UBA ASAP Universidad de Buenos Aires Asociacién Argentina de Presupuesto Facultad de Ciencias Eonémicas y Administracion Financiera Pablica Escuela de Posgrado DIRECTOR: Cont. Marcos Makon SUBDIRECTORA: Mg. Emilia Lerner Trabajo final de investigacién de Ia Carrera de Posgrado de Especializacion en Gerencia por Resultados y Control de Gestién (cohorte primera: 2010) PROFESOR SUPERVISOR: Mg. Sebastifn GIL INFRAESTRUCTA ESCOLAR: PROBLEMATICA DE LA INMOVILIZACION DE LOS FONDOS TRANSFERIDOS DESDE EL MINISTERIO DE EDUCACION DE LA NACION ALAS PROVINCIAS Ruth Alejandra PICCIONI Arquitecta Cohorte 2010INDICE RESUMEN EJECUTIVO.... INTRODUCCIO! CAPITULO I - PLANTEO DE LA PROBLEMATICA E HIPOTESIS ..... CAPITULO II- ESTRUCTURA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA DI......14 CAPITULO III - ASPECTOS INSTITUCIONALES Y CIRCUITOS ADMINISTRATIVOS. sve CAPITULO IV - IDENTIFICACION DEL PROBLEMA. CAPITULO V-SELECCION DE LA MUESTRA - REGION NOA Y NEA -28 CAPITULO VI-—CAUSAS Y EFECTO! CONCLUSION ANEXOS... BIBLIOGRAFIA....RESUMEN EJECUTIVO [A partir del afio 1993, cuando se sanciona la Ley Federal de Educacion (N° 24195) a través de la cual se establecia una inversion piblica gradual para garantizar su aplicacién en todo el pais, el Ministerio de Educacién de la Nacién a través de su Direccién de Infraestructura implementa distintas politicas para apoyar el desarrollo del sistema cducative cn procura de ajustar las diferencias entre las distintas jurisdicciones y fundamentalmente atendiendo a los sectores mas vulnerables. Dentro del presupuesto del Ministerio de Educacion 1a implementacién de estas acciones esta incorporada en el Programa 37 denominado INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO cuya Unidad Ejecutora es la Direceién de Infraestructura (Dl). La ejecucién del Programa no provee bienes ni servicios sino que se efectia a través de transferencias de fondos a las Unidades Ejecutoras provinciales Para la ejecucién de las acciones se crean normativas en las que se establecen los mecanismos para su implementacién, ejerciendo la DI funciones evaluativos y de coordinacion, a las que se agregan las de asistencia técnica y financiera vinculadas con la ejecucién de obras de infraestructura (seguimiento, control y monitoreo de las obras) La normativa de aplicacién de los fondos establece que las Unidades Coordinadoras Provinciales son las que tienen la responsabilidad de ejecutar las acciones, desarrollando los proyectos y, una vez gue obtenida 1a no objecién por parte de la Direccién de Infraestructura, procediendo con 10s respectivos llamados a licitacion, contratande las obras y cfectuando de modo mensual la medicién, y su certificacién y pago. La sancién de la nueva Ley de Educacién en diciembre de 2006, la Ley de Educacion Técnica Profesional sancionada en septiembre de 2005 y la aplicacién de la Asignacién Universal por Hijo vigente a partir de octubre de 2009, generé el compromiso del Ministerio de Educacion de la Nacién de implementar nuevas acciones que, por involucrar obras de mayor envergadura y complejidad (0 sea mayores costos), demandaron la inversién de mayores recursos. Por esta raz6n, aflo a afio se han ido incrementando las inversiones y como desde un principio se establecié transferir a las UCP, el 100% de los fondos requeridos para cada obra fueron aumentando os fondos transferidos pero se observa un deficit en la rendici6n de los mismos. No obstante esta medida, a diciembre de 2011, como consecuencia de las demoras producidas en el inicio de las obras, se encuentran inmovilizados en las jurisdicciones el 48% de los fondos que fueran comprometidos en el periodo comprendido entre el 2007 a 2011, raz6n por la cual se hace indispensable identificar las causas que la originan y buscar altemativas de solucién. Para abordar Ia problematica, se analizé la estructura del funcionamiento de la Direccién de Infraestructura de la Nacién y las caracteristicas més relevantes de la normativa de aplicacién de os fondos. Del relevamiento de los distintos circuitos administrativos que comprenden las etapas de ejecucién y rendicién de fondos se detecté que la instancia mas critica, era la vinculada con el circuito del Procedimiento licitatorio. Al analizar los circuitos y los tiempos de sus etapas, se advierte que a rpesar de estar vigente una iiniea normativa de aplicacién, las jurisdicciones debian cumplir otros requerimientos, con sus respectivos tiempos. Va de suyo que esios tiempos inciden sobre los plazos definidos para cada instancia del proceso y determinan una creciente inmovilizacién de fondos.Adicionalmente a la inmovilizacién de los fondos, as demoras en los procedimientos incorporan diversos factores que generan un impacto econémico adicional (se por desactualizacion de presupuestos, modificaciones en los proyectos, 0 solicitudes de mayores costos) que eventualmente obligan al Ministerio de Educacion de la Nacién a realizar desembolsos adicionales a los previstos. ‘A partir de la identificacién especifica de los circuitos que generan demoras, y considcrando la imposibilidad de abarcar todas las provincias, para analizar la problematica con mayor precisién se hizo foco sobre las diez provincias que abarcan las regiones NOA (Salta, Jujuy, Tucumédn, Santiago del Estero, La Rioja) y NEA (Misiones, Corrientes, Chaco y Formosa) de nuestro pais. Esta seleceién es pertinente no sélo por tratarse de regiones caracterizadas por los mayores niveles relativos de pobreza y de NBI', sino por haber efectivamente constituido el enfoque geografico que tuvieron las politicas sociales del Gobierno — particularmente en términos de obra publica y mas especificamente de escuelas ~ de la dltima década. Por otro lado, no solo la oferta educativa es mayoritariamente es estatal, sino que la mayoria de los edificios escolares presentan malas 0 regulares condiciones constructivas y funcionales que necesariamente requerirén de mas inversiones para revertir la situacion edilicia y asi poder adecuarlas a los requcrimientos exigides por la Ley Nacional de Educacién. Continuando con el anilisis de los procedimientos, detallamos para cada una de ellas, los circuitos que debian cumplir, identificamos los actores institucionales intervinientes y tiempos demandados. Asi, con los datos relativos a los fondos que desde el 2007 al 2011 se encuentran inmovilizados en las jurisdicciones de Ia muestra y los tiempos que demandan los diferentes circuitos, no solo se pudo identificar cuales eran lzs jurisdicciones més afectadas sino que también se pudo detectar en ‘qué instancia especifice porque se producian las demoras, ‘Como sintesis de los hallazgos, se confirmé la hipétesis de que las mayores demoras en los tiempos de los procedimientos, se relacionan directamente con la obligatoriedad que tienen las Unidades Coordinadoras Provinciales de dar cumplimiento a normativas provinciales que requieren de la intervencion previa de los diferentes organismos de control, Ante la magnitud de los fondos inmovilizados y a pesar de las modificaciones que se fueron realizando en la normativa de aplicacién, se pone en evidencia que la continuidad de la aplicacién de las politicas para apoyar el desarrollo del sistema educativo, requerira de mayores inyersiones en infraestructura de edificios escolares. Ello revela la necesidad de profundizar el alcance de las medidas a tomar para revertir la situacion en el menor tiempo posible. Para hablar de la eficacia de una determinada politica debemos medir ademds del impacto que ha tenido su implementacién sobre las metas logradas respecto de los objetivos originalmente propuestos. Es decir, el grado de eficiencia de la organizacién encargada de Ilevarla a cabo y la medicién de sus resultados. Como conclusi6n del trabajo, evidenciamos que la intervencién ex ante de los organismos provinciales provocan demoras no descadas en los procedimientos necesarios para dar inicio a las ‘obras y asi alcanzar los objetivos del programa de modo mas eficaz, se deberan tomar medidas correctivas de forma urgente, para reducir los tiempos de les procedimientos para reducir el impacto econdmico negativo y simultineamente rever los mecanismos de transferencia de los recursos para que su incremento este vinculado con la movilizacién y rendicién de los fondos. " Acrinimo de Necesidades Basicas Insatisfechas, método ampliamente extendido y sisteméticamente utilizada por la Comision Econdmica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Insitato Nacional de Estadisticas y Censos (INDEC), para identificar las carencias critices de una poblacion y caracterizar su grado de pobreza Es una funcion polindmica que incorpora datos relativos al acceso a la vivienda, 2 los servicios sanitarios, a lz educacion y a la capacidad economica de la poblacién en cuestion. 4INTRODUCCION El Ministerio de Educacién de la Nacién, a través de la Direccién de Infraestructura implementa programas en todo el territorio del pais, para el mejoramicnto de la infraestructura escolar con el fin de optimizar la calidad, equidad y eficiencia de la oferta educativa. Para tal fin se transfieren los recursos @ las jurisdicciones provinciales, quienes son las encargadas de ejecutar las obras. Cuando nos preguntamos sobre la efectividad de una determinada politica, debemos entender que ademas de medir el impacto o resultado que ha tenido, se debe evaluar la eficacia de su implementacién, es decir, la relacién entre las metas logradas respecto de los objetivos originalmente ropuestos y, de ser posible, la cficiencia, ¢ incluso la economia de la gestion. Precisamente, més alla del andlisis de efectivided (s6lo evaluable en el mediano — largo plazo y sujeto a miltiples y dinamicas variables), 0 del andlisis del cumplimiento de las metas, ésie trabajo procura avanzar hacia la evaluacién del grado de eficiencia de la gestién. La creciente magnitud de los fondos inmovilizados en las jurisdieciones y las demoras que ello provoca, justifican este enfoque, para el que la variable “tiempo” es un componente fundamental. Dada la evidente complejidad de este proceso que culmina con la recepcién definitiva de la obra, el primer objetivo de este trabajo consiste precisamente en exponer el alcance de ésa complejidad, actores Y cireuitos. En efecto, en el marco de las actividades de la Direcci6n de Infraestructura, no existe tal cosa como “una organizacién”, sino un “conjunto de actores institucionales y particulares” (piiblicos y privados) que interactiian en distintos niveles (nacién, provincia — incluyendo organismos de control -, yy local), en multiples circuitos (que varian segim la jurisdiccién), en cl marco de diversos programas y, con la aplicabilidad de distintas normativas asociadas con la fuente de su financiamiento. Por otro lado las actividades implementadas deben ser en todo momento, consistentes con las politicas del Ministerio de Educacién — que a su vez integra distintos niveles y modalidades- en la materia. Partiendo de este complejo marco y con la premisa dltima de dar respuesta a la/s causa/s que explican la existencia de fondos inmovilizados, la problematica se abordara de acuerdo con la siguiente estructura de acciones y preguntas a scr respondidas en cada capitulo. ESTRUCTURA Capitulo 1 Analizando los antecedentes normativos y presupuestarios, se indaga en qué marco el Ministerio de Educacién de la Nacién trasfiere recursos a las jurisdiceiones provinciales para obras de infracstructura escolar y cules son sus fuentes de financiamiento, Para ello se hace referencia a todos los programas administrados por la Direccién de Infraestructura del Ministerio de Educacion que realizan intervenciones @ nivel de obra publica, a saber: PITE (Programa Integral para la Igualdad Educativa), Plan OBRAS, INET (Programa Nacional de Refaccién Integral de Escuelas de Educacién Técnica Profesional). PROMER (Programa de Mejoramiento de la Educacién Rural), y PROMEDU (Programa de Mejoramiento de la Educacién), ? Se expone Ia evolucién de las inversiones durante los ultimos 10 afios, exponiendo su magnitud presente y, describiendo, no slo los mecanismos utilizados en cada jurisdiccién para la ejecucién de jen en todos los casos estas programas se financian mediante fondos del Tesoro Nacional, en algunos ces0s, patticularmente PROMER y PROMEDU, se financian mayormente mediante préstamos del BIRF y BID. Fespectivamente. 