Cad. Ibero-Amer. Dir. Sanit., Braslia, v.4, n.1, jan/mar.

2015 ISSN 2358-1824

Estudo das Aes Diretas de Inconstitucionalidade do Programa Mais

Mdicos
Study of Direct Unconstitutional Action of the Programa Mais Mdicos
Sindy Maciel Silva1, Leonor Maria Pacheco Santos2

Resumo: O Programa Mais Mdicos foi implantado sob a perspectiva de garantir a

efetividade jurdica e social do direito sade. Ele integra um conjunto estratgico de
aes para melhoria do atendimento aos usurios do SUS por meio de investimentos em
infraestrutura de unidades de sade e da insero de profissionais mdicos nas regies de
grande vulnerabilidade social e sanitria. O objetivo deste estudo analisar as duas Aes
Diretas de Inconstitucionalidade proposta junto ao Supremo Tribunal Federal, seu
contedo e posies jurdico-doutrinrias dos atores envolvidos. O mtodo utilizado foi de
reviso bibliogrfica de literatura acadmico-cientfica, de documentos pblicos e da
legislao brasileira especfica. Os resultados mostram que a poltica pblica obedece aos
preceitos constitucionais e apresenta-se como instrumento indispensvel de eficcia social
ao direito sade para as regies prioritrias atendidas. Apontam, tambm, a necessidade
de garantir uma maior integralidade na assistncia e, para isso, sugere a implantao de
um plano de carreira e salrio para os mdicos e todos os trabalhadores do SUS. Alm, da
realizao de reformas no ensino mdico e de discusses no unicamente sobre mais
mdicos; mas, sim a respeito de mais sade para todos.
Palavras-chave: Programa Mais Mdicos; Aes Diretas de Inconstitucionalidade; Direito
Sade
Abstract: Mais Mdicos Program was established under the perspective of ensuring legal
and social effectiveness of the right to health. It integrates a set of strategic actions to
improve the service to SUS (Single Sistem of Health) users through investments in
infrastructure of health unities and the insertion of medical professionals in extremely social
and health vulnerable areas. The objective of this study is to analyze the two Direct Actions
of unconstitutionality proposed by the Supreme Court, its content and legal - doctrinal
positions of the actors involved. The method used was a literature review of the academic
and scientific literature, public documents and specific Brazilian legislation. The results
show that public policy meets the constitutional requirements and presents as
indispensable social effectiveness of the right to health for priority regions. Yet highlight the
need to ensure greater completeness. For this reason suggests the establishment of a
career and salary plan to the doctors and all employees of the SUS, the reforms in medical
1

Sanitarista (UnB). Assistente Tcnica do Ministrio da Justia e Pesquisadora colaboradora do projeto anlise da
efetividade da iniciativa Mais Mdicos na realizao do direito universal sade e na consolidao das redes de
servios de sade. Braslia/DF, Brasil. E-mail: sindy_ms@yahoo.com.br
2
Ps-doutorado em Epidemiologia Materno Infantil pela London School of Hygiene and Tropical Medicine (1992); Psgraduao em Cincia dos Alimentos e Nutrio pela Gent Universiteit, Belgium; Doutorado (PhD) em Patologia pela
University of Tennessee Center for the Health Sciences, USA e Bacharelado em Qumica pela Universidade de So
Paulo. Professora Adjunta concursada no Departamento de Sade Coletiva da Universidade de Braslia, onde atua em
ensino, pesquisa, extenso; ministra aulas na graduao em Sade Coletiva e orienta alunos de ps-graduao nos
cursos de Mestrado Profissional, Mestrado Acadmico e Doutorado em Sade Coletiva. Braslia/DF, Brasil. E-mail:
leopac@unb.br

