
suponan reservados para la atencin educativa de los estados. Poco despus, en los
aos treinta, surgieron algunos conflictos entre los maestros federales y los estatales,
cuando aqullos se dedicaron a promover la formacin de agrupaciones sindica es
e intentaban que los maestros estatales hicieran lo mismo y se integraran a las
agrupaciones locales y nacionales dominadas por el magisterio federal. A *a*
de los aos treinta este conflicto se agudiza con motivo de la reforma del 0 " ' 0
3o. Constitucional, que implanta la educacin socialista. Finalmente, elcontuctose
atena en los aos cuarenta, cuando se funda e institucionaliza el SNTE y se_re^ma
nuevamente el artculo So. para sustituir la orientacin socialista d ^ e a u < f " .
Por una mucho ms acorde con ios principios de una poltica de unidad nacional.
284
completar el proceso de federalizacin debern integrarse en un

solo sistema local y nacional. Los factores que han contribuido a la
forja de esos dos tipos de mentalidad o de atmsferas ideolgicas,
entre otros son:
) La poltica educativa del gobierno federal tiende a asumir
posturas ideolgicas ms radicales que la de la mayora de las
entidades federativas. En trminos generales as ocurri en casi
todas las pocas: el laicismo liberal y la enseanza objetiva; el
positivismo y la pedagoga moderna; el laicismo anticlerical y la educacin popular posrevolucionaria; y la educacin socialista. La
educacin para la unidad nacional que sucedi a la socialista
signific una especie de reconciliacin o, al menos, atemperamiento de las diferencias entre la orientacin educativa federal y la orientacin mucho ms conservadora de la educacin de la mayora de los
estados.
b) La mayora de los maestros federales recibieron su formacin en centros de enseanza normal que tradicionalmente han
tenido una orientacin poltico-ideolgica progresista o izquierdista y, algunos de ellos, signados por largos periodos de intensa
politizacin. Entre otras se encuentran las escuelas normales rurales, las normales superiores de la capital de la Repblica y de
algunas entidades federativas, la Escuela Nacional de Maestros, el
Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio y ahora tambin,
la Universidad Pedaggica Nacional.
c) En el magisterio federal que trabajaba en los estados (y en
cierto sentido tambin en el Distrito Federal) haba una menor
proporcin de maestros en servicio originarios o formados en las
normales de los estados, ayuntamientos y pueblos donde desempean sus labores. Por tanto, se hallaban sometidos en menor grado
a los lazos tradicionales (geogrficos, familiares y culturales) de las
La consolidacin del SNTE y la poltica educativa de unidad nacional superaron los

conflictos entre los maestros federales y los estatales, sin embargo las diferencias
entre ambos siguieron existiendo e incluso et conflicto tiende a expresarse de
diversas maneras en el mbito educativo diferencias en torno a planes y programas de educacin bsica y normal y en el mbito sindical la resistencia de
algunos maestros a integrarse al .SNTK, y el conflicto entre la direccin nacional y
los grupos dirigentes locales del Sindicato.
285
comunidades donde trabajaban. Los maestros federales forneos,

pues, han gozado de un margen ms amplio de libertad frente al
medio social donde laboran.
d) El magisterio federal en los estados tambin tena una
mayor libertad frente a las autoridades educativas de las que
dependa, por la distancia fsica y organizacional que exista entre
las escuelas rurales y los centros de autoridad, establecidas en las
capitales de los estados y de la Repblica.
e) Ese margen de libertad y la distancia que lo soporta se
acentuaba por el hecho de que los maestros federales se desempeaban generalmente en las zonas rurales y semiurbanas de los
estados. El caso extremo era el de los maestros bilinges que
laboran en las regiones indgenas del pas.
f) Por el contrario, los maestros estatales tradicionalmente han
laborado en las zonas urbanas y semiurbanas, y en las cabeceras
municipales; tienen mucho ms cerca a sus autoridades inmediatas y superiores (cuando ms lejos en las capitales de sus estados) y
nacieron y se formaron en las escuelas normales oficiales y particulares de los estados donde desempean su trabajo docente.
Temor a la unificacin de dos mercados de trabajo
y de dos pirmides profesionales
El temor a la unificacin de los mercados de trabajo y las pirmides
profesionales de los maestros estatales y los transferidos deriva
de varios factores:
a) La integracin de dos mercados y pirmides profesionales
(la de los federales transferidos con los estatales) significara para
los maestros estatales, la contraccin de sus oportunidades ocupacionales y la intensificacin de la competencia por las mejores
plazas en los nuevos sistemas locales. Este temor se ve alimentado
por la experiencia que vivieron la mayora de los maestros en
servicio durante la dcada de los ochenta: una fuerte contraccin
del mercado ocupacional del magisterio y al mismo tiempo, una
drstica cada en sus expectativas profesionales de movilidad ascendente.
b) En trminos generales, para los maestros estatales la descentralizacin consistira en entrar a la competencia laboral y
286
escalafonaria con maestros que provienen de normales que no

son las suyas y que tienen una historia profesional muy diferente;
se integraran en un mismo mercado dos grupos profesionales que
ahora se encuentran slo parcialmente integrados.
c) Aunque las diferencias entre los subsistemas federal y estatal
han disminuido en las ltimas dcadas, estamos en presencia de
una tarea que implica la integracin de dos mundos: el rural
(federal) y el urbano (estatal); dos o ms tradiciones normalistas;
dos historias: la de la penetracin y expansin (federal), y la de la
resistencia (estatal); y asimismo, dos dinmicas sindicales: la nacional y centralizada (de las secciones federales), y la local y descentralizada (de las secciones y sindicatos estatales).26
26
Las diferencias entre el magisterio federal y estatal fueron mucho ms
marcadas hasta antes de la dcada de los sesenta. Las diferencias derivaban del
hecho de que las normas de reclutamiento y movilidad escalafonaria de los gobiernos federal y los estados incluan una clusula de preferencia sin ms o de
preferencia en igualdad de circunstancias de ios egresados de sus respectivos
sistemas de formacin de maestros. De ese modo los maestros egresados de las
normales federales tendan a predominar en las escuelas de la SEP, mientras que los
egresados de las normales oficiales y particulares de los estados tendan a predominar en los sistemas escolares estatales. Esto ocurra tambin porque la direccin
nacional del SSI tena mayores posibilidades de influir en el ingreso y promocin
escalafonaria federal (nacional y centralizado en la Comisin Nacional Mixta de
Escalafn y en la Comisin Nacional Mixta de Cambios) que en los sistemas
escalafonarios de los estados, generalmente sometidos a una dinmica local, la de
las secciones y sindicatos estatales, as como la de las oficinas educativas e instuciones de enseanza normal de cada entidad federativa.
Sin embargo, en los ldmos treinta aos, han disminuido sin desaparecer
las diferencias entre los maestros federales, generalmente rurales y semiurbanos, y
los maestros estatales, generalmente urbanos. Esto ocurri debido a la acelerada
urbanizacin del pas, mediante la expansin de las ciudades y la transformacin
de las rancheras en pueblos, y de los pueblos en ciudades pequeas y medianas.
Adems, en el mismo periodo encontramos otro doble proceso de urbanizacin del
sistema educativo: la de los aspirantes a ingresar al servicio y la del sistema de
formacin de maestros. Finalmente hay que aclarar que las diferencias entre los
maestros federales y estatales es mucho mayor en la educacin primaria (con mayor presencia del gobierno federal) que en preescolar, secundaria y normal (con
mayor presencia de los estados y los particulares). En estos ciclos, como decamos,
la reintegracin de los subsistemas estatales implicar la integracin de una herencia institucional y profesional mucho ms heterognea que en la educacin primaria. En la secundaria, a las dos tradiciones normalistas se agrega la presencia de los
egresados de otros tipos de instituciones de educacin superior, como son las
universidades y las escuelas del sistema de educacin tecnolgica. (Alberto Arnaut,
Historia de una profesin: os maestros primarios en Mxico, tesis de maestra en Ciencia
Iblftica del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico/diciembre
de 1993.)
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZACIN DESCENTRAUZADORA
287
d) Cada uno de esos grupos pasaran a disputar, no slo el

conjunto de las plazas de un mercado laboral y una pirmide
profesional ensanchada y unificada, sino tambin el control sobre
una serie de instituciones, como los rganos directivos, colegiados,
las instituciones de formacin y mejoramiento profesional del
magisterio, las comisiones de escalafn y, desde luego, la direccin
sindical.
Rechazo a la centralizacin de los servicios estatales
Los maestros, funcionarios educativos y dirigentes sindicales de los
estados, encuentran en el proyecto de federalizacin descentralizadora una serie de rasgos centralizadores en varias de sus dimenciones y procesos de corto, mediano y largo plazos. Los ms visibles
son el control central del diseo del mtodo y del proceso de
descentralizacin.27 Adems encuentran otros procesos de signo
centralizador, aunque menos visibles desde fuera:
a) La incorporacin masiva del magisterio federal al mbito
laboral, administrativo y poltico de los estados, es percibida por el
magisterio local como una subordinacin a un grupo relativamente
extrao, puesto que el magisterio federal era ms numeroso que el
local (en primaria y secundaria), aun en las entidades federativas
con una mayor tradicin educativa estatal. De hecho significara la
subordinacin de los maestros estatales a los maestros ex federales,
radicionalmente ms sometidos que aqullos al dominio de la
Direccin Nacional del SNTE.
b) La incorporacin de los sistemas educativos locales a una
normatividad nacional, central, y a un sistema nacional de evaluacin educativa, definidos por el rgano central, es percibida como
un retroceso por algunos estados que cuentan con una antiguay
Casi siempre la descentralizacin es un proceso decidido y conducido desde

el centro; los rganos que reciben las nuevas funciones y recursos generalmente se
limitan a aceptar la descentralizacin o influir en el mejor de los casos pactarlos trminos y los tiempos de la misma. Desde luego, la excepcin es la "descentralizacin revolucionaria", cuando los niveles de gobierno estatal y municipal "reasumen su soberana" o cuando el constituyente revolucionario regresa u otorga a los
estados y los municipios las facultades que el antiguo rgimen les haba negado.
288
prestigiada tradicin normalista, que valoran como superior a la

tradicin pedaggica federal.28
Paradjicamente, uno de los argumentos del magisterio federal contra su descentralizacin (el riesgo de prdida de la unidad
del sistema educativo nacional) obliga a la SEP a disear un sistema
descentralizado en el que no se descentralizan la normatividad ni
la evaluacin del sistema educativo nacional; se tratara de una
normatividad y un sistema de evaluacin nacional que incluira,
adems del sistema federal transferido, a los sistemas estatales que
hasta nuestros das han permanecido relativamente al margen de
la normatividad y tos sistemas de evaluacin de la oficina central
de educacin. En otras palabras: aquello que hace aceptable la
descentralizacin para los federales, contribuye a que los estatales
rechacen la descentralizacin por su carcter centralizador.
Integracin de un sistema heterogneo
Desde su origen, el sistema de formacin de maestros sigui un