5obras, sino también las modificaciones normativas adoptadas desde el Ministerio de Educacién la Nacién en procura de agilizar los procesos asociados. Dada la situacién actual, no ya de vigencia de la problematica de la creciente magnitud y relevancia de Jos fondos inmovilizados en las jurisdicciones, sino del incremento de su potencial impacto, se deseriben sus posibles efectos (lo cual hace evidente la significatividad del tema). De este modo, partiendo de un andlisis temporal, se plantea como hipétesis de trabajo que 1a causa de mayor demora en la ejecucién de los procesos para la ejecucién de las obras, se relaciona con la intervencién de los organismos de control provinciales. Capitulo IY En tanto responsable de llevar adelante la ejecucion de las acciones definidas por cl Ministerio de Educacién de la Nacién, se especifican las funciones de la Direccién de Infraestructura, su estructura, su financiamiento mediante el Programa 37 (que incluye fuente 11 y 22), y 1a normativa de aplicacion. En particular este andlisis se hace en relacién a la transferencia de fondos a las jurisdicciones, y a su posterior uso. Capitulo M1 ‘Se describen las distintas etapas del proceso, los circuitos asociados y las instancias hitos de cada ‘uno. Se identifican los respectivos actores institucionales intervinientes (o responsables primarios) y se cuantifican los tiempos que insumen los pracedimientos derivados. En particular se deseriben los circuitos que comprenden las etapas de ejecucién y rendicién de fondos: 4) Generacién del Apio Financiero, B) Procedimiento Licitatorio hasta la Preadjudicacién, C) Adjudicacién y Contratacién de las Obras y D) Rendicién de los Certificados ide Obra, definiendo sector responsable, instancia y, fundamentalmente plazos comprendidos. Ello pemnite apreciar la complejidad del proceso y la heterogeneidad y demoras segiin la jurisdiccién, detectando las instancias mas criticas, generalmente vinculadas con el circuito para el inicio del procedimiento licitatorio. Capitulo 1V Se identifican los diversos factores especificos que, a en el marco de los circuitos definidos en el Capitulo ILI, inciden sobre los plazos definidos para cada instaneia del proceso y determinan una creciente inmovilizacion de fondos, ‘Asimismo, se estudian y describen impactos adicionales, en particular relacionados con la demanda de que el Ministerio de Educacién de la Nacién realice desembolsos adicionales a los previstos. Capitulo V ‘A partir de la identificacién especifica de los cireuitos que generan demoras, y considerando la imposibilidad de abarcar todas las provincias, en este capitulo sc hace foco sobre las regiones nor- 6veste argentino (genéricamente denominada NOA) y nor-este argentino (NEA). * Este “corte” es pertinente no s6lo por tratarse de regiones caracterizadas por los mayores niveles relativos de pobreza y de NBT’, sino por haber efectivamente constituido el enfoque geogréfico que tuvieron las politicas sociales del Gobierno — particularmente en términos de obra piblica y més especificamente de escuelas ~ de la altima década. Sobre esta poblacién se construye una serie con las transferencias de los iltimos 10 afios para todos los programas nacionales con injerencia técnica de la Direccion de Infraestructura del Ministerio de Educacién y, se recolecta evidencia relacionada con los circuitos expuestos en el Capitulo III y con los factores descriptos en el Capitulo IV, exponiendo sus caracteristicas particulares, actores institucionales intervinientes y tiempos demandados. Ello no sdlo permite exponer de modo cuantificado, cuales son las provincias més afectadas por el problema de los fondos inmovilizados, sino también identificar la/s instancia/s en las ésas demoras se materializan. Capitulo VI ‘Tomando los insumos del capitulo previo, aqui se analiza el desvio especifico de cada circuito de cada una de las jurisdicciones de la muestra NOA — NEA, y se avanza para tratar de responder acerca de cuales son las causas y los efectos que se producen, y cudles de esas causas provocan los mayores impactos. Conclusion Se recorre el trabajo desde el hecho féctico de la magnitud de los fondos inmovilizados, hasta las causas y efectos identificados para la muestra de provincias NOA — NEA, pasando por los objetivos de la politica nacional en la materia, las funciones y normativas adoptadas o impulsadas por la Direccién de Infraestructura y los diversos circuits y actores institucionales intervinientes. En este marco, més alla de plantear una conclusién, y de sugerir algunos caminos posibles para mitigar lo observado, lo que en términos metodolégicos se procura hacer es “verrar” el trabajo, relacionando esta conclusién con la hipétesis planteada en el Capitulo I. El trabajo también cuenta con una serie de Anexos que complementan o funcamentan los distintos aspectos abarcados. 5 Que en rigor no es un enfogue menor ya que entre ambas regiones se abarcan 10 de las 24 jurisdiceiones de muestro pais; Salta, Jujuy, Catamarce, La Rioja, Tucuman y Santiago del Estero ea el caso del NOA, y Misiones, Formoss, Chaco, y Corrientes en el caso del NEA pexonimo de Necesidades Bésicas Insatisfechas, método ampliamente extendido y sisteméticamente utilizada por la Comision Economica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Instituto Nacional de Estadisticas y Censos (ENDEC), para identifcar las carencias criticas de una poblacion y caracterizar su grado de pobreza. Es una funcion polindmica que incorpora datos relativos al acceso @ Ia vivienda, 2 los servicios sanitarios, a In educacion y a la ‘capacidad econémica de la poblacién en cuestion. 7CAPITULO I~ Planteo de la Problematica ¢ Hipét Amtecedenies En abril 1993 se sanciona la llamada Ley Federal de Educacién (Ley 24195). La ley disponia para garantizar su aplicacién en todo el pais una inversién piblica, gradual, que seria compartida con aportes nacionales y provinciales. Para tal fin el 11 de septiembre de 1994 se firma el Pacto Federal Educative que detcrminaba una inversion de 3.300 millones de pesos en 5 aiios (80% nacién, 20% provincia) y establecia la obligatoriedad de implementar en todo el territorio nacional la cobertura del nivel inicial (alumnos de cinco afios) y una nueva organizacién de nivcles y ciclos para cl resto del sistema. Entre las acciones vinculadas con los compromisos asumidos con la firma del Pacto, el Ministerio de Educacién de la Nacién debia atender las mejoras de infraestructura edilicia y equipamiento escolar. Para llevar adelante estas tareas, cred el Programa Nacional de Infracstructura (que posteriormente pasa a ser la Direccién de Infraestructura) y establecié que en cada Ministerio de Educacién Provincial se crearan instituciones “cabeceras” con coordinaciones para trabajar en la atencién de los problemas de infraestructura y equipamiento escolar. ‘Vinculado con la aplicacién de los diferentes programas para el cumplimiento de la Ley Federal de Edueacién, a partir del afio 1997, el Ministerio de Educaci6n ejecuta los fondos destinados a la atencién de las Mejoras Infraestructura Edilicia y Equipamiento escolar, a través del Programa 37, denominado INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO cuya Unidad Ejecutora es la Direccion de Infraestructura (D1). Asimismo, se acord6 que para el uso de los recursos, el Ministerio de Educacién de la Nacién debia cstablecer la norma de aplicacién definiendo los criterios, condiciones de admisibilidad, financiacién y procedimientos a seguir para la contratacin y ejecucin de las acciones (obras y provision de equipamiento mobiliario). Hasta el affo 2000, se fueron realizando las inversiones en las provincias cumpliendo con lo acordado en el Pacto Federal. Periodo 2001-2011 Habiéndose vencido el plazo establecido por el Pacto, y con la sancién de una nueva Ley de Educacion Nacional en diciembre de 2006 (Ley 26206), se continga con la implementacién de nuevas acciones, acordadas anualmente en el émbito del Consejo Federal de Educacién’, a través de la firma de Convenios Bilaterales, entre cada una de los Ministerios y de la Nacién donde se refrendan los compromisos. Tal como lo establece Ia Ley 26206 “La educacién es una prioridad nacional y se constituye en politica de Estado para construir una sociedad justa, reafirmar la soberania ¢ identidad nacional, profundizar el ejercicio de la ciudadania democratica, respetar los derechos humanos y libertades fundamentales y fortalecer el desarrollo econdmico-social de la Nacién” (articulo 3° Ley 26206) . “FI Estado Nacional conjuntamente con las Provincias y la Ciudad Autonoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal ¢ indelegable de prover una educacién integral, permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nacion, garantizando la igualdad, gratuidad y + Presidido por el Ministro de Educacién de la Nacién ¢ integrado por Jos Ministros de Educaciéa de cada Provincia y a Ciudad Autonoma de Buenos Aires 8equidad en el ejercicio de este derecho, con la participacién de las organizaciones sociales y las familias” (articulo 4° Ley 26206). Para tal fin, el Ministerio de Educacion de la Nacién formula y desarrolla distintas estrategias que permite el cumplimiento de los objetives establecidos en la Ley respetando las particularidades provinciales y locales y a la vez lleva adelante el control de su cumplimiento, siempre en procura de ajustar las diferencias entre las distintas jurisdicciones y atendiendo fundamentalmente a los seciores més vulnerables, La DI acompaiia estos objetivos y los acuerda con el Consejo Federal ejerciendo funciones normativas, evaluativas y de coordinacién, a las que se agregan las de asistencia técnica y financiera, destinadas a la ejecucién de las obras de infraestructura para resolver los problemas edilicios de los establecimientos educativos que permitan implementar las politicas establecidas por el Ministerio. De este modo, la DI establece Ia nommativa de aplicacién’ y ejecuta el Programa mediante la transferencia de fondos provenientes de! Tesoro Nacional a las Unidades Coordinadoras Provinciales’ o a las Escuelas. Complementariamente, desde el afio 2004 asumié la responsabilidad adicional sobre la ejecucién de las acciones de los Programes con Financiamiento Extemo* correspondientes al componente de Infraestructura, como ser, el Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE), el Programa de Mejoramiento de la Educacién Rural (PROMER) y el Programa de Apoyo ala Politica de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU). En el Grifico 1 se indican los fondos transferidos en el periodo 2001-2011. Como se desprende del grafico, las transferencias se fueron incrementando affo a afio, cn base a distintos criterios y/o situaciones coyunturales. En los primeros aiios (2001 — 2002), en correspondencia con el periodo de crisis que vivia el pais’ y para responder a la necesidad que tenian las provincias de resolver les situaciones criticas de los edificios escolares, se realizaron transferencias de montos relativamente pequefios, para poder atender el mayor nimero de edificios posible, mediante obras de reparaciones minimas consideradas “urgentes”. En el aflo 2003, cl incremento de los fondos obedece a que ademés de continuar con las transferencias para atender Ia emergencia edilicia, se van incorporando obras de ampliacién de espacios para absorber el matricula (salas para cl nivel inicial y aulas para el nivel primario y secundario) con refacciones generales. Luego, en el perfodo del 2004 al 2006 se retoma la estrategia de contribuir con obras que permitieran el desarrollo de los programas pedagogicos que el Ministerio ponia en funcionamiento. La inversién estuvo focalizada en ¢l Programa PIE (Programa para la Igualdad Educativa) que comprendia la atencién de 400 establecimientos en tres afios con la construccién de salas de informatica y reparacioncs menores cuyos valores promedio oscilaron entre los $50,000 y $100,000. © Actualmente estén vigentes Ia Resolucién Ministerial N> 515/08 y 369/09 ( Instructivo y Pliegos Licitatorios, respectivamente) 7 "Fists Unidades dependen de los organismos de conduccién del sistema educativo de coda jurisdiccién y estan confarmadas por un equipo interdisciplinario responsable de la correcta ejecucion de las acciones ¢e infraestructura, integrado por un Coordinador General, responsables de las Areas Técnica y Contable, Apoyatura Legal y Administrative. 