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education and for discussions not only about more doctors but about more health for
everyone.
Keywords: Mais Mdicos Program; Direct Unconstitutional Action; Right to Health;
Resumen: El programa Mas Mdicos fue implantado para garantizar la efectividad jurdica
y social del derecho a la salud. El integra un conjunto estratgico de acciones para mejorar
la atencin de los usuarios de SUS a travs de inversiones en infraestructura de unidades
de salud y de la insercin de profesionales mdicos en las regiones de gran vulnerabilidad
social y sanitaria. El objetivo de este estudio es analizar las acciones directas de
inconstitucionalidad propuestos por el Tribunal Supremo, en su contenido y posiciones
jurdico - doctrinales de los actores involucrados. El mtodo utilizado fue la revisin
bibliogrfica de literatura acadmico-cientfica, de documentos pblicos y de la legislacin
brasilera especifica. Los resultados muestran que la poltica pblica obedece a los
preceptos constitucionales y se presenta como instrumento indispensable de eficacia social
al derecho de la salud para las regiones atendidas prioritariamente. Apunta tambin a la
necesidad de garantizar una mayor integralidad en la asistencia y para eso sugiere la
implementacin de un plan de carrera y salario para los mdicos y todos los trabajadores
de SUS, la realizacin de reformas en la educacin mdica y de discusiones no solamente
sobre mas mdicos sino tambin respecto de ms salud para todos.
Palabras-llave: Programa Mas Mdicos; Constitucionalidad; Derecho a la Salud
Introduo
A sade compreendida, constitucionalmente, como um direito social fundamental
de todos e dever do Estado (artigos 6 e 196 da Constituio de 1988), garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena, de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo,
proteo e recuperao (Art. 196, CF de 1988).
Nessa perspectiva, visando garantir a efetividade jurdica e social do direito sade,
foi institudo a partir da Medida Provisria n. 621, de 08 de julho de 2013, e convertido
posteriormente na Lei n. 12.871, de outubro de 2013 o Programa Mais Mdicos (BRASIL,
2013d).
O Programa integra um conjunto estratgico de aes para a melhoria do
atendimento aos usurios do Sistema nico de Sade (SUS), por intermdio de
investimentos em infraestrutura de hospitais e de unidades de sade, alm de inserir mais
mdicos nas regies de grande vulnerabilidade social e sanitria, tanto em municpios
pequenos ou mdios quanto na periferia dos grandes centros (CAMPOS, 2013;
VASCONCELOS, 2014).

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A referida poltica tem como finalidade formar recursos humanos na rea mdica
para o SUS sob a diretriz de oito objetivos. So eles: (I) diminuir a carncia de mdicos nas
regies prioritrias para o SUS; (II) fortalecer a prestao de servios na ateno bsica
em sade no Pas; (III) aprimorar a formao mdica no Pas e propiciar maior experincia
no campo de prtica mdica durante o processo de formao; (IV) ampliar a insero do
mdico em formao nas unidades de atendimento do SUS; (V) fortalecer a poltica de
educao permanente com a integrao ensino-servio; (VI) promover a troca de
conhecimentos e experincias entre profissionais da sade brasileiros e mdicos formados
em instituies estrangeiras; (VII) aperfeioar mdicos para atuao nas polticas pblicas
de sade do Pas e na organizao e funcionamento do SUS e (VIII) estimular a realizao
de pesquisas aplicadas ao SUS (BRASIL, 2013c).
Os principais problemas dos servios de sade, a serem enfrentados pela citada
poltica pblica, so: (I) a baixa proporo de nmero de mdicos para cada mil habitantes,
que de acordo com a Organizao Mundial da Sade (OMS) de 1,8. Essa proporo
considerada baixa se comparada a outros pases da Amrica Latina com perfil
socioeconmico semelhante ao Brasil como a Argentina (3,2) e Uruguai (3,7), e de pases
que tambm possuem sistemas universais de sade, como Canad (2,0), Reino Unido
(2,7), Portugal (3,9) e Cuba (6,7); (II) a m distribuio de profissionais mdicos pelas
regies brasileiras; (III) a insuficincia da rede de ateno bsica de sade e (III) a
consequente sobrecarga do SUS com atendimentos que poderiam ser evitados com
servios de preveno (VASCONCELOS, 2014).
Depois dessa explicao inicial sobre o Programa Mais Mdicos, algumas entidades
e pesquisadores analisaram o impacto de sua aplicao no mbito do direito sade, com
base na normativa e poltica vigentes, principalmente as elencadas pela Constituio da
Repblica.
De acordo com o Parecer do Ministrio Pblico Federal, n. 3451/2014, o problema
da escassez e a m distribuio de mdicos advm dos baixos ndices de vagas nos
cursos de graduao em Medicina e da localizao do domiclio profissional e residencial.
vista disso, optou-se por ampliar o nmero de vagas no curso de graduao em
medicina, atrair mdicos estrangeiros com vistos temporrios, para atuarem em carter
emergencial, preventivo e com prazo definido, delimitar regies prioritrias de atuao e
estabelecer as especialidades mdicas mais demandadas (BRASIL, 2014b).