desarrollo distinto al de educacin primaria. Mientras la educacin primaria tenda hacia la uniformidad de contenidos y
mtodos y hacia la centralizacin bajo la dependencia del gobierno federal, la enseanza normal tenda hacia la heterogeneidad en sus mtodos y contenidos, as como en su dependencia
tcnica y administrativa. De ese modo, cuando se pretende reorganizar el sistema, nos encontramos con un sistema de educacin
primaria fuertemente centralizado y homogneo, y con uno de
educacin normal muy descentralizado y heterogneo.29
28
Enere las escuelas normales estatales de mayor alcurnia sobresalen las ms

antiguas normales fundadas en las ltimas dcadas del siglo xix, como son la Escuela
Normal Veracruzana, Escuela Normal del Estado de Coahuila, Escuela Normal del
Estado de Mxico, Escuela Normal del Estado de Jalisco, Escuela Normal "Miguel
F. Martnez" de Nuevo Len y Escuela Normal dei Estado de Puebla.
29
La educacin normal se elev al nivel de licenciatura en 1984, mediante la
introduccin del bachillerato como requisito de ingreso a las escuelas normales; en
1988 haba egresado la primera generacin de alumnos de la misma. A finales de
1989 estaban cursando la educacin normal 127 mil estudiantes (45% en escuelas
estatales, 33% en particulares y 22% en las federales), los cuales se dividan, 59%
para secundaria, 18% para primaria, 12% para preescolar y el resto para educacin
especial y educacin fsica.
289
La descentralizacin del sistema de formacin y capacitacin

de maestros es consustancial a la educacin bsica. Tiene los
mismos objetivos que sta, quiere complementarla y reforzarla, as
como apoyar otros de los frentes*de la poltica de modernizacin
educativa en curso.
Dentro de un marco normativo nacional, la descentralizacin
se propone integrar y consolidar el sistema de formacin de maestros para conseguir una formacin profesional del magisterio ms
acorde a las necesidades geogrficas, sociales y culturales de cada
uno de los estados. En suma, pretende una mejor integracin de
los sistemas estatales de enseanza normal que, a su vez, permita
una mejor coordinacin local y nacional de una gran diversidad de
instituciones que ahora funcionan en forma muy segmentada.
Con la firma del ANMEBN en mayo de 1992, se consum la
transferencia de todos los establecimientos y programas federales
de formacin de maestros a la jurisdiccin estatal, con excepcin de
los establecidos en el Distrito Federal, los cuales permanecern
bajo la dependencia de la Secretara de Educacin; por su parte,
los gobiernos de los estados se comprometieron a integrar, en sus
respectivas jurisdicciones, subsistemas de formacin de maestros
integrados con las instituciones y programas que se dedican a la
formacin inicial, actualizacin, capacitacin y superacin del magisterio.
El ANMEBN estipul que en un plazo razonable y al cabo de
una consulta en la que participar el magisterio el gobierno
federal expedir los lincamientos para reformar la educacin normal en todo el pas. No se especific mucho ms al respecto. El
ANMEBN se limit a proponer unos cuantos lincamientos generales
sobre el sentido que tendra la reforma del sistema de formacin
de maestros. 30
Los lincamientos asentados en el ASMKBN fueron: a) Se disear un modelo
con un tronco bsico general y opciones orientadas a la prctica preescolar, primaria
y secundaria; b) habr una reforma auricular para terminar con la enorme dispersion de bs actuales planes de estudio y, en cambio, capacitar al maestro en el
dominio de los contenidos bsicos, y c) la simplificacin de los requisitos y la
reduccin de plazos de estudio parala carrera normal. En cuanto a la actualizacin,
capacitacin y superacin del magisterio en ejercicio, el ANMEBN se limit a anunciar
el establecimiento de un programa emergente de actualizacin del maestro, ntimamente asociado a la necesidad de prepararlos para la puesta en marcha del pro-
290
Ya se consum la transferencia de todas las instituciones de

formacin y actualizacin de maestros a los gobiernos de los estados. A partir de la estructura descentralizada, queda pendiente la
tarea de integrar un nuevo sistema nacional y los sistemas estatales
de formacin de profesores en cada una de las entidades federativas. Esta tarea de integracin nacional, sin embargo, ya cuenta con
las bases jurdicas al elevarse a rango constitucional la facultad del
Ejecutivo Federa] de dictar, previa consulta con los gobiernos de los
estados, todas las normas relacionadas con las instituciones formadoras de maestros de educacin bsica del pas. Adems, el gobierno federal preserv bajo su dependencia las instituciones de
formacin de maestros con sede en la capital de la Repblica; en
estas instituciones seguirn formndose los maestros para las escuelas que permanecen bajo la dependencia de la SEP, en el Distrito
Federal; adems, podran formar los cuadros de directivos, investigadores y planifkadores que la Secretara de Educacin Pblica requiere para el ejercicio de sus facultades normativas en todo el pas.
Sin embargo, como en el caso de la educacin bsica, queda
mucho por realizar en la integracin de los subsistemas de formacin de maestros. Esta empresa se avizora mucho ms ardua que la
correspondiente en la educacin bsica, por diversas razones.
Primero, porque desde su origen el sistema de formacin de
profesores se ha caracterizado por su gran heterogeneidad organizativa y curricular. Segundo, en educacin primaria y secundaria
se integrarn cuando mucho dos subsistemas el transferido y el
que ya era estatal, con la ventaja de que la normatividad federal
previa ya predominaba en primaria y en menor grado secundaria; en cambio, en lo que respecta al sistema de formacin de
maestros se integrar una gran diversidad de instituciones preexistentes a la descentralizacin, entre las que se cuentan las instituciones federales y estatales en cada estado.
grama emergente de reformulacin de contenidos y materiales educativos. El

programa de actualizacin de maestros se realizarla mediante la combinacin de la
educacin a distancia, el aprendizaje en cursos, sesiones colectivas de estudio y el
trabajo individual de los maestros-alumnos. El programa tendra como eje operativo a los consejos tcnicos de cada escuela e involucrara a los jefes de sector, los
inspectores, los directores de las escuelas, y los consejos tcnicos de sector y de zona.
291
Las preguntas que estn por responderse son, entre otras, las
siguientes: Cul ser la suerte de las instituciones con sede en la
Ciudad de Mxico que tenan una vocacin nacional, como la Escuela Nacional de Maestros, la Escuela Normal Superior de Mxico y la
Universidad Pedaggica Nacional? Su accin directa quedar
restringida al Distrito Federal? Se les asignarn funciones relacionadas con el ejercicio de las facultades que se reserva el Ejecutivo
Federal? Se integrarn en una sola institucin que seguir dependiendo de la SEP? Pasarn a formar parte del subsistema de formacin de profesores que, eventualmente, se establezca en el Distrito
Federal? Cul ser el vnculo entre las distintas instituciones
oficiales y privadas que ya estaban en la jurisdiccin estatal, y entre
stas y las instituciones que eran federales y que fueron transferidas
a la dependencia de los gobiernos estatales? Por ejemplo, las unidades de educacin a distancia de la UPN transferidas a los gobiernos de los estados, seguirn formando parte de una especie de
subsistema universitario pedaggico nacional? o se integrarn plenamente a los subsistemas normalistas de cada uno de los estados?
Otro asunto que deber resolverse es el modo como se relacionarn las normales primarias con las normales superiores, ahora
que la enseanza obligatoria se ha extendido tambin a la secundaria general Seguirn funcionando por separado, con planes y
programas distintos, o se integrarn mediante la creacin de un
tronco comn entre ambas?
En fin, la tarea de integracin de un sistema nacional y, dentro
de ste, de los sistemas estatales de formacin y actualizacin de
maestros, se avizora tan. o ms compleja que la integracin del
sistema nacional y de los sistemas estatales de educacin
bsica, bajo la nueva realidad planteada por la transferencia de los
servicios federales a los gobiernos de los estados.
Tal vez podramos encontrar algunos de los indicios sobre lo
que sigue en otros documentos del sexenio. Por ejemplo, el PME
planteaba la necesidad de implantar un nuevo modelo de formacin y actualizacin de docentes, apoyndose en cuatro instancias,
para construir un sistema coordinado nacionalmente y con una
operacin descentralizada: i) El Consejo Nacional de Coordinacin de Enseanza Normal (Conacen) sera el responsable de la
coordinacin y consulta en esta materia entre las instancias federa-
292
les, estatales y particulares; ti) Una Direccin General tendra a su

cargo las funciones normativas y de evaluacin; iii) En cada entidad
federativa habra una coordinacin del subsistema bajo un mando
operativo, que incluir todos los servicios de educacin normal,
capacitacin y actualizacin del magisterio, incluidas las unidades
y subunidades de la UPN, y iv) La UPN seguira ofreciendo los
programas de licenciatura, maestra y doctorado en la Unidad
Ajusco y, adems, se constituira en la institucin de excelencia del
normalismo nacional para formar los cuadros acadmicos del subsistema de formacin y actualizacin de docentes. La UPN contara
con un centro de investigacin educativa y una divisin especializada en el desarrollo auricular para el propio subsistema. De ese
modo, "...la UPN ser la instancia acadmica en la que se apoye la
SEP para la realizacin de sus funciones en la materia".31
Por otra parte, el PME planteaba que los planes de estudio
seran revisados con el fin de adecuarlos a las necesidades actuales
y lograr un mejor equilibrio entre el medio rural y el urbano,
donde habrn de ejercer profesionalmente los futuros maestros.
Adems, anunciaba que los cursos de actualizacin seran descentralizados y se integraran a los de educacin normal, revisando la
relevancia y pertinencia de los programas en vigor. Y finalmente
planteaba la necesidad de llevar esos programas a los grupos de
maestros que hasta ahora haban quedado al margen de los mismos, sobre todo en las zonas rurales.32
sl
Poder Ejecutivo Federal, Programa para fo modernizacin educativa, 19891994, octubre de 1989.
32
dem. En el primer semestre de 1990, el CONACEK convoc a una serie de
reuniones que tuvieron como resultado un "Plan de accin para el desarrollo del
subsistema de formacin y actualizacin de docentes", encaminado a la transformacin e integracin del subsistema en cada entidad federativa. Con ese fin se
definieron cuatro agendas de trabajo:
a) La agenda de autoevaluacin institucional. Las comunidades escolares del
subsistema haran un anlisis sobre las caractersticas, quehaceres y necesidades de
cada institucin, y definiran sus respectivos planes de accin. Despus, mediante
reuniones de trabajo, las instituciones de cada estado definiran programas interinstitucionales que, con la intervencin del coordinador estatal, se integrasen en planes
estatales para la restructuracin acadmico-administrativa de las instituciones y
estrategias para el mejoramiento de los planes y programas de estudio. Todas estas
acciones tambin tenan como objetivo que cada institucin y subsistema estatal de
formacin y actualizacin de docentes creara sistemas y mecanismos permanentes
de evaluacin.
2 9 3
C O N S I D E R A C I O N E S FINALES
Para la federalizacin descentralizadora de ahora, los retos siguen