1 financiamiento de estos programas surgen de los Coatratos de Prestamos con el Banco Mundial (BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que se instrumentan a través de le Direccibn General Unidad de Financiamiento Internacional (UFI) del Ministerio de Educacion de la Nacion SPeriodo de recesin que se fie agudizando y que en diciembre del 2001 provoca la crisis financiera y politic del pais. 9Gréfico 1 Transferencias de Fondos del Tesoro para Obras de Infraestructura '$ 350.000.0000 $ga2s00770 $ 300.000.0000 $ 250.000.0000 '$ 200,000.000,00 '$ 180.000.0000 % '$ 100.000.000,00 $738! sucorrege ___ $50578 $50.000.000,00 sz gs te iw COB $000 = 2001 2002 2003 2004 2005 2005 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Base de Datos de a Diresibn de Initassructura det Ministerio de Eaueacion de le Nec ‘A partir del aiio 2007 y hasta el flo 2010, se priorizan las obras necesarias para cumplir con lo establecido en la nueva Ley de Educacién'® y se dispone que la inversion en los establecimicntos sea integral''. Al cubrir mayor superficie, las obras requerian de mayor inversién, con valores que oscilaron entre $500,000 y los $4.000.000. El incremento notorio que se observa en el 2011 se explica en gran parte por la necesidad de absorber las demandas de las provincias de proyectos que quedaron sin financiamiento del ‘aiio anterior, correspondientes en Ia mayoria de los casos a las escuelas de nivel secundario” y por el impacto provocado por la aplicacién de la Asignacién Universal por Hijo’ (vigente a partir de octubre de 2009) y el consecuente aumento de la matricula que demandé la ampliacion de los edificios escolares. Fl Grafico 2 permite observar la aplicacién de los fondos en términos de metros cuadrados intervenidos en los establecimicntos educativos. ® La Ley de Edueacién Nacional sancionada en diciembre de 2006 establece la implementacion de la obligatoriedad escolar en todo el pais de extender desde Ios cinco aos hasta le finalizacién del nivel secundario y la obligacion de ‘niversalizar los servicios educativos para los nifios de cuatro aios de edad M's referimos a cubrir todos los problemas edilicios que tiene el establecimiento escolar y no s6lo los de carkcter gitico Ls edifcios del nivel secundario son de dimensiones muy superiores alos de los niveles de inicial y primaria y ena rmayoria de los casos requieren mayor intervenci6n porque presentan serias deficiencies ediicies. Bn octubre de 2009 el Gobiemo Nacional a través del Decreto 1602 crea la Asignacion Universal por Hijo, que consiste en una prestacion monetaria no retributiva de carécter mensual, que se abonara a uno solo de los padres tutor, turador 0 pariente por consanguinidad hasta el tercer grado por cada menor de dieciocho altos que se encuentre @ su ‘cargo o sin limite de edad cuando se trate de un hijo discapacitado, Fl otorgamiento del beneficio requiere que se feredite el cumplimiento del plan de vacunacién obligatorio y a partir de los cinco aftos del nifio, que se presente el certficado de asistencia escolar del ato anterior. 10Gréfico 2—Cantidad de Metros Cuadrados ejecutados con los fondos transferidos desde el Tesoro AST sans 22903 Saas Fuss’ Base de Dotos dela Direocin de Infinestructara del Miniter de Edueosiém dla Nasion Tal como indicéramos, a partir del 2003, las intervenciones en los edificios escolares van aumentando en superficie para cubrir las necesidades pedagégicas (ampliaciones de aulas, salas, talleres). ‘Asimismo, a medida que los presupuestos de las obras aumentaban, los procedimientos utilizados para su ejecucién se fueron complejizando. De este modo, mientras que para las obras de ‘emergencia y para los montos que no superaran los $80,000 se recurrié a los concursos de precios para Ia seleccién de las ofertas, para las obras de presupuestos de entre $80,000 y $500.00 el procedimiento de seleccién fue la licitacién privada y para los presupuestos mayores a $500.000, la licitacién publica Por otro lado, Ia nevesidad de ir dando respuesta a los problemas de infraestructura edilicia de las jurisdicciones, obligé a dar prioridad a la transferencia de recursos sin exigir obligatoriamente la inmediata rendicién de los fondos. Esta situacién recién comienza a revertirse a partir del afio 2007, cuando, con la puesta en vigencia del Decreto 225/07" y la firma del Convenio N° 167/05", entre el Ministerio de Ecucacién, Ciencia y Tecnologia y la Sindicatura General de la Nacién, se solicité alas jurisdicciones que regularicen ia rendicién de fondos pendientes y que ajusten los mecanismos para evitar nuevas demoras en las futuras rendiciones. Para ello, las Provincias firmaron Actas de Compromiso para la rendicién de las obras pendientes (periodo 1993 hasta 2007). Complementariamente para mejorar las futuras rendiciones, la DI modificé sus nommativas y ademés sistematizé la registracién de datos para asi poder llevar un control mas pormenorizado de los avances fisicos y financieros. 1 Decreto 225/07 sobre la Transparencia en la Rendicién de los Fondos entre la Nain y las Provincias: Entre otros aspects, este Decreto prevé los requisitos minimos que deben coniener los reglamentos de rendicién de cuentas jneorporarse en les Convenios Bilaterles que se suscriben entre a Nacion y las Provincia referidos @ las paridas provenientes del Tesoro Nacional, destinadas a financiar acciones de caricter social. En términos generales. a) Impide fue ante los incumplimientos se imeumps la remisiOn de fos fondos, b) ordene a cada Jurisdiecion dictar un ‘ealamento de rendiién de fondos y adjudica el control del proceso a ia Sincicatura General de la Nacion La SIGEN suscrbe este acuerdo con el Ministerio de Educacién con el objeto de. mejorar el sistema de rendicién de fondos,, 2 través de la Auditoria Interna, que es el Organo de Control Intemo del Poder Ejecutivo Nacional y el Organo rector del Sistema de Control 1"En este marco se introdujo la exigencia del envio de documentacién para la intervencién previa por parte de la DI tanto para las actualizaciones de los presupuestos, como para las preadjudicaciones, las modificaciones de proyecto y los pagos de certificados de obra. Si bien estos cambios mejoraron y facilitaron la rendicién de los fondos, no se solucioné el problema de Ia inmovilizacién de los fondos provocado por la demora en el inicio de las obras. Asi, hhabiendo ya transcurrido cuatro aftos desde ta vigencia del Programa, en el Cuadro 1 se puede observar que para el periodo comprendido entre el aito 2007 y finales del aito 2011, un 48,16% de los fondos transferidos y/o comprometidos para ta efecucién de lus obras de tos distintos planes y programas, (mis de $700 millones) se encuentran inmovilizados debido a que aiin no hay iniciado las obras (608 en total). Por otro lado, atin cuando resultaba positivo que a partir de la modificaciGn de las normativas (especificamente eliminacién del precio tope y actualizacién de los presupuestos a la hora de ‘comparar las ofertas), se haya generalizado la presentacién de un mayor nimero de empresas en las licitaciones"”, ello también implica que deban reconocerse los mayores costos, generando desembolsos mayores a los inicialmente previstos. Cuadro 1 — Detalle de Fondos transferidos y comprometidos para la ejecucién de obras que se encuentran Inmovilizados (periodo 2007-2011) ‘TOTAL OBRAS SIN INICIAR AL 30-12-11 rowos | cavmoan | __rowwos | steaceat | cavroan | stee! fRocamuswcionniss | remarenons/ | cose | reansrenbos | “wa | BeoaRas | ‘ease saDes Couprowernes | riuwcaoas | MMOWLZAG0S | eartedo | SNINCAR | coe EERO seacsn eae pan | SeTescsca | ooo | seoarzesor | 7% 3 % (oucastacawa Saasaaresoze | ase | sasssessteas | sam | 105 | 40% PLAN OBRAS (Obras Mayores 180000) aniceean ¢ '$21.706.155,48 3st ser 31% 27 6% 2 850000) INET (Programa Nacional alte $346 405.524,38, 150 | $174.202.¢20,93 | 50% es “% ‘de Ecuactn Tene Petes am 19 paca? sasaezr.ien20 | ata | s2sa0a3.745.61 32.20% ae 71026050087 | 48,18% son | 25.38% $1.491.552.96682 | 2.396 “Fass Base de Datos do Ta Direct de Tnfestacta dol Winer de Edicion dela Nain 16 La existencia de muchos oferentes genera en la mayoria de los casos la compulsa en los precios con tendencia escendente respecto del presupuesto oficial * Proyecto de Mejoramiento de la Educacién Rural financiado por el Banco Mundial BIRF N° 7353-AR 2Por lo expuesto y dado que, a) las obras son una parte fundamental de la aplicacién de los planes que el Ministerio de Educacién de la Nacién, con acuerdo de los Ministerios de Educacién de cada una de jurisdicciones, pone en marcha en procura de mejorar cl sistema educativo b) la Direccién de Infraestructura es el organismo que debe cumplimentar los objetivos fijados dentro del Presupuesto Nacional en el Programa 37 y las abligaciones contraidas con los Organismos Internacionales en los Préstamos de Créditos Externos c) apesar de haber implementado la decision de transferir el 100% de los fondos previo al inicio de las obras para. garantizar su completo financiamiento sin tener que depender de la disponibilidad financiera para cumplir con las obligaciones contractuales (y ast evitar el pago de intereses si se incurriera en mora en los pagos de los certificados), los porcentajes de fondos inmovilizados son elevados ) aio a afio se requieren obras de mayor envergadura (mayores precios y plazo) para asi dar una respuesta integral a la problematica de la infraestructura escolar y, que de no reducirse cl volumen de fondos que actualmente se encuentra depositado en las cuentas provinciales, esta situacién se agravard al iniciarse cada nuevo ejercicio presupuestario, Jo cual afectaré mas fondos por la incorporacién de nuevas obras para cubrir las nuevas demandas, y que ello se agudizaré con el aumento de los costos de la construccién que oscila entre un 18% y 20% anual’, Se hace indispensable reducir los tiempos que demanda cl inicio ya que esto provoca la inmovilizacién de los fondos e impide cumplir con los compromisos de ejecucién fisica y financiera asumidos, tanto mediante fondos del Tesoro Nacional, como a través de los préstamos de crédito extemo. Planteamiento de Hipétesis Se han identificado deficiencias en los mecanismos vigentes para el seguimiento y control de los fondos transferidos y/o comprometidos con las Jurisdicciones, destinados a la ejecucién de obras de infraestructura escolar. Ello impacta sobre los plazos que demanda los procedimientos para la contratacién ¢ inicio de las obras y, eventualmente tiene también un impacto econémico por la actualizacién de los presupuestos en reconocimiento de mayores costes. En este contexto, resulta necesario detectar las probables causas especificas con la mayor precisién posible. A modo de hipétesis, se considera que una causa probable de demora relevante es la intervencion previa de los diferentes organismos de control provinciales, que si bien cumple una funcién necesaria en general producen efectos no deseados (demoras) sobre la eficiencia del proceso. * 1 Instituto Nacional de Estadistica y Censos (INDEC) mide las variaciones mensuales que experimenta el costo dela consiruccién ¥y elabors un indice de Costo de la Construccion (ICC). 