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Por outro lado, a Diretoria Nacional do Centro Brasileiro de Estudos de Sade

(Cebes) alega que a m distribuio de mdicos pelo pas, explicada pelas precrias
condies de estrutura e trabalho, e a subordinao do setor da sade lgica de
mercado, que viola o direito social previsto na Constituio, so os principais problemas do
Sistema nico de Sade.
Campos (2013) apoia o propsito do programa, mas questiona a forma de contrato,
que recruta pessoal de maneira canhestra, a margem da lei e sem o mnimo de segurana
ao profissional (CAMPOS, 2013). Defende que as contrataes precrias so um dos
principais problemas do SUS e prope a criao de uma poltica de pessoal. Sobre a
carreira mdica, defende a criao de um interstcio de cinco anos em que o profissional
estaria obrigado a permanecer no posto.
A Associao Mdica Brasileira (AMBR) e o Conselho Federal de Medicina (CFM)
alegam que a medida do governo retira dos conselhos regionais de Medicina a
competncia para avaliar a qualidade profissional do mdico intercambista (BRASIL,
2014a). E Di Jorge (2013), questiona a natureza jurdica dos termos firmados, em especial
a forma de contratao estranha semelhante terceirizao de mo de obra final, que
vedado pela administrao pblica.
Atualmente, tramitam no Supremo Tribunal Federal duas Aes Diretas de
Inconstitucionalidade (ADIns) sobre o Programa Mais Mdicos e em ambas o Relator o
Ministro Marco Aurlio Mello. A primeira ADIn n 5.035-DF impetrada pela Associao
Mdica Brasileira (AMBR) e pelo Conselho Federal de Medicina (CFM); e a segunda ADIn
n 5.037-DF impetrada pela Confederao Nacional dos Trabalhadores Liberais
Universitrios Regulamentados (CNTU).
Depois da especificao do Programa Mais Mdicos e analisando os argumentos
das entidades e pesquisadores, temos como objetivo principal reunir e analisar as duas
Aes Diretas de Inconstitucionalidade proposta junto ao STF, seu contedo e as posies
jurdico-doutrinrias dos atores envolvidos.

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Metodologia
Trata-se de uma pesquisa descritiva de abordagem qualitativa. O mtodo utilizado
foi de reviso bibliogrfica de literatura e de documentos pblicos visando estudar a
constitucionalidade do Programa Mais Mdicos, a partir das posies da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, da Presidncia da Repblica, da Advocacia-Geral da
Unio e da Procuradoria Geral da Repblica.
A pesquisa limitou-se a trabalhar com a legislao brasileira, em especial a
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, a Medida Provisria n 621/2013 a
Lei n 12.871/2013, as ADIns n 5.035-DF e n 5.037-DF e os Pareceres da Procuradoria
Geral da Repblica (PGR) n 3451/2014 e n 3452/2014; alm, da literatura acadmicocientfica na rea.

Resultados e Discusso
A Associao Mdica Brasileira (AMBR) e o Conselho Federal de Medicina (CFM)
entraram, em agosto de 2013, com um pedido de Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADIn) no Supremo Tribunal Federal (STF) contra o art. 7o, I, II, e 1o, 2 e 3o; art. 9o, I, II,
III, e 1o; art. 10, 1o, 2o, 3o e 4o; e art. 11 da Medida Provisria 621.
A ADIn n 5.035-DF impugna a Medida Provisria n 621/2013 e seu artigos: I) o art.
7, I, II, e 1, 2 e 3, que trata sobre a oferta do programa para mdicos brasileiros e
intercambistas e a ordem de prioridade durante a seleo; II) o art. 9, I, II, III, e 1; que
dispe sobre os integrantes do projeto e as condies para participao dos mdicos
intercambistas; o art. 10, 1, 2, 3 e 4 que trata das condies para o exerccio da
medicina para o mdico intercambista; III) e

o art. 11, que afirma que as atividades

desempenhadas no criam vnculo empregatcio de qualquer natureza.

A Ao baseia-se nos seguintes vcios de inconstitucionalidade: (I) ausncia dos
requisitos da relevncia e da urgncia; (II) violao ao direito sade; (III) violao aos
direitos sociais dos trabalhadores e ao princpio do concurso pblico; (IV) violao ao
princpio da isonomia; (V) violao autonomia universitria; (VI) dispensa de
comprovao de proficincia na lngua portuguesa; e (VII) violao ao princpio da licitao
pblica e proteo do mercado interno como patrimnio nacional (BRASIL, 2013a).