siendo los mismos que tuvo que afrontar la federalizacin centralizadora de ayer en varias regiones del pas: el aislamiento, la
marginalidad, la miseria y la escasez de recursos financieros. Adems, la descentralizacin ha tenido que afrontar como la centralizacin de ayer algunos retos polticos: ya no la resistencia de los
caciques y caudillos locales contra la accin educativa federal posrevolucionaria, sino los intereses polticos, sindicales y burocrticos
forjados en torno de un sistema centralizado.
La centralizacin de ayer tuvo uno de sus mejores argumentos
en el imperativo de difundir la educacin a los grupos marginados
de la Repblica. El anuncio de la nueva organizacin federalizada,
fue acompaado de una serie de medidas que ratifican los compromisos del gobierno federal con las regiones y los grupos menos
atendidos por el sistema educativo nacional.
Otro de los argumentos de la federalizacin centralizadora fue
liberar la educacin y al magisterio de la fluctuante poltica municipal. Liberarlos se deca del imperio de la caprichosa y personalizada poltica de campanario. Haba que salvar del calendario
poltico un servicio tan delicado y complejo como el educativo y
poner a salvo a los profesionales de la educacin del reclutamiento
y el sueldo condicionado por la lealtad al muncipe de ocasin. En
trminos generales, los servicios educativos y el magisterio se han
liberado de las contingencias polticas externas al sector educativo,
b) La agenda de desarrollo acadmico del profesorado de las instituciones y
programas de formacin y actualizacin del magisterio comprenda una serie de
acciones encaminadas a elevar la calidad de los formadores de maestros: mejorar
las bibliotecas, organizar seminarios, reuniones y talleres, ofrecer becas para estudios de posgrado y establecer un programa interinstitucional de crditos acadmicos y un programa de estmulos a la productividad y desempeo de los maestros.
c) La agenda de actualizacin y superacin profesional del magisterio de
educacin bsica, tena como objetivo la integracin de un programa permanente
en esta materia y el establecimiento de mecanismos de relacin entre la actualizacin profesional y la carrera magisterial.
d) La agenda de fortalecimiento administrativo, buscaba establecer las condiciones organizativas y materiales necesarias para el desarrollo del subsistema. Con
ese fin, en un primer momento, se integraran los servicios federales bajo un solo
mando en cada estado.
294
pero, en algunos aspectos, se hallan sometidos a una red de intereses polticos desarrollados dentro y en torno del sistema educativo.33
La federalizacin, por s misma, no liberar al magisterio de
esa servidumbre. Pero afortunadamente el proyecto de modernizacin en curso contempla otros captulos que pueden contribuir
a esa liberacin, como son la reforma del sistema de formacin y
capacitacin de maestros, la creacin de un sistema nacional de
evaluacin, la carrera magisterial y el compromiso del gobierno
de elevar el salario profesional del magisterio.34
La federalizacin de ahora no resolver por s misma todos los
problemas del sector educativo, pero como la de ayer lo hizo en
su momento crear mejores condiciones para resolverlos. La
federalizacin podra mejorar muchos aspectos de los servicios de
educacin bsica y normal, en la medida en que se superen los retos
apuntados y se integren sobre nuevas bases los subsistemas estatales y el sistema nacional.
Entre otras cosas, la federalizacin permitir una mejor
integracin entre los tres ciclos de la educacin bsica y entre stos
y los sistemas de formacin y actualizacin del magisterio. Tambin
estimular la participacin de ios maestros en los asuntos tcnicos
de sus respectivos ciclos y especialidades, puesto que los acercar a
las instancias de direccin y diseo de los planes y programas
educativos.
Se flexibilizar el trabajo docente, en la medida en que se
podr brindar a los maestros un mayor margen de libertad en la
organizacin de sus actividades escolares y extraescolares, y podrn ser atendidas con mayor rapidez y especificidad las necesidades que afrontan en el desempeo de sus tareas docentes, en cada
una de las localidades.
Dentro de un marco normativo nacional, permitir crear subsistemas estatales de formacin de maestros para conseguir una
3S
Ef magisterio ha ganado seguridad en el empleo su inamovilidad pero
su movilidad ascendente se halla sometida a una servidumbre poltica equivalente
a la que denunciaron en sus orfgenes, slo que ahora encarnada en un ente
simbitico: la burocracia educativo-sindical.
34
La carrera magisterial, el salario profesional y la reforma del sistema de
formacin y capacitacin de maestros, los he analizado con mayor cuidado en
Historia de una profesin: los maestros de ewan primaria en Mxico.
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERAUZACIN DESCENTRAUZADORA
295
formacin profesional del magisterio ms acorde con las necesidades geogrficas, sociales y culturales de cada uno de los estados.
Permitir un desarrollo ms equilibrado de la matrcula normalista, atendiendo las necesidades regionales de formacin de maestros para cada uno de los ciclos y especialidades que conforman la
educacin bsica.
La integracin de los sistemas estatales de formacin de maestros podra estimular la vida profesional del magisterio, porque
permitir un mayor intercambio entre los maestros, los alumnos y
los egresados de cada una de las instituciones formadoras de
maestros.
La integracin y la reforma de los sistemas estatales de enseanza normal con base en una normatividad nacional, permitir
una mejor coordinacin local y nacional de un sistema que ahora
funciona en forma muy segmentada.
Ya se dieron los dos primeros pasos: las normales federales
fueron transferidas a los gobiernos de los estados y, mediante las
reformas constitucionales y legislativas, el gobierno federal reforz
su rectora sobre el sistema de formacin y actualizacin del magisterio de toda la Repblica.
La federalizacin simultnea de la educacin bsica y normal
conforme avance su integracin en cada estado permitir una
relacin ms estrecha entre las escuelas normales y la direccin
tcnica, las escuelas y la regin donde sus egresados irn a prestar
sus servicios. De ese modo podra reducir el relativo aislamiento en
que se encuentran varias de las instituciones de enseanza normal
con respecto a las escuelas para las cuales estn formando maestros.
Tambin permitir estrechar la relacin entre las instituciones
formadoras de maestros y los rganos de direccin y el sistema escolar
de educacin bsica, estimular en las instituciones de enseanza
normal un mayor inters por el desarrollo de actividades de investigacin mucho ms vinculadas a las necesidades educativas
concretas. Esa cercana tambin alentar la participacin de sus comunidades acadmicas en el diseo de planes y programas de
estudio, materiales didcticos y modelos de organizacin escolar.
Adems de los cambios que, por s misma, produce en la
estructura y organizacin del sistema educativo nacional, la descentralizacin establece mejores condiciones para crear una estruc-
296
tura institucional tcnica y administrativa que lleve la modernizacin educativa hasta la prctica docente y la organizacin
escolar.
La federalizacin descentralizadora, decamos, no se cumple
con la mera transferencia de los servicios educativos a los gobiernos de los estados. Ms all de eso, el ANMEBN plantea, junto con la
transferencia, la integracin de los servicios educativos dentro de
cada estado, en el marco de los principios generales definidos por
el gobierno federal.
A pesar de las tareas pendientes y contra los malos augurios, la
descentralizacin no constituye el primer paso hacia la desintegracin, sino un episodio ms uno de los ms importantes en la
bsqueda de la integracin del sistema educativo nacional sobre
nuevas bases. Es un cambio que atiende no slo a los imperativos
del sistema educativo, sino tambin al reclamo de un nuevo equilibrio entre los tres niveles de gobierno y entre el Estado y la
sociedad. Es un cambio que tendr sus consecuencias ms all del
sistema educativo, en la sociedad y en el sistema poltico.
Generalmente se afirma que la ruptura ha sido la principal
continuidad en la poltica educativa de los gobiernos posrevolucionarios. Podr ser as en algunos aspectos y momentos de la historia
de la educacin mexicana. Sin embargo, en la dimensin que nos
ocupa, encontramos una sorprendente continuidad en torno de los
proyectos que desde 1958 comenzaron a propugnar por una reforma en la estructura y organizacin educativa, con el fin de construir
un nuevo equilibrio dentro del sistema educativo nacional. Esto no
significa que la descentralizacin de 1992 haya seguido el guin
del proyecto de 1958. Indudablemente hay semejanzas, pero con
el paso del tiempo el proyecto se afin y recibi la impronta de las
autoridades educativas y de la negociacin entre los distintos actores de cada poca. De ese modo, el proyecto fue primero desconcentrador y despus descentralizador, primero dentro del mbito
del gobierno federal y luego hacia los gobiernos de los estados,35
s5
La misma continuidad encontramos antes en el proyecto de federalizacin
centralizadora y la realidad de una expansin centralizadora, una persistente
tendencia que dio origen al sistema que desde 1958 se estaba intentando primero
desconcentrar y despus descentralizar. Es interesante que el primer proyecto desconcentrador aparece cuando el personal a desconcentrar (los maestros primarios
297
Ahora, la continuidad de la federalizacin est garantizada por

dos principales razones: porque la federalizacin centralizadora
de ayer ya haba reconocido sus lmites, por lo cual la federalizacin descentralizadora aparece como una tendencia prcticamente
inevitable, y porque la nueva estructura qued plasmada en el
artculo 3o. constitucional y en la nueva Ley General de Educacin.
En el corto plazo, habra que agregar en favor de la continuidad el
hecho de que el presidente de la Repblica est comprometido con
la federalizacin de la educacin bsica y normal.
y secundarios federales forneos) se haban duplicado respecto al ltimo intento de

centralizacin absoluta, que se dio a finales de los aos treinta. Aun ms sorprendente resulta que el sistema finalmente se descentralice, en 1992, cuando ese
personal se haba multiplicado por siete.
APNDICE I
Resumen de la propuesta de descentralizacin
educativa presentada por la Academia Mexicana
de Educacin (AME) a la VIII Asamblea Nacional
Plenaria del Consejo Nacional Tcnico
de la Educacin (CNTE) (julio de 1969)
En julio de 1969, la AME present a la VIII Asamblea Nacional Plenaria del CNTE una propuesta de reformas a la estructura y operacin administrativas de la SEP, con el fin de garantizar la ejecucin
puntual de la poltica educativa y posibilitar una estricta evaluacin
de sus resultados. Entre otras cosas, propona lo siguiente:
1. Descentralizar la operacin administrativa del sistema, creando en cada una de las entidades de la Repblica el organismo de
direccin correspondiente...
2. Confiar a las direcciones generales con residencia en la
Ciudad de Mxico la atencin de las cuestiones tcnicas inherentes
a los diversos tipos de educacin que imparte la Secretara o a la
naturaleza del servicio general que presten.
3. Crear, a nivel staff, un organismo permanente de planeamiento educativo, encargado de instrumentar, en una primera
instancia, el ajuste de los planes, medios y mtodos de la educacin
al proceso de cambio de la sociedad contempornea.
4. Atribuir [al] personal ejecutivo y de inspeccin, tanto en el
orden tcnico como en el administrativo, el carcter de empleados
de confianza.
5. Redfinir, en virtud de la nueva organizacin, la naturaleza
de los puestos administrativos, describir sus funciones, evaluar
tcnicamente la remuneracin que les corresponda y proponer la
modificacin radical del catlogo de empleos de la Federacin.
299
300
LA FEDERALIZATION EDUCATIVA EN MEXICO
Entre las funciones que tendran los organismos de direccin