13CAPITULO I~ Estructura del Funcionamiento de la DI A1) Funciones de la Direccién La estructura del Ministerio comprende la Secretaria de Educacién y Secretaria de Politicas Universitarias que son los 6rganos que Hlevan adelante las politicas educativas sustantivas acompafiadas de las Subsecretarias de Plancamiento Educativo, Politicas Universitarias, Calidad y Equidad y la Subsecretaria de Coordinacién Administrativa, de esta ultima depende la Direccién de Infraestructura (DD). La DI ejerce funciones normativas, evaluativas y de coordinacién, a las que se agregan les de asistencia técnica y financieras, destinadas a la ejecucién de las obras de infraestructura para resolver los problemas edilicios de los establecimientos educativos que permitan implementar las politicas establecidas por el Ministerio. La determinacién de los objetivos de la DI esta directamente vinculada con los objetivos fijados por tas politicas educativas definidas por el Ministerio de Educacion de la Nacion cuya implementacién es acordada en el Consejo Federal y entre ellos se encuentran los siguientes: = Contribuir al mejoramiento de los espacios educativos, a través del financiamiento de obras de infraestructura y de la adquisicion de mobiliario y equipamiento escolar con el objeto de alcanzar las condiciones fisicas adecuadas para el desarrollo de las tareas educativas / pedagdgicas, tendientes a optimizar la calidad, equidad y eficiencia de la oferta educativa. + Planificar acciones para la mejora y ampliacién de los espacios educativos concertadas con las provincias para alcanzar condiciones fisicas adecuadas para el desarrollo de las tareas pedagégicas, a partir de la identificacién de las necesidades de mediano y largo plazo de las jurisdicciones”. + Desarrollar acciones para alcanzar consensos con las provineias en materia de estindares generales que permitan generar condiciones de equidad entre las distintas jurisdiceiones, con instrumentos que simplifiquen los procesos de contratacién, gjecucién y rendicién. + Formular, en conjunto con las areas que manejan la relacién contable-financiera con los organismos financieros, las pautas estratégicas en materia de infiaestructura para disefiar, implementar y redireccionar los programas con financiamiento externo, actuando como Area técnica rectora en la negociacién y ejecucién de los componentes de inversion. * Dar una respuesta urgente y prioritaria a la refaccién, ampliacién y/o sustitucién parcial de la infraestructura edilicia de las escuelas de educacién tecnol6gica pertenecientes al Instituto Nacional de Educacién Técnica (INET) de modo de En cumplimiento de los requerimientos plantesdos por la Ley de Educacion Nacional vinculados a ta obligatoriedad del nivel secundario y la ampliacién del nivel inicial (sala de 4 afl), se han deiineado nuevos programas especificamente destinados al mejoramiento de la infreestructura destinada a esos riveles educativos. 14garantizar las condiciones de seguridad y de habitabilidad de los establecimientos seleccionados. = Atender necesidades de emergencia de infraestructura y equipamiento escolar interactuando con las distintas 4reas sustantivas de la jurisdiccion. Para todos los Programas, la DI aprueba los proyectos de obra, otorga el “apto técnico™” y posterionmente, conforme a lo establecido por las Normas de Aplicacién, realiza el control y supervisién selectiva del avance de los trabajos y de la inversin de los fondos. Respecto a la inversién, cada Unidad Coordinadora Provincial” 0 Unidad Ejecutora”, conforma la medicién do los trabajos realizados en el mes, elaborara el “certificado de obra” correspondiente y lo eleva a la DI para que esta autorice su pago. La Di es responsable de que los recursos se apliquen conforme a lo establecido por las normas de aplicacién vigentes. Para ello realiza el seguimiento, control y monitoreo de las obras y la registracién y control de los recursos y erogaciones. La DI también es responsable de 12 planificacién presupuestaria de los recursos asignados, y de la formulacion de los actos administrativos de las transferencia de los fondos a las jurisdieciones, que permita cumplir con objetivos y metas previstos en el presupuesto™. Siendo que son las Provincias los responsables directos de la ejecucién fisica de las obras y que, conforme a las Normas que dicta el Ministerio de Educacién de la Nacién™, sus Unidades Coordinadoras Provinciales y Unidades Ejecutoras, tienen entre sus funciones, la elaboracién de los pliegos licitatorio, implementar los procedimientos licitatorios para la contrataciOn de las obras y el seguimiento fisico y financiero de los fondos. El Programa 37, dentro de la asignacién presupuestaria, contempla la afectacién de recursos para garantizat su funcionamiento, ‘complementariamente a los fondos que la provincia les prevea. A2) Estructura La DI tiene una estructura organizativa compuesta de una Direccién, dos Departamentos (de Arquitectura y de Seguimiento Fisico y Financiero), Responsables de Programas (Plan Obras, INET, PROMER, PROMEDU, PERMER) y areas de apoyo administrativas, contables y legales. El Departamento de Arquitectura, se encargan de la evaluacién y aprobacién de la documentacién técnica de todos los Programas estableciendo los criterios de elegibilidad de las obras y definiendo Jos lineamientos técnicos basicos de las obras a realizar en cada provincia. EI Departamento de Seguimiento Fisico y Financiero, tiene la responsabilidad sobre el seguimiento tanto de la ejecucién fisica de cada una de las obras una vez que le han comprometido los fondos, como de su rendicién. Esté compuesto por técnicos, denominados Responsables de Provincia, que ® prueba el proyecto completo y el presupuesto de la obra que seri financiado. 2 Para las obras financiades por el Tesoro Nacional ® para obras financiadas a través de crédito externo, 2 £1 certificado de obras piblicas es un instrumento documental emitido « partir de la ejecucién parcial de una obra piblice Es el documento probstorio que compruebe la realizacién de una parte determinada del trabajo coaverido en el ontrato, Las condiciones de pago se establecen en los plicgos de condiciones generales para cada obra. 3 Asimismo contempla funciones de apoyo en la sistematizacién de la informacion, aspecios legales y las tarces de ‘administrativas (Mesa de Entradas, Secretaria, Coatable, Vistioos, Personal) > Resolucion Ministerial N°515/08 y N 369/08. 2% Paral fin se otorga el “apto técnica” 15tienen cada uno asignada una o dos jurisdicciones. Cada uno de los Responsables, sin perjuicio de las responsabilidades que Ie compete a las respectivas Unidades Coordinadoras Provinciales, efectiia la supervisién selectiva de las obras y realiza el control de avance de las acciones incluyendo el procedimiento licitatorio, 1a contratacién y avance de las obras, asi como de la inversién de los fondos. La ejecucién financiera y cierre de las rendiciones se ejecuta a través de la conduccion del Departamento de Seguimiento Fisico y Financiero conjuntamente con el Area Contable. ‘A3) Fuentes de Financiamiento ‘Tal como indicdramos en el Capitulo 1, la ejecucién del Programa 37 ~ por parte de Ia DI - no se realiza mediante la provision de bienes y servicios, sino a través de transferencias de fondos a las Unidades Coordinadoras Provinciales (0 a las escuelas) para la implementacin de distintos planes y programas. El Programa tiene dos tipos de fuentes de financiamicnto, el Tesoro Nacional (fuente 11) y el de crédito extemno (fuente 22). Las acciones comprendidas en el presupuesto con el financiamiento de fondos del tesoro (fuente 11) se destacan: Plan Obras (actividad 03: Obras Escolares), Dotacién de Servicios Basicos” (actividad: 09) y Microemprendimientos* (actividad: 08). En el Presupuesto, la asignacion del crédito del Programa 37 se distribuye por provincia. Esta distribucién es solo indicativa para las obras y obcdece inicialmente al distribuidor que utiliza el Consejo Federal , Debe también agregarse que, si bien, las obras correspondientes al Programa Nacional de Refaccién Integral de Edificios de Establecimientos de Educacién Técnico Profesional son financiadas por el Instituto Nacional de Educacion Técnica (INET), por acuerdo del Consejo Federal, se resolvié que Ia DI sea la responsable del seguimiento fisico y financiero de las obras hasta su finalizacion. Respecto a los Programas de Crédito Extermo (fuente 22) actualmente estan en ejecucion el PROMER- Proyecto de Mejoramicnto de la Educacion Rural (financiado por el Banco Mundial BIRF N° 7353-AR) y el PROMEDU™:; Programa de Apoyo a la Politica de Mejoramiento de la Equidad Educativa — financiado por el Préstamo BID 1966 OC/AR. En el afio 2009 finalizé la jocucién del Programa PROMSE (Préstamo BID 1345 OC/AR). A4) Normativa de Aplicacién La DI fija los procedimientos para la presentacién de la documentacién, registracién y control que debe ser ejercido por los Coordinadores Provinciales de las distintas jurisdicciones. 7 Son obras que comprenden la provision de servicios de agua, gas o instalacién eléctrica * Son obras destinadas @ permitir el desarrollo de algin microemprendimiento que desarrolla el establecimiento edueativo. ® Bete distribuidor, se obtiene a partir de la aplicacién de parametros que entre otros comprende, la cantidad de establecimientos estatales que tiene la provincia, la cantidad de alumnos y el % relativo al NBI (Necesidades Bisicas Insatisfeches), ® A través de la Rosoluciéa Ministerial 515/08. > Comprende dos tramos, el tramo 1, cuyas obras ya se terminaron y el tramo 2 cuyas obras se encuentran en la etape de elegibilidad de los proyectos por cuanto aiin no se han comprometido nuevos fondos. 16Para la ejecucin de estos planes y programas relativos a obras con financiamiento del Tesoro ‘Nacional, la Direccién ha creado las Normas de Procedimiento que incluyen los Pliegos Licitatorios aprobados por Resolucién 515/08 y 369/09. Para el caso de las obras financiadas a través de crédito externo se acordé con los Bancos (BID y Banco Mundial) por ejemplo “caso PRODEDU y PROMER™- Ia aplicacién de los mismos procedimientos, con algunas modificaciones menores, referidas a modelos de avisos y autorizacién para la solicitud de anticipos financieros. Hasta mayo del 2008, la normativa de aplicaci6n de los procedimicntos para las obras de fucnte 1.1 cra, la Resolucién N° 1559/05; desde el 26 de mayo de 2008 rige lo aprobado mediante Resolucion NP 515/08. La modificacién de la norma obedecié fundamentalmente a (a necesidad de hacerla ‘mds flexible y adecuarla a las variaciones en los precios de la construccién, y asi evitar la falta de interés de los oferentes por Ia desactualizacién de precios”. Asi, las obras se contratardn mediante el sistema de ajuste alzado™ sin presupuesto tope, comprometiéndose cl Ministerio a financiar hasta un 10% por encima del presupuesto oficial actualizado™ al momento de Ia apertura de la licitacién y/o concurso, Se mantiene como condicién para poder iniciar los procedimientos licitatorios, contar con el Apto Financiero™ correspondiente al presupuesto oficial. En los lineamientos generales de los Instructivos, se conservan las mismas premisas respecto a los aspectos de los procedimientos para Licitacién Publica y Privada, tanto en relacién a las publicaciones (medios y tiempos) como los tiempos estimados para cada una de las etapas del procedimiento licitatorio (preadjudicacién, adjudicacién, contrato ¢ inicio de obra). También esta prevista Ia intervencién previa de la DI para la adjudicacién de las obras cuyos presupuestos oficiales hayan tenido que ser actualizados para su comparacién con las ofertas o para el caso en el ‘que no se otorgue la ejecuci6n de la obra a la oferta de menor precio, 0 bien cuando la oferta més ‘conveniente supere el 10% del presupucsto oficial actualizado. Otros aspectos que se mantienen son que previo al pago del certificado deberd contar con Ia “no objecién” de la DI (sin excepcién), y que para obtenerla en relacion a los certificados siguientes, deberd remitirse copia del comprobante del pago correspondiente al anterior. De este modo, la rendicién de la obra se va realizando a medida que se ejecuta, lo cual garantiza que una vez terminada no quedaran fondos sin rendir, salvo los correspondientes a las retenciones de los fondos de reparo™ 0 saldos de obras (para el caso de las obras cuyas ofertas fueran inferiores a los presupuestos oficiales). Esto se aplica también para las obras comprendidas en el Programa Nacional de Refaccién Integral de Edificios de Educacién Técnico Profesional que son financiadas por el Instituto Nacional de Educacién Técnica” (INET) pero que se ejecutan a través de la DI y las Tespectivas UCP. > La norma exigia el “precio iope" y debido @ los tiempes que transcurtian desde el apto téenico hasta el llamado a licitacin los presupuestos oficiales quedaban desactualizados. 