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Ainda em agosto de 2013, a Confederao Nacional dos Trabalhadores Liberais

Universitrios Regulamentados (CNTU) tambm entrou com uma ADIn no STF contra a
Medida Provisria 621 impugnando os art. 3 a 11, 13 e 14.
A ADIn n 5.037-DF impugna a Medida Provisria n 621/2013, alm dos artigos j
citados na primeira ADIn n 5.035-DF, os seguintes: I) o art. 3 que trata da autorizao
para o funcionamento de curso de graduao em medicina; II) os arts., 4, 5 e 6 que
tratam da formao mdica no Brasil a partir de 1 de janeiro de 2015; o art. 8 que trata do
curso de especializao ao qual esto submetidos os mdicos participantes do programa;
o art. 13 que trata das modalidades de bolsas custeadas pela Unio direcionadas aos
mdicos do programa; e o art. 14 que trata da seguridade obrigatria do Regime Geral de
Previdncia Social no mbito do programa (BRASIL, 2013b).
A supracitada Ao baseia-se nos seguintes vcios de inconstitucionalidade: (I)
violao ao princpio da legalidade; (II) ausncia dos requisitos da relevncia e urgncia;
(III) regulamentao de matria relativa cidadania, vedada em sede de medida
provisria; (IV) mitigao do princpio do concurso pblico; (V) precarizao das relaes
de trabalho, sem reconhecimento de vnculo empregatcio; (VI) imposio de servio civil
obrigatrio aos estudantes do curso de graduao em Medicina; (VII) violao liberdade
profissional e exerccio ilegal da Medicina, sem revalidao do diploma dos mdicos
estrangeiros; (VIII) dispensa de proficincia na lngua portuguesa; (IX) inexigncia de
reciprocidade dos direitos assegurados aos estrangeiros; (X) violao ao princpio da
isonomia quanto residncia dos pacientes alcanados, se nos centros urbanos ou nas
zonas rurais; e (XI) violao autonomia universitria.
Em agosto de 2013, o Ministro Relator Marco Aurlio Mello solicitou a prestao de
informaes pelos interessados, manifestao da Advocacia-Geral da Unio (AGU) e
parecer da Procuradoria-Geral da Repblica (PGR).
A Cmara dos Deputados informou que a matria foi processada pelo Congresso
Nacional nos estritos trmites constitucionais e regimentais. O Senado Federal julgou as
ADIns improcedentes, alegou que a anlise dos requisitos da relevncia e urgncia da
medida provisria compete ao Presidente da Repblica e ao Congresso Nacional, somente
se admitindo exame judicial na hiptese excepcional de abuso, o que no estaria
demonstrado nesta ao. A Presidncia da Repblica e a Advocacia-Geral da Unio
argumentaram sobre todas as alegaes de inconstitucionalidade, sustentaram a presena

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dos requisitos de relevncia e urgncia da medida provisria e concluram pela

improcedncia dos pedidos (BRASIL, 2014a; BRASIL, 2014b).
Em outubro de 2013, a Medida Provisria foi convertida na Lei n. 12.871/2013. Em
janeiro de 2014, a CNTU protocolou uma petio no Supremo Tribunal Federal, na qual
afirmou que as alteraes da lei de converso no foram substanciais, no afetando o
objeto da ao. A AMBR e o CFM tambm seguiram esse procedimento. As duas ADIns
esto sendo julgadas no Supremo Tribunal Federal, e ambos os processos encontram-se
conclusos ao Relator Ministro Marco Aurlio Mello.
Verifica-se no quadro 1, uma apresentao sucinta do mrito e alegao
encontrados nas duas ADIns e relaciona com os Pareceres da Procuradoria Geral da
Repblica (PGR) n 3451/2014 e n 3452/2014.
Quadro 1: Mrito e Alegao das ADIns n 5.035-DF e n 5.037-DF relacionados com os
Pareceres da Procuradoria Geral da Repblica (PGR) n 3451/2014 e n 3452/2014.

Mrito
1. Relevncia e
urgncia
da
Medida Provisria

2. Direito sade,
exerccio ilegal da
Medicina
e
necessidade
de
revalidao
de
diploma
estrangeiro.
3. Direitos sociais
dos trabalhadores
e princpio do
concurso pblico

4. Princpio da
isonomia
e
moradia
dos
pacientes
alcanados
5.
Autonomia
universitria

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Alegao das ADIns

n 5.035-DF e n 5.037-DF

Parecer da PGR
n 3451/2014 e n 3452/2014

No apresenta os requisitos constitucionais da

relevncia e da urgncia, considerando que a
situao da gesto da sade pblica no Brasil
advm da incompetncia e da ineficcia dos
poderes e que as alteraes curriculares no
curso de graduao em Medicina somente
valeriam a partir de janeiro de 2015.
Viola o direito sade, por admitir o exerccio
da medicina no pas, sem a revalidao do
diploma e por violar o princpio da legalidade.