en cada una de las entidades federativas estaban las siguientes:
a) nombrar, mover, controlar y pagar al personal; b) proponer a los
miembros de un rgano tcnico de consulta, en el que tendra un
representante el gobierno local; c) ejercer la inspeccin tcnica y
administrativa; d) formular, en consulta con el gobierno del estado y los ayuntamientos, los proyectos de los programas anuales que
debern ser sometidos a la consideracin de la SEP para su aprobacin; y e) proponer a la Secretara la expansin del sistema en cuanto al personal, as como la construccin de edificios e instalaciones
escolares, la creacin de nuevos servicios, etc. Con la descentralizacin
administrativa y tcnica, asentaba la AME, se obtendra una mayor
fluidez en los procedimientos, rapidez en los trmites, oportunidad
en las decisiones y puntualidad en los pagos, al mismo tiempo que se
estimulara: a) la formacin, en el nivel directivo, de grupos de
maestros y empleados expertos en los temas y problemas de cada
entidad; b) la formulacin de planes estatales de educacin, en
funcin de los programas locales de desarrollo, con el fin de superar el desequilibrio entre las regiones; y c) el arraigo de funcionarios, maestros, empleados y alumnos en sus propias localidades.
Las direcciones generales especializadas, con sede en la capital
de la Repblica, pasaran a tener funciones meramente tcnicas
(puesto que, como vimos, sus funciones administrativas seran
transferidas a los organismos de direccin en las entidades federativas). Las direcciones generales tendran las siguientes funciones:
a) formular los planes de estudio, los programas y mtodos de
enseanza; b) concentrar toda la informacin tcnica de su especialidad; f) proporcionar asistencia tcnica a los organismos de
direccin que la requieran; y d) proponer a la autoridad ejecutiva
las medidas que juzguen prudentes para mejorar la calidad de la
enseanza.
De ese modo las direcciones generales se podran "concentrar
en las tareas de supervisin y asistencia tcnica" toda la atencin
que se haba "dispersado en el tratamiento de cuestiones administrativas" y "estimular la formacin, a nivel nacional, de grupos de
maestros y funcionarios expertos en los temas y problemas de cada
tipo de enseanza, sistemticamente dedicados a disear y proponer frmulas para mejorar la calidad y el rendimiento del sistema"
APNDICE I
301
La planeacin educativa debera abandonar "el mtodo simple de proyectar tendencias" y adoptar un sistema de metas educativas diferenciadas atendiendo a la heterogeneidad del pas. El
"planeamiento integral" de la educacin, agrega, debe comprender todos los niveles y modalidades de la. educacin, e insertarse
en la programacin general del desarrollo econmico y social de
cada estado y del pas en su conjunto. Finalmente, se indicaba que
seran fijadas prioridades entre alternativas tcnicas, atendiendo a
las prioridades polticas, la relacin costo-beneficio y la magnitud
de los recursos federales, estatales, municipales o privados
disponibles.
El organismo permanente de planeacin se conceba como una
"unidad staff1 o "estado mayor" con funciones de acopio de informacin, investigacin, supervisin y asesora. La informacin y la
investigacin comprenderan cuatro aspectos bsicos del sistema,
a cubrir por el mismo nmero de servicios en el organismo: i) el de
estadstica de la educacin para atender los aspectos cuantitativos;
"') el de investigacin pedaggica, para los cualitativos; iii) el de
sistemas y procedimientos, para los administrativos; y iv) el de anlisis presupuesta!, para los financieros. En vista de que las investigaciones y propuestas de soluciones solicitadas a este organismo
comprenderan una amplia diversidad de temas, muchos de los
cuales se presentaran de manera eventual o imprevista, la AME
consideraba inconveniente la formacin de un equipo muy grande
de expertos en rodas las especialidades, por lo que sugera la
integracin de un grupo restringido de investigadores de muy alta
calificacin, los que, a su vez podran constituir grupos de trabajo
<id hoc segn objetivos y plazos preestablecidos, cuando tuvieran
que realizar tareas que as lo requiriesen.
Puesto que varias de las funciones que cumplira el organismo
de planeacin eran y seguiran siendo atendidas por otros organismos de la Secretara, la AME consideraba insuficiente convenir entre
estas dependencias solamente un flujo permanente de informacin, sino que debera establecerse tambin mi mecanismo orgnico de coordinacin, consulta y trabajo comn especializado.
La propuesta de convertir en empleados de confianza al personal ejecutivo y de supervisin de los organismos de direccin en
las entidades federativas se basaba en los siguientes argumentos:
302
LA FEDERALZACIN EDUCATIVA EN MXCO
i) con la descentralizacin, tales empleados pasaran a cumplir funciones tan importantes como el nombramiento, control y pago del
personal, por lo que adquiriran el carcter de funcionarios; y ii) la
adopcin e implementacin de las decisiones correctivas de las autoridades superiores y funcionarios depende de los servicios de
supervisin que los inspectores escolares practican en nombre
de aqullos.
La redefinicin de la naturaleza de los puestos administrativos
funciones, remuneracin, etc. se sustentaba en las siguientes
consideraciones :
1. Las disposiciones jurdicas referidas al personal administrativo de la Secretara han puesto "el acento en el reconocimiento
y proteccin de los derechos de los trabajadores, sin que igual atencin se haya conferido a la eficiencia en el trabajo".
2. La rigidez de estas disposiciones ha impedido el establecimiento de un mecanismo expedito de actualizacin y ajuste a las
necesidades generadas por la expansin del servicio educativo.
3. Las nuevas necesidades han tenido que afrontarse creando
parcialmente algunas situaciones de hecho o han quedado sin tareas
justificables algunos empleos cuya funcin fue suprimida o superada.
Estas situaciones se expresan, por ejemplo, en la prctica de comisionar empleados de una dependencia a otra, sin que estos reacomodos
se consagren ni en los organigramas ni en el presupuesto.
4. El catlogo de empleos de la Federacin comprende una
multiplicidad de denominaciones y niveles de pago para tareas de
la misma naturaleza, sin que existan elementos para diferenciar la
carga de trabajo ni la complejidad en el desempeo de las funciones.
5. Los puestos que realmente existen en cada direccin no
corresponden a los previstos en el presupuesto de egresos, ni las
personas que los ocupan realizan las tareas que stos suponen.
6. Los puestos se asignan en funcin de las plazas disponibles,
no de las funciones que se juzgan necesarias, oscurecindose la
naturaleza del personal y a sub o sobrepagar una tarea. Lo que
produce con frecuencia, urta falta de correspondencia de los sueldos de los empleados con los habituales en el mercado de trabajo.
7. Las oportunidades de ascenso por capacitacin, especializacin o eficiencia estn bloqueadas. De ah que los movimientos
APNDICE I
303
escalafonarios no tengan efecto alguno en el rendimiento del

personal.
8. Los estmulos reales a los empleados asumen formas irregulares o ilegales compensaciones no previstas en el presupuesto, asignacin de plazas por interpsita persona, dispensa de horas
de trabajo, cambios de horarios, con todo lo cual se ha roto la
estructura del sistema e introducido elementos de distraccin o
distorsin cada vez ms complejas.
Para afrontar estos problemas, se propona la creacin de un
"grupo ad hoc" que se encargara de disear los cambios que deberan hacerse para garantizar la mxima eficiencia en el trabajo del
personal administrativo, sin afectar los derechos laborales y sobre
la base de que los organismos de direccin en las entidades federativas y las direcciones generales deben funcionar con referencia
estricta a un programa y a un presupuesto, haciendo depender de
la naturaleza de sus objetivos concretos las funciones a desempear
(los puestos), y la responsabilidad y la carga de trabajo (los sueldos).
APNDICE II
Acuerdo Nacional para la Modernizacin
de la Educacin Bsica y Normal (17 de mayo de 1993)
I. INTRODUCCIN
El desarrollo al que aspiramos los mexicanos entraa fortalecer la

soberana y la presencia de nuestro pas en el mundo, una economa nacional en crecimiento y con estabilidad, y una organizacin
social fincada en la democracia, la libertad y la justicia. stos son
objetivos que exigen una educacin de alta calidad, con carcter
nacional y con capacidad institucional que asegure niveles educativos suficientes para toda la poblacin. Asimismo, precisan la reafirmacin y el acrecentamiento del compromiso del Estado mexicano
con la educacin pblica. Este documento contiene el Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica que suscriben
el gobierno federal, los gobiernos de cada una de las entidades
federativas de la Repblica Mexicana y el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin.
La estrategia de modernizacin del pas y la reforma del
Estado requieren que se aceleren los cambios en el orden educativo. Al igual que en las otras esferas de la vida nacional, este trabajo
implica una nueva relacin entre el Estado y la sociedad y de los
niveles de gobierno entre s y supone, en general, una participacin ms intensa de la sociedad en el campo de la educacin. En
esta articulacin moderna del Estado y la sociedad, los vnculos
entre escuela y comunidad adquieren una importancia especial.
De acuerdo con el legado de nuestro liberalismo social, la educacin debe concebirse como pilar del desarrollo integral del pas. El
liberalismo social ofrece las pautas de una educacin pblica de
calidad, que prepare a los mexicanos para el desarrollo, la libertad
305
306
LAFEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO
y la justicia. Es indispensable, entonces, consolidar un sistema

educativo nacional con responsabilidades afines a nuestro federalismo, con contenidos educativos pertinentes a la formacin de
mejores ciudadanos. La modernizacin hace necesario transformar la estructura, consolidar la planta fsica y fortalecer las fuentes
de financiamiento de la accin educativa. Es indispensable propiciar las condiciones para un acercamiento provechoso entre los
gobiernos locales, la escuela y la vida comunitaria que la rodea. En
esta tarea habrn de desempear un papel esencial tanto los
maestros y su organizacin gremial, como los padres de familia.
El gobierno federal, los gobiernos estatales, el magisterio nacional y la sociedad se proponen transformar el sistema de educacin bsica preescolar, primaria y secundaria con el propsito
de asegurar a los nios y jvenes una educacin que los forme
como ciudadanos de una comunidad democrtica, que les proporcione conocimientos y capacidad para elevar la productividad
nacional, que ensanche las oportunidades de movilidad social y
promocin econmica de los individuos, y que, en general, eleve
los niveles de calidad de vida de los educandos y de la sociedad en
su conjunto.
Este Acuerdo Nacional se concentra en la educacin bsica. sta
comprende los ciclos fundamentales en la instruccin y formacin
de los educandos, preparatorios para acceder a ciclos medios y
superiores. En ellos se imparte el conjunto de conocimientos esenciales que todo ciudadano debe recibir. A las consideraciones,
medidas y programas que contiene este Acuerdo se ha aadido la
educacin normal porque es la que capacita y forma el personal
docente de los ciclos de educacin bsica. La evidencia histrica y
las experiencias recientes demuestran que la correlacin entre una
educacin bsica de calidad y la posibilidad de desarrollo es muy
fuerte. La educacin bsica impulsa la capacidad productiva de una
sociedad y mejora sus instituciones econmicas, sociales, polticas
y cientficas, puesto que contribuye decisivamente a fortalecer'la
unidad nacional y a consolidar la cohesin social, a promover una
ms equitativa distribucin del ingreso, a fomentar hbitos ms
racionales de consumo, a enaltecer el respeto a los derechos humanos, en particular el aprecio a la posicin de la mujer y de los nios
en la comunidad, y a facilitar la adaptacin social al cambio tecno-
307
APNDICE II
lgico. Adems, una buena educacin bsica genera niveles ms