2°Es una suma Gnica y global inmodificable cualquiera sea la cantidad de provisiones, obras o trabajos realmente requeridos para terminar la obra > Para la actualizaciOn se debe considerar la variacion registrada entre el mes anterior al de la apertura de ofertas y el de ‘laboracién del presupuesto oficial, conforme los indicadores del Indice del Costo de la Constmccion en el Gran Buenos Aires Nivel General, base 1993-100, que publica e! Instituto Nacional de Estadisticas y Censos. * cto administrativo comprometiendo la transferencia del 100% de los fonds correspondientes al presupuesto oficial de laobra & se constituye mediante un porcentaje del 5% del monto de cada certificado con el objeto de reparar vicios ocultos que uedan aparece ene periodo de garatia que se fj en el Pliego de Condiciones Pariculre, En septiembre del 2005 se sanciona la Ley de Educacién Técnica Profesional (Ley 26058) y se crea el Fondo Nacional para la Educacign Técnica Profesional (et. 2) para aplicar entre otros conceptos al acondicionamiento edilio de los edificios de las esoueles téonicas v7CAPITULO III — Aspectos Institucionales y Circuitos Admi jos ‘A partir del momento en que se otorga el Apto Técnico™ del Proyecto, se inician los circuitos administrativos para el Apto Financiero, que es cuando el Ministerio de Educacién de la Nacion ‘compromete los fondos para el financiamiento de las obras y las Provincias pueden iniciar los procedimientos licitatorios. El Apto Financiero slo queda supeditado a la disponibilidad financiera y ala situacién en que se encuentre la jurisdiccién respecto a Jos fondos que ya fueron transferidos en el afo (porcentaje sobre el total del presupuesto). Los circuitos, que comprenden las etapas de ejecucién y rendicién de fondos estin a cargo del Departamento de Seguimiento Fisico y Financiero, y que identificaremos como: A) Generacién del ‘Apio Financiero, B) Procedimiento Licitatorio hasta la Preadjudicacién, C) Adjudicacién y ‘Contratacién de las Obras y D) Rendicién de los Certificados de Obra Ax Generacién del Apto Financiero Con relacién a los aspectos presupuestarios del Programa, es oportuno sefialar que para la afectacion de fondos para la ejecucién de obras en las provincias no existen cupos preestablecidos. La afectacién de los fondos se distribuye en funcién de la demanda de cada jurisdiecién y conforme al presupuesto que requiera la intervencién prevista, salvo que exista un Programa pedagégico especifico que defina la afectacién en funcién de la cantidad de establecimientos a atender en cada provincia o por un monto asignado a cada jurisdicci6n”™. Una vez verificada la disponibilidad financiera, la DI inicia el circuito para la imputacion y afectacion de fondos en el que intervienen: el area de sistemas (cfectuando la registracion para Ia imputacién de los fondos en la base“), el area contable (sector responsable de redactar el proyecto de Resolucién), y el Departamento de Seguimiento Fisico Financiero (que una vez verificados los datos del acto administrative, convalida y eleva a la Direccién para su aprobacién). Previo ala firma del funcionario (Subsecretario o Ministro), se remite el expediente con el proyecto de Resolucién a la Direccién de Presupuesto para que proceda a la afectacién preventiva del presupuesto conforme a la cuota del crédito disponible. Con la afectacién se eleva a la Direccién de Despacho para el control formal y posterior firma del funcionario. Luego se protocoliza y se procede a Ia registracién del compromiso v devengado en Registro Contable. Una vez emitida la orden de pago se devuelve el expediente con la Resolucién firmada a Ia DI, quien notifica y remite copia de la Resolucién a cada jurisdiccién para que puedan dar inicio al jimiento lici . En el Grifico 1 se sintetiza el circuito administrativo que se debe cumplir para la obtencién del Apto Financiero para las obras financiadas con Fondos del Tesoro Nacional (Fuente 1.1) % Se aprueba el “proyecto de obra” que incluye el computo y presupuesto oficial y ¢l pliego de bases y condiciones generales Spor ejemplo el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) o el Programa de Mcjoramiento del Sistema Educative (PROMSE) definieron las escuelas a atender por Provincia © Genera un anexo con el detalle de la obra (denominacion, localizacién, monto) y Ia identificacién de la cuenta bancaria a la que seran transferidos los fondos. 18Grafico 1 — Circuito Administrative Apto Financiero— Fuente 1.1 RECCIEN DE NERAESTRUCTURA REGIS | oesoaclo® | sStnacteacon — ae Sued es, [| wom | a Desa | Rgerecombie Syotesoe mgeson iis este I Tee 1 En el caso de obras financiadas a través de eréditos extemos (fuente 2.2) la tramitacién de los compromisos financicros esti a cargo de la Unidad de Financiamiento Internacional (UFI). Por intermedio de las Coordinaciones correspondientes a cada Programa (PROMER, PROMEDU), esta Unidad comunica a cada Jurisdiccién, a través de una nota posterior al apro réenico que, habiendo ya comprometido los fondos, la provincia puede iniciar los procedimientos licitatorios correspondientes. En el grafico siguiente se indican los tiempos minimos, medios y maximos que demandan cada una de las instancias previas al otorgamiento del apto financiero.Grafico 2 — Relevamiento de los Tiempos (minimos, medios miximos) que demandan cada una ie las tareas ‘para el Apto Financiero correspondiente a fondas de Tesoro (fuente 1.1)e Identificacién de causas tipicas de Demoras tae tia 148 icy Ti 3as dias adie t4dias ‘D-hgraso dele futean st rae Ref.: Di- Direccién de Infraestructura / DD- Direccién de Despacho / DGA — Direccién de Administracién / 0 arcana eerie fey Viajes 0 agendas comprimidas de los funcionarios con acumulacién de firma Eo Por falla de cuota de devengade, puede detener el Apto Financiere hasta el mes si Falta de cuota de pago Fuente: Relevamiento Propo Del relevamiento indicado en el grafico surge que la comunicacién del apto financiero a la Provincia (que le permita iniciar el procedimiento licitatoric) puede demandar entre 14 y 50 dias. B.- Procedimiento Licitatorio hasta Preadjudicacion Una vez recibido el Apto Financiero, las Unidades Coordinadoras provinciales se encuentran en condiciones de iniciar el procedimiento licitatorio. 20oe DiW > Grafico 3 ~ Circuito para el Llamado a Licitacién en las Provincias hasta la Preadjudicacién Remtedctamen a Dictemen aI pera ia No. ‘egal Objecién, Foeste: Relevamieno ropio Para realizar la publicacién’! se requiere del acto administrative que lo autorice. Para tal fin, con la Resolucién (apto financiero) la UCP completa el expediente que contiene el proyecto ejecutivo de la obra, y se remite al area contable del Ministerio de la provincia para la imputacién presupuestaria, luego toman intervenci6n los organismos de control interno (Tribunal de Cuemias) y asesorias legales. Una vez que se completa el circuito, se dicta la Resolucién que autoriza y fija el dia del llamado a licitacién de la obra*. No obstante no tratarse de fondos “coparticipados”, sino de fondos “genuinos” del Tesoro Nacional, en las jurisdicciones se les da cl mismo tratamiento que a los fondos provinciales. En consecuencia, por depender los requerimientos ¢ intervenciones en cada jurisdiccién (a nivel del Ejecutivo y de los * Comprende publicaciones en el Boletin Oficial y el Provincial, en diarios de circulaci6n nacional y en Internet. La cantidad de dias que debe publicarse depende de! tipo de licitacion, publica o privada. 2°EI proyecto ejecutivo contiene el legajo técnico de lz obra (planos completcs), planilla de locales, computo y presupuesto con el listado de la totalidad de los trabajos a eecutar, agrupados por rubros y desglosados por items, ‘consignando unidad de medida, computo métrico y precios), plan de trabajo, pliego de bases y condiciones generales, pliego de condiciones particulares, pliego de especificaciones técnicas generales y pliego de especificaciones técnicas pamtculares En la Resoluci6n se establece el dia en que se procederé a la apertura de! llamado. Se aclara que en la mayoria de los ‘casos, en el mismo seto se conforma la Comisi6n Evaluadora, aorganismos de control) de lo establecido en Ia normativa provincial respectiva, escapan al control de la UCP. Las Unidades Coordinadoras Provinciales son las encargadas de la venta de los pliegos y de evacuar cualquier consulta durante el periodo de publicacién. ‘Cumplido el plazo, se procede @ la apertura y evaluacién de las ofertas, a cargo de de la comisién evaluadora. Emitido el Dictamen de preadjudicacién, la Provincia debe notificar a la DI acompafando con la documentaci6n respaldatoria™, en el caso que hubicra sido necesario efectuar la actualizaci6n del presupucsto, ello permitiria contar con la No Objecién la UCP, para continuar con el procedimiento. A partir de la vista de los documentos de los expedientes de las obras, el circuito indicado en el Grafico 3, demanda un tiempo promedio minimo de 45 dias y un maximo de 200 dias conforme al detalle indicado en el Grafico 4. Grafico 4 — Tiempos promedio de los procedimientos para e! llamado a ticitacién en las Provincias hasta la preadjudicaciin Tac pare . Aedacine | Estxoy Evaacon Tiempos de wade hetaio Impuacsn del | Andis do Pibjiadores | datas Duracén (Resoucta/ Prendudeein | TempoPromadis | om Popes ae Ofertas TOTAL | ‘inime Téa ‘Sales Tae adios Tales Téa 6 Weslo Silas das Dies Sides Bias TWdias cr waxime Todas Sodas Dias des Wales ‘Saas 70 Fosse: Relecemianio Frio La normativa vigente™’ prevé que la jurisdiccion envie los documentos respaldatorios del Hamado a licitacién conforme se van implementando (copia de las publicaciones, si correspondiere las invitaciones, acta de apertura y acta de preadjudicacién) a fin de ir registrando los avances y estado de los procedimientos. * oferta ganadore y para el caso que fuera desestimads la de menor precio, debera acompatiar ta documentacién que lo susteata % Instructivos y Pliegos de Bases y Condiciones Generales pare le Contratacion de Obras de Inffaestructura- Resolucin 515/08, PROMER Resolucidn 1207/08 y 680/09, PROMEDU Resolucién 1010/09 2C~ Autorizacién para la Adjudicacién y Contratacién de las Obras Este circuito est a cargo de la Direccién de Infraestructura del Ministerio de Educacién de la Nacién y se inicia una vez que la provincia envia el Dictamen de la Preadjudicacion. Grafico 6 - Circuito para ta autorizacton a a adjudicacion y contratacién de las obra Pee Responsable de Arde | 5, Financiere de Obras ot Sm: ‘naa abate Reparoe oes £ eo Sipeserte Fuente, Relevenieto propio Para otorgar la No Objecién a los efectos de 1a contratacién de los trabajos, la DI verifica, en primer lugar, les publicaciones (modelo, cantidad de dias, medios de publicacién)“, y luego, las instancias del procedimiento de preadjudicacién (actualizacién del presupuesto oficial, oferta de menor precio y cumplimiento de los requisitos exigidos en los respectivos pliegos)”. Al recibirse la documentacién, se verifica™ y se ingresa la informacién a la base de datos. En el caso que fuera nevesario afectar fondos adicionales, sea porque la oferta ganadora supera el presupuesto oficial (no puede ser mayor del 10%), o por la actualizacién del presupuesto oficial”, se procede a verificar si hay saldos remanentes de obras terminadas en Ia cuenta de la UCP, para reasignarlos y asi poder cubrir la diferencia faltante sin afectar nuevos fondos, de no ser asi, se afectan fondos. En ambos casos sc notifica a la UCP . * La constatacién previa evita que por errores en las publicaciones, la licitacién deban dejarse sin efecto, © Para el caso que la seleccidn hubiera recaido en otra oferta, deberi demostrar porqué se desestimaron las de menor io Tr epecficamente se verifica que en In actualizacién del presupuesto se hayan utilizado correctament los indices del INDEC y que la oferta clegida cumple con los requisitos exigidos en el pliego Los presupuestos oficiales quedan desactualizados por la demore que pudiera producirse pare iniciar el procedimiento licitatorio 0 porque por falta de disponibilidad financiera el apto técnico quedo desactualizado 23Si las obras se ejecutan con fondos de crédito externo, quien notifica a la UCP que puede adjudicar y contratar la obra cs la Unidad de Financiamiento Internacional (UFI), a partir de ese momento ‘compromete los fondos correspondiente a la oferta ganadora. Recibida la No objecién por parte de la DI o de la UFI, la UCP notifica a los oferentes, quien ha sido el ganador de la licitacién y cumplido e! plazo previsto para la impugnaciones, de no haber presentaciones, se procede a adjudicar y a contratar la obra”. Aunque habitualmente las Resoluciones para adjudicar las obras son firmadas por los Ministros de Educacién, en algunas Jurisdicciones la firman los Gobernadores. En cuanto al Contrato, si bien la firma recae en él Ministro de Educacién, en la mayoria de los casos éste delega la firma a los responsables de las UCP. El tiempo que demandan la culminacién del circuito desde la preadjudicacién hasta la contratacién de los trabajos oscila entre 20 y 60 dias” D.