A urgncia comprovada pelos dados

alarmantes da precariedade do atendimento
mdico em milhares de municpios brasileiros.

Ofensa ao princpio do concurso pblico por

violao
aos
direitos
sociais
dos
trabalhadores, pois no reconhece vnculo
empregatcio e no garante os direitos
trabalhistas.

O inciso IX do art. 37 da Constituio admite

seleo simplificada para as contrataes de
pessoal por tempo determinado, uma vez
demonstrada a necessidade temporria de
excepcional interesse pblico.

Viola o princpio da isonomia ao admitir a

atuao de mdicos sem submisso aos
mesmos requisitos e procedimentos exigidos
para os mdicos formados no Brasil. E a
diferenciao no acesso sade segundo a
localizao do paciente.
Viola a autonomia universitria, pois no exige
a revalidao do diploma dos mdicos
formados
em
instituies
de
ensino
estrangeiras.

A atuao dos mdicos possui foco especfico

nas regies prioritrias para o SUS na ateno
bsica. E as diferenas socioeconmicas entre
as regies brasileiras preexistem ao Programa e
so
expressamente
reconhecidas
pela
Constituio.
Nada impede que a Unio institua, por meio de
medida
provisria,
diretrizes
curriculares
especficas para o curso de Medicina e delegue
competncias gerenciais ao Ministro da
Educao, determinando a adequao das
instituies de ensino superior s novas regras.

vedado o exerccio da medicina fora do

mbito do projeto. Neste caso, a revalidao
no constitui comando constitucional no
havendo ofensa constitucional.

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Mrito

Alegao das ADIns

n 5.035-DF e n 5.037-DF

Parecer da PGR
n 3451/2014 e n 3452/2014

6.
Princpio
da
legalidade
e
comprovao
de
proficincia
na
lngua portuguesa

A norma no exige nvel de proficincia

(definido pela Resoluo 1.831 do CFM). E
viola o princpio da legalidade por no
apresentar os requisitos de relevncia e
urgncia para a edio de medidas provisrias

No h inconstitucionalidade no caso, pois

uma norma de hierarquia superior (a lei)
regulou de forma especial um assunto tratado
de forma diversa em norma de hierarquia
inferior (Resoluo do CFM). E MP tem fora
de lei, podendo regulamentar as matrias que
no lhe sejam vedadas pelo 1 do art. 62 da
Constituio, com a redao dada pela
Emenda Constitucional 32, de 11 de setembro
de 2001.

7. Licitao pblica
e mercado interno

Viola o princpio da licitao, previsto no art.

37, XXI, da Constituio, bem como a
proteo do mercado interno como patrimnio
nacional.

8. Cidadania

Usurpao de competncia do Poder

Legislativo para estatuir sobre estrangeiros e a
concesso de visto.

9. Segundo ciclo do
curso de graduao
em Medicina

Alega que a instituio do segundo ciclo no

curso de graduao em Medicina (art. 4, II,
da medida provisria) configura servio civil
obrigatrio, violando o valor social do trabalho
(art. 1, IV, da Constituio), bem como as
Convenes 29 e 122 da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) e a
Conveno
Americana
sobre
Direitos
Humanos.
Viola o princpio da reciprocidade de direitos,
previsto no art. 12, 1, da Constituio, visto
que no exige tratamento igual aos brasileiros
nos
pases
que
enviarem
mdicos
intercambistas para participarem do Programa
Mais Mdicos.

Os termos da Lei 8.745/1993 no se aplicam a

Lei 866/1993 E o art. 219 da Constituio no
suficiente para se concluir pela reserva de
mercado profissional em detrimento da
contratao de mdicos estrangeiros para
exercerem atividades nas reas da educao
e da sade no pas.
No se trata de legislao sobre cidadania.
Trata-se de nova modalidade de visto
temporrio,
criada
para
os
mdicos
intercambistas inscritos no programa.
A norma no foi preservada na lei de
converso, de modo que o pedido perdeu o
objeto.