altos de empleo bien remunerado, una mayor productividad agrcola e industrial, y mejores condiciones generales de alimentacin y
de salud, y actitudes cvicas ms positivas y solidarias.
El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
recoge el compromiso del gobierno federal, de los gobiernos estatales de la Repblica y del Sindicato Nacional de Trabajadores de
la Educacin, de unirse en un gran esfuerzo que extienda la cobertura de los servicios educativos y eleve la calidad de la educacin a
travs de una estrategia que atiende a la herencia educativa del
Mxico del siglo xx, que pondera con realismo los retos actuales de
la educacin, que compromete recursos presupustales crecientes
para la educacin pblica, y que se propone la reorganizacin del
sistema educativo, la reformulacin de los contenidos y materiales
educativos, y la revaloracin de la funcin magisterial.
I I . AiNTECEDENTES
La educacin es mbito decisivo para el futuro de la nacin. La

accin educativa del gobierno y de la sociedad es una de nuestras
grandes prioridades. Existe un claro consenso acerca de la necesidad de transformar el sistema educativo. Ese reclamo social, extendido tanto en la geografa del pas como entre los sectores de la
sociedad, es por una educacin de calidad. La aspiracin es esencial, adems, para cumplir cabalmente con el Artculo Tercero
Constitucional cuyo mandato es por una cobertura suficiente, una
mejora constante en la calidad de la educacin a partir de la
obligatoriedad de la primaria, el carcter laico y gratuito de la que
imparte el Estado, su dimensin nacional y su sustento en el
progreso cientfico.
La vocacin educativa de Mxico ha significado una preocupacin nacional, permanente y prioritaria desde la creacin, en 1921,
de la Secretara de Educacin Pblica. Detrs de las demandas
enarboladas en 1910 por democracia, igualdad y justicia, estuvo
siempre el anhelo de oportunidades educativas. La estrategia en
los primeros aos de vida de la Secretara de Educacin Pblica fue
308
multiplicar escuelas, obtener un amplio concurso colectivo en las

tareas educativas prioritarias, articular el esfuerzo de los estados y
los municipios; en una palabra, disear una educacin pblica
nacional.
En el lapso de siete dcadas prcticamente se generaliz el
ingreso a la educacin primaria, se realizaron verdaderas cruzadas
de alfabetizacin que llevaron las primeras letras a casi todos los
rincones del pas, se construyeron decenas de miles de escuelas, se
crearon los libros de texto gratuito, se ampli la educacin secundaria y fueron establecidos centros de educacin bsica para adultos. Tambin en ese periodo se multiplic el nmero de facultades
y centros de investigacin de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, se abrieron universidades en todas las entidades de la
Repblica, y se inici el desarrollo de la educacin tecnolgica con
la fundacin del Instituto Politcnico Nacional. A lo largo y ancho
del pas han proliferado museos, salas de conciertos, galeras,
teatros, casas de cultura, bibliotecas pblicas e instalaciones deportivas.
Cada generacin ha impreso a la tarea educativa el sello justo
de su tiempo. De ah que, con razn, hablemos de una autntica
hazaa educativa en el siglo xx mexicano. Desde 1921, la educacin pblica ha sido fundamental en la construccin del pas que
hoy es Mxico.
Las cifras de esta hazaa son impresionantes. De 1921 a la
fecha se ha logrado un avance notable en la cobertura: la escolaridad promedio pas de un grado a ms de seis, el ndice de
analfabetos se redujo del 68 al 12.4 por ciento, uno de cada tres
mexicanos est en la escuela y dos de cada tres nios tienen acceso
a la enseanza preescolar, la atencin a la demanda en la primaria
es de alrededor del 90 por ciento y cuatro de cada cinco egresados
tienen acceso a la enseanza secundaria. 'Se ha establecido una
compleja red de modalidades y planteles en todos los niveles. En
educacin primaria estn inscritos ms de 14 millones de nios, y
en secundaria ms de 4 millones. Tan slo en los diecinueve aos
de vigencia de la actual Ley Federal de Educacin, el nmero de
alumnos pas de 13.7 a casi 26 millones; el de maestros de 419 mil
a poco ms de un milln 100 mil, y el de planteles de 61 mil a ms
de 165 mil.
309
APNDICE II
En esta hazaa educativa corresponde un mrito sobresaliente

al magisterio nacional. Los maestros mexicanos del siglo xx han
dejado constancia de su dedicacin, sus conocimientos y la nobleza
de su labor. El maestro ha sido y deber seguir siendo el
protagonista de la obra educativa del Mxico moderno.
I I I . LOS RETOS ACTUALES DE LA EDUCACIN
El gran esfuerzo educativo mexicano ha mostrado que es capaz de

contender con los problemas de cobertura de la educacin bsica,
incluso ante una demanda enormemente acrecentada por la dinmica demogrfica. Sin embargo, con miras al nuevo milenio y ante
los desafos del mundo en que vivirn nuestros hijos, es preciso
reconocer las limitaciones que est mostrando hoy el sistema educativo nacional.
No obstante los avances, el reto de la cobertura educativa
subsiste. Los resultados del XI Censo General de Poblacin y
Vivienda, relativos al ao de 1990, permiten apreciar limitaciones
muy serias de la cobertura educacional en lo que se refiere a
alfabetizacin, acceso a la primaria, retencin y promedio de aos
de estudio, y esto acentuado con disparidades regionales muy
marcadas.
La calidad de la educacin bsica es deficiente en que, por
diversos motivos, no proporciona el conjunto adecuado de conocimientos, habilidades, capacidades y destrezas, actitudes y valores
necesarios para el desenvolvimiento de los educandos y para que
estn en condiciones de contribuir, efectivamente, a su propio
progreso social y al desarrollo del pas.
Muchas de las grandes tareas educativas de las generaciones
de este siglo implicaron una concentracin y hasta una centralizacin de esfuerzos. Hoy, el esquema fuertemente concentrado
no corresponde con los imperativos de modernizacin. Debe cambiar, por lo tanto, para atender con eficacia las nuevas exigencias
del desarrollo nacional. El sistema educativo en su conjunto muestra signos inequvocos de centralizacin y cargas burocrticas excesivas. Se ha distanciado crecientemente la autoridad de la escuela
con el consiguiente deterioro de la gestin escolar, y se ha hecho
310
LA FEDERAUZACrN EDUCATIVA EN MXICO
ms densa la red de procedimientos y trmites. La responsabilidad

de la educacin de nios y jvenes no est siendo cabalmente
compartida por la escuela, los padres de familia y la comunidad.
En la prctica, prevalece una cierta ambigedad en las atribuciones
educativas que conciernen a los niveles de Gobierno Federal,
estatal y municipal. En muchos sentidos, hemos llegado al agotamiento de un esquema de organizacin del sistema educativo
trazado hace ya 70 aos.
Sin embargo, sera errneo atribuir la totalidad de los problemas del sistema educativo a la centralizacin. No debemos ignorar
que, por razones muy diversas, durante varios aos y hasta antes
del inicio de la actual administracin, las condiciones financieras del
pas causaron una prolongada escasez de recursos que limit el
quehacer educativo y erosion los incentivos y la capacidad de
motivar al magisterio nacional.
Para atender los retos educativos, es importante distinguir dos
campos de accin: por una parte, aquel que, pese a ser ajeno al sistema educativo, incide fuertemente en su desempeo, y es el que comprende factores inherentes al desarrollo general del pas que suelen
contribuir a la eficacia del proceso educativo y que, a la vez, son
influidos por l. Entre ellos destacan el nivel y el crecimiento del
ingreso per capita, la distribucin del ingreso nacional, el acceso a
servicios bsicos como salud, vivienda, energa elctrica, agua po-,
table, y la calidad de la alimentacin de nios y jvenes. Por ello,
toda la poltica econmica y social del Estado mexicano tiene que
estar llamada a colaborar decisivamente en el mejoramiento de la
educacin pblica. El otro campo incluye los factores propiamente
del sistema educativo, que son a los que se refiere este Acuerdo
Nacional.
Las tareas educativas que debemos acometer demandan, en

primer trmino, el sostenimiento de la poltica que, en aos recientes, ha significado la asignacin de recursos crecientes al sector de
educacin. Durante los primeros cuatro aos de la presente administracin, el gasto en educacin del Gobierno Federal se habr
incrementado en ms del 70 por ciento, en trminos reales. Algo
semejante ha ocurrido con el gasto de los gobiernos estatales. La
expansin del gasto pblico en la educacin habr de proseguir
durante muchos aos, hasta que se logre contar con el sistema
APNDICE II
311
educativo que demanda el desarrollo nacional. En este sentido,

una poltica fundamental para lograr la modernizacin de la educacin bsica es el compromiso de los gobiernos federal y estatales
de continuar incrementando, a tasas considerablemente superiores a las del crecimiento del producto interno bruto, su gasto en
educacin.
Si bien el aumento en los recursos es una condicin necesaria
para elevar la calidad del sistema educativo, no es, por s mismo,
condicin suficiente. En efecto, una mayor disponibilidad de recursos significa la ampliacin de la cobertura educativa, pero no
implica necesariamente el mejoramiento en la calidad de la educacin; incluso, su efecto en la cobertura puede ser insatisfactorio
si los recursos se vierten a travs de un sistema que los utilice
inadecuadamente. Por ello, es indispensable que el aumento de
recursos previstos para los prximos aos, vaya acompaado de la
aplicacin de estrategias que tengan efectos favorables en los otros
puntos neurlgicos del sistema educativo. Entre stos, hay dos que,
con base en la experiencia de Mxico y otros pases, revisten una
enorme importancia para la calidad educativa, y que por tanto
deben recibir atencin prioritaria. Ellos son: los contenidos y materiales educativos, y la motivacin y preparacin del magisterio.
Tambin es de gran importancia rectificar la tendencia manifiesta en los ltimos aos a reducir el nmero de das efectivos de
clases en el ao escolar. Como primer paso, a partir del prximo
ciclo escolar se procurar un incremento equivalente por lo menos
al diez por ciento en los das escolares efectivos, lo que puede
lograrse evitando das sin clase distintos a los que fija el calendario
escolar oficial.
Pero ms recursos, ms das efectivos de clase, programas
idneos, mejores libros de texto y maestros adecuadamente estimulados, podran tener efectos imperceptibles en la cobertura y
calidad educativa, si no se dan a travs de un sistema que supere
los obstculos e ineficiencias del centralismo y la burocracia excesiva que aquejan al sistema educativo nacional. Por eso es importante que la otra lnea fundamental de la estrategia sea la
reorganizacin del sistema educativo.
Por lo anterior, este Acuerdo Nacional entraa, en primer lugar,
el compromiso de reconocer en la educacin uno de los campos
312
LA FEDERALI ZACIN EDUCATIVA EN MXICO
decisivos para el porvenir de la Nacin, as como reiterar la vigencia del concepto de educacin nacional, labrado en el curso de
nuestra historia, y del ejercicio de las facultades y atribuciones que
competen a la Secretara de Educacin Pblica para hacerlo efectivo. Dicho compromiso se expresa en continuar otorgndole a la
educacin la ms alta prioridad en la asignacin del gasto pblico.
Se asume tambin el compromiso de atender, con sustento en una
creciente canalizacin de recursos pblicos, tres lneas fundamentales de estrategia para impartir una educacin con cobertura
suficiente y con calidad adecuada: la reorganizacin del sistema
educativo, la reformulacin de contenidos y materiales educativos,
y la revaloracin social de l funcin del magisterio.
Este Acuerdo Nacional est inspirado por el propsito fundamental de elevar la calidad de la educacin pblica, pero los
programas y acciones que aqu se formulan tendrn tambin el
efecto de promover y mejorar la calidad de la educacin que, con
apego a las disposiciones vigentes, imparten los particulares. En
efecto, del Acuerdo se derivarn planes y programas de estudio
tendientes a una mayor calidad y, a travs de mejores escuelas
pblicas, se establecern referentes de una mayor jerarqua y competitividad educativa para la escuela privada.
rv. LA REORGANIZACIN DEL SISTEMA EDUCATIVO
Para llevar a cabo la reorganizacin del sistema educativo es indispensable consolidar un autntico federalismo educativo y promover una nueva participacin social en beneficio de la educacin.
Federalismo educativo
Desde el Constituyente de 1824, y en afinidad con los postulados
del liberalismo, el rgimen federal ha sido la organizacin poltica
natural de nuestro pas para lograr, en la rica diversidad de sus
regiones, la unidad nacional. Esta organizacin fue ratificada y
enriquecida por la Constitucin Poltica de 1917. En el siglo xx el
sistema federalista ha sido el medio para conjuntar objetivos,
aglutinar fuerzas y cohesionar labores. En razn de estas virtudes
APNDICE II
313
polticas, recurrimos al federalismo para articular el esfuerzo y la