- Rendicién de los Certificados de Obra La rendicién de los fondos se realiza a medida que se ejecuta la obra, con 1a No Objecién al pago de cada uno de los certificados de obra, condicién que se exige para todas las obras sin excepcion La responsabilidad por el control ¢ inspeccin técnica de las obras es asumida por la UCP. Asi, conformada la medicion mensual de las obras, la UCP elaborard el certificado correspondiente y debe remitirlo a la DI conjuntamente con la documentacién fotogrifica de los trabajos certificados y Ta copia de la factura ‘Toda modificacién al Contrato original, salvo las ampliaciones de plazo™, debe tener la aprobaci6n previa de la DI, caso contrario la obra puede quedar desfinanciada y la provincia deberd reintegrar los fondos. Una vez remitida la No Objecién, la UCP paga el Certificado y debe enviar a la DI la copia del recibo correspondiente como condicién para que se apruebe el préximo certificado. © Para la adjudicecin y contratacién intervienen las areas legales y de despacho quienes elaboran los sctos sdministrativos corresponcientes. 5 Cumplimentadas las ectuaciones se deberé remitir 2 la DI - para su registracion en la base de datos - copia de de Is adjudicacién, Contrato, oferta ganadora y plan de trabajo, * No obstante, las ampliaciones de plazo que a criterio de 1a DI no estén debidamente justificadas, no se toman en cuenta para los casos de solicitud de mayores costos generados en el periodo de ampliacion, 24Gréfico 7 — Circuito de la DI para ta autorizacton al pago de los Certificados de Obra Deparamerio de jaocoe Sepia Fiaco | Meade Ssumas | En Deeceién Province Para las obras de financiamiento externo, la DI le comunica a la UFI su No Objecién al pago, para que luego se proceda con la transferencia de los fondos correspondiente al certificado de obra. Luego la UEJ deberd enviar el comprobante del pago a la DI [Asi se continia hasta el final de la obra y salvo que ocurriesen hechos imprevistos que requicran ‘modificaciones al presupuesto, se completa la rendicién una vez que se termina la obra, deduciendo cl importe retenido en concepto de fondo de reparo™. La cettificacién de los trabajos se ingresa a la base de datos tanto en términos de avance fisico como financiera (importe, n° de factura, fecha, n° de recibo, fecha de pago y tipo de retencién). ‘Toda la documentacién de soporte se archiva en el expediente correspondiente y, una vez que se completa la rendicién de la obra y se reasignan los saldos remanentes, la DI cierra las actuaciones elevando la rendicién correspondiente a la Direccion General de Administracién (DGA). © Por cada certificado de obra se retiene un 5% en concepto de fondo de reparo que se reintegra una vez que se cumple el plazo de garantia (entre 6 a 12 meses) y se procede a labrar el Acta de Recepcion definitive 25(CAPITULO IV - Identificacién del Problema Si bien la Normativa establece que “a partir de la notificacién de la Resoluctén de compromiso de ‘fondos, la jurisdicctén tendré un plazo méximo de 15 (quince) dias corridos para proceder al Hamado a licitacién” y “.. un plazo de 90 (noventa) dias corridos a partir de la efectiva recepciGn de los fondos, para iniciar la obra’™*, tas Jurisdicciones provinciales demandan tiempos mucho mas prolongados, que en promedio se indican en el siguiente grafico: Gréfico 8 Tiempos para el Inicio de las Obras dias | | 3 | 3 2 | Plaxocstablecido Tiempos Promediofiempos Promedio | porla Normativa delas Provincas de as Provincies {Resolucion paraObrascon para Obras con 515/08) Fondos del Tesoro Fondosde Credito Extemo Es en el “circuito del procedimiento para el llamado a licitacién” (Grafico 3. Cap.III), en el que hay mayor intervencién de diferentes actores, ya que tal como se sefialara, las UCP deben cumplir con los procedimientos administrativos que rigen en cada provincia y que preven la incorporacién al presupucsto (alta presupuestaria), las intervenciones previas de los organismos de control interno (Tribunal de Cuenta)" e incluso en el caso de algunas provincias, también la jintervencién de la Fiscalia de Estado” En relacién a los procedimientos de licitaciones piblicas, otro aspecto a tener en cuenta es que en algunas Jurisdicciones las normativas provinciales (Decretos), obligan a tomar intervencién a la maxima autoridad de la provincia (Gobemnadores). En estos casos, ante la ausencia de circuitos diferenciados (“de tramite urgente”), las tramitaciones demandan un tiempo excesivo sabre el que la UCP no puede incidir En otros casos, el proceso se retrasa debido a que la UCP no remite a los organismos provinciales intervinientes las normativas por las cuales se rigen las contrataciones. Resolucion 515/08; ver Capitulo 7. * Salvo en el caso de la Ciudad Autéaoma de Buenos Aires y de la provincia de Salta, que poseen Auditoria General % Tales el caso de las Provincias de Jujuy y de Santiago del Estero. 6La falta de conocimiento por parte de algunos responsables de los programas de los aspectos presupuestarios a cumplir ¢s otro factor a considerar. Ello trae aparejado problemas al momento de querer iniciar el procedimiento que ronda en demorar mayores al mes para obtener la autorizacién. Por ultimo, otro factor agravante, aunque ajeno a las Provincias, son la tramitaciones y pago de las publicaciones (Grafico 5) que deben realizarse en cl Boletin Oficial, y cuyos pagos deben cefectuarse solamente por cheque, para lo cual el responsable contable debe viajar a Buenos Aires cada vez que se licita una obra”. Como consecuencia de la simultaneidad del impacto de estos factores / tramitaciones, se provocan demoras en el inicio de los procedimientos licitatorios que, no sélo generan la inmovilizacién de los fondos que fueron transferidos a las respectivas Unidades Coordinadoras Provinciales, sino que ademas en muchos casos, demanda que el Ministerio de Educacion de la Nacién realice desembolsos adicionales a los previstos. Se acompafia como Anexo | y Anexo 2, el detalle de los “tiempos promedios” que demandan las, jurisdicciones para cumplir con las etapas de los procedimicatos licitatorios, para los obras financiadas con fondes del Tesoro (Anexo!) y con Créditos Externos (Anexo2) ‘Se debe recordar que la decisin del Ministerio de Educacién de la Nacién de transferir el 100% de Jos fondos previo al inicio de las obras favorece la presentaciGn de varios oferentes en los llamados licitatorios y que esto les garantiza que no sufririn demoras para cobrar los certificados de obra y por ende reducen sus gastos financieros. No obstante, la demora de los procedimientos va en contra de estos beneficios, ya que gencran la desactualizacién de los presupuestos y el consecuente menor interés de las empresas. Eventualmente, ello puede (a) obligar a declarar desierta o fracasada una licitacion, 0 (b) generar la obligacién de desembolsar fondos adicionales ante Ia solicitud de reconocimiento de la redeterminacién de precios por parte de las empresas. En el caso que se declarase “desierta” 0 “fracasada” (a), una licitacién por la desactualizacion de los Presupuestos, para proceder a un nuevo llamado, la UCP debe solicitar a la DI la aprobaciéa del nuevo presupuesto y la afectacién de los fondos faltantes para cubrir la diferencia. En el caso del reconocimiento de mayores costes y la consecuente redeterminacién de precios (b), estos surgen a partir del defasaje de los precios de la oferta desde la fecha de apertura, adquicre relevancia en un contexto inflacionario. Por otro lado, cuanto mayor es el plazo de las obras, mayores son las posibilidades de que requieran fondos adicionales por el reconocimiento de mayores costos. Otro caso en el que se deberin realizar desembolsos adicionales se relaciona con demoras en la adjudicacién y en la firma del contrato, lo que genera que la oferta original de la empresa ganadora ya no sea sostenible, y por ende la empresa desiste de aceptar la ejecucion de los trabajos por cl precio ofertado™. 57 Cuyos pagos deben efectuarse solamente por cheque, para lo cual el responsable contable debe viajar a Buenos Aires cada vez que se licita una obra, 1o cual a su vez, ea la practica implica que en la medida de lo posible algunas Provincias “optimicen’ los viajes, esperando a tener mas de una obra para asi poder realizar publicaciones meiltiples. 5 Sogin se contompla en la Resolucién 515/08, para el caso de las obras financiadas con fondos del Tesoro corresponde aplicar el Decreto 1295/02, que define Ia mediciOn de este desplazamiento de los precios a partir de la fecha de ‘0 on el caso exiremo, sise mantiene, podria darse el caso que se produjera un desfésaje en los precios dentro del periodo comprendido a partir dela adjudicacién de la obra inicio de la misma que obliguen a la empresa a solicitar su reconocimiento mediante la redeterminacion de precios de obras que aun no iniciaron (Decreto 1295/02) aCAPITULO V — Seleccién de la muestra — Regién NOA y NEA Tal como lo seftalaramos en el inicio del trabajo, el Ministerio de Educacién de la Nacién formula y desarrolla distintas estrategias que permite e] cumplimicnto de los objetivos establecidos en la Ley Federal de Educacién respetando las particularidades provinciales y locales, en procura de ajustar las diferencias entre las distintas jurisdicciones y atendiendo fundamentalmente a los sectores mas vulnerables. No obstante, la necesidad de avanzar en la comprensién de las causas y efectos puntuales que determinan la inmovilizacion de recursos transferidos, de explorar una solucién posible y, eventualmente, de confirmar - 0 refutar — la hipétesis planteada en el Capitulo 1, demandan una mayor focalizacién del trabajo en regiones o jurisdieciones especificas. En este marco, se considera que las provincias que abarcan la region del NEA (Misiones, Formosa, Chaco y Corrientes) y la del NOA (Jujuy, Salta, Tucumdn, Santiago del Estero, Catamarca y La Rioja), representan una muestra adecuada, no sélo por sus altos niveles de pobreza y de NBP®, sino porque su oferta educativa es mayoritariamente estatal. Se aclara que adicionalmente, este “corte” resulta consisiente con el enfoque geografico que tuvieron las politicas sociales del Gobierno — particularmente en términos de obra piblica y mas especificamente de escuelas — durante la tltima década, En relacién al NBI, segin los datos del censo 2001: © Los indicadores socioeconémicos", sefialan que las regiones de NEA y NOA son las que se encuentran en situacién mds critica, y que, tanto los hogares como la poblacién con NB, superan en mas de diez puntos porcentuales el promedio nacional * Enrelacién con la pobreza urbana’, se destacan las situaciones altamentc desfavorables de las poblaciones de las ciudades capitales de NEA y NOA, donde mas del 45% de la poblacién urbana se encuentran por debajo de la linea de pobreza. ‘© Los indicadores permiten apreciar que la region NEA registra los porcentajes més altos de analfabetismo: el 24,6% de la poblacién de 15 afios y més, no ha terminado el primario (duplica el promedio nacional) y el 65% de 1a poblacién de 20 afios y mas poseen primario completo o incompleto y secundario incompleto. En relacién a los problemas vinculados con la infraestructura escolar, se concentran en la fundamentalmente cn la insuficiente de la oferta de escuelas secundarias y de salas de nivel inicial para los nifios de 4 afios y, en menor medida, en la precariedad de los edificios ubicados en zonas © Acconimo de Necesidades Basicas Insatisfechas, método ampliamente extendido y sisteméticamente utilizada por la Comision Econémica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Instituto Nacional de Estadisticas y Censos (INDEC), para identificar las carencias criticas de una poblacin y caracterizar su grado de pobreza. Es una funcion polinomica que incorpora datos relaivos al acceso a la vivienda, 2 los servicios sanitarios, a le educacién y a la capacidad econémica de la poblacién en cuestion. Se trata do los “indicadores de privacién” de los hogares: 1- Hacinamiento: hogares que tuvieran mas de tres personas por cuarto, 2- Vivienda: hogares en una vivienda de tipo inconvenieate (vivienda precaria, rancho, pieza de inquilinato), 4+ Condiciones sanitarias: hogares que no tuvieran ningun tipo de rewrete, 4- Asistencia escolar: hogares que tuvieran ‘algin nifo en edad escolar que no asistiera a Ia escuela (6 @ 12 aos), 5- Capacidad de subsistencia: hogares que tuvieran cuatro o mis personas por miembro ecupado y cuyo jefe no haya completado tercer grado de escolaridad rimaria Poblacién en situaciSn de pobreza en aglomerados urbanos: es la que no dispone de ingresos suficientes para cubrir los gastos de la canasta bisica total, en relacién con la poblacién de 28 aglomerados urbanos de todo el pais en los cuales se implementa la Encuesta Permanente de Hogares, del INDEC. 