10. Reciprocidade
de direitos

A reciprocidade em favor de brasileiros,

prevista no art. 12, 1, da Constituio,
refere-se ao ordenamento jurdico de Portugal
e garante direitos aos portugueses com
residncia permanente no Brasil. No se exige
reciprocidade dos direitos assegurados porque
se trata de uma poltica pblica brasileira,
orientada para os problemas, carncias e
realidade do Brasil e do SUS.
Fonte: ADIn n 5.035-DF, ADIn n 5.037-DF, Parecer da PGR n 3451/2014 e Parecer da PGR n 3452/2014.
* O quadro 1 no faz distino das duas ADIns devido a maioria dos vcios de inconstitucionalidade estarem presentes
em ambas.

Sobre a ausncia da relevncia e urgncia da medida provisria (mrito I da ADIn

5.035 e mrito II da ADIn 5.037), os requerentes alegam que a MP n. 621/2013 no
apresenta os requisitos constitucionais da relevncia e da urgncia, uma vez que a
situao da gesto da sade pblica no Brasil advm da incompetncia e da ineficcia dos
poderes pblicos, h dcadas; e, que as alteraes curriculares no curso de graduao em
Medicina somente valeriam a partir de 1 de janeiro de 2015.

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Os pareceres da PGR n 3451/2014 e n 3452/2014 sustentam que a realizao do

direito constitucional sade indubitavelmente relevante, especialmente se considerada
a carncia de profissionais no mbito do SUS e no foco na preveno da sade. A
urgncia comprovada pelos dados alarmantes da precariedade do atendimento mdico
em milhares de municpios brasileiros.
Em relao violao do direito sade (mrito II da ADIn 5.035), ao exerccio
ilegal da Medicina e a necessidade de revalidao de diploma estrangeiro (mrito VII da
ADIn 5.037), os requerentes alegam inconstitucionalidade por admitir que estrangeiros e
brasileiros formados no exterior exeram a Medicina no pas, sem a revalidao do
diploma, por violar o princpio da legalidade (art. 5, II, e art. 37, caput, da Constituio), e
por no apresentar os requisitos de relevncia e urgncia para a edio de medidas
provisrias.
Os pareceres da PGR n 3451/2014 e n 3452/2014 entendem que a revalidao
no constitui comando constitucional, no havendo neste caso ofensa e que a medida
provisria tem fora de lei, podendo regulamentar as matrias que no lhe sejam vedadas
pelo 1 do art. 62 da Constituio, com a redao dada pela Emenda Constitucional 32,
de 11 de setembro de 2001.
O Projeto Mais Mdicos no prev a revalidao do diploma estrangeiro de forma
que o portador possa exercer a sua profisso em todo o territrio nacional, como se
dispusesse de diploma brasileiro. Esse pode exercer a medicina exclusivamente para
atividades de ensino, pesquisa e extenso, para reas prioritrias para o SUS e para rea
de ateno bsica em sade.
Quanto violao dos direitos sociais dos trabalhadores (mrito III da ADIn 5.035) e
do princpio do concurso pblico (mrito III da ADIn 5.035 e IV da ADIn 5.037), os
requerentes alegam que a MP n. 621/2013 viola os direitos sociais dos trabalhadores,
haja vista que no reconhece vnculo empregatcio e no garante os direitos trabalhistas,
viola o regime jurdico nico dos servidores pblicos, previsto na redao original do art.39
da Constituio, viola os incisos II e IX do art. 37 da Constituio, pois a admisso de
mdicos feita sem concurso pblico e, mesmo que ocorresse em carter temporrio
(inciso IX), no estaria caracterizada a situao de emergncia ou calamidade pblica.
Os pareceres da PGR n 3451/2014 e n 3452/2014 entendem que a natureza
jurdica das contrataes definida no inciso IX do art. 37 da Constituio, que admite