responsabilidad de cada entidad federativa, de cada municipio y
del Gobierno Federal, en nuestro propsito de alcanzar una educacin bsica de calidad.
Al igual que en tantos otros aspectos del proceso de modernizacin que recientemente hemos emprendido los mexicanos, gobierno y sociedad buscamos afianzar la plena vigencia del espritu
y la norma constitucional. La Constitucin dispone que el Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en
toda la Repblica, expedir las leyes necesarias destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y
los Municipios. En cumplimiento de ese precepto constitucional, el
Congreso de la Unin expidi, entre otras, la Ley Federal de Educacin. En este marco jurdico expresamente se seala que la prestacin de servicios educativos es una de las actividades de la funcin
educativa en la que hay concurrencia de la Federacin, los Estados
y los Municipios. Consecuentemente se dispone que la Federacin
podr celebrar con los estados y los municipios convenios para
coordinar o unificar dichos servicios. Este Acuerdo Nacional fortalece
la observancia del rgimen legal existente ajustndose a la concurrencia de atribuciones previstas.
A fin de corregir el centralismo y burocratismo del sistema
educativo, con fundamento en lo dispuesto por la Constitucin
General de la Repblica y por la Ley Federal de Educacin, el
Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas de la
Repblica celebran en e$ta misma fecha convenios para concretar
sus respectivas responsabilidades en la conduccin y operacin del
sistema de educacin bsica y de educacin normal. De conformidad con dichos convenios y a partir de ahora, corresponder a los
gobiernos estatales encargarse de la direccin de los establecimientos educativos con los que la Secretara de Educacin Pblica ha
venido prestando, en cada estado y bajo todas sus modalidades y
tipos, los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria
y para la formacin de maestros, incluyendo la educacin normal,
la educacin indgena y los de educacin especial.
En consecuencia, el Ejecutivo Federal traspasa y el respectivo
gobierno estatal recibe, los establecimientos escolares con todos los
elementos de carcter tcnico y administrativo, derechos y obliga-
314
ciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretara de

Educacin Pblica vena prestando, en el estado respectivo, hasta
esta fecha, los servicios educativos mencionados, as como los
recursos financieros utilizados en su operacin.
La transferencia referida no implica de modo alguno la desatencin de la educacin pblica por parte del Gobierno Federal. El
Ejecutivo Federal vigilar en toda la Repblica el cumplimiento del
Artculo Tercero Constitucional, as como de la Ley Federal de
Educacin y sus disposiciones reglamentarias; asegurar el carcter
nacional de la educacin y, en general, ejercer las dems atribuciones que le confieren los ordenamientos aplicables. Es importante destacar que el carcter nacional de la educacin se asegura
principalmente a travs de una normatividad que sea observada y
aplicada de manera efectiva en todo el territorio del pas. En tal
virtud, el Ejecutivo Federal promover y programar la extensin
y las modalidades del sistema educativo nacional, formular para
toda la Repblica los planes y programas para la educacin preescolar, primaria, secundaria y normal, autorizar el uso de material
educativo para los niveles de educacin citados, mantendr actualizados y elaborar los libros de texto gratuitos para la educacin
primaria, propiciar el desarroUo educativo armnico entre las
entidades federativas, concertar con stas las acciones necesarias
para reducir y superar disparidades y dar atencin prioritaria a
aquellas regiones con importantes rezagos educativos, establecer
procedimientos de evaluacin del sistema educativo nacional, promover ios servicios educativos que faciliten a los educadores su
formacin y constante perfeccionamiento, y fomentar permanentemente la investigacin que permita la innovacin educativa.
La autoridad educativa nacional se fortalecer ejerciendo la
funcin compensatoria entre estados y regiones que nuestros ordenamientos y tradiciones asignan al Gobierno Federal. As, dicha
autoridad velar porque se destinen recursos relativamente mayores a aquellas entidades con limitaciones y carencias ms acusadas.
De igual modo, la autoridad nacional seguir diseando y ejecutando programas especiales que permitan elevar los niveles educativos en las zonas desfavorecidas o en aquellas cuya situacin
educativa es crtica. Se har un esfuerzo significativo en programas
que mejoren la eficiencia terminal de la educacin primaria y
APNDICE II
315
reduzcan el analfabetismo en las zonas y entre los grupos de mayor

atraso educativo. A fin de ejercer mejor su funcin compensatoria,
el Gobierno Federal conservar la, direccin y operacin de los
programas ms estrechamente vinculados a ella.
El Ejecutivo Federal se compromete a transferir recursos suficientes para que cada gobierno estatal se encuentre en condiciones
de elevar la calidad y cobertura del servicio de educacin a su
cargo, de hacerse cargo de la direccin de los planteles que recibe,
de fortalecer el sistema educativo de la entidad federativa, y cumplir con los otros compromisos que adquiere en este Acuerdo Nacional. Asimismo, convendr con aquellos gobiernos estatales que
hasta ahora han aportado recursos modestos a la educacin, en
que incrementen su gasto educativo a fin de que guarden una situacin ms equitativa respecto a los estados que, teniendo un nivel
similar de desarrollo, ya dedican una proporcin ms significativa
de sus presupuestos a la educacin.
Cada gobierno estatal, por conducto de su dependencia u
organismo competente, sustituir al titular de la Secretara de
Educacin Pblica en las relaciones jurdicas existentes con los
trabajadores adscritos a los planteles y dems servicios que se
incorporan al sistema educativo estatal. Asimismo, los gobiernos
estatales, por conducto de su autoridad competente, reconocern
y proveern lo necesario para respetar ntegramente todos los derechos laborales de tos trabajadores antes mencionados. Los gobiernos estatales garantizan que los citados derechos laborales
sern plenamente respetados. Por su parte, el Ejecutivo Federal
queda obligado con la responsabilidad solidaria en los trminos
de ley. De igual modo, las prestaciones derivadas del rgimen de
seguridad social de los trabajadores que se incorporen a los sistemas educativos estatales, permanecern vigentes y no sufrirn
modificacin alguna en perjuicio de ellos.
Los gobiernos de los estados reconocen al Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educacin como el titular de las relaciones
laborales colectivas de los trabajadores de base que prestan sus
servicios en los establecimientos y unidades administrativas que se
incorporan al sistema educativo estatal.
Al convenirse la transferencia aludida, el Gobierno Federal no
se desprende de ninguna de las responsabilidades que, conforme
316
a la Ley, estn a su cargo. Por el contrario, mediante este Acuerdo

Naonal se facilita el cabal cumplimiento de dichas responsabilidades y quedan establecidas las condiciones para cumplir con otras,
as como para ejercer de mejor manera sus facultades exclusivas.
En observancia del artculo 30 de la Ley Federal de Educacin, la
Secretara de Educacin Pblica continuar a cargo de la direccin
y operacin de los planteles de educacin bsica1 y de formacin de
maestros en el Distrito Federal. Corresponde, por tanto, a dicha
Secretara ejecutar en el Distrito Federal las acciones convenidas en
este Acuerdo.
En lo que concierne a los estados, no adquieren nuevas funciones que actualmente no tengan conforme a la Ley. La transferencia
convenida propiciar que realicen actividades de la funcin educativa que la Ley seala como concurrentes y que hasta ahora, en
algunos casos, no han realizado por falta de una delimitacin
precisa de responsabilidades. Asimismo, ser responsabilidad del
Gobierno Estatal proponer a la Secretara de Educacin Pblica el
diseo de los contenidos regionales y su adecuada inclusin en los
planes de estudio. Los aspectos regionales de los contenidos educativos debern asegurar que los estudiantes adquieran un mejor
conocimiento de la historia y geografa, la diversidad ecolgica, las
costumbres y tradiciones del estado correspondiente. Al igual que
en el caso del Gobierno Federal, todas las responsabilidades que el
Acuerdo Nacional y los respectivos convenios asignan a cargo de los
estados, tienen fundamento en artculos de la Ley. Al aprovechar
nuestra organiaacin federalista para una plena concurrencia de
los niveles de gobierno en el esfuerzo educativo, se fijan condiciones para una participacin ms dinmica y comprometida de los
municipios base de la organizacin poltica de la Nacin. Con
ello se lograr animar, un ms amplio concurso comunitario en
la escuela, ejercer un control social ms eficaz sobre la calidad de la
educacin, y responder consensualroente a los problemas y necesidades ms inmediatos de la escuela. De ah que, n los trminos de
este Acuerda Naonal, se conviene en involucrar a los municipios en
las tareas educativas del futuro y en promover la creacin de
concejos municipales de educacin, a fin de que exista un rgano
que apoye y fomente de manera eficaz la educacin en cada
localidad. Los gobiernos estatales harn lo conducente para que,
APNDICE II
317
cada vez en mayor grado, los municipios estn directamente encargados de dar mantenimiento y equipamiento a las escuelas sirvindose de los recursos que, al efecto, reciban del gobierno estatal y
atendiendo a las recomendaciones de dichos concejos municipales.
La nueva partipacin social
Un federalismo educativo fortalecido y una apropiada participacin social generarn un nuevo sistema que impulsar decisivamente la calidad de la educacin. La magnitud y la trascendencia
de la obra educativa que reclama el futuro de Mxico entraa la
participacin de cuantos intervienen en los procesos educativos:
los maestros, los alumnos, los padres de familia, los directivos
escolares y las autoridades de las distintas esferas de gobierno.
Existe amplia constancia de que es aconsejable propiciar un
mayor equilibrio en la participacin de los diversos actores del
quehacer educativo. Cada comunidad, y la sociedad en su conjunto* deben participar en forma activa y creadora en lo que concierne
a la educacin y, particularmente, en el sistema educativo del pas.
Para lograr este propsito, es indispensable fortalecer la capacidad
de organizacin y la participacin en la base del sistema la
escuela misma, de los maestros, los padres de familia y los
alumnos.
Articular una vinculacin ms estrecha entre el sistema educativo y la comunidad, ofrece indudables ventajas. En primer lugar,
la participacin de la comunidad en las tareas educativas permitir
desplegar la energa sociaj para un decidido enriquecimiento de la
educacin. En segundo lugar, eliminar la intermediacin burocrtica entre.todos los actores del proceso educativo; esto es, redun-.
dar en una comunicacin ms directa y fluida entre alumno,
maestro, escuela y comunidad.
En los trminos que fija la Ley Federal de Educacin, y salvaguardando los contenidos y los aspectos tcnicos del proceso
educativo, es conveniente estimular la participacin individual y
colectiva de los padres de familia.. As podremos lograr mejores
resultados educativos, una mejor comprensin y un respaldo ms
efectivo de los padres, hacia la labor del maestro y la escuela, la
deteccin y solucin de problemas especiales derivados de la asis-
318
tencia, aprendizajes atpicos, problemas de salud, etctera. Al contribuir ms los padres de familia en el aprendizaje de sus hijos y en
algunos asuntos no tcnicos de la vida escolar, se tiende una red
social de inters, motivacin y participacin propositiva en torno
al proceso educativo de los hijos. Esa red redundar en un mejor
aprovechamiento escolar de los alumnos y en el fortalecimiento del
carcter integral de la educacin.
Bar ltimo, al impulsar la participacin social en el quehacer
educativo se propicia una mayor atencin de la comunidad en el
correcto funcionamiento de la escuela, sus instalaciones, su mobiliario, el material didctico de que disponen sus maestros, y el cumplimiento de los planes y programas de estudio. De hecho, una
mayor cercana de la comunidad con la escuela fomenta formas de
apoyo horizontal entre las familias que coadyuva a reducir los ndices de reprobacin y desercin de los nios de la propia comunidad, del barrio o del poblado. En este sentido, una ms amplia
participacin social en la educacin generar niveles ms altos de
informacin acerca del quehacer educativo, avivar el inters familiar y comunitario por el desempeo escolar, y se traducir en una
verdadera contralora social no coercitiva, sino persuasiva y propositiva de la educacin.
En consecuencia, mediante este Acuerdo Nacional se comprometen las voluntades de los signatarios as como de sus representados, para fortalecer los mbitos y niveles de participacin de
la comunidad en las labores cotidianas de educacin y en la reorganizacin del sistema escolar. Este sistema habr de poseer una
estructura que parta de la escuela, el espacio de interaccin cotidiana del maestro, el alumno y los padres de familia, y se extienda
a la comunidad municipal primero, hacia la entidad federativa
despus, y por ltimo, al conjunto de la Federacin. La nueva
estructura organizativa implica el cumplimiento de responsabilidades, el uso de recursos, la correspondencia con los niveles de
gobierno emanados del rgimen federal, y la creacin de figuras
colegiadas consejos escolares, municipales y estatales en la que
estn representados el maestro, los padres de familia, la comunidad y la autoridad. Implica tambin funciones de gestin ante
otras autoridades, colaboracin y apoyo. En ningn caso, dichos
cuerpos colegiados duplicarn o invadirn las atribuciones que
APNDICE II
319
correspondan a los consejos tcnicos, que por Ley deben existir en