28turales. Por otro lado, en general la mayoria de los edificios escolares presentan malas o regulares condiciones constructivas y funcionales. Por todo lo expuesto, dado que ¢s imperioso continuar con inversiones importantes en estas regiones que permitan revertir en el menor tiempo Ia calidad edilicia de sus establecimientos educativos, evaluaremos cual es la situacién en que se encuentran respecto al uso de los fondos transferidos entre 2007 y 2011. Del Cuadro 3 se desprende que la region del NOA y NEA recibié en el periodo de andlisis un 40% de los fondos comprometidos para todo el pais. Cuadro 3 — Transferencia de Fondos periodo 2007-2011 Con relacién a la sifuacion en que se encuentran estos fondos y las obras que fueron ‘comprometidas, en el Cuadro 4 se detalla, a nivel de cada uno de los Programas, el avance fisico de las obras. Habiendo mas de un 18% de obras sin iniciar, se encuentran inmovilizados fondos por $247.698.789,29 que representan un 37% de los fondos comprometidos en la regién. Cuadro 4 - Estado de Situacién de los Fondos Transferidos en la Regién de NOA y NEA Considerando la situacién de estos fondos inmovilizados podemos observar en el Cuadro 5 que un 73% corresponden a obras que se encuentran en proceso licitatorio. 293.90 DFV909 3.9900 > neo 399 ) > > 0:9:19'9'910 990 Cuadro 5 - Estado de Situacién de los Fondos Inmovilizados en Ia Regién de NOA y NEA A partir de lo indicado en el Capitulo III respecto de los circuitos administrativos que deben ‘cumplirse conforme a lo establecido en las normativas vigentes para la utilizaci6n de los fondos, se relevaron los distintos circuitos en las jurisdicciones del NEA y NOA. Sus instancias y desvios (en términos de plazos), respecto de la normativa vigente, se grafican a continuacién (Graficos 9 y 10) Grafico 9 — Tiempos de las Obras financiadas con Fondos del Tesoro Tiempos Promedio de las etapas del procedimiento para el Inicio de las Obras mNormativa NOA NEAGrafico 10 — Tiempos de las Obras financiadas a través de Crédito Externe ‘Tiempos Promedio de las Etapas de los Procedimientos para el Inicio de las ‘Obras financiadas con fondas de crédito externo (F22) mNormativa BNOA mNEA 52 6 43 28 31 20 20 22 15 10 5 Desdlela Apertura del Desdela Desdela Adjudicacion Desdela Contratacién Uamadohactala — Preadjudicadion hasta hustle hasta elMICIO DE LA BRA PREADIUDICACION —-“IAADILUDICACION-——=—CONTRATACION Se aclara que la informacién se obtuvo a partir de una muestra realizada sobre cada Programa, considerando solo las obras mas significativas (montos superiores a $500.00). Sobre este conjunto Tuego se verificaron - a partir de los datos de la base de la DI de cada una de las obras que habian recibido fondos en el periodo de anélisis - los “plazos promedios” que demandan cada una de las etapas del procedimicnto licitatorio en cada una de las provincias de Ia regiOn. Este detalle se adjunta como Anexo 3 para el caso de las obras financiadas con fondos del Tesoro (asociado al Grifico 9) y como Anexo 4 para las obras financiadas con crédito extemno (asociado al Gritfico 10). ‘Como dato complementario, se adjunta como Anexo 5, cl detalle por Jurisdiccién de los fondos que se encuentran inmovilizados y su corespondencia con los fondos que oportunamente fueran comprometidos para la ejecucién de las obras. 31c VI-C: Efe En biisqueda de detectar las probables causas especificas de la inmovilizacion de los fondos, lo primero que surge a partir del andlisis de los distintos circuitos que cumplimentan las Turisdicciones, es que los plazos establecidos en la normativa vigente - a cumplimentar para cada una de las etapas del procedimiento licitatorio - no se cumplen; en algunos casos con desvios notorics. Para comprender esta problemiitica, se elaboré un cuadro resumen - que se adjunta como Anexo 6 -, con las particularidades que deben cumplimentar cada una de las Unidades Coordinadoras Provinciales de la muestra, para poder utilizar los recursos que son transferidos desde el Ministerio de Educacién de la Nacién. Del anilisis de los circuitos que cada una de las Jurisdicciones debe seguir ~ 0 instancias que debe cumplimentar - para llevar adelante los procedimientos licitatorios que culmina con la contratacién de las obras, surge el Cuadro que se adjunta como Anexo 7. En él se detallan los organismos intervinientes, los procedimientos y tiempos estimados de la intervencién. De su andlisis y contrastacién con los Graficos 6 y 7, se desprende que las Jurisdicciones deben cumplimentar requisitos adicionales a los definidos en la normativa nacional (Resolucién 515/08)", siendo el hecho fundamental, que las Jurisdicciones estan obligadas por Ley de Presupuesto provincial a ingresar los fondos transferidos desde Nacién al presupuesto provincial y, por ende, a cumplir con todos Ios citcuitos que demanda ese tramite™. Este tratamiento no diferenciado implica entonces, la intervencién de organismos sobre los que la Unidad Coordinadora Provincial no tiene control. Asi, si bien no sucede en todas las jurisdicciones consideradas del NOA y NEA, en algunos casos existen obligaciones surgidas de Leyes Provinciales que inciden sobre el proceso. Ejemplo de ello son las intervenciones del Poder Ejecutivo Provincial en las licitaciones piblicas, tanto para poder iniciar el procedimiento, como en el marco de Ia adjudicacién de la obra. Naturalmente, ello implica que en todas estas instancias se requiere de los actos administrativos de formalizacion (Decretos, Resoluciones) que deben firmar las autoridades provinciales (Gobemadores, Ministros), para los cuales se debe dar intervencién a reas legales y oficinas de despacho, sobre los cuales tampoco la UCP tiene incidencia. Considerando estos factores, no resulta sorprendente que del analisis surja que ninguna Jurisdiccién cumple con el tiempo maximo que establece 1a normativa para iniciar la obras (90 dias) y que, en muchos casos tampoco se dé cumplimiento a los plazos establecidos para las etapas intermedias del procedimiento (preadjudicacién y adjudicacién), Hasta aqui se hizo referencia a las causas ms significativas que provocan las demoras. Resta evidenciar cuales son los efectos no deseados que provoca/n la inmovilizacién de los fondos. © Naturalmente, la 20 consideracion a priori de estos requsitos implica que tampoco fueron factoreados los tiempos Tal como indicéramos en el Capitulo I, a partir de la sancién de la Ley de Educacién Nacional la implementacién de las acciones y los compromisos que asumen las jurisdicciones para ss cumplimiento, son acordadas anualmente en el mbito del Consejo Federal de Educaci6n, a través de la firma de Convenios Bilaterales, entre cada una de los Ministerios y de la Nacién, pero en el2011 no se firmé ningtin Convenic. © Que incluso ea algunos casos no son notificados acerca de la normativa vigeate. 32> 93990093 99 a) I> d90909 a) dd9009 >D_oOODRO0 9909309990 > Como indicdramos, el efecto principal de las demoras, es la existencia misma de los fondos inmovilizados. Cuando esta situacién se extiende por un tiempo significativo puede generarse un efecto econémico dado por Ia desactualizacién de los presupuestos, lo que por desalentar a las empresas a presentarse a los llamados licitatorios puede deteminar que la Provincia - una vez actualizados los presupuestos - deba realizar un nuevo llamado licitatorio, obligando a la DI a desembolsar recursos adicionales para cubrir las diferencias con el nuevo monto™. Aun cuando, sia ppesar de la desactualizacién de los presupuestos las Empresas aceptaran firmar los respectivos ‘contratos, es muy probable que, inmediatamente, presenten el reconocimiento de mayores costos por la “Redeterminacién de Precios” sobre la obra completa. Para evaluar Ia incidencia de este punto debe aclararsc que - cn un contexto inflacionario - no sélo Ia demora en el inicio puede generar la desactualizacién de los precios, sino también aquellas obras ‘que tienen — de acuerdo a la muestra - un plazo promedio mayor a los diez meses. Para una mayor precision acerca de la relevancia de este problema, en el Cuadro que sigue se acompafia la informacién de las solicitudes de Redeterminacién de Precios que se han en todas las jurisdicciones del pais durante el aflo 2011. Se observa que por este concepto — a partir de las 73 solicitudes aprobadas -, sc desembolsaron fondos adicionales por casi $10.000.000. Cuadro 6 - Solicitudes de Redeterminacién de Precios de obras de todo el pais (afto 2011): Estado de situacién De focalizamos en las solicitudes de redeterminacién de precios correspondientes a las Provincias de la muestra (regiones NOA y NEA), del Cuadro siguiente se desprende que si bien sélo fueron aprobadas 19 solicitudes (26% del total del pais), los desembolsos de fondos adicionales ascendieron a $4.112.501, es decir casi un 40% del total de fondos aprobados. © Ademés de affontar el gasto que demandarén las publicaciones en el Boletin Oficial y en diarios.Cuadro 7 — Solicitudes de Redeterminacién de Precios de obras para Provincias Regiones NOA y NEA (aiio 2011): Estado de situacién detallado por Provincia Continuando con la identificacién y andlisis de los efectos que generan las demoras en el iniciar las ‘obras, durante el periodo de espera pueden producirse cambios 0 deterioros en el establecimiento ‘que obliguen a replantear la propuesta original, 1o que en el mejor de los casos implica realizar ajustes sobre el proyecto y economizar trabajos que ya se hicieron. No obstante, también pueden producirse demasias en la obra (0 economias significativas) que obliguen a dar de baja obras completas en cumplimiento de lo establecido por la normativa vigente (art. 10.1 y 13.4 del PCG — ‘Anexo 1- RM 515/08). tra posible consecuencia de la demora es que finalmente la obra sea llevada adelante por organismos Provinciales 0 Municipales distintos a los originalmente involucrados 0 coordinados con (o por) la UCP. Ello puede derivarse de la necesidad institucional de resolver un tema urgente, sea por una cuestidn técnica (peligro de derrumbe, electrificacion de muros) y/o de una demanda o cobertura insatisfechas (que por ejemplo requieren la construccién de aulas para cubrir la nueva demanda en un escenario en el que Se esta proximo al inicio de un nuevo ciclo lectivo). En resumen, al observar los distintos circuitos que estin obligados a cumplir las jurisdicciones, se desprende que en las distintas ctapas del proceso licitatorio, las UCP sélo tienen responsabilidad directa en el proceso de evaluacién de las ofertas (preadjudicacion) dado que en el resto de las, etapas por distintos factores, deben dar intervencién a otros organismos provinciales. En particular dentro del grupo de la muestra se observa que, de cotejarse los datos relativos al porcentaje de fondos inmovilizados