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seleo simplificada para as contrataes de pessoal por tempo determinado, uma vez
demonstrada a necessidade temporria de excepcional interesse pblico. E que a
contratao se d em carter temporrio, para atender as necessidades emergentes de
excepcional interesse pblico.
Com relao violao do princpio da isonomia e moradia dos pacientes
alcanados (mrito IV da ADIn 5.035 e X da ADIn 5.037), os requerentes sustentam que a
MP n. 621/2013 viola o princpio da isonomia ao admitir a atuao profissional de mdicos
que no precisam se submeter aos mesmos requisitos e procedimentos exigidos para os
mdicos formados no Brasil e ao criar diferena no acesso sade segundo a localizao
do paciente, pois as condies de atendimento nos centros urbanos seriam muito
superiores s da zona rural, visto que contariam com mdicos devidamente formados e
registrados no CRM da respectiva rea de atuao.
Os pareceres da PGR n 3451/2014 e n 3452/2014 sustentam que a finalidade de
atuao dos mdicos do Programa MM bastante especfica, com foco especial nas
regies prioritrias para o SUS e na ateno bsica. As diferenas socioeconmicas entre
as regies brasileiras preexistem ao Programa e so expressamente reconhecidas pela
Constituio e mesmo que se considere vlida a alegao, no h violao ao texto
constitucional.
Acerca da violao autonomia universitria (mrito V da ADIn 5.035 e XI da ADIn
5.037), os requerentes alegam que os arts. 3, 4, 6 e 8 da MP n. 621/2013 violam a
autonomia universitria e a gesto democrtica do ensino pblico (arts. 206,VI, e 207 da
Constituio).
Os pareceres da PGR n 3451/2014 e n 3452/2014 sustentam que a autonomia
universitria para a organizao curricular e programtica dos cursos de graduao em
Medicina j se encontrava limitada pelas diretrizes gerais estabelecidas em 2001 pela
Cmara de Educao Superior. E que nada impede que a Unio, por meio da medida
provisria e da respectiva lei de converso, institua diretrizes curriculares especficas para
o curso de Medicina, delegue competncias gerenciais ao Ministro da Educao e
determine a adequao das instituies de ensino superior s novas regras. Nessa
perspectiva, no h violao gesto democrtica do ensino pblico, prevista no art. 206,
VI, da Constituio.

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Sobre a violao da legalidade (mrito I da ADIn 5.037) e comprovao de

proficincia na lngua portuguesa (mrito VI da ADIn 5.035 e VIII da ADIn 5.037) os
requerentes alegam que a no exigncia de proficincia na lngua portuguesa violaria o
preceito constitucional, pois a Resoluo 1.831, 24/01/2008, do CFM exige que o mdico
com diploma de graduao obtido em universidade estrangeira apresente o Certificado de
Proficincia em Lngua Portuguesa para Estrangeiros (Celpe-Bras).
Os pareceres da PGR n 3451/2014 e n 3452/2014 sustentam que o Estatuto do
Estrangeiro (Lei 6.815/1980) no exige a proficincia no idioma para a naturalizao, mas
apenas que o naturalizando saiba ler e escrever a lngua portuguesa. O Programa MM
exige que o mdico participante tenha domnio da lngua portuguesa, dedicando parte do
primeiro mdulo do curso de aperfeioamento ao estudo do idioma, onde a no
demonstrao de conhecimentos suficientes para a atuao do mdico estrangeiro enseja
a reprovao do candidato e a sua inadmisso no programa.
No h inconstitucionalidade no caso, pois uma norma de hierarquia superior (a Lei)
regulou de forma especial um assunto tratado de forma diversa em norma de hierarquia
inferior (Resoluo do CFM). Nesse caso, o conflito resolvido por meio do princpio da
hierarquia normativa.
Sobre a violao ao princpio da licitao pblica e proteo do mercado interno
como patrimnio nacional (mrito VII da ADIn 5.035), os requerentes alegam que o
intercmbio de mdicos estrangeiros viola o princpio da licitao, previsto no art. 37, XXI,
da Constituio, bem como a proteo do mercado interno como patrimnio nacional.
O parecer da PGR n 3451/2014 afirma que por se tratar de contratao, em carter
temporrio, de profissionais estrangeiros, nos termos da Lei 8.745/1993, no se aplica a
Lei 8.666 (institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica) de 21 de
junho de 1993. E que o art. 219 da Constituio no suficiente para se concluir pela
reserva de mercado profissional em detrimento da contratao de mdicos estrangeiros
para exercerem atividades nas reas da educao e da sade no pas. Portanto, no
procede a alegao de ofensa ao patrimnio nacional.
Sobre a regulamentao de matria relativa cidadania (mrito III da ADIn 5.037), o
requerente argumenta que ao garantir ao mdico intercambista o visto temporrio de
aperfeioamento por trs anos (art. 12), disps sobre cidadania, matria que vedada
para essa espcie legislativa (art. 62, 1, I, a). Haveria, ainda, usurpao de

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competncia do Poder Legislativo para legislar sobre estrangeiros e a concesso de visto.