las escuelas y que sern fortalecidos a partir de este Acuerdo.
Y REFORMULACIN DE LOS CONTENIDOS Y MATERIALES EDUCATIVOS
Los planes y programas de estudio de los ciclos que corresponden

a la educacin bsica, tienen ya casi veinte aos de haber entrado
en vigor y, durante ese lapso, han sido sometidos slo a reformas
espordicas y fragmentarias. Dichos planes y programas fueron
resultado de un esfuerzo muy meritorio y, en muchos aspectos,
ciertamente exitoso. Sin embargo, hoy muestran deficiencias que
han sido sealadas por maestros, padres de familia, miembros de
la comunidad cientfica, la Secretara de Educacin Pblica, as
como por los estudios y propuestas del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin.
Para atender la exigencia generalizada de mayor calidad, es
preciso definir con claridad lo que, en el mundo de hoy y ante los
retos del porvenir, constituye una educacin bsica de calidad, a fin
de formular una poltica educativa y determinar las acciones del
gobierno y la sociedad que permitan alcanzar nuestros objetivos.
En este sentido, existe un amplio consenso acerca de que es aconsejable concentrar el plan de estudios de la educacin primaria en
aquellos conocimientos verdaderamente esenciales.
El fundamento de la educacin bsica est constituido por la
lectura, la escritura y las matemticas, habilidades que, asimiladas
elemental pero firmemente, permiten seguir aprendiendo durante
toda la vida y dan al nombre los soportes racionales para la
reflexin. En un segundo plano, todo nio debe adquirir un
conocimiento suficiente de las dimensiones naturales y sociales del
medio en que habr de vivir as como de su persona. En ello,
destacan por su importancia, la salud, la nutricin, la proteccin
del medio ambiente y nociones sobre distintas formas de trabajo.
Asimismo, es preciso que el educando comience a comprender los
principios ticos y las aptitudes que lo preparan para una participacin creativa y constructiva en la sociedad moderna. Esto
supone conocer las caractersticas de la identidad nacional y el
alcance de los derechos y obligaciones del individuo, as como una
320
primera informacin sobre la organizacin poltica y las instituciones del pas. Una educacin bsica procura, tambin, un nivel
cultural afn a nuestra civilizacin y a la historia nacional, y forma
la personalidad fundndola en valores como la honradez, el respeto, la confianza y la solidaridad, que son indispensables para una
convivencia pacfica, democrtica y productiva.
Estos criterios normarn una reforma integral de los contenidos y materiales educativos que habr de traducirse en la renovacin total de programas de estudio y libros de texto para el ciclo
escolar 1993-1994. La implantacin de esta reforma culminar
hasta septiembre de 1993 por diversas razones, como por ejemplo,
que prcticamente la totalidad de los libros de texto gratuito para
el ao lectivo 1992-1993 se hallaban impresos desde inicios del
presente ao (1993).
En la educacin preescolar s es posible implantar una reforma
casi completa desde el prximo ao escolar. De conformidad con
los resultados de un diagnstico pertinente, de la consulta nacional
y las opiniones del magisterio, se ha diseado un nuevo programa
cuyas caractersticas se pueden resumir en que ofrece una mejor
articulacin con los ciclos subsecuentes, toma en cuenta la idiosincrasia del nio mexicano, considera tanto las necesidades nacionales como las particulares de cada regin y organiza mejor los
contenidos para un avance gradual y sistemtico en el conocimiento, y aprovecha la participacin de los padres de familia y la
comunidad en la educacin. La aplicacin del programa comprende acciones de capacitacin en las entidades federativas, distribucin de materiales de apoyo para los nios, maestros, directivos y
padres de familia, y la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y evaluacin de la prctica docente y el desempeo educativo en los jardines de nios.
En cuanto a la primaria y la secundaria, la mejora de su calidad
no puede esperar a la reforma integral. Existe la urgencia compartida por gobierno, maestros, padres de familia y la sociedad en su
conjunto, de actuar con celeridad para obtener resultados satisfactorios lo antes posible. No se trata de ensayar polticas apuradas o
de llevar a cabo acciones precipitadas. Se trata de emprender
programas y acciones que, con realismo y sencillez pero con claridad de objetivos, comiencen a atender con eficacia aquellos pro-
APNDICE II
321
blemas que ms obstruyen la calidad de la educacin. La obtencin

de buenos resultados en tales programas y acciones permitir
avanzar con rapidez y comprobar la pertinencia de la estrategia
adoptada, redundar en una creciente confianza y ser un estmulo
para una mayor participacin social. Los programas de aplicacin
inmediata se han denominado Programas Emergentes que, en ejercicio de sus facultades normativas nacionales, sern diseados y
coordinados por la Secretara de Educacin Pblica para ser aplicados por los gobiernos estatales. Con esto se dar un mpetu
inicial al propsito de fortalecer el nuevo federalismo educativo.
Para la primaria, se aplicar un Programa Emergente de Reformulacin de Contenidos y Materiales Educativos, cuyos objetivos
especficos son: (1) Fortalecer en los seis grados el aprendizaje y el
ejercicio asiduo de la lectura, la escritura y la expresin oral. Se
har nfasis en los usos del lenguaje y la lectura y se abandonar el
enfoque de la lingstica estructural, vigente desde principios de
los aos setenta. (2) Reforzar a lo largo del ciclo el aprendizaje
de las matemticas, subrayando el desarrollo de la capacidad para
relacionar y calcular las cantidades con precisin, y fortalecer el
conocimiento de la geometra y la habilidad para plantear claramente problemas y resolverlos. En la enseanza de la materia se
desechar el enfoque de la lgica matemtica, tambin introducido
hace casi 20 aos. (3) Restablecer en la primaria el estudio sistemtico de la historia, la geografa y el civismo, en lugar del rea de
ciencias sociales. (4) Reforzar el aprendizaje de aquellos contenidos
relacionados con el cuidado y la salud del alumno, y acentuar una
formacin que inculque la proteccin del medio ambiente y los
recursos naturales.
Al no ser posible en el corto plazo la sustitucin generalizada
de los libros de texto ya producidos, la estrategia para cumplir los
objetivos sealados consistir en canalizar la mayor parte del
esfuerzo hacia la informacin y orientacin de los maestros. La
Secretara de Educacin Pblica producir y distribuir por conducto de ios gobiernos estatales, guas de trabajo para cada una de
las materias y grados a que se refiere este Programa Emergente. El
propsito de estas guas es sugerir al maestro una seleccin de
temas de enseanza que subraye los contenidos bsicos, secuencias
temticas ms adecuadas y, en algunos casos, la supresin de
322
cuestiones que se juzgan poco pertinentes o que rebasan el nivel de