con los tiempos que demandan los procedimientos, aiin en los ‘casos de las provincias que por tener mayor autonomia tienen menores demoras (como es el caso de las provincias de Misiones y Formosa), no se cumple con los plazos establecidos en la normativa (00 dias). De cualquier modo se aclara que en estos dos casos, al ser los plazos notoriamente mis reducidos que en el caso de otras jurisdicciones, su impacto es mucho menor, tanto en téminos de actualizacién de presupuesto, como de reconocimiento de mayores costos (redeterminacién de precios), que la DI luego debe desembolsar.CONCLUSION Cuando nos preguntamos sobre la efectividad de una determinada politica, debemos entender que ‘ademas de medir el impacto o resultado que ha tenido, se debe evaluar la eficacia de su implementacién, es decir, la relacién entre las metas logradas respecto de los objetivos originalmente propuestos y, de ser posible, la eficiencia, ¢ incluso la economia de la gestién. Precisamente, éste trabajo procura avanzar hacia la evaluacién del grado de eficiencia de la gestion. La reciente magnitud de los fondos inmovilizados en las jurisdicciones y las demoras que ello provoca, justifican este enfoque, para el que la variable “tiempo” es un componente fundamental Indirectamente ello permitird evaluar la eficacia y efectividad de las acciones de Ja DI con relacién a las politicas piblices definidas por el Ministerio de Educacién para atender las demandas establecidas, sugerir correcciones y, eventualmente, trabajar en el marco de una ldgica de gestidn por resultados. ‘A Ia luz de la magnitud de los fondos que se encuentran inmovilizados en las jurisdicciones identificamos deficiencias en los mecanismos aplicados por la DI para el cumplimiento de los procedimientos para la ejecucion de las obras. Habiendo evaluado—a partir de la muestra de jurisdicciones de NOA y NEA - los mecanismos que éstas deben cumplir para llevar adelante los procedimientos licitatorios que les permite ejecutar las cobras, se han identificado demoras significativas en cada una de las ctapas. Como dato no menor, se verifica que ain en los casos de las provincias que por tener mayor autonomia tienen menores demoras (como es el caso de las provincias de Misiones y Formosa), no se cumple con los plazos establecidos en la normativa (90 dias). Si bien es recomendable un mayor grado de flexibilidad, del andlisis de los circuitos provinciales se observa que no siempre es posible y se confirma Ia hipatesis de que las intervenciones que més impactan en los tiempos de los procedimientos estén relacionadas con las intervenciones previas de los organismos de control porque las UCP estén obligadas a incorporar los fondos al (presupuesto provincial y a partir de ese momento deben intervenir ios Tribunales de Cuenta y en ‘algunos casos, las autoridades de Fiscalia de Estado conforme a lo indicado en las leyes provinciales. Las Unidades Coordinadoras Provinciales fueron formadas para la ejecucion de los Programas Nacionales en un contexto en cl que no sc cxigia que los fondos ingresaran al presupuesto provincial. Al cambiar las normativas provinciales y no tomarse el recaudo de notificar en tiempo y forma a los actores institucionales interesados acerca del alcance especifico de las “nuevas” normativas vigentes, no pudo evitarse el efecto negativo (demoras) que su intervencién provocd. ‘Ante este hallazgo seré conveniente realizar ajustes de los plazos de cumplimiento obligatorio exigidos en la normativa vigente mediante la cual se rigen las UCP, y que considera la DI para evaluar los posibles desvios. Para cllo deberé tenerse en cuenta que en el caso de algunas Jurisdicciones, el cambio de eircuitos provinciales demandara un tiempo relevante ya que cualquier modificacién necesitara en todos los casos de la intervencién de la maxima autoridad provincial y en algunos casos del Poder Legislativo provincial. ‘A Ia espera de la implementacién de estos cambios y, considerando la magnitud de los fondos que se encuentran inmovilizados y su impacto econémico negative, resulta necesario buscar altemnativos ‘que permitan producir efectos més inmediatos. 35Este impacto econdmico se demuestra no s6lo por las presentaciones efectuadas sino también por {a pérdida del poder adquisitivo del monto inmovilizado que obliga a actualizar los presupuestos para evitar que las licitaciones queden desiertas. Ello conlleva no sélo Ia necesidad de replantear la decision del ME de transferir el 100% de los ‘fondos previo al inicio de las obras, sino que expone la carencia por parte de la DI de un marco normativo adecuado para evitar los impactos econdmicos negativos que se generan por las demoras en el inicio de las obras. Por lo expuesto, habiéndose establecido que la causa de demoras en los procedimiento que genera mayor impacto es la producida por las intervenciones ex ante de los organismos de control, de manienerse Ia tendencia en la transferencia de fondos y (a tpologia de obras (Capituto I -Graficos 1 y 2) se deberin impulsar acciones correctivas, para redueir el los fondos inmovilicados. La necesidad de tomar medidas inmediatas radica en mejorar la eficacia y efectividad de Ia implementacién de las politicas fijadas por el ME, cumplir con los compromisos de ejecucién fisica y financiera, y evitar que la situacién se agrave al iniciarse el nuevo eercicio ‘presupuestario, ya que los fondos inmovilizados se incrementardn y también aumentarén los desembolsos necesarios para cubrir las desuctualizaciones de los presupuesios 0 el reconocimiento de mayores costos (formalizados mediante la redeterminacion de precios). 36a ANEX( 2 ANEXO 1: Tiempos Promedio de los Procedimientos Licitatorios de las Obras a Financiadas con Fondos del Tesoro Nacional (Fuente 1.1) a BUENOS AIRES 245 a CABA 55 6 32 32 16 199 e CATAMARCA, 149 34 80 _32 13 308 e CORDOBA 101 15 40 4 2 212 & ‘CORRIENTES 70 57 7 102 a 263 a CHACO 30 37 53 R 1 203 a CHUBUT 134 21 38 23 25 24a a | ENTRERIOS az 66 7 49 20 315 FORMOSA 45 19 36 48. Fy 159 = JUIUY 200 25 $8 53. 2 398, < 1A PAMPA 96 36 34 7 2B 22a ai TARIQIA 35 33 35 23 10 167 2 ‘MENDOZA 113 61 38 3 24 298 e MISIONES 45 14 16 15 12 102 a NEUQUEN 108 33 a2 a7 30 260 ° RIONEGRO 162 3 86 13 7 270 2 SALTA 45 a 8 2 7 132 5 SAN JUAN 137 36 40 32 30 274__| a SAN LUIS 0 = SANTA CRUZ 93 2B 59 26 a 202 = SANTA FE 67 80 | 39 2 262 ° ['Sco.vetestero | 147 32 74 29 38 320 TIERRA DEL e FUEGO zoo | 31 7 41 33 230 e TUCUMAN 11 Periedo desde la Nowscacion del Apia Financiero asia la Fecha de Aperture de a Lictaciin 2 2 Periodo desde la Apertura dela Lictacién hasta al Ditamen de Presdjucicaciin > 3. Periedo desde el Dictamen de Preacjudicacion hasta la Adjusicacion de la Obra > 4 Periode desde la Adjudicacién de a Obra hasta la Contratacion de le Obra 5. Perlode desde la Contratacén de la Obra hasta la Fecha de Inicio de a Obra cate: Relovmionto Pris 37DOO > ANEXO 2: Tiempos Promedio de los Procedimientos Licitatorios de las Obras Financiadas con Fondos de Crédito Externo (Fuente 2.2) (Para iniciar los procedimientos licitatorios, las Jurisdicciones no requieren del Apto Financiero, sélo deben recibir la notificacion de la UF) BUENOS AIRES: &7 6 23 23 177 | CA.B.A CATAMARCA 29 37 2 23 160 CORDOBA 19 34 52 20 185 cornienres | 97 74 26 2 208 CHACO “31 76 Fd 24 147. CHUBUT 49 113 14 7 250 ENTRE RICS- 4 S4 7 45 120 FORMOSA, 16 94 60 2 181 JUUY 30 30 27 21 168 LA PAMPA 19 16 4 a =) LARIOIA, 28 30 21 22 99 MENDOZA_ 29 41 49 20 139 MISIONES 10 = 2 18 a1 NEUQUEN 2s 73 49 20 167 RIO NEGRO 25 112 14 18, 170 SALTA, 56 41 19 16 132 SAN JUAN 4 40 14 25 3 SAN LUIS 3B 107 4 10 135 SANTA CRUZ 23 mas 15 17 128 SANTA FE 33, a7 35 24 179 SGO. DEL ESTERO 20 91 23 21 154 TIERRA DEL [ FUEGO TUCUMAN. 43 1. Periodo desde la Apertura dela Lictacion hasta al Ditamen de Preadjucicacion. 2. Petiodo desde el Dictamen de Preadjudicacion hasta la Acjusicacin de la Obra 3. Peviode desde Ia Adjudicaciin de la Obra hasta ls Contsntacin de la Obra 4. Period doade la Contratacién de a Obra hasta la Fecha de inicio de la Obra Fuente: Releviienso PropioAREER EGEG ‘ 3 9) 3) 5] 5) 3] a) als} sal ay 6 a te ge 3} 3| #| 3] | al &] S| a 2 # ui 8) a} alc] ea) asia} 8 sl 38 : a3 8] 8) 8] 9| 9] PR] 5] 8] a l 8 8) 3] e] | §| &) Be) 8] | | 8 ' | 2g) Be ECOG OHHOOOGOOOH OOOH GOETH OOOHOOOOOOHOOGHOHHOODOHOQODODODOOHEO!> > 13DHD9209 0000 ) 100000 DDO ODDIDOIV—OID OO OOO J 1900000 > 9 ANEXO 4: Tiempos Promedio de los Procedimientos para el Inicio de las Obras Financiadas con Fondos de Créditos Externos de la Region del NEA y NOA (F.22) NOA-NEA [CATAMARCA 18 7 24 30, 140 suUY 26 44 26 32 124 LARIOIA 24 38 8 24 oz SATA 42 32 20 14 107 ‘SGO_ DEL ESTERO 40, Ey 23 2a 174 TUCUMAN, 45 12 10 87, (CORRIENTES 63 53 32 7 156 ‘cHACO 36 45 33 19 132 FORMOSA 19 70. 86 27 201 x 16 24 5S| aR [raw [a [sweet a [severe peeeei : crow] Newz | woraceat ut forsorezrat rr ware | ara learn la lesen 7 oso hv wre | are ERS — [eer =P v Tae "are | airs feorare —]@ —Jorevooore z a Tare | waa | RorraveT Ja — Howeorer js To 2 =F wae | aarae ference fiw awe ee a é Pree sere tesserae overreares Te 5 Trea wade | en's ferworwer sf rareore Pea v C77 __t Wee | ae oes eT ore Ca 3 wae Meer Tatvot = Ca ame aoe weewT - eae mew T a pasver |e a eee Haver 3 ace = ase 5 "| sxennuoruos vue] oon ‘weg | won wep a o. aeSINDUOD | EVO ¥ owowyoryossooug va ojuoyurersueury op 98 X uoDaIPSTING 40d sopEZIT|AOWUT SOPUOA $04 9p ANIA :S OXANV MOOKOOOHEHOOOH:wwe | we [urwser ee lower ve sore v ear evo eas ER — ee ewTRTRIE — For oo wan | weer [oerweo fe € oy aor 966" ¥ cere TL aa ea ar aaa he are ee free ease TF a woo waver erect WT foerer {t eaoratt ~—(/or TSS war were | SHE INE SE ee wore Te ar Test 6 Cy warty | wT eneneraT — Jet —fareeaerse Yer vi eI | Ss0ST see Tr a [sizeers v 6 90096975 Tare] eT ara er Yor q aa] aaa eT Ta ara I masve ‘wes'l | weerosr or © 28206 Te 7 | sae wefan — or RT aero OT RY MICS [SON ERE s Er SOU EIS TE s — ‘OROeGETE sao erasers — fsa 7 [an — i amore sgae | ee [mam fee] wm | ‘yoo | enon | ao | SePmpmaatuO amon W103 jonas | aremoworemn¥ | | POEOOOOOOSEE GOGH GOMEOOOPOSOOOOOOE HOOESMOOOOOGO SOE HOGO!aa ae a om a * ale ee oe s ‘| = aoe cm — ita lees ease writ] awe | semnmn |remewm| sve | sen | mam | soon | wove | sa | ot cra roa ee mae - . Wy a ; a ox | sanermne] on a eee ai “pete won teeumuent a : a x é a o Jabceaall oe aon peu ema | opie enue tl eed oo aes || eat | semen aa ea Ste |e | cae | Se |e ‘ vet 5 . ate aenns| aeons | beeen ones onary pot worn | as [vem | wwom | amma | savor | como | womo | encam sajepurnoid sesopeuips009 sapepiun se} ap uo}sa8 e] ep saqueuo}ypuc> sajeuo}p24psn| ses0%2e4 -9 OxoUY GOOOOOO OOS OGHOEOGCOHEO OO OOONGEOOOOODHOOEMOODGDOEOEOOGDO!Seer 890 | 2221p NIPY e yewansiuiyy | (®1pnipy ou5/4iA) (eUIAOIE = iesaysi ee Se Oy comm] oe | vuema | murepeusy | on | enmaey ome. felts = —, = ee oe oe | ammo | sg aes one aoa « ‘ugpandu ee cee « cg |) een tevenmreomnail | ascsa | watan | w| neve Luojayesay | uppeanpa ap ousasuiN. aD genome eee «|p| Sean es comet epee pel OLVALNOD 130 VINES V1 WLSWH OIMOLWLIDIT OLN3IAIG390Ud 13 VUVd WAN A WON 13G SANONDDIGSIUNT SV1 30 SOALLVULSININGY SOLINDUID - 4 OXOUY SOMVSEOE GM OOSNE SDSS GC ODOGHE SG OHOOOOOSHOE OOOHSOOCOHHEEOOGCEOOGEeumyan sequano ep jeune, ce | wueria % oppea anne on eyuaepeuioy pwn avin wound ce | wouerie os SP | deeales ce aeanal, (vans bebe sgomoney | YoRESNpA op oUnAIUN eussuin opnsa Upramosea 9 aia, a mr 21080 op eur 3 omust cy | vaume ont ven90 rues euesondnsaig | ‘Upped 2 oaanaid uppepeny on cv | uawemia | mvaepeuicy | ox saunatasoo onnwonot o ren mn even — UpE|OseY * “ @ vepnesoy said aoa im “ugpeanduay, es « on : wo | st oe | seumoe | wuspuuny | oo | Semmt aera ‘eran (ruse + on | seaman | ets ver ont ce | veuma | msvpminy | co | ARUN | em ete owned “e9]u994, A yea ap Up}999110 oneneny: YOREDN | OP OVOISIUIN | ‘sequen ap | meen navoneona ot | somata | OOSHGOCOOSSTSOCOSCHHOOHOOSESE OCOEOHEOOECESOCHSCOHOSCOHEGE OSA ECBIBLIOGRAFIA * Makon, Marcos Pedro - El Modelo de Gestién por Resultados en los Organismos de la Administracién Publica Nacional ~ © Makon, Marcos Pedro La Gestion orientada a resultados, el presupuesto piblico y los sistemas administrativos de apoyo. 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