O parecer da PGR n 3452/2014 sustenta que a MP n. 621/2013 dispe sobre a entrada e
permanncia, no territrio nacional, do mdico intercambista estrangeiro, inscrito no
Projeto Mais Mdicos, para o Brasil e de seus dependentes legais, mediante concesso de
visto temporrio vlido por trs anos prorrogveis. No se trata de legislao sobre
cidadania. Trata-se de nova modalidade de visto temporrio, criada para os mdicos
intercambistas inscritos no programa.
A competncia da Unio para legislar sobre o tema prevista no art. 22, XV, da
Constituio e os direitos do intercambista, na qualidade de estrangeiro residente no pas,
continuam regidos pelo Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815, de 19/8/1980).
A respeito da imposio de servio civil obrigatrio aos estudantes do curso de
graduao em Medicina (mrito VI da ADIn 5.037) o requerente alega que a instituio do
segundo ciclo no curso de graduao em Medicina (art. 4, II, da medida provisria)
configura servio civil obrigatrio, violando o valor social do trabalho (art. 1, IV, da
Constituio), bem como as Convenes 29 e 122 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) e a Conveno Americana sobre Direitos Humanos. O parecer da PGR n
3452/2014 afirma que a norma no foi preservada na lei de converso, de modo que o
pedido perdeu o objeto.
O art. 4 da Lei 12.871/2013, j transcrito no tpico referente relevncia e urgncia
da medida provisria, dispe que as diretrizes curriculares nacionais dos cursos de
Medicina sero definidos pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Os 1 e 2
estabelecem o perodo mnimo do internato mdico na graduao a ser desenvolvido na
Ateno Bsica e em Servio de Urgncia e Emergncia do SUS, sob acompanhamento
acadmico e tcnico.
Sobre a inexigncia de reciprocidade dos direitos assegurados aos estrangeiros
(mrito IX da ADIn 5.037), o requerente alega que a MP n. 621/2013 no respeita o
princpio da reciprocidade de direitos, previsto no art. 12, 1, da Constituio, visto que
no exige tratamento igual aos brasileiros nos pases que enviarem mdicos
intercambistas para participarem do Programa Mais Mdicos. O parecer da PGR n
3452/2014 sustenta que A reciprocidade em favor de brasileiros refere-se ao ordenamento
jurdico de Portugal e garante direitos aos portugueses com residncia permanente no
Brasil.

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No h norma na Constituio que preveja que todos os direitos assegurados a

estrangeiros devem seguir o princpio da reciprocidade em favor dos brasileiros. E no se
exige reciprocidade dos direitos assegurados pelo Programa Mais Mdicos porque se trata
de uma poltica pblica brasileira, orientada para os problemas, carncias e realidade do
Brasil e do SUS.
Nessa perspectiva, ambos os pareceres concluem, ante o exposto, o parecer pela
improcedncia total do pedido e declara constitucionalidade da Lei 12.871, de 22 de
outubro de 2013, oriunda da converso da Medida Provisria 621, de 8 de julho de 2013.

Concluso
O Programa Mais Mdicos, institudo por meio da Medida Provisria n 621, de julho
de 2013, e convertido, posteriormente, na Lei n 12.871, de outubro de 2013, foi
implantado sob a perspectiva de garantir a efetividade jurdica e social do direito sade.
O programa integra um conjunto estratgico de aes para melhoria do atendimento aos
usurios do SUS por meio de investimentos em infraestrutura de unidades de sade e da
insero de profissionais mdicos nas regies de grande vulnerabilidade social e sanitria.
Aps a anlise das ADIn n 5.035-DF e n 5.037-DF e dos pareceres da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal, da Presidncia da Repblica, da Advocacia-Geral da
Unio e da Procuradoria- Geral da Repblica, entende-se que tal poltica pblica no viola
(normativamente) os preceitos constitucionais e apresenta-se como instrumento de eficcia
social ao direito sade para as regies prioritrias atendidas.
Por fim, a oferta de mdicos dever ser acompanhada de uma maior oferta de
integralidade na assistncia. Para isso, imprescindvel implantao de um plano de
carreira e salrio para os mdicos e todos trabalhadores do SUS (como prev a proposta
da Emenda Constitucional n 454-A de 2009, que estabelece diretrizes para a organizao
da carreira nica de Mdico de Estado), a realizao de reformas no ensino mdico (com
intuito de formar profissionais com perfil tico e humano que sejam capazes de garantir a
integralidade da assistncia e de atender as demandas de sade da populao brasileira)
e fomentar maiores discusses no unicamente sobre mais mdicos e sim a respeito de
mais sade para todos, para consolidao do direito fundamental sade.

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Recebido para publicao em 21 de janeiro de 2015.

Admitido para publicao em 16 de abril de 2015.

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