desarrollo de los nios. Esta estrategia se realizar utilizando los
actuales libros de texto gratuito que se distribuirn a los nios
como se ha venido haciendo, pero que sern empleados con un
manejo y una seleccin temtica diferentes. Junto con esa propuesta temtica, se presentarn al maestro sugerencias de actividades y
estrategias didcticas que diversifiquen sus posibilidades en relacin con los temas ms importantes. Estas guas no sern un
conjunto de instrucciones rgidas, uniformes y exhaustivas, pues
est demostrado que ese tipo de material es inconveniente y poco
til. Las guas pretenden orientar y sugerir, en el marco de lincamientos claros, y cada maestro las adaptar a su estilo de trabajo y
a las condiciones de sus alumnos y de su escuela. Adems, la
Secretara de Educacin Pblica entregar a los maestros, por
conducto de las autoridades locales, libros y otros materiales de la
ms alta calidad que amplen su informacin sobre cuestiones
bsicas, en especial las que tienen ahora un mayor peso o un nuevo
enfoque en el plan de estudios.
En el caso de la historia, se ha estimado conveniente subsanar
el insuficiente conocimiento de historia nacional de los alumnos,
impartiendo durante el prximo ao lectivo cursos de historia de
Mxico para los grados 4o., 5o. y 6o. Por tanto, se ha considerado
indispensable preparar y distribuir, ya para el ao escolar 19921993, dos nuevos libros de Historia de Mxico, uno para el 4o.
grado y otro para los grados 5o. y 6o., en virtud de que los libros
de texto de ciencias sociales, hasta ahora vigentes, son inadecuados
para el logro de los propsitos que se procuran. Para la redaccin
de estos libros se ha obtenido la colaboracin de distinguidos
historiadores del pas quienes, junto con un equipo de maestros y
diseadores, trabajan en una obra de alta calidad cientfica, pedaggica y editorial. Esta iniciativa exigir la edicin y distribucin
gratuita de seis millones y medio de volmenes adicionales.
En el marco de este Acuerdo, es muy satisfactorio informar que
el Presidente de la Repblica ha instruido a la Secretara de Educacin Pblica para que declare al ciclo escolar 1992-1993, Ao
para el Estudio de la Historia de Mxico.
El Programa Emergente de Reformulation de Contenidos y Materiales
Educativos confirmar la vigencia social y educativa del libro de
323
APNDICE II
texto gratuito para la educacin primaria. Adems, en colaboracin con los gobiernos de las entidades federativas, se realizar un
esfuerzo especial para mejorar la .oportunidad y eficiencia con que
se distribuyen los libros de texto gratuito a las escuelas.
En lo que se refiere al ciclo de la secundaria, y en respuesta al
amplio consenso de maestros, especialistas y padres de familia, a
partir del prximo ao escolar y comenzando con el primero de
secundaria, se reimplantar en todas las escuelas del pas el programa por asignaturas, sustituyendo al programa por reas establecido hace casi dos dcadas. Se reforzar marcadamente la enseanza
de la lengua espaola y las matemticas, aumentando a cinco horas
semanales la imparticin de clases de ambas materias en vez de las
tres horas, hasta hace poco previstas. En la secundaria tambin se
restablecer el estudio sistemtico de la historia, tanto universal como
de Mxico, la geografa y el civismo. Conviene precisar que en
respaldo a esta reforma, la industria editorial elabora ya los libros
de texto, basados en el nuevo programa diseado para este ciclo.
VI. REVALORACIN DE LA FUNCIN MAGISTERIAL
El protagonista de la transformacin educativa de Mxico debe ser

el maestro. Es el maestro quien transmite los conocimientos, fomenta la curiosidad intelectual y debe ser ejemplo de superacin
personal. Es l quien mejor conoce las virtudes y debilidades del
sistema educativo. Sin su compromiso decidido, cualquier intento de
reforma se vera frustrado. ft>r ello, uno de los objetivos centrales
de la transformacin educativa es revalorar la funcin del maestro.
El maestro debe ser uno de los principales beneficiarios del
nuevo federalismo educativo y la nueva participacin social en la
educacin. La revaloracin de la funcin magisterial comprende
seis aspectos principales: la formacin del maestro, su actualizacin, el salario profesional, su vivienda, la carrera magisterial y el
aprecio social por su trabajo.
Formacin del maestro
La reorganizacin del sistema educativo permitir a los maestros

una mayor vinculacin con la comunidad, con la escuela y con los
324
LA FEDERALIZATION EDUCATIVA EN MEXICO
alumnos. En virtud de que, en los trminos de este Acuerdo Nacional, todos los establecimientos dedicados a la formacin magisterial pasan a ser de jurisdiccin estatal, los gobiernos de las
entidades federativas asumirn la responsabilidad de integrar un
sistema, por cada estado, para la formacin del maestro. En uso de
sus atribuciones en materia de normatividad, el Gobierno Federal
expedir los lincamientos conducentes. De este modo, en cada
entidad federativa se establecer un sistema estatal para la formacin del maestro que articule esfuerzos y experiencias en los mbitos de formacin inicial, actualizacin, capacitacin, superacin e
investigacin. En este sentido, la integracin de este sistema fortalecer los recursos educativos que s destinan a la formacin del
magisterio, en particular, la dotacin de material y equipo hasta
ahora, sumamente escaso y la disponibilidad de mayor atencin
del personal docente. As, habrn de mejorarse bibliotecas, laboratorios e instalaciones para observacin y prcticas.
En el caso de la formacin profesional inicial, se disear un
modelo con un tronco bsico general y opciones orientadas a la prctica preescolar, primaria y secundaria. De esta manera, el maestro
tendr las bases pedaggicas suficientes para ser flexible y apto
ante los cambios de su mercado de trabajo y, a la vez, capaz de adquirir la profundizacin necesaria en el rea de su inters principal.
Asimismo, habr una reforma curricular a fin de evitar la enorme
dispersin de los actuales planes de estudio y, en cambio, capacitar
al maestro en el dominio de los contenidos bsicos. Con ello se
orientar a los maestros hacia el aprendizaje continuo e independiente y hacia una intensa observacin y prctica en el saln de clase.
En un plazo razonable, y al cabo de un proceso, en el que participe
el magisterio nacional, el Gobierno Federal expedir jos lincamientos necesarios para reformar la educacin normal del pas. Dicha
reforma deber comprender la simplificacin de los requisitos y la
reduccin de plazos de estudio para la carrera normal.
Actualizacin, capacitacin y superacin del magisterio en ejercido
Es preciso llevar a cabo un esfuerzo especial para motivar al maestro a lograr una actualizacin permanente y dotarlo de las condiciones adecuadas que requiere su importante actividad.
APNDICE II
325
En virtud de que apremia la actualizacin de conocimientos del

magisterio nacional, se conviene el establecimiento de un Programa
Emergente de Actualizacin del Maestro con miras a fortalecer, en el
corto plazo, los conocimientos de los maestros y de coadyuvar as
a que desempeen mejor su funcin. El objetivo es que antes del
prximo ciclo escolar se despliegue un esfuerzo extraordinario
para fortalecer su formacin. El Gobierno Federal otorgar los
lincamientos, materiales, as como el apoyo presupuestal y logstico, para que los gobiernos de los estados emprendan programas
emergentes de actualizacin en sus entidades federativas.
El Programa Emergente de Actualizacin combinar la educacin
a distancia, el aprendizaje en cursos, sesiones colectivas de estudio
e intercambio de puntos de vista, y el trabajo individual de los
maestros. Una vez elaborados los materiales correspondientes, a
partir del mes de agosto, y en forma escalonada, se impartirn
cursos de carcter intensivo destinados tanto a maestros como a
directores de escuela y supervisores. En los cursos se utilizarn las
guas, los libros y otros materiales correspondientes al Programa
Emergente de Reformulacin de Contenidos y Materiales Educativos. As,
el objetivo general de estos cursos ser transmitir un conocimiento
inicial, suficiente y slido sobre la reformulacin de contenidos y
materiales para la educacin bsica. A partir de esta primera fase,
se proseguir la actualizacin a travs de actividades de concentracin, pero, en especial, mediante actividades en los propios planteles y zonas escolares,
El ncleo de la actualizacin emergente se ubicar en los consejos tcnicos de cada escuela e involucrar a los jefes de sector,
los inspectores, los directores de las escuelas, los Consejos Tcnicos
Estatales de la Educacin y los consejos tcnicos de sector y de
zona.
Los cursos en el seno de los consejos tcnicos de cada escuela
sern complementados con cursos por televisin que familiaricen
a directivos y maestros con los programas emergentes. Para ello, se
pondr en operacin un sistema de transmisin por televisin, va
satlite, con una red de varios centenares de sedes locales, equipadas para la recepcin y grabacin de video y radio. Los gobiernos
de los estados, con el apoyo econmico y logstico federal, habilitarn un cierto nmero de planteles con antenas parablicas y
328
aseguraremos una modernizacin que fortalezca nuestra identidad

nacional en el marco de una creciente prosperidad general.
Ciudad de Mxico, D.F., a los 18 das

del mes de mayo de 1992.
TESTIGO DE HONOR
El Presidente Constitucional de
los Estados Unidos Mexicanos
CARLOS SALINAS DE GORTARI
POR EL EJECUTIVO FEDERAL

El Secretario de Educacin Pblica
ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEN
POR EL SINDICATO NACIONAL DE

TRABAJADORES DE LA EDUCACIN
La Secretaria General del
Comit Ejecutivo Nacional
PROFRA. ELBA ESTHER GORDILLO MORALES
329
APNDICE
POR LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS

El Gobernador del Estado Libre
y Soberano de Aguascalientes
El Gobernador del Estado libre

y Soberano de Baja California
MIGUEL NGEL BARBERENA VEGA
ERNESTO RUFFO APPEL

y Soberano de Baja California Sur
VCTOR MANUEL LICEAGA RUIBAL

y Soberano de Campeche

y Soberano de Coahuila
JORGE SALOMN AZAR GARCA
ELSEO MENDOZA BERRUETO

y Soberano de Colima
CARLOS DE LA MADRID VIRGEN
y Soberano de Chiapas
El Gobernador del Estado Ubre

y Soberano de Chihuahua
J. PATROCINIO GONZLEZ GARRIDO FERNANDO BAEZA MELNDEZ.

y Soberano de Durango
JOS RAMREZ GAMERO
330

y Soberano de Guanajuato

y Soberano de Guerrero
CARLOS MEDINA PLASCENCIA
JOS FRANCISCO RUE MASSIEU

y Soberano de Hidalgo
ADOLFO LUGO VERDUZCO
y Soberano de Jalisco

y Soberano de Mxico
CARLOS RIVERA ACEVES
IGNACIO PICHARDO PAGAZA

y Soberano de Michoacn
J. GENOVEVO FIGUEROA ZAMUDIO

y Soberano de Morelos

y Soberano de Nayarit
ANTONIO RIVA PALACIO LPEZ
CELSO H. DELGADO RAMREZ

y Soberano de Nuevo Len
SCRATES RIZZO GARCA
331
APNDICE II

y Soberano de Oaxaca

y Soberano de Puebla
HELADIO RAMREZ LPEZ
MARIANO PINA OLAYA

y Soberano de Quertaro
ENRIQUE BURGOS GARCA
y Soberano de Quintana Roo

y Soberano de San Luis Potos
MIGUEL BORGE MARTN
GONZALO MARTNEZ CORBAI

y Soberano de Sinaloa
FRANCISCO LABASTIDA OCHOA
y Soberano de Sonora

y Soberano de Tabasco
MANLIO F. BELTRONES RIVERA
MANUEL GURRA ORDEZ

y Soberano de Tamaulipas
AMRICO VILLARREAL GUERRA
332

y Soberano de Tlaxcala

y Soberano de Veracruz
SAMUEL QUIROZ DE LA VEGA
DANTE DELGADO RANNAURO
La Gobernadora del Estado Libre

y Soberano de Yucatn

y Soberano de Zacatecas
DULCE MA. SAURI RIAMCHO
PEDRO DE LEN SNCHEZ
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La federalization educativa en Mxico, 1889-1994,

se imprimi por encargo de la Comisin Nacional
de los Libros de Texto Gratuitos, en los talleres de
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con domicilio en Prolongacin de Pino No. 577, col. Arenal Mxico,
C.P. 02980, Mxico, D.F.
durante diciembre de 1998.
El cuidado de la edicin estuvo a cargo
del Departamento de Publicaciones de El Colegio de Mxico
en coordinacin con la Direccin General de Materiales y Mtodos
Educativos. Tipografa y formacin a cargo de Patricia Alfaro.
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La Federalizacion Educativa en Mexico Historia Del Debate Sobre La Centralizacion y La Descentralizacion Educativa 1889 1994

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III. LA DESCENTRALIZACIN REVOLUCIONARIA

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IV. LA CENTRALIZACIN POSREVOLUCIONARIA

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